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PARA PENSAR UMA POLTICA NACIONAL DE ORDENAMENTO TERRITORIAL

MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL


SECRETARIA DE POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL

Anais da Oficina sobre a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, realizada em Braslia, em 13-14 de novembro de 2003

Braslia - 2005 1

c 2005. Ministrio da Integrao Nacional Responsvel pelo Projeto: Antonio Carlos Filgueira Galvo Coordenao Tcnica: Henrique Villa da Costa Ferreira

Equipe Tcnica: Paulo Pitanga do Amparo Jacques Salomon Crispim Soares Pinto Maria Jos Monteiro

Palestrantes do setor Acadmico e responsveis pelos textos das Partes 1 e 2: Rogrio Haesbaert; Aldomar Arnaldo Rckert; Antonio Carlos Robert Moraes; Thereza Carvalho Santos; Wanderley Messias da Costa

Colaboradores do Setor Governamental: Adma Harmam de Figueiredo; Joaquim Correa de Andrade; Marcelo Duncan; Maria Gravina Ogata; Paulo Cezar Garcia Brando; Severino Agra; Tatiana Deane de Abreu S

Oficina sobre a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (2003 : Braslia) Para pensar uma poltica nacional de ordenamento territorial : anais da Oficina sobre a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, Braslia, 13-14 de novembro de 2003 / Ministrio da Integrao Nacional, Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional (SDR). Braslia: MI, 2005. 78 p. 1. Ordenamento territorial Brasil. 2. Uso da terra Poltica Brasil. I. Ministrio da Integrao Nacional, Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional. II. Ttulo. III. Ttulo: Anais da Oficina sobre a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial. Organizadores: Neli Aparecida de Mello e Rosalvo de Oliveira Jnior. CDD: 349.4 : 32(81)

PREFCIO
O tema Ordenamento Territorial surgiu de forma efetiva no Brasil por ocasio da Assemblia Constituinte de 1988, no auge da luta pela redemocratizao do pas. Inspirado nos planos de ordenao do territrio, semelhana de experincias ento em curso no continente europeu, o tema acabou consagrado em nossa Carta Magna. Ordenao (termo preferencialmente usado em Portugal) ou ordenamento, (como mais frequentemente utilizado no Brasil), o que talvez seja mais importante notar que o tema nasceu no pas como instrumento de planejamento, como elemento de organizao e de ampliao da racionalidade espacial das aes do Estado. Passados mais de 15 anos da promulgao da Constituio Federal, ainda hoje debatemos a melhor forma de ordenar o territrio. Desde ento, o pas avanou muito no sentido da instituio de uma base legal para diversas misses territoriais associadas ao ordenamento territorial. A misso, no mbito do Governo Federal, est delegada aos Ministrios da Integrao Nacional e da Defesa, no obstante iniciativas de ordenamento constarem, de forma algo autnoma, na agenda de diversos Ministrios e rgos de Governo com responsabilidades territoriais concretas. o caso, por exemplo, do Ministrio do Meio Ambiente, com atribuies no gerenciamento costeiro, na poltica de gesto de florestas, ou ainda na delimitao de unidades de conservao ambiental. o caso tambm do Ministrio das Cidades, que absorve atribuies sobre o zoneamento urbano e a elaborao de planos diretores Municipais, ou do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, com sua poltica fundiria e de promoo de assentamentos rurais. A articulao desse conjunto de mandatos atomizados de ordenamento territorial poderia se estabelecer a partir de uma poltica coerente, de abrangncia nacional, que fosse expresso de um projeto nacional de desenvolvimento com estratgia territorial definida pela sociedade brasileira. Da a necessidade da formulao de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial - PNOT que se mostre capaz de dirimir conflitos de interesse e imprimir uma trajetria convergente para o uso harmonioso do territrio em consonncia com os objetivos do desenvolvimento sustentvel que o pas almeja. Esses Anais apontam exatamente para essa direo, ao compilar as idias de especialistas brasileiros renomados em desenvolvimento regional, urbano e ambiental, reunidos em um estimulante seminrio, ocorrido em outubro de 2003, na Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP, em Braslia.

O esprito aberto daquele debate, ainda no curso do primeiro ano do governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, alimentou parte dos esforos que culminaram na formatao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR e em outras iniciativas de cunho territorial, a exemplo do Plano Amaznia Sustentvel PAS e do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel para a rea de Influncia da Rodovia BR 163, a Cuiab Santarm. O territrio, espelho da ao das foras sociais em movimento, pode vir a ser tambm, um interessante referencial para a organizao de polticas pblicas mais eficientes, mais inclusivas e promotoras da igualdade, e mais preocupadas com a preservao do meio ambiente. Fao votos de que a riqueza daquele debate possa ser apreendida destes Anais, e que sua leitura instigue a tarefa de construo de uma proposta de Poltica Nacional de Ordenamento Territorial que possa ser, em breve, submetida ao crivo da sociedade brasileira.

Antonio Carlos Galvo

Secretrio de Polticas de Desenvolvimento Regional SDR Ministrio da Integrao Nacional - MI

APRESENTAO
A presente publicao leva a pblico os resultados da oficina Bases para uma Proposta de Poltica Nacional de Ordenamento Territorial - PNOT, realizada em Braslia, em novembro de 2003, sob a coordenao da Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional - SDR do Ministrio da Integrao Nacional - MI. O propsito foi aprofundar a discusso sobre o conceito de ordenamento territorial, com vistas a torn-lo operacional rumo construo de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, que propicie um conjunto articulado de aes direcionadas para a promoo do desenvolvimento sustentvel. Com efeito, em que pese a Constituio de 1988 contemplar o ordenamento territorial em suas disposies (artigo 21, inciso IX), o Brasil ainda no dispe de um sistema nacional integrado que hierarquize e possibilite uma ao coordenada dos diferentes nveis de governo no territrio. Em seu lugar, h uma grande diversidade de planos, projetos, leis e instrumentos isolados de interveno, adotados ora pela Unio, ora pelos Estados e Municpios, freqentemente de forma conflitante. Para a realizao da Oficina, o MI contou com a participao de cerca de 60 (sessenta) convidados que, durante dois dias, discutiram o tema com base em programa previamente distribudo. A equipe de palestrantes convidados foi composta por especialistas vinculados aos melhores centros de produo acadmica do pas, bem como servidores pblicos federais envolvidos com o tema. Os demais presentes eram, em sua maioria, tcnicos da administrao pblica federal exercendo atividades relacionadas ao planejamento e gesto de polticas pblicas, cujas aes tm forte rebatimento no territrio nacional. Com esta publicao o MI d acesso e lana a pblico o debate sobre a formulao de uma PNOT, tarefa que no cabe apenas a um Ministrio, a um Governo, ou a qualquer grupo de cidados, mas a toda sociedade brasileira. Os documentos ora publicados dividem-se em trs partes. A primeira congrega textos que remetem aos questionamentos atuais sobre as condies intrnsecas e extrnsecas da globalizao, e como estas favorecem ou desfavorecem as possibilidades de ordenao dos territrios. A segunda rene textos que avanam posicionamentos e recomendaes gerais indicativos de diretrizes para uma Poltica. A terceira parte traz as contribuies de representantes de rgos pblicos federais que participaram ativamente dos debates, explicitando-se como estes vislumbram os caminhos para uma PNOT. Por fim, a sntese conclusiva informa ao leitor as principais idias abordadas no evento pelos participantes.

SUMRIO
INTRODUO ......................................................................................... 9

PARTE 1: ORDENAR NA ERA DA GLOBALIZAO? ................................ 13 Desterritorializao, Multiterritorialidade e Regionalizao. Rogrio Haesbaert .................................................................... 15 O Processo de Reforma do Estado e a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial. Aldomar Arnaldo Rckert .......................................................... 31

PARTE 2: POLTICA CONCRETA EM BASES MOVEDIAS: COMO ORDENAR?..41 Ordenamento territorial: uma Conceituao para o Planejamento Estratgico. Antonio Carlos Robert Moraes .................................................... 43 Algumas Consideraes Preliminares sobre o Ordenamento Territorial. Thereza Carvalho Santos .......................................................... 49 Subsdios para uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial. Wanderley Messias da Costa ...................................................... 55

PARTE 3: VISES GOVERNAMENTAIS .................................................. 61 Adma Harmam de Figueiredo .................................................... 63 Joaquim Correa de Andrade ....................................................... 64 Maria Gravina Ogata ................................................................. 66 Marcelo Duncan ....................................................................... 67 Paulo Cezar Garcia Brando ...................................................... 68 Severino Agra .......................................................................... 69 Tatiana Deane de Abreu S ....................................................... 70 Sntese geral sobre Poltica Nacional de Ordenamento Territorial Bertha Becker .......................................................................... 71

INTRODUO
O ordenamento do territrio a arte de adequar as gentes e a produo de riqueza ao territrio numa perspectiva de desenvolvimento. Jorge Gaspar (1995)1

As palestras e debates ocorridos por ocasio da oficina Bases para uma Proposta de Poltica Nacional de Ordenamento Territorial - PNOT tiveram por eixo quatro questes-chave para as quais se considera fundamental extrair um entendimento minimamente consensuado: i) O que ordenamento territorial?; ii) Qual o conceito operacional de ordenamento territorial para fins da formulao da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial - PNOT?; iii) Qual o objeto (ou objetivo) da PNOT?; e iv) Que elementos, temas importantes ou questes bsicas so fundamentais e devem integrar a PNOT? Os textos apresentados pelos pesquisadores convidados2 abordam aspectos distintos das questes acima mencionadas. Maria Adlia de Souza, por exemplo, considera que o ordenamento no se aplica ao mundo atual. Antonio Carlos Robert Moraes insiste que preciso retomar a idia de soberania e de democracia, vinculando a viabilizao do ordenamento territorial necessidade da definio de regras e institucionalidades. Wanderley Messias da Costa argumenta que, ordenar coordenar fluxos e dividir poder. Seria o olhar da Unio como gestor publico, no contexto federativo, com poder poltico, financeiro e oramentrio. Para esse autor, torna-se fundamental identificar os fluxos e optar pelos mais importantes, na perspectiva da reduo da fragmentao do territrio nacional. Para Rogrio Haesbaert, a poltica nacional tem que buscar a incluso dos grupos excludos e integrar cidades e reforma agrria. A necessidade de incluir no debate a dimenso ambiental coube a Leandro Valle, que considera imprescindvel incluir o impacto do uso humano sobre as unidades biogeogrficas e ecorregies identificadas no pas, indicando seu potencial de vulnerabilidade frente ao desmatamento, construo de estradas e a localizao dos projetos de assentamentos agrrios. Os textos apresentam na ntegra as contribuies dos especialistas presentes ao evento. No primeiro texto Desterritorializao, multiterritorialidade e regionalizao -, Rogrio Haesbaert recoloca em debate os dois conceitos-chave da Geografia: regio e territrio, e examina como integr-los no mundo atual onde convivem, lado a lado, mltiplos territrios em constante desterritorializao. feito um esforo no sentido da realizao de um balano das trs temticas em questo, apontando-se inicialmente para os elementos espaciais vitais nova regionalizao. Segue-se uma avaliao sobre as limitaes da noo de

Jorge Gaspar (1995). Scripta Vetera, Edicin Eletrnica de trabalhos sobre geografia e cincias sociais, Lisboa. http://www.ub.es/geocrit/sv-39.htm. Acessado em 10.07.2004. 2 Os palestrantes convidados pelo Ministrio da Integrao foram Aldomar Rckert, Antonio Carlos Robert Moraes, Bertha Becker, Leandro Valle, Maria Adlia de Souza, Rogrio Haesbaert e Wanderley Messias da Costa. importante destacar que Leandro Valle, cuja apresentao teve foco na questo ambiental, no elaborou um texto especfico sobre o tema. Maria Adlia de Souza tambm contribuiu durante o evento, porm no encaminhou documento especfico.
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desterritorializao para, finalmente, propor-se um referencial terico que envolva o multirregional. No mesmo captulo, encontra-se uma das principais formulaes do artigo: o forte vnculo entre a globalizao e os processos de desterritorializao que afetam diferentemente os contextos espaciais. Argumenta o autor que embora estes vnculos possam ser identificados, a ao do Estado brasileiro autoritrio privilegiou a ocupao, marginalizando a estrutura ambiental, em poder e em recursos, como se tivesse sido criada apenas para responder a presses. O segundo artigo O Processo de Reforma do Estado e a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial - de Aldomar A. Rckert, busca articular o processo de reforma do Estado s reestruturaes territoriais. Uma viso geral dos conceitos de ordenamento encontrados na literatura mundial apresentada, seguindo-se alguns argumentos e recomendaes sobre como constituir o conceito e o objeto desta Poltica. A importncia do contexto destacada por meio da construo de novas formas no exerccio das funes de Estado. Segundo o autor, o Estado, enquanto responsvel pelos processos de ordenao de seu territrio, serve-se de outros elementos espaciais para construir a proposio de um novo instrumento de poltica pblica. Ainda neste captulo procura-se agregar anlise as etapas necessrias operacionalizao do conceito, e, conseqentemente, da Poltica. O autor busca encontrar respostas para trs questes fundamentais, sem as quais no h avano na elaborao da Poltica: o que ordenar? para que ordenar? e como ordenar? No terceiro documento Ordenamento territorial: uma conceituao para o planejamento estratgico -, Antonio Carlos Robert Moraes aborda o jogo estabelecido pelos conceitos de territrio, de ordenamento territorial, analisa o processo de democratizao brasileiro que incitou o debate de temas como descentralizao, de participao social e governana e da sustentabilidade do desenvolvimento. A temtica suscita conflitos de competncia no seio do Estado e problemas de ordem metodolgica. Enfatiza os conceitos que expressam territrios e ordenamento territorial, no mbito do planejamento estatal no pas, e ao mesmo tempo, levanta a questo do federalismo, do meio ambiente e das relaes bilaterais e multilaterais. No quarto texto Algumas Consideraes Preliminares sobre o Ordenamento Territorial - Thereza Carvalho Santos historia os antecedentes e diferentes concepes de ordenamento territorial, destacando seus condicionantes, contedos, propsitos, formas de interveno e vnculos necessrios a serem considerados por uma Poltica. No quinto, Subsdios para uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial de Wanderley Messias da Costa, destaca os pressupostos de uma poltica territorial, discutindo conceitos e metodologias, avanos e questionamentos, que sinergicamente, contribuem para as dificuldades de formulao de uma Poltica em escala nacional. No centro desta discusso, o autor coloca o Estado, j que, diante da reduo de seu poder e papel, o Estado federal tem abdicado do direito e dever de ordenar o territrio em um cenrio marcado por estratgias territoriais. A Parte 3 o documento congrega as vises de tcnicos e dirigentes do governo federal a respeito do assunto. Estiveram representantes do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), da Fundao Joaquim Nabuco; da Diretoria de Planejamento; do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; Ministrio da Defesa e da Embrapa. Alm destas instituies governamentais, contou-se com a presena do consultor Severino Agra.

Na Sntese3, Bertha Becker destaca as condies dos conceitos correntes sobre o tema, com sistematizao do contexto em que a poltica nacional se insere. O encadeamento dos argumentos sustenta o porqu ordenar e para quem ordenar, mostra a relevncia e nutre os debates correntes sobre o tema. Neste contexto, apresenta os objetivos e meios para a aplicabilidade deste conceito no desenvolvimento do pas e, sobretudo, trata das questes que continuam pendentes, como as relaes entre desenvolvimento regional e ordenamento do territrio.

3 importante destacar que a sntese se refere aos debates e s contribuies dos palestrantes que apresentaram textos. As vises dos representantes governamentais somente foram inseridas medida de suas participaes no debate.

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PARTE 1:
ORDENAR NA ERA DA GLOBALIZAO

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Desterritorializao, Multiterritorialidade e Regionalizao


Rogrio Haesbaert4

1 - Introduo
Territrio e regio, como dois conceitos-chave da Geografia, precisam andar juntos e so mesmo indissociveis. Assim, pode-se considerar que as dinmicas que denominadas de des-territorializao (com hfen, respeitando o primeiro teorema da desterritorializao de Deleuze e Guattari [1980]) esto intimamente vinculadas e devem, por isso, ser consideradas em qualquer processo de regionalizao, ou seja, a construo e destruio de regies indissocivel da construo, da destruio e da reconstruo de territrios. Para muitos autores, os processos de desterritorializao so uma das marcas fundamentais da chamada ps-modernidade, afetando diferenciadamente todos os contextos espaciais, tornando-se assim indispensveis ao estudo de qualquer processo de regionalizao. O problema que se coloca, ento, o de como regionalizar num mundo envolvido numa dinmica constante de desterritorializao, em que convivem, lado a lado, mltiplos territrios e aquilo que se denomina fenmeno da multiterritorialidade (HAESBAERT, 2001, 2002a). Para chegar-se a uma proposta preliminar de elementos espaciais a serem considerados numa nova regionalizao, preciso primeiro abordar, ainda que de forma introdutria, o que h de novo nas experincias de espao-tempo; em segundo lugar, h que se avaliar as limitaes dos discursos sobre a desterritorializao, tanto em termos da anlise das desigualdades quanto das diferenas socioespaciais; por fim, deve-se esclarecer o que se entende por multiterritorialidade e o que ela implica em relao a um novo pensamento sobre o regional ou, se se quiser, sobre o multirregional.

2 - A nova experincia desterritorializada de tempo e de espao


A famosa ruptura entre modernidade e ps-modernidade, to em voga a partir dos anos 80, vista ora como superao radical (Lyotard, 1986; Vattimo, 1990), ora como mudana setorial (na lgica cultural do capitalismo tardio ou desorganizado, como em Jameson (1991), e Lash (1990)), reflete antes de tudo a nova experincia de tempo e espao, vivida sob a chamada sociedade psindustrial ou informacional e fundamentada naquilo que Milton Santos (1996) denominou meio tcnico-cientfico informacional. Portanto, questiona-se sobre o que haveria de realmente novo na experincia ps-moderna, dita por alguns desterritorializada de espao e de tempo ou melhor, de espao-tempo, j que devem ser vistos como dimenses indissociveis? Harvey (1989) e Giddens (1990) utilizam, respectivamente, os termos compresso e alongamento (ou, numa m traduo de disembbeding, desencaixe) espaotemporal para se referirem a essas novas formas de experimentao tempo-espao. Enquanto um privilegia a contrao local de um tempo-espao que se globalizou, condensando-se assim em cada lugar, o outro destaca a expanso

Professor na Universidade Federal do Rio de Janeiro. < rogergeo@uol.com.br >.

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at o nvel global de um tempo-espao que parte do nvel local. Tanto num caso como no outro, entretanto, parece confirmar-se a polmica expresso de Marx que, ainda no sculo XIX, pregava a aniquilao do espao pelo tempo como se as duas dimenses pudessem ser dissociadas, e uma pudesse destruir a outra. Massey (1993) complexificou a idia de compresso espao-tempo, acrescentando suas distintas geometrias do poder, em que a compresso se multiplica pela desigualdade de suas configuraes, de sua origem e de sua distribuio. Assim, torna-se imprescindvel distinguir quais so seus agentes e como ela afeta diferentemente no s as classes sociais, em termos das violentas desigualdades sociais em que todos se inserem, mas tambm as diferentes etnias, os diferentes gneros, grupos etrios etc. A compresso espao-tempo, portanto, no diz respeito apenas a quem se desloca e quem no se desloca: (...) diz respeito tambm ao poder em relao aos fluxos e ao movimento. Diferentes grupos sociais tm distintas relaes com esta mobilidade igualmente diferenciada: alguns so mais implicados do que outros; alguns iniciam fluxos e movimentos, outros no; alguns esto mais na extremidade receptora do que outros; alguns esto efetivamente aprisionados por ela. (MASSEY, 1993, p. 61) Alm da enorme desigualdade dos atores envolvidos, deve-se salientar os distintos setores da sociedade e da prpria economia. Enquanto o capital pode usufruir de uma compresso global, circulando em tempo real ao redor do mundo, mercadorias de consumo cotidiano ainda precisam de um tempo razovel para serem transportadas de um pas para o outro. Alguns objetos se movem muito mais rapidamente do que outros, afetando a vida de todos que dependem dessa mobilidade. Enquanto alguns produtos efetivamente se libertam do constrangimento da distncia, outros adquirem novo valor justamente por dependerem dessas distncias e se tornarem, assim, relativamente menos acessveis. Alm do reconhecimento da complexidade da compresso tempo-espao a partir da diferenciao dos seus objetos e atores, e das relaes de poder extremamente desiguais postas em jogo, como destaca Massey, importante focalizar uma outra questo terica, to ou mais relevante. Trata-se do reconhecimento de que a compresso espao-tempo envolve apenas uma das formas com que o espao social se manifesta, aquela que se encontra mais diretamente ligada ao que Shields (1992) denomina relao de presena e ausncia, um dos trs componentes paradigmticos da espacializao da sociedade, juntamente com a diferenciao ou contraste e a incluso e a excluso ou o dentro e o fora (o inside e o outside). Na verdade, prefervel denominar-se mais simplesmente estas trs caractersticas de presena, desigualdade (na linha do que Bergson denomina diferenas de grau) e insero (relacionada diferena em sentido estrito ou diferena de natureza)5. O que Shields argumenta que, na anlise das mudanas provocadas pela chamada ps-modernidade, efetivamente pode-se demonstrar empiricamente apenas as mudanas ocorridas na espacializao em termos de presena e ausncia. Segundo o autor, incluso, excluso e diferenciao espacial continuam aparentemente imutveis. (p. 187) As desigualdades e a excluso socioespacial, pode-se afirmar, foram at intensificadas. Assim, se uma ruptura entre as

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5 . Sobre diferena de natureza e diferena de grau em Brgson ver a obra de Gilles Deleuze, Bergsonismo. (Deleuze, 1999[1966])

experincias de tempo-espao da modernidade para a ps-modernidade ocorreu, ela se deu antes de tudo na esfera da presena e ausncia: a diferena na espacializao de presena e ausncia que justifica fazer uma distino entre modernidade e ps-modernidade. (p. 181) Partindo-se da concepo de estrangeiro de Simmel (1971), Shields coloca a questo da sntese aparentemente paradoxal entre distncia e presena, lembrando que, apesar de ser comum a associao de presena e proximidade, ausncia e distncia, o estrangeiro sempre o distante-presente. Num sentido temporal, h uma relao entre presena e atualidade [nowness], o presente. Mas, se o passado visto como uma srie de agoras em contnua passagem, ele um agora que passou, tornando-se, assim, uma ausncia concebida como um tipo de presena (SHIELDS, 1992, p. 187). Com mais razo ainda, o espacialmente distante podese fazer presente, numa dissociao entre presena aqui (espacial) e presena agora (temporal). Ausncia, assim, torna-se simplesmente uma no-presena, definida que , sempre, em sua relao com a presena6. Desterritorializao como fim das distncias, por exemplo, nada mais seria do que um enfoque muito parcial que, alm de confundir territorialidade e espacialidade, v o espao to somente a partir dos processos de compresso tempo-espao, ou seja, da sua forma ligada presena-ausncia. Ela nada traduz acerca da intensificao dos processos de diferenciao (desigualizao) e de excluso socioespacial em curso. Em sntese, portanto, o ps-modernismo desestabiliza a estrutura metonmica que relaciona presena e ausncia com proximidade e distncia. Uma unio sinttica de distncia e presena, do estrangeiro e do ntimo, torna-se concebvel e praticvel (SHIELDS, 1992, p. 192). De forma aparentemente contraditria, pode-se dizer que o prximo-presente (o aqui e agora) passa a ter maior importncia, ou maior visibilidade e valor estratgico, justamente pela intensificao de seu sentido contrastivo, ou seja, pela emergncia clara do seu antpoda, o distante-presente. As prprias fronteiras, assim, mudariam de sentido: (...) fronteiras podem ter-se tornado mais do que linhas que definem o que est cercado daquele que no est, o ordenado do no-ordenado, ou o conhecido do desconhecido. Fronteiras marcam o limite onde a ausncia se torna presena. Mas, tais fronteiras parecem estar se dissolvendo. Elas aparecem menos como barricadas impermeveis e mais como limiares, limen atravs dos quais tomam lugar as comunicaes e onde coisas e pessoas de diferentes categorias local e distante, nativo e estrangeiro, etc. interagem (SHIELDS, 1992, p. 195). Trata-se tanto da compresso tempo-espao, no sentido mais abstrato de um distante que se torna prximo pelos recursos tecnolgicos de que se dispem, quanto de uma experincia de contato com o outro, o estrangeiro, este distante que se torna prximo praticamente a cada esquina nas grandes cidades. Na verdade, muito mais do que se dissolvendo, as fronteiras, como os territrios e as regies, esto-se tornando muito mais complexas, imersas numa multiplicidade ainda maior de tempo-espao. O resultado dessa relao complexa entre presena e ausncia um espao profundamente descontnuo, fragmentado. Desse modo, outra questo central e muito problemtica desse espao, em outras palavras, des-locado, a sua

6 . A ausncia permanece contida na rede da presena de modo muito semelhante quele em que a ps-modernidade permanece dentro da rbita da modernidade e definida por ela. (Shields, 1992, p. 188)

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representao: o mundo globalizado tornar-se-ia irrepresentvel (mas no incognoscvel, ressalta Jameson). As transformaes do hiperespao ps-moderno transcendem definitivamente a capacidade do corpo humano individual de autolocalizar-se, para organizar perceptivamente o espao de suas imediaes, e para cartografar cognitivamente sua posio num mundo exterior representvel (JAMESON, 1991, p. 97). A nova mquina ps-moderna no representa o movimento, mas pode somente representar-se em movimento (p. 100). Vive-se numa confuso espacial e social (...). A forma poltica do psmodernismo, se houver uma, ter como vocao a interveno e o desenho de mapas cognitivos globais, tanto em uma escala social quanto espacial (JAMESON, 1991, p. 121). Assim, a concepo de espao, desenvolvida por Jameson, sugere que um modelo de cultura poltica apropriado prpria situao brasileira ter necessariamente que levantar os problemas do espao como sua questo organizativa fundamental (p. 76). Essa crise nas representaes espaciais pode, tambm, de alguma forma, ser associada desterritorializao e, por extenso, dificuldade ou mesmo impossibilidade de regionalizar o espao contemporneo. Mas, tal como na referida crtica da desterritorializao muito mais como mito (HAESBAERT, 1993), aqui tambm pode-se dizer que a no-representabilidade do mundo outro mito, no sentido de que se trata, isto sim, de perceber com que nova cartografia (ou, em sentido mais amplo, geografia) se trabalha, ou melhor, de que nova experincia de espao-tempo se fala. Massey (1993) parte da idia de espao como uma dimenso (em hiptese alguma esttica ou se opondo ao movimento), dotada dos trs momentos identificados por Lefebvre (espaos percebidos ou praticados, concebidos ou representados e vividos por meio de suas imagens e smbolos), e de sua indissocivel relao com a dimenso temporal, uma (re) definindo a outra. A partir dessa concepo, a autora atenta para a despolitizao do discurso ps-moderno, o que inclui uma crtica ao sentido irrepresentvel do espao proposto por Jameson. Enquanto alguns autores, como Ernesto Laclau (1990), vem o espao como o fixo, o esttico e, portanto, uma regularidade sem movimento ou deslocamento, impedindo assim a emergncia do novo ou a possibilidade do poltico, Jameson identifica no aspecto oposto, no caos ou no des-locamento espacial contemporneo, as dificuldades do poltico. Para Massey, o espao de Jameson como o caos irrepresentvel traduz uma velha questo geogrfica que discute a dificuldade de se trabalhar com a justaposio de fenmenos no espao, ao contrrio da maior facilidade que se teria em se tratando de justaposies no tempo. Isto seria devido, em parte, porque no espao pode-se seguir em qualquer direo e, em parte, porque no espao coisas que esto prximas no esto, necessariamente, conectadas (MASSEY, 1993, p. 158). Todavia, o tempo tambm no se reduz segurana confortadora de uma histria que possvel ser contada. Coerncia e lgica no so especficas da temporalidade, a no ser daquela temporalidade que Jameson gostaria que fosse restaurada, o tempo/Histria na forma de Grande Narrativa (p. 158). Vive-se ento a contradio: em plena era do espao, temos tambm a era da desterritorializao, neste caso significando, de forma mais ampla, desespacializao. Pelo raciocnio de Jameson e de outros autores, no porque o espao desapareceu que o tempo tomou-lhe o lugar, mas sim porque ele adquiriu um peso tal que, visto de maneira desproporcional e dicotomizada, suplantou o tempo. Tempo e espao teriam sido de tal forma dissociados que, na verdade, o que domina um espao desistoricizado, um espao sem tempo: vivemos a pura

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sincronia, diz Jameson, um presente perptuo o puro espao que, por no existir nunca como tal7, quando isolado do tempo simplesmente desaparece. Dominados pelo espao sem tempo ou, na perspectiva inversa, o tempo sem espao, perde-se o verdadeiro espao, que o espao densificado pela histria e pelas possibilidades abertas para o futuro. Sintetizando, a chamada desterritorializao, ou melhor, desreterritorializao, e, conseqentemente, os atuais processos de regionalizao, esto fortemente vinculados ao fenmeno da compresso tempo-espao no no sentido de uma superao do espao pelo tempo ou de um fim das distncias, mas de um emaranhado complexo de geometrias de poder de um espao social profundamente desigual e diferenciado. Em outras palavras e num sentido mais amplo, assim como no h um processo de compresso espao-tempo, mergulhado que est em mltiplas geometrias de poder, tambm no h uma territorializao, mas mltiplas formas de (re) territorializao, seja no sentido de muitas, diferentes e lado a lado (o que iremos associar noo de mltiplos territrios), seja como uma efetiva experincia multiterritorial conjunta e indissocivel (a que denominaremos de multiterritorialidade). A multiterritorialidade, portanto, enquanto fenmeno proporcionado de maneira mais efetiva pela chamada condio da ps-modernidade, est intimamente ligada a essa nova experincia e concepo de espao-tempo, em que um dos elementos fundamentais a rede que articula esses espaos descontnuos. 3 - Dos mltiplos territrios multiterritorialidade Graas fluidez crescente nos/dos espaos e dominncia do elemento rede na constituio de territrios, conectando suas parcelas descontnuas, temos o fortalecimento no mais de um mosaico padro de unidades territoriais em rea, vistas muitas vezes de maneira exclusiva entre si e s quais se denominam territrios-zona, mas uma mirade de territrios-rede, marcada pela descontinuidade e pela fragmentao (articulada) que possibilita a passagem constante de um territrio a outro, num jogo que se denominar aqui, muito mais do que de desterritorializao ou de declnio dos territrios, da sua exploso ou, em termos mais consistentes, de uma multiterritorialidade. A multiterritorialidade , se no a forma dominante, pelo menos a forma contempornea ou ps-moderna da reterritorializao, a qual muitos autores, equivocadamente, preferem caracterizar como desterritorializao. Ela conseqncia direta da predominncia dos territrios-rede, sobrepostos e descontnuos, sobre os territrios-zona, exclusivistas e contnuos, que marcaram aquilo que se pode denominar de modernidade clssica, dominada pela lgica territorial exclusivista de padro estatal. interessante fazer aqui uma breve sntese dos conceitos de territrio e desterritorializao (DT), capaz de ser formulada pelo seguinte esquema: 1) Territrio em concepes mais materialistas: 1.1) territrio como espao material ou substratum: 1.1.1) materialidade: DT como ciberespao ou mundo virtual;

. Moreira (1993) utiliza a interessante metfora do espao como o corpo do tempo para definir essa indissociabilidade.

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1.1.2) distncia fsica: DT como fim das distncias; 1.1.3) recurso natural ou abrigo: DT da Terra (?); 1.2) territrio como um espao relacional mais concreto: 1.2.1) fator locacional econmico (dependncia local) DT como deslocalizao; 1.2.2) dominao poltica (rea de acesso controlado): DT como um mundo sem fronteiras. 2) Territrio em perspectivas mais idealistas: 2.1) territrio como um espao relacional simblico (espao de referncia identitria, valor): DT como hibridismo cultural, desenraizamento ou identidades mltiplas. 3) Territrio numa perspectiva mais totalizante ou integradora: 3.1) experincia total do espao (territrio-zona) [Chivallon]; 3.2) espao mbile funcional-expressivo (territrio-rede) [Deleuze e Guattari]. Poder-se-ia interpretar a grande diversidade de concepes como prova da ambigidade e mesmo da pouca utilidade de um conceito como desterritorializao. Mas no se quer entender exatamente desta forma8. H que se aprender a ler o que se esconde por trs dessas aparentemente dspares interpretaes. Embora algumas noes, tomadas isoladamente, indiquem efetivamente uma viso muito simplista do territrio e da desterritorializao, cada uma delas carrega algum indicador daquilo que, de maneira muito genrica, pode-se denominar de territorializao as prticas e os significados humanos em relao ao espao, ou seja, suas formas de apropriao e dominao, nos termos de Lefebvre (1984). Como se entende que no h indivduo ou grupo social sem territrio, quer dizer, sem relao ou um tipo de controle, seja ele de carter mais material ou mais simblico, sobre o contexto espacial no qual est inserido, o homem sendo tambm um homo geographicus (SACK, 1996), em cada momento da histria e em cada contexto geogrfico revela sua prpria forma de des-territorializao. Entendendo territrio nesse sentido amplo, ver-se- que essa necessidade territorial pode estender-se desde um nvel mais fsico ou biolgico (como seres com necessidades bsicas como gua, ar, abrigo para repousar) at um nvel mais imaterial ou simblico (seres dotados do poder da representao e da imaginao e que a todo instante re-significam o seu meio e se expressam por ele), incluindo todas as distines de classe socioeconmica, gnero, grupo etrio, etnia, religio, lngua etc. Assim, ao contrrio daqueles autores que consideram o territrio numa viso mais estreita, ligado a problemticas mais especficas (como a dominao poltica ou a apropriao simblica, destacada nos pontos 1 e 2 do quadro anterior), preferiuse entend-lo numa perspectiva mais integradora como o espao imprescindvel para a reproduo social, seja de um indivduo (sua experincia integrada do espao), seja de um grupo ou de uma instituio (firma, entidade poltica, igreja, etc.) Assim, por exemplo, no nvel do indivduo, se antigamente era possvel detectar claramente um territrio como experincia total do espao (CHIVALLON, 1999) como sendo territrio-zona contnuo e relativamente estvel, hoje s se pode ter esta experincia integrada (nunca total) na forma de territrios-rede, descontnuos, mveis, fragmentados.

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8 Apesar de ser essa a opinio, na verdade um acrscimo feito por Michel Lussault, expressa em nosso verbete Dterritorialisation (Haesbaert, 2003, p. 245).

Isso no significa, contudo, que outras interpretaes de territrio, como as demais apresentadas no esquema, sejam destitudas de sentido. Dependendo do tipo de sociedade, do grupo cultural, enfim, do contexto geogrfico sem falar no contexto histrico, fundamental a que se refere, seu processo de territorializao se d privilegiando uma determinada dimenso ou problemtica socioespacial. E muitas dessas formas de se relacionar com ou atravs do espao vo-se acumulando de maneira diferenciada ao longo do tempo, originando a multiplicidade de territrios hoje existente. Essa multiplicidade ou diversidade territorial, de justaposio ou convivncia, lado a lado, de tipos territoriais distintos, ser identificada aqui como a existncia de mltiplos territrios ou mltiplas territorialidades. Sintetizando, diferenciase essa multiplicidade de territorializaes, ocorridas, concomitantemente, na face do planeta, pelas seguintes modalidades (HAESBAERT, 2002a, p. 47-48): 1) territorializaes mais fechadas, ligadas ao fenmeno aqui denominado de territorialismo, que no admitem pluralidade de poderes e identidades, como ocorria na lgica dos talibs afegos e, em parte, nas propostas de resoluo para os conflitos bsnio e palestino. 2) territorializaes tradicionais, ainda exclusivistas, que no admitem sobreposies de jurisdies e defendem uma maior homogeneidade interna, como a lgica clssica do poder e controle territorial dos Estados naes, tanto daqueles moldados sobre a uniformidade cultural quanto dos Estados pluritnicos, mas que buscam diluir essa pluralidade pela inveno de uma identidade nacional comum. 3) territorializaes mais flexveis, que admitem a sobreposio (e/ou a multifuncionalidade) territorial, ora a intercalao de territrios como o caso dos territrios diversos e sucessivos nas reas centrais das grandes cidades, organizadas em torno de usos temporrios, entre o dia e a noite (SOUZA, 1995), ou entre os dias de trabalho e os fins de semana. 4) territorializaes efetivamente mltiplas, resultantes da sobreposio de funes, controles e simbolizaes, como nos territrios pessoais de alguns indivduos globalizados que se permitem usufruir do cosmopolitismo multiterritorial das grandes metrpoles. A multiplicidade territorial varivel tambm de acordo com o contexto cultural e geogrfico, encontrando-se desde territrios como abrigo, muito concretos, entre populaes cujos parcos recursos de sobrevivncia fazem com que ainda dependam diretamente de alguns aportes fsicos do meio, at territrios vinculados ao ciberespao, em que o controle feito pelos meios informacionais os mais sofisticados como alguns empresrios capazes de exercer grande parte do controle de suas firmas (grandes fazendas, por exemplo) a distncia, pelo computador. No caso da organizao terrorista Al Qaeda, possvel perceber como eles fazem uso de vantagens de todos esses tipos de territorializao ao mesmo tempo (HAESBAERT, 2002b). como se a cada momento, atravs desses mltiplos territrios, seus membros (ou seus chefes, pelo menos) pudessem acionar os ritmos territoriais que estrategicamente mais lhes favorecessem. Pela multiplicidade justaposta (e muitas vezes hierrquica) visvel at o terceiro desses conjuntos de territorializaes, deve-se destacar a efetiva multiterritorializao visvel no ltimo tipo, resultante no apenas da sobreposio ou da imbricao entre mltiplos tipos territoriais (o que inclui territrios-zona e territrios-rede), mas tambm de sua experimentao/reconstruo de forma singular por um indivduo, grupo social ou instituio. A essa reterritorializao complexa, em rede e com forte conotao rizomtica (DELEUZE e GUATTARI, 1980), ou seja, no-hierrquica, que se d o nome de multiterritorialidade. As condies para sua realizao incluiriam a maior diversidade

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territorial (da o papel das grandes metrpoles como loci privilegiadas em termos dos mltiplos territrios que comportam), uma grande disponibilidade/acessibilidade de/a redes-conexes (quer dizer, uma maior fluidez do espao), a natureza rizomtica ou pouco hierarquizada dessas redes e, anteriores a tudo isso, a abertura cultural, a liberdade (individual ou coletiva) e a situao socioeconmica para efetivamente usufruir e/ou construir essa multiterritorialidade. Multiterritorialidade (ou multiterritorializao, caso se queira destac-la como movimento, ao ou processo) implica assim a possibilidade de acessar ou conectar, num mesmo local e ao mesmo tempo, diversos territrios, o que pode se dar tanto por uma mobilidade concreta, no sentido de um deslocamento fsico, quanto informacional, no sentido de acionar diferentes territorialidades mesmo sem deslocamento fsico, como em algumas experincias proporcionadas atravs do chamado ciberespao. A existncia do que se est aqui chamando de multiterritorialidade, no sentido de construir um territrio efetivamente mltiplo, no exatamente uma novidade, pelo simples fato de que, se o processo de territorializao parte do nvel individual, toda relao social implica uma interao territorial, um entrecruzamento de diferentes territrios. A principal novidade que hoje existe uma diversidade ou um conjunto de opes muito maior de territrios/territorialidades com os quais se pode jogar, uma velocidade (ou facilidade) muito maior (e mais mltipla) de acesso e trnsito por essas territorialidades elas prprias muito mais instveis e mveis e, dependendo de condio social, h tambm muito mais opes para desfazer e refazer constantemente essa multiterritorialidade. No se trata, porm, de uma transformao meramente quantitativa: mais alternativas territoriais, maior facilidade de acesso, maior velocidade de mudana. H uma transformao qualitativa, envolvendo aquilo que j se comentou como sendo a nova experincia de tempo-espao, mais fluida, e que inclui a compresso ou o desencaixe espao-temporal mergulhados nas distintas geometrias de poder, profundamente diferenciadas de acordo com as classes sociais e os grupos culturais. Essa nova articulao territorial em rede, d origem a territrios-rede flexveis, onde o mais importante ter acesso aos pontos de conexo que permitem jogar com a multiplicidade de territrios existente, criando assim uma nova territorialidade. No se trata, tambm, como no passado, da simples possibilidade de acessar ou de ativar diferentes territrios. Trata-se de fato de vivenci-los, concomitante e/ou consecutivamente, num mesmo conjunto, sendo possvel criar a um novo tipo de experincia espacial integrada. Sintetizando, esta nova experincia inclui: 1) uma dimenso tecnolgica de crescente complexidade, em torno da j comentada reterritorializao via-ciberespao, e que resulta na extrema densificao de alguns pontos do espao altamente estratgicos; 2) uma dimenso simblica cada vez mais importante, onde impossvel estabelecer limites entre as dimenses material e imaterial da territorializao; 3) o fenmeno do alcance planetrio instantneo (dito em tempo real), por contatos globais dotados de alto grau de instabilidade e imprevisibilidade; 4) a identificao espacial ocorrendo muitas vezes no/com o prprio movimento (e, no seu extremo, com a prpria escala planetria). H cada vez menos uma territorialidade central ou padro frente qual as demais acabavam sempre se referindo, como no caso do Estado-nao da modernidade clssica. Aparece, ao mesmo tempo, a possvel formao de uma territorialidade-mundo, pela primeira vez na histria uma identidade territorial global construda a partir de problemticas que envolvem o mundo como um todo,

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a comear pelas problemticas ecolgicas. Pelo menos um grupo ainda seleto de pessoas tem o mundo como sua nova referncia territorial, a Terra-ptria defendida por Morin e Kern (1995). Entretanto, esto longe a multiterritorialidade e/ou um territrio-mundo globalmente difundidos. Muitos so aqueles que ficam margem do usufruto desse jogo de territorialidades e dessa circulao e identificao com o globo terrestre como um todo.

4 - Processos sociais e componentes espaciais para pensar a regionalizao


Territrios-zona, territrios-rede, multiterritorialidade: em que estas concepes podem contribuir para uma nova regionalizao do mundo e, mais especificamente, do Brasil? preciso partir do pressuposto de que regionalizao no apenas o produto do exerccio acadmico de identificao de regies como recortes coerentes, representativos de uma sempre problemtica diferenciao de reas, mas um processo social complexo de formao de contextos regionais contextos que no se resumem lgica areal ou zonal (como nos tradicionais territrios-zona), mas que incorporam, de forma no-dicotmica, a lgica reticular ou das redes (como nos territrios-rede) e a i-lgica dos processos de excluso que produzem os aglomerados humanos de excluso (HAESBAERT, 1995). Sabe-se que a regio, tal como o territrio, nunca foi simplesmente uma rea relativamente homognea e com limites claramente estabelecidos. Mesmo na obra do autor, que considerado o primeiro grande clssico da Geografia Regional, Paul Vidal de La Blache, so encontradas no s as regies-rea dotadas de homogeneidade interna, eternizadas na figura nostlgica do pays numa Frana rural em profunda mudana, mas tambm a regio nodal ou de influncia das cidades, regida pelas redes urbanas (LA BLACHE, 1910), e que somente bem mais tarde seria efetivamente difundida na anlise regional. Raffestin (1993, 1988) estabelece um ponto de partida interessante para a anlise multivariada do territrio (e, conseqentemente, da regio), ao estabelecer como elementos do espao, baseados na geometria euclidiana, as superfcies, os pontos e as linhas. A partir da, organiza-se o sistema territorial, cuja produo combina sempre as seguintes invariantes: malhas (tambm tratadas como tessituras na traduo brasileira), ns e redes. Dependendo do momento histrico (e do contexto geogrfico, acrescenta-se), haveria o domnio de uma ou outra dessas invariantes. Pode-se ento partir dessas unidades mnimas ou componentes fundamentais do espao para compreender no s a des-territorializao mas tambm os novos processos de regionalizao. H que se enfatizar, contudo, que essas unidades elementares malhas e/ou zonas, ns e redes no devem ser entendidas no sentido da mtrica topogrfica euclidiana (mtrica territorial, na polmica nomenclatura utilizada por LVY, 1991) que trabalha com um espao bidimensional de pontos, linhas e superfcies, mas no sentido das mtricas topolgicas mais complexas, nicas capazes de dar conta das relaes de poder forjadas na descontinuidade e nos fluxos da compresso espao-temporal, enfatizando assim a perspectiva relacional do espao. Malhas ou reas, ns e redes, entretanto, no esgotam a formao territorial e/ou regional. Nem s de mtricas logicamente estruturadas compe-se o espao social contemporneo. Ele envolve outras dinmicas, ainda mais instveis e/ou imprevisveis, que no so passveis de identificao em termos de reas ou de redes, sejam elas arborescentes ou rizomticas, hierrquicas ou complementares.

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O principal processo social responsvel por esses espaos de instabilidade o que se chama de excluso ou, como prefere Martins (1997), incluso precria, j que excluso no deve ser vista como um movimento dicotmico ou alheio s dinmicas de precarizao da insero social9. A proposta para a incorporao dessas dinmicas de incluso ou, numa perspectiva geogrfica, de territorializao precria, de grupos sociais mergulhados numa geografia instvel de territrios confusamente delimitados, seja na forma de reas de controles sobrepostos e/ou de redes em constante mudana (como as do narcotrfico e do poder oficial), foi a criao de um terceiro elemento ou tipo ideal, ao lado dos territrios-zona e dos territrios-rede: denominados aglomerados humanos de excluso. Esses aglomerados, bem representativos dos nveis mais pronunciados da desterritorializao contempornea10, seriam marcados por caractersticas representativas dos processos de excluso socioespacial ou de des-territorializao precria em que esto inseridos, como: 1) a instabilidade e/ou a insegurana socioespacial; 2) a fragilidade dos laos entre os grupos sociais e destes com o seu espao (tanto em termos de relaes funcionais quanto simblicas); 3) a mobilidade sem direo definida, como em muitos fluxos de refugiados, ou a imobilidade sem efetivo controle territorial (aquilo que autores como Hughes [1990] e Lash e Urry [1994] denominam gueto imobilizado). Essas caractersticas gerais permitem identificar os diferentes tipos de aglomerados de excluso de acordo com os grupos socioeconmicos e culturais envolvidos, a forma de espacializao (extenso) e o carter temporal (durao) nos quais so construdos. Castel (2000) tambm diferencia os excludos numa perspectiva histrica, dando exemplos que vo bem alm da sociedade capitalista (a sociedade salarial), desde os intocveis nas sociedades tradicionais ou holistas, os leprosos, aos loucos e s bruxas na Idade Mdia at os escravos nas sociedades escravagistas. A partir dessa distino, Castel distingue trs subconjuntos ou modalidades de excluso (ou desfiliao) social: o primeiro, que realiza a supresso completa da comunidade pela expulso ou mesmo o genocdio; o segundo, que constri espaos fechados e isolados da comunidade (o sistema do apartheid, guetos, dispensrios, asilos, prises); e o terceiro, que obriga determinadas categorias da populao a um status especial que lhes permita coexistir na comunidade, mas com a privao de certos direitos e da participao em certas atividades sociais (CASTEL, 2000, p. 39). Embora dominados hoje pelo terceiro tipo, considera-se, aqui, que os dois primeiros tambm estejam presentes e devam ser ressaltados. Pode-se afirmar que um primeiro tipo de aglomerado de excluso, relacionado modalidade mais radical de excluso, aquele que envolve processos em que excluso e barbrie

9 Sobre o polmico tema da excluso/incluso social, alm de Martins, ver especialmente Castel (1998, 2000) e Silver (1994). 10 Entendemos desterritorializao a partir das desigualdades e da diferenciao espaciais (ou seja, enquanto excluso ou precarizao socioespacial, tanto no sentido econmico quanto cultural). Outros autores, ao reconhecerem a desterritorializao to-somente do ponto de vista da relao de presena e ausncia no espao, consideram a elite global como estando desterritorializada, quando na verdade sua mobilidade (funcional e simblica) corresponde a uma reterritorializao muito bem definida, em territrios-rede globalmente articulados, conectando sempre os mesmos locais, como hotis, restaurantes, centros de convenes etc.

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acabam muitas vezes se confundindo11. Trata-se assim de um tipo muito especfico de excluso, bem alm da clssica excluso socioeconmica, j que brbaros constituiriam antes de tudo uma forma de representao social que distingue nitidamente ns e os outros. Ao contrrio da barbrie perpetrada pelo Estado nazista, por exemplo, Offe atenta para o fato de que, hoje, a maior parte dos fenmenos brbaros de origem no-governamental ou ocorre em Estados em runas, como Bsnia, Somlia e Ruanda. Ele distingue duas conseqncias da barbrie. Uma, decorrente de uma aplicao real de violncia fsica ou simblica, e outra que resulta da negao de direitos ou recursos materiais (OFFE, 1996, p. 26). Enquanto a segunda se encontra mais relacionada aos processos mais tpicos de excluso, a primeira se refere forma especfica aqui e agora enfatizada. importante destacar que, para o autor, isso no quer dizer que a segunda seja mais inocente do que a primeira. A violncia indiscriminada um elemento fundamental, portanto, para entender-se este outro tipo de aglomerado surgido em meio barbrie psmoderna. Alm da prpria excluso socioeconmica, um dos principais fatores a alimentar esse processo o que se denomina de etnicizao do territrio, a delimitao de espaos exclusivos/excludentes onde a identidade tnica um elemento central na definio do grupo e de seu territrio. A excluso do outro pode transitar entre a sua completa dizimao (primeira modalidade de excluso) e a sua recluso em espaos quase completamente vedados (segundo tipo de excluso). A segunda modalidade de excluso reconhecida por Castel, a relegao em espaos especiais, bem mais disseminada nos pases centrais, no tanto no contexto europeu, mas principalmente, entre a underclass americana. (CASTEL, 2000, p. 44) A ela pode-se relacionar um outro tipo de aglomerado, mais coeso ou externamente delimitado, sob controle (de quem desterritorializa os seus componentes), como nos processos de grupos que so desterritorializados na reterritorializao (comandada por outros), como nas prises, campos de concentrao e em muitos bantustes sul-africanos da poca do apartheid (e hoje reproduzidos parcialmente na fragmentao e cercamento dos territrios palestinos por Israel). Aqui, fica evidente a proximidade com que podem aparecer (e mesmo se confundir) os aglomerados de excluso e os territorialismos (fechamento em territrios-zona estanques), um alimentando o outro. Os aglomerados mais tpicos, entretanto, chamados aqui de aglomerados de massa, de mais difcil delimitao, aparentemente incontrolveis, envolvem grande nmero de pessoas e encontram-se mergulhados em situaes de crise (conjunturais ou mais prolongadas) onde h uma grande confuso de territrioszona e territrios-rede, como no caso tpico de alguns movimentos de refugiados em situao de grande instabilidade e insegurana. Aqui, encontra-se parte daqueles que Castel (2000, p.46) denomina excludos pela atribuio de um status especial

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Sobre a imensa variedade de usos da palavra barbrie, ver Offe, 1996. Para o autor, apesar do sentido passepar-tout que o termo adquire, relevante distinguir entre o seu uso interno e externo, no interior ou anterior e fora do mbito da civilizao. No primeiro caso os brbaros so um fenmeno geogrfico e histrico, pertencem a um espao-tempo remoto e longnquo (p. 20). No segundo caso, barbrie refere-se a um aqui e agora de abdicao da civilidade, uma sbita recada (p. 20-21), que autores como Weber e Benjamin associam destruio ou ocaso de uma cultura e ao banimento do seu passado. Em sntese, os brbaros so ou os radicalmente outros, ou esto dentro de ns mesmos, como as partes violentas de nosso ser coletivo quando desaprendemos nossa linguagem. (p. 21)

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a certas categorias da populao. Apesar de priorizar-se o carter de massa destes aglomerados, h que se reconhecer a existncia tambm da possibilidade de manifestaes mais difusas ou atomizadas e dispersas, nas quais a denominao no se revela muito adequada, como entre pequenos grupos de sem teto ou mendigos em cidades dos pases centrais. Nesses aglomerados de massa em seu sentido mais extremo, que tambm pode se confundir com situaes mais radicais de excluso (pois as fronteiras entre os trs tipos so tnues), os grupos de indivduos podem ser vistos no sentido mais extremo de populao e de biopoder de Foucault (2002), muitas vezes importando basicamente (para os grupos hegemnicos) como entidades biolgicas, pelo seu nmero (expresso em ndices como mortalidade, natalidade, fecundidade) e, acrescenta-se, pela rea fsica que ocupam e/ou pela mobilidade que potencialmente so capazes de executar (como no caso dos acampamentos de refugiados). Uma das questes centrais que se coloca, ento, para os atuais processos de regionalizao, a idia de excluso e, com ela, as correspondentes concepes de precarizao socioespacial e de mobilidade instvel das populaes. A recente publicao do Atlas da Excluso Social no Brasil (POCHMANN e AMORIM, 2003), apesar de todas as restries envolvendo a construo de ndices12, deixa muito clara a importncia de um panorama espacial das desigualdades sociais-regionais no pas. Os aglomerados de excluso, ou mais amplamente, a distribuio geogrfica dos processos de excluso, criam aquilo que Allen et al. (1998) classificaram, para o caso do Sul da Inglaterra, regio com buracos. O mapa da excluso social no Brasil evidencia bem esse fenmeno, invertendo-se claramente do Sul para o NorteNordeste, enquanto no Grande Sul (que se expande pelas reas agro-industriais do Centro-Oeste) h uma regio mais integrada ou conectada com buracos de excluso. No Norte-Nordeste existe uma regio de excluso com buracos mais integrados ou conectados. Ao lado da incluso precria que produz os aglomerados de excluso, ou melhor, completamente imbricadas, encontram-se ainda as dinmicas sociopolticas (e culturais) que, geograficamente mais bem delimitadas, produzem um outro tipo de espacialidade (ou de territorialidade), aquela ligada definio de zonas e limites. Aqui, trata-se da criao de territrios-zona, muitas vezes a nica forma de garantir a sobrevivncia de certos grupos caso das reservas indgenas, ou a preservao de determinadas dinmicas incluindo a a chamada dinmica ambiental, como no caso das reservas naturais. Por fim, mas talvez como os mais importantes, ocorrem os processos sociais que espacialmente s se reproduzem na forma de rede, ou de territrios-rede, como o caso das grandes empresas e de grupos migratrios em disporas. Aqui, est, provavelmente, o maior desafio para os atuais processos de regionalizao, tradicionalmente mais preocupados com as lgicas sociais de carter espacialmente zonal do que com as lgicas de padro reticular. Quando enfatizavam as redes, as regionalizaes no sentido de mtodo de anlise acabavam sempre, de algum modo, circunscrevendo zonalmente essas redes, como no caso das conhecidas

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12 O ndice de excluso social da referida publicao, por exemplo, rene os componentes padro de vida digno, conhecimento e risco juvenil e os indicadores pobreza, emprego formal, desigualdade, anos de estudo, alfabetizao, concentrao de jovens e violncia, cada um, tambm, com seu respectivo ndice.

regies funcionais urbanas. Nesse caso, apesar de admitirem sobreposies, essas regies eram claramente posicionadas em relao a um centro que hierarquicamente as comandava. H o j e , c o m a p r o l i f e ra o d e r e d e s d e o u t r o s t i p o s , c h a m a d a s complementares ou rizomticas (sem um centro ou hierarquia definida), e diante do fenmeno da compresso tempo-espao, fica muito mais difcil estabelecer reas de influncia mais coerentes, no sentido de sua contigidade. Um exemplo muito interessante, para o caso brasileiro, aquele da rede que os migrantes sulistas construram no interior do pas, do Sul ao Centro-Oeste e a algumas reas do oeste nordestino e sul amaznico, e que denominada rede regional gacha (HAESBAERT, 1997). possvel dizer que ela subverta todos os princpios tradicionais de regionalizao do pas, inclusive aqueles das redes urbanas, constituindo-se num fenmeno suficientemente expressivo para ser ignorado pelas novas regionalizaes. Trata-se, assim, de considerar aquele que pode ser o mais novo e difcil desafio da regionalizao: admitir a necessidade de regionalizar no s em termos de territrios ou regies-zona, mas tambm em termos de redes, e no apenas de redes espacialmente circunscritas, mas efetivamente de redes regionais (como a rede gacha) ou internacionais (como as grandes disporas) que incorporam diferentes pontos ou reas (territrios-zona numa escala mais micro), de forma descontnua, ao longo de todo o territrio nacional ou, no caso das disporas, de diferentes pases ao redor do mundo. Desse modo, em estudo anterior chega-se at mesmo a propor uma regionalizao global [ou nacional, no caso brasileiro] em rede: (...) uma proposta interessante seria realizar uma regionalizao global em rede, onde poderamos distinguir territrios-rede de mltiplos agentes, como os que envolvem as grandes disporas de imigrantes, os circuitos do narcotrfico, do contrabando, do sistema financeiro, do turismo internacional etc. Eles funcionam integrados ao sistema-mundo, mas tm importantes especificidades que permitem uma leitura geogrfica particular de suas atuaes. (HAESBAERT, 1999). Isso significa considerar especialmente aquelas redes que incorporam o tipo de fluxo mais relevante, que o fluxo de pessoas. A crescente e complexa dinmica migratria vem, portanto, somar-se s dinmicas de excluso social (ou de incluso precria) como um dos principais dilemas a serem enfrentados pelo gegrafo em seus exerccios de regionalizao. Na verdade, a grande questo como regionalizar considerando-se a interseo entre lgicas reticulares (redes e territrios-rede), zonais (territrios-zona) e a i-lgica daquilo que se denomina aglomerados, especialmente os aglomerados humanos resultantes dos processos de excluso socioespacial. A condio regional seria dada por uma combinao particular entre zonas, redes e aglomerados que expressaria, assim, a especificidade de cada regio. Sem cair numa geografia unilateral dos fluxos ou mesmo das redes que reduz o mundo a uma fluidez ou desterritorializao indiscriminada, como se a nica propriedade do espao social fosse a da descontinuidade dos processos de presena-ausncia promovidos pela compresso tempo-espao, uma nova regionalizao deve incorporar a diversidade de espaos-territrios produzidos na ps (ou ultra) modernidade (os mltiplos territrios existentes no mundo contemporneo), cientes de que, muito mais do que o universo globalizado de comunicao e mesmo ao distncia, vive-se o mundo do acirramento das desigualdades, da excluso (ou da incluso precria) crescente e da mobilidade complexa que participa da configurao regional re-produzindo relaes de poder profundamente desiguais.

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O processo de reforma do Estado e a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial


Aldomar Arnaldo Rckert13 Nestas notas, apresentam-se algumas consideraes de carter inicial, procurando relacionar o processo de reforma do Estado no Brasil uma possvel Poltica de Ordenamento Territorial no Brasil14. No sentido apontado, o texto contempla algumas consideraes de ordem geral sobre: 1. o processo de reforma do Estado no Brasil associado s reestruturaes territoriais; 2. temtica do Ordenamento Territorial como conceito, buscando-se alguns elementos explicativos na literatura internacional; 3. o objeto (ou objetivo) da mesma e, finalmente, 4. temas atualmente julgados importantes e que poderiam integrar a referida poltica. 1 - O processo de reforma do Estado no Brasil A posse e o controle do territrio tm, classicamente, sustentado a construo do Estado no Brasil, o qual antecede, historicamente, a prpria nao. A relao clssica entre Estado e territrio aponta para a implantao das formas estruturantes deste ltimo pelo papel dirigente do poder unidimensional do Estado. No ps-30, o Estado Desenvolvimentista consolida as principais infra-estruturas estratgicas nacionais e, com isso, assume o papel de principal artfice da construo da nao. O Estado Desenvolvimentista brasileiro, de corte cepalino, implementa, a partir dos anos 40, um ncleo de consenso desenvolvimentista anlogo ao keynesianismo europeu. De corte explicitamente geopoltico no ps-64, o Estado autoritrio brasileiro enfrenta, a partir dos anos 80, o esvaziamento de suas propostas e viabilidades com a crise do Estado Desenvolvimentista. A crise do petrleo a partir de 1973 e a emergncia do sistema financeiro internacional globalizado provocam, na maioria dos pases que adotam modelos semelhantes de desenvolvimento, modificaes nos campos da economia, das idias e das instituies. O Brasil, um dos maiores exemplos do projeto desenvolvimentista de corte cepalino chega aos anos 90 sem haver mudado tal projeto, o qual vinha mantendo o pas ainda dentro dos moldes do processo substitutivo de importaes. O processo de globalizao j em curso nos anos 80, as transformaes do sistema capitalista como um todo, a falncia do planejamento centralizado e o fim dos padres tecnolgicos dominantes desde o ps-guerra, associados ao iderio poltico-econmico liberal, passam a fornecer as grandes linhas em que passam a se inspirar as aes que visam s reestruturaes econmicas e territoriais. A dcada de 90 e a crise dos Estados Desenvolvimentistas perifricos representam, portanto, rupturas de paradigmas socioeconmicos e polticos com significados e

Professor Doutor Adjunto no Departamento de Geografia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre. Membro do Programa de ps-graduao em Geografia / Anlise territorial. Vinculado ao Grupo de Pesquisa do Laboratrio do Espao Social O estudo do espao social e suas transformaes, implicaes sobre a territorialidade e gesto territorial. 14 Texto apresentado primeira oficina da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, organizada pela Secretaria de Desenvolvimento Regional do Ministrio da Integrao Nacional, em Braslia nos dias 13 e 14 de Novembro de 2003.
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alcances to ou mais profundos do que a prpria constituio dos Estados Nacionais sul-americanos, no sculo XIX. A crise do nacional-desenvolvimentismo e do planejamento centralizado; as redefinies da geopoltica clssica que perde seus sentidos originais; a tendncia s economias flexveis e flexibilizao dos lugares, pela alta mobilizao do capital e a insero subordinada dos territrios nacionais perifricos no processo de globalizao financeira e de mercados, e a emergncia dos processos polticos descentralizantes na face do processo de redemocratizao conduzem os Estados do Sul, como um todo e especialmente aos latino-americanos, como o Brasil, a reatualizar suas polticas externas e internas e a requalificar suas opes e necessidades de ordenao territorial e de desenvolvimento. Estes processos acima mencionados localizam-se em cenrios globais progressivamente mais complexos os quais imprimem severas incertezas a esses pases. Nesses cenrios, reconhece-se a necessidade de se analisarem as diferenciaes territoriais emergentes os novos significados que adquirem os usos polticos do territrio e as novas formas e contedos territoriais em momento histrico to pleno de rupturas de paradigmas e de mudanas de padres polticos de desenvolvimento. O processo poltico da reforma do Estado poderia constituir-se como o marco referencial geral a ser considerado para este incio de construo da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial. Ao se reconhecer a flexibilizao do Estado (Becker, 1991), os novos usos polticos do territrio e suas novas formas e contedos territoriais, poder-se-ia procurar identificar os novos vetores de reestruturao territorial e de (re) ordenamento do territrio. A flexibilizao do Estado relaciona-se a mltiplas formas territoriais emergentes cujas diversas determinaes podem revelar a riqueza da anlise das totalidades. Nesse sentido, o referencial analtico principal assenta-se, sobretudo, na hiptese de Lefebvre (1976, p.25-31): a de que o espao desempenha uma funo na estruturao de uma totalidade, como um instrumento poltico medida que apropriado, transformado em territrio. A representao do territrio est, assim, sempre a servio de uma estratgia projetada. O Estado Nacional, a sociedade nacional e a estrutura territorial compem a totalidade, com mltiplos centros federados de poder, mltiplos ncleos de atores pblicos e privados e uma estrutura territorial que se torna, progressivamente, mais densa como no centro-sul do Brasil medida que reflete a multiplicidade de poderes especficos e seus projetos de desenvolvimento sobre territrios determinados. A formulao e a implantao da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, associado ao processo de reforma do Estado comporia tendncias de longa durao. Tais tendncias devem-se ao fato de que hoje os cenrios poltico-econmicosociais nacionais so muito mais densos e complexos do que quando da implantao do Estado Desenvolvimentista. A verdade que, nos anos 30, o Brasil era basicamente rural-oligrquico e recm iniciava uma experincia que alcanaria 60 anos de mercado solidamente protegido. Nos cenrios da globalizao determinados projetos que se tornaram hegemnicos por determinados perodos, at o momento, podero ser substitudos rapidamente, considerando-se os cenrios das incertezas globais, os dficits da balana comercial e o persistente desemprego estrutural. Os anos 90 e o incio do sculo XXI so tempos de globalizao financeira e de industrializaes crescentemente flexveis, de sistemas territorializados de produo, de capitais sem compromissos com os lugares; de investimentos e desinvestimentos em mercados financeiros volteis; de ameaas constantes aos Estados nacionais pelas intempries financeiras; pelas desregulamentaes unilaterais de mercado dos pases do Sul e pelos novos protecionismos dos mercados

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dos pases do Norte. Alm disso, aps o mais longo perodo da histria do Brasil Republicano, o Brasil ainda est emergindo do totalitarismo que assolou geraes e inteligncias. A redemocratizao prenuncia, efetivamente, que os atores civis das comunidades locais e regionais sabero, crescentemente, desenvolver experincias associativas comunitrias nas quais o poder de Estado ser respeitado como ordenador jurdico poltico, mas no como interventor dos destinos da vida cotidiana das populaes. A valorizao do local no ser somente mais uma novidade dos rgos de financiamento internacional, considerando-se que h no Brasil experincias legitimadas de associativismo e construo de identidade cultural e poltica a partir de movimentos sociais que remontam aos anos 50. Mais do que questo da agenda acadmica, as experincias comunitrias so experincias de ricos universos polticos e culturais que tendero a se consolidar como escalas efetivas de poder local, porquanto poder genuno das populaes que constroem seus destinos pela via da publicizao do privado, no sentido da publicizao da sociedade civil. Os lugares que contm tecnologia e riqueza tendero a ser geridos por poderes hegemnicos do empresariado em experincias de desenvolvimento em que o poder local no ser, necessariamente, mais sinnimo de governo local, mas sinnimo de organizaes corporativas com capacidades de planejamento e de investimento em projetos estratgicos em associao com governos locais, facilmente capturados pelo poderes locais e regionais privados, o que aponta para uma clssica privatizao do pblico. Por outro lado, os empreendedorismos de carter associativo tendero a implementar, com apoio de polticas pblicas, possveis novos ncleos de gerao de projetos de gerao de emprego e renda. De uma forma ou de outra, tratar-se- de novas faces do tecido social e poltico, novos campos de fora sobre o qual o Estado no ter, necessariamente, o poder de ingerncia ou de investidor principal, seno o de coordenador das macroestratgias que busquem, por exemplo, inserir regies desiguais em processos de desconcentrao da riqueza e nos novos vetores informacionais e de reestruturao do territrio. A formulao da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial poderia relacionar-se anlise do processo de reforma do Estado e de reestruturao do territrio. Este processo funda-se, pois, sobre as novas funes dos territrios, consubstanciados reestruturao da totalidade e de suas novas especificidades, ainda que de formas combinadas entre pares opostos. Estes pares, os projetos nacionais de um lado que se incorporam escala supranacional e os projetos de carter local de outro podem, ao mesmo tempo, representar fragmentaes polticas nos casos de determinadas regies onde os principais projetos de desenvolvimento so geridos pelo poder hegemnico do empresariado, mas que podem, contraditoriamente, compor e enriquecer a totalidade. Macro e micropolticas no so excludentes, ao contrrio, fundem-se na construo das ricas determinaes da totalidade; macro e micro projetos so especficos de cada escala de poder sobre recortes especficos do territrio. O amlgama das diferenas constri a riqueza das potencialidades e revela, ao mesmo tempo, as discrepncias e as iniqidades sociais da nao subdesenvolvida que ainda ensaia a redemocratizao, com propostas de reformas do Estado e que se v inserida num processo globalizante sem precedentes, fazendo acirrar as mltiplas determinaes sobre as diversas escalas de poder atuantes sobre / nos lugares. Fundamentalmente, as escalas geogrficas ensinam que a totalidade no se reduz a nenhuma das partes e que nenhuma das partes pode representar a totalidade, o que significa afirmar que os territrios so mais densos e mais complexos do ngulo dos mltiplos poderes que nele e sobre ele atuam.

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2 - O Ordenamento Territorial como conceito


O Ordenamento Territorial, uma disciplina bastante nova e com contedos no muito bem definidos, pode ser visto, primeiramente, como um corte transversal que afeta a todas as atuaes pblicas com incidncia territorial, dando a elas um tratamento integrado. Florncio Zoido Naranjo, no prlogo do livro de A. Hildebrand15 (apud PUJADAS, FONT, 1998, p. 11) sobre a poltica de ordenao do territrio na Europa, afirma, sinteticamente:
Ainda que a semntica da expresso ordenao do territrio esteja aberta a contedos muito amplos e aplicaes em todas as escalas espaciais, a evoluo real vai consolidando-a como uma poltica de planificao fsica, referida aos fatos aos quais se confere valor estruturante em territrios de mbito regional e comarcal. (grifo nosso)

A Carta Europia de Ordenao do Territrio (apud PUJADAS; FONT, 1998, p. 11), por sua vez, define o conceito como:
A expresso espacial das polticas econmicas, sociais, culturais e ecolgicas da sociedade. uma disciplina cientfica, uma tcnica administrativa e uma poltica concebida com um enfoque interdisciplinar e global, cujo objetivo um desenvolvimento equilibrado das regies e da organizao fsica do espao segundo um conceito diretor.

Cabeza (2002) afirma que a ordenao do territrio tem sido objeto de diversas interpretaes no mundo. Ele afirma no haver unidade de critrio, chegando-se inclusive a concepes eclticas como a da Carta Europia de Ordenao do Territrio. Na compreenso de Zoido Naranjo (1998, p. 2), a CEOT confunde os resultados com o instrumento ao definir a ordenao do territrio como a expresso espacial da poltica econmica, social, cultural e ecolgica de toda sociedade e complica mais as coisas ao adicionar que uma disciplina cientfica, uma tcnica administrativa e uma poltica. O autor colombiano em pauta acima citado, aps examinar vrios outros autores, conclui que a ordenao do territrio um conceito ainda em construo, de carter polissmico, sujeito a diversas interpretaes sem que exista uma definio universal que satisfaa a todos. Uma das referncias mais utilizada para definir o conceito dada pela Carta Europia de Ordenao do Territrio (CEOT), como acima exposto. Todavia, as proposies dessa carta no so claras, conceitualmente, afirma o autor. A contribuio da experincia venezuelana, pas pioneiro na Amrica Latina em matria de construo da poltica nacional de ordenamento territorial, que remonta seu incio a 1976, pode ser importante para o Brasil. As consideraes de Estaba sobre o conceito de Ordenamento Territorial podem ser examinadas:
A ordenao do territrio ou a sistematizao do desenvolvimento no espao geogrfico constituem-se em outra estratgia rumo modernidade e atada idia de descentralizao, j que parte do reconhecimento do desenvolvimento desigual das regies de um pas, tal como resultante do desmesurado centralismo na Venezuela. Referem-se quelas aes do Estado concertadas e

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15 Hildebrand, A. Poltica de ordenacin del territorio en Europa. Universidade de Sevilla, Consejera de Obras Pblicas y Transportes de la Junda de Andaluca, Sevilla, 1996 apud Pujadas; Font, 1998. p.11

dirigidas a buscar uma organizao do uso da terra, com base na redistribuio de oportunidades de expanso e na deteco de necessidades, potencialidades, limitaes e vantagens comparativas e competitivas. Sua consecuo supe propiciar um sistema de cidades harmnico e eficiente integrado globalizao, meta comprometedora porque significa salvar as desvantagens das foras de integrao da globalizao e aproveitar as foras da fragmentao ou diferenciao espacial com fins de fortalecer centros com capacidade de competir com os dominantes; estimular o desenvolvimento de atividades que permitam reduzir e reorientar as migraes; garantir a qualidade da infra-estrutura requerida e criar mbitos dotados de equipamentos e mecanismos que permitam um gnero de vida comparvel com os das cidades dominantes. Tambm implica a superao de contradies como explorao econmica e preservao da natureza, eficcia econmica e qualidade de ordenao. Coincidindo com a descentralizao, exige-se a considerao do papel que no desenvolvimento tm desempenhado cada nvel ou escala territorial de atuao ou de governo: a nacional, a regional e a local.

(ESTABA, 1999, p. 6) A literatura examinada evidencia que se est diante de um conceito impreciso e polissmico. O seu processo de construo, obviamente, reflete os diversos processos diferenciados das experincias de polticas de ordenamento territorial. Neste sentido parece ser significativa a experincia da Venezuela, porquanto parece apontar para similitudes com a experincia brasileira de reforma do Estado. No pas vizinho, o ordenamento territorial parece ser considerado como uma estratgia de desenvolvimento territorial associado aos processos de descentralizao poltica. Tal enfoque talvez possa ser importante para uma reflexo.

3 - O objeto (ou objetivo) da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial


Cabeza afirma (2002) que, da mesma forma como h ausncia de critrios nicos para a conceituao de Ordenamento Territorial, tambm h diversas concepes para definio de seu objeto. Todas elas contm, explcita ou implicitamente, a idia de regular ou organizar o uso, ocupao e transformao do territrio com fins de seu aproveitamento timo. Tal aproveitamento se associa, geralmente, com o uso sustentvel dos recursos naturais (planificao fsicoambiental) em estreita correspondncia com padres adequados de assentamentos e de atividades econmicas. Podemos, ainda, com o mesmo autor, adicionar que a busca da elevao das condies de vida constitui o fim ltimo das polticas de ordenao do territrio.
Tal objetivo faz com que a ordenao deva realizar-se em estreita coordenao com as polticas de desenvolvimento socioeconmico, com as quais tambm se pretende alcanar tal objetivo. A relao entre o modelo de desenvolvimento econmico e o modelo de ordenao territorial pressupe uma articulao harmnica e complementar entre ambos. Neste sentido, a OT orientar a espacialidade das inverses socioeconmicas em consonncia com o modelo de uso e ocupao a que se aspira (CABEZA, 2002, p. 7).

O(s) objeto(s) ou objetivo(s) da PNOT, pode(m) ser caracterizado(s), neste primeiro momento, com apoio na experincia da Carta Europia de Ordenao do Territrio como sendo:

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a) o desenvolvimento socioeconmico equilibrado das regies; b) melhoria da qualidade de vida; c) gesto responsvel dos recursos naturais e a proteo do meio ambiente; d) utilizao racional do territrio. Impem-se trs questes ao se tratar dos objetos ou objetivos de uma poltica de ordenamento territorial: O que ordenar? Para que ordenar? Como ordenar? O que ordenar? Os mltiplos usos, denominados normalmente usos do solo coexistentes em um determinado territrio. Ordenar consistir em determinar usos especficos e diferenciados ao mosaico de subdivises (parcelas, bairros, municpios, regies) em que se tem desagregado o territrio objeto da ordenao. So usos impostos pelas atividades sociais: uso residencial, uso agrcola, uso florestal, uso industrial, uso tercirio, solo para infra-estruturas, para equipamentos, para parques urbanos ou ainda sero usos herdados do meio natural. Para que ordenar? A pergunta responde aos fins e objetivos a que se prope a ordenao do territrio. So objetivos retirados da maioria das legislaes sobre ordenao territorial: para impulsionar o desenvolvimento econmico, para melhorar a qualidade de vida, para proteger o meio natural, etc. Como ordenar? A questo faz referncia aos critrios de ordenao que devero permitir alcanar os objetivos propostos. A resposta pergunta conformar o resultado final do processo de ordenao do territrio. Um critrio importante o carter limitado do territrio. Ele deve ser visto como um bem escasso, tanto em termos absolutos como, sobretudo, em termos de territrios que tenham alguma qualidade adicional: solos especialmente aptos para a agricultura, solos urbanos com um elevado grau de centralidade (Pujadas; Font, 1998, p. 12).

4 - Temas importantes que poderiam integrar a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial


Os grandes temas da planificao territorial, denominada tambm de planificao diretiva (formulao de diretrizes) ou de coordenao (coordenao entre administraes), podem ser: A redistribuio da populao e das atividades econmicas em todo o territrio. Toma-se conscincia da existncia de fortes divergncias no nvel de desenvolvimento econmico (desequilbrios interterritoriais) e tenta-se corrigir a situao com medidas de reequilbrio territorial. A formulao de diretrizes para a planificao setorial. A planificao territorial deve integrar-se s diferentes planificaes setoriais (infraestruturas, equipamentos, meio ambiente) em uma proposta do modelo territorial globalizado. A formulao de diretrizes para o planejamento urbano. A planificao territorial deve estabelecer um marco territorial de referncia para as atuaes urbansticas, dando especial importncia aos elementos estruturantes do territrio. A definio de esferas para a planificao territorial de nvel inferior. As diferentes figuras de planificao territorial previstas pela legislao tm estrutura hierrquica que abrange, normalmente, os territrios maiores e os menores. O zoneamento do territrio segundo problemticas especficas. A planificao territorial pode dar diretrizes dirigidas especificamente a partes do territrio com uma problemtica particular, ainda que estes mbitos

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no coincidam posteriormente com os da planificao territorial parcial. Pode haver um tratamento especfico para as reas de alta montanha, para as reas litorneas, para as reas metropolitanas, etc. (PUJADAS e FONT, 1998, p. 190). (Grifos nossos). A classificao temtica, por sua vez, que poderia integrar a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial por possuir um carter globalizador em busca de ordenar a multiplicidade de usos existentes ou que poderiam existir em um futuro prximo no territrio dever-se-ia limitar a seus elementos estruturantes, na concepo de PUJADAS, FONT (1998, p. 209. Grifos nossos). Neste sentido, veja-se a anlise de Estaba sobre a poltica de ordenamento do territrio da Venezuela:
Com o fim de estruturar sistema e redes de cidades que permitam o acesso adequado a diferentes tipos e nveis de equipamentos e servios, prope-se ordenar o crescimento das reas metropolitanas, inclusive as localizadas na regio Central. Para isto, deve-se equip-las com os fins da prestao de servios do tercirio superior e com o duplo propsito de facilitar sua insero na economia global e fortalecer a integrao com suas reas de influncia. A localizao de novas atividades nos centros urbanos dever-se- condicionar capacidade de suporte de seu espao e aos acessos de seus servios pblicos, principalmente naqueles submetidos maior presso demogrfica. Em contraposio, deverse- potenciar o crescimento das cidades que apiem o desenvolvimento dos Grupos Lderes de Atividade e das Cadeias de Globalizao e de todas aquelas que favoream a criao de novos espaos de atividades econmicas, dotando-as de infraestrutura bsica indispensvel e melhorando a conectividade dos centros urbanos (ESTABA, 1999, p. 13).

Evidencia-se, a partir da leitura de Estaba, que os grandes temas da poltica e da planificao territorial, em que pese estarem localizados, genericamente, no conjunto redistribuio da populao e das atividades econmicas no territrio planificao setorial planejamento urbano zoneamento podem (e devem) receber tratamento consubstanciado s especificidades da formao territorial brasileira. A poltica de ordenamento na Venezuela importante, por exemplo, ao apontar para a relao conectividade das redes urbanas insero na economia global. Entretanto, as polticas de ordenao do territrio no correspondem a taxonomias universais e devem corresponder ao projeto poltico de ajudar a fortalecer, por exemplo, territrios perifricos globalizao que sofrem seus profundos efeitos assimtricos. A classificao temtica de Hildebrand, pela sua amplitude, a partir de uma classificao dos planos territoriais europeus exposta abaixo.

Principais contedos de um Plano Territorial


Objetivos e estratgias mbito da planificao sub-regional

Diagnsticos de problemas e oportunidades Sistema urbano Lugares centrais e mbitos funcionais; Dotaes dos lugares centrais; Destinao de funes especficas a municpios; Eixos de desenvolvimento;Valores indicativos para o desenvolvimento da populao e o emprego; Desenvolvimento urbanstico e habitao.

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Sistema relacional

Articulao interior;Integrao com o exterior; Coordenao intermodal; Transporte pblico urbano e das proximidades; Telecomunicaes; Disposies especficas para os diferentes meios de transporte. Zoneamento para a promoo econmica e ordenao do territrio; Agricultura e setor florestal; Indstria e minerao; Atividades tercirias; Equipamentos Recursos naturais bsicos; Espaos naturais protegidos, paisagem e patrimnio histrico; Eliminao de resduos; Riscos naturais e tecnolgicos.

Sistema produtivo

Sistema fsico-ambiental

Fonte: A. Hildebrand, 1996 apud Pujadas, Font, 1998. p. 209.

A classificao exposta, muito embora circunscrita experincia europia, pode ser til experincia brasileira, caso se considerem as especificidades e as necessidades do projeto nacional, assim como as dos parceiros sulamericanos.

6 - Consideraes finais
Estas notas tm apenas a pretenso de trazer alguns elementos conceituais, operacionais e temticos pertinentes preparao dos trabalhos da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial que ora se inicia. Entretanto, trazem tambm a preocupao no que tange s relaes entre o processo poltico de reforma do Estado no Brasil e a formulao da citada poltica. O processo tendencial de reestruturao territorial nacional e os novos significados que adquirem os usos polticos do territrio, as novas formas e os contedos territoriais associam-se s concepes do projeto poltico de gesto e das estratgias territoriais em pauta. No cenrio global de incertezas, a crise do Estado no aponta para sua agonia, mas para novas polticas no seu processo de reforma como expresso da vontade nacional. Uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, a nosso ver, no poderia furtar-se ao projeto de reconstruo do papel coordenador do Estado, mas tambm no poderia furtar-se compreenso dos mltiplos centros federados e civis de poder. Da mesma forma, uma marca indelvel deveria ser uma poltica que construsse parcerias sul-americanas no mbito das questes magnas do ordenamento territorial sul-americano e das fronteiras de cooperao.

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7 - Referncias
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PARTE 2:
POLTICA CONCRETA EM BASES MOVEDIAS: COMO ORDENAR?

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Ordenamento Territorial: uma conceituao para o planejamento estratgico


Antonio Carlos Robert Moraes16

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Cabe iniciar com uma explicitao conceitual mais ampla. Entende-se o territrio na concepo clssica da geografia poltica como espao de exerccio de um poder que, no mundo moderno, apresenta-se como um poder basicamente centralizado no Estado. Trata-se, portanto, da rea de manifestao de uma soberania estatal, delimitada pela jurisdio de uma dada legislao e de uma autoridade. O territrio , assim, qualificado pelo domnio poltico de uma poro da superfcie terrestre. Os territrios so entidades histricas, que expressam o controle social do espao por uma dominao poltica institucionalizada. Os territrios modernos so resultados de domnios estatais, e o Estado moderno um Estado territorial (com uma base fsica definida). Tal base pode ser caracterizada como sendo territrio usado, os espaos efetivamente apropriados, conforme conceituao de Milton Santos e Maria Laura Silveira (2001) ou como fundos territoriais (reas de soberania nacional ainda no incorporadas no tecido do espao produtivo). O territrio uma materialidade terrestre que abriga o patrimnio natural de um pas, suas estruturas de produo e os espaos de reproduo da sociedade (lato sensu). nele que se alocam as fontes e os estoques de recursos naturais disponveis para uma dada sociedade e tambm os recursos ambientais existentes. E nele que se acumulam as formas espaciais criadas pela sociedade ao longo do tempo (o espao produzido). Tais formas se agregam ao solo onde foram construdas, tornando-se estruturas territoriais, condies de produo e reproduo em cada conjuntura considerada. Assim, tanto o capital natural (potencial ou utilizado) quanto o capital fixo (de diferentes temporalidades) localizam-se no territrio, qualificando sua capacidade e potencialidade em face do padro de acumulao vigente. A avaliao sincrnica das formas de valorizao do espao praticadas na histria de um pas dada pela anlise de sua formao territorial, isto , a sua histria analisada na tica da dimenso espacial. Esta revela padres de ocupao e de uso dos recursos, que modelam o territrio de que dispe a sociedade na atualidade. O grande agente da produo do espao o Estado, por meio de suas polticas territoriais. ele o dotador dos grandes equipamentos e das infra-estruturas, o construtor dos grandes sistemas de engenharia, o guardio do patrimnio natural e o gestor dos fundos territoriais. Por estas atuaes, o Estado tambm o grande indutor da ocupao do territrio, um mediador essencial, no mundo moderno, das relaes sociedade-espao e sociedade-natureza. Tal qualidade ganha potncia nos pases perifricos, notadamente nos de formao colonial, como o Brasil, conforme Moraes (2000).

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Livre docente no Departamento de Geografia da Universidade de So Paulo. <tonicogel@uol.com.br>

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A noo de ordenamento territorial remonta geografia regional francesa da dcada de 1960, mais especificamente a escola do amnagement du territoire, analisada por Manuel Correia de Andrade (1977). Buscava-se ali utilizar o arsenal terico e tcnico desenvolvido para a anlise regional em programas de planejamento e estmulo ao desenvolvimento, tendo como objetivo a articulao das diferentes polticas pblicas numa base territorial, entendida como uma regioplano (Bernard Kayser, 1969). A ambigidade escalar prpria ao conceito de regio permitia intervenes planejadoras em diferentes escalas com a mesma metodologia. No caso do planejamento brasileiro, tal corrente se associou de incio com as teorias cepalinas, ajudando a compor o instrumental tcnico-terico da doutrina de governo, hoje denominada de nacional-desenvolvimentismo. A meta buscada era a de incremento e equalizao do crescimento econmico, superando as disparidades regionais e promovendo o bem-estar social. O fomento estatal s regies deprimidas emergia como instrumento de consolidao de um mercado nacional. A diminuio da desigualdade e a incluso social completavam a pauta da orientao do planejamento territorial federal pr-1964. O perodo militar marcado por um forte enfoque geopoltico no estilo de governo, como apontado por Bertha Becker e Cludio Egler (1994), o qual se traduzia num planejamento de grande contedo territorial (onde o tema da integrao nacional ocupava um papel central). As teorias da polarizao e da centralidade combinavam melhor com a perspectiva tecnocrtica vigente, comandando teoricamente as agncias e programas de desenvolvimento. A perspectiva do amnagement du territoire perdeu terreno, notadamente nos anos 70, para a cincia regional norte-americana e a geografia quantitativa. E ainda na vigncia da hegemonia destas teorias que o planejamento territorial entra em crise no pas, com a poltica econmica descolando-se da tica espacial. Obviamente, a retomada contempornea da idia de ordenamento territorial no pode ser um retorno s teorias dos anos 60, porm, a reviso delas pode fornecer ensinamentos frteis para novas concepes e iniciativas. A retomada do planejamento integrado de base espacial pode originar um til instrumento para alavancar o crescimento e a justia social que a nao requer.

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Nas ltimas dcadas, avanou o processo de democratizao do Brasil, trazendo para o planejamento estatal os temas da descentralizao, da participao social e da sustentabilidade do desenvolvimento. Eles adentraram num quadro poltico-administrativo de grande setorizao das polticas pblicas e numa conjuntura de prolongada crise econmica, que acentuou o grave ndice de excluso social do pas. Uma questo federativa no solucionada e a acelerao da globalizao completam o horizonte no qual deve atuar o empenho planejador nacional contemporneo. Uma viso geoestratgica do territrio emerge como essencial nesse cenrio, dada a necessidade de articulao de polticas (num momento de restrio oramentria) para objetivar as metas da retomada do crescimento e do combate desigualdade social. O tratamento dado ao territrio, no governo anterior, ancorou-se basicamente em duas concepes tericas: a primeira escorava-se no conceito de eixos de desenvolvimento, e visava direcionar geograficamente os grandes investimentos

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infra-estruturais (pblicos e privados); a segunda tinha como instrumento bsico de atuao a proposta do zoneamento ecolgico-econmico e trazia uma tica ambiental (no raro com um enfoque conservacionista). Pode-se avaliar hoje que a inexistncia de compatibilizao entre as duas orientaes atuou como um aspecto negativo na implementao das proposies planejadas. Os eixos de desenvolvimento acabaram por adotar uma viso excessivamente circulacionista do territrio, dando enorme nfase ao setor de transportes em detrimento de uma abordagem mais transetorial. De todo modo, recuperou-se uma concepo mais integrada no planejamento da Unio, mesmo que o xito do empreendimento no tenha sido o ambicionado. Os obstculos e dificuldades que afloraram nesse processo merecem ser identificados e discutidos com profundidade na formatao da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT). Quanto aos programas de zoneamento (da SAE, do GERCO, do PPG7, e da SDS/MMA) a avaliao efetuada bastante crtica. Tal instrumento revelou-se ao longo de mais de uma dcada de tentativas de implantao de difcil operao e de alto custo de elaborao, podendo ser definido como um instrumento de alto risco, cujos resultados s podem ser aferidos aps a sua confeco, com a possibilidade de chegar a resultados exguos em face dos recursos despendidos, como demonstram os estudos de Severino Agra Filho (2001) e Neli Aparecida de Mello (2002) sobre o tema. Alm de outros problemas de ordem metodolgica que merecem ser analisados, de forma sistemtica, os zoneamentos vivenciaram questes de conflito de competncias legal entre os nveis de governo, exigindo a adoo de modelos de operao complexos e pouco eficientes. Um embaralhamento das escalas de atuao governamental talvez explique o cerne dos problemas defrontados. Isto alerta para a importncia dessa matria em programas de ordenamento territorial.

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Cabe bem diferenciar de imediato ordenamento territorial de regulamentao do uso do solo, pois se trata de proposies escalares distintas, que se referem a diferentes competncias legislativas e executivas. O ordenamento territorial diz respeito a uma viso macro do espao, enfocando grandes conjuntos espaciais (biomas, macrorregies, redes de cidades, etc) e espaos de interesse estratgico ou usos especiais (zona de fronteira, unidades de conservao, reservas indgenas, instalaes militares, etc). Trata-se de uma escala de planejamento que aborda o territrio nacional em sua integridade, atentando para a densidade da ocupao, as redes instaladas e os sistemas de engenharia existentes (de transporte, comunicaes, energia, etc). Interessam a ele as grandes aglomeraes populacionais (com suas demandas e impactos) e os fundos territoriais (com suas potencialidades e vulnerabilidades), numa viso de contigidade que se sobrepe a qualquer manifestao pontual no territrio. O ordenamento territorial busca, portanto, captar os grandes padres de ocupao, as formas predominantes de valorizao do espao, os eixos de penetrao do povoamento e das inovaes tcnicas e econmicas e a direo prioritria dos fluxos (demogrficos e de produtos). Enfim, ele visa estabelecer um diagnstico geogrfico do territrio, indicando tendncias e aferindo demandas e potencialidades, de modo a compor o quadro no qual devem operar de forma articulada as polticas pblicas setoriais, com vistas a realizar os objetivos estratgicos do governo.

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A meta do ordenamento territorial a compatibilizao de polticas em seus rebatimentos no espao, evitando conflitos de objetivos e contraposio de diretrizes no uso dos lugares e dos recursos. Pensa-se o Estado como agente regulador e harmonizador, e no como gerador de impactos negativos (sociais, ambientais e econmicos). O ordenamento territorial um instrumento de articulao transetorial e interinstitucional que objetiva um planejamento integrado e espacializado da ao do poder pblico.

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A constituio brasileira adota o princpio da ao cooperada entre os nveis de governo, cabendo Unio a elaborao de diretrizes gerais nas vrias matrias consideradas no texto constitucional. Nesse sentido, a atribuio do governo federal no que toca ao ordenamento territorial o estabelecimento de macroestratgias de ocupao do espao, instalao de equipamentos e infra-estruturas, gesto dos fundos territoriais e utilizao dos recursos naturais, alm de medidas de defesa da soberania e das fronteiras, e de aes especiais em reas crticas ou prioritrias. A operacionalizao de tais diretrizes se realiza pela implementao das prprias polticas federais, por estmulo e induo das polticas estaduais e municipais e por convencimento e legitimao da sociedade. A questo do federalismo no pode estar ausente da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, sob o risco de trazer mais tenso que resolues neste campo. A PNOT dever exprimir um pacto territorial que, entre outras coisas, explicite melhor as matrias e tpicos de interesse nacional (logo de competncia direta da Unio) e esclarea mais o mbito especfico de atuao das outras unidades da federao, identificando sempre que possvel os caminhos institucionais para a ao cooperada e as parcerias entre nveis de governo (um detalhamento de tal matria constitui parte substancial da prpria elaborao da poltica em tela). A questo ambiental tambm necessita ser tratada como prioridade na Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, seja em termos da identificao dos passivos ambientais existentes no territrio usado, seja quanto ao uso futuro do patrimnio natural. Nesse particular, o conceito de fundos territoriais deve ser incorporado como uma categoria central do planejamento estratgico num pas com as caractersticas geogrficas do Brasil. A riqueza natural brasileira precisa ser bem dimensionada em face dos planos de desenvolvimento. O mar territorial e jurisdicional, por exemplo, deve ser mais relevado na definio das estratgias de desenvolvimento nacional, conforme Moraes (1999). Enfim, diretrizes de planejamento ambiental estratgico necessitariam constar da poltica em discusso. A questo das relaes bilaterais e multilaterais com os pases vizinhos isto , os temas transfronteirios tambm fazem parte da pauta de uma poltica de ordenamento territorial no mbito nacional, pois possuem importantes repercusses nos fluxos e mesmo em reas s vezes distantes das fronteiras. Nesse sentido, uma macroviso do territrio brasileiro deve visualizar tambm a unidade maior do subcontinente sul-americano. Concluindo, cabe salientar a importncia da mobilizao de diversas agncias do governo federal para a elaborao de um trabalho como o pretendido. rgos como o IBGE e o IPEA, entre outros, devero fornecer contribuies significativas para esta iniciativa, a qual como observado envolver levantamentos, interpretaes, representaes e prospeces. Um claro embasamento terico prvio coloca-se como elemento de otimizao do trato com o mundo emprico.

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6 - Referncias
AGRA Filho, Severino S. Avaliao ambiental estratgica. Uma alternativa de incorporao da questo ambiental no processo de desenvolvimento, Tese de doutorado, Campinas: IE/UNICAMP, 2001. ANDRADE, Manuel Correia de. Espao, polarizao e desenvolvimento, So Paulo: Ed. Grijalbo, 1977. BECKER , Bertha e EGLER , Cludio. Brasil: Uma nova potncia regional na economia-mundo, Rio de Janeiro: Ed. Bertrand, 1994. KAYSER, Bernard. A regio como objeto de estudo da Geografia. In George, Pierre et alli. Geografia Ativa. So Paulo: Difuso Europia do Livro, 1969. KAYSER, Bernard e GEORGE, Pierre. A regio como objeto de interveno. In George, Pierre et alli. Geografia Ativa. So Paulo: Difuso Europia do Livro, 1969. MELLO, Neli Aparecida de. Polticas pblicas territoriais na Amaznia brasileira, Tese de doutorado, So Paulo: FFLCH/USP, 2002. MORAES, Antonio Carlos R. Bases da formao territorial do Brasil, So Paulo: Ed. Hucitec, So Paulo, 2000. _________. Contribuies para a gesto da zona costeira do Brasil. So Paulo: Edusp/Hucitec, 1999. SANTOS, Milton e SILVEIRA, Maria Laura.(2001) Brasil: Territrio e sociedade no limiar do sculo XXI, Rio de Janeiro: Ed. Record, 2001.

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Algumas consideraes preliminares sobre Ordenamento Territorial


Thereza Carvalho Santos17

1 - Introduo
A oficina tem o objetivo de 1. discutir os diferentes aspectos e vises envolvidas com o conceito de ordenamento territorial; 2. construir um conceito que se torne operacional para a formulao da referida poltica; 3. levantar questes e, 4. (levantar os) elementos constitutivos para a formulao de uma Poltica Nacional de Ordenamento. J a justificativa a de que os condutores da poltica econmica no conseguiram, at o momento, formular e implementar uma poltica de desenvolvimento que proporcionasse, simultaneamente, a retomada do crescimento, a reduo das notveis desigualdades sociais internas e seus relevantes reflexos espaciais a reconstruo do sistema nacional de planejamento em novas bases, adequadas realidade brasileira18.

2 - Antecedentes
Tradicionalmente, no Brasil, os instrumentos de poltica territorial trataram do crescimento econmico e da infra-estrutura correlata, pois o ambiente construdo das cidades era o objeto principal (TOLEDO, 1994). Apropriava-se do meio ambiente, acessrio e aparentemente infinito na sua abundncia, independentemente das conseqncias sobre a natureza. Os mais ricos e organizados impunham a fora e a degradao correspondente, em detrimento da boa vizinhana e do respeito pelo patrimnio comum. A estratgia de desenvolvimento territorial do Pas, definida nos documentos - Eixos Nacionais de Desenvolvimento (1994/2002) e Avana Brasil (1998/ 2002) ilustram o ponto. Contemplavam, ao mesmo tempo, mecanismos de induo no s interiorizao do desenvolvimento como tambm concentrao de esforos em reas e segmentos capazes de gerar efeitos mais significativos sobre o restante da economia. Esta condio privilegiava os subespaos nacionais que j possuam vantagens comparativas, com ntida tendncia concentrao ainda maior de atividades nas regies mais desenvolvidas e, portanto, mais densamente ocupadas. Nessas circunstncias, a urbanizao se apresentava como pr-condio para a criao de oportunidades de desenvolvimento alm do nvel de subsistncia, aproveitando-se das economias de aglomerao, condio fundamental para o almejado crescimento. As relaes entre infra-estrutura e desenvolvimento urbano e regional tm, portanto, demonstrado interdependncia crescente. De um lado, agravou-se a primazia das cidades, como local de gerao de riquezas e de inovaes, devido ao

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Professora Universidade Federal do Rio de Janeiro. Documento orientador do Seminrio sobre Poltica Nacional de Ordenamento do Territrio. Ministrio da Integrao Nacional.

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crescimento acelerado de alguns centros. Do outro lado, a complexidade cada vez maior dos sistemas de abastecimento exigia a ampliao crescente da sua abrangncia territorial. Essas tendncias somadas determinaram o surgimento, ou o entendimento, de novas bases de articulao territorial, traduzidas, em alguns casos, em novos arranjos institucionais de gesto como experincias localizadas.

3 - Alguns conceitos de ordenamento territorial


Os contedos atribudos ao ordenamento territorial so abundantes e diversos. Muitas vezes, foram baseados em pressupostos de equilbrio (e modelos matemticos de atrao gravitacionais), refletindo expectativas de comportamento de mercado mais do que cenrios desejveis para o conjunto da sociedade. As muitas definies dadas ao tema cobrem um largo espectro, do estratgico ao tctico, de ida e volta: da nfase interdisciplinar e prospectiva, com propsitos doutrinrios de transformao tima do espao regional de Buruaga (1969), tcnica de administrao com preponderncia da articulao institucional entre instncias decisrias (ALLENDE, 1989), das quais reflete, como um corte transversal, todas as aes pblicas com repercusso territorial; ou ainda, como poltica de planejamento fsico com vis regional, tratando de eixos aos quais se atribui papel estruturante nos territrios que atravessam (ZOIDO, HILDENBRAND, 1996); ou ainda como cincia (BARRAGN, 1993), abrangendo mtodos de anlise e modelagem do territrio enquanto o planejamento seria a sua aplicao prtica sendo que esses trs aspectos comporiam a gesto territorial. Uma sucesso de significados agregados ao tema, ainda longe do consenso se que possvel at chegar expresso espacial da harmonizao das polticas sociais, econmicas, culturais e ambientais em termos micro e macrorregionais, ora cincia, ora tcnica administrativa, ora poltica concebida com enfoque interdisciplinar e global, cujo objetivo o desenvolvimento equilibrado das regies e a organizao fsica do espao segundo uma diretriz, definio consolidada na Carta Europia de Ordenamento Territorial (1983), aparentemente na tentativa de abarcar todas as outras, considerando positivo o ordenamento a despeito das diferentes acepes. A alguns dos pontos coincidentes e dspares dessas definies outros autores atribuem um arcabouo comum (PUJADAS e FONT, 1998) onde se destacam: o carter pblico da competncia respeitadas as expectativas possveis dos agentes privados um dos poucos aspectos consensuais entre a grande maioria dos autores; a escala necessariamente regional de atuao, ainda que esta seja, tambm, questionada (HILDEBRAND, 1996); a distino entre planejamento fsico e o desenvolvimento econmico e regional, distino esta, por sua vez, da mesma forma, imprecisa medida que o desenvolvimento econmico e o equilbrio regional aparecem, com freqncia, como propsitos do ordenamento. Uma multido de conceitos s agrava a confuso. Cada um dos contedos acima citados expressa uma distinta inteno e atuao do Estado (ou da Unio de estados), sendo reconhecidos seus propsitos como legtimos para a nao, ou para o conjunto de cidados que tm com um dado territrio uma relao de identidade, de possuir e pertencer. Todos refletem intensa carga ideolgica compatvel com a sua marca de nascena, ou seja, poltica tpica do Estado do bem estar, gerada na maioria dos pases industrializados europeus depois da segunda guerra mundial (HILDEBRAND, 1996; FRIEDMANN, 1981). Em termos gerais, consideradas as distintas acepes aqui mencionadas, um conceito atual e operativo do ordenamento territorial pode englobar as polticas

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e planos com repercusso territorial, especialmente as polticas setoriais (industrial, agrria, urbana, tecnolgica, etc.) traduzindo-se como o conjunto de decises que afetam o territrio e que so da competncia do setor pblico.

4 - Condicionantes, contedos e propsitos do ordenamento territorial


Ordenar o territrio exige, obrigatoriamente, considerar alternativas de usos possveis e aceitveis. Eleger os usos mais adequados exige, por outro lado, o conhecimento dos agentes pblicos e privados que atuam em um dado territrio, de seus interesses e suas prticas de ocupao. Aos critrios de adequabilidade, ambientais, territoriais, econmicos, sociais e tcnicos, dever-se-ia, tambm, exigir que refletissem as principais preocupaes doutrinrias do ordenar: o desenvolvimento econmico, a qualidade de vida, a preservao do meio ambiente. Sendo estas reconhecidas como legtimas, serviro como balizadores para hierarquizar e escolher as alternativas aceitveis e desejveis. A aplicao dos critrios e a hierarquizao mencionada supem a definio de um modelo territorial futuro, um cenrio desejvel de Pas que se pretende atingir pelo ordenamento. A penltima condicionante consiste na necessria fora poltica para implementar a alternativa escolhida e a ltima, nem por isso menos importante, na fora criativa para elaborar um conjunto de polticas territoriais e de instrumentos de planejamento fsico que materializem o cenrio desejvel para o territrio.

5 - O que ordenar
Basicamente, ordenam-se os mltiplos usos do territrio, e de seus recursos naturais, coexistentes em um dado tempo e no espao. Usos impostos pelas atividades humanas de produo, e de reproduo, abrangendo atividades industriais, agrcolas, etc., suas formas de ocupao e padres de produo de bens e servios.

6 - Para que ordenar


na definio dos propsitos do ordenamento que a ideologia do Estado primeiro se apresenta, ou seja, no discurso. Algumas questes como as que se seguem esto presentes na maioria das leis sobre ordenamento territorial: - o desenvolvimento socioeconmico equilibrado das regies - a melhora da qualidade de vida - a gesto responsvel dos recursos naturais - a utilizao racional do territrio (com clareza dos critrios de racionalidade empregados).

7 - Como ordenar
na definio dos critrios de ordenamento, ou seja, para seleo das alternativas de usos adequados, e na indicao dos procedimentos para a sua aplicao, que a verdadeira ideologia aparece e o grau de coerncia transparece

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compatvel ou no, com os propsitos inicialmente indicados. Um como obrigatrio a finitude do territrio, conforme se entenda territrio como espao qualificado e dotado de recursos naturais ou de infra-estrutura, com mais ou menos valor de uso e de troca. Valem, portanto, os princpios da escassez no estabelecimento desses valores, e da eqidade na definio das alternativas de usos recomendados. O texto encaminhado pelo Ministrio da Integrao para reflexo j aponta algumas diretrizes que pressupem outros comos e que apresentam vnculos que j condicionam as alternativas de ao possveis: O aspecto regional do projeto nacional dever combinar as prioridades sociais e de realizao de investimentos em infra-estrutura com a regionalizao de polticas e programas que reduzam as desigualdades entre as regies e tambm as disparidades dentro delas; As polticas regionais sero priorizadas com base no princpio: de que o mercado no pode ser o nico determinante do Ordenamento Territorial porque promove a concentrao econmica, e dessa forma, acirra as desigualdades sociais... O desafio da necessidade da manuteno da diversidade territorial da nao brasileira, especialmente nos aspectos culturais e ambientais, itens que se constituem numa das riquezas e potencialidades do pas; Elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; Os impactos regionais das polticas macroeconmicas e setoriais um tema que sempre vem tona. Vnculo 1: Assim, o ordenamento e a gesto das polticas pblicas no territrio brasileiro um dos objetivos a serem perseguidos, as distores provocadas por uma ausncia de coordenao das aes executadas pela Unio e por rgos federais e estaduais no espao regional Vnculo 2: ... no existe nenhum rgo federal e/ou programa governamental que articule as atuaes dos diferentes ministrios e rgos governamentais cujas aes causem impactos na estruturao e configurao do espao nacional. ... a desconexo, o paralelismo, a superposio e a fragmentao das polticas pblicas. Vnculo 3: (a) tendncia da falta de coeso econmica e social do (desenvolvimento e por conseguinte do) territrio brasileiro, implicando a crescente tendncia fragmentao do territrio nacional e comprometendo o desenvolvimento sustentvel e equilibrado (desejado por alguns) do pas. A considerao dos vnculos, ou da sua ausncia, balizaria a seleo de alternativas de linhas de ao luz de um modelo de territrio, coerente com o projeto de nao que se quer, caracterizando, ao menos, dois cenrios possveis: o inercial e o desejvel.

8 - Tipos de interveno
A ordenao do territrio implica certos tipos bsicos de interveno que constituem as etapas do processo de ordenamento: legislar, elaborar planos e executar os planos aprovados. A legislao determina os grandes objetivos a alcanar e os principais instrumentos a utilizar, definindo os marcos para a elaborao dos planos territoriais e setoriais de repercusso territorial. A execuo dos planos aprovados inicia a materializao do cenrio desejado para um dado territrio. a etapa mais decisiva e, tambm, mais delicada do processo posto

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que o territrio ocupado ordenado tambm est para os usos do solo, subordinado s decises exclusivas dos diversos agentes privados. Os desequilbrios da decorrentes tm impactos diferenciados. Conforme o grupo social afetado, reflete as enormes diferenas de acesso seja infra-estrutura seja ao patrimnio ambiental comum. A transformao desta materialidade altera esse jogo de foras e, portanto, freqentemente, encontra resistncias dos grupos mais fortes e, no por acaso, menos afetados pelas conseqncias negativas, porventura, advindas de suas decises.

9 - O ordenamento territorial como soluo para quais problemas


O ordenamento territorial , muitas vezes, associado identificao e soluo de problemas territoriais. A categoria dos problemas territoriais, no entanto, no abrange a extenso da demanda de ordenamento. Existem fenmenos territoriais que no se caracterizam como problemas e que muito se beneficiariam das intervenes possveis do ordenamento territorial. A distribuio populacional em relao infra-estrutura instalada e aos equipamentos urbanos seria um exemplo. Exige respostas do ordenamento que se desdobrariam em diferentes planos setoriais com repercusso territorial, tendo-se em vista dotar o solo da qualificao necessria para o melhor atendimento da populao. A distino entre essas possibilidades de resposta caracteriza duas modalidades de interveno. As intervenes voltadas para a seleo da alternativa mais adequada entre diversas formas de usos possveis, e aceitveis, e a interveno orientada para a harmonizao dos mltiplos usos de um dado territrio e de seus recursos naturais. No primeiro caso, o processo de seleo exigir combinar critrios de diversas naturezas ecolgicos, econmicos, territoriais, etc. Ser fundamental a adoo de mtodos de anlises compatveis com tal fim. A Avaliao Ambiental Estratgica seria o mais recomendado para tais casos medida que considera o fato, as causas, os agentes responsveis, as respostas polticas que deveriam coibir o fato, e o cenrio inercial se nada mais for feito. Na segunda modalidade de interveno, a harmonizao de usos como objetivo exige a elaborao de planos territoriais mais abrangentes.

10 - Referncias
ALLENDE, J. 1989. Poltica de ordenacion del territrio y polticas setoriales, em Ordenacion del territrio y medio ambiente. Congresso Mundial Basco. BARUAGA 1969. SENZ DE BURUAGA, Gonzalo. Ordenacin del territorio. El caso del Pas Vasco y su zona de influencia. Madrid: Guadiana de Publicaciones, 1969, p. 238 BARRAGN,J.M. 1993 - Ordenacion, planificacion y gestion del espacio litoral. Tau, Barcelona FRIEDMANN, 1981. La explotacin familiar en el capitalismo avanzado. American Sociological Association Universidad de Toronto. Canad.

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FRIEDMANN, J., 1981. The Active Community: Towards a Political Territorial Framework for Rural Development in Asia, Economic Development and Cultural Change, Vol.29 No.2. HILDEBRAND, A. Poltica de ordenacin del territorio en Europa. Universidade de Sevilla, Consejera de Obras Pblicas y Transportes de la Junda de Andaluca, Sevilla, 1996 NARANJO, Florncio Zoido. Geografia y ordenacin del territrio. Scripta Vetera. Edicin electrnica de trabajos publicados sobre Geografa y Ciencias Sociales. http:www.ub.es/geocrit/sv-77.htm PUJADAS, Rom; Font, Jaume. Ordenacin y planificacin territorial. Madrid: Editorial Sntesis, 1998. 399 p.

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Subsdios para uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial


Wanderley Messias da Costa19

1 - Pressupostos
O tema do ordenamento territorial inspira uma reflexo sobre a relevncia, os limites e a eficcia das Polticas Pblicas formuladas e operadas a partir de estratgias e objetivos especificamente nacionais. Essa perspectiva evita, de pronto, dois equvocos interpretativos comuns nesse debate: a idia de que o ordenamento equivale ao planejamento regional strictu senso, constituindo, assim, um dos captulos das polticas macroeconmicas destinadas induo de fluxos de investimentos, arranjos espaciais ou correes de desequilbrios em escalas diversas; ou ainda, a sua imediata reduo ao Zoneamento em suas vrias modalidades, certamente o mais difundido meio de sua instrumentalizao na atualidade. O imperativo de mant-lo na esfera do pensamento e da prtica que expem um determinado olhar da Unio sobre a sociedade e o territrio brasileiro contemporneos repousa, sobretudo, na evidncia de que as escalas dos movimentos hegemnicos que atualmente impactam as naes e suas regies tornaram-se, reconhecidamente, mundiais, regionais-transfronteirias e, ainda relevantes em muitos casos especificamente nacionais. Nessas circunstncias, portanto, imprescindvel que um eventual esforo de ordenamento do territrio constitua tarefa precpua do estado nacional. Destaque-se tambm, a propsito, a necessidade de considerar-se, nesse processo, as mudanas em curso, derivadas do acelerado aprofundamento do particular sistema federativo brasileiro, um complexo arranjo de repartio polticoterritorial do poder nacional que, a partir de 1988, reduziu a importncia da Unio, re-valorizou os papis dos estados e introduziu a singular autonomia dos municpios ao torn-los entes da federao. Nesse novo contexto democrtico e federativo fenece por irrefrevel obsolescncia, a antiga concepo (ou obsesso) que assumia o ordenamento por ser uma estratgia voltada para uma coeso territorialnacional de inspirao francamente ratzeliana, isto , uma rede de controle hierarquizada, rgida e unidirecional do Estado no territrio, operando em um sistema poltico estruturado para gravitar em torno do centro.

2 - Ordenar o Territrio: coordenar os fluxos e a repartio do poder


Na atualidade, as polticas pblicas territoriais na escala nacional tendem fragmentao, isto , correspondem (e reiteram), de um lado, crescente especializao dos aparelhos do Estado e setorizao dos planos, programas e projetos e, de outro, elas sucumbem no mais das vezes diante da variedade das

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Professor, Universidade de So Paulo. <wander@usp.br>

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demandas freqentemente conflitantes, geradas pelos novos e poderosos fluxos internacionais e nacionais (de capitais, bens, servios e informaes). Como resultado geral, reduz-se drasticamente, neste cenrio, a eficcia das macropolticas de maior envergadura e complexidade, tais como os programas nacionais de zoneamento ecolgico-econmico, as polticas nacionais integradas ou os planos nacionais de desenvolvimento, a exemplo da recente experincia dos eixos nacionais de desenvolvimento. Em uma perspectiva geral, trata-se de mudanas associadas aos movimentos e s configuraes particulares de maior complexidade nesse quadro de disperso de fluxos e de aparente fragmentao do territrio nacional. Tal o caso do acelerado processo de especializao das regies, das sub-regies e dos lugares, cuja maior intensidade mais facilmente observvel nas regies metropolitanas, nos diversos aglomerados urbanos em fase de expanso e consolidao, nos eixos de desconcentrao industrial e nas fronteiras agrcolas e pecuaristas do Centro-Oeste expandido e de algumas sub-regies situadas nas franjas da Amaznia Oriental, Ocidental e Meridional. Em outros termos, est-se diante de um movimento de diferenciao interna de largo espectro, cujos vetores, que o impulsionam, so de natureza multidirecional e, em grande medida, relacionados aos usos divergentes, competitivos e conflitivos dos lugares e das suas potencialidades intrnsecas (recursos naturais, posio na rede de fluxos, infra-estrutura, e outras), bem como s migraes dos capitais produtivos (principalmente os industriais) nas escalas intrametropolitanas, intermunicipais, interestaduais e inter-regionais. Como um corolrio, esto tambm relacionados generalizao, em todo o pas, de um mosaico de desigualdades socioespaciais e, desta feita, em escalas diversas, isto , no interior das regies, dos estados, das metrpoles e dos centros urbanos de todos os portes. Diante dessas novas tendncias, essencial que eventuais polticas de ordenamento territorial sejam construdas tendo por base um inventrio, razoavelmente preciso, dos vetores mais ativos e do seu efetivo poder de configurar/ reconfigurar o territrio nacional. Implica, por exemplo, reconhecer, como ponto de partida, que as novas redes de fluxos funcionam mediante circuitos semiautnomos, conectados externamente e, no mais das vezes, por cima ou margem dos sistemas de regulao e controle de que dispem os governos nacionais e subnacionais. Implica reconhecer, tambm, diante desse quadro de mudanas e dos novos desafios, a evidente dissoluo e o anacronismo da regionalizao oficial vigente no pas, um equvoco conceitual e tcnico que obstrui a interpretao desses processos em curso e a operacionalizao de polticas de ordenamento territorial e de planejamento regional mais eficientes. Dessa perspectiva, em suma, ordenar o territrio na atual conjuntura, requer, como pressuposto, diversificar o foco e as escalas de anlise, identificar a forma como os macrovetores se capilarizam nos infindveis circuitos espaciais, conceber essa complexidade como associada acelerada e recente urbanizao e mudana da base tcnica produtiva do pas, destacando-as como as foras motrizes que tm impulsionado a especializao/diferenciao dos lugares. Com isso, obter uma sntese aproximada do novo mosaico socioespacial e regional do pas, redesenhar as regies, ressaltar os novos eixos e a nova logstica territorial nacional e, ao cabo, refazer a sua representao cartogrfica, uma condio tcnica e operacional indispensvel para os passos subseqentes. Como apontado acima, entretanto, um outro ngulo dessa reflexo destaca as mudanas em curso relacionadas estrutura e dinmica do sistema federativo do pas e os modos pelos quais elas tm redefinido os papis dos governos no

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processo aqui denominado de ordenamento territorial. O difcil processo de operacionalizao dos princpios e dispositivos diversos que regulam a repartio das competncias dos entes federados expe, de um lado, os equvocos, as imprecises e as lacunas do sistema aqui implantado e, de outro, a complexidade inerente ao pas relacionada s suas configuraes territoriais modeladas nas ltimas dcadas, e importncia desse fator na repartio horizontal do poder poltico na escala nacional. Com o indiscutvel fortalecimento dos estados e municpios nos ltimos quinze anos, decresce consideravelmente o poder da Unio como indutor e o coordenador exclusivo das estratgias e polticas de alcance nacional. E isto no apenas porque faltam a ele os recursos materiais e financeiros de que dispunha no passado e que dele foram subtrados no processo constituinte, mas, especialmente porque, nas atuais circunstncias, o governo central carece de reservas de poder e de legitimidade poltica para auto-atribuir-se esse papel, fato que constitui, diga-se de passagem, um dos aspectos agudos da chamada crise federativa. Visto de outro modo, faltam tambm os instrumentos finos de identificao, de anlise e de ao para assegurar padres mnimos de eficcia quando desafiado a perscrutar os novos movimentos e circuitos capilarizados que se ocultam agora nas escalas espaciais sob o controle, a coordenao e as formas diversas de gesto dos entes federados subnacionais no exerccio legitimo das suas recm-conquistadas autonomias. Pela perspectiva dessa reflexo, uma das conseqncias da nova repartio horizontal do poder nacional pode ser observada na forte tendncia, atualmente observvel, de restringir/confinar formulao e operao da Unio no campo das polticas pblicas abrangentes (ou estratgicas) as regies ou pores do territrio nacional nas quais se verificam as menores densidades de fluxos e redes em geral. Sero tambm aquelas em a eficincia das malhas de coordenao e o alcance da gesto dos entes federados subnacionais estejam mais reduzidos, a exemplo da Amaznia em sua grande parte do semi-rido nordestino e de amplas reas do Centro-Oeste. Em outros termos, caberia Unio resignar-se s clssicas polticas territoriais e ao planejamento regional dedicados a ordenar a ocupao do territrio nas reas de fronteira e ao quase centenrio processo de combate ou minimizao das chamadas disparidades regionais? No se trataria, na prtica, de incorporar esse confinamento enquanto o ltimo suspiro de um poder central que j no dispe de flego para pensar e agir com eficcia na escala nacional?

3 - Os fins e os meios do Ordenamento Territorial


Por ser pensamento e ao de natureza estratgica e situada no topo das polticas territoriais, uma poltica nacional de ordenamento do territrio trata-se, necessariamente, de iniciativa e de exerccio liderados pelo Governo Federal. Nesse sentido, ela deve estar baseada numa concepo terica e metodolgica que permitam a ela identificar e representar os principais movimentos e vetores que impactam as regies e os lugares, derivando da um conjunto de diagnsticos temticos de sntese. Nestes, a abordagem setorial constitui to somente um subsdio para uma viso necessariamente integrada e de largo espectro do territrio nacional, tomado desde logo em seu conjunto. Tais polticas de mbito nacional devero constituir a estrutura bsica e a estratgia geral para a

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formulao dos diversos planos de desenvolvimento regional. Eis algumas das suas caractersticas: 1. ordenar o territrio pensar e atuar no conjunto das foras que modelam atualmente o desenvolvimento do pas, a partir de um olhar da Unio sobre o conjunto das regies e lugares e de uma estratgia que vise, sobretudo, a coordenar as polticas territoriais setoriais e emprestar a elas uma necessria racionalidade tcnica, no atual contexto do planejamento marcado pela disperso; 2. implica, tambm, a capacidade de pensar e atuar em pelo menos trs frentes simultneas: reconhecer e agir nas escalas das sub-regies e dos lugares em estreita sintonia com os entes federativos subnacionais; adensar as redes de controle e coordenao nos largos espaos do ecmeno nacional onde escassa e dispersa a presena do Estado em qualquer dos seus nveis; estabelecer (ou restabelecer) as conexes entre os focos dinmicos da economia e da vida nacional e aquelas regies e lugares postos margem desse processo de reconfiguraco atual acelerada do territrio nacional; 3. atualizar a estratgia de combate aos desequilbrios regionais, estendendo o pensamento e a ao da Unio para as demais escalas, nas quais se acentuam as desigualdades socioespaciais, crescentemente intra-regionais. Redesenhar os instrumentos de interveno disponveis para o planejamento regional, adequando-os para conceber as regies e os lugares como entidades tambm de natureza poltico-territoriais, isto , situaes nas quais as escalas dos planos nacionais ou regionais podero no corresponder, necessariamente, s escalas de gesto; 4. capacitar-se para compreender e agir sobre as regies metropolitanas e os aglomerados urbanos em geral, que so atualmente os mais importantes vetores de especializao e de diferenciao do territrio nacional. Representam, por isso, aquelas foras de mais difceis controle e coordenao, seja pela complexidade inerente a esses espaos, seja pela sobreposio das escalas de gesto dos nveis de governo que ali atuam. Por esse aspecto, as metrpoles e suas reas de influncia imediata constituem atualmente os maiores desafios para o ordenamento territorial e deveriam, por isso, ser assumidas como uma prioridade nacional. 5. ordenar o territrio misso que requer tambm da Unio a arrumao da prpria casa. Isto significa adotar as seguintes providncias: 5.1 Refinar as bases de informao sobre o territrio, incorporando aquelas geradas pelas empresas e demais organizaes da sociedade civil; 5.2 Alterar a regionalizao oficial vigente, tomando por base os novos recortes territoriais; 5.3 Organizar e atualizar as bases de dados e os programas do Governo Federal acerca dos territrios nacionais sob o domnio, o controle ou a coordenao precpuos da Unio, por delegao constitucional: as zonas fronteirias, as faixas de marinha, o mar territorial, a Zona Econmica Exclusiva, o espao areo nacional, as Unidades de Conservao e as Reservas Indgenas, os recursos hdricos e minerais, as florestas nacionais e o patrimnio gentico; 5.4 Finalmente, coordenar o debate, propor e planejar a inevitvel nova onda de rediviso territorial do pas em um futuro prximo, envolvendo a criao de territrios, novos estados e municpios, segundo uma estratgia nacional que incorpore o processo em curso de reconfigurao territorial e de repartio horizontal do poder poltico, em um contexto de vigncia da democracia.

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4 - Referncias
BECKER , Bertha K. Reflexes sobre Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, Braslia, Ministrio da Integrao Nacional, 2000 COSTA, Wanderley M. O Estado e as Polticas Territoriais no Brasil, So Paulo, Hucitec, 1988. TERRIBILINI , Serge. Fderalisme, Territoires et Ingalits Sociales, Paris, IHarmattan, 2001. WILSON, Robert H. Development Policy and Decentralization in the United States, in Affonso, Rui & Silva, Pedro Lus, A Federaco em Perspectiva, So Paulo, FUNDAP, 1995.

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PARTE 3:
VISES GOVERNAMENTAIS

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dma Harmam de Figueiredo


Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

1 - O que ordenamento territorial?


O ordenamento territorial constitui a expresso territorial das polticas econmica, social, cultural e ecolgica. Nesse sentido, seu entendimento caminha na direo de um disciplinamento no uso do territrio, de modo a compatibilizar, ou, ao menos, diminuir eventuais conflitos existentes nas diversas aes pblicas e privadas que alteram dinamicamente os contedos fsicos, sociais, econmicos e culturais contidos no territrio.

2 - Qual o conceito operacional de ordenamento territorial que deve ser utilizado para a formulao da PNOT?
A gesto do territrio parece constituir um conceito central ao significar um processo amplo de negociao entre os atores envolvidos na tomada de decises e aes que se materializam e interferem na configurao territorial. Nesse contexto, o Zoneamento Ecolgico-Econmico aparece como um instrumento poderoso de efetivao da gesto territorial medida que, ao constituirse num instrumento tcnico, de conhecimento acurado da realidade territorial e poltico de mediao entre diferentes territorialidades, permite o planejamento das diferenas, capaz de compatibilizar, de forma pactuada, o desenvolvimento econmico com a sustentabilidade ambiental, alterando o ambiente institucional das regies onde opera.

3 - Qual o objeto (ou objetivo) da PNOT?


A implementao de um planejamento territorial que vise reduo das desigualdades regionais e ao fortalecimento da coeso territorial pelo uso racional dos recursos e das potencialidades de cada regio, afirmando as identidades e fortalecendo a capacidade regional de construir o futuro.

4 - Que elementos, temas importantes ou questes bsicas so fundamentais e devem integrar a PNOT?
Ao enfocar-se a dimenso territorial, a PNOT remete, necessariamente, a diversas questes abrangentes e articuladas, correndo o risco, por esse motivo, de ser entendida como uma panacia capaz de resolver todos os problemas do pas, ao invs de se constituir em um planejamento estratgico do territrio nacional, pactuado entre as diversas foras polticas existentes na sociedade brasileira na atualidade. Nesse sentido, o balizamento de temas e questes deve estar referenciado, em primeiro lugar, prpria escala de representao do territrio, que, no caso da PNOT, constitui-se na escala nacional, o que contingencia, de certo modo, a pauta dos elementos centrais e temas secundrios que devem ser abordados pela PNOT. A dinmica demogrfica so as formas de apropriao e uso do territrio, a inclusos a rede urbana regional e a logstica do territrio (e no, estritamente, o uso da terra pela agropecuria), o arcabouo legal que regule a delimitao de espaos territoriais de uso restrito por lei (em destaque a delimitao das Terras Indgenas, das Unidades de Conservao e da Faixa de Fronteira), alm da legislao ambiental e de recursos hdricos.

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Joaquim Correa de Andrade


Fundao Joaquim Nabuco

1 - O que ordenamento territorial?


Nos ltimos 20 anos, o mundo vive um processo contnuo de desterritorializao para gerar novas territorialidades, entenda-se aqui Territrio no como local de apropriao individual e sim coletiva, dentro das diferentes escalas de espao e tempo. Entende-se na pergunta que Ordenamento Territorial seria o ordenamento de uma Poltica de Planejamento socioeconmico nas diferentes Regies e Sub-regies do Pas, no perdendo de vista o circuito de uma economia mundializada, nem tampouco as especificidades naturais, histricas e conseqentemente, socioeconmicas de cada territrio, com o objetivo maior de reduzir as disparidades entre elas e internas que so frutos do prprio processo histrico de Formao do Brasil, e que tendem a se ampliar em razo de o movimento atual da economia ser cada vez mais concentrador, fomentando assim, suas inseres no mercado interno e global.

2 - Qual o conceito operacional de ordenamento territorial que deve ser utilizado para a formulao da PNOT?
H aparentemente dois conceitos, mas que, na essncia, complementamse: o desenvolvimento local e o sustentado. Entende-se aqui no como em planejamento de cima para baixo e sim a partir das realidades, vivenciadas pelas comunidades envolvidas em cada territrio. Tambm no se pode deixar de levar em conta a necessidade de integrar, no sentido de complementao, os diferentes territrios assim como inseri-los num circuito mais amplo, o global. A realidade vivenciada em cada territrio condio vital na efetivao de metas e objetivos de uma Poltica efetiva de planejamento.

3 - Qual o objeto (ou objetivo) da PNOT?


A busca da reduo das disparidades existentes no pas, em termos regionais e sub-regionais, que s pode ser conseguida com investimentos massivos a partir da realidade, potencialidade e necessidade de cada territrio, uma poltica de investimentos que dinamize as estruturas produtivas, priorizando medidas sociais eqitativas.

4 - Que elementos, temas importantes ou questes bsicas so fundamentais e devem integrar a PNOT?
4.1. Reforma Agrria, no seu real sentido, porque hoje os grandes problemas do Brasil esto nas reas urbanas, mas so conseqncias de uma estrutura fundiria cada vez mais concentrada. 4.2. Polticas de emprego nos diferentes setores produtivos e (re) distribuio de renda, lembrando que essas duas medidas tm que ser acompanhadas de massivos investimentos em educao em consonncia com o mercado produtivo atual.

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4.3. (Re) Distribuio dos fomentos para a pesquisa e o desenvolvimento tecnolgico local, (a fim de que no se importem modelos de realidade de meios diferentes ao nosso sem adequ-los realidade de cada territrio). 4.4. Busca da sustentabilidade do desenvolvimento. Os itens supracitados devem guiar um planejamento diferenciado do que historicamente feito no pas, devido sua funo primordial ser a soluo dos problemas emergenciais, pois a meta de um plano deve ser justamente solucionar os problemas atuais e ainda dar confiabilidade a uma poltica de planejamento futuro, em que as polticas apresentem um prazo de validade de resoluo das pendncias em mdio e longo prazos. Afinal, em alguns setores sociais, o Brasil est no mnimo um sculo atrasado em relao aos pases desenvolvidos. H at mesmo atrasos em relao a outros pases subdesenvolvidos, embora no apresentem o nvel de concentrao existente no Brasil.

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Maria Gravina Ogata


Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hdricos do Estado da Bahia

1 - Que ordenamento territorial?


O Ordenamento territorial consiste no disciplinamento do uso dos recursos ambientais, de modo a possibilitar os melhores usos do espao geogrfico, do ponto de vista ambiental, social, econmico, dentre outros, valorizando as suas potencialidades e respeitando as suas restries e limitaes. Chama-se a ateno para o fato de que Ordenamento no se confunde com Zoneamento EcolgicoEconmico, ainda que seja usual essa relao. Embora seja um precioso instrumento de ordenamento, depende de muitos outros instrumentos, conforme se menciona abaixo.

2 - Que conceito operacional de ordenamento territorial deve ser utilizado para a formulao da PNOT?
O conceito operacional deve ser aquele para o qual no se estabeleam restries e proibies ao uso do territrio, mas, antes, criem-se estmulos econmicos, financeiros, creditcios e fiscais para sua implementao. Tal justificativa faz sentido uma vez que, no caso de definirem-se proibies ao uso do territrio, fatalmente ocorrero problemas com outros nveis de governo, que sempre se sentiro afetados pelas restries apresentadas, inviabilizando, como sempre ocorreu at o presente momento, a real implementao de um Programa Nacional (e, tambm, Estadual) de Ordenamento Territorial.

3 - Qual o objeto (ou objetivo) da PNOT?


Dar as respostas que o pas necessita para diminuir as diferenas regionais e promover o crescimento do pas de modo mais equnime.

4 - Que elementos, temas importantes ou questes bsicas so fundamentais e devem integrar a PNOT ?
Zoneamento Ecolgico-Econmico = Instrumentos de Gesto Ambiental, previstos na Lei Federal n 6.938 de 31 de agosto de 1981; Instrumentos de gesto dos recursos hdricos conforme Lei Federal n 9.433 de 8 de janeiro de 1997 e Instrumentos econmicos que garantam a implementao dos instrumentos acima mencionados: mecanismos tributrios, creditcios e econmicos.

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Marcelo Duncan
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

1 - O que ordenamento territorial?


O que aqui se denomina ordenamento tem o sentido geral do termo j utilizado nas Cincias Ambientais, na Geografia e nas Cincias Jurdicas, mas com algumas diferenas fundamentais. Vai mais alm da caracterizao, localizao ou destinao da ocupao espacial de um territrio. mais do que um referencial legal. De fato, trata-se de ordenamentos tcnicos, sociais, jurdicos e polticos, de que se revestem as polticas pblicas, expressas nas mais diversas formas, geralmente estimulando ou restringindo atividades e iniciativas, apoiando esse ou aquele setor ou regio. Neste contexto, ordenamento o processo de formulao do direcionamento que se pretende dar ao conjunto de medidas derivadas das polticas pblicas, onde se projetam as condies que se aspiram alcanar, durante e aps o processo de implementao, atingindo um certo nvel estvel de transformaes verificveis.

2 - Qual o conceito operacional de ordenamento territorial que deve ser utilizado para a formulao da PNOT?
O ordenamento territorial o sentido descendente do ciclo proposto de articulao entre o Estado/Governo e a Sociedade/Instituies. um processo de diagnstico, escuta e estudos, formulao e validao, informao e capacitao, articulao com os interlocutores e implementao. Com a integral participao dos atores sociais, de tal forma que aperfeioamentos possam, e devam ser feitos, ajustando-se os instrumentos s condies locais e objetivando-se o processo educativo, a participao social e o resultado econmico.

3 - Qual o objeto (ou objetivo) da PNOT?


Do ordenamento espera-se a induo de reaes, que so a expresso do desenvolvimento com sentido ascendente e o protagonismo dos atores locais envolvidos. Essas reaes projetam as transformaes pretendidas segundo um processo de planejamento ascendente (Sociedade/InstituiesEstado/Governo).

4 - Que elementos, temas importantes ou questes bsicas so fundamentais e devem integrar a PNOT?
Elementos vinculados ao: Ambiente e recursos naturais; economia e fluxos econmicos; sociedade e as suas expresses culturais; poltica e as suas expresses institucionais

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Paulo Czar Garcia Brando


Ministrio da Defesa

1 - O que ordenamento territorial?


O ordenamento territorial o conjunto de diretrizes que norteiam as reas do planejamento do desenvolvimento socioeconmico do pas, em nvel federal, estadual ou municipal, que exercem impacto na organizao do territrio.

2 - Qual o conceito operacional de ordenamento territorial que deve ser utilizado para a formulao da PNOT?
o conjunto de vises e prioridades estratgicas sobre o territrio nacional e de objetivos e diretrizes decorrentes que norteiam, nos nveis federativos e na sociedade como um todo, o planejamento das aes voltadas para o desenvolvimento socioeconmico do pas, visando integrao e integridade territorial, preservao do patrimnio, da coeso e da unidade da Nao e salvaguarda das pessoas, dos bens e dos recursos brasileiros ou sob jurisdio brasileira.

3 - Qual o objeto (ou objetivo) da PNOT?


3.1. a garantia da soberania, com a preservao da integridade territorial, do patrimnio e dos interesses nacionais; 3.2. a integrao nacional, com a reduo dos desequilbrios regionais - a preservao da coeso e da unidade da Nao; e 3.3. a salvaguarda das pessoas, dos bens e dos recursos brasileiros ou sob jurisdio brasileira.

4 - Que elementos, temas importantes ou questes bsicas so fundamentais e devem integrar a PNOT?
4.1. manter a participao das Foras Armadas em aes subsidirias que visem integrao nacional, defesa civil e ao desenvolvimento socioeconmico do pas, em harmonia com sua destinao constitucional; 4.2. proteger a Amaznia brasileira, com o apoio de toda a sociedade e com a valorizao da presena militar; 4.3. priorizar aes para desenvolver e vivificar a faixa de fronteira, em especial nas regies norte e centro-oeste; 4.4. aprimorar o sistema de vigilncia, controle e defesa das fronteiras, das guas jurisdicionais, da plataforma continental e do espao areo brasileiros, bem como dos trfegos martimo e areo; 4.5. fortalecer os sistemas nacionais de transporte, energia e comunicaes; 4.6. buscar um nvel de pesquisa cientfica, de desenvolvimento tecnolgico e de capacidade de produo, de modo a minimizar a dependncia externa do pas quanto aos recursos de natureza estratgica de interesse para sua defesa; 4.7. aprimorar o Sistema de Mobilizao para atender s necessidades do pas, quando compelido a se envolver em conflito armado. 4.8. promover, sempre, um planejamento integrado da ao governamental.

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Severino Agra
Consultor

1 - O que ordenamento territorial?


Considerando-se o territrio como espao socialmente construdo, seu ordenamento deve ser conduzido para orientar e induzir padres de uso sustentvel desse espao que atenda s aspiraes de desenvolvimento da sociedade. Nesse sentido, o ordenamento territorial uma dimenso fundamental do processo de desenvolvimento e, como tal, torna-se um instrumento de induo do desenvolvimento pretendido para uma determinada regio.

2 - Qual o conceito operacional de ordenamento territorial que deve ser utilizado para a formulao da PNOT?
O ordenamento territorial deve ser conceituado como um processo de induo de padres de uso sustentvel do espao de determinado territrio

3 - Qual o objeto (ou objetivo) da PNOT?


Objetivo da PNOT estabelecer os princpios, diretrizes e os instrumentos de conduo indispensveis para se promover o ordenamento territorial sustentvel.

4 - Que elementos, temas importantes ou questes bsicas so fundamentais e devem integrar a PNOT?
Sugere-se considerar: as abordagens e competncias entre as esferas de governo; mecanismos de participao pblica; enfatizar o ordenamento como instrumento do desenvolvimento; os instrumentos cabveis para cada esfera de governo.

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Tatiana Deane de Abreu S

Embrapa - CPATU

1 - O que ordenamento territorial?


a expresso da organizao territorial, que se caracteriza pelas mltiplas dimenses (fsica, cultural, poltica, econmica e social), nas vrias escalas geogrficas. Reflete as mltiplas facetas do viver das pessoas no espao fsico.

2 - Qual o conceito operacional de ordenamento territorial que deve ser utilizado para a formulao da PNOT?
Delineamento de espaos onde ocorrem processos produtivos, inovativos, participativos, em concentraes geogrficas que ensejam o compartilhamento de vises e valores econmicos, sociais e culturais, e que se constituem em fontes de dinamismo, diversidade, resilincias e de vantagens competitivas em relao a outras regies.

3 - Qual o objeto (ou objetivo) da PNOT?


Propor, discutir com a sociedade e acompanhar aes voltadas ao ordenamento territorial, com abordagem compatvel realidade mltipla e complexa do Brasil, em prol do seu desenvolvimento sustentvel.

4 - Que elementos, temas importantes ou questes bsicas so fundamentais e devem integrar a PNOT?
4.1. A idia de desenvolvimento sustentvel em nvel do territrio com uma abordagem que integre aspectos ecolgicos, econmicos, sociais, culturais, polticos e institucionais, considerando processos evolucionrios. Enfatizando a adaptabilidade e o aprendizado por meio das experincias vividas. Neste enfoque a sustentabilidade mantida pelas relaes entre um conjunto complexo de ciclos adaptativos arranjados como uma hierarquia dinmica em espao e tempo, onde Sustentabilidade a capacidade de criar, testar e manter a capacidade adaptativa20; e Desenvolvimento o processo de criar, testar e manter a oportunidade (Folke et al. 20022). 4.2. A necessidade de adotarem-se mecanismos visando a sensibilizar os diversos nveis de grupos de interesse quanto abordagem de territrio. 4.3. A proposio de estratgias que viabilizem a conectividade do PNOT com a formulao de polticas voltadas ao desenvolvimento sustentvel. 1 Adaptado de - S. Albagi e J. Brito Glossrio de arranjos e sistemas produtivos e inovativos locais. SEBRAE, 2003. 2 Resilincia - confere a capacidade de absorver choques mantendo funes. Quando ocorrem mudanas, a resilincia oferece os componentes para a renovao e reorganizao (Folke et al. 2002). Folke, C. et aI. Resilience and sustainable development: building adaptative capacity in a world of transfonnations, www.resalliance.org

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20 Capacidade adaptativa habilidade de sistemas socioecolgicos em face de novas situaes sem perder a possibilidade de ter opes que garantam o seu futuro. Em ecossistemas relacionada diversidade gentica, diversidade biolgica, e heterogeneidade de mosaicos da paisagem. Em sistemas sociais, desempenha um papel relevante a existncia de instituies e redes que aprendem e armazenam conhecimento e experincia, criam flexibilidade na soluo de problemas e balano de poder entre os grupos de interesse.

Sntese das contribuies da oficina da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial


Bertha Becker21

1 - Introduo
O MI tem como misso a formulao e a execuo de polticas de integrao nacional: polticas nacionais de Defesa Civil, de Irrigao, de Desenvolvimento Regional e de Ordenamento do Territrio, as duas ltimas vinculadas Secretaria de Desenvolvimento Regional (SDR). Em sua estratgia inicial, no corrente ano de 2003, a SDR optou por comear seus trabalhos, formulando a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, com prioridade para reas de menor renda e sem dinamismo econmico, e lanar as bases para dar incio PNOT, ainda carente de uma definio conceitual e operacional para sua formulao. O objetivo dessa primeira oficina de trabalho foi justamente contribuir para a construo desse referencial. Vale ressaltar a importncia da oficina. claro que acadmicos tm participado na elaborao de polticas pblicas. Entretanto, o verdadeiro brain storm, representado pela parceria entre um conjunto de acadmicos e o governo com a participao constante da prpria Secretria de Desenvolvimento Regional, Dra. Tnia Bacelar e seu Diretor Dr. Antnio Carlos Galvo no trivial, nem mesmo, indito. impossvel sintetizar a riqueza de dilogo e das proposies apresentados no debate. O que possvel, nesta sntese de trabalhos, extrair alguns pontos recorrentes e/ou controversos que marcaram o debate, a seguir apresentados.

2 - Conceitos correntes sobre o Ordenamento Territorial


Dois participantes apenas focalizaram conceitos de ordenamento territorial. Baseados na mesma bibliografia, no apresentaram discordncia. Campo relativamente novo de reflexo, sem contedo claramente definido, portanto, objeto de vrias interpretaes, um conceito ainda em construo de carter. grande a variao de concepo quanto sua natureza: interdisciplinar e prospectiva, com propsito de transformao tima do espao regional; tcnica de administrao, com preponderncia da articulao institucional entre instncias decisrias refletindo, como um corte transversal, todas as decises pblicas com repercusso territorial; poltica, de planejamento fsico com vis regional, em que certos eixos tm papel estruturante nos territrios; cincia, abrangendo mtodos de anlise e modelagem do territrio cuja aplicao prtica seria o planejamento territorial. Uma das referncias mais utilizadas para se referir ao conceito a Carta Europia de Ordenao do Territrio (CEOT, 1983) que o define como a expresso espacial da harmonizao de polticas econmica, social, cultural e ambiental micro e macrorregionais, ora cincia, ora tcnica administrativa, ora poltica, concebida

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Professora livre docente. Universidade Federal do Rio de Janeiro.

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com enfoque interdisciplinar e global, cujo objetivo o desenvolvimento equilibrado das regies e organizao fsica do espao segundo uma diretriz. Percebe-se a falta de clareza do conceito, que confunde os resultados com o instrumento ao defini-los como expresso espacial. Na Amrica Latina, a Venezuela tem uma experincia pioneira na construo da PNOT pautada na descentralizao poltica. A maioria dos estudos sobre o tema tem estrutura similar, contemplando-se a anlise territorial, o diagnstico territorial e as propostas e aes de ordenamento. Tambm so similares as questes que se impem para se operacionalizar o conceito: a) O que ordenar? Os mltiplos usos do territrio e de seus recursos. b) Para que ordenar? So objetivos reconhecidos nos discursos: - o desenvolvimento socioeconmico equilibrado das regies; - a melhoria da qualidade de vida; - a gesto responsvel dos recursos naturais e a proteo ambiental; - a utilizao racional do territrio. c) Como ordenar? Trata-se dos critrios e meios. Critrio considerado essencial a finitude do territrio, que deve ser visto como um bem escasso. Outros critrios sero definidos segundo as caractersticas econmicas, sociais e dos respectivos Estados, alm do jogo de foras neles atualmente. Suas legislaes determinam em grande parte os grandes objetivos a alcanar e os principais instrumentos a utilizar. Um conceito operativo e neutro do ordenamento territorial poderia ser o conjunto de decises que afetam o territrio e que so da competncia do setor pblico. O ordenamento exigiria obrigatoriamente considerar alternativas de usos possveis e aceitveis e supe a definio de um modelo territorial futuro, um cenrio desejvel de pas que se pretende atingir por meio do ordenamento. No entanto, na prtica, verificam-se dois modos de interveno: a interveno voltada para a seleo de alternativa mais adequada, em que a Avaliao Ambiental Estratgica instrumento essencial, e a interveno orientada para a harmonizao dos mltiplos usos do territrio e de seus recursos.

3 - O contexto em que a PNOT se insere


A complexidade atual do contexto mundial e nacional foi lembrada como uma dificuldade para aceitar e implementar o ordenamento do territrio. Com base na revoluo cientfico-tecnolgica, as organizaes em redes de informao, comunicao, financeiras, empresariais e sociopolticas, transcenderam fronteiras nacionais, geraram relaes locais/globais, afetando a possibilidade de ordenar o territrio. Em contrapartida, foi lembrado que tambm os Estados Nacionais vm apresentando sucessivas mudanas associadas ao contexto global. Se durante anos, fez-se apologia do Estado mnimo endereado aos pases perifricos segundo o consenso de Washington, hoje se reconhece que os Estados nacionais permanecem como importante ator no cenrio mundial, e procura-se resgatar o seu papel. Certamente, com uma nova natureza, no tanto como financiador e executor do processo de desenvolvimento, mas sim, sobretudo, como regulador do processo que resulta da atuao de mltiplos atores. Ora, o resgate do papel do Estado implica planejamento e, planejamento implica territrio.

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Territrio que no unvoco, e no mais transformado sob a gide do Estado. No Brasil, patente a importncia adquirida por novos atores da sociedade civil organizada, que novas institucionalidades e territorialidades no vinculadas malha administrativa oficial dos municpios e estados. o caso de projetos comunitrios alternativos de certa extenso, das Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDES), dos Arranjos Produtivos Locais (APL) territrios definidos pela logstica, comits de bacia, associao de municpios, entre outros, que contrastam com as populaes que possuem territrios frgeis e as que so excludas dos territrios e das redes formais, como o caso dos sem-terra. fcil perceber os conflitos reais e potenciais embutidos no complexo e desigual uso do territrio, e que caberia ao Estado ordenar e gerir.

4 - O conceito de territrio
Com poucas excees, todos reconhecem que o poder um componente bsico do territrio. Reconhecem tambm que o territrio seja uma categoria social de anlise. Mas h tambm diferentes compreenses quanto ao conceito de territrio: a) Para uns, distingue-se o territrio como abrigo, usado por todos, de todos, e o territrio como recurso, usado pelas empresas, das empresas, sendo este ltimo, historicamente dominante no Brasil. A essa proposio contraps-se outra, considerando-se que o territrio/abrigo tambm usado como recurso. Melhor o argumento de que o territrio poder e patrimnio, e que no Brasil, a maioria da populao ocupa o territrio, mas no possui o patrimnio (nem o poder...). b) A discusso sobre o territrio hoje mais complexa, no se restringindo ao espao geogrfico, banal, pois que o acesso s redes e seu controle cria tambm territrios. H que comear por reconhecer seu dinamismo e um processo simultneo e contnuo de territorializao/desterritorializao. Seguindo-se o fato de que ele um mediador de relaes, integrando mltiplas dimenses e territrio zona e um territrio rede. c) O resgate das origens do conceito foi lembrado como essencial para esclarecer sua condio atual, embora levando a concluses diferentes: Por um lado, uma proposio distingue o territrio como rea de exerccio do poder e da soberania do Estado, concepo associada s razes da geografia poltica e, por outro lado, o territrio como espao identitrio, abordagem h uns vinte anos introduzida pela antropologia que ressalta a necessidade de optar-se por uma dessas concepes j que envolvem questes de escala e de contigidade. Se o territrio brasileiro for a opo, trata-se de uma s escala de ao e de contigidade; se o territrio identitrio for o eleito, h vrias escalas a considerarse e, se se elimina a contigidade (como o caso de lugares excludos das redes), opo prefervel para compreender a realidade, por haver processos observveis e no observveis em uma escala de anlise. Outra proposio resgata as origens do conceito para afirmar que territrio tambm movimento. Duas vertentes so reconhecidas na histria do conceito: a vertente naturalista, oriunda da biologia, e a da poltica, referente ao territrio estvel do Estado. Mas, a dicotomia entre movimento e estabilidade foi rompida sem a contribuio da obra de Jean Gottmann, segundo o qual, a construo do significado do territrio simblica. O territrio , assim, domnio (natural, concreto) e apropriao (simblica), ambas sendo formas de controlar e ordenar.

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A ltima proposio parece mais aceitvel, pois que se aplica tanto ao espao geogrfico estatal como ao espao identitrio e apropriao simblica. possvel, ento, definir-se territrio como espao da prtica. Ele um produto da prtica social: implica a apropriao de uma parcela de espao, como qualquer prtica social implica a noo de limite e manifesta uma inteno de poder, inclusive, sobre os movimentos. tambm um produto usado, vivido e utilizado como meio para a prtica social (Sack; Raffestin; Becker).

5 - Por que ordenador o territrio e quem ordena? Os argumentos


a) Foram vrios participantes que se manifestaram contra o uso do termo ordenamento. Uns por consider-lo ultrapassado em face do novo contexto mundial em que os fluxos da globalizao e/ou a fora dos lugares reduzem, ou mesmo impedem uma ao efetiva das polticas pblicas. Nesse sentido, propem aes em todas as escalas ou na escala local. Outros rejeitam o termo por consider-lo um conceito que denota imposio de cima para baixo, autoritria, sendo prefervel substitu-lo pelo termo gesto. b) A maioria, contudo, considera vlido o ordenamento e concorda que seja uma atribuio da unio a ser encarada na escala nacional, a partir de objetivos e estratgias especificamente nacionais. Tal perspectiva evita dirimir, de imediato, trs equvocos comuns nesse debate. Primeiro, o ordenamento se diferencia do uso do solo, j que se trata de proposies de escalas distintas, relacionadas a diferentes competncias legislativas e executivas. Segundo, o ordenamento no equivale ao planejamento regional strictu sensu, poltica macroeconmica destinada induo de fluxos ou correo de desigualdades espaciais. Terceiro, o ordenamento no se reduz ao Zoneamento em suas vrias modalidades, que , contudo, seu mais difundido instrumento. c) O imperativo de situ-lo na escala nacional decorre de vrios fatores. Por um lado, devido ao impacto dos movimentos hegemnicos globais sobre as naes e suas regies. Por outro lado, porque os esforos de descentralizao, participao social e sustentabilidade do desenvolvimento embutido no processo de democratizao no Brasil, inseriram-se num quadro poltico-administrativo de grande setorializao das polticas pblicas e numa conjuntura de prolongada crise econmica, que acentuaram o grave ndice de excluso social no pas. O emaranhado de condies e as complexas combinaes que resultam de mltiplas dinmicas e mltiplos fluxos em cada local, promoveu forte diferenciao interna e aparente fragmentao do territrio nacional que dificultam e reduzem a eficcia das macropolticas pblicas. Reconhecendo a existncia de ordem/desordem, caberia administrar a desordem e a excluso ou precarizao das condies socioespaciais da populao a ela associadas. d) Enfatiza-se ainda mais a necessidade de resgatar-se o ordenamento territorial pela unio, devido questo federativa. O complexo arranjo de repartio poltico-territorial do poder nacional que, a partir da constituio de 1988, reduziu a importncia da Unio, revalorizou o papel dos estados e introduziu a autonomia aos municpios ao torn-los entes da federao. Se essa descentralizao inclusive de recursos financeiros visava democratizar a ordem anterior, baseada em uma rede de controle hierarquizada, rgida e centralizada, ela acarretou tambm demandas conflitivas, polticas pblicas setoriais e desarticuladas e a aparente fragmentao do territrio. A Unio tem assim um papel estratgico na manuteno da unidade da federao em face das demandas dos estados e municpios, por

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meio da articulao poltica, como interlocutor das negociaes entre estados e municpios. e) Uma viso geoestratgica do territrio nacional emerge como essencial nesse cenrio, para a articulao poltica e para objetivar as metas da retomada do crescimento e do combate desigualdade social. f) Duas questes se colocaram frente a esses argumentos. Primeiro, ordenamento no sinnimo de gesto. Gesto do territrio foi uma expresso surgida em um momento de superao do projeto autoritrio de integrao nacional e profunda crise do Estado e do planejamento (proposio do Laboratrio de Gesto do Territrio, criado em 1987 mediante convnio UFRJ/ IBGE). O planejamento centralizado mostra a incapacidade de administrao dos conflitos sociais e ambientais. A gesto, entendida como prtica cientficotecnolgica do poder envolvendo a negociao com todos os atores participantes do processo de desenvolvimento, emergiu como alternativa para o planejamento estratgico no momento em que se retomava a democracia no pas. Considerando-se, contudo, a necessidade de resgatar o Estado de direito, h que se resgatar o planejamento estratgico em que o ordenamento se insere, sem excluso da gesto, necessria para implement-lo. A segunda questo diz respeito coexistncia da ordem/desordem, certamente verdadeira. Entretanto, ordenar o territrio significa apenas eliminar ou administrar a desordem, melhor dito, a crise e os conflitos? No existe tambm uma ordem que se deseja mudar, segundo novos objetivos? Cabe Unio alterar a ordem ou o padro ordem/desordem existente pelo planejamento estratgico (em que o ordenamento se insere) e pela gesto (negociao) segundo metas do projeto nacional. Tais consideraes induzem discusso sobre a finalidade do ordenamento.

6 - Para que e como ordenar o territrio: objetivos e meios


Foi farta a contribuio quanto a finalidades, objetivos e meios do ordenamento. H concordncia que a PNOT seja uma atribuio da Unio. Subjacente discusso, contudo, h uma diferenciao tnue entre os que encaram o ordenamento como a ser realizado no espao geogrfico, banal e na escala nacional, e os que consideram necessrio atuar tambm nos espaos das redes em mltiplas escalas, tal como exposto a seguir. 6.1) Objetivos: a) O ordenamento territorial diz respeito a uma viso macro do espao, enfocando grandes conjuntos espaciais e espaos de interesses estratgicos ou usos especiais. Trata-se de uma escala de planejamento que aborda o territrio nacional em sua integridade, numa viso de contigidade que se sobrepe a qualquer manifestao pontual do territrio. Enfim, ele visa estabelecer um diagnstico geogrfico do territrio, indicando tendncias e aferindo demandas e potencialidades de modo a alcanar sua meta, que a compatibilizao de polticas pblicas em seus rebatimentos no espao, evitando-se conflitos de objetivos e contraposio de diretrizes no uso de lugares e dos recursos. A atribuio do governo federal a implementao de macroestratgias de ocupao e uso do espao, instalao de equipamentos e infra-estruturas, defesa da soberania e das fronteiras e aes especiais em reas crticas ou prioritrias. As questes do federalismo ambiental e das relaes bilaterais e multilaterais com pases vizinhos, tambm se inserem na pauta de uma PNOT.

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b) Enfoque semelhante ao anterior parece, contudo, distinguir-se quanto importncia de redes e fluxos. Concordncias com a viso anterior podem ser reconhecidas. Por ser pensamento e ao de natureza estratgica e situada no topo das polticas territoriais, a PNOT , necessariamente, uma iniciativa e um exerccio liderados pelo Governo Federal. Ordenar o territrio pensar e atuar no conjunto de foras que modelam o desenvolvimento do pas a partir de um olhar da Unio e de uma estratgia que vise coordenar as polticas setoriais. Implica a capacidade de pensar e agir em trs frentes: nas escalas de sub-regies e dos lugares, no ordenamento das redes ou no controle e coordenao onde escassa a presena do Estado, e no estabelecimento de conexes entre os focos dinmicos da economia e reas marginalizadas desse processo. Ou seja, a coordenao de redes e fluxos considerada como elemento essencial do ordenamento territorial. Somam-se ainda a ao sobre as regies metropolitanas e os aglomerados urbanos em geral os principais vetores de especializao e de diferenciao do territrio , por isso as foras de mais difcil controle e coordenao, sobretudo nas metrpoles e a arrumao da prpria casa (da Unio), envolvendo a alterao da regionalizao vigente, a organizao e a atualizao de bases de dados e os programas de Governo Federal acerca dos territrios sob domnio, controle ou coordenao precpua da Unio (fronteiras, faixas de marinha, mar territorial, espao areo, UCS e reservas indgenas, recursos naturais), e coordenando o debate sobre as demandas de re-diviso territorial do pas. A repartio horizontal do poder poltico, pelo reconhecimento de autonomias recm conquistadas, tambm um componente essencial da PNOT. c) Finalmente, uma terceira concepo enfatiza a importncia de se reconhecer um espao dinmico, em rede e de uma ao em mltiplas escalas. Antes de definir os limites dos territrios, em termos de rea dotada de certa homogeneidade, h que se considerar os mltiplos fluxos e conexes que o atravessam e que fazem dele a combinao especfica de um conjunto de redes. nfase tambm atribuda questo social. Os objetivos da PNOT seriam, assim: reduzir as desigualdades socioespaciais e o correspondente grau de excluso socioeconmica da populao, incluindo no apenas a melhoria das condies materiais em sentido mais estrito, mas tambm a acessibilidade s conexes que estimulam a formao de redes ou articulaes extra-locais, nica forma de efetuar e consolidar mudanas efetivas; aumentar o nvel de representatividade dos espaos polticos; fomentar o comprometimento pblico com as iniciativas das mltiplas identidades culturais locais; atuar num des re ordenamento que integre mltiplas escalas, envolvendose, no caso brasileiro, pelo menos quatro escalas bsicas: o municpio, a mesoregio, os estados da federao e a macrorregio. 6.2) Os meios: Trs contribuies maiores emergiram no debate, associadas, de certa forma, aos objetivos acima expostos. a) O papel crucial das polticas pblicas. Se o estabelecimento de macroestratgias concertadas de ocupao e de uso do espao a atribuio central do Governo Federal quanto PNOT, a operacionalizao de tais estratgias devese realizar pela implementao das prprias polticas pblicas federais, pelo estmulo e induo das polticas estaduais e municipais, e pelo convencimento e legitimao da sociedade. b) O papel crucial da C&T. A construo de uma PNOT exige o inventrio razoavelmente preciso dos vetores mais ativos e do seu efetivo poder de configurar/ reconfigurar o territrio nacional, das redes de fluxos que funcionam em circuitos

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semi-autnomos em relao aos sistemas de regulao e controle governamentais, da redefinio das regies, e das novas territorialidades e institucionalidades. Enfim, o reconhecimento da dinmica recente do territrio exige instrumentos finos de anlise e de aes que assegurem padres mnimos de eficcia. c) O papel crucial das alternativas. Reconhecendo-se que territrios no so obrigatoriamente contnuos e contguos, onde possvel a ao a distncia, provocando transformaes muitas vezes imprevisveis, imprescindvel distinguir o tipo de problema passvel de resoluo quanto continuidade espacial (como algumas questes ecolgicas e de saneamento) e aqueles que s podem ser resolvidos em termos de descontinuidade espacial ou de territrios-rede, na combinao com outras escalas, como o caso das desigualdades e da excluso social.

7 - Concluses e questes pendentes


A oficina permitiu avanar na construo do referencial para concepo da PNOT. possvel identificar-se algumas concluses dominantes nos papers e debates, algumas questes que carecem de maior elaborao. 7.1) Concluses: a) Tanto o conceito corrente de OT como as proposies da oficina reafirmam que a PNOT uma competncia da Unio; b) O espao e o territrio no podem mais ser concebidos apenas em termos euclidianos, sendo necessrio considerar o espao de fluxos. As aes da PNOT incidem, assim, no espao geogrfico, banal, bem como nos fluxos que o reconfiguram; c) A escala de concepo da PNOT a do territrio nacional; suas aes, contudo, realizam-se em mltiplas escalas. d) Os objetivos da PNOT apresentados no fogem aos dos conceitos correntes. 7.2) Questes Pendentes: a) O objetivo poltico e superior da PNOT foi uma lacuna no debate. Duas posies, subjacentes discusso podem, contudo, ser reconhecidas: 1 - Uma posio mais radical, que corresponderia a uma mudana da ordem vigente medida que prope como meta da PNOT no Brasil a distribuio social territorial da riqueza e o combate excluso social. No mago dos problemas, situam-se os conflitos pelo uso e apropriao da terra rural e urbana, terra conectada s redes. A questo fundiria , assim, central na PNOT, em todas as escalas, da individual regional e nacional. E o ZEE constitui-se num instrumento essencial ao ordenamento, no como tem sido feito, mas entendido em sua essncia, que a negociao; 2 - Outra posio a administrao dos conflitos, que focaliza, sobretudo, a desordem vigente, propondo como aes as macroestratgias, a coordenao das polticas e dos fluxos, e a repartio horizontal do poder. vivel propor a combinao das duas proposies, pois que a reduo da desigualdade social exige tambm o crescimento da economia e a competitividade, sistmica/domstica e internacional. b) A questo regional foi objeto de polmica. Por um lado, vrios participantes se manifestaram contra a regio, por entend-la como um conceito ideolgico intermedirio entre o poder central e o estadual, sem representao e direo poltica, mais valendo atuar com os estados do que com regies. Outros apenas

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propuseram abandonar a ao contra disparidades regionais, baseadas nas macrorregies, mas aceitando a importncia das sub, ou meso-regies entre as escalas de ao. Posies a favor da regio, contudo, que foram ou no apresentadas, devem ser lembradas. Uma das formas mais claras da reestruturao do territrio nacional a formao de sub-regies, que expressam espaos-tempos diversos. Constitudos por diferentes combinaes de atores e foras, tais regies tm grande significado estratgico como poder territorial com finalidades polticas prprias e relaes coletivas que determinam contradies com o capital monopolista e com as instituies estatais, influindo na prpria formao do Estado. A anlise dessas realidades histricas especficas permite relativizar os efeitos estruturais da ao do Estado e do grande capital. Ademais, um dos princpios do desenvolvimento sustentvel a valorizao das diferenas base da competitividade e da complementaridade reconhecendo-se no haver um modelo nico a ser adotado, mas sim mltiplos caminhos e configurando esse padro de desenvolvimento, como um processo de mudana, e no como um estado em si. Conclui-se da que a compatibilizao e acelerao do desenvolvimento material com compromisso social e ambiental podem ser mais bem e mais rapidamente alcanadas com uma poltica de valorizao da diversidade regional. No h, portanto, como no considerar as sub-regies como uma escala de ao. Por duas demandas particulares, representam economia de custo, de tempo nas aes e contribuem para a repartio horizontal do poder e identificao de parceiros. c) Relaes PNDR e PNOT: As duas polticas convergem no que se refere questo da desigualdade social. No caso da PNDR, a prioridade atribuda a reas com menor renda e sem dinamismo econmico. No caso da PNOT, a maior identificao seria com a proposio mais radical, que prioriza o combate excluso social e redistribuio da riqueza. A PNOT, porm, mais abrangente. Como visto, alm de atentar para a desigualdade social, deve-se assegurar o crescimento econmico e a competitividade, alm de administrarem-se conflitos no uso e na apropriao do territrio. Nesse contexto, ela deve, inclusive, administrar conflitos entre as prprias regies e o uso ordenado do territrio nacional. Em outras palavras, na escala da Unio, a PNDR um instrumento da PNOT que, por sua vez, dever tambm atuar na escala intra-regional. d) Resta a questo de definir como a PNOT ser coordenada em nvel da Unio.

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