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TEMA 3 Las fuentes del derecho administrativo. La jerarqua de las fuentes. La Constitucin. La Ley.

Disposiciones normativas con fuerza de ley. El Reglamento. 1. SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIN AL DERECHO. FUENTES DEL DERECHO
La expresin fuentes del derecho alude, como indica el significado comn del trmino fuentes, a aquello de lo que el Derecho procede, al origen de las normas jurdicas. Partiendo del reconocimiento de la dificultad que existe para definir qu son las fuentes del derecho ya que este procede de numerosos factores, actores o procedimientos distintos, se puede diferenciar entre fuentes materiales y fuentes formales

1.1 Clases
En el ordenamiento jurdico espaol, segn el artculo 1.1 del Cdigo Civil (en adelante Cc ), son fuentes del derecho la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. En el Derecho Administrativo, caracterizado por una gran complejidad y contingencia, predomina el concepto de fuente escrita y asimismo se consagra la existencia de una pluralidad de fuentes que estructuran un sistema unitario: as la Constitucin Espaola de 1978 declara en el artculo 103.1 que la Administracin Pblica se somete a "la Ley y al Derecho". Esto es: el Derecho Administrativo est compuesto por varias fuentes de Derecho, y no slo por la Ley. De lo anterior se suele concluir que en el mbito del Derecho Administrativo pueden diferenciarse, esquemticamente, las siguientes fuentes productoras de Derecho: 1. Fuentes directas: Escritas: la Constitucin y las leyes, entendidas stas en un sentido amplio, que incluye toda norma escrita: leyes, reglamentos, normas del Derecho Comunitario... No escritas: la costumbre y los principios generales del Derecho.

2. Fuentes indirectas: Los Tratados Internacionales (aunque hoy muchos autores los califican como fuentes directas, a la luz de los arts. 10.2 y 96 CE), la Jurisprudencia y la Doctrina cientfica.

2. La jerarqua de las fuentes


La relacin entre las diferentes fuentes del Derecho est basada en gran medida, aunque no exclusivamente, en el principio de jerarqua, consagrado por la Constitucin en su artculo 9.3, junto a los de legalidad, publicidad de las normas e irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, entre otros principios. La jerarqua de las fuentes determina el orden de aplicacin al caso concreto (slo en ausencia de fuente superior se aplica la inferior). Adems, determina la invalidez de la norma inferior que contradiga lo dispuesto por la superior (artculo 1.2 del Cc). El Cdigo Civil consagra la primaca de la norma escrita, sobre las otras fuentes directas, al establecer que la costumbre slo regir en defecto de ley aplicable (1.3) y que los principios generales del derecho se aplicarn en defecto de ley o costumbre (1.4). A su vez, dentro del concepto genrico de norma escrita se incluye la Constitucin, norma suprema del ordenamiento jurdico, a la que se subordina la Ley en sus diversas formas. Dentro de la Ley no existe una gradacin jerrquica entre las diferentes clases de normas con este rango. Las relaciones entre Ley estatal y Ley autonmica o entre Ley ordinaria y Orgnica derivan del principio de competencia. Todas se sitan en un mismo nivel jerrquico. Finalmente el Reglamento se subordina jerrquicamente a la Ley, y dentro de la genrica categora s existe a su vez una gradacin jerrquica, como se ver. Otros principios que, junto al de jerarqua, determinan las relaciones entre las diferentes fuentes del ordenamiento son los de competencia.

2.1 Fuentes escritas


2.1.1 La Constitucin La Constitucin es la primera norma del ordenamiento jurdico, que aprueba el poder constituyente y de la que dimana todo otro poder, que aparece as ordenado por ella y sometido a sus disposiciones. La Constitucin se sobrepone a los ciudadanos, a todos los Poderes Pblicos y, por tanto, a todas las normas de cualquier naturaleza que de estos dimanen. En cuanto norma, la Constitucin goza de una posicin de supremaca normativa en un doble plano: material y formal. La supremaca formal implica que la Constitucin no puede ser modificada ni derogada por ninguna otra norma. La supremaca material significa que la Constitucin despliega los efectos propios de cualquier otra norma: debe ser cumplida por sus destinatarios (ciudadanos y Poderes Pblicos) y aplicada por los Tribunales de Justicia; y deroga las normas anteriores que se opongan a sus disposiciones y determina la invalidez, por vicio de inconstitucionalidad, de cualquier norma o acto producidos con posterioridad a su entrada en vigor. 2.1.2 La Ley A. Concepto y caracteres Es una norma escrita emanada del Parlamento como expresin de un mandato soberano. Despus de la Constitucin, tiene el mayor rango prevaleciendo sobre cualquier otra norma jurdica escrita. Pueden considerarse caracteres de las Leyes los siguientes: a) La supremaca: se sita en la posicin ms elevada en el sistema normativo y sus mandatos han de ser modificados o alterados en virtud de actos de idntica naturaleza. b) Su elaboracin por los Parlamentos, lo que nos lleva al concepto formal de Ley. c) Su contenido general. d) La fuerza de la Ley: su carcter irresistible, que implica no la imposibilidad de discutir su contenido (por ejemplo ante el Tribunal Constitucional) sino la imposibilidad de negarse a su aplicacin o cumplimiento. e) El valor de la Ley: su enjuiciamiento en exclusiva ante el Tribunal Constitucional. f) La reserva de Ley. Significa el establecimiento constitucional de una serie de materias que solo pueden ser reguladas por una norma con rango de Ley, materias en las que el Reglamento no puede entrar a regular. Algunos ejemplos son el artculo 98.4 o el 103.3. As, los reglamentos no podrn regular materias objeto de reserva de Ley, ni infringir normas con dicho rango. Adems, sin perjuicio de su funcin de desarrollo o colaboracin con respecto a la Ley, no podrn tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, as como tributos, cnones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carcter pblico (art. 23.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en adelante, LG).

Tipos de Leyes Se pueden identificar varios tipos de leyes estatales, atendiendo a diferentes criterios. w Las leyes estatales pueden agruparse esencialmente como leyes ordinarias y leyes orgnicas. Aqullas constituyen el tipo residual general de las leyes que no son orgnicas, por lo que nos limitaremos al anlisis de stas. La ley orgnica se define por su procedimiento de aprobacin y por las materias reservadas a su regulacin. Son Leyes orgnicas, de acuerdo con el artculo 81 de la Constitucin Espaola (en adelante CE), las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades pblicas, las que aprueben los Estatutos de Autonoma y el rgimen electoral general y las dems previstas en la Constitucin. No hay una superioridad jerrquica de las Leyes orgnicas sobre las ordinarias. El Tribunal Constitucional ha llegado a decir, en Sentencia de 6 de noviembre de 1986, que "las leyes orgnicas y ordinarias no se sitan, propiamente, en distintos planos jerrquicos". La relacin entre ambas se basa ms bien en el principio de competencia. w Tipos especiales de leyes estatales derivadas del Estado Autonmico Estatutos de Autonoma: Son leyes orgnicas que tienen el doble carcter de norma estatal y autonmica, pues en su elaboracin intervienen ambas voluntades. El artculo 147.1 de la Constitucin establece que "los Estatutos sern la norma institucional bsica de la Comunidad Autnoma y el Estado los reconocer y amparar como parte integrante de su Ordenamiento Jurdico". Adems, para ser modificados requieren

unos qurum reforzado y, en su caso, un referndum (en el supuesto de las Comunidades que accedieron a la autonoma por la va del artculo 151 de la Constitucin). La Constitucin (artculo 147.2) establece, adems, un contenido mnimo o necesario de los Estatutos: o La denominacin de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histrica. o La delimitacin de su territorio. o La denominacin, organizacin y sede de las instituciones autnomas propias. o Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas. Legislacin bsica: Se encuentra prevista en el artculo 149.1 de la Constitucin, que establece que el Estado podr dictar normas bsicas o reguladoras de las bases sobre determinadas materias (as, Seguridad Social, proteccin del medio ambiente...). Las Comunidades Autnomas debern respetar estas bases en su desarrollo ya que son reflejo del orden de distribucin constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas. Son Leyes que pretenden fijar un rgimen jurdico uniforme y de vigencia general. Responden, en definitiva, a una comparticin de la competencia legislativa entre el Estado y las Comunidades Autnomas. Leyes marco, leyes de transferencia o delegacin y leyes de armonizacin vienen a completar o cerrar el sistema de distribucin de competencias previsto por la Constitucin. Se regulan en el artculo 150 1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrn atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autnomas la facultad de dictar, para s mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecer la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autnomas. 2. El Estado podr transferir o delegar en las Comunidades Autnomas, mediante ley orgnica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin. La ley prever en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, as como las formas de control que se reserve el Estado. El Estado podr dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autnomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de stas, cuando as lo exija el inters general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayora absoluta de cada Cmara, la apreciacin de esta necesidad.

3.

Leyes de las Comunidades Autnomas: se trata de la mxima expresin de la autonoma poltica y no solo administrativa que la Constitucin reconoce a las Comunidades Autnomas. La potestad legislativa de las Comunidades Autnomas, est reconocida indirectamente por la Constitucin, por ejemplo en los artculos 152.1 y 153.a), cuando habla de la "Asamblea Legislativa" de la Comunidad Autnoma y cuando remite al Tribunal Constitucional el control de la "constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de Ley". La relacin con las leyes estatales no es de jerarqua, sino que cada una debe regular unas materias determinadas, en funcin del reparto constitucional de competencias entre ambas instancias y lo previsto en cada Estatuto de Autonoma. En el nivel autonmico se reproduce la existencia de Leyes ordinarias estatales: de Pleno; de Comisin; de Presupuestos; de Acompaamiento; de iniciativa legislativa popular. Y figuras ms o menos equivalentes: los Reglamentos Parlamentarios de las Asambleas Legislativas.

Atendiendo al procedimiento de elaboracin, se puede distingue entre leyes de Pleno y de Comisin, previstas stas ltimas en el artculo 75: 2. Las Cmaras podrn delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobacin de proyectos o proposiciones de Ley. El Pleno podr, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votacin de cualquier proyecto o proposicin de Ley que haya sido objeto de esta delegacin.

3.

Quedan exceptuados de lo dispuesto en el apartado anterior la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las Leyes orgnicas y de bases y los PresupuestosGenerales del Estado.

El procedimiento ordinario de elaboracin de las leyes se regula, fundamentalmente, en el Captulo Segundo del Ttulo III de la Constitucin, y se desarrolla en los Reglamentos del Congreso y el Senado. La Ley anual de Presupuestos Generales del Estado Son Leyes que tienen un procedimiento especfico de tramitacin, una duracin limitada de vigencia temporal y una materia concreta a tratar: ingresos y gastos. Las especialidades de procedimiento y contenido de esta Ley se regulan en el artculo 134 de la Constitucin. 2.1.3 Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de Ley A. Los Decretos-leyes Se trata de disposiciones legislativas provisionales que el Gobierno puede dictar en caso de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 CE). La apreciacin de tal necesidad corresponde, en primer lugar, al propio Gobierno, pero posteriormente ser valorada por el Congreso y en caso de existir el correspondiente recurso, tambin por el Tribunal Constitucional. El DecretoLey no puede afectar al ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Ttulo I, al rgimen de las Comunidades Autnomas, ni al Derecho electoral general. Los Decretos-leyes debern ser inmediatamente sometidos a debate y votacin de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta das siguientes a su promulgacin. El Congreso habr de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidacin o derogacin, para lo cual el Reglamento establecer un procedimiento especial y sumario. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrn tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. B. Los Decretos Legislativos Son tambin normas del Poder Ejecutivo con valor de ley, en este caso resultado de la colaboracin en la produccin normativa entre las Cortes Generales y el Gobierno. Se elaboran siempre sobre la base de una previa delegacin parlamentaria en el Gobierno, que tiene su mbito natural en el campo de la legislacin compleja. El Parlamento se limita a establecer las pautas que deben desarrollarse por el Gobierno al aprobar estas normas. La delegacin legislativa tiene el lmite de no poder comprender materias incluidas en el mbito material de las leyes orgnicas (art.82.1 C.E). As este artculo determina: o La delegacin legislativa deber otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formacin de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo (82.2). o La delegacin legislativa habr de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijacin del plazo para su ejercicio. La delegacin se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicacin de la norma correspondiente. No podr entenderse concedida de modo implcito o por tiempo indeterminado. Tampoco podr permitir la subdelegacin a autoridades distintas del propio Gobierno (82.3). o Las leyes de bases delimitarn con precisin el objeto y alcance de la delegacin legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio (82.4). El artculo 83 impone dos lmites a su contenido. As, no pueden: a) Autorizar la modificacin de la propia ley de bases. b) Facultar para dictar normas con carcter retroactivo. La autorizacin para refundir textos legales determinar el mbito normativo a que se refiere el contenido de la delegacin, especificando si se circunscribe a la mera formulacin de un texto nico o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos (82.5). Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegacin podrn establecer en cada caso frmulas adicionales de control (82.6).

Finalmente, el artculo 84 establece que cuando una proposicin de Ley o una enmienda fuere contraria a una delegacin legislativa en vigor, el Gobierno est facultado para oponerse a su tramitacin. En tal supuesto, podr presentarse una proposicin de Ley para la derogacin total o parcial de la Ley de delegacin. 2.1.4 El Reglamento A. Concepto: Reglamentos son las normas que aprueban el Gobierno y la Administracin Pblica. Tienen siempre valor subordinado a la Constitucin y a las leyes y normas con valor de ley. Esta es precisamente la consecuencia que impone en el sistema de fuentes el imperio de la ley que caracteriza el Estado de Derecho. De conformidad con el principio de legalidad, la actividad de la Administracin debe basarse en la atribucin previa de una potestad. En este sentido, los reglamentos son la manifestacin del ejercicio de la potestad reglamentaria. En nuestro ordenamiento, la atribucin de potestad reglamentaria al Gobierno se contiene en el artculo 97 CE y tambin, implcitamente, se le atribuye a la Administracin Pblica en los artculos 106.1 y 153.c) CE, que otorgan a los tribunales el control de los reglamentos estatales y autonmicos, respectivamente. Ahora bien, la potestad reglamentaria tiene una doble atribucin en la Administracin del Estado. Los reglamentos son verdaderas normas que deben ser publicadas y conservan una vigencia indefinida en tanto no se modifiquen o deroguen por otras normas de igual o superior rango. En este sentido se diferencian radicalmente de los simples actos administrativos. B. Clases o Por el sujeto productor pueden distinguirse los reglamentos estatales, autonmicos y locales (consecuencia de la autonoma constitucionalmente garantizada tambin a Municipios y Provincias). Dentro de ellos, tambin se producen diferencias segn el rgano concreto del que emanan: as, en el Estado existen Reales Decretos del Presidente del Gobierno, del Consejo de Ministros y Ordenes Ministeriales. En las Comunidades Autnomas se producen diferenciaciones similares. En las Corporaciones Locales hay Ordenanzas de la Corporacin y Bandos del Alcalde... o Jurdicos o Normativos y Administrativos u Organizativos: los primeros regulan relaciones ad extram, con efectos jurdicos para los ciudadanos. Los segundos regulan la relacin de la Administracin con sus propios servidores y las cuestiones organizativas internas.

o Atendiendo a las relaciones intraordinamentales entre ley y reglamento, en el ordenamiento jurdico espaol, stos pueden dividirse en las siguientes clases: - Reglamentos Ejecutivos: desarrollan una ley, generalmente por atribucin expresa de la potestad reglamentaria por la propia ley desarrollada. - Reglamentos Independientes: no desarrollan ninguna ley, sino que, en virtud de la potestad general reglamentaria que atribuye la Constitucin o las leyes a las Administraciones Publicas, regulan materias no incluidas en la reserva de ley. Tales materias quedan referidas en la prctica a cuestiones organizativas y relaciones especiales de sujecin. - Reglamentos de necesidad: se adoptan en materias propias de Ley formal, lo que se justifica en una necesidad de carcter extraordinario. Ejemplo de ellos sera lo dispuesto para casos se emergencia por la legislacin de Rgimen de Local y las situaciones excepcionales previstas en el artculo 116 de la CE, desarrollado por la LO de 1 de junio de 1981. Por su carcter excepcional, una vez desaparecida la causa, el reglamento deja de tener vigencia, sin necesidad de que sea derogado. - No existen reglamentos autnomos en el ordenamiento espaol. Se denomina as a los reglamentos que regulan materias reservadas precisamente a normas con dicho rango. Por lo que se refiere a la competencia, es el Gobierno, conforme al artculo 97 CE, el rgano que cuenta con la competencia general para el ejercicio de la potestad reglamentaria. Los reglamentos que aprueba el Gobierno se denominan Reales Decretos, al ser sancionados por el Rey, y son refrendados por el Ministro que corresponda. El art. 23.3 de la LG seala que los reglamentos se ajustarn a las siguientes normas de competencia y jerarqua: 1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros. 2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. Ningn reglamento podr vulnerar preceptos de otro de jerarqua superior. Es decir, que la relacin entre los Reales Decretos del Presidente y los del Consejo de Ministros no es jerrquica, sino de competencia, teniendo cada uno su propio

mbito, segn el reparto de competencias entre ambos rganos del Gobierno. En cambio las Ordenes de los Ministros estn jerrquicamente subordinadas a los anteriores. El procedimiento de elaboracin de los reglamentos estatales se regula en el artculo 24 LG. Se exige en todo caso informe de la Secretara General Tcnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado cuando sea preceptivo. Asimismo, debe evacuarse siempre un informe de impacto por razn de gnero. Deben ser publicados en el Boletn Oficial del Estado.

2.2 Fuentes no escritas


2.2.1 La Costumbre El artculo 1.3 del Cc declara que "la costumbre slo regir en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral y al orden pblico y que resulte probada". Se trata, pues, de una fuente subsidiaria de primer grado que acta en defecto de Ley. En virtud del principio de legalidad, que obliga a la Administracin no puede actuar sino con base en una potestad previamente atribuida por una norma y conforme a ella, la costumbre tiene un papel muy limitado en el Derecho Administrativo, puesto que la Administracin Pblica no puede apartarse en su conducta de la norma previa y no puede contribuir a crear costumbres extra legem. Adems, en ningn caso la costumbre puede regular materias de reserva de ley; as no caben costumbres que tengan carcter sancionador (STC 26/ 1994, de 27 de enero). El precedente administrativo puede definirse como la forma reiterada de aplicar una norma por la Administracin. El precedente no puede considerarse como costumbre ya que no obliga por s mismo a la Administracin a actuar siempre de igual modo. La cuestin es si la adopcin de un criterio por la Administracin Pblica para un caso concreto vincula a sta para resolver casos semejantes, o puede, por el contrario, apartarse del precedente. Cuando la norma permite actuar en dos sentidos igualmente vlidos, la discriminacin singular a un administrado podra determinar su invalidez, en base al principio de igualdad. Pero el cambio de criterio, por si mismo, no es determinante de invalidez. El ordenamiento espaol (artculo 54.1.c) LRJPAC), que la Administracin puede apartarse del precedente pero motivando el acto administrativo correspondiente. Obviamente, no vincula a la Administracin el precedente ilegal. 2.2.2 Los Principios generales del Derecho El artculo 1.4 del Cc establece que "los principios generales del Derecho se aplicarn en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su carcter informador del Ordenamiento Jurdico". Son, pues, los principios generales del Derecho fuente subsidiaria de segundo grado (en defecto de Ley o costumbre). Pero tambin son criterios inspiradores del Ordenamiento Jurdico. Su inclusin entre las fuentes del Derecho Administrativo resulta del artculo 9 CE. Respecto de los principios constitucionalizados, el TC ha destacado tanto su fuerza normativa como su consecuente efecto derogatorio respecto de las normas preconstitucionales que se opusieron a los principios recogidos en la Constitucin. ( STC de 2 de febrero de 1981).

2.3 Las fuentes indirectas


2.3.1 La Jurisprudencia El Cc (artculo 1.6) establece que "la jurisprudencia complementar el Ordenamiento Jurdico con la doctrina que de modo reiterado establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho". No propiamente fuente de Derecho, pero s tiene un papel complementario del Ordenamiento Jurdico ciertamente relevante. Y es que a travs del precedente judicial y de la interpretacin de las normas por los jueces la jurisprudencia ha desempeado un papel creador del Derecho Administrativo y ha sido una de las claves de su evolucin. Conviene destacar, por otra parte, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (el artculo 164.1 de la Constitucin refiere que las Sentencias del Tribunal Constitucional que "declaren la inconstitucionalidad de una Ley o de una norma con fuerza de Ley tienen plenos efectos frente a todos"). Hoy tambin se apunta por parte de la doctrina que la jurisprudencia emanada del Tribunal de Justicia de la Unin Europea es fuente del derecho. 2.3.2 Los Tratados internacionales Los Tratados Internacionales son fuente indirecta del Derecho Administrativo en el sentido de que forman parte del Ordenamiento Jurdico una vez que son publicados oficialmente en Espaa (artculo 1.5 Cc). Pero desde el momento que se produce la publicacin, despliegan todos sus efectos como el resto de fuentes directas y se relacionan con estas de acuerdo con los mismos principios arriba descritos. Por eso en la actualidad parte de la doctrina considera que son autntica fuente directa del ordenamiento jurdico. Especialmente a la luz del artculo 96 de la CE, que establece la recepcin automtica: Los Tratados internacionales vlidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en Espaa, formarn parte del ordenamiento interno. La Constitucin distingue tres tipos: Aquellos por los que se atribuye a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin, cuya autorizacin exige ley orgnica (artculo 93). Por esta va se produjo la incorporacin de Espaa a las

Comunidades Europeas, de lo que deriva la existencia del Derecho Comunitario, cuyas normas , por virtud de esa cesin de soberana, gozan de primaca en el ordenamiento interno de los Estados miembros. Se puede distinguir en este ordenamiento un Derecho originario (los Tratados Constitutivos) y de un derecho derivado, dentro del cual destacan normas de aplicacin directa (los Reglamentos) y las que necesitan un acto de transposicin (Directivas). Los que requieren la previa autorizacin de las Cortes Generales para la prestacin del consentimiento del Estado (94.1 CE). Son los siguientes: a. Tratados de carcter poltico. b. Tratados o convenios de carcter militar. c. Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Ttulo primero. d. Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pblica. e. Tratados o convenios que supongan modificacin o derogacin de alguna Ley o exijan medidas legislativas para su ejecucin. Los restantes Tratados o convenios, de cuya conclusin el Congreso y el Senado sern inmediatamente informados (94.2) Por lo que se refiere a su posicin en el sistema de fuentes, el artculo 95 CE seala que la celebracin de un Tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitucin exigir la previa revisin constitucional. Los Tratados se subordinan por tanto a la Constitucin y, en todo caso, cabe el control de constitucionalidad de los mismos (art.27 LOTC). En cuanto a su relacin con la Ley, el artculo 96 establece que sus disposiciones solo podrn ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios Tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional. Parece que se afirma as su primaca respecto a la Ley, si bien un importante sector de la doctrina considera que no se da tal primaca, sino que la cuestin es de competencia, en trminos similares a los sealados respecto a los diferentes tipos de leyes y sus relaciones.

2.4 PRINCIPIOS DE ACTUACIN Y PRINCIPIOS DE ORGANIZACIN DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS.


Las Administraciones pblicas sirven con objetividad los intereses generales y actan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la Constitucin, a la Ley y al Derecho. Igualmente, debern respetar en su actuacin los principios de buena fe y de confianza legtima. Las Administraciones pblicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperacin y colaboracin, y en su actuacin por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos. Bajo la direccin del Gobierno de la Nacin, de los rganos de gobierno de las Comunidades Autnomas y de los correspondientes de las Entidades que integran la Administracin Local, la actuacin de la Administracin pblica respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurdico. Cada una de las Administraciones pblicas acta para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica nica. En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones pblicas actan de conformidad con los principios de transparencia y de participacin.

3. RELACIONES ENTRE ADMINISTRACIONES PBLICAS.


Las Administraciones pblicas actan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, debern: a. Respetar el ejercicio legtimo por las otras Administraciones de sus competencias. b. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses pblicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin est encomendada a las otras Administraciones. c. Facilitar a las otras Administraciones la informacin que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias. d. Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.

A efectos de lo dispuesto en las letras c) y d) del apartado anterior, las Administraciones pblicas podrn solicitar cuantos datos, documentos o medios probatorios se hallen a disposicin del ente al que se dirija la solicitud. Podrn tambin solicitar asistencia para la ejecucin de sus competencias. La asistencia y cooperacin requerida slo podr negarse cuando el ente del que se solicita no est facultado para prestarla, no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones. La negativa a prestar la asistencia se comunicar motivadamente a la Administracin solicitante. La Administracin General del Estado, las de las Comunidades Autnomas y las Entidades que integran la Administracin Local debern colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos mbitos territoriales de competencias.5. En las relaciones entre la Administracin General del Estado y la Administracin de las Comunidades Autnomas, el contenido del deber de colaboracin se desarrollar a travs de los instrumentos y procedimientos que de manera comn y voluntaria establezcan tales Administraciones. Cuando estas relaciones, en virtud del principio de cooperacin, tengan como finalidad la toma de decisiones conjuntas que permitan, en aquellos asuntos que afecten a competencias compartidas o exijan articular una actividad comn entre ambas Administraciones, una actividad ms eficaz de los mismos, se ajustarn a los instrumentos y procedimientos de cooperacin a que se refieren los artculos siguientes. Conferencias Sectoriales y otros rganos de cooperacin. La Administracin General del Estado y la Administracin de las Comunidades Autnomas pueden crear rganos para la cooperacin entre ambas, de composicin bilateral o multilateral, de mbito general o de mbito sectorial, en aquellas materias en las que exista interrelacin competencial, y con funciones de coordinacin o cooperacin segn los casos. A efectos de lo establecido en el presente Captulo, no tienen la naturaleza de rganos de cooperacin aquellos rganos colegiados creados por la Administracin General del Estado para el ejercicio de sus competencias en cuya composicin se prevea que participen representantes de la Administracin de las Comunidades Autnomas con la finalidad de consulta. Los rganos de cooperacin de composicin bilateral y de mbito general que renan a miembros del Gobierno, en representacin de la Administracin General del Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno, en representacin de la Administracin de la respectiva Comunidad Autnoma, se denominan Comisiones Bilaterales de Cooperacin. Su creacin se efecta mediante acuerdo, que determina los elementos esenciales de su rgimen. Los rganos de cooperacin de composicin multilateral y de mbito sectorial que renen a miembros del Gobierno, en representacin de la Administracin General del Estado, y a miembros de los Consejos de Gobierno, en representacin de las Administraciones de las Comunidades Autnomas, se denominan Conferencias Sectoriales. El rgimen de cada Conferencia Sectorial es el establecido en el correspondiente acuerdo de institucionalizacin y en su reglamento interno. La convocatoria de la Conferencia se realizar por el Ministro o Ministros que tengan competencias sobre la materia que vaya a ser objeto de la Conferencia Sectorial. La convocatoria se har con antelacin suficiente y se acompaar del orden del da y, en su caso, de la documentacin precisa para la preparacin previa de la Conferencia. Los acuerdos que se adopten en una Conferencia Sectorial se firmarn por el Ministro o Ministros competentes y por los titulares de los rganos de gobierno correspondientes de las Comunidades Autnomas. En su caso, estos acuerdos podrn formalizarse bajo la denominacin de Convenio de Conferencia Sectorial. Las Conferencias Sectoriales podrn acordar la creacin de comisiones y grupos de trabajo para la preparacin, estudio y desarrollo de cuestiones concretas propias del mbito material de cada una de ellas. Con la misma finalidad, y en mbitos materiales especficos, la Administracin General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autnomas podrn constituir otros rganos de cooperacin que renan a responsables de la materia. Cuando la materia del mbito sectorial de un rgano de cooperacin de composicin multilateral afecte o se refiera a competencias de las Entidades Locales, el pleno del mismo puede acordar que la asociacin de stas de mbito estatal con mayor implantacin sea invitada a asistir a sus reuniones, con carcter permanente o segn el orden del da. Convenios de Colaboracin. La Administracin General y los Organismos pblicos vinculados o dependientes de la misma podrn celebrar convenios de colaboracin con los rganos correspondientes de las Administraciones de las Comunidades Autnomas en el mbito de sus respectivas competencias. Los instrumentos de formalizacin de los convenios debern especificar, cuando as proceda:

a. Los rganos que celebran el convenio y la capacidad jurdica con la que acta cada una de las partes. b. La competencia que ejerce cada Administracin. c. Su financiacin. d. Las actuaciones que se acuerden desarrollar para su cumplimiento. e. La necesidad o no de establecer una organizacin para su gestin. f. El plazo de vigencia, lo que no impedir su prrroga si as lo acuerdan las partes firmantes del convenio.

g. La extincin por causa distinta a la prevista en el apartado anterior, as como la forma de terminar las actuaciones en curso para el supuesto de extincin. Cuando se cree un rgano mixto de vigilancia y control, ste resolver los problemas de interpretacin y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios de colaboracin. Cuando los convenios se limiten a establecer pautas de orientacin poltica sobre la actuacin de cada Administracin en una cuestin de inters comn o a fijar el marco general y la metodologa para el desarrollo de la colaboracin en un rea de interrelacin competencial o en un asunto de mutuo inters se denominarn Protocolos Generales. Cuando la gestin del convenio haga necesario crear una organizacin comn, sta podr adoptar la forma de consorcio dotado de personalidad jurdica o sociedad mercantil. Los estatutos del consorcio determinarn los fines del mismo, as como las particularidades del rgimen orgnico, funcional y financiero. Los rganos de decisin estarn integrados por representantes de todas las entidades consorciadas, en la proporcin que se fije en los Estatutos respectivos. Para la gestin de los servicios que se le encomienden podrn utilizarse cualquiera de las formas previstas en la legislacin aplicable a las Administraciones consorciadas. Planes y programas conjuntos. La Administracin General del Estado y la Administracin de las Comunidades Autnomas pueden acordar la realizacin de planes y programas conjuntos de actuacin para el logro de objetivos comunes en materia en las que ostenten competencias concurrentes. Dentro del respectivo mbito sectorial, corresponde a las Conferencias Sectoriales la iniciativa para acordar la realizacin d e planes o programas conjuntos, la aprobacin de su contenido, as como el seguimiento y evaluacin multilateral de su puesta en prctica. El acuerdo aprobatorio de planes o programas conjuntos debe especificar, segn su naturaleza, los siguientes elementos de su contenido:

Los objetivos de inters comn a cumplir. Las actuaciones a desarrollar por cada Administracin. Las aportaciones de medios personales y materiales de cada Administracin. Los compromisos de aportacin de recursos financieros. La duracin, as como los mecanismos de seguimiento, evaluacin y modificacin.

El acuerdo aprobatorio de un plan o programa conjunto, que tendr eficacia vinculante para la Administracin General del Estado y las Comunidades Autnomas participantes que lo suscriban, puede ser completado mediante convenios de colaboracin con cada una de ellas que concreten aquellos extremos que deban ser especificados de forma bilateral. Los acuerdos aprobatorios de planes o programas conjuntos son objeto de publicacin oficial. Efectos de los convenios. Los Convenios de Conferencia Sectorial y los Convenios de Colaboracin en ningn caso suponen la renuncia a las competencias propias de las Administraciones intervinientes.

2. Los Convenios de Conferencia Sectorial y los Convenios de Colaboracin celebrados obligarn a las Administraciones intervinientes desde el momento de su firma, salvo que en ellos se establezca otra cosa. Tanto los Convenios de Conferencia Sectorial como los Convenios de Colaboracin sern comunicados al Senado. Ambos tipos de convenios debern publicarse en el Boletn Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la Comunidad Autnoma respectiva. 3. Las cuestiones litigiosas que puedan surgir en su interpretacin y cumplimiento, sin perjuicio de lo previsto en el artculo 6.3, sern de conocimiento y competencia del Orden Jurisdiccional de lo contencioso-administratvo y, en su caso, de la competencia del Tribunal Constitucional. Relaciones con la Administracin Local. Las relaciones entre la Administracin General del Estado o la Administracin de la Comunidad Autnoma con las Entidades que integran la Administracin Local, se regirn por la legislacin bsica en materia de Rgimen Local, aplicndose supletoriamente lo dispuesto en el presente Ttulo.

Iniciativa Gobierno Congreso Senado Asambleas Legislativas CCAA Proyecto de Ley Congreso Proposicin de Ley Publicacin del Proyecto (BOC) Envo Comisin Correspondiente Enmiendas a la totalidad 15 das para presentar enmiendas

Mesa

Enmiendas al articulado

Debate a la totalidad en el Pleno

Vuelve a la Comisin

Debate en la Comisin

Aprobacin de la enmienda (devolucin)

Rechazo de la enmienda Deliberacin y aprobacin por el Pleno del Congreso Senado (mismo procediminiento que en el Congreso) Tramitacin en 2 meses (20 das si el proyecto es urgente)

No se presentan enmiendas Finaliza tramitacin en las Cmaras

Se aprueban las enmiendas Congreso Si aqu obtiene mayora simple la enmienda del Senado

Rechazo (mayora absoluta) Congreso Ratificacin del texto por mayora absoluta Despus de dos meses basta mayora simple

Se incorpora al proyecto

Sancin y promulgacin Publicacin en el BOE Entrada en vigor En el plazo sealado por la

Rey

15 das

En 20 das, si no se

propia Ley

establece plazo