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UNIDADE

Aspectos Bsicos do Oramento Pblico

Objetivo
Nesta Unidade, voc conhecer os aspectos bsicos do Oramento Pblico, as principais atribuies econmicas do Estado e o seu papel na construo do Oramento Pblico, bem como os fundamentos constitucionais relacionados com o planejamento na destinao dos recursos financeiros pblicos e os princpios oramentrios.

Processo de Planejamento e Oramento Pb e

Aspectos Bsicos do Oramento Pblico

Caro participante! Ser um prazer interagir com voc nesta disciplina, pois essa uma grande oportunidade para aprimorar seus conhecimentos, sem sair de casa, sem abandonar suas atividades de rotina nem seu trabalho. Ento, no percamos' tempo, vamos comear nossos estudos! A Unidade 1 far uma abordagem sobre as principais atribuies econmicas do Estado, as funes do Estado e os princpios oramentrios. Recomendamos que voc leia atentamente o texto e busque informaes em outras fontes de conhecimento, no somente nas indicaes que esto no Saiba mais. Voe, viaje longe! Vamos ajud-lo nesta jornada, pois estaremos com voc com muita alegria, estimulando a aprendizagem e auxiliando na soluo das dvidas. Bons estudos!

As formas de realizar os gastos pblicos obedecem legislao que rege as Finanas Pblicas; assim, os gastos pblicos seguem os Princpios do Oramento Pblico. Existem alguns princpios bsicos que devem ser considerados na ELABORAO, EXECUO e CONTROLE do oramento, definidos dessa forma: O na Constituio Federal; O na Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964; O na Lei de Responsabilidade Fiscal; O no Plano Plurianual; e O na Lei de Diretrizes Oramentrias.

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Curso de Especializao Lato Sensu - Gesto Pblica e Responsabilidade Fiscal

No decorrer desta Unidade sero apresentados detalhamentos de cada uma das Leis citadas, da Constituio Federal e do Plano Plurianual. Mas antes vamos definir o Oramento Pblico.

O Oramento Pblico, em sentido amplo, um documento legal (aprovado por lei) contendo a previso de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um Governo em um determinado exerccio - geralmente um ano (GIAMBIAGI; ALM,
2008).

Observe os destaques do pargrafo anterior sobre definio de Oramento Pblico; assim, antes de aprofundarmos os conhecimentos sobre o Oramento Pblico, voc entender a sistemtica do Estado (Governo) como o administrador dos recursos pblicos.

Atribuies Econmicas do Estado


De forma geral, segundo Stiglitz (apud MATIAS-PEREIRA,
2006),

as funes bsicas do Estado podem ser definidas como:

promover a educao, constituindo uma sociedade mais igualitria; fomentar a tecnologia, oferecendo suporte ao setor financeiro; investir em infraestrutura: instituies, direitos de propriedade, contratos, leis e polticas que promovam a concorrncia; prevenir a degrada'o ambiental e promover o desenvolvimento sustentvel; e criar e manter uma rede de seguridade social.

Classificao das funes econmicas do Estado


Musgrave e Musgrave (apud GIACOMONI,
2002)

propem

uma classificao das funes econmicas do Estado, consideradas como as prprias "funes do oramento", so elas: D funo alocativa: promover ajustamentos na alocao de recursos;

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Processo de Planejamento e Oramento Pblico

::J funo distributiva: promover ajustamentos na distribuio de renda; e

D funo estabilizadora: manter a estabilidade econmica.

Funo alocativa
Nos casos em que no h a devida eficincia por parte do mecanismo de ao privado que se justifica a atividade estatal na alocao de recursos. Nesse sentido, Musgrave e Musgrave (apud GIACOMONI,
2002)

exemplificam duas situaes:

D os investimentos na infraestrutura econmica (transportes, energia, comunicaes, armazenamento, etc.) so indutores do desenvolvimento regional e nacional, sendo compreensvel que se transformem em reas de competncia estatal. Os alto~ investimentos necessrios e o longo perodo de carncia entre as aplicaes e o retorno desestimulam o envolvimento privado nesses setores; e D a demanda por certos bens assume caractersticas especiais que inviabilizam o seu fornecimento pelo sistema de mercado. Para explicar, os autores trazem exemplos de bens privados e pblicos tpicos, observe no Quadro 1.

Um bem privado tpico, que p.ode ser um par de sapatos, tem as seguintes caractersticas: benefcios limitados a um consumidor qualquer; rivalidade no

'

consumo desse bem e excluso do consumidor no caso de no pagamento. J o oposto caracteriza um bem pblico tpico, que pode uma medida do

-----------------------------1 ser

governo contra a poluio.


Bem privado
oferecido por meio dos mecanismos prprios do sistema de mercado.

Bem pblico

'-

Sistema de mercado com menor eficincia. Os benefcios geralmente no podem ser individualizados nem recusados pelos consumidores. No h rivalidade no consumo de iluminao pblica, por exemplo. Portanto, no h como excluir o consumidor pelo no pagamento. O processo poltico substitui o sistema de mercado.

H troca entre vendedor e comprador, e uma transferncia da propriedade do bem. O no pagamento por parte do comprador impede a operao e, conseqentemente, o benefcio. A operao toda eficiente.

Quadro

1:

Caractersticas do bem pblico e do bem privado Fonte: Adaptado de Giacomoni (2002)

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H situaes em que o Estado utiliza recursos oramentrios na proviso de bens com todas as caractersticas de bens privados.
o caso dos bens mistos, nos quais se misturam bem pblico e

privado. Um exemplo a educao: ela um bem privado que pode ser comercializado no mercado e seus benefcios podem ser individualizados. Mas, ela tambm um bem pblico, uma vez que o nvel cultural da comunidade cresce quando seus membros recebem educao de boa qualidade.

GLOSSRIO
*Ideal de Pareto - obtido pela alocao tima dos recursos da economia. A combinao de insumos que proporei o na o timo de Pareto aquela que obtemos cm{i o menor custo de oportunidade possvel. Fonte: Lacombe
( 2004).

Cabe destacar a diferena entre ''produo" e ''proviso" de bens. Bens privados so igualmente produzidos e comercializados por organizaes privadas e estatais, como: energia, petroqumica, minerao, informtica, etc., citando a experincia brasileira. Por sua vez, os bens pblicos so, em sua maioria, produzidos pelas reparties pblicas (Justia, Segurana, etc.), mas tambm so produzidos por organizaes privadas que os vendem para o Estado.

Funo distributiva .
As doutrinas de bem-estar integradas na anlise econmica convencional derivam da formulao denominada "Ideal de Pareto"*. Segundo essa formulao, h eficincia na economia quando a posio de algum sofre uma melhoria sem que nenhum outro tenha sua situao deteriorada. A distribuio da riqueza mantm estreita relao com a maneira como esto distribudos os fatores de produo e com os preos obtidos por seus detentores no mercado. A funo pblica de promover ajustamentos na distribuio de renda justifica-se, pois, como correlao s falhas de mercado. Para tanto, segundo Giacomoni (2002, p. 40):
[ .. .] deve-se fugir da idealizao de Pareto: a melhoria da posio de certas pessoas feita custa de outras. O problema fundamentalmente de poltica e de filosofia soei-

Processo de Planejamento e Oramento Pb ic -

al, cabendo sociedade definir o que considera como nveis justos na distribuio da renda e da riqueza.

Musgrave e Musgrave (apud GIACOMONI,

2002)

alertam

para os dois problemas que dificultam a transformao de uma regra considerada justa em uma poltica real de distribuio de renda: O a dificuldade ou mesmo impossibilidade em comparar os diferentes nveis de utilidade que indivduos diversos derivam de suas rendas; e O o tamanho do "bolo" disponvel para distribuio estar relacionado com a forma na qual realizada a distribuio.

O Oramento Pblico o principal instrumento para a

viabiliza.o das polticas pblicas de distribuio de renda. Se o problema distributivo tem como base extrair de uns para melhorar a situao de outros, o mecanismo fiscal mais eficaz o que combina tributos progressivos sobre as classes de renda mais elevada com transferncias para aquelas classes de renda mais baixa.

Observe que medidas pblicas, como educao gratuita, capacitao profissional e programas de desenvolvimento comunitrio tambm se enquadram no esquema distributivo.

Funo estabilizadora
A funo estabilizadora, segundo Giacomoni
(2002),

adqui-

riu importncia como instrumento de combate aos efeitos da depresso dos anos 1930, s presses inflacionrias e ao desemprego, fenmenos decorrentes das economias capitalistas do ps-guerra. Em qualquer economia, os nveis de emprego e de preos resultam dos nveis da demanda agregada, ou seja, da disposio de gastar dos consumidores. Se a demanda for superior capacidade

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nominal (potencial) da produo, os preos tendero a crescer; se for inferior, haver desemprego. Portanto, o mecanismo bsico da poltica de estabilizao a ao estatal sobre a demanda agregada, aumentando-a e reduzindo-a conforme as necessidades. Podemos compreender que o Oramento Pblico um importante instrumento da poltica de estabilizao.
No plano da despesa, o impacto das compras do governo sobre a demanda expressivo, assim como o poder de gastos dos funcionrios pblicos . Na receita, no apenas expressivo o volume dos ingressos pblicos, como tambm a variao na razo entre a receita oramentria e a renda nacional, como consequncias nas mudanas nos componentes da renda (lucros, transaes comerciais, etc.) (GIACOMONI, 2002, p. 42).

Portanto, mudanas oramentrias tanto na receita como na

GLOSSRIO
*Open market - expresso da lngua inglesa que significa "mercado aberto". Trata-se do mercado de compra e venda de ttulos pblicos como um instrumento da poltica monetria para in fluir nas reservas bancrias, nas taxas de juros, na oferta de moeda e nas taxas de cmbio , se houver cor reo cambial. Fonte: Lacombe
' 2004).

despesa podem ser acionadas pela poltica de estabilizao. Exemplos: mudanas nas alquotas tributrias com reflexos na quantidade de recursos disponveis junto ao setor privado, implantao de programas de obras pblicas que visam a absorver parcelas desempregadas de mo de obra. Alm dos instrumentos fiscais, a poltica de estabilizao utiliza outros de cunho monetrio com o objetivo de tr o controle da oferta monetria, dentre os quais podemos destacar: D a manuteno de determinados nveis de recursos disponveis para aplicao pelos bancos; D o controle da taxa de juros; D o lanamento de ttulos pblicos; e D o funcionamento do open market*.

Com as funes do Estado (Governo) em mente, vamos aprofundar nossos conhecimentos sobre Oramento Pblico. Iniciaremos, ento, o nosso estudo com a VISO do planejamento do Oramento Pblico.

Processo de Planejamento e Oramento Pu;.. ;:::

A partir da Constituio Federal de 1988, a estratgia de planejar a utilizao dos recursos pblicos vem sendo regida por trs instrumentos bsicos: D Plano Plurianual (PPA);

(
'

D Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); e D Lei Oramentria Anual (LOA).

Figura 1: Hierarquia do planejamento Fonte: Adaptada de Jund (2006)

Observe, ento, o eixo do planejamento contemporneo, que permite visualizar prioridades num prazo um pouco mais ampliado (PPA), regido por ajustes (LDO) que so necessrios no processo de operacionalizao (LOA).

Esses instrumentos de planejamento constam da Constituio Federal de 1988 e da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Vejamos inicialmente o que a Constituio Federal de 1988 estabelece sobre os oramentos:

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Seo li
4 DOS ORAMENTOS

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais. 1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, deforma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. 2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias finaf!-ceiras oficiais de fomento. 5 - A lei oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

Fonte: Brasil (1988)

Processo de Planejamento e Oramento Pb ~e"'

Depois de analisar o que diz a Constituio sobre os Oramentos, vamos estudar alguns aspectos de cada uma dessas leis. Fique atento!
/" . so b re os Saib a mais PPAs, acessando:
<http:// www.mp.gov.br/ noticia. asp ?p = lst&cat =155&sub=175&sec=l0>. Acesso em: 10 jun.
2 1

Plano Plurianual (PPA)


~-----------------------------1

O PPA o instrumento para planejar as aes do Governo de carter mais estratgico, poltico e de longo prazo, a ser considerado pelos administradores pblicos. Podemos entender o Plano Plurianual como um instrumento que evidencia o programa de trabalho do governo e no qual so enfatizadas as polticas, as diretrizes e as aes programadas no longo prazo e os respectivos objetivos a serem alcanados, devidamente quantificados fisicamente. Esse plano elaborado no primeiro ano de mandato, para execuo nos quatro anos seguintes, contendo um anexo com metas plurianuais da poltica fiscal, considerando despesas, receitas, resultado primrio e estoque da dvida (ZIVIANI, 2010). O ideal, segundo Piscitelli, Timb e Rosa (2006), que esse perodo de quatro anos fosse reduzido, mas isso dependeria de alguns fatores, como a alterao do prprio calendrio eleitoral, da estrutura institucional e da poltica partidria. Segundo os autores, atualmente, so discutidos os critrios de transformar o PPA em permanentemente ajustvel, avaliando, a cada ano, a execuo do exerccio anterior e incluindo a projeo do quarto ano subsequente. De acordo com a Constituio Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter
[ ... ] as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, todas relativas aos programas de durao continuada (BRASIL, 1988, art. 165).

,,__________.,,.J

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O PPA estabelece a ligao entre as prioridades de longo prazo e a Lei Oramentria Anual. O PPA apresenta objetivos que, segundo Vainer, Albuquerque e Garson
(2001),

consistem em:

O definir com clareza as metas e prioridades da administrao, bem como os resultados esperados; O organizar em programas as aes que resultem em incremento de bens ou servios que atendam a demandas da sociedade; O estabelecer a necessria relao entre as aes a serem desenvolvidas e a orientao estratgica de governo; O possibilitar que a alocao de recursos nos oramentos anuais seja coerente com as diretrizes e metas do Plano; O facilitar o gerenciamento da administrao, atravs de definio de responsabilidades pelos resultados, permitindo a avaliao do desempenho dos programas; O estimular parcerias com entidades pblicas e privadas na busca de fontes alternativas de recursos para o financiamento dos programas; O explicitar, quando couber, a distribuio das metas e gastos do governo; e O dar transparncia .aplicao de recursos e aos resultados obtidos. Podemos verificar o processo de gesto do Plano Plurianual observando a Figura
2,

que ilustra bem esse processo:

Figura

2:

Processo simplificado de gesto do PPA Fonte: Jund (2006)

O PPA tem sua base de elaborao na demanda das necessidades da sociedade, pois tais demandas se expressam em programas que, enquanto so executados, passam por processo de monitoramento e avaliao, e so periodicamente revisados em seus impactos na sociedade. Observe os PPAs e seus respectivos governos na histria:
Perodo dos PPAs Governantes

1991 - 1995 1996 - 1999 - Brasil em ao


2000 2003 -

Fernando Collor de Mello Fernando Henrique Cardoso Fernando Henrique Cardoso Lus Incio Lula da Silva Lus Incio Lula da Silva

Avana Brasil Brasil de todos PAC

2004 - 2007 2008 2011 -

Depois de estudar a defir io do PPA, vamos conhecer a relao do PPA com a LDO.

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. so b re a Le1 ~ mais Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO} de Diretrizes Oramen- 1-----------------------------trias em: <http:// www.tesouro.fazenda.gov.br/ siafi/ A LDO a Lei anterior Lei Oramentria, que define as S ai "b a

atribuicoes_o1_02.asp>. Acesso em: 10 jun. 2010.

metas e prioridades em termos de programas a executar pelo Governo; estabelece as metas e prioridades para o exerccio financeiro subsequente; orienta a elaborao do Oramento (Lei Oramentria Anual), que dispe sobre alteraes na legislao tributria. Com base na LDO aprovada a cada ano pelo Poder Legislativo, a Secretaria de Oramento Federal, rgo do Poder Executivo, consolida a proposta oramentria de todos os rgos dos Poderes (Legislativo, Executivo e Judicirio) para o ano seguinte no Projeto de Lei encaminhado para discusso e votao no Congresso Nacional. Assim, a LDO orienta a elaborao e execuo do oramento anual e trata de vrios outros temas, como alteraes tributrias, gastos com pessoal, poltica fiscal e transferncias da Unio (BRASIL, 2006/2007). A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) surgiu como importante instrumento de conexo entre o plano estratgico das aes governamentais (PP A) e o plano operacional a ser ex e cu ta do (oramento anual), que deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional at o dia 15 de abril de cada ano. A LDO apresenta, de acordo com Jund (2006), algumas caractersticas, observe: O iniciativa de competncia do chefe do Poder Executivo; O orientao na elaborao da Lei Oramentria Anual, que deve ser organizada em harmonia com o PP A; O compreenso das metas e prioridades da Administrao Pblica, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente; O disposio sobre as alteraes na legislao tributria (previso de novos tributos, diminuies ou aumento de alquotas e outros casos pertinentes); O estabelecimento da poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento (Banco do Brasil, Banco

Processo de Planejamento e Oramento Pu

Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, Caixa Econmica Federal e demais agncias oficiais fomentadoras do desenvolvimento); e O autorizao de concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao de servidores, a criao de cargos, empregos, funes ou alterao na estrutura de carreira, bem como a admisso e a contratao de pessoal a qualquer ttulo nos rgos e entidades da Administrao Pblica, com exceo das organizaes pblicas e as sociedades de economia mista. A LDO deve conter, de acordo com Piscitelli, Timb e Rosa
(2006, p. 32),
[ ... ] anexo de riscos fiscais, em que sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem.

A mensagem que encaminha o projeto da LDO para a Unio deve apresentar, em anexo especfico, segundo Piscitelli, Timb e Rosa (2006), os objetivos das polticas monetria, creditcia* e cambial, bem como os parmetros e as projees para seus principais agregados e variveis, alm das metas de inflao para o exerccio subsequente.

GLOSSRIO
*Creditcia - relati vo a crdito. Fonte: Houaiss (2009).

Como j observado, o PPA e a LDO antecedem Lei Oramentria Anual - LOA. Vamos agora conhecer suas caractersticas. Fique atento!

l's ai'b a

sob re Lei mais Oramentria _

acessando: <ht:p~ / www.tesouro.fazenda.gov.br/

--------------------------------1
A LOA estima as receitas que o governo espera arrecadar durante o ano e fixa os gastos a serem realizados com tais recursos

Lei Oramentria Anual (LOA}

siafi/ atribuicoes_o1_03.asp>. Acesso em: 10 jun. 2010.

\..

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(BRASIL, 2006/ 2007). Nenhuma despesa pblica pode ser executada sem estar consignada no Oramento. A LOA elaborada no segundo semestre de cada ano, fixan do despesas e estimando receitas para o controle e a elaborao dos oramentos e balanos, sempre de forma compatvel com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Oramentrias. Tambm dever conter uma reserva de contingncia, cuja forma de utilizao e cujo montante sero estabelecidos na Lei de Diretrizes Oramentrias (ZIVIANI, 2010). Jund (2006) caracteriza a LOA como a programao das aes a serem executadas, visando viabilizao das diretrizes, dos objetivos e das metas programadas no PPA, buscando a sua concretizao em consonncia com as diretrizes estabelecidas na LDO. O governo define na LOA as prioridades contidas no PPA e as metas que devero ser atingidas naquele ano. A Lei Oramentria disciplina todas as aes do governo federal. Nenhuma despesa pblica pode ser executada fora do oramento, mas nem tudo feito pelo governo federal. As aes dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas leis oramentrias dos Estados e municpios.

Observe que a Lei Oramentria Anual, de iniciativa do chefe do Poder Executivo, deve conter a previso da receita e a fixao da despesa, atendendo, assim, Constituio Federal.

De acordo com Piscitelli, Timb e Rosa (2006), a LOA estabelece os seguintes tipos de oramento: D Oramento fiscal: referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da Administrao Direta e Indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; D Oramento de investimento das empresas: em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e

Processo de Planejamento e Oramen

D Oramento da seguridade social: abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da Administrao Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
A ideia principal por trs desses oramentos propiciar uma viso de conjunto, integrada, das aes empreendidas pela Administrao Publica (PISCITELLI; TIMB; ROSA, 2006). Os recursos do oramento fiscal e da Seguridade Social provm essencialmente da cobrana de tributos e contribuies, e da explorao do patrimnio dos rgos e entidades pblicas includos nesses oramentos. J o oramento de investimento de estatais, segundo os autores, compreende apenas as aplicaes na reposio e ampliao de sua capacidade de produo e os recursos tambm do oramento fiscal. No Congresso, deputados e senadores discutem na Comis-

GLOSSRIO
*Comisso Mista de Oramentos e Planos - integrada por deputados e senadores que tm por atribuio apreciar e emitir parecer sobre os projetos de lei relativos ao Plano Plurianual, s diretrizes oramentrias e ao oramento anual. Fonte: Elaborado pelos autores.

so Mista de Oramentos e Planos* a proposta enviada pelo


Executivo, fazem as modificaes que julgam necessrias atravs das emendas e votam o projeto. A Constituio determina que o Oramento deve ser votado e aprovado at o final de cada Legislatura.

Veja que depois de aprovado, o projeto sancionado pelo Presidente da Repblica e se transforma em Lei.

De acordo com dados do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, a Lei Oramentria brasileira estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previso de arrecadao. Se, durante o exerccio financeiro, houver necessidade de realizao de despesas acima do limite previsto em lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crdito adicional. Por outro lado, crises econmicas mundiais como aquelas que ocorreram na Rssia e na sia obrigaram o Poder Executivo a editar decretos com limites financeiros de gastos abaixo dos limites aprovados pelo Congresso . So chamados de Decretos de Contingen' '.

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ciamento, em que so autorizadas despesas no limite das receitas arrecadadas. Fonte: <http:/ / www.mp.gov.br/secretaria.asp? cat =51&sub=129&sec=8>. Acesso em: 10 jun. 2010.

Seguindo o estudo do planejamento, convidamos voc a dedicar um tempo na leitura de artigos selecionados sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, que veio para firmar o compromisso de planejamento assumido na Constituio Federal de 1988.

A Lei de Responsabilidade Fiscal d origem a um sistema de planejamento, execuo oramentria e disciplina fiscal de grande alcance. Os municpios devero se preparar para fazer previses de mdio prazo para suas receitas e despesas e acompanh-las mensalmente, alm de dispor de um rigoroso sistema de controle
Leia mais sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal

de suas finanas, principalmente da dvida (ZIVIANI, 2010). No desenvolvimento da proposta oramentria, o Poder Exeo que preconiza a Lei de Responsabilidade

em: <http:// cutivo deve observar www.tesouro.fazenda.gov.br/ hp /lei_ 1--_ F_ is_ c_ a_ l_ -_ L_ R _ F _ . responsabilidade_fiscal.asp>. Acesso em: 10 jun. 2010.

A seguir, vamos estudar um pouco mais sobre a LRF e as responsabilidades do administrador pblico.

li

Para saber mais sobre a Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, tambm conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, acesse: <http:// ,ww .stn. fazenda.gov. br / egisla cao/ download/
:>

Lei de Responsabilidade Fiscal


A Lei de Responsabilidade Fiscal, ou Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias.
Art. 1. Esta Lei Complementar est abelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na ges-

contabilidade/ _ comp_101_00.pdf>. Ace so em: 12 jun. 2010 .


../

to fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio.


1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e

corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar. Art. 42. vedado ao titular de Poder ou rgo referido no art. 20, nos ltimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito (BRASIL, 2oooa).

A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em

2000

pelo

GLOSSRIO
*Resultado primrio - corresponde diferena entre as receitas e as despesas empenhadas, no considerando o pagamento do principal e dos juros da dvida, bem como as receitas financeiras. Fonte: Jund (2006).

Congresso Nacional, introduziu novas responsabilidades para o administrador pblico com relao aos Oramentos da Unio, dos Estados e Municpios, como limite de gastos com pessoal e proibio de criar despesas de durao continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a restrio oramentria na legislao brasileira e criou a disciplina fiscal para os Trs Poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio. Com base na LRF, a LDO deve, atendendo ao art. 165 da Constituio Federal, dispor de (JUND,
2006):

O equilbrio entre receitas e despesas; O critrios e forma de limitao de empenho por ato prprio dos Poderes e do Ministrio Pblico, a ser efetivada quando verificado ao final de um bimestre, que a realizao de receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio* ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, bem como nos casos em que for necessria a reconduo da dvida consolidada aos limites estabelecidos; O normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos;
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D demais condies e exigncias para transferncia de recursos (subvenes) a entidades pblicas e privadas; e
D impossibilidade de se iniciarem novos projetos sem que

antes tenham sido integralmente atendidos aqueles em execuo. Como vimos ao longo desta Unidade, e de acordo com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o oramento bra~- btenha maiores

sileiro, tem um alto grau de vinculaes - transferncias constitucionais para Estados e Municpios, manuteno do ensino, seguridade social, receitas prprias de entidades, etc. - que tornam o Processo Oramentrio extremamente rgido. Esse excesso de vinculaes e carimbos ao Oramento levou o governo federal a propor a Desvinculao de Recursos da Unio - DRU, atravs de emenda constitucional, o que vem trazer maior flexibilidade execuo oramentria. A DRU, Emenda Constitucional n. autoriza a desvinculao de
20% 27,

informaes sobre a DRU acessando: <http:// www.adocontb.org .br/ index. php?codwebsite =&codpagina=ooo18755>. Acesso em: 11 jun .
2010 .

de maro de

2000,

de todos os impostos e contribui-

es federais , formando assim uma fonte de recursos livres de carimbos. Inicialmente se chamou Fundo Social de Emergncia
(1994), e a partir do ano 2000, quando houve uma reformulao,

passou a se chamar Desvinculao de Recursos da Unio - DRU (BRASIL, 2ooob). Maior flexibilidade alocao dos recursos pblicos, sem que isso eleve as receitas disponveis para o governo federal, o principal objetivo da DRU. Alm disso, no afeta as transferncias constitucionais para Estados e Municpios, cuja principal fonte de receita so: o IPI e o Imposto de Renda, uma vez que a desvinculao feita aps os clculos das transferncias. Ainda segundo o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, a DRU tem como finalidades: D permitir a alocao mais adequada de recursos oramentrios; D no permitir que determinados itens de despesas fi quem com excesso de recursos vinculados, ao mesmo tempo em que outras reas apresentam carncia de recursos; e
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Processo de Planejamento e OramE

D permitir o financiamento de despesas incomprimveis sem endividamento adicional da Unio.

Observe que a existncia da LRF responsabilizando os gestores que no zelarem pela maximizao e transparncia na utilizao dos recursos pblicos e a existncia das leis que definem (PPA), orientam (LDO) e executam (LOA) o Processo Oramentrio, mais a efetiva integrao dos legisladores e executores do Oramento Pblico, so iguais amenizao das debilidades do Processo Oramentrio, e a maximizao das potencialidades e virtualidades, as quais, na teoria, podem ser observadas a partir da elaborao do Oramento Pblico.

Para orar com propriedade os recursos pblicos, voc precisa observar mais algumas leis . Veja a seguir.

Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964

A Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.
Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio , dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, de acordo com o disposto no artigo 5, inciso XV, letra b , da Constitui o Federal (BRASIL, 1964, art. 1). Sugerimos que voc realize a leitura relacionad :':..Lei n. 4 .320/1964, especificamente os artigos 11 , 12, 13 e 14, no seguinte site: <http:// www.planalto.gov.br / ccivi1_03/Leis/ L4320 .htm>. Acesso em: 11 jun. 2010.

A Lei n. 4.320/ 64 estabelece os fundamentos da transparncia oramentria:

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A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmica fi nanceira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade (BRASIL, 1964, art. 2).

Mas, na hora da aquisio de produtos e servios, voc precisa observar o que diz a Lei n. 8.666, observe.

Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993

A Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras providncias (BRASIL, 1993).
Art. 1 Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Pargrafo nico. Subordinam-se ao regime desta Lei, alm dos rgos da administrao direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Art. 2 As obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes, concesses, permisses e locaes da Administrao Pblica, quando contratadas com terceiros, sero necessariamente precedidas de licitao, ressalvadas as hipteses previstas nesta Lei. Pargrafo nico. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre rgos ou entidades da Administrao Pblica e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a denominao utilizada.

Processo de Planejamento e Oramento

Ateno! Cada uma dessas leis possui especificidades e detalhamentos que precisam ser criteriosamente observados. Por isso. a "dica" que voc abra uma pasta no seu computador e nomeie "Finanas Pblicas" ou "Legislao Bsica", com o objetivo de arquivar todos esses documentos para ler com bastante ateno o documento na ntegra.

Classificaes do Oramento Pblico


De acordo com Campos (2006), o Oramento Pblico pode ser classificado quanto periodicidade, categoria econmica e destinao de recursos. Observe as diversas classificaes apresentadas pelo autor,

O Quanto periodicidade, considerando o nmero de anos que abranja, se classifica em:

o Anual - o chamado operativo, porque executvel; e o Plurianual - no operativo, sendo apenas


programtico. O Quanto categoria econmica das operaes a que se refira, se classifica em:

o Oramento Corrente (de operao) - corresponde


s operaes relativas manuteno e funcionamento de servios j existentes; e

o Oramento Capital (de investimento) - corresponde


s operaes relativas aquisio de bens ou relativas aquisio ou realizao de obras produtivas, embora em termos de benefcio social, assim como tambm s de crdito. O Quanto ao fim que se considere para a destinao dos recursos financeiros, se classifica em:

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Oramento Funcional - aquele que estima e autoriza as despesas por funes, so as atividades exercidas pelo Estado; Oramento Desempenho - aquele que estima e autoriza as despesas pelos produtos finais a obter ou tarefas a realizar; e Oramento-Programa - a espcie de oramento em que os recursos se relacionam a objetivos, metas e projetos de um plano de governo.

Podemos destacar, tambm, o Oramento Participativo que, segundo Campos (2006), pode ser entendido como um processo pelo qual a populao participa do processo decisrio, de forma direta, contribuindo na definio da aplicao dos recursos em obras

GLOSSRIO
*Implcito - contido numa proposio, mas no expresso formalmente; no manifestamente declarado; subentendido, tcito. Fonte: Houaiss (2009).

e servios que sero executados pela administrao. Geralmente as prticas de oramento participativo so aplicadas na Administrao Municipal, onde possvel observar algumas experincias consolidadas.

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Princpios oram. entrios


De acordo com Jund (2006), os princpios oramentrios consistem em regras norteadoras do processo de elaborao, aprovao, execuo e controle do oramento, encontradas na prpria Constituio Federal e na legislao complementar de forma implcita* ou por intermdio de interpretaes doutrinrias acerca

da matria oramentria. Silva (apud JUND, 2006) entende os princpios oramentrios como meios de assegurar o cumprimento dos fins a que se prope o oramento. No Quadro termos de matria oramentria:
2,

esto os mais difundidos em

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Princpios

Legalidade

Define a prescrio legal de subordinao da Administrao Pblica aos preceitos constitucionais, no trato da matria oramentria, no que diz respeito s leis do Plano Plurianual, s diretrizes oramentrias e aos oramentos anuais, todas de iniciativa do chefe do Poder Executivo (BRASIL, 1988, art. 165). Lei Oramentria possui periodicidade anual, coincidindo com o ano civil, conforme previsto no art. 34 da Lei n. 4.320/ 64, que trata do exerccio financeiro no perodo de 1 de janeiro a 31 de dezembro de cada ano-calendrio. Compreende a existncia de uma nica lei oramentria, visa prtica da movimentao financeira do Tesouro consubstanciado no chamado princpio da unidade de caixa, objetivando o cumprimento da fiscalizao oramentria e financeira por parte do Poder Legislativo. O princpio da Universalidade preceitua que o oramento nico deve conter todas as receitas e todas as despesas pelos seus valores brutos, compreendendo um plano financeiro global, no devendo existir despesas ou receitas estranhas ao controle da atividade econmica estatal.

Anualidade

Unidade

Universalidade

Prescreve que todas as receitas e despesas devem consOramento bruto tar da Lei Oramentria e de crditos adicionais pelos seus valores brutos, vedadas as dedues. Decorre da necessidade de estruturar o oramento pelos chamados programas de trabalho, que consistem em instrumentos de organizao da ao governamental, visando concretizao dos objetivos definidos, sendo mensurados por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual. Em cada exerccio financeiro, o montante da despesa no deveria ultrapassar a receita prevista para o perodo. O equilbrio no uma regra rgida, embora a ideia de equilibrar receitas continue ainda sendo perseguida, principalmente a mdio ou longo prazo. A Lei Oramentria no conter matria estranha previso da receita e fixao da despesa. Exceo feita autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de crditos, conforme previso constitucional (BRASIL, 1988, art. 165, 8).

Programao

Equilbrio e exclusividade

Quadro 2: Princpios oramentrios Fonte: Silva (apud JUND, 2006, p. 79-80)

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Princpios

Participativo

No mbito municipal , a gesto oramentria participativa incluir a realizao de debates, audincia e consultas pblicas sobre as propostas do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. Tem por escopo ou inteno vedar as autorizaes globais, ou seja, a classificao e designao dos itens que devem constar do oramento, de forma a apresentar o planejamento o mais analtico, detalhado possvel; caracteriza o "carimbo" dos recursos pblicos. Torna o contedo oramentrio pblico para o conhecimento da sociedade e eficcia de sua validade. No obstante a observao das exigncias tcnicas oramentrias, especialmente em matria de classificao das receitas e despesas, o oramento deve ser claro e compreensvel para qualquer indivduo. O mesmo que consistncia, ou seja, o oramento deve manter uma padronizao ou uniformizao de seus dados, a fim de possibilitar que os usurios possam realizar comparaes entre os distintos exerccios. Postula ou solicita o recolhimento de todos os recursos a um caixa nico do Tesouro (conta nica), sem discriminao quanto sua destinao e vedando, proibindo, a apropriao de receitas de impostos a despesas especficas, salvo as excees constitucionais. Limita o Estado quanto a seu poder de tributar, com nfase no que diz respeito ao atendimento dos princpios de legalidade e anterioridade tributria, considerando, no entanto, as excees constitucionais.

Especificao

Publicidade ,

Clareza

Uniformidade

No afetao da receita

Legalidade da tributao

Quadro 2: Princpios oramentrios Fonte: Silva (apud JUND, 2006, p. 79-80)

Como podemos constatar, os princpios oramentrios estabelecem as linhas norteadoras de ao que disciplinam e orientam a ao dos governantes quando da concepo da proposta oramentria.

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RESUMO

Nesta Unidade, conhecemos as funes: alocativa, distributiva e estabilizadora, consideradas as funes econmicas do Estado. Sendo assim, pudemos observar a importncia do Oramento Pblico como instrumento de gesto pblica. Contextualizando o tema desta disciplina, pudemos tambm conhecer a histria e a evoluo do Oramento Pblico em outros pases, alm da evoluo da Constituio Federal e da forma como devemos tratar a matria oramentria em nosso pas. Finalizando, nesta Unidade, apresentamos os princpios oramentrios que disciplinam e orientam a ao dos gestores pblicos na concepo da proposta oramentria.

Chegamos ao final desta Unidade, confira se voc teve bom entendimento do que tratamos aqui respondendo s questes dispostas no Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem - AVEA. Bons estudos!

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