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Cenrios e Anlise Estratgica: questes metodolgicas

Por JACKSON DE TONI Economista, Mestre em Planejamento Regional e Urbano (UFRGS/1994), Tcnico em Planejamento da Secretaria da Coordenao e Planejamento do Estado do Rio Grande do Sul e professor do Depto. de Economia da ULBRA (RS)

Cenrios e Anlise Estratgica: questes metodolgicas


Introduo Este trabalho trata dos problemas envolvidos na elaborao de cenrios e definio de estratgias como etapas do processo de planejamento estratgico. Na primeira parte ( Como fazer cenrios?) abordamos os principais problemas tericos envolvidos na definio de cenrios futuros e recomendamos um conjunto de procedimentos metodolgicos para sua elaborao. Na segunda parte (A construo das estratgias de viabilidade do plano) abordamos o tema do desenho de estratgias, isto , tratamos dos problemas da viabilidade das aes planejadas, do relacionamento com outros atores sociais e das questes relativas ao uso do poder no processo de planejamento. O marco terico geral desta concepo de planejamento foi abordado em outro artigo[1], ele incorpora a elaborao de cenrios como ferramenta essencial para construir viabilidade ao planejamento, o centro de sua metodologia a fuso da dimenso poltica com a dimenso tcnica. Nossa preocupao essencial ao abordar este tema foi problematizar o ambiente de governo e o uso de tcnicas de gesto. Apesar dos avanos importantes da administrao pblica federal nos ltimos anos, particularmente com as inovaes introduzidas pelo Plano Diretor da Reforma do Estado desde 1998, as tcnicas de planejamento e gesto estratgica permanecem muito rudimentares. Neste campo a administrao pblica - o domnio por excelncia da incerteza e da imprevisibilidade exige constante aprimoramento e reviso crtica das prticas atuais. Este trabalho se prope a contribuir nesta direo, isto , para a modernizao metodolgica do processo de planejamento pblico, onde cenrios e pensamento estratgico so ainda mais imprescindveis e justificveis. Uma breve retrospectiva O uso de cenrios se generaliza a partir da teoria militar e ganha terreno como ferramenta de gesto pblica e privada a partir dos estudos da Rand Corporation, do Clube de Roma desde os anos cinqenta e do Hudson Institute (Herman Kahn). Grandes corporaes empresariais como a Shell ou empresas de consultoria como a Global Business Network (GBN, fundada por Pierre Wack e Arie de Geus), difundiram e popularizaram metodologias hoje largamente conhecidas[2]. No Brasil o pioneirismo coube h pelo menos vinte anos, s empresas estatais de grande porte como a Petrobrs, a Eletrobrs ou a antiga Telebrs (CPqD), na prospeco de mercados, projeo de preos ou da demanda futura[3]. Variveis essenciais para o planejamento estratgico e sobrevivncia competitiva. No campo acadmico poucas iniciativas merecem destaque, o estudo de Jaguaribe (1989) e de Rattner (1979) poderiam ser os destaques mais importantes. Nos anos oitenta e noventa diversas organizaes governamentais desenvolveram cenarizaes importantes relacionados ao desenvolvimento regional (SUDAM, Eletronorte), tecnologia (CNPq), financiamento tecnolgico (FINEP), crdito e fomento (BNDES) at o marco representado pelo projeto Brasil 2020 da antiga Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica em 1998[4]. O trabalho de prospeco no mbito do governo federal continua atualmente no projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022 protagonizado pelo Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. O mtodo consiste em gerar Cenrios Prospectivos promovendo uma consulta Delphi (perguntas estruturadas sobre eventos futuros em rodadas sucessivas) enviada a 50 mil pessoas e uma Matriz de Impactos Cruzados (hierarquiza variveis segundo sua motricidade) com temas estratgicos nacionais (NAE, 2005). Estas tentativas particularmente no setor pblico, entretanto, no tm contribudo para criao de uma cultura organizacional e de planejamento que incorpore permanentemente a elaborao de cenrios como prtica de gesto, mesmo onde os recursos humanos e a tecnologia da informao esto mais avanados. No setor pblico a descontinuidade de projetos, a instabilidade institucional e a precariedade das bases de dados disponveis tm contribudo para manter hegemnicas a mentalidade do curto prazo e da improvisao imediatista.

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Para trabalhar com cenrios preciso disposio para rejeitar a tentao das vises determinsticas, sejam elas profecias religiosas (o futuro est nas mos de Deus), sejam elas de inspirao racionalista (todas as relaes humanas esto estabelecidas por relaes de causalidade conhecidas e definidas). O futuro no est definido e no h www.espacoacademico.com.br/059/59toni.htm

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relaes de causalidade conhecidas e definidas). O futuro no est definido e no h capacidade humana e racional suficiente para predizer comportamentos sociais e singulares, s podemos trabalhar com a noo de riscos e probabilidades, em muitos casos nem isso... Jamais saberemos dominar cognitivamente todas as relaes de causaefeito, mesmo as teorias mais modernas em planejamento j admitem que a imprevisibilidade no depende s da nossa ignorncia sistmica sobre a realidade em si, mas porque h de fato sistemas complexos, no lineares, cuja instabilidade e mutabilidade catica impedem qualquer previsibilidade confivel ou simplesmente no podem ser mensurados (Capra, 1996, Van Der Heijden, 1996). Os sistemas sociais tm esta natureza, so espaos do impondervel, da liberdade e criatividade humana, do poder e da vontade, de ameaas e oportunidades. Desenhar cenrios implica em montar um conjunto plausvel de combinaes possveis e imaginveis. A percepo de cenrios futuros e a capacidade de antecipao talvez seja a primeira etapa da anlise estratgica em planejamento, ela segue e se completa com a problematizao do tipo de estratgia a ser adotada e seu encadeamento no tempo, assim como a relao do agente que planeja com os demais atores e seu contexto. I. Como fazer cenrios? Vamos fazer um pequeno exerccio para introduzir o problema. Recorde agora dois ou trs acontecimentos dos ltimos doze meses (ou trs anos...) que afetaram significativamente seu modo de ver as coisas ou seu comportamento...lembrou ? Agora tente voltar ao passado antes destes fatos - e imagine o que voc faria se conscientemente soubesse que eles teriam alguma chance ou probabilidade de acontecer ?! Talvez voc no mudasse o curso da realidade, mas com certeza sua conduta teria sido outra...suas escolhas no seriam as mesmas. Pensar o futuro, formular cenrios, mobiliza exatamente estes sentimentos: insegurana, vontade, temor, esperana, desejos,... Estabelecer um roteiro tentativo para organizar estes impulsos ser o nosso desafio nas prximas pginas. Ao desenhar projetos, aes, operaes, supomos algum juzo sobre o resultado futuro do nosso esforo, da mobilizao de recursos, mesmo que isso no seja explicitado claramente. Esta direcionalidade do programa depende, contudo, de muitas outras variveis que so controladas por diversos atores em contextos especficos, que sempre so nebulosos e impossveis de predizer. Por isso, preciso aprender com o passado, simular o futuro e diminuir as chances da improvisao. A elaborao de cenrios no tarefa simples, depende de muitas variveis combinadas: do grau de informao disponvel, do grau de consenso do grupo, da legitimidade do processo decisrio, da complexidade do problema a ser enfrentado, do grau de governabilidade do ator que planeja e assim por diante. Quanto maior o mbito temtico do problema e menor, por efeito, a governabilidade do ator que planeja, mais difcil fazer o cenrio sem cair na armadilha da futurologia especulativa. Imaginar cenrios como fazer anlise de conjuntura, s que para situaes provveis no futuro, tentando criativamente projetar (ou fixar no tempo) provveis comportamentos. O cenrio desejado ser sempre a utopia futura, a sntese entre o presente e os graus de liberdade que as circunstncias futuras e desconhecidas condicionaro nossos planos, projetos e desejos. Normalmente o primeiro passo elencar as variveis importantes para o cenrio (variveis determinantes), de acordo com o mbito do problema, a abrangncia das operaes e as diretrizes da organizao. Lembramos que as variveis podem ser subdivididas de acordo com o grau de governabilidade que temos sobre elas para facilitar a anlise posterior. Por exemplo, para a Casa Civil da Presidncia da Repblica a varivel nmero de votos no Congresso Nacional, provavelmente implique em menor grau de governabilidade que a varivel recurso oramentrio no vinculado do governo federal . Variveis sobre as quais possumos total controle na verdade no so de fato variveis, so invariantes. Processos sem riscos ou surpresas so raros nas estrias sobre o futuro, como os cenrios foram chamados por Godet (1993)[5]. A seguir podemos construir trs hipteses bsicas sobre o cenrio, sendo o cenrio normativo (aquele que converge para nossa viso de futuro) uma verso possvel para o cenrio mais provvel: (1) um cenrio de trajetria mais provvel (2) uma variao otimista do cenrio provvel (3) uma variao pessimista do cenrio provvel. H que se definir com muito cuidado as hipteses de comportamento para cada varivel em cada cenrio e atentar sobretudo para aqueles condicionantes mais crticos e mais incertos (alguns poucos), pois sem dvida sero estes que caso venham a ser confirmados no futuro impactaro os resultados esperados dos projetos com mais intensidade (Buarque, 2003). Por exemplo: quais so os condicionantes para as www.espacoacademico.com.br/059/59toni.htm

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intensidade (Buarque, 2003). Por exemplo: quais so os condicionantes para as mobilizaes sociais no prximo perodo ? Quais fatores-chave condicionaro o comportamento dos movimentos sociais ? Hierarquizar variveis e seus condicionantes ajuda a identificar prioridades e focalizar os planos de contingncia, otimizando recursos escassos. Uma tcnica simples e eficaz que ajuda a estabelecer precedncias entre variveis cruz-las em uma matriz de dupla entrada, descobrindo as relaes de dependncia e influncia mtuas. evidente que o conceito de provvel depende de uma srie de fatores entre os quais a quantidade de informao disponvel sobre o comportamento passado de determinados agentes sociais e processos, os juzos de valor de cada um sobre o que pode acontecer, uma boa dose de intuio cognitiva, de sensibilidade e aprendizado, etc... Em todo caso, sempre devemos evitar dois extremos bem definidos: a extrapolao simples e projeo linear de tendncias passadas ou a projeo de um quadro de absolutas descontinuidades e rupturas em todos os sistemas (sociais, econmicos, polticos, etc...). hora de perguntar: mesmo com todas estas dificuldades importante elaborar cenrios futuros? A resposta sim. Por que saber identificar provveis ameaas e oportunidades com antecipao permite-nos adquirir uma vantagem estratgica sobre os demais, otimiza os recursos de poder disponveis, focaliza a ao naquilo que importa. Desenhar cenrios permite simular a viabilidade futura das aes do plano. Este pensamento antecipativo no pode ser confundido com adivinhao ou astrologia, trata-se de identificar tendncias e padres estruturais de comportamento, formular conjuntos coerentes de relaes e modelar vises de futuro com plausibilidade, longe de qualquer charlatanismo. Concludos os cenrios em suas trs dimenses, revisamos os resultados esperados de cada projeto e identificamos as vulnerabilidades existentes. Estas fragilidades sero fontes inspiradoras para redesenhar as aes ou elaborar outros projetos capazes de manter o resultado original. Identificar trajetrias variveis (pontos de bifurcao) implica em combinar a racionalidade dos modelos com a experincia acumulada e o aprendizado coletivo, neste esforo reside (ou no) a qualidade dos planos de contingncia. Por exemplo, um cenrio provvel de fragilidade dos sistemas de controladoria, deveria sugerir antecipadamente o desenho de estratgias alternativas para assegurar a probidade administrativa, a impessoalidade, etc... Sntese das recomendaes metodolgicas: Ter uma viso situacional da realidade como construo social: admitir e processar a divergncia de vises, opinies e padres de raciocnio como oportunidade para qualificar e dar mais consistncia aos cenrios. Como disse Godet (op. cit.), o futuro depende da capacidade hegemnica de atores sociais, eles so elementos centrais dos cenrios. O futuro no s a extrapolao de padres comportamentais do passado: combinar o estudo sistemtico do passado (retrospeco) com a identificao das tendncias de descontinuidade. Distinguir tendncias conjunturais daquelas estruturais : estabilidade X ruptura de padro de conduta ou comportamento: evitar o impressionismo derivado de fatos marcantes no curto prazo, quase sempre a intensidade do que visvel no momento imediato ofusca a liberdade para pensar sob padres e regras diferentes. Construir hipteses alternativas com plausibilidade e factibilidade: possuir a noo de restrio, conhecer os limites dos demais atores e de si prprio. Imaginar as surpresas como rupturas dos padres observados : ateno para focalizar detalhes aparentemente no-importantes. preciso duvidar dos consensos e do senso comum, cultivar a lateralidade do pensamento, usar o brainstorming. Nunca congelar os cenrios , nem indicadores quantitativos: possibilitar insights criativos, estimular a intuio e a imaginao, pensar o que aparentemente impensvel. evidente que cabe ao grupo de planejamento monitorar a evoluo dos cenrios e suas principais variveis para fornecer informaes de gesto e execuo do plano. Se no houver viabilidade para acompanhar e monitorar cenrios ao longo da execuo do plano, no vale a pena gastar energias na sua elaborao durante um quase sempre sofrvel e custoso processo de planejamento interno. Esta tarefa poder ser atribuda, por delegao, para um Comit de Gesto ou qualquer outra instncia responsvel vinculada direo. muito comum ver, especialmente no setor pblico, processos penosos de avaliao e metodologias sofisticadas que simplesmente ignoram a qualidade dos cenrios elaborados vis--vis produtos e resultados dos projetos. Avaliam produtos e resultados fora de suas circunstncias.

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de suas circunstncias. Como tratar com as incertezas no planejamento ? Uma concepo mais moderna de planejamento concebe a inevitabilidade das incertezas como categoria terica central na elaborao do plano e na arte de planejar (Matus, 1993). No h como ignorar ou esconder incertezas de modo permanente, a menos que estejamos trabalhando de forma convencional e determinstica (como o limite dos modelos economtricos, por exemplo). O clculo estratgico nunca pode ser congelado, um processo cujo formato deve mudar continuamente, na medida em que as condies do jogo social, so elas mesmas modificadas e produzidas incessantemente. A organizao social que planeja, por sua vez, deve estar sempre preparada para reagir rapidamente, aprendendo com o passado recente, acompanhando cenrios, aguando a imaginao e a intuio criativa (promover a gesto do conhecimento). Ou seja, o planejamento deve de alguma forma preparar a organizao para estar em prontido permanente, pronta para rpida reao diante de imprevistos. Quando aparentemente no houver alternativas polticas, entra em cena a capacidade de criar as prprias opes das trajetrias futuras. O preparo de planos de contingncia e sua condio stand by no podem, em absoluto, diminuir o estado de prontido diante das surpresas inevitveis dos cenrios futuros, da a importncia do modelo de gesto e de aspectos cruciais como a motivao, liderana e lucidez da alta direo. No devemos esquecer o conselho de Schwartz (2000): o cenrio um salto imaginativo no futuro que serve essencialmente para sensibilizar (a organizao) e facilitar a reao prvia aos eventos indesejados de modo que caso ocorram sejam neutralizados ou transformados em oportunidades. Godet (op. cit.) dizia, por exemplo, que estratgia e a elaborao de cenrios (processo tambm conhecido como prospectiva) so amantes intimamente ligados. II. A construo das estratgias de viabilidade do plano Este o momento crucial no processo de planejamento. o momento ou em que refletimos e formulamos o que fazer para criar as condies nas quais as aes ganharo viabilidade, isto , se realizao plenamente, produziro resultados esperados. A questo estratgica portanto pode ser sintetizada no modo como gastamos recursos (econmicos, polticos, administrativos, etc...) para conquistarmos e assegurarmos a viabilidade poltica (o uso de poder) para execuo do plano. A estratgia a etapa nobre das tcnicas de planejamento, um dos elementos metodolgicos que mais diferenciam enfoques mais dinmicos das concepes normativas e tradicionais. A formulao estratgica uma necessidade terica lgica, porque a viso situacional do jogo social implica na aceitao de outros jogadores e do futuro como resultado nebuloso, aberto e permanente. O centro do momento estratgico a anlise de viabilidade poltica do plano. Conforme Matus (1993) um clculo necessrio ao processo de governo, sujeito a fortes elementos de incerteza e conflito. A anlise no um mero exerccio de predio, mas um a incurso simulada no futuro, expressa tambm nossa vontade de fazer, tentando criar situaes favorveis e antecipando o pr-desenho dos projetos viveis, com potencial para aproveitar as oportunidades abertas e alterar o curso da mudana situacional, num movimento de aproximao da situao-objetivo. A pergunta fundamental : o que vamos fazer se acontecer x ou y, quem sero aliados e adversrios, e assim por diante, construindo verdadeiras rvores de deciso. Qual objetivo do clculo estratgico? Quanto maior for a necessidade de mobilizao de recursos (humanos, financeiros, cognitivos, etc...) ou a ambio do projeto poltico, maior a necessidade do clculo estratgico, porque maior ser o grau de resistncia, oposio e conflito com os demais atores sociais. O pensar estratgico depende muito das habilidades e percias organizacionais e institucionais, da capacidade de governar. Embora possam existir alguns protocolos metodolgicos para elaborar estratgias, grande parte do sucesso depende da percia individual e institucional, do pensar estrategicamente que construdo tambm pela experincia que ensina, a expertise. A categoria central que organiza este momento do mtodo o conceito de poder, que para todos os efeitos vamos considerar pragmaticamente como o resultado das presses que a fora aplicada de cada jogador (ator ou agente social) produz no contexto (cenrio) do jogo social. Aumenta-se a viabilidade do plano quando se acumula mais poder, perde-se poder quando projetos e aes tornam-se inviveis, e este campo de foras sempre ser indeterminado pela ao (des)coordenada de mltiplos atores, ora em conflito, ora em cooperao. Mas o que o poder ? O conceito de poder talvez seja um dos mais complexos na cincia poltica, Matus prefere responder com uma srie de perguntas...
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O que poder? um complexo de recursos de aplicao potencial? uma acumulao que sintetiza todas as acumulaes sociais possveis para uma fora social? ao mesmo tempo uma relao social e uma acumulao? De onde emana o poder? Como se cria e se perde poder? Quais so os insumos sociais da produo de poder? As foras sociais apropriam-se de um poder pr-existente ou o poder s existe como atributo das foras sociais? Como o poder relaciona-se com outros conceitos como dominao, autoridade, habilidade para conduzir, etc.? Como se relaciona o poder de uma fora social com o uso do poder que ela faz numa situao? Liberdade de ao poder? A variedade do possvel para um ator expressa seu poder na situao? Quanto vale o poder? Seu valor absoluto ou relativo ao mbito de seu uso? O poder sempre relativo a outros? Qualquer acumulao social redutvel a poder? Ento, o que no poder? A informao, o domnio das cincias, o carisma, a simpatia, a organizao, os recursos econmicos, a ideologia assimilvel, os meios de comunicao, os meios de represso, a adeso popular, os deputados e senadores no Congresso Nacional e o controle do aparelho de Estado so poder? Tudo isto, to vago e to complexo, pode ser expresso em categorias operacionais que sejam teis para uma anlise de viabilidade poltica? (op cit, p. 418) Respondendo parcialmente suas prprias perguntas este autor prope um conceito multidimensional de poder (tudo poder) o que abre novos horizontes intelectuais, mas no ajuda muita do ponto de vista mais prtico. O dilema resolvido simplificadamente, considerando-se que o poder s existe como capacidade de fazer ou influir sobre o que os outros fazem, ou seja, est relacionado ao agir e ao social ou expectativa de ao (a mera demonstrao de poder). Portanto, o poder uma relao social que sempre se refere ao nosso projeto vis a vis o projeto dos demais agentes, passvel de acumulao (estoque de poder) ou perda na arena social quando compra-se poder (no conflito) de outros atores. Como fazer o desenho das estratgias? No momento normativo do planejamento, quando desenhamos um conjunto de aes estamos debatendo e construindo uma certa direcionalidade para o Plano, um certo caminho a ser trilhado, porm in abstractus , sem considerar as circunstncias com maior parcimnia e rigor. Agora devemos nos propor o desafio de construir a anlise de viabilidade colocando o plano com os ps no cho. Normalmente a viabilidade de um plano tem dimenses variadas e combinadas: viabilidade poltica, econmica, tcnica e institucional, por exemplo. Destas a viabilidade poltica a mais complexa porque diz respeito imediato s relaes que estabeleo com outros atores (relaes de dominncia e/ou dependncia), aos recursos que domino e s motivaes e interesses pelos problemas concretos. Portanto sempre envolve cenrios onde a incerteza quase absoluta. Em resumo, a viabilidade poltica implica em acumular poder no jogo e atravs deste processo ser capaz de materializar os resultados do plano e atingir as diretrizes. S h debate estratgico se reconhecemos nossas limitaes, nossas restries de qualquer ordem. Embora a passividade e conformidade diante das restries possam configurar uma estratgia deliberada (do tipo: no h como neutralizar o adversrio), a limitao ao que vivel hoje no constitui uma opo estratgica, antes disso traduz a renncia ao um projeto prprio ou completa adeso ao projeto de outro(s) ator(es), com a perda de autonomia ou identidade, diluio... Seria uma opo trgica. Podemos classificar trs grandes grupos temticos ou opes bsicas: de cooperao, que supe negociao e acordo onde cada parte cede em troca de benefcios mtuos (jogo com resultado diferente de zero); de cooptao, implicando que uma parte ganhe a adeso da vontade de outros atores seja pelo peso, domnio de recursos ou fora do projeto ideolgico, ou de conflito com outros atores sociais. A escolha da melhor estratgia em cada caso concreto varia de acordo com a direcionalidade de cada projeto, fatores ideolgicos, culturais, emocionais e no raras vezes absolutamente circunstanciais e imprevisveis que por isso mesmo - costumam subverter qualquer esquema prvio. A definio depende basicamente da intensidade da vontade poltica em cumprir determinado plano, apesar dos conflitos provveis que isto pode implicar. Numa situao de definio estratgica concreta (cooperao, convencimento ou conflito) haver sempre uma concorrncia entre processos alternativos e

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convencimento ou conflito) haver sempre uma concorrncia entre processos alternativos e mutuamente excludentes: eficcia relativa probabilidade de xito, economia de tempo como velocidade para obter resultados, eficincia do custo poltico e econmico em relao aos resultados esperados, segurana para evitar os riscos desnecessrios e a reduo de alternativas futuras, etc... O grande problema que o custo de oportunidade de cada escolha nem sempre pode ser identificado claramente. A formulao estratgica, como j estamos percebendo, no tarefa de simples resoluo e requer muita reflexo e tempo do grupo de planejamento[6]. Muitas vezes as circunstncias exigem ceder diante das restries, buscar aliados, fazer rodeios tticos, atacar pelo ponto de menor resistncia, dissimular o objetivo de maior valor, esperar uma conjuntura mais favorvel, etc. O importante para preservar a identidade prpria nunca perder o sentido da direcionalidade do projeto poltico (assegurado pelo repertrio de operaes e diretrizes). Muitos atores sociais abandonam qualquer perspectiva de autonomia quando perdem este sentido no processo de luta poltica ou acumulao de poder. Se a imagem de futuro ou as diretrizes estratgicas indicam uma situao-objetivo, que atualmente no se mostra vivel ento ser preciso planejar estrategicamente, aproveitando cada oportunidade e agindo planejadamente (ou fazer a opo pelo noplanejamento e governar ao sabor dos ventos...). Para ilustrar a complexidade deste debate imaginemos por um instante como seria a anlise estratgica, no Brasil contemporneo, do jogo da Reforma Agrria com atores sociais como o INCRA, o MST e a CNA ou o jogo da poltica econmica com os jogadores como o Banco Central, o FMI, a FEBRABAN, o Ministro x, o partido y, etc... ou o jogo do SUS[7] com o Ministrio da Sade, os Planos privados, as Prefeituras, as entidades de usurios, etc... Os diferentes domnios da viabilidade estratgica Viabilidade Poltica: refere-se administrao de recursos de poder para aplicao na consecuo dos objetivos possveis. Trata-se de produzir aes que acrescentem recursos de poder no relacionamento com os demais atores. Viabilidade Econmica: refere-se disponibilidade de recursos econmicos e financeiros necessrios para desenhar as operaes. Trata-se de produzir aes que ajustem os resultados aos recursos disponveis ou elevar os recursos s necessidades das operaes. Aqui entra o tema da eficcia e eficincia meramente econmica, os critrios de produtividade, rentabilidade, as metas das taxas de crescimento, viabilidade micro ou macroeconmica, etc. Viabilidade Tcnica: consiste em disponibilizar a capacidade tcnica existente na forma de tecnologia que viabilize as operaes, sejam elas mobilizadoras de recursos na rea das cincias naturais (projetos de engenharia, p. ex.), ou na tecnologia organizacional e administrativa (modelos de gesto). Viabilidade Organizacional: refere-se s capacidades institucionais do sistema como um todo e as capacidades pessoais e de liderana dos gestores envolvidos no processo de planejamento. Ao nos perguntarmos se nosso plano vivel organizacionalmente, qual nossa real capacidade operativa e se a rigidez burocrtica uma ameaa ao xito do plano, avaliamos este tipo de viabilidade. Isto implica na imensa maioria dos casos, em colocar em cheque o modo como dirigimos, organizamos nossos departamentos e tomamos nossas decises. A viabilidade organizacional do plano depende da capacidade da liderana poltica dos gestores em conduzir as estratgias de transformao dos organismos. Capacidade de planejamento estratgico, flexibilidade e descentralizao gerencial, responsabilizao coletiva, alto desenvolvimento de recursos humanos, avaliao permanente de resultados, sistemas que combinem deciso democrtica e responsabilizao pessoal e coletiva, processo decisrio participativo (que diminui o atrito hierrquico e gera consensos), alto capital intelectual e capacidade de aprendizagem so caractersticas necessrias para o aumento da viabilidade organizacional do plano. Estas viabilidades situacionais conformam um conjunto de testes independentes pelos quais deve passar o plano elaborado. Cada uma delas tem implicaes sobre as demais, entretanto a existncia isolada de uma delas no compensa a ausncia de outras. Para a anlise estratgica o que se requer uma anlise de sntese e balano entre todos os tipos de viabilidade simultaneamente. a capacidade de antecipao sobre a provvel
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os tipos de viabilidade simultaneamente. a capacidade de antecipao sobre a provvel reao dos demais atores sociais (aliados e adversrios) aos resultados desejados dos nossos projetos e aes. A Anlise dos Atores Sociais O comportamento dos demais atores ou entidades que esto no espao dos nossos problemas determinante para a eficcia dos nossos planos, em todos os domnios da viabilidade estratgica. Conhecer profundamente os adversrios ou concorrentes, como tambm os aliados, condio para formulao da estratgica mais adequada. Identificar suas posies, seus interesses diante dos problemas e projetos, simular sua provvel reao no tempo, identificar sua capacidade de resposta, conhecer os recursos crticos que controla, enfim, a viabilidade poltica de uma estratgia proporcional ao grau de conhecimento que possumos sobre o outro, embora no devemos esquecer que este conhecimento no definitivo e que os comportamentos so sempre criativos e imprevisveis. No processo de planejamento o grupo pode utilizar uma tcnica grfica simples para anlise dos demais atores sociais, a descrevemos a seguir. Preliminarmente definimos ator como qualquer organizao social que mobiliza recursos, que sustenta com certa estabilidade um projeto poltico, enfim, que joga na conjuntura. A partir da deve-se listar todos atores sociais relevantes para a soluo do problema j analisado. Em seguida, relacionamos o conjunto dos atores selecionados com o conjunto dos projetos ou aes projetadas no momento normativo do planejamento, feito l no ncio. O resultado grfico uma matriz de dupla entrada entre atores sociais selecionados e aes ou projetos planejados. O valor que um ator atribui para uma ao (alto, mdio ou baixo) e o interesse (positivo, caso ele apie ou negativo, caso ele rejeite a operao), definem a natureza destes relacionamentos atores/projetos. Assim os atores sociais que valorizam significativamente determinado projeto e que simultaneamente tem interesse negativo constituem a base dos provveis oponentes ou adversrios enquanto os de alto valor e interesse positivo os aliados e apoiadores. O valor e o interesse juntos sinalizam a motivao ou a inteno dos atores, porm esta identificao isolada da capacidade real no nos diz muita coisa, ainda. Ser preciso perguntar qual a fora de cada jogador ! O que a fora de um Ator social enquanto poder? multidimensional, no sua natureza que define, mas a circunstncia do seu uso (o poder). S tem valor relativo ao propsito do Ator, situacional, isto , depende das circunstncia presentes e futuras. produto da acumulao social, capacidade ganha ou perdida no jogo, tem historicidade prpria, existe num contexto com passado histrico. um conceito que permite comparao, mensurvel, existe quando est em movimento. poder aplicado. Pode produzir resultados sem ser usada como o poder de dissuaso, p. ex. Na poltica se expressa pelo controle de centros de poder. um recurso permutvel, pode ser intercambiado no jogo social. As acumulaes do jogo so condicionadas pelas institucionalidade vigente fixa o limite imediato da ao. regras de poder, a

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Ser necessrio analisar a capacidade real de jogo dos atores, pois ela confere poder real (ou no) s suas motivaes e intenes. A motivao e a capacidade de um ator conformam sua capacidade de presso no jogo social, isto , um ponto de aplicao da fora do ator. Um ator que pressiona (outro ator) demonstra o exerccio de fora acumulada (percia, domnio de recursos, aliados, etc...). Deve-se proceder uma anlise dos recursos controlados por cada ator social selecionado. Os recursos no campo do debate estratgico sempre sero de mltipla natureza. Constitui erro grave restringi-los, por exemplo, dimenso econmica ou financeira. Podem ser recursos (no sentido de capacidades latentes) sob a dimenso econmica, adeso popular, controle dos meios de comunicao, controle de bancadas parlamentares, etc. Continuando com nossas tcnicas de visualizao grfica podemos montar uma matriz de dupla entrada com os recursos relevantes na primeira coluna e os atores na primeira linha, as casas da matriz so preenchidas com alguma graduao que pode ser quantitativa (percentual, p.ex.) ou qualitativa (alto, mdio e baixo). Assim, os atores mais importantes para o problema estratgico so os que representam a um s tempo os maiores graus de motivao, contra e a favor, com as maiores capacidades expressas como controle de recursos crticos .

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recursos crticos . Esquematizada a correlao de foras relativas ao espao do problema j h condies mnimas de avanar na anlise estratgica, lembrando que estas tcnicas sempre sero simplificaes em relao ao mundo real. Sabemos que os comportamentos institucionais no dependem s das motivaes ou do poder acumulado por cada agente social, o jogo de presses se realiza em conjunturas concretas, em determinadas cenas ou cenrios, portanto, aqui crucial retomar os cenrios elaborados no momento anterior e analisar detida e minuciosamente cada varivel escolhida, sua projeo em cada cenrio, o impacto de cada projeo nos projetos e programas planejados e a partir da ponderar sobre a viabilidade do plano. Atores sociais mudaro sua motivao (valor e interesse) e grau de controle de recursos conforme mudarem tambm os cenrios e suas variveis. Sugestes para formulao da estratgia Aprecie eficazmente a situao: dissolva o problema em espaos maiores. Compatibilize a relao recursos-objetivos: proponha-se objetivos ao alcance da sua capacidade de criar recursos. Mantenha a concentrao: evitar a distrao ttica imposta pela agenda do dia-adia ou pelo ritualismo da burocracia (paisagem das urgncias). Use o rodeio ttico: evitar a sndrome do touro, no confundir o ttico com a negociao do doutrinrio. Economia de recursos: no abusar do poder, no ganhar oponentes sem necessidade. Valorize os demais Atores: conhea os recursos que controlam e suas motivaes, seu cdigo operacional, o padro de comportamento institucional. Encadeamento estratgico: no h vcuo em poltica, simule os efeitos dos movimentos tticos, projetando a seqncia de estratgias. Evitar o pior sempre prioridade: impedir o retrocesso ou desacmulo de poder sempre prioridade. Evite trabalhar com certezas: no faa predies, prepare-se para surpresas atravs da anlise de cenrios. A melhor estratgia ser sempre aquela que aumenta o campo de possibilidades futuras para atingir as diretrizes estratgicas da organizao. por isso que o centro estratgico concreto a ampliao da governabilidade do ator social que planeja. No setor pblico este debate imprescindvel para enfrentar a crise do Estado com relativa lucidez e a fragilizao das funes governamentais e a prpria despolitizao da gesto pblica, sem resvalar na demagogia populista, nem no liberalismo selvagem de ocasio. Ampliar a governabilidade dos governos , neste caso, mais que uma redundncia necessria. Novamente crucial ter uma atitude mental aberta a compreender o mundo e os agentes de uma forma situacional, isto relativa ao posicionamento de cada um no tabuleiro do jogo. Gadamer (1997) coloca magistralmente esta impossibilidade de clarividncia absoluta sobre a circunstncias do jogo social e sua implicao: a necessria conscincia sobre os limites e os horizontes, pois estamos imersos na prpria histria que descrevemos: "(...) tornar-se consciente de uma situao uma tarefa que em cada caso reveste uma dificuldade prpria. O conceito de situao se caracteriza pelo fato de no nos encontrarmos diante dela e, portanto, no podemos ter um saber objetivo dela. Ns estamos nela, j que nos encontramos sempre numa situao, cuja iluminao a nossa tarefa, e esta nunca pode se cumprir por completo. E isso vale tambm para a situao hermenutica, isto , para a situao em que nos encontramos face tradio que queremos compreender. Tambm a iluminao dessa situao, isto , a reflexo da histria efeitual, no pode ser plenamente realizada, esta impossibilidade no defeito da reflexo, mas encontra-se na essncia mesma do ser histrico que somos. Ser histrico quer dizer no se esgotar nunca no saber-se." (p.451) Neste cenrio ampliar a governabilidade no setor pblico sinaliza uma efetiva recuperao da capacidade de governo, pressuposto imprescindvel para realizao de projetos transformadores e contra-hegemnicos. Um outro recurso terico bastante til, embora pouco utilizado, a anlise e o estudo de casos diversos (cenrios retrospectivos) e as experincias histricas ou mais recentes do ponto-de-vista do embate e de conflitos
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estratgicos. Tente, por exemplo, lembrar das ltimas eleies presidenciais e responder metodicamente a estas perguntas: Quem acumulou poder? Porque? Quais as estratgias adotadas? O que estava realmente em jogo? Concluses Precisamos responder a uma srie de perguntas necessrias para resolver o problema da estratgia no planejamento. Quais as verdadeiras motivaes dos nossos oponentes? Quais Projetos ou aes nossas tem maior oposio? Porque? Quais estratgias possveis viabilizaro as operaes mais crticas (que mobilizam mais recursos)? Quais recursos os demais atores controlam que so importantes para o xito do nosso plano? Como podemos usar/neutralizar suas capacidades? Devemos redesenhar as operaes e projetos? Repensar os cenrios? Estamos preparados para adotar a melhor estratgia? Muitas perguntas ficaro sem resposta... o exerccio assim mesmo, no h frmulas ou esquemas totalmente racionais no jogo social, arte e cincia, intuio e razo, combinamse sistematicamente em doses variveis e imprevisveis. Retomando os objetivos iniciais do artigo, tentamos demonstrar que a elaborao de cenrios prospectivos e a anlise estratgica so fundamentais nas metodologias mais dinmicas de planejamento. Assinalamos que no setor pblico h uma longa tradio no domnio da improvisao e de tcnicas mais rudimentares de gesto, certo que tais condutas sempre foram funcionais s prticas do clientelismo, do fisiologismo e da formao hbrida do sistema administrativo brasileiro, que historicamente conciliou de modo imperfeito prticas weberianas com o mandonismo natural das oligarquias. A existncia de escassa literatura especializada sobre o uso de cenrios e anlise estratgica no planejamento pblico dimensiona o tamanho das investigaes ainda por fazer neste campo terico. Entre as vrias possibilidades existentes podemos registrar, a ttulo de exemplo, o estudo de polticas pblicas, a anlise do processo de planejamento federal materializada nos Planos Plurianuais, a evoluo dos partidos polticos e as coalizes de poder e os estudos tpicos da cincia poltica e das escolas de administrao pblica. Uma agenda de pesquisa nesta linha poderia ser estruturada sobretudo para investigar cenrios prospectivos sobre a modernizao do Estado brasileiro, seus principais protagonistas e narrativas da crise contempornea.

Referncias bibliogrficas: BUARQUE, S. (2003) Metodologias e Tcnicas de Construo de Cenrios Globais e Regionais, TD 939, IPEA, Braslia. CAPRA, F. (1996) A teia da vida, Cultrix, So Paulo. GADAMER, H. (1997) Verdade e Mtodo, Ed. Vozes, Petrpolis, RJ. GODET, M. (1993) Manual de Prospectiva Estratgica: da antecipao a aco, Dom Quixote, Lisboa. JAGUARIBE, H. (1989) Brasil 2000, Paz e Terra, Rio de Janeiro. MATUS, C. (1993) Poltica, Planejamento e Governo, Tomo I e II, IPEA, Braslia. NAE (2005) Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, Contribuio para o tema Reforma Poltica, Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica (www.planalto.gov.br/secom/nae/) , Braslia. RATTNER, H. (1979) Estudos do Futuro, FGV, Rio de Janeiro. SANTOS, M. et alii (2004) Prospeco em cincia, tecnologia e inovao: a abordagem conceitual e metodolgica do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos e sua aplicao para os setores de Recursos hdricos e energia, em Parcerias Estratgicas, n. 18, CGEE, Braslia. SCHWARTZ, P. (2000) A arte da viso de longo prazo. Nova Cultural, So Paulo. VAN DER HEIJDEN, K. (1996) Schenarios, the art of strategic conversation, John Wiley & Sons, New York.
____________________ [1] Sobre a conce po de plane jam e nto re lacionada ao conce ito de ce nrios e anlise e strat gica adotada de ve -se k k jn consultar o artigo do autor O que Plane jam e nto Estrat gico Situacional e m www.e spacoacade m ico.com .br/032/32ctoni.htm [2] Para e x e m plificar alguns: T cnica de Grupo Nom inal, M todo De lphi (da R and C orporation, e m 1964), Anlise Multicrit rio, Patte rn (s rie s te m porais, Nasa e m 1963), M todo da GBN (fatore s chave s e foras m otrize s), rvore de R e le vncias, Anlise do C iclo e Vida, Pain is de Espe cialistas, m ode los e conom tricos dive rsos, anlise baye siana, e tc...

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[3] Para aprofundar o conhe cim e nto da e x pe ri ncia brasile ira consultar o artigo de S. Buarque Ex pe ri ncias R e ce nte s de Elaborao de C e nrios do Brasil e da Am aznia Brasile ira, re vista Parce rias Estrat gicas, n. 5, 1998 e algum as e x pe ri ncias inte rnacionais e m te cnologia (Ale m anha, Austrlia e C or ia) na m e sm a re vista, n. 10, 2001 (disponve is e m www.m ct.gov.br/C EE/) . A e x pe ri ncia da C om unidade Europ ia do Futures Project pode se r e ncontrada e m http://future s.jrc.e s. [4] C abe re gistrar o avano im portante ne sta re a com a criao do C e ntro de Ge sto e Estudos Estrat gicos (C GEE), vinculada ao Minist rio de C i ncia e Te cnologia, e m 2001 com a m isso de faze r foresight ou technological prospectives . Sobre a traje tria de sta organizao e o m ode lo te rico adotado consultar o artigo de Santos e t alii (2004). O Laboratrio de Estudos do Futuro da USP, criado e m 1978, tam b m m e re ce re gistro pe lo pione irism o e m m bito acad m ico. [5] Miche l Gode t um re fe r ncia obrigatria, nascido e m 1948 profe ssor do Conservatoire National des Arts et Mtiers na Frana e dirige o Laboratoire dInvestigation em Prospective, Stratgie et Organisation, criou um a fe rram e nta cham ada Anlise Estrutural (tam b m conhe cido com o SMIC Siste m a e Matriz de Im pactos C ruzados) para ide ntificar as varive is de um siste m a e suas re lae s ponde radas. C lassifica a ince rte za e m (a) invariante s, (b) fatos portadore s de futuro, (c) m udanas e m andam e nto, (d) te nd ncias significante s e (e ) e strangulam e ntos. [6] h um a obra de C . Matus de dicada e x clusivam e nte ao de bate e strat gico no plane jam e nto: C hipanz , Maquiave l e Ghandi, Estrat gias Polticas, Edie s FUNDAP, 1996, So Paulo. [7] sobre o te m a da sade pblica um a abordage m de ste tipo pode se r e ncontrada e m O cam po da ate no sade aps a C onstituio de 1988: um a narrativa de sua produo social, UFR GS/EAD, 2002, te se de doutoram e nto da Prof a. Maria C e ci Araujo Misoczk y.

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