You are on page 1of 135

FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS
_ A
CENTRO DE FORMAÇAO ACADEMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
o EXÉRCITO BRASILEIRO NA SEGURANÇA PÚBLICA
DISSERTAÇÃO APRESENTADA À ESCOLA BRASILBRA DE ADMINISTRAÇÃO
PÚBUCA PARA OBTENÇÃO 00 GRAU DE MESTRE
I -
ROGERIO DA SILVA GUIMARAES
Rio de Janeiro - 2003
FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
E
o EXÉRCITO BRASILEIRO NA SEGURANÇA PÚBLICA
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO APRESENTADA POR
ROGÉRIO DA SILVA GUIMARAES
APROVADA EM
PELA COMISSÃO EXAMINADORA
Prof Paulo ílio ato artins
Doutor em Administração
Prof'. Ursula Wetzel
Doutora em Administração
3
R E S ~ I O
Este estudo descritivo-explicativo teve como finalidade demonstrar as principais
dificuldades enfrentadas pelo atual Sistema Brasileiro de Segurança Pública, em
conseqüência, pelos órgãos de segurança pública, para diminuir os índices de
criminalidade e violência praticados no país. Para isso, enfoca o Exército Brasileiro como
possível subsistema do sistema de segurança pública, abordando aspectos da estrutura
funcional e operacional da Força Terrestre que poderiam ser empregados, em apoio aos
órgãos policiais, no combate à criminal idade. Conclui apresentando possíveis setores em
que o Exército Brasileiro poderia atuar na área da segurança pública, sem prejudicar suas
missões constitucionais.
ABSTRACT
The purpose of this descriptive-explicative study is to demonstrate the principal
difficulties confronted by the current Brazilian Public Security System and its agencies to
diminish the rates of crime and violence in the country. For this purpose, the Brazilian
Army was examined as a possible subsystem of the public security system, broaching
aspects of the Ground Force's functional and operational structure which may be
employed in support of the existing police agencies in their combat against crime. The
study concludes with the presentation ofthe possible sectors in the area ofpublic security
in which the Brazilian Army could act without detriment to its constitutional obligations.
4
OFERECIMENTO
Por conta de sentimentos que necessitam extravasar, ofereço esta dissertação:
A Deus, por ter me oferecido saúde e capacidade de pensar.
A minha esposa, Claudia Ruas, pelo incansável apoio e alicerce para construção
da base de tudo: família.
A minha mãe, Edenice Guimarães, pela oportunidade de me trazer a vida e a luz.
A todos os meus familiares e amigos, pela motivação e paciência.
In memorian:
A meu pal, Edison Guimarães, pelo esforço de sempre procurar o
aprimoramento de seus filhos.
E ainda:
A todos aqueles que lutam por mais segurança e o bem-estar da sociedade.
5
AGRADECIMENTOS
À Professora Ora. Sylvia Constant Vergara, pelo estímulo, segurança e
objetividade no trato com seu orientando.
À Professora Ora. Oéborah Morais Zouain, pelo estender de mãos e capacidade
de encurtar os caminhos.
À Professora Ora. Valderez F. Fraga, pela ajuda expontânea no
engrandecimento deste trabalho.
À Professora Jaíra Ruas, pela oportuna orientação quanto ao uso de nossa língua
portuguesa.
tema.
Ao Sr. José Ruas, pela inestimável contribuição bibliográfica e debates sobre o
Ao Juarez, incansável personagem na facilitação dos trabalhos.
A todos os colegas de turma pelo carinho e respeito.
6
sUMÁRIO
CAPÍTULO 1
O PROBLEMA E A METODOLOGIA
1.1. IN1RODUÇÃO.................. ................................................... ................................ 8
1.2. OBJETIVOS INTERMEDIÁRIOS............... .............. ....... ................ ......................... 11
1.3. DELIMITAÇÃODOESTUDO................................................................................. 11
1.4. RELEVÂNCIADOESTUDO................................................................................... 13
1.5. DEFINIçÃo DE SIGLAS E TERMOS.................. ..................................................... 14
1.6. TIPO DE PESQUISA............................................................................................. 17
1.7. COLETADEDADOS............................................................................................ 18
1.8. l'RATA1.fENTODOSDADOS................................................................................. 18
1.9. LIMITAÇÕES DO MÉTODO.................................................................................. 19
CAPÍTULO 2
PROPOSIÇÕES CONCEITUAIS SOBRE ORDEM PÚBLICA, SEGURANÇA
PÚBLICA E PODER DE POLÍCIA
2.1. ORDEM PúBLICA............................................................................................... 21
2.2. SEGURANÇA PúBLICA........................................................................................ 26
2.3. PODER DE POLíCIA............................................................................................. 30
2.3.1. PODER DE POLÍCIA E PODER DA POLíCIA................................................... 36
2.3.2. LIMITES DO PODER DE POLíCIA.................... ... ................................. ....... ... 36
CAPÍTULO 3
MISSÕES CONSTITUCIONAIS
3.1. MIssÃo CONSTITUCIONAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO....................................... 39
3.1.1. EVOLUÇÃO................................................................................................ 39
3.1.2. MIssÃo ATUAL............................................... .......................................... 42
3.2. MIssÃo CONSTITUCIONAL DOS ÓRGÃOS DE SEGURANÇA PúBLICA.................. 44
3.2.1. POLíCIA..................................................................................................... 44
3.2.1.1. POLÍcIAFEDERAL.............................................................................. 49
3.2.1.2. POLÍCIA RODOVIÁRIA FEDERAL........................................ ................. 51
3.2.1.3. POLÍCIA FERROVIÁRIA FEDERAL........................................................ 54
3.2.1.4. POLÍCIA CIVIL.................................................................................... 55
3.2.1.5. POLÍCIA MILITAR............................................................................... 56
3.2.1.6. CORPO DE BOMBEIRO MILITAR.......................................................... 58
3.2.1.7. GuARDA MUNICIPAL.......... ............................................... ................. 60
CAPÍTULO 4
SISTEMA DE SEGURANÇA PÚBLICA
4.1. Os SISTEMAS NAS CIÊNCIAS SOCIAIS................................................................. 63
4.2. SISTEMA DE SEGURANÇA PúBLICA BRASILEIRO................................................ 68
7
CAPÍTULO 5
O EXÉRCITO BRASILEIRO E A SEGURANÇA PÚBLICA
5.1. SEGURANÇA E SOBERANIA............. ...................................... ............... .............. 78
5.1.1. SEGURANÇA E SOBERANIA PÓS ATENTAOO DE 11 DE SETEMBRO DE
2001................................................................................................................................... 83
5.2. O EXÉRCITO BRASILEIRO NA SEGURANÇA PúBLICA......... ................................. 91
CAPÍTULO 6
PROPOSTAS DE EMPREGO DO EXÉRCITO BRASILEIRO NA
SEGURANÇA PÚBLICA
6.1. PROPOSTA N° 1: AUMENTO DO NÚMERO DE VAGAS PARA O SERVIÇO
MILITAR.......................................................................................................................... .... 104
6.2. 2: PROGRAMAS SOCIAIS.............................................................. 107
6.3. 3: COMBATEAONARCOTRÁFICO................................................. 111
6.4. 4: INvESTIREMINTELIGÊNCIA..................................................... 114
6.5. 5: COMBATE AO CONTRABANDO DE ARMAS................................ 118
6.6. PROPOSTA N° 6: MELHORAR O SISTEMAPENrrENCIÁRIO................................... 121
6.7. PROPOSTA if 7: CRIAçÃo DE UMA GuARDA NACIONAL ............. ..... ...... ....... .... 124
CAPÍTULO 7
CONCLUSÃO................................................................................................................. 128
BIBLIOGRAFIA............................................................................................................. 131
8
CAPÍTULO 1
O PROBLEMA E A METODOLOGIA
"Conhecimento é construção e construção é
processo que admite múltiplos conteúdos e
variados enfoques. "
Sylvia Vergara
Neste capítulo, além de tratar da parte introdutória do presente trabalho, serão
abordados os itens básicos que compõem a definição do problema, bem como, a
metodologia utilizada para buscar atingir os objetivos propostos.
1.1 Introdução
Falar em desenvolvimento e progresso de um país sem que exista segurança
para os membros de sua sociedade é, no mínimo, um equívoco. O Estado deve assegurar
aos seus cidadãos segurança para que possam desenvolver suas atividades com
tranqüilidade e conforto.
Atualmente, os cidadãos brasileiros, principalmente os das grandes cidades,
vivem um sentimento de insegurança generalizado. Muitos são subordinados a toques de
recolher pelos criminosos que ditam suas próprias regras à revelia do que preconiza a
legislação, a moral e os bons costumes do povo brasileiro.
A maioria dos institutos de pesquisa do país apontam para o aumento
vertiginoso dos índices de criminal idade em quase todos os estados da Federação. Os da
região Sudeste, onde existe maior concentração populacional e de riquezas, estão no
epicentro dessa cruel realidade que assola a população.
São assassinadas no Brasil, em média, cento e dez pessoas todos os dias. O que
dá 40.000 mortes por ano. Nos EUA o índice é um terço do nosso. Na Alemanha a taxa
de homicídios eqüivale a um décimo da nossa. Só para efeito de comparação a Aids
demora cinco anos para produzir essa mesma mortandade brasileira.
Muitos são os fatores do desencadeamento da violência nas cidades. Dentre eles
podemos citar os fatores sociais, econômicos, culturais, políticos e psicológicos. As
9
autoridades policiais têm se esforçado no combate à criminal idade, mais ainda é pouco
em relação ao nível de organização atingido pelos criminosos.
Hoje, a principal mola propulsora dessa indústria do crime é o tráfico de drogas,
uma praga que vem se desenvolvendo rapidamente pelo mundo, e, por uma série de
contingências, transformou o Brasil em um polo consumidor e ponto de escala estratégica
nas rotas internacionais de distribuição. A maioria dos delitos praticados atualmente no
país estão relacionados ao comércio de drogas.
O que toma assustador esse cenário é a velocidade com que a marginalidade está
se organizando. Existem espalhados por todos os cantos do país, facções e gangues de
criminosos com funções hierarquizadas, regras definidas, tarefas específicas e padrões de
desempenho a serem cumpridos. A cada dia o crime organizado vem expandindo seus
domínios e conexões, culminando com ações encadeadas que passam a representar uma
ameaça ao próprio Estado e a tudo o que ele simboliza.
Atualmente, as instituições policiais, responsáveis constitucionalmente pelo
combate à criminalidade, vêm perdendo a guerra contra esses meliantes. O Brasil dispõe
de 500.000 homens nas polícias Militar, Civil e Federal. Não é um efetivo desprezível.
Nas principais cidades brasileiras a proporção policiais/ população é semelhante à de
Nova York. O problema principal é a ineficiência de nossos policiais. No mesmo tempo
os policiais daqui esclarecem um caso, seus colegas americanos desvendam nove e os
ingleses resolvem catorze.
É claro que em comparação com outros órgãos policiais de países considerados
maIS desenvolvidos nossas instituições policiais encontram-se sucateadas, mal
remuneradas, mal preparadas, mal coordenadas e em algumas regiões com efetivos
aquém do necessário para cumprir suas missões. Porém esse quadro deve ser reavaliado e
mudado.
A situação complica-se ainda maIS, quando agentes de segurança pública,
muitos deles fardados e armados, realizam manifestações reivindicando melhores
condições de trabalho e de remuneração. Tal fato abala os alicerces das instituições do
Estado que fica sem condições de atender ao previsto no artigo 5° do texto constitucional,
"O Estado deve assegurar aos brasileiros e estrangeiros residentes no país o direito à
segurança ... "
Soma-se a esse quadro a sensação de impunidade que assola a maioria dos
processos em andamento na Justiça, seja pela inconsistência e falhas nos inquéritos
policiais remetidos ao Ministério Público - apenas 2,5% dos casos de homicídios de
10
autoria desconhecida são descobertos os culpados, seja pela demora do sistema judiciário
em julgar e condenar o autor do delito - os processos passam 90% do tempo no cartório
e 10% com os juizes.
Ainda, é sempre bom lembrar, a legislação penal brasileira deve ser revista e
reformulada, pois é tolerante. O Código de Processo Penal permite ao acusado penas
leves para crimes violentos e brechas para os mais variados tipos de recursos que
contribuem, ainda mais, para o acúmulo de processos na Justiça.
Outro fator que alimenta essa sensação de impunidade situa-se no sistema
penitenciário. A cadeia não prende. Somente 1% dos condenados cumpre a pena até o
fim. Os outros fogem ou são concedidos os mais variados tipos de beneficios que chocam
a opinião pública e os cidadãos contribuintes. Adiciona-se a isso, a corrupção, que de tão
generalizada permite aos presos comandarem de dentro dos presídios operações ilícitas
com a maior tranqüilidade e conivência dos agentes penitenciários.
É mister que algo deva ser realizado para coibir tais ações. Em relação ao
assunto, o Governo Federal junto com alguns Governadores de Estado, vem estudando
propostas de emprego do Exército Brasileiro na área da segurança pública em apoio aos
órgãos de segurança pública.
Muitos estudiosos da matéria acreditam que tal medida é inconstitucional e
provocará mudanças na formação e preparo do militar das Forças Armadas, bem como,
dos agentes dos órgãos policiais. Informam que as Forças Armadas e as polícias possuem
missões distintas e definidas na Constituição Federal de 1988.
Porém, sabemos que alguma providência deve ser tomada. O inimigo está
presente em todos os cantos do país. Não se trata mais de um fenômeno regional, apenas
localizado nas grandes cidades, passou a ser um fenômeno nacional. Cabe então à União,
com todo o seu aparato, participar mais efetivamente no combate ao crime organizado.
Este trabalho procura lançar-se dentro dessas preocupações, e levantar o
seguinte problema: Como o Exército Brasileiro pode ser empregado na segurança
pública, em conjunto com as forças policiais, sem prejudicar suas missões
constitucionais?
11
1.2 Objetivos intermediários:
• Identificar, analisar e caracterizar os dispositivos legais que regulamentam
as missões constitucionais do Exército Brasileiro;
• Identificar, analisar e caracterizar os dispositivos legais que regulamentam
as missões dos órgãos de segurança pública previstos na Constituição
Federal de 1988;
• Pesquisar, analisar e definir ordem pública, segurança pública e poder de
polícia nos contextos: histórico, ideológico e sócio-econômico;
• Identificar e analisar os possíveis motivos para o emprego do Exército
Brasileiro na área da Segurança Pública;
• Identificar, caracterizar e analisar operações em que o Exército Brasileiro foi
empregado para manutenção ou preservação da ordem pública.
1.3 Delimitação do estudo
Neste estudo entendemos não ser possível esgotar todas as questões relacionadas
ao sistema de segurança pública vigente no país. Tal fato revela-se pelas inúmeras
variáveis envolvidas, sejam elas externas, de caráter social, econômico ou político, ou
internas, como: efetivo, equipamentos e treinamentos dos órgãos de segurança pública.
Observa-se, então, que as variáveis são de diversas ordens e naturezas,
permitindo-se aptidões distintas e, portanto, desvios de ordem temática. A proposta
central deste estudo é focalizar o Exército Brasileiro como sendo um dos órgãos
disponibilizados pelo Estado para atuar, em conjunto com as instituições policiais
previstas na Carta Magna, na área de segurança pública. Portanto, este é o nosso
horizonte espacial, enfatizar o relacionamento do Exército com os outros subsistemas de
segurança pública.
12
Ressalta-se que este estudo poderia ser aplicado às Forças Armadas como um
todo - Marinha, Exército e Aeronáutica. No entanto, a presente pesquisa ficará restrita ao
âmbito do Exército Brasileiro. Isto não quer dizer que a Marinha e a Aeronáutica não
sejam importantes para a defesa externa e interna do país. A razão para tal delimitação
fundamenta-se no fato do Exército ser a instituição mais empregada pelo governo federal
quando, por alguma questão, os órgãos policiais encontram-se sem condições de
preservar a ordem pública.
Quanto aos assuntos a serem abordados, o estudo privilegiará os relativos à
preservação da ordem pública, dos quais destacaremos a segurança pública e,
principalmente, o poder de polícia, mecanismo que dispõe o Estado para conter exageros
praticados pelos indivíduos na sociedade.
Destaca-se a concordância de vários doutrinadores sobre os elementos
componentes da ordem pública que são: segurança pública, tranqüilidade pública e
salubridade pública. Nesta pesquisa tratar-se-á a ordem pública no seu aspecto da
segurança pública, na qual está inserida a criminal idade, sem aprofundar-se nos seus
outros aspectos.
Dentro desse cenário será dada uma maior ênfase às questões relacionadas aos
tipos de atos que podem causar a perturbação da ordem pública, bem como, quais são os
instrumentos utilizados pelo Estado para a restauração dessa mesma ordem pública. O
estudo não abordará, apesar de relevantes, assuntos relativos a tipos de motivos que
levam uma pessoa a cometer atos contra a ordem pública.
Em termos de temporalidade, o presente estudo ficará limitado ao período
compreendido entre a promulgação da Constituição Brasileira de 1988, que define os
direitos e garantias fundamentais dos cidadãos, bem como as missões das Forças
Armadas e dos órgãos de segurança pública, até os nossos dias. Contudo, fatos históricos
e referências teóricas anteriores a esse período que contribuam para a consecução da
pesquisa não serão ignorados. Tal opção justifica-se, também, pela presença do Exército
nas ruas de vários Estados brasileiros durante esse período, seja para dar proteção a
autoridades de outras nações em congressos mundiais, ou para restauração da ordem
pública, como por exemplo, na greve das polícias em vários Estados da nação.
Como acentua Vergara (2000, p. 30), esta será a "moldura" da presente pesquisa,
explicitando "o que fica dentro do estudo e o que fica de fora. Já que a realidade é
extremamente complexa, por um lado, e histórica, por outro, não se pode analisá-la em
seu todo; logo, cuida-se apenas de parte dessa realidade. "
13
1.4 Relevância do estudo
Na atualidade brasileira o tema segurança pública vem sendo cada vez mais
explorado pela mídia. Segundo Bicudo (2000, p. 91):
o tema segurança pública está hoje na ordem do
dia. Realmente, na amplitude do horizonte dos
Direitos Humanos, os instrumentos que devem
assegurar a segurança do povo assumem papel
relevante. E essa segurança deveria encontrar, nos
órgãos policiais, que constituem a primeira linha
no combate à criminalidade, o seu principal ponto
de apoio.
Certamente, não precisamos dizer que esse assunto é de vital importância para a
estabilidade de qualquer governo como, também, de toda a sociedade. A própria
Constituição Federal em seu artigo 5° institucionalizou que a segurança é um direito
inviolável aos brasileiros e estrangeiros residentes no país.
No Brasil, em todas as pesquisas relativas à matéria é unânime o crescimento da
violência em todos os setores e de todas as formas. Vários são os fatores dessa medrança
da violência: sociais, econômicos, estruturais e políticos. Hoje, nossa sociedade vive em
um quadro permanente de insegurança, privando-nos de certos direitos previstos em
nossa legislação.
Até mesmo aqueles órgãos que são responsáveis em preservar a ordem pública e
prover segurança a todos os cidadãos, estão descumprindo o seu papel perante a
sociedade, ou seja, desrespeitando as leis e desestabilizando as instituições públicas.
Em conseqüência, a sociedade brasileira está insatisfeita com os baixos índices
de produtividade de cada instituição policial em detrimento da crescente e expressiva
demanda da criminal idade e da violência. Isto provoca cobrança por novas reformas e
medidas imediatas no sistema de segurança pública para conter essa onda que assola as
entranhas de nossa nação.
Nesse contexto, o presente estudo pretende identificar em quais setores o
Exército Brasileiro poderia ser empregado, interligado aos órgãos de segurança pública,
no combate à criminalidade e à violência, sem que isso interfira no cumprimento de suas
missões constitucionais, bem como, nas atribuições das instituições policiais.
14
A identificação de tais setores permitirão subsidiar autoridades e estudiosos do
assunto em relação a conseqüências que possam surgir nas instituições policiais e no
próprio Exército com a adoção da referida medida. Discernir se a medida é acertada ou
precipitada. Além de possibilitar aplicações práticas na reorganização dessas instituições
em busca de uma melhor prestação de serviço na área de segurança pública, como,
também, responder aos anseios da sociedade brasileira.
Entendemos, assim, que qualquer contribuição que procure fornecer subsídios
para permitir uma melhoria do sistema de segurança pública brasileiro é de relevância
para a sociedade como um todo, que, cada vez mais, é tolhida de seus direitos
constitucionais.
1.5 Definição das siglas e dos termos
1.5.1 Siglas
• ACISO: Ação Cívico-Social;
• AMB: Associação dos Magistrados Brasileiros;
• CF: Constituição Federal;
• CIE: Centro de Inteligência do Exército;
• CIGE: Centro Integrado de Guerra Eletrônica;
• DCPT: Divisão de Conservação, Pavimentação e Tráfego;
• DNER: Departamento Nacional de Estradas e Rodagem;
• DPF: Departamento de Polícia Federal;
• EB: Exército Brasileiro;
• ESG: Escola Superior de Guerra;
• PC: Polícia Civil;
• PF: Polícia Federal;
• PM: Polícia Militar;
• PRF: Polícia Rodoviária Federal;
• PFF: Polícia Ferroviária Federal;
• ONU: Organização das Nações Unidas;
• SIOp: Sistema de Informações Operacionais;
15
• SIEx: Sistema de Inteligência do Exército;
• SENASP: Secretaria Nacional de Segurança Pública;
• SISME: Sistema de Intercâmbio de Informações de Segurança do
MERCOSUL, Bolívia e Chile.
• SIV AM: Sistema de Vigilância da Amazônia.
1.5.2 Termos
• Delito: Ato que a lei declara punível e que geralmente resulta em danos aos
interesses da sociedade ou à pessoa de alguém, sujeitando seu autor às
sanções previstas na legislação.
• Disciplina: segundo § 2° do artigo 14 do Estatuto dos Militares, disciplina é
"a rigorosa observância e o acatamento integral das leis, regulamentos,
normas e disposições que fundamentam o organismo militar e coordenam
seu funcionamento regular e harmônico, traduzindo-se pelo perfeito
cumprimento do dever por parte de todos e de cada um dos componentes
desse organismo".
• Força Terrestre: termo muito utilizado pelos militares federais para
designar o Exército Brasileiro.
• Graduação: denominação genérica do grau hierárquico atribuído às Praças
- subtenentes, sargentos, cabos e soldados.
• Hierarquia: ordenação da autoridade, em níveis diferentes, dentro das
estruturas militares. A ordenação se faz por postos ou graduações. O respeito
à hierarquia é concretizado no espírito de acatamento à seqüência de
autoridade.
• Manutenção da ordem pública: exercício dinâmico do poder de polícia, na
área da segurança pública, manifestado por ações predominantemente
16
ostensivas, com o objetivo de prevenir e/ou coibir atos que possam alterar
ou violar a ordem pública.
• Milícia: guarda territorial formada por todos os homens válidos, os colonos
e seus dependentes, que se deveriam manter convenientemente armados à
própria custa.
• Ordem pública: "situação de tranqüilidade e normalidade que o Estado
assegura - ou deve assegurar - às instituições e a todos os membros da
sociedade, consoante as normas jurídicas legalmente estabelecidas."
(Lazzarini, Tácito, Moreira Neto, Meirelles, Júnior & Ferreira, 1987, p.156)
• Policiamento ostensivo: competência das polícias militares que, fardadas,
armadas e presentes em determinados setores da comunidade, tratam evitar a
perturbação potencial da ordem pública.
• Policiamento ético-sócio-cívico-educacional: policiamento efetuado
mediante meritória ação pedagógica, em prol da defesa do meio ambiente,
respeito ao patrimônio e' contínua elevação dos índices de patriotismo
consciente, objetivando o bem estar da população.
• Poder de polícia: mecanismo que dispõe a administração pública para
conter os abusos do direito individual em detrimento do bem-estar social da
coletividade ou do próprio Estado.
• Posto: denominação genérica do grau hierárquico atribuído a militar que
tenha a patente de oficial.
• Tranqüilidade pública: estágio em que a comunidade se encontra num
clima de convivência pacífica e harmoniosa, representando uma situação de
bem-estar social.
17
1.6 Tipo de pesquisa
Para a classificação da presente pesqUlsa toma-se como base a taxionomia
apresentada por Vergara (1990), que a qualifica em relação a dois aspectos: fins e meios.
a) Quanto aos fins:
• Exploratória - porque apesar de existir extensa relação de fontes de
consulta, há pouquíssimos estudos sistematizados que abordem o tema
ora proposto: emprego do Exército Brasileiro na área de segurança
pública.
• Descritiva - porque visa mencionar as características jurídico-legais,
política e sociais em que se alicerça o atual sistema de segurança
pública brasileiro, bem como, apontar as principais esferas de atuação,
conforme preconizado na Constituição Federal de 1988, do Exército
Brasileiro e dos órgãos responsáveis pela segurança pública no país.
• Explicativa - em complementação às outras duas anteriores, com a
finalidade de esclarecer quais fatores, que atualmente vem ocorrendo
na sociedade brasileira, contribuem para o emprego do Exército
Brasileiro na área de segurança pública.
b) Quanto aos meios:
• Bibliográfica - porque recorreu ao uso de livros, periódicos, teses,
dissertações e internet para a sua fundamentação teórico-
metodológica.
• Documental - porque valeu-se de documentos de uso restrito do
Exército Brasileiro, como: portarias, relatórios, periódicos, manuais e
regulamentos.
18
1. 7 Coleta de dados
o escopo para coleta de dados foi preparado com base nas orientações emanadas
por Vergara (2000).
Os dados foram coletados por meio de:
a) Pesquisa bibliográfica em livros, revistas especializadas, jornais,
dicionários, internet, dissertações e monografias com dados relacionados
ao assunto estudado. Além de consultar as bibliotecas da Fundação
Getúlio Vargas - FGV e do Exército - Bibliex, foram realizadas
pesquisas nas bibliotecas das seguintes organizações militares: Escola de
Comando e Estado-Maior do Exército - ECEME e Instituto Militar de
Engenharia - IME.
b) Pesquisa documental nos acervos do Exército Brasileiro. Foram
realizadas análises em documentos tais como: regulamentos internos,
portarias, políticas estratégicas, normas, noticiários e procedimentos
expedidos pela Força Terrestre.
Com base nas conclusões alcançadas pelas pesquisas bibliográfica e documental
procurou-se compreender o fenômeno segurança pública, especificamente no aspecto da
relação entre o Exército Brasileiro e os órgãos constitucionalmente encarregados de
manter a tranqüilidade pública.
1.8 Tratamento dos dados
Os dados coletados na pesquisa bibliográfica serviram de ponto de partida para
o presente estudo. Primeiramente, foi realizado o fichamento da bibliografia escolhida.
Posteriormente, foi feita leitura analítica dos dados selecionados. Essas atividades foram
as mais trabalhosas e demoradas, porém de vital importância para a pesquisa, pois por
meio delas elegeram-se os assuntos que mais se identificaram com os objetivos a serem
alcançados.
19
Ressalte-se que os dados manipulados são, essencialmente, investigados por
terceiros e oferecem reflexões, interpretações, argumentações, análises e conclusões
desses autores. Procuramos, então, extrair elementos práticos para análise, mas
estivemos, na maior parte do tempo, trabalhando com publicações.
Os dados coletados por intermédio da pesquisa documental foram cotejados com
os da pesquisa bibliográfica, de forma a extrair o material necessário para identificar os
possíveis setores da segurança pública que o Exército Brasileiro poderia ser empregado,
em apoio às forças policiais e sem interferir nas suas missões constitucionais, para
garantia da ordem pública.
1.9 Limitações do método
A metodologia selecionada para a presente pesqUIsa apresenta as seguintes
dificuldades e limitações:
• Ausência de apresentação da percepção dos integrantes do Exército
Brasileiro, nos diversos postos e graduações, sobre o possível emprego da
Força Terrestre na segurança pública. Tal fato ocorreu em virtude da
negação por parte do Exército Brasileiro da aplicação de questionários aos
militares federais. Porém, caso fosse aprovado, o método estaria limitado
pela seleção dos sujeitos ao qual seriam aplicados os questionários, tendo em
vista a impossibilidade de serem distribuídos a todos os militares do Exército
Brasileiro existentes no país.
• Existência de pequeno número de fontes bibliográficas relativas à segurança
pública, tratada na maioria das vezes como sub item de estudos sobre
criminologia.
• Tendência à generalização e simplificação de leis, decretos, portarias e
outros documentos oficiais que podem levar a omissões de outros aspectos
relevantes ao estudo.
• A bibliografia e os documentos pesquisados não esgotaram toda a matéria
relativa ao tema, principalmente no que conceme à solução do problema e
dos objetivos ora propostos. Cabe lembrar que a instituição Exército
20
Brasileiro e os órgãos de segurança pública se fazem presentes em todas as
unidades da federação, o que dificulta a obtenção de dados e documentos
internos a respeito do assunto.
Este capítulo teve como objetivo apresentar a formulação do problema a ser
resolvido em compatibilidade com a metodologia e o referencial teórico ofertado, de.
modo que os objetivos, sua relevância e delimitação estivessem coerentes quanto a
coleta, tratamento e limitações que um estudo pode assumir, principalmente quando
utilizado em uma área complexa e de grande mobilidade como a da segurança pública.
S1BUOTECA MARIO HENRIQUE SiMONSEN
fUNDACAo 6fTWO VARGAS
21
CAPÍTULO 2
PROPOSIÇÕES CONCEITUAIS SOBRE A ORDEM PÚBLICA, SEGURANÇA
PÚBLICA E PODER DE POLÍCIA
"A ordem é o clima, o meio ambiente
natural da paz, da qual é a causa e o
resultado. "
Paul Bemard
Cuida este capítulo de apresentar estudos já realizados por outros autores sobre a
Ordem Pública, Segurança Pública e Poder de Polícia. Procura abordar objetivamente os
principais conceitos e opiniões ostentadas por especialistas do assunto, visando
caracterizar cada um deles dentro do tema ora proposto.
2.1 Ordem pública
A construção de um Estado Democrático de Direito requer o respeito às
garantias fundamentais dos cidadãos, que são primordiais para o desenvolvimento da
sociedade e engrandecimento das instituições.
O Estado, então, deve assegurar ao cidadão brasileiro ou estrangeiro residente
no país, o direito à sua integridade fisica e patrimonial. Visando cumprir tal tarefa, o
poder público dispõe dos órgãos policiais, que também podem ser denominados forças de
segurança pública.
Os agentes policiais no cumprimento de suas funções atuam na preservação da
ordem pública em seus diversos aspectos, garantindo aos cidadãos os direitos
assegurados pela Constituição Federal de 1988.
Para um melhor entendimento do assunto faz-se necessário compreender o
conceito de ordem pública, campo de atuação dos policiais no cumprimento de seu dever.
No entender de Moreira Neto (2001), ordem é uma situação essencial e
desejável à existência das sociedades civilizadas e, mantê-la, é missão fundamental do
Estado. Segundo o autor a ordem subdivide-se em: ordem política, econômica, social,
externa e interna. Na ordem interna visualizamos a ordem pública, objeto de nosso
22
estudo, entendida como a "convivência pacífica e harmoniosa das populações". (Moreira
Neto, 2001, p. 328)
Hoje existe o consenso de muitos autores e especialistas de que a noção de
ordem pública é incerta. Afirmam que ela não é estática. Varia no tempo e no espaço em
função da própria história, de um país para o outro e, até mesmo, em épocas diferentes,
dentro de um mesmo país. Conceituá-la é uma tarefa difícil, pois sua essência não se
deixa prender em uma fórmula completa.
Ressalta-se que a noção de ordem pública já vem de longa data, desde o Direito
Romano. Naquela época o termo ainda não tinha surgido, mas seu conteúdo correspondia
ao conceito de mores. A ordem alicerçada no mores populi romani baseava-se mais nos
costumes do que na lei, possuindo um agente público, chamado de censor, para controlá-
la mediante utilização do poder repressivo para aplicação de sanções - a nota censoria.
Posteriormente, no Direito Intermédio, a expressão surge como sinônimo de
bons costumes e interesses públicos, noções que foram influenciadas pelo moralismo do
cristianismo.
No século XIX, o liberalismo rompe o conceito laico restringido-o a aspectos
quase casuísticos. Sobre o assunto Moreira Neto discorre:
"Com o advento do Estado do Bem-Estar Social, a
Ordem Pública se hipertrofia e passa a ser o
conceito instrumental para o alargamento do papel
interventivo do Estado nos vários campos de
atividade humana; passa a servir não só ao Poder
de Polícia e aos Serviços Públicos como ao
Ordenamento Econômico e ao Ordenamento
Social, as novas modalidades de ação do Estado
presentes nas constituições do século xx. "
(Lazzarini et alii, 1987, p. 129)
O autor segue informando que embora a noção de ordem pública possa
modificar-se no tempo e no espaço, ela apresenta-se, nos dias de hoje, com alguns traços
de geral reconhecimento, permitindo caracterizá-la, antes e melhor que um conceito
legal, em um conceito jurídico.
Todavia, estudiosos do assunto, dentre eles Rivero, Salvat, Paul Bernard, VedeI
e Marcel Waline defendem ser a noção de ordem pública extremamente vaga e ampla.
Isto é, ultrapassa os textos da lei que a organiza, englobando princípios de ordem política,
econômica, moral e até alguns de caráter religioso, aos quais a sociedade considera
23
intimamente relacionadas a existência e manutenção das organizações SOCiaiS
estabelecidas.
A ordem pública é formada por um mínimo de condições essenciais a uma vida
social conveniente, constituindo-lhe o fundamento à segurança dos cidadãos e dos bens, à
salubridade e à tranqüilidade pública, bem como, de aspectos econômicos e estéticos -
proteção de logradouros e monumentos.
Observamos, com isso, que conceituar ordem pública é algo espinhoso, pois sua
noção deve ser ampla o suficiente para abranger as vigências morais e consuetudinárias
da sociedade. Ou seja, uma gama enorme de valores que têm por finalidade propiciar a
salvaguarda de bens, pessoas e o próprio Estado.
Por outro lado, a ordem pública é uma situação prática, visível a nossos olhos,
que tem a ver com a convivência harmoniosa cotidiana, a paz social, a exclusão da
violência e com o trabalho diuturno dos agentes de segurança pública na guarda desses
valores.
No entendimento da Escola Superior de Guerra (ESG), a ordem pública visa "a
garantia do livre exercício dos direitos individuais, a manutenção da estabilidade das
instituições e do funcionamento dos serviços públicos, bem como impedir os danos
sociais. A ordem pública é, pois, um objetivo a ser alcançado e mantido". (Santos, 2001,
p.9)
Verificamos que o conceito de ordem pública não se restringe apenas a
manutenção da estabilidade das instituições, uma vez que abrange e ampara também os
direitos individuais e o comportamento lícito de todo cidadão, para a coexistência
harmoniosa na sociedade. A ordem pública é afrontada tanto por atos de violência contra
a coletividade ou instituições em geral, como por ofensas a dignidade da pessoa humana.
Em seu artigo 2°, n° 21, o regulamento para as polícias militares e corpos de
bombeiros militares, aprovado pelo Decreto nO 88.777 de 30 de setembro de 1983,
definiu ordem p ú b l i ~ a como:
"( ... ) conjunto de regras formais, que emanam do
ordenamento jurídico da Nação, tendo por escopo
regular as relações sociais de todos os níveis, do
interesse público, estabelecendo um clima de
convivência harmoniosa e pacífica, fiscalizado
pelo poder de polícia, e constituindo uma situação
ou condição que conduza ao bem comum".
24
Lazzarini, criticando tal definição, informa não ser aceitável dizer que a ordem
pública é um "conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurídico da
Nação". Para isso recorre a Hely Lopes Meirelles:
"O ordenamento jurídico da Nação é que pode ser
considerado como sistematização das regras de
Direito, materiais ou formais, ou seja, o sistema
legal adotado pelo país para assegurar a existência
do Estado e a coexistência pacífica dos indivíduos
na comunidade." (apud Lazzarini et alii, 1987,
p.12)
Quanto ao termo "fiscalizado pelo poder de polícia", o autor também o critica.
Argumenta sobre o que pode ser fiscalizado não o será pelo poder de polícia, pois esse
poder é uma abstração do Direito, algo em potencial que não pode se concretiza por si só.
Muitos autores advertem sobre os perigos dos conceitos legais para definir o
termo ordem pública, pois tal termo é de dificil conceituação em virtude do seu
dinamismo, ou seja, sua noção modifica-se no tempo e no espaço. Moreira Neto (1983)
discerne que o conceito deve ser suficientemente preciso para ser jurídico - distinção,
sem ser excessivamente limitado para ser legal - restrição.
A própria Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro buscou uma definição
mais operativa para o termo ordem pública. A corporação expôs tal conceito em um
documento doutrinário: "Manual de Bases Doutrinárias para o emprego da Força",
publicado em 15 de abril de 1982 que diz:
"Ordem pública é o estado de paz social que
experimenta a população, decorrente do grau de
garantia individual ou coletiva propiciado pelo
poder público, que envolve, além das garantias de
segurança, tranqüilidade e salubridade, as noções
de ordem moral, estética, política e econômica,
independentemente de manifestações visíveis de
desordem. "
Apesar de suscetível a críticas, esse conceito é infinitamente melhor do que a
definição constante do Decreto n° 88.777 de 30 de setembro de 1983. A ordem pública
passa a ser visualizada como uma situação, um estado a ser mantido ou alcançado.
Recassens y Brunet, citado por Tiscornia (Debates, 1998, p. 88), salienta que o
conceito de ordem pública se resume numa equação simples: "contrastar a conduta dos
25
cidadãos com a normativa e com os costumes 'pactuados' pela 'sociedade' e protegidos
pelo Estado. Os contraventores, inimigos do bem-estar público, devem ser separados do
coletivo e castigados."
Segue o autor informando que como o objetivo é evitar a "des-ordem" e a
ruptura da ordem estabelecida, tal fato redundou numa acentuada preocupação com o
delito político - entendido como qualquer forma de desavença em relação ao regime
autoritário dominante - mais do que com a investigação científica da delinqüência
comum e do crime em geral.
Existem na literatura vários conceitos, de diversos autores, abordando o termo
ordem pública. Destacam-se duas definições que se identificam com o tema proposto no
presente estudo. A primeira formulada por Diogo de Figueiredo Moreira Neto, a segunda
por Hely Lopes Meirelles.
"Ordem pública, objeto da Segurança Pública, é a
situação de convivência pacífica e harmoniosa da
população, fundada nos princípios éticos vigentes
na sociedade." (Lazzarini et alii, 1987, p.138)
"Ordem pública é a situação de tranqüilidade e
normalidade que o Estado assegura - ou deve
assegurar - às instituições e a todos os membros
da sociedade, consoante as normas jurídicas
legalmente estabelecidas." (Lazzarini et alii, 1987,
p.156)
A primeira definição é importante, pois, ao declarar que a ordem pública é
objeto da segurança pública, fez-se uma vinculação operativa, ou seja, concedeu um
sentido prático ao termo. Quando se diz que a ordem pública é uma situação, mostra-se
que ela é um fato, uma conjuntura a ser mantida ou recuperada. Cabe ressaltar que os
princípios éticos vigentes na sociedade são o direito, o costume e a moral.
A segunda definição propõe que a ordem pública não é uma figura jurídica, bem
como, uma instituição política ou social. Observa-se que o vocábulo situação aparece
também nessa definição, ou seja, o Estado deve assegurar o respeito ao interesse da
coletividade e aos direitos individuais a todos os membros da comunidade.
À luz das duas definições percebe-se que o conceito de ordem pública varia, de
fato, no tempo e no espaço, sempre vinculado à noção de interesse público e de proteção
26
às instituições, à segurança, à propriedade, à salubridade pública, visando o bem-estar de
todos os membros da sociedade.
Manter a ordem pública é assegurar a paz pública evitando que fatos externos
possam alterar a tranqüilidade geral da sociedade. Para isso, o Estado deve ter por
essência a defesa das garantias individuais dos cidadãos - consideradas coletivamente
- que podem vir a ser perturbadas por condutas desviantes de indivíduos segregadores.
2.2 Segurança Pública
Discorrer sobre segurança pública sem reportar-se à ordem pública é um
equívoco, pois é praticamente impossível falar sobre uma sem referir-se à outra, face à
existência de um estreito relacionamento entre ambas. Sobre o assunto Lazzarini,
mencionado por Gouveia (2002, p.2), diz que "... são valores etéreos, de dificil
aferição ... ", isto é, são abstratos, imensuráveis e indistintamente inseparáveis.
Toda matéria que diga respeito à segurança pública refere-se, também, à ordem
pública, que por ser mais abrangente, nem sempre diz respeito àquela. A segurança
pública é um dos aspectos da ordem pública, que ao lado da tranqüilidade pública e da
salubridade pública formam a triade que compõe algo mais amplo - a ordem pública.
Para Moreira Neto a "Segurança Pública é o conjunto de processos políticos e
jurídicos destinados a garantir a ordem pública na convivência de homens em
sociedade. li. Informa ainda, que tia relação entre a ordem pública e a segurança pública
não é do todo para a parte, porém efeito para causa". (Gouveia, 2002, p.2)
Analisando esse entrave conceitual Lazzarini (1991, p.26) esclarece:
"A divergência, mais bem analisada, não é tão
profunda quanto parece, pois o todo é mesmo
sempre efeito de suas partes, e a ausência de uma
delas já o descaracteriza. Assim, não há conflito ao
afirmar-se que a ordem pública tem na segurança
pública um dos seus elementos e uma das suas
causas, mas não a única."
Atualmente o tema segurança pública emerge como questão política e social.
Apresenta-se como um dos problemas de governabilidade que deve ser solucionado pelo
Estado de direito nas democracias contemporâneas.
27
Esse problema não é fácil de ser resolvido, pois abrange conflitos entre os
direitos da população - direitos inerentes à pessoa - e a proteção desses direitos como
condição indispensável para sua consecução. Trata-se de proteger direitos e liberdades,
que todos nós sabemos são questões complexas e dificeis de defender por abranger
valores muitas vezes conflitantes.
Consiste em transformar a segurança pública em um sistema que busque
defender direitos e não apenas controlá-los para que os direitos humanos não sejam
violados durante a repressão de algum delito.
Pessoa (1971, p.7) ao abordar o tema segurança pública nos lembra que:
" ... a Segurança Pública é estado antidelitual, que
resulta da observância dos preceitos tutelados
pelos códigos penais comuns e pela lei das
contravenções. As ações que promovem a
Segurança Pública são ações policiais repressivas
ou preventivas típicas. As mais comuns são as que
reprimem os crimes contra a vida e a propriedade.
Todavia, a Segurança Pública pode resultar da
simples ausência, mesmo temporária, dos delitos e
contravenções. Assim, o próprio conceito de
Segurança Pública não prescinde daqueles ilícitos,
presentes ou prováveis como fatores antes de
essência psicológica que material. A Segurança
Pública· ideal seria aquela em que os ilícitos
houvessem desaparecido".
o autor, com essa asserção, quis dizer que a noção de segurança pública, como
estado antidelitual, está compreendida na de ordem pública, no sentido de ausência de
desordem, ou seja, sem atos de violência contra as pessoas, propriedade e o poder
público. Conclui dizendo que a segurança pública é algo instável, flutuante, pois pode ser
afetada por numerosos fatores, desde sociais até de ordem econômica, ou seja, é abstrata
e imensurável.
interna.
Todavia, segurança pública não deve ser confundida com segurança externa ou
• A segurança externa refere-se a qualquer tipo de ameaça situada no
domínio das relações internacionais. Situa-se dentro do conceito
abrangente de segurança nacional que no entendimento da ESG é lia
garantia relativa, para a Nação, da conquista e manutenção dos objetivos
nacionais permanentes, proporcionada pelo emprego do seu Poder
28
Nacional". Neste ínterim, cabe ao Estado, por meio da diplomacia e das
Forças Armadas, desenvolver as políticas de defesa externa.
• A segurança interna refere-se às ameaças internas contra os objetivos
nacionais permanentes, podendo ser caracterizada a partir da evolução de
um problema originalmente do campo da ordem pública. Caso já previsto
na CF que requer o emprego das Forças Armadas para garantia da lei e da
ordem.
Notamos, então, que os objetivos da segurança pública são muito mais restritos
em comparação aos da segurança externa e interna. Contudo, existe uma proximidade
entre as questões de segurança pública - a cargo dos órgãos de segurança pública - e
de segurança interna - de responsabilidade das Forças Armadas - em virtude da
possibilidade de certos ilícitos originários na segurança pública evoluírem para se antepor
à consecução dos objetivos nacionais. Caso típico desse cenário é o que vem ocorrendo
com a nossa vizinha Colômbia, que segundo Terra:
"Ninguém mais pode duvidar de que, por exemplo,
a atuação dos narcotraficantes na Colômbia, tenha
de há muito tempo ultrapassado os limites da
segurança pública e constitua questão de segurança
nacional, interna." (Gouveia, 2002, p.4)
Moreira Neto (apud Lazzarini et alii, 1987) informa que o sentido de segurança
desenvolvido nos últimos anos, tanto nas relações internas das nações quanto nas
relações internacionais, é, basicamente, o de garantia e preservação de valores. Valores
que transportados para a área de segurança pública estão implícitos nas seguintes idéias:
a) que se garante: se garante o inefável valor da convivência pacífica e
harmoniosa entre os indivíduos, excluindo a violência nas relações sociais,
que se contém no conceito de ordem pública;
b) quem garante: é o Estado que tomou para si o monopólio do uso da força
na sociedade, portanto o responsável pela ordem pública;
c) contra quem se garante: garante-se a preservação da ordem pública contra
a ação de seus perturbadores;
d) com o que se garante: garante-se a preservação da ordem pública por meio
do exercício, pela administração pública, do poder de polícia.
29
Constitucionalmente, como relata Santos (2001), a segurança pública está
estruturada em dois níveis: ordinariamente é responsabilidade dos Estados da federação,
por intermédio de suas polícias estaduais; extraordinariamente, cabe a ação da União,
situação que as providências deixam o patamar da segurança pública e passa para o da
segurança interna, oportunidade que requer o concurso das F orças Armadas junto aos
órgãos policiais. Ainda no nível União, cabe à Polícia Federal o papel de polícia
judiciária e administrativa nas infrações de ordem política e social.
Em seu artigo 144, a CF 88 declara que a segurança pública é um dever do
Estado, como também, direito e responsabilidade de todos, sendo exercida para a
preservação da ordem pública, incolumidade das pessoas e do patrimônio, por meio do
provimento de serviços prestados pelos órgãos discriminados ao final do caput desse
referido artigo.
Segundo alguns especialistas, tal artigo gera algumas dificuldades e conflitos
quanto aos limites de competência de cada órgão policial, bem como, em relação a
atuação dos cidadãos, já que o texto constitucional assegura ser responsabilidade de todos
a prevenção e repressão das infrações penais. Nesse sentido, é vital a participação dos
cidadãos nas políticas desenvolvidas pelos órgãos públicos nessa área essencial para a
vida em comunidade.
Neste contexto, cabe citar a definição de Carneiro (2001, p. 7):
"Segurança Pública é uma atividade pertinente aos
órgãos estatais e à comunidade como um todo,
realizada com o fito de proteger a cidadania,
prevenindo e controlando manifestações da
criminalidade e da violência, efetivas ou
potenciais, garantindo o exercício pleno da
cidadania nos limites da lei. "
Seria simplista supor que a segurança pública depende apenas dos órgãos
policiais, eles representam apenas parte da questão, cabendo a outra fatores de ordem
educacional, social, econômico e cultural. O manejo eficiente dessa complexidade de
fatores pelas autoridades e pelos cidadãos é que vai assegurar um bom nível de segurança
para o país.
Apesar de dificil aferição, muitos autores amscaram-se a definir segurança
pública. Destaca-se a De Plácido e Silva:
30
" O afastamento, por meio de organizações
próprias, de todo o perigo, ou de todo o mal, que
possa afetar a ordem pública, em prejuízo da vida,
da liberdade, ou dos direitos de propriedade do
cidadão. A segurança pública, assim, limita as
liberdades individuais, estabelecendo que a
liberdade de cada cidadão, mesmo em fazer aquilo
que a lei não lhe. veda, não pode ir além da
liberdade assegurada aos demais, ofendendo-a."
(apud Lazzarini et alii, 1987, p.16)
Nessa definição ressalta-se a presença do Estado, que para garantir o
cumprimento da lei e a convivência pacífica e harmoniosa dos cidadãos, utiliza-se de
medidas e ações de modo a evitar, impedir ou eliminar a prática de atos atentadores à
ordem pública. A segurança pública é a garantia relativa da manutenção e preservação da
ordem pública, mediante o exercício, pelo Estado, do monopólio da força que se
evidencia por meio do poder de polícia.
2.3 Poder de polícia
Meirelles (1985) afirma que o Estado é dotado de poderes políticos e poderes
administrativos. Os poderes políticos são poderes de Estado, ou seja, emanam do
Legislativo, Executivo e Judiciário para o desempenho de suas funções constitucionais,
primárias e relativas à soberania. Os poderes administrativos são considerados poderes
contingentes e instrumentais de toda a administração, pois apresentam-se segundo as
exigências do serviço público e as necessidades da sociedade.
Enquanto os poderes políticos se originam dos poderes do Estado, sendo
exercidos pelos respectivos órgãos constitucionais do Governo, os poderes
administrativos se disseminam por toda a administração pública e se apresentam como
meios de sua atuação.
Informa ainda o autor que os poderes administrativos são: o poder vinculado, o
poder discricionário, o poder hierárquico, o poder disciplinar, o poder regulamentar e o
poder de polícia, objeto do presente estudo, que a administração pública exerce sobre
todas as atividades e bens que afetam ou porventura possam afetar a coletividade.
O termo poder de polícia vigente no ordenamento brasileiro é a tradução de
police power. Conforme Caio Tácito (1985), essa expressão ingressou pela primeira vez
31
na terminologia legal, no julgamento da Corte Suprema dos Estados Unidos do caso
Brown versus Maryland realizado no ano de 1827. Tal expressão vinculava aos estados-
membros o poder de regular direitos privados em prol do interesse coletivo.
Contrapondo-se ao police power foi construída a cláusula do substantive due
process of law, constante da 14
a
Emenda, com a finalidade de refrear o poder estatal que
pudesse incidir sobre os direitos fundamentais. A doutrina dos vested rights, na qual
certos direitos fundamentais estariam isentos à disciplina do poder público, foi
favorecida.
Mas, a partir da crise deflagrada em 1929, a pnmazla do police power se
ampliou nos Estados Unidos, como instrumento de intervenção do Estado para
disciplinar atividades de ordem econômica e social com fundamento no bem-estar da
coletividade.
Na verdade, a opção se faz entre o controle da economia pelo poder público,
emanado da representação popular, e o controle do poder econômico concentrado e
envolvente. O poder de polícia surge, então, como forma de conter os excessos do
sistema capitalista, sedimentando a ordem democrática e protegendo os economicamente
mais fracos.
No Brasil, conforme afirma Medauar (1995), a expressão poder de polícia firma-
se no direito pátrio a partir de Rui Barbosa e Aureliano Leal. Discorre que Rui Barbosa,
em parecer datado de 1915, já utiliza o termo poder de polícia e menciona a sua
utilização para intervir em assuntos de interesses econômicos em beneficio do bem
comum. Como podemos observar no seguinte trecho escrito por Rui Barbosa, em 1915:
"Praticamente, os interesses, em que consiste o
bem público, bem geral, ou bem comum, public
welfare, cometido à discrição do poder de polícia,
abrangem duas grandes classes: os interesses
econômicos, menos diretos, menos urgentes,
menos imperiosos, mais complexos, e os interesses
concernentes à segurança, aos bons costumes, à
ordem, interesses mais simples, mais elementares,
mais precisos, mais instantes em qualquer grau de
desenvolvimento social nas coletividades
organizadas e policiadas." (Tácito, 1985, p. 4)
32
Quanto a Aureliano Leal, a autora informa que, em 1918, este conceitua poder
de polícia como "a manifestação do poder público tendente a fazer cumprir o dever geral
do indivíduo". (Medauar, 1995, p.92)
Caio Tácito (1985) ao discorrer sobre poder de polícia recorre, também, a
Aureliano Leal, que em 1918 escreveu o seguinte:
"A necessidade de regular a coexistência dos
homens na sociedade deu origem ao poder de
polícia; o estado de consciência que se firmou no
indivíduo de que lhe seria impossível viver bem
sem submissão a esse poder fez nascer o dever de
polícia." (Tácito, 1985, p. 3)
Em 1936, Matos de Vasconcelos, lembrado por Cretella Júnior (1985), entendia
como poder de polícia "a faculdade ou poder jurídico de que se serve a Administração
para limitar coercitivamente o exercício da atividade individual, em prol do beneficio
coletivo, assecuratório da estabilidade social." (Júnior, 1985, p. 26)
A administração pública dispõe do poder de polícia para exercer controle sobre
todas as atividades e bens que possam afetar a coletividade. Como afirma Cretella Júnior
(1985), a idéia de Estado é inseparável da idéia de polícia, pois aquele deve assegurar a
convivência pacífica de todos os cidadãos mediante a utilização da ação de polícia, que é
fundamentada no poder de polícia.
Sobre o assunto segue o comentário do mesmo autor:
"A ação policial é atividade concreta,
fundamentada no poder de polícia. ( ... ) podemos
dizer que poder de polícia é algo in potentia; é a
facultas do Estado de direito. A atividade policial é
algo in actu, que se projeta no mundo jurídico,
transformando a potencialidade em realidade.( ... )A
conceituação do poder de polícia inscreve-se como
tema dos mais relevantes, no setor do direito
público, em decorrência, de um lado, da tendência
intervencionista do Estado moderno que procura,
em nome do princípio da legalidade, limitar as
atividades do cidadão, de outro, da conscientização
que o homem, em sociedade, tem do rol dos
direitos de que é detentor e da infinidade de
instrumentos jurídicos que pode invocar para a
proteção e garantia desses mesmos direitos. "
(Júnior, 1985, p.21)
33
Meirelles (1976) ao discorrer sobre o ato de polícia chama atenção para os
atributos do poder de polícia. São eles: discricionariedade, auto-executoriedade e
coercibilidade. Quanto a esses atributos o autor afirma:
A discricionalidade se traduz na livre escolha, pela
Administração, da oportunidade e conveniência de
exercer o poder de polícia, bem como de aplicar as
sanções e empregar os meios conducentes a atingir
o fim colimado, que é a proteção de algum
interesse público.
A auto-executoriedade é a faculdade de a
Administração decidir e executar diretamente a sua
decisão através do ato de polícia, sem intervenção
do Judiciário. ( ... ) autoriza é a prática do ato de
polícia administrativa pela própria Administração,
independentemente de mandado judicial.
A coercibilidade é a imposição coativa das
medidas adotadas pela Administração. ( ... )
Realmente, todo ato de polícia é imperativo
(obrigatório para o seu destinatário), admitindo até
mesmo o emprego da força pública para o seu
cumprimento, quando resistido pelo administrado.
( ... ) mas não legaliza a violência desnecessária ou
desproporcional à resistência, que em tal caso pode
caracterizar o excesso de poder e o abuso de
autoridade. (Meirelles, 1976, p. 7-8)
Meirelles alerta, também, para se evitar confundir ato discricionário com ato
arbitrário. Ato discricionário é a liberdade que o agente possui para escolher a
oportunidade e conveniência para realização de sua ação coercitiva dentro dos limites da
lei, enquanto o arbitrário é sempre ilegal, está fora ou desbordante da lei, isto é,
configura-se como abuso ou desvio de poder.
Ressalta-se que nos Estados modernos não pode haver abuso dos direitos e
garantias individuais. Mediante restrições impostas pelo Estado os indivíduos cedem
parcelas mínimas de seus direitos à coletividade e esta lhe retribui o benefício em ordem,
segurança, tranqüilidade, salubridade e moralidade que são fatores propiciadores do
conforto individual e do bem-estar da sociedade.
A conceituação do termo poder de polícia é um dos temas mais relevantes para a
administração pública. Tal fato justifica-se em decorrência, de um lado, da tendência
intervencionista do poder público que procura, em nome do princípio da legalidade,
restringir a liberdade do cidadão, e, por outro lado, da conscientização cada vez maior do
34
homem sobre seus direitos e da infinidade de instrumentos jurídicos que ele pode lançar
mão para proteção e garantia desses mesmos direitos.
Notamos, então, que o tenno poder de polícia guarda íntima relação com as
liberdades públicas, os direitos dos cidadãos e com as prerrogativas individuais. Na
verdade são três obstáculos que se erguem contra a arbitrariedade do poder de polícia,
caso este ultrapasse os direitos estabelecidos na Constituição Federal e nas normas
vigentes.
Muitos autores dedicaram-se ao estudo e definição do que venha a ser poder de
polícia. Dentre eles destacamos os conceitos de Caio Tácito, citado por Júnior (1985),
Diogo de Figueiredo Moreira Neto e Álvaro Lazzarini, respectivamente:
"o conjunto de atribuições concedidas à
administração para disciplinar e restringir, em
favor de interesse público adequado, direitos e
liberdades individuais. Essa faculdade
administrativa não violenta o princípio da
legalidade, porque é da própria essenCla
constitucional das garantias do indivíduo a
supremacia dos interesses da coletividade. ( ... ) O
poder de polícia é uma das faculdades
discricionárias do Estado, visando à proteção da
ordem, da paz e do bem-estar social." (Júnior,
1985,p.27)
"É a atividade administrativa que tem por fim
limitar e condicionar o exercício das liberdades e
dos direitos individuais, visando assegurar, em
nível capaz de preservar a ordem pública, o
atendimento de valores mínimos de convivência
social, notadamente segurança, salubridade, decoro
e estética." (apud Lazzarini et alli, 1987, p. 149)
"Como poder administrativo, assim, o Poder de
Polícia, que legitima o poder da polícia e a própria
razão dela existir, é um conjunto de atribuições da
Administração Pública, como poder público e
indelegáveis aos entes particulares, embora possam
estar ligados àquela, tendentes ao controle dos
direitos e liberdades das pessoas, naturais ou
jurídicas, a ser inspirado nos ideais do bem
comum, e incidentes não só sobre elas, como
também em seus bens e atividades." (Lazzarini,
1994, p. 74)
35
Observa-se nas definições aqui transcritas, que o poder de polícia - poder que
legitima a ação da polícia e a sua própria razão de ser - é o instrumento pelo qual o
poder público dispõe para impor condições e limitar abusos dos direitos individuais e das
atividades dos particulares em beneficio de toda a coletividade e do próprio Estado. "A
cada restrição de direito individual - expressa ou implícita em norma legal
corresponde equivalente poder de polícia", explica Meirelles (Magalhães 2000, p. 53)
A sua razão é o interesse social, fundamentado na supremacia geral que o poder
público exerce sobre os indivíduos, bens e atividades. O seu objeto é todo bem, direito ou
atividade individual que afeta o bem-comum de toda a coletividade. A sua finalidade é
proteger o interesse público no seu sentido mais amplo, ou seja, pode englobar interesses
relevantes para a comunidade como: valores materiais, patrimônios morais e espirituais
expressos na tradição e consagrados na ordem jurídica vigente. A sua extensão,
atualmente, é muito ampla, abrange desde a proteção à moral e aos bons costumes até a
segurança nacional.
Estimulante é averiguar em relação as normas do país, que a definição de poder
de polícia encontra-se no artigo 78 e seu parágrafo único, da Lei n° 5.172, de 25/1 0/1966
- Código Tributário Nacional, e não nos Códigos ou Normas mais direcionados ao
assunto como o Código Penal ou de Processo Penal. Tal artigo esclarece:
Art.78 - Considera-se poder de polícia atividade da
administração pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula
a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de
interesse público concernente à segurança, à
higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da
produção e do mercado, do exercício de atividades
economlcas dependentes de concessão ou
autorização do Poder Público, à tranqüilidade
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos.
Parágrafo Único - Considera-se regular o
exercI CIO do poder de polícia quando
desempenhado pelo órgão competente nos limites
da lei aplicável, com observância do processo
legal, tratando-se de atividade que a lei tenha como
discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
Porém, como salienta Moreira Neto (2001), cabe um alerta: a repressão que
recaI sobre a liberdade e incolumidade das pessoas não pode ultrapassar, nem em
36
intensidade e nem em duração, o mínimo absolutamente indispensável à manutenção ou
reposição da ordem pública.
Somente em estado de necessidade pública e de legítima defesa de seus agentes,
o Estado pode usar da força além dos limites do poder de polícia estabelecido na
legislação vigente, comprometendo a liberdade e a vida dos responsáveis pela
perturbação violenta da ordem pública, sujeitando-se, posteriormente, à apreciação de
seus atos pela Justiça.
Ripert, mencionado por Meirelles (1976, p. 5), afirma que "o direito do
indivíduo não pode ser absoluto, visto que absolutismo é sinônimo de soberania. Não
sendo o homem soberano na sociedade, o seu direito é, por conseqüência, simplesmente
relativo" .
2.3.1 Poder de polícia e Poder da polícia
Não se deve confundir poder de polícia com poder da polícia. A Polícia só pode
agir, em concreto, pondo em atividade e operação todo o aparelhamento de que dispõe,
mediante a postestas que lhe confere o poder de polícia.
O poder de polícia é a causa, a condição, o fundamento, enquanto a Polícia é a
conseqüência. O poder de polícia é algo em potência, traduzido em ato, pela ação
policial.
O poder de polícia é que fundamenta o poder da polícia. O poder da polícia sem
o poder de polícia seria arbitrário, uma verdadeira ação policial desprovida de
embasamento jurídico, ou seja, divorciada do Estado de direito.
2.3.2 Limites do poder de polícia
O poder de polícia nos Estados absolutistas é ilimitado, conferido à Polícia a
possibilidade de investir aleatoriamente contra as liberdades públicas. No regime de
legalidade, o poder de polícia é limitado pela barreira legal, somente podendo ser
exercido dentro do preconizado pelo direito.
Como já comentamos anteriormente, o poder de polícia deve ser discricionário e
não arbitrário. O exercício do poder de polícia, como toda ação da administração pública,
é submetido ao princípio da legalidade, ou seja, qualquer que seja a medida tomada, esta
deve estar de acordo com a lei.
37
Sobre o assunto Júnior (1985, p. 32) escreve:
"De modo genérico, o respeito à legalidade, à
Constituição, às leis vigentes são as barreiras
intransponíveis, que se erguem contra o exercício
arbitrário do poder de polícia, concretizado na ação
policial. Em um só palavra: a legalidade é o limite
ou barreira da ação policial. De modo específico,
os 'direitos do cidadão', privados ou públicos, as
'prerrogativas individuais' e as 'liberdades
públicas'. São os três limites ou barreiras do poder
de polícia. Se a força policial, com base no poder
de polícia, exceder essas barreiras, configura-se a
arbitrariedade, passível de controle pelo Poder
Judiciário, nos Estados de direito, em que vigora o
princípio da legalidade. "
Observa-se na explanação do autor que as três expressões - direitos do
cidadão, prerrogativas individuais e liberdades públicas - asseguradas pela Constituição
Federal e pelas leis, resumem as barreiras ou limites do poder de polícia, ou seja,
barreiras que abrigam as atividades humanas protegendo-as contra a arbitrariedade das
autoridades.
A própria liberdade de ação dos órgãos policiais, bem como adverte Caio
Tácito, está adstrita à sua competência legal, ou seja, cada força policial tem o exercício
do poder de polícia limitado à sua esfera de competência, porque como afirma o autor:
"A primeira condição de legalidade é a
competência do agente. Não há, em direito
administrativo, competência geral ou universal: a
lei preceitua, em relação a cada função pública, a
forma e o momento do exercício das atribuições do
cargo. Não é competente quem quer, mas quem
pode, segundo a nonna de direito. A competência
é, sempre, um elemento vinculado, objetivamente
fixado pelo legislador." (Tácito, 1959, p.27)
A utilização do poder de polícia pelos agentes públicos não deve ultrapassar as
barreiras assinaladas para seu efetivo exercício, pois tal atitude pode configurar abuso,
desvio ou excesso de poder. Sobre o assunto, Mário Masagão, mencionado por Lazzarini
(1994, p. 80) esclarece:
38
"Pode a polícia preventiva fazer tudo quanto se
tome útil a sua missão, desde que com isso não
viole direito de quem quer que seja. Os direitos
que principalmente confinam a atividade da polícia
administrativa são aqueles que, por sua
excepcional importância, são declarados na própria
Constituição. "
Como Waline, mencionado por Júnior (1985, p.31), disceme: "Os limites do
poder de polícia se resumem nisto: respeito à legalidade."
Este capítulo teve como objetivo apresentar estudos realizados por especialistas
ligados à área de segurança pública, principalmente no que tange à análise dos conceitos
de ordem pública, segurança pública e poder de polícia.
39
CAPÍTULO 3
MISSÕES CONSTITUCIONAIS
Pretende-se apresentar neste capítulo a evolução das missões constitucionais do
Exército Brasileiro desde o seu surgimento no Brasil Colônia até os dias de hoje com a
atual Carta Magna. Destacar-se-á, ainda, quais são os órgãos de segurança pública
previstos na Constituição Federal de 1988, bem como, suas respectivas missões
constitucionais.
3.1 Missão constitucional do Exército Brasileiro
3.1.1 Evolução
o surgimento das forças militares do Brasil confundiu-se com o próprio
descobrimento do país, datado de abril de 1500. Naquela época não existia uma força
militar efetivamente constituída, mais sim, donatários de terras com poder de governar
sua capitanias e dotados do exercício do poder militar, concedidos pela Coroa portuguesa
interessada no início da colonização da nova terra.
Segundo Sodré (1979) a legislação militar brasileira teve início com a Carta de
Doação datada do ano de 1534, sendo posteriormente ampliada em 1548, com o
Regimento do Governador Geral do Brasil destinado a Tomé de Sousa que recebeu de
Portugal a incumbência de fortificar o litoral da Colônia, bem como, estabelecer
definitivamente a posse da terra.
Nessa tarefa, Tomé de Sousa contava inicialmente com forças militares sem
identidade, organização ou, mesmo, com sentido de defender a Pátria. Basicamente eram
constituídas separadamente, sem integração e unidade.
Em 1548 foi criada a milícia como guarda territorial. Nesse mesmo ano chegou
à Colônia, vindo de Portugal, o primeiro exército regular, uma força centralizadora e
com sede urbana, que sobrepunha-se às milícias. O exército regular era composto por
degredados expulsos de Portugal que cometeram os mais variados tipos de crimes.
40
Tal exército experimentou, por praticamente todo o período colonial, os maIS
diversos tipos de problemas, desde os baixos vencimentos até o fato de não possuir o
mínimo prestígio social.
A situação encetou a mudar quando a sociedade e o exército regular começaram
a sofrer o assédio de outras nações, principalmente dos holandeses. Passaram a se
preocupar com a formação de um exército efetivo que viesse garantir a proteção e a
unidade territorial.
Com as lutas para expulsão dos holandeses do país é que, efetivamente, iniciou-
se o processo de criação de um exército regular no Brasil. O Exército Brasileiro nasceu
em 19 de abril de 1648 com a Batalha dos Guararapes. Nesse combate, chefes militares
brancos, negros e índios prometeram, em serviço da liberdade, todos os esforços
necessários para a restauração da Pátria. Pela primeira vez o termo Pátria foi utilizado
para designar o território brasileiro.
Resumindo a organização das forças militares, no tocante à fase colonial, tinha a
seguinte missão:
"Se abstrairmos as particularidades, os traços
circunstanciais e secundários, e refizermos as
grandes linhas dessa evolução colonial, partindo de
um plano, verificaremos que a missão das forças
militares, durante os três séculos de dominação
lusa, pode ser resumida no seguinte: assegurar a
empresa da colonização. A forma de assegurar essa
empresa e, portanto cumprir a missão, desdobrar-
se-ia em três aspectos: apossar-se do território,
manter o território e expandir a conquista do
território." (Sodré, 1979, p. 58)
O Brasil separou-se de Portugal, porém a estrutura de organização militar não
sofreu modificações significativas. As forças armadas brasileiras nada mais eram do que
o somatório das milícias, ordenanças e o exército regular. As milícias e as ordenanças
destinavam-se à manutenção dos interesses particulares locais, enquanto o exército
regular destinava-se aos interesses oficiais do Império. Tais forças somente se uniam para
combater o inimigo em casos de ameaça comum.
Durante o primeiro Império (1822-31) o exército regular continuava, como no
período colonial, a ser relegado a segundo plano. O recrutamento do contingente persistia
em aceitar membros perigosos socialmente e de classes sociais menos favorecidas como,
41
também, passou a contratar estrangeiros para suprir as vagas deixadas pelos soldados
portugueses.
Os problemas continuavam a aparecer em vários setores e de várias formas.
Dentre eles podemos destacar os claros sinais de cisão entre a oficialidade brasileira e a
portuguesa, tendo em vista esta possuir tratamento diferenciado daquela. Esses e outros
fatores contribuíram para que a sociedade, a classe política e o Império continuassem a
ter pouca confiabilidade no Exército.
Após a abdicação de Dom Pedro I, 7 de abril de 1831, foi criada a Guarda
Nacional que dissolveu as milícias e ordenanças e, por conseguinte, o próprio Exército.
Segundo Rodrigues, citado por Hayes (1991, p. 55):
A indisciplina estava tão generalizada e as
conspirações eram tão freqüentes que foi
necessário dissolver o Exército, reduzindo a
efetivos meramente simbólicos, e criar a Guarda
Nacional, adestrada e comandada pelo Maj. Luís
Alves de Lima e Silva, futuro Duque de Caxias,
que foi obrigado a contestar seu pai, o Regente
Francisco Lima e Silva, e dedicar todos os seus
esforços e apelar para os recursos disciplinares
com o objetivo de obter a paz, de forma que
através das páginas da história do Império, o
Exército fosse visto apenas como servidor da
Constituição e da legalidade.
Existem autores que defendem que com a criação da Guarda Nacional, Caxias
pôde desempenhar um papel importantíssimo para a reformulação do Exército. Todavia,
há autores que apontam que tal criação era um instrumento necessário aos objetivos da
classe dominante, ou seja, relegar o Exército a um segundo plano.
A situação começou a mudar com a Guerra do Paraguai (1865-70). Existia a
necessidade de reaparelhar as forças militares brasileiras para enfrentar um inimigo bem
equipado e adestrado. O Brasil não poderia combater o exército paraguaio apenas com
um exército regular deficiente. Tal fato mostrou a penúria de materiais e recursos
humanos em que se encontravam as forças militares brasileiras para um embate externo.
Não existia mais tempo para recuperar anos de atraso, pois a guerra já tinha
começado. Segundo Izecksohn, citado por Corrêa (1999, p.41) " ... as exigências da
guerra levaram o Exército a se adequar, na prática, às características de um conflito que o
ensinava, dolorosamente, a ser eficiente".
42
No conflito, o Exército foi a força militar que mais se destacou, obtendo várias
vitórias no campo de batalha. Entretanto, sua maior vitória foi no campo político,
passando de mero espectador da vida política do país para uma posição de ativo
participante do rumo da nação.
Em 15 de novembro de 1889 foi proclamada a República, marco em que os
militares passaram a conduzir o destino do país até a saída de Floriano Peixoto. Após
Floriano, sucedeu-se uma seqüência de presidentes civis, somente alterada com a
Revolução de 1930.
Cabe ressaltar, na década de 20, a contratação da Missão Militar Francesa
visando à modernização e à renovação do Exército Brasileiro. A missão destacou a
importância do Exército em procurar conhecer os problemas nacionais, pois acreditavam
que a Força Terrestre fosse o reflexo da nação a qual defende. A oficialidade passou a
preocupar-se não somente com as missões de defesa externa, como, também, de ordem
interna.
No período de 1920 a 1960 o Exército desenvolveu-se de tal modo que o militar
passou a ser reconhecido pela sociedade como um de seus grupos sociais mais
participativos. Coelho, mencionado por Corrêa (1999, p. 46), aborda esse assunto: " ...
completou-se o processo pelo qual deixou de ser mera 'organização' para transformar-se
em 'instituição' na consciência de seus membros".
O ponto alto da participação dos militares no destino da nação ocorreu com a
revolução de 31 de março de 1964, iniciando o período conhecido na história como a
Ditadura Militar. O Exército, mais uma vez, esteve à frente dos acontecimentos em
relação às outras forças militares, nesse período.
A revolução de 1964 trouxe mudanças profundas para toda a sociedade
brasileira. Os direitos individuais foram restringidos e os militares ditavam todas as
normas em relação à preservação da ordem interna e da externa. Essa situação perdurou
até 1985 com a saída do presidente Figueiredo.
3.1.2 Missão Atual
Após 1985 os militares são afastados gradativamente do poder de comando do
país, passando a se preocuparem mais de perto com as suas funções constitucionais de
proteção e manutenção da integridade territorial.
43
Com o advento da Constituição Federal de 1988, a "Constituição cidadã", e o
amadurecimento do Exército em relação ao seu papel perante a nação, a Força Terrestre
percebeu que sua missão primordial não é governar o país, mais sim, comprometer-se
com os interesses e aspirações da sociedade brasileira, mantendo-se imune às influências
de qualquer organização político-partidária.
O horizonte reinante passou a ser o estabelecido no artigo 142 da Constituição
Federal de 1988, que prescreve:
As Forças Armadas, constituídas pela Marinha,
pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições
nacionais permanentes e regulares, organizadas
com base na hierarquia e na disciplina, sob a
autoridade suprema do Presidente da República, e
destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos
poderes constitucionais e, por iniciativa de
qualquer destes, da lei e da ordem.
O Exército Brasileiro tomando como base a Carta Magna, as leis e as diretrizes
do Presidente da República, define as ações a serem realizadas para o cumprimento de
suas missões constitucionais. São elas:
• defender a Pátria;
• garantir a lei;
• garantir a ordem;
• cooperar com o desenvolvimento nacional;
• cooperar com a defesa civil;
• participar de operações de paz.
Ressaltam-se, ainda, os artigos 1° e 4° da Constituição Federal que, com o artigo
142, estabelecem os fundamentos e princípios que definem a missão do Exército
Brasileiro e direcionam o seu cumprimento.
"Art. 1.0 A República Federativa do Brasil,
formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em
Estado democrático de direito e tem como
fundamentos: I - a soberania; 11 - a cidadania; 111 -
a dignidade da pessoa humana; IV - os valores
sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o
pluralismo político."
44
"Art. 4.
0
A República Federativa do Brasil rege-se
nas suas relações internacionais pelos seguintes
princípios: I - independência nacional; 11 -
prevalência dos direitos humanos; 111
autodeterminação dos povos; IV - não-intervenção;
V - igualdade entre os Estados; VI - defesa da paz;
VII - solução pacífica dos conflitos; VIII - repúdio
ao terrorismo e ao racismo; IX - cooperação entre
os povos para o progresso da humanidade; X -
concessão de asilo político."
3.2 Missão constitucional dos Órgãos de Segurança Pública
3.2.1 Polícia
Polícia é um vocábulo derivado do latim politia , que, por sua vez, origina-se do
grego politeia, termo com sentido de organização política, sistema de governo e, mesmo,
de governo. No entanto, ressalta Lazzarini (1987) que polícia exprime a própria ordem
pública, enquanto que o governo indica a instituição que tem por missão mantê-la sempre
íntegra.
Em sentido estrito, o termo polícia designa o conjunto de instituições, fundadas
e implementadas pelo Estado, que tem por objetivo, segundo as prescrições legais e
regulamentares vigentes, exercer a vigilância na sociedade para manter a ordem pública,
a moralidade, a saúde pública, assegurar o bem-estar da coletividade, garantir a
propriedade e outros direitos individuais.
A atividade de polícia surgiu desde que o homem começou a se organizar em
grupos sociais, materializando a idéia de governo ou de algum poder que suplantasse aos
dos indivíduos, com o objetivo de promover o bem comum e a segurança de todos os
seus integrantes.
Sobre o tema Magalhães (2000, p. 47-8) descreve que:
"Polícia é um tema fascinante. É uma palavra
mágica e tão transcendental que, no passado mais
distante, era sinônimo de tudo que era perfeito,
bom, educado, construtivo, harmonioso. Hoje o
seu conceito é mais restrito, confunde-se com
segurança. No entanto, segurança, por sua vez,
abrange um universo de tudo que é essencial, para
45
a disciplina, para o progresso, para o bem estar
coletivo e conforto pessoal."
Mazagão, citado por Magalhães (2000, p. 58) explica que:
"o sentido da palavra 'polícia' sofreu acentuada
evolução. A princípio significava ela toda ação do
Príncipe, destinada a promover o bem-estar e a
segurança dos vassalos, identificando-se, dessa
forma, quase completamente, com a ação
administrativa em geral. "
Porém, acentua o mesmo autor: "as tendências para a limitação do poder, que
progrediam depois da Revolução Francesa, contribuíram para tomar preciso esse amplo
conceito. " (Magalhães 2000, p. 58)
Com efeito tal fato pode ser observado no Código dos Delitos e das Penas, do
ano IV da Revolução que declara: "A Polícia é instituída para manter a ordem pública, a
liberdade, a propriedade, a segurança individual. O seu caráter principal é a vigilância. A
sociedade considerada em massa é o seu objeto." (Magalhães 2000, p. 58)
Tácito (1987) ao tratar do tema lembra um trecho escrito em 1857 por Vicente
Pereira do Rego que descrevia a pertinência da ação do Estado:
"Manter a ordem pública, proteger a propriedade e
a liberdade individual, velar nos costumes,
assegurar a salubridade pública, são os principais
objetos confiados ao cuidado da polícia. ." (apud
Lazzarini et alii, 1987, p. 99)
Almeida, mencionado por Magalhães (2000, p.50), afirma que: "Polícia,
genericamente, é o conjunto de limitações impostas pela Administração Pública à
atividade dos indivíduos em beneficio do bem comum e da subsistência do Estado. "
Júnior define polícia como "conjunto de poderes coercitivos exercidos pelo
Estado sobre as atividades do cidadão mediante restrições legais impostas a essas
atividades, quando abusivas, a fim de assegurar-se a ordem pública." (apud Lazzarini et
alii, 1987, p. 165)
A polícia é o poder que dispõe o Estado para assegurar a preservação do
equilíbrio social, sufocando eventuais descaminhos atentadores ao interesse coletivo, que
deve se sobrepor ao interesse individual.
que:
46
Moraes (1985, p. 30) ao comentar sobre a essencialidade da polícia informa
"a importância da Polícia, analisada no seu sentido
estrito, pode ser aquilatada com as seguintes
observações: há países onde o Legislativo nem se
delineia, emanando as leis da vontade do
governante ou do grupo que governa; há países em
que, especialmente após a Segunda Grande Guerra,
não são mantidas F orças Armadas como
instituições permanentes e com sua destinação
específica; mas, não há forma de Estado po
mundo, por mais atrasada ou desenvolvida que
seja, onde não exista a instituição policial, no
sentido comum que todos conhecem."
A polícia divide-se, classicamente, em dois ramos a saber:
a) polícia administrativa: que atua preventivamente com o objetivo de
impedir, quando possível, a eclosão dos delitos e eventos contrários ao
bem estar da sociedade. Tem por finalidade a manutenção da ordem
pública. Rege-se pelo Direito Administrativo; e
b) polícia judiciária: que atua repressivamente com o objetivo de apurar os
delitos não evitados, colher e juntar as provas do crime e levar os autores
aos tribunais encarregados pela lei de puni-los. Tem por finalidade
investigar os crimes e descobrir os seus autores. É regida pelo Direito
Judiciário Penal.
Ressalta-se que essa distinção interessa mais à natureza da medida adotada pelo
agente policial do que sua esfera de atuação, isso deve-se ao fato, de muitas das vezes,
esse mesmo agente exercer, sucessiva ou simultaneamente, as duas funções, a preventiva
e a repressiva. Na prática, essa divisão é quase impossível de ser efetivada. A linha de
diferenciação entre uma e outra polícia estará sempre na ocorrência ou não do ilícito
penal.
A esse respeito Lazzarini (1991, p.47) informa:
"O órgão policial que está exercendo atividade de
polícia preventiva - polícia administrativa -
diante do ilícito penal que não conseguiu evitar,
passa, automática e imediatamente, ao exercício da
atividade de polícia repressiva
judiciária. "
47
polícia
Com o advento do Estado moderno as organizações policiais passaram a adotar
novos parâmetros para a utilização do principal poder administrativo que elas exercem -
o poder de polícia - que, nos dia de hoje, volta-se cada vez mais para a prevenção.
Prevenção que consiste em afastar, mesmo que potencialmente, qualquer ato violador da
ordem pública. Porém, o trabalho de prevenção só terá validade se complementado com
um eficiente labor de investigação, conforme filosofia da polícia norte-americana que a
melhor prevenção contra os delitos consiste em uma apuração eficaz dos fatos.
Sabe-se que a maioria das violações da ordem pública devem-se a fatores
externos ou sociais, como exemplo podemos citar:
• má distribuição de renda;
• desemprego;
• rápido e desorganizado processo de urbanização;
• aumento demográfico;
• incentivo ao consumo pela mídia;
• decadência de valores morais na sociedade;
• sistemas deficitários na educação, saúde, saneamento básico, moradia, etc.
Verifica-se que a maioria dos fatores geradores da insegurança estão localizados
nas injustiças sociais. Esses problemas estruturais são responsáveis pela maior parcela da
criminalidade, cabendo a menor parte a fatores endógenos dos indivíduos.
Observa-se, com isso, que os órgãos policiais atuam nas conseqüências e não
nas causas das deficiências originárias dos fatores externos ao indivíduo e das relações
sociais existentes na sociedade, que provocam algum tipo de perturbação da ordem
pública.
"A polícia cuida essencialmente das manifestações
cnmmosas. Atuando preventivamente ou
repressivamente ela está lidando com o indivíduo
predisposto à ilicitude pelos fatores sociais ( ... ) ou
endógenos, sobre os quais ela não tem e nem
poderia efetivamente ter controle. E mesmo assim,
a polícia é apenas parte de todo um conjunto de
48
órgãos que de forma sistêmica atuam no ciclo de
persecução criminal. " (Lazzarini, 1991, p. 3 O)
o combate à criminal idade é, sem dúvida nenhuma, uma questão que se aplica
aos policiais e à sociedade como um todo. Porém, como fenômeno social que é, a
criminalidade nunca acabará, cabendo as policias o papel de preveni-la e refreá-la.
Nessa tarefa as polícias devem trabalhar em conjunto com a sociedade para
tentar evitar o crime. As polícias precisam defender os interesses dos cidadãos e não os
interesses do Estado, precisam ser instituições mais democráticas e direcionadas para
atuar próximas as comunidades. Para isso o poder público deve operar paralelamente,
tanto nas origens, como nas manifestações da insegurança pública.
Numa sociedade democrática de direito, o cidadão é cliente da prestação de
serviços dos policiais, não o Estado. Nesse sentido, os policiais precisam ser parte
integrante da sociedade e agirem em parceria com ela.
A estrutura da polícia no Brasil é constituída por vários órgãos de segurança
pública, cada um atuando em uma área específica delimitada pela Constituição Federal
de 1988 em seu Título V, Capítulo m, Da Segurança Pública, que têm por
responsabilidade a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do
patrimônio. São eles:
• Polícia Federal;
• Polícia Rodoviária Federal;
• Polícia Ferroviária Federal;
• Polícia Civil;
• Polícia Militar; e
• Corpo de Bombeiro Militar.
Ressalta-se que os três primeiros órgãos são de competência da União e os três
últimos dos Estados da Federação. Destaca-se, também, que o § 8
0
do Artigo 144 da
Constituição de 1988 prevê a criação, pelos Municípios, se assim o desejarem, de
guardas municipais para proteção de seus bens, serviços e instalações.
Faremos um breve comentário sobre cada um desses órgãos dando um destaque
maior às polícias militares que por sua capacidade de intervenção no contexto social,
mediante o policiamento ostensivo, são consideradas as verdadeiras forças de segurança
pública no país.
49
3.2.1.1 Polícia Federal
A Polícia Federal surgm no cenário nacional como resultado de uma
necessidade preeminente. Seu processo de gestação acelerou-se na década de 50, período
de grande incidência de contrabando e do descaminho, especialmente no setor de
automóveis - a importação desse bem era proibida -, eletrodomésticos e autopeças.
Naquela época existia o Departamento Federal de Segurança Pública - DFSP,
com esfera de atuação circunscrita à cidade do Rio de Janeiro, então Distrito Federal, que
agia principalmente na repressão dos crimes contra a Fazenda. As atividades de polícia
marítima, aérea e de fronteiras eram delegadas aos Estados mediante convênios.
Na década de 60 a União por meio do Serviço Nacional de Repressão ao
Contrabando começou a atuar, paralelamente às polícias estaduais, no combate a este tipo
de delito, nas fronteiras da região Sul e Norte. Porém, a União, nos casos de contrabando
ou descaminho, enfatizava a apreensão do produto do crime, relegando a segundo plano a
criação de estruturas adequadas à investigação, visando identificar, localizar e apresentar
os autores dos delitos à Justiça.
Várias operações foram realizadas, algumas de grandes repercussões, como as
manobras conjuntas com as Forças Armadas que apreenderam milhares de carros novos
contrabandeados pelo rios da região amazônica até o Estado do Pará. Todavia, pela
inexistência por parte da União de uma polícia judiciária própria, os suspeitos
constantemente não eram punidos.
A situação veio a modificar-se com o governo do presidente Humberto de
Alencar Castelo Branco. Sob esse governo foi instituída uma polícia com jurisdição e
atuação em todo o território nacional, mediante ampliação do Departamento Federal de
Segurança Pública e absorção das funções do Serviço Nacional de Repressão ao
Contrabando que foi extinto. Portanto, em 16 de novembro de 1964, com a Lei nO 4.483,
foi criada, de fato, a Polícia Federal, embora constasse com o nome do antigo
departamento.
Foi o Decreto-Lei nO 200, de 25 de fevereiro de 1967, que conferiu ao
departamento sua denominação atual. Diz o artigo 210 desse decreto:
"O atual Departamento Federal de Segurança
Pública passa a denominar-se Departamento de
Polícia Federal, considerando-se automaticamente
substituída por esta denominação a menção à
50
anterior constante de qUaIsquer leis ou
regulamentos. "
Na década de 70 ocorreram várias alterações estruturais no Departamento de
Polícia Federal que acabaram por assemelhá-lo a organizações congêneres existentes em
outros países do mundo, especialmente do Canadá, Estados Unidos e Inglaterra.
Com o avanço das atividades criminosas, bem como, sua internacionalização e
organização, se fez necessário alargar a esfera de competência da Polícia Federal. Fato
observável no § 1° do artigo 144 da Constituição Federal de 1988 que dispõe:
"A polícia federal, instituída por lei como órgão
permanente, estruturado em carreira, destina-se a:
I - apurar infrações penais contra a ordem política
e social ou em detrimento de bens, serviços e
interesses da União ou de suas entidades
autárquicas e empresas públicas, assim como
outras infrações cuj a prática tenha repercussão
interestadual ou internacional e exija repressão
uniforme, segundo se dispuser em lei;
11 - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de
entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o
descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de
outros órgãos públicos nas respectivas áreas de
competência;
111 - exercer as funções de polícia marítima, aérea e
de fronteiras;
IV - exercer, com exclusividade, as funções de
polícia judiciária da União. "
Por conseqüência constitucional, cabe à Polícia Federal, entre outras atribuições,
apurar crimes cometidos nos seguintes setores ou áreas: contra a vida, o patrimônio e as
comunidades silvícolas; organização do trabalho; sistema financeiro nacional;
previdência social; a bordo de aeronaves e naVIOS; sonegação fiscal, corrupção e
peculato; falsificação de moedas; violação de direitos humanos; contrabando e
descaminho.
Compete-lhe, ainda, controlar e fiscalizar produtos químicos que possam ser
utilizados no processamento de substâncias entorpecentes; conceder porte federal de
arma; fiscalizar a entrada, permanência e saída de pessoas do país pelos portos e
aeroportos; proceder à segurança de dignitários; dispor normas sobre a constituição e
51
funcionamento de empresas particulares de segurança e outras mais. Além de representar
a Organização Internacional de Polícia Criminal - INTERPOL.
Salienta-se, no entanto, que alguns excessos vem sendo praticados por agentes
federais que alegando o princípio da "repercussão interestadual", penetram no campo de
atribuições .das polícias estaduais, em especial da Polícia Civil.
A fim de dirimir possíveis dúvidas quanto às ações a serem praticadas pelos
agentes federais no cumprimento de suas obrigações, deve-se atentar para o fato de que
tais ações estão limitadas pelo interesse da Justiça Federal, conforme previsto no artigo
109 da CF.
Na realidade a Polícia Federal possui uma enorme gama de atribuições para o
atual efetivo que possui, e mesmo crescendo geometricamente o número de agentes,
como prometido pelo atual governo, a eficiência desejável certamente será
comprometida pela grande extensão territorial do Brasil.
3.2.1.2 Polícia Rodoviária Federal
A Polícia Rodoviária Federal (pRF) foi criada pelo presidente Washington Luiz
com o Decreto n° 18.323, de 24 de julho de 1928. Esse decreto definia as regras de
trânsito à época com a denominação inicial de "Polícias de Estradas".
Desde a época de sua criação até meados de 1939, as únicas rodovias que
pertenciam ao sistema rodoviário eram a Rio - Petropólis, Rio - São Paulo, Rio - Bahia e
União Indústria. Somente a partir de 1943 esse quadro foi mudado com a criação, no
Estado do Paraná, de um Núcleo da Polícia de Estradas, com a finalidade de exercer o
policiamento de trânsito em rodovias que estavam em fase de construção naquele Estado.
Posteriormente a esse fato, a área de atuação da Polícia Rodoviária Federal foi-
se ampliando continuamente, contando atualmente com uma malha rodoviária de 53 mil
quilômetros de rodovias e estradas, de Norte a Sul do país.
Um outro fato marcante na história da PRF foi o Decreto n° 8.463, de 27 de
dezembro de 1945, que criou o Departamento Nacional de Estradas e Rodagem -
DNER. Esse Decreto em seu Artigo 2°, letra C, dava ao DNER o direito de exercer o
poder de polícia de tráfego nas rodovias federais. Nascia, então, a denominação de
Polícia Rodoviária Federal.
52
Até dezembro de 1957 a PRF era supervisionada pela Divisão de Conservação,
Pavimentação e Tráfego - DCPT, do DNER, a qual estavam subordinados os Distritos
Rodoviários Federais, conforme Decreto nO 31.154, de 19 de julho de 1952.
Com o Decreto n° 42.799, de 12 de dezembro de 1957, a PRF passou a integrar
a Divisão de Trânsito - DTn do DNER, órgão responsável por concentrar todas os
serviços técnicos e administrativos ligados ao trânsito. A PRF desliga-se, então, do
DCPT e concentra seu comando na área central do DNER, padronizando seus
procedimentos no âmbito dos Distritos Rodoviários Federais.
Em 25 de Março de 1971 foi assinado o Decreto n° 68.423 que em seu artigo 61,
parágrafo único, estabelecia:
"Para exercer o poder de polícia de trânsito e de
tráfego, o DNER dispõe da Polícia Rodoviária
F ederal, corporação especializada, à qual cabe
assegurar a regularidade, segurança e fluência nas
rodovias federais, proteger os bens patrimoniais e a
eles incorporados, bem como fazer respeitar os
regulamentos relativos à faixa de domínio das
rodovias federais e suas travessias para fins de
prestação de serviços de utilidade pública, além de
outras atribuições constantes do seu regulamento
específico. "
Com o advento da Constituição Federal de 1988 - Capítulo fiI, Item fi, Art.
144, caput, inciso 11 e § 2° - a PRF foi institucionalizada e integrada ao Sistema
Nacional de Segurança Pública. Esse parágrafo aborda o seguinte: "A polícia rodoviária
federal, órgão permanente, estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao
patrulhamento ostensivo das rodovias federais. "
O Departamento de Polícia Rodoviária Federal possui suas competências
definidas na Constituição Federal de 1988, pela Lei nO 9.503 - Código de Trânsito
Brasileiro, pelo Decreto n° 1.655, de 03 de outubro de 1995 e pelo Regimento Interno
aprovado pela Portaria Ministerial nO 122, de 20 de março de 1997.
Observa-se, assim, que além das atribuições constitucionais, a PRF, nos termos
do Decreto n° 1.655/95 e do seu Regimento Interno, possui as seguintes missões
discriminadas no sUe do Departamento de Polícia Rodoviária Federal:
53
• realizar o patrulhamento ostensivo, executando operações relacionadas
com a segurança pública, com o objetivo de preservar a ordem, a
incolumidade das pessoas, do patrimônio da União e o de terceiros;
• exercer os poderes de autoridade de polícia de trânsito, cumprindo e
fazendo cumprir a legislação e demais normas pertinentes, inspecionar e
fiscalizar o trânsito, assim como efetuar convênios específicos com outras
organizações similares;
• aplicar e arrecadar as multas impostas por infrações de trânsito e os
valores decorrentes da prestação de serviço de estadia e remoção de
veículos, objetos, animais e escoltas de veículos de cargas excepcionais,
executar serviços de prevenção, atendimento de acidentes e salvamento
de vítimas nas rodovias federais;
• realizar perícias, levantamento de locais, boletins de ocorrências,
investigações, testes de dosagem alcoólicas e outros procedimentos
estabelecidos em leis e regulamentos, imprescindíveis à elucidação dos
acidentes de trânsito;
• credenciar os servIços de escoltas, fiscalizar e adotar medidas de
segurança relativas aos serviços de remoção de veículos, escoltas e
transportes de cargas indivisíveis;
• assegurar a livre circulação nas rodovias federais, podendo solicitar ao
órgão rodoviário a adoção de medidas emergenciais, bem como zelar pelo
cumprimento das normas legais relativas ao direito de vizinhança,
promovendo a interdição de construções, obras e instalações não
autorizadas;
• colaborar e atuar na prevenção e repressão aos crimes contra a vida, os
costumes, o patrimônio, a ecologia, o meio ambiente, os furtos e roubos
de veículos e bens, o tráfico de entorpecentes e drogas afins, o
contrabando, o descaminho e os demais crimes previstos em lei.
Sob esse novo pnsma, o campo de atuação da PRF passou a ser maior,
possuindo como missão, além das previstas na Constituição Federal, parte das
responsabilidades do Poder Executivo Federal, mediante participação em programas e
projetos voltados para a segurança no trânsito, bem como, com a própria segurança
54
pública, participando dos Conselhos Regionais de Segurança Pública, visando coibir nas
rodovias federais o roubo e furto de veículos e cargas, o narcotráfico, o contrabando e o
descaminho, a sonegação fiscal e o tráfico de menores.
3.2.1.3 Polícia Ferroviária Federal
A Polícia Ferroviária Federal (PFF) foi fundada em 1852 por Dom Pedro 11 com
o nome de Polícia dos Caminhos de Ferro, com a missão de vigiar as estações e as
ferrovias existentes à época.
Com a atual Constituição de 1988 a PFF passou a ser responsável pelo
patrulhamento ostensivo das ferrovias federais - § 3
0
do Art. 144. Contudo, a partir de
1990 a Polícia Ferroviária entrou em uma grave crise em virtude do processo de
privatização de diversas ferrovias federais.
Para se ter uma idéia da penúria em que se encontra esse órgão, dos 4 mil
funcionários que existiam em 1993, hoje, acreditem, a PFF conta apenas com dois
funcionários ocupando uma sala de vinte metros quadrados no Ministério da Justiça. Um
é o seu Diretor, ex-guarda ferroviário, e o outro é sua assessora e única funcionária. Seria
cômico se não fosse trágico o descaso das autoridades brasileiras com o sistema
ferroviário do país.
O restante dos funcionários da PFF foram transferidos para o Ministério dos
Transportes que não aceita em hipótese alguma abrir mão dessas pessoas, bem como, que
a direção da PFF defina uma política para a segurança ferroviária.
Tal quadro toma-se alvo de muitos parlamentares que defendem a extinção do
órgão ou sua transformação em um departamento da Polícia Federal, conforme sugerido
na proposta de emenda à Constituição nO 496, de 2002, de autoria dos então Deputados
Federais Aloízio Mercadante e José Genoíno do Partido dos Trabalhadores - PT, de São
Paulo.
Ressalta-se que o Diretor da PFF vem envidando esforços no sentido de que o
órgão retome suas funções, mas para isso seria necessário abrir concurso público ou
promover o retomo do pessoal que se encontra no Ministério dos Transportes.
55
3.2.1.4 Polícia Civil
A Polícia Civil nasceu em 1808 com a chegada da família real portuguesa no
Brasil. O então príncipe regente, Dom João VI, expediu o Alvará de 10 de maio de 1808
criando a Intendência Geral de Polícia da Corte e do Estado do Brasil, cuja finalidade era
prover a segurança da capital da Corte - Rio de Janeiro - e do resto da Colônia.
Porém, somente em 1832, com a criação do Código de Processo Criminal do Império, é
que tal atividade passa a ter vida própria.
Visando sistematizar a atuação da polícia, esse Código foi reformado em 1841,
surgindo a figura do chefe de polícia da Corte e em cada província, como também, de
delegados e subdelegados. Esses cargos eram preenchidos por nomeações do Imperador,
no caso da Corte, e pelos presidentes de províncias, em cada uma delas. Essa medida
ocasionava uma grande distorção no quadro da polícia, pois a maioria dos indicados não
possuíam a qualificação necessária para desempenhar as funções inerentes ao cargo.
Somente depois de 30 anos, em 1871, é que ocorre uma mudança significativa
na atividade dessa polícia. Surge o inquérito policial - Lei n° 2033, de 20/09/1871 -
como instrumento de investigação formal a ser elaborado pelos delegados de polícia.
Pela primeira vez a polícia passa a auxiliar oficialmente a Justiça na
identificação de possíveis autores dos delitos, com competência, inclusive, para autuar e
prender em flagrante. Exames de corpo de delito passam a integrar o ato investigatório,
bem como, as buscas e apreensões.
A instituição Polícia Civil é a responsável pela investigação, apuração e
indicação dos autores das infrações penais, exceto as militares, ou seja, funções de
polícia judiciária. Tal trabalho é concluído com o inquérito policial - peça informativa
que encerra as diligências investigatórias - que é enviado à Justiça visando processar e
levar a julgamento o possível autor do delito.
Ressalta-se que em 1995, por permissiva constitucional - Art. 98, I, CF - e a
contragosto dos policiais civis, foi editada a Lei n° 9.099 que em seu artigo 69 restringiu,
na maioria dos casos, o pomposo inquérito policial ao singelo Termo Circunstanciado ou
Termo de Ocorrência.
Ultimada essa fase cartorária da atividade de polícia judiciária cessa a
autoridade policial do agente que tenha presidido o inquérito policial, pois, a hipótese
fica, agora, subjudice. Cabe lembrar que a autoridade é do cargo ou da função e não do
indivíduo que a exerce.
56
Algumas tentativas de reforma da Lei Processual Penal Unitária de 1941
objetivaram retirar da Polícia Civil as funções de polícia judiciária. Fato que não mais se
comporta, posto que o § 4° do artigo 144 da vigente Constituição Federal de 05 de
outubro de 1988 expressar, o que nenhuma outra ainda tinha feito, o seguinte: "Às
Policias Civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a
competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais,
exceto as militares. "
A Polícia Civil é uma polícia especializada composta por delegados, escrivães,
investigadores, médicos legistas, técnicos em comunicação, dactiloscopistas, peritos e
outros mais.
3.2.1.5 Polícia Militar
A Polícia Militar é uma instituição fundamentada, como o Exército Brasileiro,
nos pilares da hierarquia e disciplina necessários não só para sustentar o controle
administrativo de seus integrantes, como também, a eficiência operacional.
O surgimento dessa organização no Brasil, como afirma Rosa (2002a, p.l), pode
ser descrito da seguinte forma:
A divisão dos órgãos policiais junto aos Estados
Federados existe desde a vinda da família Real
para o Brasil em 1808. A Polícia Militar possui
suas origens na Guarda Real, tendo inclusive
incorporado a sua estética militar, fundamentada
na hierarquia e disciplina. Em 1831, por meio de
decreto do então regente Padre Antônio Diogo
Feijó foi autorizada a criação dos Corpos Policiais
nas Províncias.
Sobre o assunto, Sampaio (1981, p. 51), observa que "A Lei de 10 de outubro de
1831 que assim se formou, estendendo às províncias a instituição dos guardas
permanentes, significa o monumento básico das polícias militares estaduais."
As polícias militares foram criadas tomando-se como base a estrutura do
Exército Brasileiro. Passaram a possuir uma estética militar fundamentada nos preceitos
da hierarquia e da disciplina, com patentes e graduações semelhantes ao da Força
Terrestre, excetuando apenas os postos de oficiais generais, que são privativos do
57
Exército Nacional. Só para ter uma idéia dessa inter-relação, o comando das polícias
militares ficou a cargo de um coronel do Exército até o ano de 1982.
Os policiais militares são considerados agentes policiais que exercem funções de
segurança pública, diversas das realizadas pelo Exército Brasileiro que, conforme
preconizado no artigo 142 da Constituição Federal de 1988, são de defesa da Pátria,
segurança nacional, garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer
destes, da lei e da ordem.
As polícias militares de cada unidade da federação estão subordinadas ao seu
respectivo Governador do Estado que é a mais alta autoridade administrativa na área de
segurança pública, devendo a ele se reportar nas diretrizes e prioridades estabelecidas
pelo governo, respeitados os preceitos constitucionais. Tal fato encontra amparo no artigo
144, § 6° , da Carta Magna, "As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças
auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos
Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios."
Por força do disposto nesse artigo, as polícias militares podem ser requisitadas
pelo Exército Brasileiro em caso de estado de sítio, estado de emergência, ou em
decorrência de uma guerra, ou seja, podem desempenhar funções diversas da área de
segurança pública.
Especialistas no assunto criticam esse dispositivo da Constituição Federal
afirmando que os policiais militares exercem uma atividade policial estritamente civil e
tal aparato constitucional provoca distorções na formação e adestramento do agente
policial militar já que este poderá ser mobilizado para formar a primeira linha de frente
na defesa territorial. Ou seja, defendem a reforma desse parágrafo para que os policiais
militares somente se preocupem com a segurança dos cidadãos.
Os policiais militares possuem a condição de militares estaduais, estabelecida
pelo artigo 42 da Constituição Federal: "Os membros das polícias militares e corpos de
bombeiros militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, são
militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios."
Em seu artigo 144, § 5°, a Constituição Federal brasileira descreve que "Às
polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos
de bombeiros, militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de
atividades de defesa civil."
Tomando por fundamento o texto constitucional, fica evidenciado que cabem às
polícias militares a responsabilidade de realizar o policiamento ostensivo e preventivo, o
58
que se denomina polícia administrativa, bem como, a preservação da ordem pública nos
diversos Estados da Federação. Ou seja, é o agente de segurança que combaterá em
primeira instância o crime.
Destaca-se que a própria CF evoluiu ao atribuir às polícias militares a
preservação e não mais a manutenção da ordem pública como constava na Carta anterior.
A preservação compreende tanto a prevenção como a restauração da ordem pública,
cabendo ao agente policial protegê-la, resguardá-la e mantê-la íntegra.
Porém, o policial militar assume o compromisso de servir à comunidade e, para
isso, deve agir estritamente dentro dos limites da legalidade, visando afastar o risco de
tomar-se um juiz supremo da ordem social, do certo e do errado, condição incompatível
com as suas atividades e com o Estado Democrático de Direito.
Lazzarini, mencionado por Rosa (2002b, p. 2), explicita que:
A Polícia Militar possui competência ampla na
preservação da ordem pública que, engloba
inclusive a competência específica dos demais
órgãos policiais, no caso de falência operacional
deles, à exemplo de suas greves e outras causas,
que os tomem inoperantes ou ainda incapazes de
dar conta de suas atribuições, pois, a Polícia
Militar é a verdadeira força pública da sociedade.
Bem por isso as Polícias Militares constituem os
órgãos de preservação da ordem pública para todo
o universo da atividade policial em tema de ordem
pública e, especificamente, da segurança pública.
3.2.1.6 Corpo de Bombeiro Militar
O Corpo de Bombeiros Militar atua em operações de defesa civil, combate a
incêndios, socorro a acidentes e calamidades com buscas e salvamento.
O Corpo de Bombeiro Militar têm sua missão básica discriminada no artigo 144,
§ 50 da Constituição Federal de 1988 que estabelece: "( ... ) aos corpos de bombeiros
militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de
defesa civil. "
A Lei nO 616, de 17 de dezembro de 1973, do Estado de São Paulo, em seu
Título I, artigo 2°, Inciso V, estabelece a competência do Corpo de Bombeiros Militar:
59
"( ... ) realizar serviços de prevenção e de extinção
de incêndios, simultaneamente como de proteção e
salvamento de vidas humanas e material no local
do sinistro, bem como o de busca e salvamento,
prestando socorros em casos de afogamento,
inundações, desabamentos, acidentes em geral,
catástrofes e calamidades públicas. "
As missões operacionais do Corpo de Bombeiros Militar podem ser resumidas
em quatro: incêndio, salvamento, resgate e defesa civil.
• Incêndio: o Corpo de Bombeiros atua nessa área com o intuito de evitar ou
minimizar perdas e danos à vida humana, meio ambiente e ao patrimônio
nos incêndios em edificações residenciais, comerciais e industriais, bem
como, em matas.
• Salvamento: O salvamento pode ser de dois tipos: o terrestre e o aquático.
No terrestre o Corpo de Bombeiros atende às solicitações de desabamento
ou desmoronamento, acidentes em vias públicas, corte e poda de árvores
que ofereçam risco iminente de queda, captura e resgate de animais,
salvamento de pessoas em incêndio, prevalecendo, sempre, os de caráter
emergencial sobre os de auxílio à comunidade que não envolvam vítimas.
No aquático o Corpo de Bombeiros executa atividades de prevenção,
busca e salvamento no mar, rios, represas e inundações.
• Resgate: A conscientização de que haveria necessidade em se melhorar o
atendimento pré-hospitalar surgiu na prática do dia a dia experimentada
pelos integrantes do serviço de salvamento do Corpo de Bombeiros. Até
então, cabia a esse serviço remover vítimas dos locais de acidente em que
estivessem presas ou com o acesso dificultado. Muitas das vezes essa
remoção era demorada, com a vítima necessitando de cuidados médicos
imediatos. Hoje a situação é diferente, pois muitas das corporações do
Corpo de Bombeiros do país possuem ambulâncias, equipamentos e
profissionais especializados para atuarem nos mais diversos tipos de
acidentes que envolvam vítimas, sempre em condições de darem o
primeiro socorro, de forma eficiente e eficaz.
60
• Defesa Civil: o Corpo de Bombeiros atua nessa área, contribuindo com os
órgãos de Defesa Civil dos Estados da Federação, minimizando os efeitos
dos eventos catastróficos oriundos da natureza ou do próprio homem;
socorrendo e assistindo as populações atingidas, preservando seu moral,
limitando os riscos de perdas materiais e restabelecendo o bem-estar
social.
3.2.1. 7 Guardas Municipais
A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 5 de outubro
de 1988, trouxe em seu Capítulo m, que trata da Segurança Pública, modificações
profundas que certamente afetarão a ordem política, social, econômica e jurídica.
Trata-se do § 8°, do artigo 144, que é do seguinte teor: "Os Municípios poderão
constituir Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações,
conforme dispuser a lei. "
Cabe ressaltar que esse mesmo artigo não inclui as guardas municipais como um
órgão responsável pela segurança pública, em conseqüência, não podem ser consideradas
como polícias municipais, "portanto, não se destinam prioritariamente à proteção de
pessoas (. .. ) Não é portanto, polícia de segurança pública, mas guarda de bens, serviços e
instalações municipais." (Lazzarini, 1991, p. 63)
Todavia, em nenhum momento o texto constitucional veda aos guardas
municipais a possibilidade de prestarem auxílio às forças policiais na preservação da
ordem pública. Portanto, devem agir em harmonia, colaborando sempre com a Polícia
Federal, bem como, com a Polícia Civil e Militar. Ao cientificar-se de eventual fato
delituoso o guarda municipal deverá comunicar à Polícia Civil para abertura do inquérito
policial ou providência judiciária condizente à natureza do evento ou, à Polícia Federal
ou à Militar quando as circunstâncias ou características do fato assim exigirem.
Quanto ao funcionamento e métodos de trabalho utilizados, as guardas
municipais buscam as mesmas condições das demais forças de segurança, ou seja,
disciplina rigorosa, processos de ação dinâmicos e postura estática. Cabe salientar que a
disciplina e a hierarquia das forças armadas e dos órgãos policiais são a essência da
dinamização do procedimento operacional eficiente, isto é, são instrumentos proficuos na
condução e execução dos atos de polícia.
61
Magalhães (2000, p. 114) ao abordar as atribuições das guardas mumClpalS
observa que:
"Normalmente, em caráter de rotina operacional,
deverão as Guardas Municipais efetivar, em
setores de suas respectivas competências, os
serviços básicos de policiamento preventivo e
ostensivo, exercendo, como força de segurança
comunitária, de modo enfático, o que
denominaríamos de policiamento ético-sócio-
cívico-educacional. "
Sob a responsabilidade das guardas municipais ficariam as atividades de
policiamento preventivo e ostensivo, exercendo uma função fiscalizadora, mediante a
presença em praças, parques, jardins, escolas, postos de saúde e outros locais mantidos
pelos municípios. Tal presença inibe a ação de contraventores e outros delinqüentes
contra a ordem pública. Embora não sejam polícia de ordem pública os afazeres da
guarda municipal inserem-se no universo da segurança ostensiva.
A Lei n° 6778 de 25 de novembro de 1991, do município de Campinas,
estabelece em seu artigo 2°, as atribuições de sua Guarda Municipal, são elas:
"I. exercer a vigilância interna e externa sobre os
próprios municipais, parques, jardins, teatros,
museus, bibliotecas, cemitérios, mercados, feiras-
livres, Paço Municipal, Câmara Municipal, aqueles
tombados pelo valor histórico cultural e
arquitetônico e outros, visando: a. protegê-los dos
crimes contra o patrimônio; b. orientar o público e
o trânsito de veículos; c. prevenir a ocorrência,
internamente, de qualquer ilícito penal; d. controlar
a entrada e a saída de veículos; e. prevenir
sinistros, atos de vandalismo e danos ao
patrimônio; lI. Garantir os serviços de
responsabilidade do Município, no desempenho da
atividade de polícia administrativa, em especial, os
serviços de: a. educação; b. saúde pública; c.
transportes coletivos; d. arrecadação tributária; e.
urbanismo; f preservação do meio ambiente."
Em 1996, este mesmo município, expediu uma nova lei - Lei nO 8.950 de 23 de
setembro de 1996 - que em seu artigo 6° estabelece as atribuições básicas de sua
Guarda Municipal como se segue:
62
"I. colaborar, quando solicitada, na fiscalização do
uso do solo municipal e nas tarefas inerentes à
defesa civil do Município; 11. Auxiliar, nos limites
de suas atribuições, as Polícias Estadual e Federal;
111. Exercer a vigilância interna e externa de
próprios municipais, inclusive daqueles tombados
como patrimônio histórico-cultural; IV. Auxiliar
na proteção das áreas de prevenção ambiental,
mananciais e recursos hídricos do Município; V.
garantir o exercício do Poder de Polícia da
Administração direta e indireta; VI. executar o
serviço de patrulhamento escolar."
Fica evidenciado que as guardas municipais destinam-se a proteção de bens,
serviços e instalações do município, e não ao patrulhamento das ruas, blitz e identificação
das pessoas, essa tarefa cabe aos órgãos de segurança pública.
Para isso haveria a necessidade de uma lei federal regulamentando as
competências da guarda municipal, inclusive com a concessão de poder de polícia. A lei
municipal não pode conceder poder de polícia às guardas municipais alegando autonomia
legislativa, pois essa matéria está rigidamente fixada pela Carta Magna. A propósito,
Pontes de Miranda alega: "( ... ) são inconstitucionais e suscetíveis de serem tratadas como
forças ilegais todas as organizações policiais, mesmo estaduais, que não se fundaram em
lei federal." (Lazzarini, 1991, p. 68)
Como podemos observar as guardas municipais são um novo tipo de força que
os municípios podem dispor para proteção de seus bens, serviços e instalações, sem
esquecer que devem auxiliar às demais forças de segurança instituídas pela Constituição
de 1988.
Este capítulo teve como objetivo identificar as missões constitucionais do
Exército Brasileiro e das polícias Federal, Rodoviária Federal, Ferroviária Federal,
Militar e Civil. Apresentou-se, também, as missões do Corpo de Bombeiros Militar e da
Guarda Municipal.
63
CAPÍTULO 4
SISTEMA DE SEGURANÇA PÚBLICA
"0 todo sem a JXlrte não é o todo,
e a parte sem o todo não é parte. "
Pe. Antônio Vieira
o presente capítulo tratará sobre a abordagem da teoria dos sistemas nas
ciências sociais, procurando identificar as principais características e dificuldades para a
implementação de uma visão sistêmica numa área tão complexa quanto a da segurança
pública.
Abordará, também, o atual sistema de segurança pública brasileiro, mediante
estudo de suas características, suas deficiências e possíveis caminhos para uma melhoria
contínua.
4.1 Os sistemas nas ciências sociais
Buscando na literatura sobre a Teoría Geral dos Sistemas, principalmente no que
concerne às ciências sociais - objeto de nosso estudo, verificamos que a concepção de
sistemas pode ser aplicada a uma perspectiva mais vasta, ou seja, aos grupos humanos,
sociedades e à própria humanidade como um todo.
Para efeito de discussão devemos entender ciência social em sentido amplo -
sociologia, economia, ciência política, psicologia social, e outras mais, e por "'ciência'
um esforço nomotético, isto é, não uma descrição de singularidades mas a ordenação dos
fatos e a elaboração de generalidades." (Bertalanffy, 1977, p.259)
Bertalanffy (1977, p.259) informa que "a ciência social é a ciência dos sistemas
sociais", sendo necessário, então, a utilização do enfoque da ciência geral dos sistemas.
Aponta, também, que o estudo correto dos sistemas sociais difere de duas
concepções muito difundidas:
"( ... ) pnmelro, das concepções atomistas, que
desprezam o estudo das 'relações'. Em segundo
lugar, das concepções que desprezam a
64
especificidade dos sistemas em questão, tais como
a 'fisica social' freqüentemente intentada segundo o
espírito reducionista." (Bertalanffy, 1977, p.259)
Cabe lembrar, como disceme Camacho (1984), que as concepções introduzidas
pela Teoria dos Sistemas originaram-se de um conceito mecanicista, de uma fisica social
que acoplava o homem à máquina, convertendo em base filosófica para a manutenção de
modelos mecânicos, de sistemas administrativos autoritários.
Observamos que no caso das ciências sociais deve-se tomar o cuidado de não
aplicar a teoria dos sistemas de forma reducionista. Deve-se verificar as relações entre
homens e grupos, homens e sistemas e entre sistemas e subsistemas. Como destaca Leba
(2001, p.78) ao mencionar Brito, "conversão dos recursos do sistema em favor dos
cidadãos, disponíveis no meio ambiente pelas funções de adaptação, manutenção e
integração. "
Enquanto Camacho (1984) indaga sobre a possibilidade de realização do ser
humano pelo trabalho e pela capacidade da teoria dos sistemas; Brito chamará a atenção
para o fato de que "a manutenção e adaptação são elementos vitais que devem ser
considerados na análise do sistema." (Brito, 1986, p. 39)
Nessas bases teóricas, Parsons citado por Leba (2001, p. 79), preconIZa a
existência de quatro aspectos funcionais: "adaptação, consecução de objetivos, integração
e manutenção do padrão, traços do sistema social que são indispensáveis à mobilização
do poder e à consecução de objetivos coletivos".
Ressalta-se que as bases mencionadas tentam garantir cientificidade ao discurso
sociológico como ramo das ciências sociais, e como toda base teórica, estão sujeitas ao
embate doutrinário. Contudo, não se deve negar sua importância na proposição científica
das questões sociais.
Sobre o assunto Albuquerque (1986, p.15) alerta:
"( ... ) sistema social está definido teoricamente
como sistema, isto é, como conjunto de relações.
Ora, tomando como entidade teórica analítica,
sistema social só pode designar CERTAS
PROPRIEDADES de uma totalidade concreta. Em
outras palavras, 'sistema social', 'sistema de
valores', 'aparelho ideológico' só podem designar
certas propriedades (relações) dentre as
propriedades observáveis de uma totalidade
concreta".
65
Particularizando esta limitação, Martin (1978, p. 19) observa: "embora a prosa
dos teóricos dos sistemas seja tortuosa, o estilo pretensioso, as ambições grandiosas e o
agnosticismo normativo seja enganoso, esse juízo colérico não se justifica". E conclui:
"A crítica das teorias dos sistemas como excessivamente gerais não é oportuna, pOlS
essas teorias são antes 'pró-teorias', do que teorias."
BertalanfTy (1977, p.260) ao discorrer sobre o termo sociologia recorda:
" A sociologia, com seus campos afins, é
essencialmente o estudo de grupos ou sistemas
humanos, desde os pequenos grupos como a
família ou a equipe de trabalho, passando por
inumeráveis intermediários de organizações
informais e formais, até as maiores unidades, como
nações, blocos de poder e relações internacionais.
As múltiplas tentativas de fornecer formulações
teóricas são todas elaborações do conceito de
sistema ou algum sinônimo deste domínio.
Ultimamente o problema da história humana avulta
como a mais ampla aplicação possível da idéia de
sistema. Os conceitos e as teorias fornecidos pelo
enfoque moderno dos sistemas estão sendo
progressivamente introduzidos na sociologia, por
exemplo o conceito de sistema geral, de retroação,
informação, comunicação, etc. A atual teoria
sociológica consiste em grande parte nas tentativas
de definir o 'sistema' sociocultural e no estudo do
funcionalismo, isto é, o exame dos fenômenos
sociais com relação à 'totalidade' a que servem. "
A teoria funcionalista foi expressa de várias formas por Parsons, Merton e
muitos outros pensadores. A principal crítica feita a essa teoria, particularmente na
versão de Parsons, é que destaca excessivamente a "manutenção, o equilíbrio, o ajuste, a
homeostase, as estruturas institucionais estáveis e assim por diante, tendo como
conseqüência que a história, os processos, as transformações socioculturais, o
desenvolvimento interiormente dirigido, etc. são subestimados e no máximo aparecem
como 'desvios' com valor negativo." BertalanfTy (1977, p.260-1)
Em sua abordagem, Giddens (1978, p. 128) assume a possibilidade dos
conceitos teóricos de sistemas serem aplicados de forma proveitosa nas ciências sociais,
alertando, contudo, que:
óó
"É essencial aclarar a diferença entre ela e as
noções tradicionais de sistemas homeostáticos
como, por exemplo, é caracteristicamente
empregado no funcionalismo. Os efeitos
recíprocos tendentes a estabelecer equilíbrio, tais
como os que podem estar envolvidos nos sistemas
mecânicos ou orgânicos, não são exemplos
apropriados aos processos de FEEDBACK."
O funcionalismo parece, portanto, ser uma concepção conformista e
conservadora, defendendo o sistema como algo que obstrui as transformações sociais.
Evidentemente, no estudo em questão, a teoria geral dos sistemas aqui discutida está livre
dessa objeção já que estamos preocupados com aquela que incorpora, igualitariamente, a
manutenção e a mudança, a preservação do sistema e o conflito interno. Tais qualidades
como afirma Buckley (1971, p.289), "estão aptas para servir de esqueleto lógico para
uma teoria sociológica melhorada. "
A aplicação prática da teoria dos sistemas aos diversos problemas que surgem a
cada dia nos mais diversos setores da sociedade - governo, política, negócios -
demonstra que este enfoque vem funcionando, conduzindo ao mesmo tempo a
compreensão e à predição.
Mostra, também, que o enfoque dos sistemas "não se limita às entidades
materiais em fisica, biologia e outras ciências naturais, mas é aplicável a entidades que
são parcialmente imateriais e altamente heterogêneas. " Bertalanffy (1977, p. 261)
A análise dos sistemas de uma empresa industrial, por exemplo, abrange
homens, maquinário, instalações, entrada de matérias-primas, saída de produtos, gestão,
valores e outros insumos imponderáveis. Tal análise pode resultar em respostas definidas
e indicações práticas. "As dificuldades não estão somente na complexidade dos
fenômenos mas também na definição das entidades consideradas." Bertalanffy (1977, p.
261)
Boff(1997, p. 72) ao tratar do tema complexidade afirma que:
"Complexidade é uma das características mais
visíveis da realidade que nos cerca. Por ela
queremos designar os múltiplos fatores, energias,
relações, inter-retro-reaçães que caracterizam cada
ser e o conjunto dos seres do universo. Tudo está
em relação com tudo. Nada está isolado, existindo
solitário, de si para si. Tudo co-existe e inter-existe
com todos os outros seres do universo. A ciência
UI
moderna, nascida com Copérnico e
Gaiiieu Gaiiiei, não soube o que razer com a
compiexidade. A estratégia roi reduzir o compiexo
ao simpies.::
Uma parte dessas dificuidades é anunciada peio rato das ClenClas SOCIaIS
tratarem de sistemas socioculturais. Os grupos humanos - dos menores até os maiores,
não são somente o resultado de forças sociais encontradas em organismos subumanos.
São partes de um universo criado pelo próprio homem que se convencionou chamar de
cultura. Portanto a ciência dos homens deve tratar com seus semelhantes no universo da
cultura criado por eles.
O universo e a natureza não formam simplesmente o conjunto dos objetos
existentes, como presumia a ciência moderna. Constituem, sim, uma teia de relações, em
constante interação, como a ciência contemporânea hoje os enxergam. "Os seres que
interagem deixam se ser apenas objetos. Eles se fazem sujeitos, sempre relacionados e
interconectados, formando um complexo sistema de inter-retro-relações. O universo é,
pois, o conjunto das relações dos sujeitos." Boff(1997, p. 74)
Podemos dizer também que o ser humano possui valores que são mais do que
biológicos e transcendem a esfera do mundo físico - valores culturais que cada
indivíduo carrega consigo.
Quanto aos valores da nação e do Estado estes tornam-se "biologicamente
nefastos quando conduzem à guerra e ao massacre de inumeráveis seres humanos."
Bertalanffy (1977, p. 262)
Na verdade, como afirma Boff(1997, p. 100):
"( ... ) tudo vem inserido dentro de sistemas de
energias e de relações. Sistema significa um
conjunto articulado de inter-retro-relacionamentos
entre partes constituindo um todo orgânico. Ele é
mais do que as próprias partes, um sistema
dinâmico sempre buscando seu equilíbrio e se
auto-regulando permanentemente. Todo sistema
apresenta essas duas facetas: por um lado, é
fechado e, por outro, aberto."
Negar à Teoria dos Sistemas a capacidade de influência em diversas frentes, e
uma delas a da área de segurança pública, seria desprezar a possibilidade de se utilizar
68
um instrumental de formação gerencial que pode "influenciar as peculiaridades sociais
pelejantes por certificados de cientificidade." (Leba, 2001, p.89)
Concluímos com um afirmativa de Buckey (1971, p. 293):
"Sejam quais forem, o controle, a ordem ou a
desordem existentes, a qualquer momento, na
sociedade são uma função das inter-relações e
interações dos componentes de um processo
sistemático em curso."
4.2 Sistema de Segurança Pública Brasileiro
Muito se tem falado no Brasil, atualmente, sobre melhorar o sistema de
segurança pública para conter a escalada da violência. Qual sistema de segurança
pública? Será que existe realmente um no país?
Num primeiro momento, acreditamos que para existir um sistema de segurança
pública, deveria haver, pelo menos, uma interligação operacional e gerencial entre os
órgãos de segurança - subsistemas - nas três esferas de governo: federal, estadual e
municipal.
A nossa Lei-Maior, CF, em seu Capítulo IlI, Da Segurança Pública, não prevê
em nenhum momento um sistema interligado de segurança pública para o país. Dispõe,
sim, sobre quais são os órgãos responsáveis pela "preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas e do patrimônio", definindo, distintamente, para cada um deles
suas atribuições e destinações.
A CF distingue, também, quais órgãos são responsáveis por duas das funções
indispensáveis à segurança: prevenção e repressão. Ou seja, não concedeu a nenhuma das
polícias estaduais o ciclo completo, delimitando a atuação dos agentes de segurança,
como se fosse possível a esse indivíduo separar, no ato do acontecimento do delito, o que
é de sua esfera de atribuição. Porque não peImitir a esse agente cumprir todo o ciclo
policial? Não seria uma lógica funcional viável?
Observa-se, então, que esse embaraço está constitucionalizado, criando amarras
e obstáculos para que tais "subsistemas" possam se encaixar em um sistema maior.
Qualquer iniciativa de compartilhamento é vista com desconfiança por parte dos órgãos
de segurança, que ainda são instituições corporativistas.
69
Lazzarini (1991, p.70) ao abordar o tema esclarece: "É inegável a necessidade
de se organizar um sistema nacional de segurança pública, porém deve ser respeitada a
autonomia estadual, pois é a vontade constitucional expressa no art. 144, ( ... )".
A nossa Carta Magna coloca uma maior parcela de responsabilidade pela
segurança pública sobre os Estados, cabendo ao governo federal e aos municípios uma
parcela mais reduzida. Como não existe uma coordenação central entre esses escalões,
muitos governos estaduais traçam suas políticas de segurança pública sem referências do
que está sendo realizado em outros Estados da federação, ou mesmo no próprio governo
federal.
Num nível mais amplo, sente-se a falta de uma integração nacional e de uma
política nacional de segurança pública que realmente funcione. A própria Secretaria
Nacional de Segurança Pública (SENASP) - órgão vinculado ao Ministério da Justiça
que tem por finalidade definir e implementar políticas nacionais de segurança pública -
tem se mostrado ineficiente nesse processo de coordenação central e integração dos três
governos.
Em enunciado da Igreja Católica, citado por Leba (2001, p. 82), figura o
seguinte pensamento:
"A Igreja acredita que uma convivência fraterna
necessita de um sistema de segurança para impor
respeito a uma ordem social que permita a todos
cumprir sua missão em relação ao bem comum."
Gadelha, também mencionado por Leba (2001, p. 87), defende que: "O sistema
de defesa da sociedade precisa reunir, seqüencialmente, atividades e órgãos com esferas
escalonadas de atribuições e pressupostos básicos de operatividade e atuação."
O Governo Federal num esforço de atender aos anseios da sociedade lançou em
2000 o Plano Nacional de Segurança Pública. Nesse documento consta os quinze
compromissos básicos a serem implementados pelo Governo Federal e Estaduais, em
prol da questão da segurança pública. Salienta-se que em sua introdução já se reforça a
visão sistêmica para o setor:
"Este é um Plano de ações. Seu objetivo é
aperfeiçoar o sistema de segurança pública
brasileiro, (grifo nosso) por meio de propostas
que integrem políticas de segurança, políticas
70
sociais e ações comunitárias, de forma a reprimir e
prevenir o crime e reduzir a impunidade,
aumentando a segurança e a tranqüilidade do
cidadão brasileiro."
Lembramos que estamos tratando dos órgãos de segurança como sistemas
SOClalS formais, que em conjunto - rede, interligados, articulados e com objetivos
comuns, são considerados como possíveis subsistemas do sistema de segurança pública
brasileiro. Porém, cabe ressaltar, que a interação desses órgãos não representa
necessariamente uma invencível capacidade de enfrentar a criminal idade e a violência.
Contudo, toma a tarefa um pouco mais prática e dinâmica.
Guimarães (2000, p. 3) ao abordar o tema segurança pública num aspecto
sistêrnico, modernista e progressista informa:
"A complexidade do fenômeno exige uma maior
amplitude na conceituação da segurança pública,
que contemple uma visão multifacetária, sistêmica
e holística. Uma visão mais moderna e progressista
onde as soluções extrapolem o campo exclusivo da
persecução penal e agregue todas as organizações
sociais sugeridas, principalmente as comunitárias
( ... )"
Nota-se que a palavra chave para implementação de um sistema de segurança
pública é integração. Integração não só entre os órgãos responsáveis pela ordem pública,
mas também, das instituições públicas dos três níveis de governo, organizações privadas
e a sociedade como um todo. Não é de se estranhar que, atualmente, a ordem do dia nas
polícias estaduais é integração, liame do aperfeiçoamento por conta dessa conjectura
sistêmica.
Explorando esse sentido de trabalho integrado, cabe destacar um trecho do
documento - "Carta à População" - assinado no ano de 2000, pelo então Secretário de
Segurança Pública e Defesa da Cidadania do Estado do Ceará, General de Divisão
Cândido Vargas Freire, que adotando medidas similares ao Programa "Tolerância Zero",
implementado pela polícia de Nova Yorlc, que diz:
"Essa nova visão de trabalho em conjunto faz com
que o servidor passe a integrar um grande Sistema
de Segurança Pública e Defesa da Cidadania,
ampliando suas responsabilidades mas, sobretudo,
71
aumentando sua eficiência e eficácia no
atendimento aos principais anseios da sociedade:
combate à violência e proteção às pessoas e seus
patrimônios." (Leba, 2001, p.97-8)
Não a uma integração onde cada um faz sua parte sem se preocupar com que o
outro está fazendo. Como aquelas frases prontas que todo nós conhecemos e já ouvimos
falar: "Isso não é de minha responsabilidade", "Isso não me diz respeito", "Quem deve
fazer isso é fulano."
Deve-se pensar em uma integração onde o resultado final não seja a soma das
partes, mas sim um produto maior. Onde os subsistemas estejam realmente direcionados
para um objetivo comum, que saibam o que fazer, sem duplicidade de funções e tarefas
que só despendem economia de recursos e esforços.
Do ponto de vista da teoria organizacional os subsistemas que guardam as
mesmas propriedades do sistema ao qual estão inseridos, conservando a compatibilidade
entre os seus componentes e a manutenção de equivalência entre os processos é um credo
totalmente afastado da racionalidade produtiva no qual vivemos. Principalmente nas
ciências sociais, ambiente de constante conflito e mudanças.
Ressalta-se também que o crescimento de um subsistema em detrimento de
outro, substituirá o item interação por sobreposição. Esse fato poderá ocasionar um
conflito organizacional ou mesmo uma ruptura que exigirá uma adaptação que poderá
ocorrer ou não. Caso ocorra, representará um novo padrão produtivo, consentido ou não,
que relegará a categoria analítica do equilíbrio privilegiada pelo funcionalismo. É sempre
bom lembrar que a ordem seqüencial dos órgãos de segurança previstos no artigo 144 da
CF não representa um escalonamento hierárquico, ou subordinação de um para com o
precedente.
Sobre o assunto Motta (1976, p.89) alerta:
"Assim, a soma dos valores particulares
desenvolvidos nos subsistemas organizacionais
deve coincidir com o total de valores para a ação
desejada. Quando isso não ocorrer, haverá
predominância de valores de algumas subunidades,
prejudicando a ação predeterminada em termos de
qualidade, quantidade e tempo. ( ... ) quanto maior o
grau de congruência entre valores dos diversos
subsistemas e os valores de sistema organizacional
global, maior a eficiência e a eficácia. "
72
Albuquerque (i986, p. 24), discordando do Funcionalismo e num raciocínio
mais abrangente que inclui as instituições, argumenta que "a sociedade não é somente um
equilíbrio dinâmico, mas também conflito e mutação". Essa mesma linha de raciocínio é
defendida por Russel, citado por Leba (2001, p.88):
"A competição pelo poder é de dois tipos: entre
organizações e entre indivíduos pela chefia no seio
de uma organização. A competição entre
organizações só se dá quando eles têm objetivos
mais ou menos semelhantes, mas incompatíveis. "
Quanto à burocracia, esta, revelou-se, também, como fenômeno belicoso no qual
burocracias combatem burocracias e organizações combatem organizações. Nesse estado
de enfrentamento o ganho que se presume conseguir é nada mais que uma sobreposição.
Nada de substancial será acrescentado a não ser seqüelas de receio e estorvo.
Os sistemas além de integrados devem ser transparentes. A sociedade precisa
conhecer, acompanhar e avaliar as ações do governo, quais são as atividades prioritárias a
serem implementadas e qual a destinação dos recursos públicos. Esse controle além de
acarretar um aumento da confiabilidade nos órgãos públicos reduz os custos de
implementação dos programas.
A respeito da transparência ressalta-se trecho escrito por Boff (1997, p. 173-4):
"A transparência é uma das características que
melhor definem a pessoa integrada e bem
realizada. A transparência é o efeito e a irradiação
do diálogo constante e fecundo entre o eu
consciente e o eu profundo. O eu consciente capta
os apelos e solicitações que jorram deste eu
profundo. Escuta sua natureza essencial e realiza
uma síntese entre o que é na realidade profunda e
aquilo que sente, pensa, quer e sonha na realidade
empírica. Disso nasce a autenticidade. "
Ao se pensar em um verdadeiro sistema de segurança pública para o Brasil
deve-se modificar crenças e valores, não só dos agentes dos órgãos de segurança pública,
mas de toda a sociedade, visando combater políticas discriminatórias, burocracias
tradicionais, corporativismo, impunidade, métodos de gerenciamento e operações
ultrapassados.
73
A violência e a criminalidade são fenômenos complexos que para serem
combatidos há que se traçar planos e programas integrados - sociais, comunitários e
operativos - compatíveis para cada região, pois a problemática do crime não incide
igualmente em todos os lugares ou em todas as camadas da sociedade. Não basta somente
aumentar o efetivo e equipar as polícias, tais medidas são paliativas. Sobre o assunto
ressalta-se o pensamento de Santos (1984, p. 103):
"( ... ) o estudo do processo de criminalização deve
destacar o modo de integração e a significação real
do funcionamento das nonnas e aparelhos
punitivos que o constituem."
Um sistema de segurança pública eficiente deve contar com a participação de
todos os segmentos da sociedade. Sempre é bom lembrar que a segurança pública é
responsabilidade de todos, conforme prevê o artigo 144 da CF 88. Para isso recorremos a
afirmativa de Guareschi (1990, p. 29):
"o sistema é tanto mais perfeito quanto mais os
subsistemas, ou os diversos elementos que fonnam
essa sociedade se inter-relacionarem, e quanto
melhor cada um deles cumprir sua função."
A incorporação de uma visão sistêmica à segurança pública brasileira precisa
reunir, desprovidos de preconceitos, todos os órgãos públicos do governo, sejam de nível
federal, estadual e municipal, entidades privadas e a sociedade civil. Tal iniciativa poderá
acarretar, mediante adoção de medidas integradas, o aperfeiçoamento dos órgãos e
instituições voltadas para a segurança pública, com o objetivo de instituir sistemas de
prevenção e repressão adequados que possibilitem identificar o crime e o criminoso,
garantindo segurança aos cidadãos residentes no país.
As partes componentes desse sistema - subsistemas - não podem agir como
unidades autônomas, particulares e isoladas. Devem, sim, refletir o conjunto para o qual
foram constituídos. Sobre o assunto Motta (2001, p. 120) informa:
"A Vlsao sistêmica e globalista liberta a
organização de paradigmas, modelos e metáforas:
todos os elementos são partes constitutivas e
interdependentes de um mesmo fenômeno e,
apesar de serem compreendidos na sua totalidade,
74
podem ser vistos em perspectiva por critérios
diversos."
Cabe ressaltar que não estamos defendendo a unificação das polícias, pois isso
implicaria em severos traumas nas corporações policiais devido a competências distintas
e tradições históricas, bem como, edição de emendas constitucionais.
Estamos preocupados em criar um sistema de segurança pública eficiente com
os instrumentos disponíveis atualmente. Acreditamos que a melhor forma não é a
unificação das polícias e sim fazê-las com que trabalhem unidas, integradas e com uma
coordenação em comum. Para isso basta regulamentar o §7° do artigo 144 da CF que
prevê: "A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela
segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades. "
Na verdade não existe, na prática, um sistema nacional de segurança pública,
pois se passaram catorze anos e não foi emitida a lei regulamentando o assunto. Em
conseqüência dessa delonga, nas palavras de Moreira Neto, citado por Santos (2001, p.
21), "não existe uma doutrina nacional de segurança pública, ausência de um sistema
nacional de coordenação das ações de segurança pública e, o que é pior, a
impossibilidade de testar a estrutura constitucional de Segurança Pública prevista".
A palavra-chave em toda essa questão é gestão. Atualmente não existe um
modelo sistêmico para a segurança pública que englobe todas os setores da sociedade.
Hoje cada organização policial possui uma missão específica, contribuindo para a
disseminação de diretrizes e ações diferentes, muitas vezes conflitantes, no combate à
violência. Tais ações estão fadadas ao fracasso, pois implicam em desperdício de tempo,
esforços e recursos, e pior, não conseguindo atender aos anseios da população que clama
por mais segurança.
Deve-se pensar em implementar uma gestão sistêmica para esse setor que
começa a entrar em colapso. Fundamental seria a elaboração de um planejamento
estratégico e contínuo, em que cada componente do subsistema tenha sua missão, visão,
objetivos a serem alcançados, políticas a serem seguidas e os programas a serem
executados, de acordo com o especificado no modelo maior - sistema de segurança
pública.
Tal efetivação contribuiria para que cada subsistema funcionasse alinhado e em
consonância com o horizonte estratégico estipulado, bem como, facilitaria as tão
75
desejadas ações conjuntas das forças policiais suplicadas pela sociedade. Ou seja,
canalizaria a sinergia existente para potencializar as ações dos subsistemas.
Contudo, não se deve esquecer na elaboração do modelo de gestão para a
segurança pública, as peculiaridades de cada região do país, as reais necessidades -
diagnóstico, as partes interessadas em todo o processo, os valores e tradições de cada
corporação policial. Essa atitude evitará muitos dissabores na fase de execução do
modelo.
Como todos nós sabemos, a eficiência de um modelo sistêmico depende de uma
coordenação eficaz e o comprometimento de todos os integrantes do sistema. O modelo
terá mais chances de galgar o sucesso se essa coordenação tiver as mínimas condições de
disseminar nos indivíduos pertencentes ao sistema - em nosso caso os agentes policiais
- os valores a serem incorporados e metas a serem cumpridas visando atingir os
objetivos propostos e a melhoria contínua de todo o processo.
As pessoas devem estar inseridas em sistemas de trabalho estruturados e
adequados as características da área que irão atuar, a fim de permitir a otimização do
emprego dos recursos necessários a consecução das ações, com o menor dispêndio de
esforços e recursos.
A própria SENASP tem envidado incipientes esforços, no sentido de obrigar as
Secretarias Estaduais de Segurança Pública a confeccionarem programas integrados para
atuação das instituições policiais sob sua jurisdição. Visto que a liberação de recursos
federais - Fundo Nacional de Segurança Pública, para esse setor estaria vinculada à
implementação desses programas pelos Estados da federação. Um esforço a nosso ver
equivocado no sentido de estimular a mudança cultural dos órgãos policiais pela
imposição orçamentária que muitas das vezes só ocorrem no papel.
Todavia, como alerta Motta (1996) os dirigentes não devem se limitar apenas ao
domínio das técnicas administrativas. Elas são importantes para a melhoria das estruturas
e procedimentos organizacionais existentes. O crucial para a sobrevivência e relevância
das instituições é aprender coisas novas, abrindo caminhos para novos valores e
alternativas.
Porém, não sejamos utópicos a ponto de imaginar que a integração dos órgãos
policiais se dará de forma harmoniosa e tranqüila. Não podemos esquecer que existe uma
concorrência entre esses órgãos: ora pela vaidade institucional, ora pela ânsia do poder
própria da natureza humana.
76
Ao tratar as instituições de segurança de forma sistemática Leba (2001, p. 88)
esclarece:
"Como sistemas sociais formais, mesmo por dentro
daquela proposição esquemática de sistema, as
instituições de segurança coexistirão com conflitos
internos - enquanto subsistemas -, não se livrarão
dos mesmos problemas no que se refere aos
conflitos dos subsistemas particulares e internos, e
tampouco estarão imunes no que respeita aos
demais subsistemas do sistema geral. Agrava-se a
isto o fato de que estarão inseridas no ambiente
para conter, enfrentar ou desestimular conflitos
genéricos, de outras dimensões e origens. "
É claro que criar um sistema de segurança pública totalmente coeso e interligado
é uma tarefa muito dificil de ser conseguida devido à complexidade dos fenômenos
envolvidos, principalmente os sociais. Porém algo deve ser realizado e existe o consenso
de que só mediante o inter-relacionamento dos órgãos de segurança pública, governos,
Justiça, Ministério Público, instituições e sociedade é que se produzirá ações eficazes em
prol da segurança de todos.
Pela sua importância a segurança pública não deve ficar aos sabores de
sentimentos políticos ou comoções que tenham repercussão junto à sociedade, mas sim,
planejada com a maior racionalidade possível. É preciso que esse tema seja discutido por
profissionais especializados no assunto, para se evitar reformas baixadas por decretos que
nada resolvem a problemática da segurança pública. Como afirma Lazzarini (1991, p.80):
" A importância de uma política nacional de
segurança pública reside na possibilidade de
proporcionar a convergência de esforços da União,
estados e municípios em tomo de diretrizes fixadas
de comum acordo, colocadas numa ordem de
prioridade, com previsão de responsabilidade e
recursos. Assim, teríamos um combate mais
homogêneo tanto às causas como às manifestações
da criminalidade. "
É nesse campo instável que o presente trabalho procura discutir se o Exército
Brasileiro com todo o seu efetivo, aparato tecnológico, equipamento e logística, não
77
poderia integrar o sistema de segurança pública brasileiro, em parceria com os órgãos
policiais, visando garantir e manter a ordem pública.
Este capítulo teve por finalidade abordar conceitos da teoria dos sistemas
dimensionando-os para a área da segurança pública. Procurou, também, dis.cutir as
principais características e problemas enfrentados pelo atual sistema de segurança
pública brasileiro.
78
CAPÍTULO 5
O EXÉRCITO BRASILEIRO E A SEGURANÇA PÚBLICA
Este capítulo debaterá sobre a trajetória histórica da posição brasileira baseada
nas noções de soberania e não-intervenção. Destacará quais são as novas ameaças e
conflitos mundiais pós atentados de 11 de setembro de 2001 que podem provocar
intervenções em outros Estados. Abordará, também, quais as situações previstas em lei
em que o Exército Brasileiro pode ser empregado na área da segurança pública.
5.1 Segurança e soberania
A política externa brasileira, desde a independência, tem se baseado nas noções
de soberania e não-intervenção. Princípios que o Itamaraty ainda mantém certo apego,
mesmo com a integração Brasil-Argentina, o Mercosul e a sinalização de vontade política
para a criação de uma Área de Livre Comércio Sul-Americana.
Tais projetos somente seriam passíveis de se consolidar caso o Brasil buscasse
para si a responsabilidade de exercer o papel de liderança regional, o que implicaria em
intervir mais ativamente em situações de crise nos países vizinhos, o que atualmente não
tem ocorrido.
A política brasileira foi fundamentalmente estimulada pelo pensamento de
Ratzel, geógrafo alemão que sustentava existir uma relação direta entre a dimensão dos
países e seu real poder no sistema internacional. Portanto, no Brasil o território é tomado
como valor permanente, estando a sua segurança e independência diretamente
relacionados a sua dimensão territorial. Consequentemente o ponto central nas discussões
dos interesses nacionais recai sobre a integridade do território, demarcado
definitivamente no início do século xx.
O Brasil adotou como princípios orientadores de sua política externa, a busca de
soluções pacíficas para as controvérsias, respeito à independência dos Estados, não-
intervenção nos assuntos internos dos países, autodeterminação dos povos e o primado
absoluto do Direito Internacional nas discussões dos problemas mundiais.
Em relação ao assunto, Dantas, citado por Vizentini relata:
79
"Os princípios de não intervenção de um Estado
nos negocios internos de outro, e de
autodetenninação dos povos, estão incorporados
ao direito internacional público codificado
americano. ( ... ) A defesa do Direito, no mundo em
que vivemos, para as nações militarmente fracas e
que não dispõem de recursos, nem econômicos
nem tecnológicos, para poderem fazer frente aos
problemas de segurança, com as grandes armas
nucleares e tennonucleares da atualidade, a linha
defensiva para essas nações, aquela de onde não
podem recuar, aquela de onde não podem consentir
que se abra uma fissura, porque depois dessa
fissura nada mais existe senão o desconhecido, é a
intangibilidade da norma jurídica ( ... ) Para os
Estados que sabem que esse poder não se encontra
nas suas mãos, o que se impõe é se abroquelarem
nos ideais da justiça e do respeito à ordem jurídica,
única fortaleza que está ao alcance dos que querem
a sua própria independência e civilização."
(Vizentini, 2001, p.58)
Entretanto, a diplomacia brasileira privilegiou o alinhamento com a norte-
americana, contribuindo assim, para a disseminação da idéia de interdependência no
sentido de se construir uma forte aliança interamericana para combater possíveis
subversões à soberania dos Estados. O princípio da interdependência vem, a cada dia, se
enraizando mais, por meio de vários contatos e protocolos de intenções entre os dois
países não somente no campo sócio-cultural, econômico e político, mas também, no
militar.
Castro, também mencionado por Vizentini, criticou a noção de interdependência
abordando o seguinte:
"a fim de propiciar um melhor ordenamento
internacional ( ... ) as grandes potências parecem
agora favorecer um conceito de interdependência
que implicaria a sensível atenuação do conceito e
da prática da soberania nacional. Sustentamos que
a interdependência pressupõe a independência, a
emancipação econômica e igualdade soberana
entre os Estados. Primeiro sejamos independentes.
Depois sejamos interdependentes."
2001, p.60)
80
Ressalta-se, porém, que o Brasil mesmo sustentando um aparente alinhamento
com a política dos EUA, continuou mantendo firme os princípios de soberania e não-
intervenção. Noção fortalecida, principalmente, nos governos de Costa e Silva e de
Médici em pleno "milagre econômico".
Já no governo Geisel o país procurou abandonar o discurso ufanista de grande
potência, passando a adotar uma política de cooperação' em relação à América Latina.
Essa mesma linha de ação foi seguida pelos governos posteriores, Figueiredo e Sarney,
mas com uma ênfase maior na valorização do espaço sul-americano, culminando com a
criação do Mercosul.
Cabe lembrar que a Constituição de 1988 discrimina em seu artigo 4°, parágrafo
único, o seguinte: "A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica,
política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma
comunidade latino-americana de nações. " .
Essa mesma Carta traz enlecado entre os seus princípios fundamentais - Artigo
1°, Inciso I - a soberania como um dos fundamentos para a constituição do Estado
democrático de direito. No âmbito das relações internacionais, Artigo 4°, rege-se pelos
princípios de independência nacional, prevalência dos direitos humanos,
autodeterminação dos povos, não-intervenção, igualdade entre os Estados, defesa da paz,
solução pacífica dos conflitos, repúdio ao terrorismo e ao racismo, cooperação entre os
povos para o progresso da humanidade e concessão de asilo político.
As forças armadas brasileiras, como era de se esperar, também privilegiaram
esses princípios na formulação de suas políticas e estratégias, especialmente em relação
aos países da América Latina. Porém, com a globalização o país se viu obrigado a
interagir, mais ativamente, com o cenário internacional. Esse reflexo repercutiu também
nas forças armadas que passaram a integrar operações de paz sob o comando das
Organização das Nações Unidas - ONU, visando conquistar um espaço nas decisões
internacionais.
A globalização fez brotar um pequeno grupo de países vencedores, enquanto
muitos outros ficaram excluídos, por isso é de vital importância uma ordem social
internacional que ofereça mais possibilidades para assegurar que injustiças não sejam
cometidas.
Nesse novo cenário a ONU tem papel de destaque. Tanto é verdade que o Brasil
vem procurando um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU. A respeito
81
desse assunto destaca-se a assertiva do Embaixador brasileiro Samuel Pinheiro
Guimarães:
"O Brasil julga que tem o direito e o dever de
participar, em condições de igualdade, dos grandes
processos decisórios internacionais. Nesse
processo de estabelecimento de regras, a
participação não é igualitária: no Conselho de
Segurança da ONU, há cinco países com poder de
veto e mais os membros não-permanentes. Esses
membros definem em que condições pode haver
intervenção em determinados países, e essas
decisões são de extrema responsabilidade. Por
isso, cabe ao Brasil procurar, por meio de sua
estratégia externa, impedir que os ordenamentos
internacionais criem obstáculos intransponíveis à
sua participação igualitária." (apud Wodd et alii,
1994, p. 17)
A globalização sem fronteiras vem ocasionando um incipiente processo de
desnacionalização da soberania do Estado. O Estado começa a perceber o encolhimento
de sua capacidade para regular os mercados e as organizações ditas globais.
Uma nação deve ter consciência, nesse mundo globalizado, de que um processo
iniciado dentro de um território nacional de um Estado soberano não significa
necessariamente que ele seja um processo exclusivamente nacional. A proliferação de
conhecimentos e informações é tamanha que ações praticadas em determinado país
podem se alastrar para o mundo com uma rapidez incrível.
Como conseqüência, os países ao formularem sua política internacional estão
levando em apreço os acontecimentos mundiais. Para se ter uma idéia desse novo
enfoque, os EUA, em 1994, ao traçarem sua estratégia para a segurança nacional levaram
em consideração os potenciais perigos. Dentre os diversos perigos selecionados foi
apontado os perigos transnacionais, isto é, os que atravessavam as fronteiras dos países.
São eles: terrorismo, narcotráfico, refugiados e imigrações em massa e crime a nível
internacional. No quesito perigo econômico destaca-se a competição por recursos
naturais.
Quanto à escassez de recursos naturais estratégicos, Michael Klare, especialista
americano, alerta para o seguinte:
82
r. A áisputa peio acesso a recursos vitais, como o
petróieo, a água, a terra cuitivávei e os minerais
estratégicos, está se intensificanáo no munáo
inteiro. Isso tem a ver com o crescimento
popuiacionai, com a competição econômica e com
o aumento dos padrões de consumo nos países
ricos. O resultado é o rápido esgotamento dos
recursos naturais e o crescente risco de conflito em
tomo dos estoques que restam. Nesse contexto, os
governos tendem a enxergar os recursos vitais
como uma questão de segurança nacional, o que
significa que estão dispostos a ir à guerra caso
considerem que seus suprimentos correm perigo."
(Fuser, 2003, p. 17)
Nota-se que esses perigos são externos aos EUA. Porém, como são dirigidas
contra os interesses daquele país, passam a configurar como estratégia de segurança
nacional. Sobre esse fato é importante salientar a explanação do Coronel do Exército dos
EUA John R. Wood, Chefe da Divisão de Planos Estratégicos e Política, que em palestra
no Brasil em 1994 afirmou:
"( ... ) a Estratégia de Segurança Nacional baseia-se
em duas idéias principais: a expansão das
democracias orientadas para o mercado ('market
oriented democracies') e o engajamento em todo o
mundo contra o que julgamos ser ameaça a nossos
interesses. E isso tem três objetivos: agregar
segurança, promover prosperidades e promover
democracia." (Wood et alii, 1994, p. 7)
A própria noção de soberania vêm sofrendo mudanças, como salienta o general
Klaus Naumann, presidente do Comitê Militar da OTAN no período de 1996 a 1999:
"a soberania nacional não é, para um Estado, a
licença para fazer o que se quer. ( ... ) um Estado
que apóia, promove ou tolera o terrorismo numa
dimensão maior pode perder a proteção contra a
intervenção que oferece a Carta das Nações
Unidas." (Naumann, 2001, p. 43)
Observamos que questões relacionadas a conceitos fundamentais de suma
importância como: soberania, Estado-Nacional e submissão dos interesses nacionais aos
83
globais integram a agenda política dos países, especialmente aqueles que detêm poder
econômico e militar.
Na sociedade internacional os países que não possuem expressão mundial
temem o fato dessas grandes potências definirem o sistema internacional em termos de
valores. É óbvio que esses valores serão definidos por aqueles países que detêm o poder,
mas esses mesmos valores podem ser contestados. Por isso que esses países menos
favorecidos dependem muito do direito internacional.
Desse modo, as nações que aspiram a uma responsabilidade internacional e
pretendem participar desses debates e das decisões mundiais devem formar opiniões e
buscar assento nas organizações multilaterais que tratam das questões internacionais.
5.1.1 Segurança e soberania pós atentados de 11 de setembro de 2001
o terrorismo vinha sendo indicado, já há algum tempo, pelos EUA e pela
Europa como uma das principais ameaças à segurança dos países, mas não nas
proporções que foi empreendida no dia 11 de setembro de 2001 em Nova Y ork,
Wahshigton e Pensilvânia.
A sensação que prevalece em todos os países hoje é de insegurança,
vulnerabilidade e ansiedade. Temas como violência e guerra fazem parte do cotidiano das
pessoas que estão cada vez mais preocupadas com as possíveis conseqüências que este
ato provocará na nova ordem mundial.
Após os atentados os EUA declaram abertamente guerra aos terroristas e aos
países que de alguma forma defendam ou apoiem tal atividade. O próprio Conselho de
Segurança da ONU, na semana posterior ao ato de 11 de setembro, equiparou de fato
"ataques terroristas" a ataques de outros Estados, declarando-os uma ameaça à paz
mundial e constituindo um direito de autodefesa diante dos países que apoiam o
terrorismo.
A partir desses acontecimentos podemos observar que houve uma mudança
basilar na forma de tratar o terrorismo. O terrorismo passou para um novo patamar,
deixando de ser simplesmente um ato criminoso, para ser reconhecido como uma real
ameaça à existência das sociedades libertárias.
O terrorismo é um inimigo pérfido, não possui nacionalidade definida, bem
como, base fixa. São organizações internacionais que apoiadas por Estados, impulsos
criminosos ou por conta própria, utilizam-se do anonimato e da discrição para provocar
84
atos que visam a desestabilização de governos, pessoas e instituições. O que toma
extremamente dificil o planejamento de estratégias para reprimir esse tipo de perigo.
O questionamento que se faz agora é se as forças armadas norte-americanas,
européias e dos países situados fora dos principais focos de tensão, como o Brasil, estão
preparadas para combater as novas ameaças, entre as quais o terrorismo e o narcotráfico.
É certo que esses países devem manter suas estruturas militares para combater os
inimigos externos no sentido clássico, porém, é certo também, que busquem novas
estratégias de ação para atender as novas demandas de defesa surgidas nesse início de
século XXI.
No caso brasileiro esse assunto já consta da pauta do Ministério da Defesa.
Estudos estão sendo realizados no sentido de rever a atual estrutura de defesa brasileira
frente às novas demandas mundiais. Sobre o assunto o ex Ministro da Defesa do Brasil,
Geraldo Quintão, informa:
"( ... ) o enfoque que vem sendo dado à questão da
modernização do aparato militar brasileiro visa a
atender diferentes tipos de contingência, inclusive,
se julgado imprescindível, em ações contra o
terrorismo. A equação da defesa nacional passa a
incluir agora uma nova variável, que a toma mais
complexa, sem dúvida, mas que não deverá, ao que
tudo indica, afetar substancialmente o arranjO
final." (Quintão, 2001, p. 13)
Ressalta-se que a maior potência do planeta - EUA, a título de garantir a
segurança mundial, especialmente do seu país, vem praticando atos unilaterais, isto é,
sem o aval dos organismos multilaterais, para defender seus interesses.
Júnior, logo após os atentados de 11 de setembro, já alertava para tal
possibilidade:
"Se exercI CIOS unilaterais reforçam o papel de
liderança dos EUA, afirmando seu pleito de
polarização do mundo em tomo da questão da luta
anti-terrorista, a ausência de um respaldo da ONU
(nesse sentido, o que pode ser construído como
uma autorização) pode ser o preço cobrado pelos
aliados mais imediatamente necessários (por
exemplo, o Paquistão ou o Irã) e mesmo pelos que
venham a ser necessários nos anos de guerra que
85
se anunciam (por exemplo, a Rússia, a China e os
países islâmicos)." (Júnior, 2001, p. 26)
Atos unilaterais podem ser cometidos, estão previstos em regulações
internacionais. Países podem agir, mesmo quando o Conselho de Segurança da ONU não
esteja em condições de lhes conferir um mandato, nos casos de infrações flagrantes de
princípios fundamentais das Nações Unidas, como por exemplo: crimes contra os direitos
humanos e para se evitar o genocídio.
Nesse ponto nos defrontamos com um dilema que está na agenda de
praticamente todos os países: soberania estatal versus intervenção. O fundamento da
Carta das Nações Unidas é a soberania dos Estados. Por esse motivo a ONU proíbe
univocamente uma intervenção.
Sobre esse dilema Naumann adverte para o seguinte:
"Mas a soberania deve ser compreendida não como
sinônimo do direito de fazer com as pessoas o que
se quer fazer, mas como obrigação de respeitar os
direitos humanos. Se portanto, um Estado não
estiver em condições de cumprir essa obrigação,
deverá contar com a possibilidade de uma
intervenção no caso extremo ( ... ) a soberania
constitui uma responsabilidade e que aqueles que
infringem essa responsabilidade intimam, em
última instância, as outras nações do mundo a
fazerem jus ao seu compromisso de agir e a
intervirem, em caso de necessidade." (Naumann,
2001, p. 48-9).
A intervenção sem o aval do Conselho de Segurança da ONU deve ser a
exceção, a última possibilidade da política internacional. Somente podendo ser
empregada se a omissão envolver perigo evidente à ameaça da paz e à estabilidade de
toda uma região, ou no caso de tolerância diante de um genocídio.
Contudo, observamos que algumas das grandes potências mundiais estão agindo
por conta própria visando garantir seus interesses. Tal atitude enfraquece e coloca em
cheque o papel das Nações Unidas no cenário internacional.
É fato que o Conselho de Segurança da ONU, no passado, provou ser, com certa
freqüência, incapaz de corresponder às responsabilidades a si confiadas. Porém, a sua
inexistência seria muito mais danosa ao mundo. Cabe, então, as nações mundiais
86
fortalecerem a ONU, pOIS, do contrário, ocorrerá a generalização de organizações
regionais e outras sem mandato.
O atual Ministro da Defesa do Brasil, José Viegas Filho, já atenta para esse fato
ao afirmar que:
"Toda a tradição' diplomática brasileira é no
sentido de fortalecimento do multilateralismo.
Hoje vivemos uma situação em que há uma
superpotência e um desequilíbrio acentuado de
poder entre ela e o conjunto dos demais países.
Justamente numa situação como esta devemos nos
preocupar em fortalecer os mecanismos
internacionais de tomada de decisão. É importante
que nos preocupemos em fortalecer a ONU e os
organismos internacionais. Isto significa fortalecer
o Conselho de Segurança da ONU." (Paraguassu,
2003, p. 37)
Hoje o pretexto utilizado pelas grandes potências para a intervenção em outros
países são as organizações terroristas. Amanhã poderá ser os recursos naturais, a
localização estratégica, os narcotraficantes e os crimes transnacionais em geral.
Como deixou claro o Presidente dos EUA, George W. Bush, a época do impasse
diplomático com a ONU sobre a questão do Iraque:
"o curso que tomará esta nação não depende da
decisão dos outros. Não importa quais ações sejam
necessárias, nem quando, eu defenderei a liberdade
e a segurança do povo americano". (Leite, 2003,
p.18)
Sobre o tema, Rufin, escritor francês defensor da tese de que o Norte rico do
planeta só vê os paises pobres do Sul como uma ameaça, esclarece:
"Num mundo radicalmente dividido entre ricos e
pobres, o Norte próspero só se importa com o Sul
quando se trata de garantir o acesso a recursos
econômicos vitais, como o petróleo, ou de proteger
suas fronteiras contra os perigos das drogas, a
imigração clandestina e do terrorismo." (Fuser,
2003, p.13)
87
Focaiizancio por esse novo ãnguio e voltando nossas lentes para a América cio
Sui, podemos identificar aigumas iacunas que podem influenciar a atuação dessas
grandes potências nessa região.
Prioritariamente, podemos citar a Colômbia. A cnse interna da Colômbia
constitui o principal foco de tensão na América do Sul. Problema que pode adquirir
grandes proporções, devido ao fato da guerrilha e o narcotráfico instalados naquele país
utilizarem-se por vezes de práticas terroristas para atingir seus objetivos.
A situação é crítica, pois a Colômbia poderá ser considerada no cenário
internacional um pólo disseminador de organizações criminosas que ameaçam a
segurança mundial, colocando aquele país na lista dos prováveis componentes do "eixo
do mal".
o Brasil teme a militarização e a ingerência de outros países não pertencentes à
região, como os EUA. Não podemos nos esquecer que o Brasil faz fronteira com a
Colômbia, como também, com vários países considerados entrepostos do tráfico de
drogas. Soma-se a isso o fato dessas fronteiras serem constituídas por florestas
equatoriais o que dificulta ainda mais o controle por parte dos governos sul-americanos.
Como todos nós sabemos essas áreas além de serem consideradas rotas de
distribuição do tráfico de drogas, são ricas em recursos naturais, o que alimenta ainda
mais a cobiça de outras nações do mundo. Tempos não muito distantes houve rumores de
uma possível internacionalização da Amazônia o que acarretaria uma ameaça da
soberania do Brasil na região.
Esse fato deve ser observado com muita atenção, pois caso a Colômbia sofresse
algum tipo de intervenção, abriria um precedente para que países produtores e
distribuidores de drogas passassem a figurar como potenciais alvos de investidas de
outras nações. Nessa circunstância o Brasil poderia ser incluído na lista.
No caso brasileiro observamos que o crime organizado e o seu braço mais forte,
o tráfico de drogas, vêm procurando minar as estruturas do Estado. O país começa a
sofrer as conseqüências de anos de descaso de nossas autoridades em relação ao assunto.
Muitos especialistas acreditam que se algo não for realizado o Brasil caminha a passos
largos para se tomar uma Colômbia. Já começamos a assistir assassinatos contra
membros do poder judiciário que na linguagem do guerrilheiro, chamadas de execuções,
se tomam "a finalidade última da ação do combate subterrâneo". (Heydte, 1990, p.229)
Sobre essa possibilidade Dantas (2003, p. 33) adverte:
88
"Ou O governo federal e o estadual se unem para
enfrentar uma rede criminosa que desmoraliza a
Lei e zomba da Ordem, ou o risco Colômbia
deixará de ser uma figura de retórica para se
transformar numa ameaça real à cidade, ao Estado
e ao país. Sem exagerar nem diminuir o tamanho
do problema, não custa lembrar que o tráfico
colombiano só precisou apossar-se de bases
regionais - em Medellín, depois em Cali - para
se transformar num problema nacional, que
ameaçava políticos e chantageava a democracia. "
A situação agrava-se ainda mais quando notícias veiculadas na imprensa
registram a presença das Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia - FARC no
território brasileiro, especificamente no Rio de Janeiro e em Roraima. Essa verdadeira
invasão dos guerrilheiros das F ARC no Brasil foi comunicada por um agente do Serviço
de Inteligência, mediante documento secreto nO 012/2003 de 20/03/03 que em alguns
trechos relatava:
Em relação ao Rio de Janeiro:
"( ... ) as FARC já estão penetrando na nossa área de
Segurança Pública fornecendo ajuda aos
traficantes do Rio de Janeiro ( ... ) alta tecnologia
sobre estratégia e tática de guerrilha urbana e do
uso de armamento de guerra. "
Em relação à Roraima:
"( ... ) os guerrilheiros das F ARC estão dominando
os garimpos do Brasil, da Venezuela e da
República da Guiana para contrabando de ouro e
pedras preciosas, na análise deste setor de
informações, podem com certeza estar usando o
nosso país para o tráfico de drogas pelo estado de
Roraima." (Gusmão, 2003, p. 33)
Notamos, então, a presença real de guerrilheiros em nosso território. Ora para
ensmar táticas terroristas aos traficantes brasileiros, ora para ampliar sua rede de
distribuição de drogas.
Como conseqüência, passamos a assistir por parte dos criminosos brasileiros a
aplicação de novas táticas, inclusive terroristas, para surpreender as autoridades estataís.
Táticas como atentados e ocupações de patrimônios públicos, seqüestros e assassinatos
89
de personalidades, fechamento de comércios e escolas, propagandas e outras mais, já
passam a constituir instrumentos aproveitados pela bandidagem para enfraquecer o poder
estatal e intimidar a população.
Sobre o assunto o Superintendente da Polícia Federal do Rio de Janeiro,
Delegado Marcelo Itagiba, ao comentar o dia 24/2/2003, mais um dia de caos na cidade
Maravilhosa, alerta para o seguinte fato:
"O Comando Vermelho é a organização
criminosa mais próxima de uma força paramilitar
( ... ) E vejo que estas ações de ontem servem
como um teste de logística que o Comando
Vermelho está fazendo, para ver de que forma
pode coordenar suas ações, em que teatro de
operações e de que forma concatenada pode
desenvolver ações terroristas em vários pontos da
cidade." (Souza, 2003, p. A14)
O próprio governo colombiano já considera as F ARC uma organização terrorista
e vem solicitando que outros países também a reconheçam como tal. Essa atitude é
preocupante pois abre uma brecha para intervenções de organismos internacionais, e
quem sabe, até de atos unilaterais por outras nações.
As forças armadas colombianas estão se esforçando para coibir o avanço das
F ARC, mas ainda é pouco em relação ao nível de organização atingindo por essa força
paramilitar. Observamos, então, que fato originário na segurança pública, ou seja de
ordem interna, evoluiu para questões de segurança nacional. No caso da Colômbia, com
efetivo emprego das forças armadas.
Será que é preciso chegarmos a pontos insustentáveis como na Colômbia para se
depois utilizar as forças armadas? Não seria mais sensato utilizá-las de forma inteligente,
sem ferir susceptibilidades, com o objetivo de desbaratar as guerrilhas que estão se
formando por todo o país? É prudente a imagem do país sobressair na ordem mundial
como uma nação que não combate organizações que se baseiam em táticas terroristas?
Heydte (1990, p. 211) ao comentar o ato de terror lembra o seguinte:
"No terrorismo o ato criminoso se toma um ato de
guerra. O ato terrorista deve ser entendido como
um ato violento de guerra irregular, que o código
criminal do país em que ocorre considera um ato
criminoso premeditado, e que, conforme a intenção
90
de seus perpetradores, visa causar pânico entre os
direta e indiretamente afetados. n
o próprio Presidente da República do Brasil já dá sinais que as condições atuais
requerem medidas mais enérgicas, especialmente após a aplicação de técnicas terroristas
pelo crime organizado contra membros do Poder Judiciário. Num ato de repúdio o
Presidente declarou guerra contra essa organização criminosa:
"Não sei quem matou o juiz, mas se a morte desses
dois juízes foi uma ação do crime organizado e do
narcotráfico, podem ter certeza que vamos ganhar
essa guerra. (00') a bandidagem de hoje não é mais
a mesma (00') é uma indústria de fabricar dinheiro,
ora com drogas, ora com seu braço empresarial,
político, judicial e internacional." (Marques, 2003,
p.A4)
A declaração de guerra requer, como todos nós sabemos, o emprego das forças
armadas para combater e afastar o inimigo. Em nosso caso, os principais inimigos são os
narcotraficantes, criminosos que estão desestabilizando as instituições democráticas em
escala nacional. Por isso, entendemos, que a resposta também deve ser em escala federal.
É fato que as forças armadas devem estar preparadas e bem treinadas para atuar
contra outras forças militares. Entretanto, devemos entender que o cenário de hoje é
outro. A lógica política dos conflitos é outra. Cabe às Forças Armadas, como responsável
pela execução da política de defesa nacional, se adequar e encontrar alternativas viáveis
para contrapor-se a essas novas ameaças internacionais que estão surgindo,
desempenhando um novo papel, visando garantir a soberania do país.
Nesse ínterim, oportuno lembrar trechos da saudação realizada no dia 16 de
dezembro de 1997 pelo então Presidente argentino Carlos Menem a uma nova turma de
subtenientes, alferes e guardas-marinhas das forças armadas daquele país. Menem
exortou-os a:
n(oo.) estarem plenamente capacitados e preparados
para enfrentar as novas agressões representadas
pelos fundamentalismos, a destruição dos recursos
naturais, o narcotráfico e o terrorismo
internacional. (00') que deles esperava, no futuro,
não só a tarefa de defender a soberania como
91
também de enfrentar o embate dessas novas
agressões." (pedrosa, 1999, p. 108)
As afirmações do mandatário argentino já demonstravam naquela época a
preocupação com as novas ameaças que estavam surgindo no mundo. Ressalta-se que a
Argentina, assim como o Brasil de hoje, em nome da preservação da democracia, vedam
a participação das suas forças armadas em qualquer tipo de operação de caráter interno.
Tanto é que a CF do Brasil defende vigorosamente a estrita limitação do emprego das
forças armadas brasileiras em operações contra forças externas.
De 1997 até os dias atuais o mundo mudou muito, as organizações criminosas
também mudaram muito. Será que as forças armadas também não deveriam mudar? Essa
é uma pergunta que deve ser debatida com toda a sociedade e não somente por aqueles
que detém o poder.
Segundo alerta de Mao Tsé-tung, mencionado por Clutterbuck (1980, p. 26):
"( ... ) a guerrilha é o peixe e o povo é o oceano. Se
o oceano proporcionar um ambiente adequado, a
guerrilha sobreviverá, mas se o ambiente for hostil,
ela sucumbirá. "
5.2 O Exército Brasileiro na Segurança Pública
No Estado democrático de direito a polícia é a única instituição que pode, dentro
de certos limites e circunstâncias estabelecidas, fazer uso legítimo da força para fazer
cumprir a lei. Ou seja, lhe é concebida pela sociedade o direito de reprimir aqueles que
porventura desobedecerem a lei.
Esse aparato que é disponibilizado ao Estado é considerado um instrumento de
vital importância nas democracias contemporâneas. Contudo, esse mesmo Estado em
nome da Justiça vem praticando, em todo o mundo, abusos contra a sociedade em menor
ou maior escala.
No Brasil, que é uma democracia recente, a atuação policial é considerada
deficiente tanto no seu aspecto interno como externo. Internamente pela dificuldade de
punir os maus policiais que praticam crimes contra o Estado e o cidadão. Externamente
pela dificuldade de coibir a escalada da violência que assola, principalmente, os grandes
centros urbanos.
92
Atualmente esforços têm sido envidados no sentido de melhorar a atuação
policial junto à sociedade. A atividade policial está sendo repensada, mas ao mesmo
tempo, vem sofrendo severas criticas em decorrência da passividade em relação ao
aumento da criminalidade.
Ressalta-se que no Brasil nunca existiu um modelo genuinamente brasileiro das
polícias. As polícias, em grande parte do tempo, foram empregadas a serviço do Estado e
não da população. Hoje as forças policiais brasileiras só atuam no combate aos efeitos da
violência, sendo que a batalha contra as causas primárias vem ocorrendo de forma
modesta.
Os órgãos policiais brasileiros encontram-se fragmentados, arcaicos e
desmotivados, existindo inclusive, conflitos de atribuições nos exercícios de suas
atividades profissionais. A falta de integração dessas forças policiais é evidente, fato que
preocupa o cidadão que exige um mínimo de cooperação entre as polícias para se evitar o
crescimento de atos criminosos e proporcionar uma proteção estatal adequada. Não se
deve esquecer que a função do policial é zelar pela paz e tranqüilidade pública, e quando
esse objetivo não é alcançado provoca um estado de insegurança na sociedade.
A carência operativa dessas forças policiais somada à incapacidade dos
governos em atender as demandas da sociedade, criaram um intervalo que foi
naturalmente ocupado por organizações criminosas, gerando um poder alternativo que se
convencionou chamar de "poder paralelo".
A população cansada de tantos descasos de nossas autoridades passa a procurar
em outras instituições o apoio necessário para satisfazer os direitos e garantias
fundamentais preconizados no artigo 50 da CF. Dentre eles: o direito à vida, à liberdade,
à igualdade, à segurança e à propriedade.
O emprego do Exército Brasileiro na área da segurança pública passou a ser
discutido, principalmente, com o surgimento de várias manifestações de greve por parte
dos policiais militares, que fardados e armados, muitos deles encapuzados, cruzaram os
braços em vários Estados da Federação, deixando a sociedade num verdadeiro
sentimento de insegurança pública.
Destaca-se que essa atitude é gravíssima, pois aqueles que são os responsáveis
em realizar a segurança pública e fazer cumprir a lei, desrespeita-a, pois a Constituição
Federal de 1988, em seu artigo 142, inciso IV, é bem clara: "ao militar são proibidas a
sindicalização e a greve".
93
o artigo 149 do Código Penal Militar considera motim a reunião de militares
para tal fim, como por exemplo em casos de paralisação, bem como, considera revolta se
os militares estiverem armados. Ambos são considerados crimes puníveis com penas de
reclusão, sendo o de motim de 4 a 8 anos e o de revolta de 8 a 20 anos.
Menciona-se, também, que as instituições militares possuem seus regulamentos
disciplinares, que permitem a autoridade competente punir administrativamente o militar
que porventura cometer algum tipo de transgressão disciplinar.
O presente trabalho não pretende aprofundar-se na discussão se a greve dos
policiais militares é justa ou injusta. Até porque, todo policial para consecução de suas
funções constitucionais deve estar bem treinado, bem equipado e receber uma
remuneração condizente com o caráter peculiar da atividade que exerce.
A profissão de militar estadual requer dedicação exclusiva ao serv1ço, nsco
eminente de vida e obediência aos preceitos de hierarquia e disciplina. Sendo assim, é
uma carreira que exige sacrificios, tendo em vista possuir certas características
específicas que não são pertinentes a outras profissões.
A população brasileira reconhece que os agentes policiais estão ganhando pouco
para as atividades de risco que exercem, mas reconhecem, também, que não pode ficar
desprotegida. Muitos de nossos cidadãos são de opinião, em virtude da essencialidade
dos serviços prestados por tais agentes, que o melhor caminho para os policiais
reivindicarem melhores condições de trabalho e salários seria por meio da negociação e
não mediante greve.
Conseqüentemente, após a eclosão de vários movimentos de greve por parte dos
policiais civis e militares em vários Estados da Federação, cogitou-se a idéia de empregar
o Exército Brasileiro nessas situações emergenciais, concedendo-lhe para isso, poderes
de polícia. Sobre essa questão, Gomes (2002) ressalta que em pesquisa da Globo News,
68% dos participantes apontaram que o Exército deveria atuar nessa área e contar com
poder de polícia para o exercício dessas atividades.
Esta confiança no Exército Brasileiro é comprovada em várias pesquisas de
opinião. A título de exemplificação, citaremos uma pesquisa de âmbito nacional realizada
pelo Instituto Brasileiro de Opinião Pública e Estatística - mOPE, no período de 18 a 24
de março do ano de 2000. No item confiança nas instituições, o Exército ficou em
primeiro lugar com 82% de aprovação. Só a título de comparação, a Polícia Federal ficou
em sexto com 57%, a Polícia Militar em nono com 46% e a Polícia Civil em décimo com
44% de aprovação por parte dos entrevistados.
94
Os resultados das pesquisas mostram que o povo brasileiro confia na instituição
Exército. Em virtude disso, poderia se questionar se esta não seria uma das razões para a
população aprovar o seu emprego na área de segurança pública.
Em 1992, durante a realização da Conferência Mundial sobre meio ambiente
(ECO-92), tropas do Exército atuaram nas ruas da cidade do Rio de Janeiro, com o
intuito de dar proteção aos diversos chefes de Estado, líderes de movimentos sociais,
jornalistas e visitantes de todas as partes do planeta. O evento transcorreu na mais
tranqüila ordem, fato atribuído ao policiamento ostensivo da cidade realizado pelo
Exército.
Nos anos de 1994 e 1995, nas Operações Rio I e Rio 11, respectivamente, o
Exército novamente foi requisitado para fazer frente à onda crescente de medo e
insegurança que assolava a cidade do Rio de Janeiro. Garotinho ao abordar o tema,
informa que:
a intervenção do Exército não resultou em
qualquer queda significativa dos indicadores de
criminalidade violenta. Ao contrário, tomando o
caso de homicídios dolosos, o mais grave dos
crimes violentos, percebemos que, de novembro
para dezembro de 1994, houve o maior
crescimento mensal desde 1990. (Garotinho, 1998,
p. 135-6)
O autor descreve que a ação do Exército nas ruas não foi eficaz. Por outro lado
lembra que:
A mera presença do Exército nas ruas fez com que
a população, antes assaltada pelo medo, passasse a
se considerar mais segura e, em sentido oposto ao
sugerido pelos indicadores, a acreditar que a
criminalidade, enfim, estaria sob controle.
(Garotinho, 1998, p. 137)
Analisando as palavras de Garotinho, fica mais uma vez evidenciado a
confiança da população na instituição Exército que, mesmo, segundo o autor, não tendo
obtido êxito no desempenho das missões que lhe foram atribuídas, conseguiu com que
os cidadãos da cidade do Rio de Janeiro se sentissem mais seguros.
95
Pode-se questionar se o emprego das F orças Armadas nas ações de segurança
pública contribuiria de alguma forma para o combate à violência, ocasionando a
diminuição dos índices de criminalidade. Muitos autores lembram que a função do
Exército Brasileiro é diversa das atividades desenvolvidas pelos órgãos de segurança
pública. Como aborda Rosa (2001, p.2):
"Os militares federais são treinados para a
manutenção da segurança nacional, defesa da
Pátria, e do território brasileiro em toda a sua
extensão ( ... ) e não para o relacionamento Estado-
Adminstração-cidadão. As Forças Policiais
possuem como atribuição a preservação da ordem
pública em seus aspectos, segurança pública,
tranqüilidade, e salubridade pública, e não a defesa
do território nacional."
Sabemos que os militares federais recebem em suas escolas de formação
aprendizado distinto daquele que é praticado nas academias policiais, onde os agentes são
preparados para atuar em atividades urbanas e de proteção ao cidadão. Atualmente o
militar federal brasileiro é preparado para a guerra e seu objetivo é a defesa nacional,
enquanto os agentes policiais são adestrados para a manutenção da lei e da ordem.
Porém, sabemos também, que por prerrogativa constitucional, o Exército
Brasileiro pode ser requisitado, por tempo determinado, para atuar na segurança pública,
em casos excepcionais e especificados em lei, para restabelecer a ordem e a paz social
violada quando os órgãos de segurança responsáveis por preservá-los estiverem
impossibilitados de fazê-lo.
A respeito desse tema Frossard (2003, p. A13) alerta para o seguinte:
"Não se pode perder de vista que a utilização das
forças armadas na garantia da ordem interna de um
Estado-membro somente é constitucionalmente
possível em caso de intervenção federal. Seja a
pedido do governador, seja por decisão unilateral
do Presidente da República. Jamais, como foi feito
antes e agora, a título de 'colaboração' com o
Estado-membro que se mostrou incapaz de garantir
a lei e a ordem em seus limites territoriais. É
preocupante a informalidade com que vem sendo
tratada a questão. Não se sabe da existência de
documentos formalizando as intervenções, e nem
96
mesmo se tudo ficou restrito à combinação boca a
boca."
A nossa Carta Magna prevê em seu artigo 34, incisos IH e VII, que a União
poderá intervir nos Estados e no Distrito Federal para por termo a grave
comprometimento da ordem pública e para assegurar e garantir os direitos da pessoa
humana que forem flagrantemente violados. Isto é, está constitucionalizado a utilização
das forças armadas somente em casos de intervenção federal, existindo inclusive uma Lei
Complementar nO 69 de 23 de julho de 1991 dispondo sobre o emprego da força militar
na ordem pública.
O instrumento para concretização da intervenção é um decreto do Presidente da
República que deverá ser submetido a apreciação do Congresso Nacional no prazo de
vinte e quatro horas. (Art. 36, § 1°, CF 88).
A intervenção federal geralmente é uma medida que constrange as autoridades
do Estado atingido. Porque ninguém quer, por mais que a situação exija uma intervenção,
mostrar sua incapacidade para solucionar os problemas de sua jurisdição.
Outro fato importante é que a intervenção exige um executor da medida. É o que
estabelece o Decreto nO 3.897 de 24/8/2001, assinado pelo então Presidente da República
Fernando Henrique Cardoso. Nesse Decreto gostaríamos de destacar os seguintes artigos:
"Art. 3° Na hipótese de emprego das Forças
Armadas para a garantia da lei e da ordem,
objetivando a preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas e do patrimônio, porque
esgotados os instrumentos a isso previstos no art.
144 da Constituição, lhes incumbirá, sempre que
se faça necessário, desenvolver as ações de polícia
ostensiva, como as demais, de natureza preventiva
ou repressiva, que se incluem na competência,
constitucional e legal, das Polícias Militares,
observados os termos e limites impostos, a estas
últimas, pelo ordenamento jurídico.
Parágrafo único. Consideram-se esgotados os
meios previstos no art. 144 da Constituição,
inclusive no que conceme às Polícias Militares,
quando, em determinado momento, indisponíveis,
inexistentes, ou insuficientes ao desempenho
regular de sua missão constitucional.
Art. 4° Na situação de emprego das Forças
Armadas objeto do art. 3°, caso estejam
disponíveis meios, conquanto insuficientes, da
';11
respectiva Poiícia Miiitar, esta, com a anuencia do
Governador do Estado, atuará, parciai ou
totalmente, sob o controle operacional do comando
militar responsável pelas operações, sempre que
assim o exijam, ou recomendem, as situações a
serem enfrentadas."
Observa-se, que, mediante esse Decreto foi contornada uma grande
vulnerabilidade para o emprego das Forças Armadas em missões de garantia da lei e da
ordem. O poder de polícia foi-lhes concedido para o emprego da tropa nesses casos
excepcionais, ficando explicita a legalidade da ação.
Cabe salientar que muitos militares, que participaram em operações nas ruas da
cidade do Rio de Janeiro nos anos de 1994/95, estão sendo processados por não terem
amparo legal para efetuarem prisões de natureza estritamente civil.
Ressalta-se, também, que existem outros instrumentos constitucionais que
podem ser utilizados pela União para garantir a ordem interna. São os chamados estado
de defesa e estado de sítio. O próprio prefeito do Rio de Janeiro, César Maia, já solicitou
a decretação do estado de defesa para resolver a crise de segurança pública no Estado
justificando o seguinte:
"Quando os atos de violência têm como finalidade
a intimidação, isso é mais do que crime
organizado, é terrorismo. É preciso decretar
imediatamente no Rio o Estado de Defesa, previsto
no artigo 136 da Constituição. Um ato de terror
exige o envolvimento do governo federal." (Maia,
2002, p.31)
No primeiro caso, o Presidente da República, após ouvidos o Conselho da
República e o Conselho de Defesa Nacional, pode decretar o estado de defesa nacional
"para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem
pública ou a paz social ( ... )" (Art. 136, CF 88)
Porventura se as medidas adotadas durante o estado de defesa se mostrarem
ineficazes, poder-se-á instituir o estado de sítio. Para isso o Presidente da República
deverá solicitar autorização ao Congresso Nacional, após oitiva dos Conselho da
República e do Conselho de Defesa Nacional. (Art. 137, CF 88)
Averiguamos, então, que o Exército Brasileiro pode ser requisitado para atuar
em socorro a eventuais casos em que o crime organizado passe a dominar a estrutura
98
pública, a ditar normas de conduta e aplicar suas próprias leis - "poder paralelo", bem
como, quando as instituições de segurança estiverem sem condições de combater a
criminalidade, isto é, ocorrerem sua falência operacional.
Se a prerrogativa constitucional do emprego do Exército na segurança pública já
existe, cabe, então, à Força Terrestre possuir um efetivo treinado e capacitado para
cumprir essa missão. Afirmar somente que os militares federais não estão aptos a atuar
na segurança pública é no mínimo uma posição comodista. Porque senão, o texto
constitucional seria um paradoxo que relega a indivíduos incapacitados, em última
instância, a responsabilidade de restaurar a ordem e a paz social de um país. O Exército
Brasileiro como qualquer outra instituição deve procurar se adequar e se aperfeiçoar para
atender às novas demandas da sociedade.
Porém o cerne da questão não é o emprego do Exército nos casos excepcionais e
esporádicos de grave comprometimento da ordem pública. É claro que este fato é
importante, tanto é, que já está previsto em nossa Carta Constitucional. O xis da questão
é como o Exército pode ser empregado, de forma permanente, visando apoiar os órgãos
de segurança pública e atender às novas ameaças e aos novos conflitos que estão
surgindo em nossa sociedade.
Nesse novo cenário não existem frentes de batalha e inimigos bem definidos.
Surge sim, uma nova modalidade de guerra que não reconhece as fronteiras legalmente
estabelecidas. Ultimamente, o terrorismo e o narcotráfico vêm assumindo a liderança dos
prováveis pontos de tensão contra a paz internacional.
Essas organizações estão cada vez mais ousadas e preparadas. F ocos estão
aparecendo em vários países do mundo. Outros mais dispersos, outros mais
concentrados. Mas uma coisa é certa, estão aumentando sua rede de interconexão a cada
dia.
Conforme comentamos anteriormente, certos ilícitos que conturbam a ordem
pública podem transpor as fronteiras do país. Exemplo típico é o tráfico de drogas na
Colômbia que se infiltrou praticamente em todas as esferas e instituições do poder
colombiano, ultrapassando suas fronteiras e atuando praticamente como um "poder
paralelo" ao democraticamente instituído.
Figueiredo, citado por Gouveia (2002, p. 4), aborda esse tema:
"( ... ) a criminal idade comum, notadamente a
macro-criminalidade organizada, pode ferir a
99
esfera da segurança interna stricto sensu - e ser
objeto de ações de defesa interna (= Defesa da
Pátria = Defesa Nacional) se e, quando, ainda que
não queiram diretamente, ponham esse risco tais
objetivos. "
Sobre o assunto, Pedrosa (1999, p.llO) reforça:
"Pode-se afirmar que o crime organizado deve ser
encarado como um sério desafio à segurança do
Estado e da nação quando: cria áreas liberadas,
estabelecendo formas de governo paralelo; ameaça
o monopólio da violência detido pelo do Estado;
vai além da simples ameaça à integridade fisica e
patrimonial dos cidadãos, pondo em risco as
relações sociais, assim como a soberania e o
patrimônio material e cultural da nação; ou os
instrumentos normais de segurança pública
mostram-se incapazes de controlar o crime e a
violência. "
A essência desses atos cnmmosos situam-se na competência da segurança
pública, isto é, da segurança interna. Mas a sua exacerbação pode ser tratada como
questão de segurança nacional, como defende vários especialistas, dentre eles, o
professor Ib Teixeira da Fundação Getúlio Vargas. O economista sugere também a
participação das Forças Armadas no combate à criminalidade "porque está em jogo a
segurança nacional". (Clemente, 2003, p. A14)
Especificamente no Brasil observamos a atuação maciça dos narcotraficantes e
contrabandistas em nossas grandes cidades e regiões fronteiriças. A grande maioria dos
crimes e ilícitos cometidos na sociedade nos dias de hoje estão ligados a essas duas
vertentes.
Fazemos, então, os seguintes questionamentos: Será que a violência vivida hoje
no país já não seria contenda da segurança nacional? Será que os órgãos policiais
possuem realmente a situação sob controle? Será que é preciso deixar a situação chegar a
ser classificada de grave comprometimento da ordem pública para lançarmos mão das
forças armadas?
Afinal de contas quando tudo estiver errado as F orças Armadas não serão
requisitadas? Porque esperar? Porque não empregá-las permanentemente, sem prejuízo
da consecução de suas missões constitucionais, para apoiar as forças policiais no combate
100
à violência e à criminal idade? Será que tal atribuição fere a auto-estima dos policiais e
dos militares federais? É inconstitucional defender e proteger os cidadãos? Quantos
inocentes mais devem morrer para as autoridades acordarem?
Devemos buscar alternativas, pois a criminal idade está aí fora e a cada dia
amplia seus domínios. Algo deve ser realizado para acabar com isso. O cidadão comum
não quer saber se o responsável por atuar em determinada área é a polícia X ou Y. Ele
não quer saber quem é o culpado pela inoperância de nossas polícias, nem quem é o
responsável por comandar as ações contra a criminalidade. Ele somente aspira que a
violência diminua e que os culpados sejam punidos com rigor.
Não podemos mais conviver com episódios como aquele ocorrido no dia 30 de
setembro de 2002 e outros mais recentes na cidade do Rio de Janeiro, onde a partir de
uma série de boatos e incertezas sobre as facções do crime, mergulhamos num pânico
gradativo. A cidade inteira evacuou, pessoas corriam desesperadas para suas residências,
escolas e comércios eram fechados, ônibus eram queimados, prédios públicos e privados
alvejados, enfim, era um caos generalizado e uma sensação de insegurança total.
Praticamente fora decretado um estado de sítio em plena luz do dia. Onde está o nosso
direito de ir e vir previsto no inciso XV do artigo 5° da CF? Cadê o Poder Legalmente
Constituído? Será que as forças policiais continuam com a situação sob controle?
Trecho da nota da Associação dos Magistrados Brasileiros - AMB, expedida
logo após o assassinato de um juiz corregedor em São Paulo, expõe com clareza esse
sentimento de angústia:
"A escalada do crime organizado chegou a níveis
intoleráveis, demonstrando que o Estado nacional
não está aparelhado adequadamente para a
reversão de tão dramático quadro de instabilidade. "
(paraguassu, 2003, p. 20 A)
Destaca-se, no entanto, que um novo fenômeno vem ocorrendo nas forças
armadas de vários países. Como a possibilidade de guerras convencionais está cada vez
mais remota, as forças armadas começam a ser preparadas e empregadas para atuar em
outras frentes de batalha, como operações de paz internacionais, segurança interna e
projetos sociais. Essa medida permite, ao mesmo tempo, manter o contingente ativo para
possível emprego contra agentes externos, bem como, atender as demandas internas cada
vez mais crescentes da população.
~ v ~
Sobre o assunto Ciutterbuck (i9&ü, p.54) salienta:
::Mesmo áepois áe ter sob seu controie toáo o
território chines, Mao T sé-tung não áissoiveu o
Exército de Libertação Popular (ELP). Tinha ele,
então, cerca de 2,5 milhões de homens armados,
reforçado por uma vasta milícia, espalhados por
todo o país. Por vezes, o ELP foi utilizado na
segurança interna ( ... ) os soldados do ELP vão
ajudando bastante o povo, desenvolvendo grandes
projetos como a construção de estradas de ferro e
pontes em áreas afastadas e colaborando nas
colheitas e na prevenção de enchentes e, ainda,
prestando socorro em casos de calamidade pública.
( ... ) O emprego pacífico das forças armadas
remonta há muito tempo. Certamente os romanos
usaram seus exércitos dessa fonna e concluíram
que quando os soldados estavam fazendo um
trabalho construtivo, que beneficiava nitidamente o
povo, eles estavam tornando suas presenças
aceitáveis e ajudando a manter a paz. Se uma
minoria se decidisse pela violência, de forma que
os soldados tivessem de parar o trabalho
construtivo para lutar, a maioria se apercebia disso
e passava para o lado dos soldados."
No Brasil, as forças armadas já praticam ações sociais, mas é muito pouco frente
às reais necessidades da população. Quanto à área da segurança interna, esporadicamente
são requisitadas para ações tapa-buracos. Só para se ter uma idéia o Exército já foi
requisitado por seis vezes, desde 1988, para participar de ações policiais na cidade do Rio
de Janeiro. Chegará a um ponto em que mesmo essas intervenções cirúrgicas não
adiantaram mais de nada, pois a infecção terá se espalhado para todos os órgãos.
Ressalta-se que os EUA já possui uma quantidade razoável de seu efetivo das
forças annadas sendo empregado em outras atividades, especialmente no combate ao
narcotráfico. Aí sempre surge a seguinte pergunta: será que esse trabalho é apropriado
para soldados? Como solução citaremos a resposta dada pelo General dos EUA John C.
Ellerson a essa mesma pergunta:
"Uma das ameaças transnacionais ( ... ) é a luta
contra o narcotráfico, para a qual, nós, militares,
devemos estar preparados. Durante a Guerra Fria,
estávamos preocupados com o eixo EUA-URSS e,
por isso, a luta contra o narcotráfico estava à
102
margem das preocupações. Com a flexibilidade
atual, esse assunto ganhou peso. E debateu-se
muito se os militares deveriam ou não intervir no
narcotráfico. A questão foi respondida pelo
Congresso americano, e a decisão foi que esse era
um papel próprio e legítimo dos militares. E foram
destinados recursos específicos para esse fim. Não
podemos nos dar ao luxo de escolher nossas
guerras: fazemos o que nos mandam. Cabe a nós
dar apoio aos órgãos de repressão no que diz
respeito a transporte, treinamento, etc. O combate
ao narcotráfico significa, portanto, para nós, um
mandato extremamente restrito: apoio" (apud
Wood et alli, 1994, p. 23)
O mesmo general acrescenta que as forças armadas americanas devem estar
estruturadas para contingências regionais e capazes de se adaptarem para serem
empregadas em operações conjuntas e combinadas. Isto é, devem estar aptas a apoiar no
que for necessário outras instituições que combatem a criminalidade.
O Exército Brasileiro tem como missão zelar pelos interesses nacionais. Como
todos nós sabemos a violência generalizada além de espantar os investimentos externos
que são uma fonte importantíssima para o crescimento econômico do país, colocam o
país em situação delicada perante o cenário internacional.
A respeito disso Mackay, Coronel escocês, especialista em situações pós-
conflito, relata:
"Em Kosovo e na Bósnia, percebeu-se que não era
mais possível atrair capital estrangeiro por causa
do crime organizado e da criminal idade em geral.
Outros países não veriam esses lugares como
dignos de receber investimento. Se o crime
organizado vira um obstáculo para o progresso,
resolver o problema é prioridade. Senão, o país
empaca." (Mageste, 2003, p.13)
O ex Ministro da Justiça, Miguel Reale Júnior, também reforça:
"A segurança pública está acima de qualquer
vertente política. Hoje ela é considerada como
gênero de primeira necessidade. Sem ela, não pode
haver o desenvolvimento de quaisquer outros
direitos." (Menezes, 2002, p. 16)
103
Não podemos, então, dispensar esse notável instrumento que dispõe o Estado.
Entendemos que o Exército Brasileiro deveria participar efetivamente no sistema de
segurança pública. Não como polícia ostensiva e repressiva, esse papel cabe às forças
policiais legalmente instituídas pela Constituição Federal. Mas apoiando os órgãos de
segurança pública em setores deficientes.
Para se ter um idéia do consenso da utilização das forças armadas na segurança
pública, o próprio Plano Nacional de Segurança Pública lançado pelo governo federal
prevê a participação do Ministério da Defesa em oito dos quinze compromissos
discriminados no referido documento.
É preciso encontrar alternativas para emprego dessa força militar em áreas
prioritárias para o país sem prejudicar o cumprimento de sua missão constitucional. No
próximo capítulo serão propostos alguns setores em que o Exército pode atuar em prol de
uma sociedade mais justa e tranqüila.
Este capítulo teve como objetivo apresentar estudos realizados por outros
autores sobre soberania versus intervenção, procurando situar a política externa brasileira
no novo cenário mundial surgido pós atentado de 11 de setembro de 2001. Procurou
também apontar quais são as situações em que o Estado pode requisitar o emprego das
forças armadas na área da segurança pública, bem como, as recentes evoluções que
outras forças militares estão passando para atuar nesse mesmo campo.
CAPÍTULO 6
PROPOSTAS DE EMPREGO DO EXÉRCITO BRASILEIRO
NA SEGURANÇA PÚBLICA
104
Este capítulo procura indicar possíveis caminhos para uma melhoria do sistema
de segurança pública do país que se encontra em colapso. Não temos a pretensão de dizer
que tais propostas são as melhores para o setor, tampouco interferir nos assuntos internos
dos Estados, desrespeitando o federalismo. Pretendemos sim, apresentar soluções
alternativas que possam ser discutidas mais a fundo por especialistas e estudiosos do
assunto.
o que se propõe não é que o Exército Brasileiro realize o policiamento
ostensivo, patrulhando as ruas, subindo morros, revistando residências e pessoas. Isso é
papel das polícias estaduais. Estamos propondo meios pelos quais a Força Terrestre possa
ser empregada, em parceria com os órgãos de segurança pública, para combater a
criminalidade sem prejudicar as suas missões constitucionais.
6.1 Proposta n° 1: Aumento do número de vagas para o serviço militar
No Brasil, o serviço militar continua sendo obrigatório conforme dispositivo
constitucional - artigo 143 da CF de 1988. É um dever a ser cumprido por todos os
cidadãos que estejam em condições de serem convocados ou mobilizados.
Praticamente, todos os anos um milhão de jovens se alistam para prestar o
serviço militar obrigatório. Contudo, as Forças Annadas têm capacidade para absorver
somente 10% desse contigente, ou seja, 900.000 jovens em idade produtiva são
dispensados sem que tenham nenhum contato com o aparelho do Estado.
Cabe ressaltar que esses jovens, principalmente os pertencentes aos estratos
mais populares e residentes próximos a áreas consideradas de alta periculosidade estão
sujeitos, estatisticamente, ao assédio de fatores criminosos. Consequentemente, a maior
parcela de realimentação da criminalidade recai sobre essa juventude.
O Compromisso n° 8 do Plano Nacional de Segurança Pública alerta para esse
fato:
105
"Espaços urbanos concentrados, como são as
atuais grandes metrópoles brasileiras, concentram
também manifestações de violência e ameaças ao
convívio social pacífico. Nesse contexto, os
jovens, especialmente aqueles situados na faixa
etária de 14 a 24 anos, se apresentam ao mesmo
tempo como as vítimas mais prováveis da
violência, mas também como os violentos mais
prováveis. A sociedade brasileira não foge a essa
tendência moderna."
Dados da Secretaria de Segurança Pública do Rio de Janeiro já apontam para
essa cruel realidade mostrando que a média de idade para o ingresso no tráfico caiu de
15/16 anos em 1990 para 12/13 nos últimos anos. Outra pesquisa realizada pela
Secretaria Municipal de Trabalho do Rio de Janeiro e pela Escola Nacional de
Estatísticas do ffiGE revela que 55% dos jovens entre 15 e 24 anos que moram nas
favelas cariocas não freqüentam a escola. E o mais grave, 24% não estudam nem
trabalham e já desistiram de procurar emprego.
Sabedores disso os traficantes e os agenciadores das mais diversas áreas estão
recrutando crianças e adolescentes como massa de manobra para suas ações criminosas,
interrompendo na maioria das vezes, sua ascensão como cidadão e até mesmo sua própria
vida.
O que se pretende com essa proposta é aumentar o número de vagas para o
alistamento militar obrigatório, visando permitir aos jovens, especialmente das
comunidades carentes, ingressarem nas Forças Armadas tendo a oportunidade de
adquirirem as mínimas condições de cidadania, treinamento profissional e respeito ao
próximo.
É importante enfatizar, também, que o atual efetivo das Forças Armadas é
insuficiente para defender o Brasil, um país com dimensões continentais, com grandes
áreas desabitadas e inexploradas, a exemplo da Amazônia, região cobiçada abertamente
pelas grandes potências.
Enganam-se aqueles que acreditam que o Brasil deve possuir um efetivo mínimo
de profissionais nas F orças Armadas, prevendo que o país nunca entrará em conflitos
externos. Só a título de exemplificação podemos citar os diversos embaraços
contabilizados, recentemente, nas fronteiras com a Colômbia e a Bolívia. Áreas em
constante ebulição.
106
Além do mais, como atestou Clausewitz, citado por Lazzarini (1991, p. 60): "Os
confrontos armados, em que pese seus horrores, representam instrumentos úteis de
política internacional ( ... )". Os Estados Unidos que o digam.
Todavia, para aumentar o número de jovens a ingressar nas Forças Armadas,
deve-se repensar, também, como transformar esses indivíduos em verdadeiros cidadãos,
capazes de participar e interagir nas mudanças que vêm ocorrendo em nossa sociedade.
Deve-se buscar convênios com instituições de ensino, principalmente as
profissionalizantes, objetivando, no período em que o jovem está na vida militar,
qualificá-lo para ingressar na vida privada. Não basta recrutar e selecionar o jovem para
que num período de um ano só tenha instrução militar e depois o abandonar a própria
sorte no mundo privado. Nesse caso, parcerias com a iniciativa privada e instituições
públicas são essenciais para a absorção dessa mão-de-obra.
Incipientes movimentos de governos estaduais já começam a atentar para essa
realidade e estão procurando adotar medidas com o objetivo de recrutar essa mão-de-obra
que é dispensada pelos quartéis, principalmente para o falido sistema penitenciário.
Caso contrário será pior, pois esse mesmo indivíduo já possuidor de uma
qualificação militar transformar-se-á num instrumento valioso para a organização
criminosa que vem oferecendo bons "salários" para os que estejam dispostos ou são
forçados a trabalharem na obscuridade.
A finalidade desta proposta é convocar o maior número possível de jovens das
classes mais abastadas, aqueles que por um somatório de fatores sociais, políticos e
econômicos não tiveram a mesma oportunidade de outros cidadãos mais afortunados.
Essa atitude fará com que esses jovens mantenham-se ocupados com diversas funções
diminuindo as chances de serem empregados em setores considerados ilícitos.
A esse respeito cabe destacar o pensamento de Romeu Tuma, Senador da
República, que em entrevista via e-mail nomêsdejaneirode2003.foi-Ihe perguntado se
o aumento do número de vagas para recrutamento e seleção de novos jovens para o
serviço militar obrigatório contribuiria para retirar os jovens da rua, do aliciamento do
crime organizado, respondeu que:
"Indubitavelmente, sim. Aliás, fiquei
extremamente preocupado, no ano passado, com
a dispensa em massa de recrutas, devido à falta
de recursos para mantê-los nas fileiras. Nesse
episódio, vislumbrei outro aspecto assaz
107
preocupante, isto é, o de que alguns desses
jovens, treinados no manejo de armas de guerra,
mas repentinamente privados dos ensinamentos e
dos freios morais da caserna, pudessem ser
cooptados pelo crime organizado. E quantos o
foram?"
Essa proposta não é tão simples, pois envolve uma série de medidas interligadas
para recebimento desses jovens nos mais diversas organizações militares distribuídas no
território brasileiro. Desde de ordem econômica até de ordem psicológica. Sempre é bom
lembrar que o país está numa situação dificil economicamente e as nossas F orça Armadas
encontram-se hoje com grandes dificuldades financeiras.
Sem falar da necessidade de realização de uma grande campanha nacional para
mudar a imagem do Exército perante os jovens em idade de alistamento, pois muitos
deles não querem servir alegando que os soldos são baixos, a vida na caserna é dura, e
que é uma perda de tempo. Passar a esses jovens o papel da instituição no país; buscar
conquistá-lo; encantá-lo é primordial para aumentar a sensação em toda a sociedade que
é importantíssimo ser patriota, servir e amar o país.
Quanto aos jovens de menor idade, de 12 a 17 anos, o Exército Brasileiro
poderia ser utilizado na ampliação do projeto existente no âmbito do Ministério da
Defesa chamado de "Pelotões Mirins". Esse projeto enfatiza valores de cidadania e
direitos humanos na formação dos jovens. Isso possibilitaria ocupar os adolescentes,
principalmente moradores de zonas de exclusão, em áreas produtivas, distanciando-os do
aliciamento dos criminosos.
Porém, não sejamos inocentes a ponto de pensar que essa proposta acabaria com
o recrutamento de jovens pelo tráfico de drogas e de armas. A influência econômica e
poder de coação dessas organizações ilícitas é enorme nos dias de hoje.
6.2 Proposta n° 2: Programas Sociais
Como já discutimos, os órgãos de segurança combatem os efeitos da violência
sendo que suas causas são praticamente relegadas à própria sorte. Não basta somente
investir em pessoal, viaturas, equipamentos e instalações das forças policiais. Isso é
importante, mas não resolve a problemática da criminalidade.
IVO
ü cruciai é investir, paraieiameme a area da segurança púbiica, em novos
programas sociais, com o objetivo de melhorar o sistema de saúde, educação, espone e
lazer, principalmente das comunidades mais carentes, criando novos empregos e
proporcionando uma melhor distribuição de renda.
Nas comunidades em que o Estado não se faz presente, o crime organizado
assume essa tarefa e passa assistir aos mais necessitados. Cumpre o papel do Estado,
mesmo que precariamente. Esse fato gera o enfraquecimento estatal e provoca o
fortalecimento dos poderes paralelos, representados por indivíduos infratores que
desrespeitam a lei e as instituições previamente constituídas. Como diz o ditado popular:
"a ocasião faz o ladrão."
Sobre o assunto Júnior (2003, p. 5) informa:
"( ... ) a ausência do Estado-social leva à perda da
capacidade de subsistência e à dilapidação da
dignidade humana, com conseqüente variação dos
valores éticos, morais e sociais criando terreno
fértil à tendência criminal. Para buscar a contenção
destes efeitos resta o Estado-polícia que, se
também fora do cenário, deixa à sorte do destino a
tranqüilidade pública ruma ao caos social. "
o Estado deve se fazer presente, pois somente assim conseguirá o respeito e a
admiração dos cidadãos. Não uma presença no sentido ameaçador, mas no sentido de
acolher e suprir as necessidades e garantias básicas dos indivíduos.
Neste cenário nada mais importante do que implementar programas SOCIaIS,
principalmente voltados para os jovens que são os mais propícios a se desvirtuarem para
o lado da criminalidade.
Todo programa para dar certo é preciso vontade política, recursos financeiros e
pessoal para trabalhar. Com a utilização do Exército Brasileiro nesses programas sociais
os gastos poderiam ser reduzidos drasticamente, pois elementos primordiais como
efetivo, equipamentos e instalações já estariam à disposição para serem utiliZados a
custos menores.
O Exército Brasileiro já participou de várias ações de cunho social em
integração com a sociedade. É a chamada Ação Cívico-Social (ACISO), uma atividade
que procura integrar civis e militares num objetivo comum de ajuda à comunidade. Essa
109
ação inclui equipes de higiene e saúde, cidadania, odontologia, bem-estar social,
educação e cultura, construção e obras, e outras mais.
A título de exemplo podemos citar um ação realizada no sul do país em 1971 -
ACIS0/71, que envolveu 35 municípios do Paraná e Santa Catarina e desenvolveu um
amplo trabalho de assistência às populações urbanas e rurais, beneficiando diretamente
mais de cem mil pessoas.
No município de Agudos do Sul a 5
a
Região Militar atuou em cooperação com a
sociedade civil em projetos na área de saúde, esporte, lazer, obras, educação e cultura.
Além de várias consultas médicas e odontológicas e de atividades de cultura e lazer, na
região foi construída e reparada a estrada que liga os municípios catarinenses de Campo
Alegre e Bateias, encurtando a distância entre eles em mais de cinqüenta quilômetros,
beneficiando toda a população do município.
Ações simples, porém de grande impacto perante a sociedade, podem ser
consideradas formas de prevenção do crime. Talvez até mais eficiente do que a aquisição
de tecnologia de última geração ou implementação de operações policiais pelo aparato
público.
Como modelo de projetos sociais que estão dando certo podemos citar:
• Projeto Axé na Bahia: retirou praticamente todas as crianças de rua de
Salvador elaborando para elas programas educacionais que as seduziam.
Trata-se de um projeto artístico que atinge cerca de 900 crianças.
• Projeto da Mangueira no Rio de Janeiro: projeto implementado na favela
da Mangueira com cerca de 50.000 habitantes no qual conseguiu absorver
em seus programas 4.500 jovens, dentre atividades esportivas, artísticas e
educacionais. Esse projeto reduziu drasticamente o número de jovens
infratores provenientes daquela comunidade.
• Projeto Têmis em Porto Alegre: projeto que trabalha com lideranças de
mulheres em favelas ou vilas, visando habilitá-las para a cidadania.
Ressalta-se que nas áreas encampadas pelo projeto houve uma queda brutal
nos casos de violência contra a mulheres e crianças.
Nota-se, então, que programas sociais são cruciais para reduções dos índices de
criminalidade. O Estado deve se fazer presente. Sua omissão abre lacunas para serem
ocupadas por outros poderes. Nesse ínterim um instrumento valioso que o Estado pode
lançar mão é o Exército Brasileiro.
110
Utilizá-lo em zonas de maior carência social e urbana é vital. Qualquer ação que
procure melhorar a qualidade de vida da comunidade é importante para reduzir as taxas
de criminalidade. Desde uma consulta médica até a pavimentação de ruas e realização de
obras de saneamento básico são medidas que tomam o Estado atuante e presente.
Destacamos que essas atribuições não prejudicarão as missões da Força
Terrestre. Cabe salientar que existe no Exército Brasileiro instrumental e um efetivo
razoável de médicos, dentistas, farmacêuticos, engenheiros e educadores que poderiam
ser empregados em atividades de apoio à população carente. Melhor seria se esse efetivo
fosse ainda maior e que os equipamentos mais modernos, mas sabemos que com as atuais
contingências trata-se de algo muito dificil.
Outro projeto que as Forças Armadas estão em vias de serem empregadas é o
Programa Fome Zero lançado pelo governo federal. Louvável a medida do Presidente
Lula em mostrar interesse em utilizar os militares federais nesse programa de combate à
fome.
Sobre esse possível emprego cabe destacar os seguintes trechos de uma
entrevista concedida pelo Ministro da Defesa José Viegas ao jornalista Leali (2003, p.3):
"As F orças Armadas certamente contribuirão no
esforço que o governo realizará para obter um grau
mais elevado de desenvolvimento social."
"As Forças Armadas vão participar, até com
entusiasmo, de uma série de atividades que ainda
serão decididas, atividades que implicam a
valorização do ser humano. Estou convencido de
que as F orças Armadas, pela sua própria estrutura,
têm um papel importante nesse sentido."
"Ninguém tem ilusão. Sabemos que 2003 será um
ano de grande contenção orçamentária. Mas vamos
fazer das tripas coração para, como diz o
presidente, manter os programas sociais. E nesse
ponto o Exército, a Marinha e a Aeronáutica
podem contribuir para que os projetos sociais
sejam executados com menor custo. Vamos operar
com pouco dinheiro, mas com muito empenho e
com muito ardor. "
"O presidente claramente manifestou essa
determinação de que as Forças Armadas sejam um
veículo de aprimoramento do desenvolvimento
social do povo brasileiro."
111
Ou seja, podemos observar que já existe por parte do Governo Federal um
consenso de que as Forças Armadas são peça fundamental para operacionalização dos
programas sociais.
O Exército, em particular, por possuir organizações em quase todo o território
nacional seria um instrumento valioso no armazenamento e distribuição de alimentos
para as populações carentes. Caso essa providência fosse realmente tomada, possibilitaria
a Força Terrestre acompanhar de perto as reais necessidades da população, estreitando
ainda mais os laços de confiança entre a instituição e o povo.
A contribuição para o desenvolvimento social do povo trará beneficios para toda
a sociedade, inclusive na área da segurança pública. Cabe, então, a todas instituições da
esfera federal, estadual e municipal, participarem coesas e motivadas para acabar, ou na
pior das hipóteses, diminuir as desigualdades sociais que assolam o país. Toda e qualquer
proposta que consta do programa de governo nas áreas de educação, saúde, emprego,
moradia, e outras mais, estão diretamente vinculadas à problemática da segurança
pública.
Como bem lembra Marins (2003, p. A13):
"O Brasil vive em 'déficit de esperança', e se a
esperança não tomar conta das ruas, a violência
continuará triunfando. ( ... ) Tem que tratar a raiz,
gerando esperança no coração de nosso povo, com
política menos paliativa, e partir para política séria
de promoção de espaços para dignificar o ser
humano: mais escolas, espaços de lazer, cursos
profissionalizantes e tudo que fizer do ser humano
mais 'humano'."
6.3 Proposta n° 3: Combate ao Narcotráfico
No Brasil, o narcotráfico além de armado e organizado está articulado, chegando
ao ponto de desencadear várias ações de massa em locais estratégicos da segunda maior
cidade do país. A ousadia é tanta que facções do crime estão até emitindo "comunicado
oficial" à população. Hoje, a maioria dos crimes praticados no país possuem raízes no
tráfico de drogas.
rara se ter uma idéia do estágio atingido por essas organizações criminosas no
Brasii, o Reiatório 2üü2 da Junta Internacionai de Controie de Narcóticos das Nações
Unidas aponta o país como uma das "estrelas" mundiais na indústria das drogas ilícitas.
O documento diz que as organizações de traficantes de drogas representam uma
real ameaça para a ordem pública dos países, como podemos observar no seguinte trecho
citado por Marques (2003, p. A4):
"A indústria das drogas ilícitas, diz o relatório,
pode desestabilizar não somente o Estado e a
economia, mas também a sociedade civil, como
resultado do aumento da delinqüência, com guerra
de quadrilhas, seqüestro e extorsão. Outro efeito é
a degradação do capital social, a corrupção da
ordem política, o jogo e a prostituição. "
Segundo dados da própria ONU, a América do Sul responde por mais de 40%
das apreensões de cocaína no mundo, sendo que Brasil, Bolívia, Chile e Argentina
figuram entre os 20 países com maior número de apreensões registradas em nível
mundial. Desse total, 70% são realizadas na Colômbia.
Outro fato a se destacar é que o Brasil e a Venezuela aparecem como principais
pontos de exportação de drogas da Colômbia para os EUA e a Europa, sendo a maior
parte delas enviadas por contêineres. O Brasil e a Venezuela surgem, também, como
fornecedores de produtos químicos para o beneficiamento das drogas.
Combater o narcotráfico significa eliminar as fontes de suprimento e, ao mesmo
tempo, diminuir o fluxo da demanda. Contudo, no Brasil, o combate a essas duas pontas
do processo não está sendo tão efetivo quanto o desejado ou como deveria ser.
Sabe-se que a responsabilidade por controlar, fiscalizar, patrulhar e guardar as
nossas fronteiras terrestre, marítima e aérea, cabe às Forças Armadas e à Polícia Federal.
Sabe-se, também, que o Brasil é fronteiriço com dez países latinos, numa extensão de
16.886 quilômetros e em certos lugares basta atravessar a rua para ingressar ou sair de
território estrangeiro. Três de nossos vizinhos, Bolívia, Colômbia e Peru, produzem
praticamente toda a cocaína traficada no mundo, além de uma considerável parcela de
ópio e heroína. Por sua vez, o Paraguaí é grande produtor de maconha e importante
entreposto ao comércio internacional de armas.
Ressalta-se que o efetivo dessas forças, que já são insuficientes, deveriam estar
concentradas, articuladas e desdobradas estrategicamente ao longo dessas fronteiras, bem
113
como, na região amazônica, e não nas regiões sudeste, sul, centro-oeste e Distrito Federal
como é atualmente.
As ações das organizações mafiosas internacionais se manifestam por meio das
fronteiras, portos e aeroportos. Os morros das grandes cidades não produzem drogas.
Elas chegam por meio de rotas pré-determinadas pelas facções criminosas.
A maior porta de entrada dessas drogas no Brasil são as fronteiras,
principalmente as situadas na região amazônica, destacando-se a do estado de Mato
Grosso que é a responsável pela maior fatia do bolo total.
Isso deve-se a grande extensão de nossa linha fronteiriça com os principais
países produtores de drogas e da incapacidade da polícia federal fiscalizar
permanentemente toda essa área devido ao insuficiente número de agentes e de recursos
financeiros para dar prosseguimento a ações de repressão ao tráfico.
Como sabemos o narcotráfico é um crime federal e cabe ao governo federal
combater. Por isso entendemos que o Exército deve atuar em conjunto com a Polícia
Federal, nos moldes da chamada Operação Cobra - "Co" de Colômbia e "bra" de Brasil
- especialmente nas fronteiras norte e centro-oeste. Regiões praticamente
desguarnecidas onde a passagem das drogas e armas é realizada com certo conforto.
Salienta-se que o governo brasileiro já vem tomando medidas em relação a esse
fato. O Brasil assinou um contrato para construção do Sistema de Vigilância da
Amazônia - SIV AM, que terá uma infinidade de aplicações inclusive a de controle do
narcotráfico.
Porém até que esse sistema entre em completa operação as nossas fronteiras
estão livres para serem ocupadas pelos narcotraficantes. Cabe salientar que o narcotráfico
é uma das novas ameaças internacionais e se o Brasil se descuidar, especialmente com a
Amazônia, estará dando munições para que outros países passem a contestar a soberania
brasileira naquela região.
Verificamos anteriormente que já existe a utilização das forças armadas de
outros países no combate a esse mal que assola o mundo inteiro. Inclusive essa
modalidade de crime configura-se, atualmente, para muitos países, como uma ameaça à
soberania nacional. Por isso, o controle da Amazônia é de suma importância. Não é, sem
motivo, que potências mundiais ambicionam essas terras.
Entendemos que o emprego do Exército é importantíssimo nesse setor. A Força
Terrestre já possui batalhões e companhias espalhados pelas fronteiras do país. Cabe ao
114
Estado ampliá-las, reequipá-Ias, criar novas unidades e transferir outras que estão
situadas em áreas não estratégicas para o país.
para:
O Exército Brasileiro seria utilizado em ações conjuntas com a Polícia Federal
• identificar e destruir no território nacional áreas de plantio e cultivo de
drogas ilícitas no país, principalmente no Maranhão e na Bahia, estados
brasileiros que passaram a produzir em grande escala;
• identificar e destruir campos de pouso clandestinos;
• ocupar, patrulhar e controlar os pontos sensíveis de entrada e saída de
drogas e annas nas regiões de fronteira.
Equipamentos já existem para dar início a essas operações, como: helicópteros
militares, armamento, munição, explosivos e pessoal capacitado. Cabe vontade política
para redirecionar recursos financeiros visando a implementação dessas medidas.
Ressalta-se que essa atitude permitirá manter a tropa em constante adestramento,
porque, sendo empregada em situações reais de conflito, permitirá verificar sua real
operacionalidade.
6.4 Proposta n° 4: Investir em inteligência
Muito se tem falado e discutido sobre o que fazer para conter a escalada da
violência. Idéias surgem todos os dias:
• aumentar o número de policiais e viaturas;
• empregar annas de maior calibre para enfrentar os bandidos;
• unificar as polícias;
• criar forças-tarefa;
• aplicar a pena de morte;
• reduzir a idade para imputação criminal;
• maior rigidez no trato com os meliantes; e outras mais.
Ressalta-se, porém, que a principal arma que os órgãos policiais devem possuir
está sendo relegada a segundo plano. O âmago da questão é a inteligência. O que as
polícias precisam com urgência é melhorar a qualidade e a prática de seus serviços de
115
inteligência. O problema existente nas polícias hoje não é de quantidade, mas sim de
qualidade.
Procurando aprimorar essa área, o governo federal criou com o Decreto nO
3.695, de 21/12/2000, o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública que funcionará
sob a coordenação da Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça.
Esse subsistema será parte de um sistema maior, uma vez que integrará, quando
formalizado, o Sistema Brasileiro de Inteligência - SISBIN que tem como fundamento a
preservação da soberania nacional, a defesa do Estado Democrático de Direito e a
dignidade da pessoa humana.
O Subsistema de Inteligência, como prevê o Compromisso n° 4 do Plano
Nacional de Segurança Pública, será:
"integrado por órgãos das esferas federal e
estadual, tendo por objetivo identificar ameaças à
segurança pública e subsidiar, com oportunidade,
os órgãos governamentais com conhecimentos
necessários à adoção de providências para a
manutenção da segurança pública. A integração de
esforços permitirá sistematizar um fluxo de
informações, propiciando cenários para a atuação
das instituições envolvidas, favorecendo as ações
de prevenção e repressão. "
A integração dar-se-á nas condições previstas no artigo 2
0
da Lei nO 9.883, de
7/12/1999, que menciona:
"Art 2
0
Os órgãos e entidades da Administração
Pública Federal que, direta ou indiretamente,
possam produzir conhecimentos de interesse das
atividades de inteligência, em especial aqueles
responsáveis pela defesa externa, segurança interna
e relações exteriores, constituirão o Sistema
Brasileiro de Inteligência, na forma de ato do
Presidente da República. "
O governo federal pretende criar núcleos estaduais do Subsistema de
Inteligência de Segurança Pública, visando posteriormente interligá-los a um núcleo
federal situado em Brasília. Tais subsistemas teriam como função a elaboração e análises
de temas relacionados ao crime organizado, narcotráfico, delitos conexos, violência
urbana e rural e ameaças potenciais a instituições democráticas e à sociedade.
116
Contudo, essas medidas não saíram do papel. Falta recursos materiais e
financeiros, pessoal especializado e vontade política para implementação desse sistema
de inteligência nacional.
Então, como pudemos observar, já existe a prerrogativa para participação de
instituições federais no Subsistema de Inteligência de Segurança Pública. Porque não
utilizar o Exército nessa área. Não podemos desperdiçar o alto preparo dos militares
federais. Existem profissionais muito bem treinados e especializados para atuar com
eficiência e rapidez nesse setor crucial, que é a base para qualquer operação que deseja se
implementar.
Num conflito armado as informações são essenciais para emprego eficaz de
uma tropa. A tomada de decisão depende de dados confiáveis e seguros. Uma informação
incorreta despende recursos e quiçá a vida de muitos combatentes. Entretanto, uma
informação confiável possibilita maiores chances de sucesso na missão que se pretende
empreender. Por isso, os militares são treinados para a guerra de informação e contra-
informação. Ressalta-se que a Força Terrestre possui centros especializados para
formação de profissionais de inteligência como o Centro de Inteligência do Exército
(CIE) e o Centro Integrado de Guerra Eletrônica (CIGE).
Esses centros integram o Sistema de Informações Operacionais (SIOp) do EB
que abrange o Sistema de Inteligência do Exército (SlEx). O SIOp compreende as
seguintes áreas: comando e controle; manobra; inteligência; apoio de fogo; defesa
antiaérea; guerra eletrônica; mobilidade, contramobilidade; proteção e logística.
O SIOp tem por diretriz estratégica - Portaria nO 464, de 13 de setembro de
2001, do Comandante do Exército - criar um ambiente integrado de informações
visando apoiar o escalão superior na realização das atividades de:
• avaliação da situação no campo de batalha;
• planejamento de operações futuras;
• elaboração e difusão de ordens de operações;
• condução e controle das operações correntes;
• planejamento e controle de operações combinadas/conjuntas; e
• gerenciamento de logística e de pessoal.
Entendemos que o Estado deve aproveitar esse seleto conhecimento para
aplicação na área da segurança pública. O Exército poderia treinar os agentes policiais,
visando implementar, de fato, o tão almejado sistema nacional de inteligência na
117
segurança pública, no qual todos passariam a falar a mesma língua. Seria o primeiro
passo para que as forças policiais realmente trabalhassem em conjunto e integradas.
É preciso melhorar a atuação dos policiais nesse setor, o que demanda um
aperfeiçoamento do agente de segurança por meio de substituição de antigas técnicas e
táticas por novas, mais condizentes com os avanços científicos aplicáveis à atividade
policial. Essa capacitação deve ser permanente visando permitir ao policial estar sempre
à frente da evolução tecnológica dos criminosos.
O primordial nesta questão é aprender a transformar inteligência em provas
aceitáveis num tribunal. De nada adianta coletar diversas informações que no futuro não
serão válidas na justiça. O treinamento é uma das formas de aprimorar o agente policial
para cumprir essas tarefas.
Mas não só em treinamento a força militar deveria ser empregada. Ela poderia
contribuir integrando seu sistema de informações ao SISBIN, mediante o repasse de
informações valiosas e confiáveis para o Programa de Integração Nacional de Informação
de Justiça e Segurança Pública (INFOSEG) do Ministério da Justiça, com o objetivo de
permitir aos órgãos policiais operarem com maior rapidez, eficiência e eficácia. O
próprio plano emergencial de segurança proposto pelo governo federal ao Rio de Janeiro
para combater a crise no estado já prevê a participação das forças armadas nas ações de
inteligência.
Atualmente os sistemas de informação das polícias são inoperantes e possuem
uma grande defasagem tecnológica. Praticamente todos os equipamentos existentes estão
obsoletos. Quando funcionam, quase sempre não atendem às expectativas dos usuários
devido à falta de confiabilidade e à demora no processamento e consulta dos dados.
O aspecto central na questão de segurança pública é exatamente os serviços de
inteligência e de informação. Não é mais admissível que cada polícia possua seu sistema
de informação e não compartilhe dados com outros sistemas.
Um bom exemplo de que vários sistemas de informação acabam por prejudicar a
compilação de dados é os EUA pré atentados de 11 de setembro de 2001. Existiam
naquele país vários gabinetes e instituições de inteligência em busca das mesmas
informações. Tal fato acarretava o não compartilhamento de dados e a proliferação de
informações desencontradas. Isto é, acabavam batendo cabeças.
Para isso, é necessário a existência de somente um centro integrado de
inteligência, sob responsabilidade apenas de uma única instituição que receba, compile e
analise os dados recebidos dos diversos subsistemas de inteligência para que todos
118
compartilhem a mesma informação. Isto tomaria a consulta mais rápida e segura. O
Exército Brasileiro poderia contribuir com seu know-how na fase inicial de estruturação e
implementação desse centro integrado.
Só para se ter uma idéia de quão importante a correta manipulação dos dados,
em São Paulo começaram a analisar os boletins de ocorrências dos órgãos policiais.
Ficou-se sabendo que 40% dos crimes da capital paulista acontecem em apenas 1 % das
ruas. Constatou-se, também, que os policiais realizavam ronda nos lugares e horários de
menor ocorrência dos crimes. Conclui-se, então, que com dados cruciais nas mãos o
contingente de policiais poderia ser melhor empregado, a elaboração de metas ficaria
mais racionalizada e, sobretudo, permitiria cobrar resultados desses agentes policiais.
Em relação aos crimes transnacionais - narcotráfico, terrorismo e contrabando
de armas, o Brasil poderia propor a interconexão mais eficiente dos serviços de
informações dos países sul-americanos, formando assim, uma grande rede regional de
inteligência.
Destaca-se que na cidade de Ouro Preto, em 1999, países membros do
MERCOSUL, junto com Bolívia e Chile, acordaram a criação de um Sistema de
Intercâmbio de Informações de Segurança do MERCOSUL, Bolívia e Chile (SISME).
Esse sistema nasceu da necessidade de combater todas as formas de crime organizado e
de avançar, permanentemente, na elaboração de mecanismos que contribuam para a
integração das forças de segurança e policiais e demais órgãos comprometidos com a
segurança na América do Sul.
Tal medida possibilitaria consolidar informações de forma mais rápida e segura,
permitindo antecipar eventuais movimentos de grupos extremistas atendendo ao
propósito de luta contra esses crimes que não reconhecem fronteiras. Num mundo de
incertezas e repleto de novas ameaças, exigem-se, em contrapartida, informações
oportunas e confiáveis.
6.5 Proposta n° 5: Combate ao contrabando de armas
O número de ocorrências envolvendo indivíduos, especialmente menores, que
utilizam armamentos cada vez mais potentes para intimidar suas vítimas vem
aumentando cotidianamente. Dados da Secretaria de Segurança Pública do Rio de Janeiro
revelam que somente no estado:
ii9
• a cada 53 minutos uma pessoa é atingida por tiros;
• apenas 15% das armas contrabandeadas sào apreendidas;
• de janeiro de 2001 a maio de 2002, pelos menos 76 pessoas morreram
vítimas de balas perdidas.
Pesquisa realizada pelo Instituto Superior de Estudos da Religião (lser), no ano
de 2002, também denunciam dados estarrecedores. O número de mortes de menores por
arma de fogo no município do Rio de Janeiro é maior do que em regiões de guerra. Os
conflitos armados na Serra Leoa, Iugoslávia, Meganistão, U ganda, Israel, Palestina e
Colômbia, desde que começaram até o ano de 2000, mataram menos crianças e
adolescentes do que os combates rotineiros no Rio entre 1997 e 2000.
Por exemplo, na guerra entre Israel e Palestina, morreram 467 menores nos sete
anos de luta entre os anos de 1987 e 2001. No mesmo período, o Rio de Janeiro teve
registro de 3.937 menores mortos por ferimento a bala. Em 1999, na cidade do Rio de
Janeiro houve 216 mortes de menores ocasionadas por arma de fogo, uma taxa de 79,7
mortesll00 menores. Taxa oito vezes maior se comparada com todo o estado da
Califórnia, outra área conhecida pela violência de gangues, que no mesmo ano ocorreram
163 mortes de menores perfazendo uma taxa de 11,9 mortes/lOO menores.
Verificamos que as armas têm provocado no Brasil um número cada vez maior
de vítimas. A própria população acuada por um lado pela inoperância dos órgãos de
segurança e por outro pelo alto poder de fogo dos criminosos, está procurando se armar
para proteger-se. Seja comprando armas ou contratando seguranças particulares armados.
A situação pode se tomar critica. A conjuntura pode retroceder ao antigo velho
oeste, onde justiceiros faziam justiça com as próprias mãos. Aí o caos estaria completo.
Ressalta-se, porém, que estudos comprovam que a probabilidade de se conseguir
sucesso numa reação contra assaltos ou crimes de mesma natureza é mínima. Sem contar
o fato de colocar em risco a própria vida, a de outrem e alimentar ainda mais o arsenal
dos meliantes.
Para amenizar esse quadro preocupante o Estado deve elaborar programas que
procurem incentivar as pessoas a se desarmarem, a entregarem suas armas, frias ou não,
sem medo de serem presas. Para isso deve estimulá-las mediante pagamento de
indenização, ou até mesmo, distribuindo brindes.
O Exército Brasileiro poderia participar desse programas cedendo suas
instalações militares para receber, verificar as condições, identificar, classificar,
120
armazenar e catalogar esses armamentos, visando, se for o caso, destruí-los ou repassá-
los aos órgãos policiais para serem reaproveitados.
A simples presença do Exército faria com que esses programas tivessem mais
crédito junto à população, pois além dos armamentos serem guardados em locais de
relativa segurança, estariam nas mãos de membros de uma instituição classificada pela
própria sociedade de confiável.
Outra medida que o Estado poderia lançar mão seria centralizar numa única
instituição o controle, registro e emissão de licenças de todas as armas em circulação no
país, sejam de particulares, agências de segurança e órgãos policiais. Essa medida
permitiria uma série de vantagens como:
• quantificação do número de armas existentes no país;
• fiscalização mais rigorosa na compra e venda de armamentos;
• criação de um banco de dados de armas único;
• identificação das reais necessidades de armamento dos órgãos de segurança
pública;
• agilização nas consultas, apreensões e perícias por parte dos órgãos de
segurança pública.
Cabe ressaltar que atualmente existem várias organizações cuidando, cada uma,
de parte desse bolo, o que acaba deixando lacunas para serem ocupadas pelo crime
organizado. Não podemos trabalhar com informações divididas. Cada dado de uma
organização está diretamente relacionado com o de outra. Essa intercalação só pode gerar
conflitos de informações e dados incorretos.
Nesse caso entendemos que a Força Terrestre poderia ser utilizada como órgão
centralizador em tudo que diga respeito à fabricação, compra e venda, controle, registro e
porte de armas de uso permitido ou não. Essa medida permitiria liberar muitos agentes
policiais que estão em serviço burocrático para sua atividade fim - policiamento
preventivo e repressivo.
O Exército já possui diversas atribuições no que conceme à fiscalização de
armas e munições de uso restrito ou permitido, conforme previsto no Regulamento para
Fiscalização de Produtos Controlados (R-lOS). Existindo em cada região militar uma
seção responsável pela fiscalização de fábricas de armas e munições, autorização de
aquisição de armas de uso restrito ou permitido para outras organizações, expedição,
121
autorização, revalidação, apostilamento e cancelamento de título de registro,
desembaraço alfandegário e outras mais.
Porque não estender essas funções englobando as atividades burocráticas
realizadas nos órgãos policiais? O controle além de ficar centralizado, os dados seriam
unificados e direcionados para cada região. Permitindo aos órgãos policiais consultar
fontes confiáveis para emprego de seu efetivo em operações de repressão ao tráfico de
armas.
Todavia devemos reconhecer que, caso a Força Terrestre fosse incumbida dessa
nova missão, a instituição deveria resolver, primeiramente, seus problemas internos
relativos a essa área. Como explicar o emprego de armas e explosivos de uso exclusivo
das Forças Armadas pelos criminosos? Não é admissível pessoas comuns serem atingidas
por armamento de guerra em plena rua da cidade. Ou essas armas e munições são
extraviadas dos paióis das organizações militares, ou são exportadas para países
limítrofes que não possuem um mínimo de controle para depois retornarem
clandestinamente ao país. É preciso melhorar essa fiscalização que é uma das
responsabilidades da Força Terrestre.
Entendemos que com pequenos ajustes internos, o EB poderia contribuir
efetivamente para a melhoria desse setor da segurança pública que tem tirado a vida de
muitos cidadãos inocentes.
6.6 Proposta n° 6: Melhorar o Sistema Penitenciário
Ocorrido o ilícito penal é dever do Estado coibi-lo mediante a aplicação da pena
correspondente. Pois, como adverte Lazzarini (1991, p. 31) "A deficiência na punição da
ilicitude gera a impunidade, que é fator acelerador da desagregação social e, portanto,
ingrediente de risco para a estabilidade das instituições. "
Hoje a impunidade é um dos maiores problemas que o país deve enfrentar para
coibir o avanço freqüente de atos de violência e de barbárie em nossas cidades. Alia-se a
esse fato a exploração maciça da criminal idade pelos órgãos de comunicação que
procuram ganhar dinheiro de seus anunciantes com manchetes escabrosas.
A situação é preocupante, pois a falta de punição para os ilícitos penais e para as
irregularidades, principalmente a do "colarinho branco", está levando ao descrédito os
122
poderes constituídos e provocando a radicalização como a campanha a favor pela pena de
morte.
Ressalta-se que não adianta aumentar a gradação das penas. O que importa para
reduzir efetivamente os delitos é a certeza da aplicação da pena pelo Estado e o fiel
cumprimento pelos infratores. Não é a pena. É a convicção de sua aplicação que conta.
Hoje o nosso sistema prisional está falido. Tomou-se quase cotidiano na
imprensa os noticiários sobre rebeliões, fugas, assassinatos, chacinas e privilégios dentro
das unidades prisionais. A situação é desesperadora. O sistema prisional brasileiro se
encontra praticamente falido. Existem os mais diversos tipos de problemas como:
• presídios inadequados e antigos;
• segurança deficiente;
• déficit de vagas;
• superlotação das celas;
• corrupção generalizada;
• promiscuidade entre detentos de alta periculosidade com outros menos
perigosos;
• privilégios para alguns presos, e outros mais.
Tal cenário mostra que o atual sistema prisional brasileiro não possui condições
de recuperar o detento e tão menos fazer com que ele cumpra a pena em sua
integralidade. Sem falar na corrupção desenfreada dos agentes penitenciários que em
troca de dinheiro facilitam fugas e permitem certos beneficios aos detentos. Tudo isso
contribui para o sentimento de impunidade, que a cada dia aumenta no seio da sociedade.
Estudos comprovam que a debilidade hierárquica e disciplinar facilita a prática
da corrupção. Também não seremos inocentes de dizer que a rigidez de tais instrumentos
permitem extinguir esse pernicioso mal. Segundo Lima, citado por Lazzarini, a corrupção
"não pode ser atribuída exclusivamente à fraqueza do ser humano. Sem dúvida a questão
é estrutural". (Lazzarini, 1991, p. 73)
No presente trabalho não estamos preocupados em como solucionar o problema
do sistema penitenciário de uma maneira geral. Nosso estudo volta-se, apenas, para a
problemática daqueles presos que são considerados de grande ameaça à sociedade.
Aqueles que podem ser chamados de "criminosos federais", "chefões do crime".
Omega-traficante Femadinho Beira-Mar é a ponta mais visível desse problema
que tem origem na insuficiência de vagas carcerárias e minguados presídios que podem
123
ser considerados de segurança máxima. Sem contar com a corrupção que já faz parte da
estrutura carcerária, alimentando ainda mais a sensação de impunidade.
Existe no país somente um presídio federal situado no Acre. Contudo, esse
presídio é administrado pelo governo estadual e não atende às condições necessárias de
segurança para receber detentos de alta periculosidade.
O governo federal já prometeu a construção de uma penitenciária federal em
Brasília. Porém, outro problema surgiu: autoridades e sociedade já se mobilizaram para
não receber essa futura vizinhança em sua cidade. O governo já começa a pensar em
cidades menores, interioranas. Mas desde já reconhece que enfrentará problemas do
mesmo tipo.
Porque não construir esses presídios em locais de dificil acesso como nossas
fronteiras verdes? Sobre essa questão Saulo Ramos, ex Ministro da Justiça, informa:
"Por que não discutimos, a sério, por exemplo, a
construção de uma penitenciária federal no centro
da Amazônia? O objetivo seria transferir para lá
todos os detentos considerados de alta
periculosidade, esvaziando, assim, as
penitenciárias estaduais e acabando com o
problema de superlotação, que hoje é motivo de
revolta. Além disso, a medida separaria o
criminoso de alta periculosidade dos chamados
pés-de-chinelo, que acabam se engajando no crime
organizado. Eu acho a idéia ótima." (Ramos, 2002,
p.96)
Entendemos que além de serem construídos em locais estratégicos para defesa
de nossas fronteiras verdes, os presídios federais deveriam ficar dentro de organizações
do Exército. Seriam edificados uma série de presídios pequenos com capacidade máxima
para 50 detentos e distribuídos nas organizações militares existentes em nossas fronteiras.
Os presídios ficariam em uma determinada área do quartel, totalmente isolada,
longe do contato da tropa. Os militares não seriam os responsáveis pelo controle e
vigilância dos presos. Essa tarefa caberia aos agentes penitenciários, contratados, de
preferência, dentre o efetivo licenciado das fileiras das Forças Armadas.
Os militares seriam apenas responsáveis pela guarda interna e externa das
dependências do aquartelamento. Como é previsto hoje em qualquer organização militar
existente no país.
Essa medida, se tomada, permitiria:
124
• isolar os presos de suas bases operacionais;
• distanciar os detentos do controle das operações ilícitas;
• otimizar a administração das penitenciárias;
• maior fiscalização e revista dos presos;
• melhorar a segurança;
• diminuir a promiscuidade e a fuga de presos;
• controlar e dificultar o acesso das visitas e outras mais.
Para concretização dessa proposta seria necessária a transferência de efetivo e de
Batalhões situados em áreas consideradas não estratégicas. Ora, como uma das missões
constitucionais das F orças Armadas é a defesa de nossas fronteiras, essa providência
além de contribuir para resolver um grave problema da segurança pública, permitiria ao
Exército controlar realmente as nossas fronteiras que estão praticamente desguarnecidas,
a mercê dos traficantes de drogas e de armas. Como diz o ditado popular: "matar dois
coelhos com uma cajadada só".
Isto é, uma só sugestão resolveria, ou na pior das suposições, diminuiria dois
entraves que vem se perpetuando ao longo dos anos por falta de vontade política e lobby
das corporações interessadas.
6.7 Proposta n° 7: Criação de uma Guarda Nacional
Como estudamos anteriormente, já existe a prerrogativa constitucional para o
emprego das Forças Armadas em casos excepcionais como: intervenção federal, estado
de defesa e estado de sítio, tratados, em sua maior parte, nos artigos 34, 136 e 137. Ou
seja, explicitam os ensejos em que as Forças Armadas poderão ser requisitadas para agir
em defesa da ordem interna/pública.
Entretanto, avistamos por parte das autoridades brasileiras o descumprimento
desse preceito constitucional, lançando mão, com certa freqüência, das Forças Armadas
em ações que não se configuram como as situações extraordinárias previstas na nossa Lei
Maior.
Muitas das vezes essa utilização é feita de boca, não existindo sequer um
documento que autorize ou comprove uma das três situações esporádicas discriminadas
na Carta Magna. Tais medidas colocam em cheque as nossas forças militares que ficam
125
desgastadas em operações comquelras que geralmente não se configuram como de
emergência.
A criação de uma Guarda Nacional serviria como um filtro, um passo anterior
ao emprego prematuro das Forças Armadas na área da segurança pública. Algumas
Propostas de Emenda Constitucional (PEC) já foram apresentadas à Câmara dos
Deputados solicitando a criação de um Guarda Nacional. Ora de caráter provisório,
constituída por contingente das atuais polícias militares, ora de caráter permanente, com
efetivo a ser formado gradativamente. Esse órgão nasceria com a missão de manter a
ordem pública e a ordem interna, dentre outras responsabilidades.
O surgimento desse novo órgão é bem quisto pelo Exército Brasileiro, como
podemos notar no depoimento dado pelo General Cardoso à Comissão Especial de
Segurança Pública, quando no cargo de Ministro Chefe do Gabinete de Segurança
Institucional:
"( ... ) se não vamos ter PM, temos que pensar em
ter forças policiais, não só com capacidade de
atuar em massa nos estados, também como
organismo de natureza policial, com capacidade
para atuar nacionalmente como se fora uma
Guarda Nacional, para evitar o emprego prematuro
das Forças Armadas". (Santos, 2001, p. 28)
Como as F orças Armadas são a ultima ratio coercitiva que dispõe o Estado para
garantir a ordem pública, elas não podem falhar no cumprimento da missão, do contrário,
serão desmoralizadas perante a sociedade e a própria criminal idade. Trata-se de
conjuntura arriscada para as forças militares que sendo empregadas precipitadamente
podem colocar em risco sua imagem e credibilidade perante a população, como fato
ocorrido em 1988 com o EB em Volta Redonda-RJ.
Segundo Carneiro (2001), a criação desse novo órgão propiciará a União:
• pOSSUlr uma força federal de natureza militar, com grande
profissionalismo, para atuar na garantia da lei e da ordem e de forma
integrada no Sistema Nacional de Segurança Pública;
• ter um força em condições de ser utilizada, caso necessário, havendo ou
não intervenção federal nos Estados, evitando o emprego precipitado das
Forças Armadas em missões de garantia da ordem pública, de forma a
preservar o poder de dissuasão máximo das forcas militares;
126
• contribuir para o exercício de poder de polícia que compete à União,
assegurando os meios necessários para preservar a ordem pública em todo
o território nacional;
• consolidar a presença do Estado em todo as regiões do país.
O mesmo autor esclarece que a Guarda Nacional poderia ter, em princípio, as
seguintes missões:
• garantir, no âmbito nacional, a manutenção da ordem pública, assegurando
o exercício dos direitos, liberdades e garantias previstas na CF;
• manter e restabelecer a segurança dos cidadãos e da propriedade pública;
• cooperar com a defesa civil em situações de calamidade pública;
• colaborar com os programas de desenvolvimento nacional elaborados pelo
Governo Federal;
• participar na execução da Política de Defesa Nacional;
• integrar, juntamente com outros órgãos afins, nas ações previstas no Plano
Nacional de Segurança Pública; e
• cooperar em apoio aos outros órgãos no combate aos delitos ambientais,
na segurança das vias de transporte, na segurança de autoridades, escolta
de produtos estratégicos, na segurança de pleitos eleitoras e outros de
interesse federal.
Todavia, o termo Guarda Nacional até hoje é vista com desconfiança no meio
militar. Isto porque, entre outros defeitos, o Império a utilizou para reduzir o poder do
Exército. Outros militares afirmam que pode custar à Força Terrestre cortes
orçamentários, de efetivo, de organizações militares, bem como, o afastamento da tropa
da população, ocasionando perda de prestígio e de operacionalidade. Não é esta Guarda
Nacional que pretendemos.
Entendemos que a nova Guarda Nacional deveria ficar sob o controle do
Exército e subordinada hierarquicamente ao Ministério da Justiça, servindo ao país e não
aos governantes. O EB serviria como condutor e organizador dessa nossa força que seria
empregada, em primeira instância, nos combates de natureza interna. Caso a Guarda
Nacional não tiver condições ou estiver impossibilitada de solucionar o problema para o
qual foi criada, aí sim, seria empregada as Forças Armadas conforme previsto na CF.
Ressalta-se que ela existe em diversos países, mesmo aqueles que possuem
poderosas forças armadas, pelo simples fato de serem mais baratas e eficientes. Sem
127
dúvida, a existência de uma Guarda Nacional diminuiria a possibilidade de golpes de
estado e a democracia ficaria mais consolidada.
Acreditamos que o efetivo dessa guarda deveria ser recrutado, prioritariamente,
dentre os melhores membros dispensados das Forças Armadas. Esses indivíduos seriam
treinados para situações específicas que não requerem a presença da tropa militar federal,
como: rebeliões em presídios e casas de custódias, greve de policiais, segurança e escolta
de autoridades, greve de trabalhadores, piquetes e outras definidas em lei.
A Guarda Nacional teria batalhões distribuídos em lugares estratégicos de todo o
país, concentrados em áreas publicamente reconhecidas como de grande possibilidade de
conflitos. Possuiria uniforme diferenciado e armamento leve para permitir grande
mobilidade e deslocamento rápido para qualquer região que seja necessário seu emprego
imediato.
Essa medida, caso fosse adotada, além de liberar os agentes policiais estaduais
para sua atividade fim - policiamento das ruas, evitariam o emprego prematuro do
último instrumento disponível ao Estado para conter distúrbios originários na segurança
pública. A idéia seria montar uma estrutura que tenha a responsabilidade de zelar pela
ordem interna, deixando para as F orças Armadas apenas a segurança externa.
Este capítulo teve como objetivo apresentar possíveis linhas de ação, a serem
discutidas por especialistas do assunto, para o emprego do Exército Brasileiro na área da
segurança pública, em apoio aos órgão policiais, sem interferir no desempenho de suas
missões constitucionais.
CAPÍTULO 7
CONCLUSÃO
"Sem ordem não há liberdade"
Magalhães
128
Os agentes responsáveis pela preservação e manutenção da ordem pública no
país estão no meio de uma crise seríssima. A população os vêem como ineficientes e
corruptos, incapazes de conterem a escalada da criminal idade e, o pior de tudo,
irrelevantes para debelarem as raízes da violência que se encontram, principalmente, na
esfera do emprego, da economia e da pobreza.
Vivemos hoje em uma sociedade em que todos desconfiam de todos. Como
aborda Camargo (Debates, p. 115), "as pessoas desconfiam uma das outras, todos
desconfiam da polícia, e a polícia desconfia de todos. Este é o círculo virtuoso a romper.
O desafio a ser enfrentado em matéria de segurança pública. "
Soma-se a isso, o descaso das autoridades que por falta de interesse não
elaboram políticas públicas capazes de promover a recuperação de locais deteriorados
das cidades e a integração, principalmente, dos jovens, que perambulam nas ruas sem
nenhuma perspectiva.
A polícia deve respeitar a dignidade da pessoa humana, pois se não a respeitá-la
não consegue o acatamento da comunidade, conseqüentemente, fica sem um importante
material básico para sua atuação - a informação. Sem informação qualquer polícia é
ineficiente.
Não é de surpreender que reformas, muitas vezes revolucionárias, devam ser
propostas para melhoraria da segurança pública. Todavia, as soluções em segurança
pública não devem ser impostas unilateralmente pelo governo, mas sim, elaboradas com
a participação de toda a sociedade que é a maior interessada. Embora dever do Estado, a
segurança pública é responsabilidade de todos. A segurança pública não deve ficar
limitada apenas aos órgãos policiais, ela é muito importante para ser exclusivamente
assunto da esfera policial.
Para prevenir ou conter o delinqüente, a população precIsa, antes de tudo,
entender que é necessário a ação conjunta e solidária entre as instituições e a sociedade
129
para a elaboração de uma estratégia de prevenção. Estratégia com um pensamento
comum entre as partes, com um programa global e bem esquematizado, que busque
realmente atingir os seus objetivos.
Ressalta-se que não se combate a criminalidade com leis e decretos. A
criminalidade é um fenômeno social. Para preveni-la e conte-la é necessário programas
que busquem melhorar a qualidade de vida da população, principalmente daqueles
desprovidos de recursos básicos.
A principal questão a ser superada no quesito segurança pública é a efetiva
melhoria das condições de trabalho do agente de segurança, bem como, a promoção da
dignidade do cidadão-policial. Vislumbramos para nossa sociedade um polícia cidadã
eficiente e eficaz, para que isso aconteça é necessário que o policiamento seja realizado
por um cidadão, infelizmente, nossos policiais ainda não o são, ou não são reconhecidos
como tal.
A população aspIra receber um servIço de qualidade na área de segurança
pública que atenda aos seus anseios, não importando se este foi executado por uma
instituição civil ou militar.
Não adiantam palavras indignadas, reuniões burocráticas nem anúncios de
planos e repasses de verbas, bem como, a criação de grupos de trabalhos a cada episódio
de baderna provocada pela criminalidade. A população está cansada de promessas.
Temos que buscar alternativas práticas e de baixa custo que passe a funcionar
imediatamente.
Dentro desse cenário, o presente trabalho procurou indicar possíveis linhas de
ação que, após serem analisadas e estudadas por vários especialistas, podem ser ou não
aproveitadas pelo Estado na elaboração de políticas públicas na área de segurança
pública.
Estamos cientes que não existem soluções mirabolantes para se enfrentar a
problemática da segurança pública. Nosso intuito é colaborar para a melhoria contínua da
segurança de nossos cidadãos.
Uma política de segurança pública para alcançar a sinergia precisa ser sistêmica,
ou seja, contar com a participação de todos os órgãos e instituições afins, bem como, de
toda a sociedade, em um mutirão nacional integrado, com compromissos coesos de forma
a assegurar um dos direitos fundamentais do cidadão: à segurança.
O cidadão brasileiro está exposto, cotidianamente, as mais variadas formas de
violência: crimes, assaltos, lesões e muitas outras mais. Essa presença cada vez mais
130
evidente da violência requer por parte do Poder Público um esforço coletivo para impor
limites e reduzir as ações criminosas. É fundamental a participação da sociedade e dos
órgãos públicos em todas as esferas e níveis de poder. Entendemos, por ISSO, que a
instituição Exército não pode se furtar dessa responsabilidade.
As F orças Armadas devem estar preparadas para cenários nos quais se verão
menos guerras convencionais e mais guerras internas. Nesse contexto, as forças militares
serão cada vez mais requisitadas para garantir a paz do que provocar a guerra.
Acreditamos que o Exército Brasileiro deve integrar o Sistema Nacional de
Segurança Pública. Não como polícia ostensiva, mas apoiando permanentemente os
órgãos de segurança, visando não permitir a escalada da criminalidade para que esta se
torne um problema de alcance nacional e passe a por em dúvida a nossa soberania.
Cabe ao Estado mostrar ao marginal, que se diz organizado, que a única
instituição admitida e suportada pela sociedade é aquela amparada estritamente na lei.
Deixar claro ao delinqüente que "o crime não compensa". Para isso deve fazer com que a
sociedade repila os infratores e imponha sobre eles os rigores e as conseqüências da lei.
Concluímos com o pensamento de Pedrosa (1999, p. 115): "As ameaças à paz já
não decorrem do poder dos Estados, mas do fracasso dos governos em corresponder às
demandas de suas populações por proteção e segurança diante de um mundo cada dia
mais hostil."
131
BmLIOGRAFIA
ACISO - Ação Cívico Social. Disponível em: <http://br.share.geocities.coml
swatcoe/aciso.htm>. Acesso em: 18 dez. 2002.
ALBUQUERQUE, J. A. Guilhon de. Instituição de Poder. 2
3
ed. Rio de Janeiro: Graal,
1986.
BOFF, Leonardo. A águia e a galinha: uma metáfora da condição humana. Petrópolis,
RJ: Vozes, 1997.
BUCKLEY, Walter. A Sociologia e moderna Teoria dos Sistemas. São Paulo: Cultrix,
1971.
BERTALANFFY, Ludwig von. Teoria Geral dos Sistemas. Trad. Francisco M.
Guimarães. Rio de Janeiro: Vozes, 1977.
BICUDO, Hélio. A unificação das polícias no Brasil. Estudos Avançados. São Paulo:
Universidade de São Paulo, Instituto de Estudos Avançados, 14: 91-106, set/dez. 2000.
BRASIL. Decreto n° 55.649, de 28 de janeiro de 1965. Estabelece o Regulamento para a
Fiscalização de Produtos Controlados (R-lOS). Brasília, 1965.
BRASIL. Lei nO 6.880, de 9 de dezembro de 1980. Estabelece o Estatuto dos Militares.
Brasília, 1980.
BRITO, Sulivam Pereira. A sociologia e a abordagem sistêmica. Campinas: Papiros,
1986.
CAMACHO, Joel da Silva. Psicologia Organizacional - uma abordagem sistêmica. São
Paulo: EPU, 1984.
CARNEIRO, Sérgio Tavares. Segurança Pública. Rio de Janeiro: ECEME, 2001.
CLEMENTE, Isabel. Violência é um problema político. Jornal do Brasil, 26.2.2003, p.
A14.
CLUTTERBUCK, Richard. Guerrilheiros e terroristas. Tradução de Virginia Bombeta.
Rio de Janeiro: Biblioteca do Exército, 1980.
CÓDIGO PENAL MILITAR. Estado-Maior das Forças Armadas. Brasília, 1969.
cORRÊA, Adalberto Larrion. Valores nas forças armadas brasileiras: uma análise
sobre o reconhecimento da sociedade civil. Dissertação apresentada à Escola Brasileira
de Adminístração Pública. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1999.
Constituição da República Federativa do Brasil de 5 de outubro de 1988. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2000.
132
DANTAS, Edna. Dias de Colômbia. Época. São Paulo: Globo, 250: 32-37, 3/3/2003.
DEBATES. Segurança Pública como tarefa do Estado e da Sociedade. Fundação
Konrad-Adenauer-Stiftung. São Paulo, nO 18, 1998.
ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). Fundamentos doutrinários da Escola
Superior de Guerra. Rio de Janeiro: Luzes - Comunicação, Arte & Cultura, 2000.
FROSSARD, Denise. A segurança, o Exército e o risco do bordado. Jornal do Brasil,
1l.3.2003, p. A13.
FUSER, Igor. Petróleo é poder. Época. São Paulo: Globo, 252: 13-17, 17/3/2003.
____ . Ricos contra pobres. Época. São Paulo: Globo, 249: 13-17, 24/2/2003.
GAROTINHO, Anthony. Violência e criminalidade no Estado do Rio de Janeiro:
diagnóstico e propostas para uma política democrática de segurança pública. Rio de
Janeiro: Hama, 1998.
GIDDENS, Anthony. Novas regras do método sociológico - uma crítica positiva das
sociologias compreensivas. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1978.
GOMES, Luiz Flávio. Polícias, greves e miséria. Disponível em: <http://www.ambito-
juridico.com.br/aj/dp0030.htm>. Acesso em: 02 jan. 2002.
GOUVEIA, Joilson Fernandez de. Estado desorganizado versus ordem e segurança
pública. Disponível em: <http://djuris.hypermart.netldoutrina/ artigos/estadodesorg.
htm>. Acesso em: 07 jan. 2002.
GUARESCm, Pedrinho A. Sociologia crítica: alternativas de mudança. Porto Alegre:
Edições Mundo Jovem, 1990.
GusMÃo, Fábio. As Farc invadem o Brasil. Extra, 6.4.2003, p. 33.
HA YES, Robert Ames. Nação Armada: a mística militar brasileira. Rio de Janeiro:
Biblioteca do Exército, 1991.
HEYDTE, Friedrich August Von Der. A guerra irregular moderna em políticas de
defesa e como fenômeno militar. Tradução de Jayme Taddei. Rio de Janeiro: Biblioteca
do Exército, 1990.
JÚNIOR, Azor Lopes da Silva. Prática Policial: um caminho para a modernidade legal.
Disponível em: <http://www.direito.com.br/Doutrina.asp>. Acesso em: 07 jan. 2003.
JÚNIOR, Domício Proença. Diante da guerra: perspectivas da segurança internacional no
século XXI. Cadernos Adenauer. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 05: 17-29,
dez.200l.
JÚNIOR, José Cretella. Polícia e poder de polícia. Revista de Direito Administrativo. Rio
de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 162: 1O-34,out./dez. 1985.
133
LAZZARINI, Álvaro. A segurança pública e o aperfeiçoamento da polícia no Brasil.
Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 184: 25-85,
abr./jun. 1991.
____ o Limites do poder de polícia. Revista de Direito Administrativo. Rio de
Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 198: 69-83, out./dez. 1994.
----
et al. Direito Administrativo da Ordem Pública. 2
8
ed. Rio de Janeiro: Forense,
1987.
LEALI, Francisco. Lula quer militares no Fome Zero. O Globo, 29.12.2002, p. 3.
LEBA, Carlos Augusto Neto. A retórica de sistemas em segurança pública: impactos
funcionais e estruturais na polícia civil do Estado do Rio de Janeiro. Dissertação
apresentada à Escola Brasileira de Administração Pública. Rio de Janeiro: Fundação
Getúlio Vargas, 2001.
LEITE, Paulo Moreira. Quem está levando o mundo para uma guerra. Época. São Paulo:
Editora Globo, 246: 18,3/2/2003.
MAGALHÃES, Ruyrillo. Direito e Segurança Pública. São Paulo: Átomo, 2000.
MAGESTE, Paula. Kosovo é aqui. Época. São Paulo: Editora Globo, 250: 13-17,
3/3/2003.
MAIA, César. O que falta é comando. Extra, 25.6.2002, p. 31.
MARINS, Ezequias Amancio. A Cordilheira do Narcotráfico. Jornal do Brasil,
26.02.2003, p. A13.
MARTIN, Roderick. Sociologia do Poder. Trad. Waltencir Dutra. Rio de Janeiro: Zahar
Editores, 1978.
MEDAUAR, Odete. Poder de polícia. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro:
Fundação Getúlio Vargas, 199: 89-96, jan./mar. 1995.
MEIRELLES, Hely Lopes. O poder de polícia, o desenvolvimento e a segurança
nacional. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas,
125: 1-14,jul./set. 1976 .
----
. Direito administrativo brasileiro. 11
8
ed. São Paulo: Revista dos Tribunais,
1985.
MENEZES, Maiá. Segurança com verba municipal. O Globo, 24.5.2002, p. 16.
MOTTA, Paulo Roberto. Dimensões gerenciais do planejamento organizacional
estratégico. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas,
vol. 10, abr./jun. 1976.
134
____ . Gestão contemporânea: a ciência e a arte de ser dirigente. Rio de Janeiro:
Record, 1996.
____ . Transformação organizacional: a teoria e a prática de inovar. Rio de
Janeiro: Qualitymark Ed., 2001.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do Direito Administrativo. 4
8
ed. Rio
de Janeiro: Forense, 1983.
____ . Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2001.
NAUMANN, Klaus. Como lidar com crises e intervenções, e o papel das Nações Unidas.
Cadernos Adenauer. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 05: 43-53, dez. 2001.
OLIVEIRA, Juarez de. (Org.). Código Tributário Nacional. São Paulo: Saraiva, 1992.
PARAGUASSU, Lisandra. Juizes querem mais rigor nas investigações. O Globo,
16.3.2003, p. 20 A.
___ . A ONU mais forte. O Globo, 16.3.2003, p. 37.
PEDROSA, Fernando Velôso Gomes. Os desafios da paz as Forças Armadas e os
conflitos do futuro. A Defesa Nacional. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exército, n° 785:
108-115, set/dez. 1999.
PESSOA, Mário. O Direito da segurança nacional. São Paulo: Biblioteca do Exército,
1971.
POLÍCIA MILITAR DE SÃO PAULO. Disponível em: <http://www.polmil.sp.gov.br>.
Acesso em: 18 dez. 2002.
POLÍCIA RODOVIÁRIA FEDERAL. Disponível em: <http://www.dprfgov.br>.
Acesso em: 18 dez. 2002.
QUINT ÃO, Geraldo. O Brasil e as políticas de defesa no mundo pós-lI de setembro.
Cadernos Adenauer. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 05: 9-16, dez. 2001.
RAMOS, Saulo. Só o pacto social vence a guerra. Veja. São Paulo: Editora Abril, 1736:
96, 30/1/2002.
ROSA, Paulo Tadeu Rodrigues. Missão das forças policiais. Disponível em:
<http://djuris.hypermart.netldoutrinalartigos/missdasforpol.htm>. Acesso em: 11 out.
2001.
. O outro lado da unificação das forças policiais. Disponível em:
<http://djuris.hypermart.netldoutrinalartigos/missdasforpol.htm>. Acesso em: 02 Jan.
2002.
. Polícia Militar e suas atribuições. Disponível em: <http://djuris.
hypermart.netldoutrinalartigos/polmilesuasatribui.htm>. Acesso em: 02 jan. 2002.
135
SAMPAIO, José Nogueira. Fundação da Polícia Militar do Estado de São Paulo. 2
8
ed.
São Paulo, 1981.
SANTOS, Juarez Cirino dos. As raízes do crime: um estudo sobre as estruturas e as
instituições da violência. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1984.
SANTOS, Marcelo Cantagalo dos. Segurança Pública no Brasil - Reflexos para o
Exército. Rio de Janeiro: ECEME, 2001.
SECCO, Alexandre. É possível sair do caos. Veja. São Paulo: Editora Abril, 1736: 74-78,
30/1/2002.
SENADO FEDERAL. Disponível em: <http://www.senado.gov.br>.
SEVERINO, Antônio Joaquim. Metodologia do trabalho científico. 21
8
ed. São Paulo:
Cortez, 2000.
SODRÉ, Nelson Werneck. A história militar do Brasil. 3
8
ed. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira, 1979.
SOUZA, Gilberto de. Polícia Federal defende ação mais enérgica contra tráfico. Jornal
do Brasil, 26.2.2003, p. A14.
TÁCITO, Caio. Poder de polícia e polícia do poder. Revista de Direito Administrativo.
Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 162: 1-9, out./dez. 1985 .
. O abuso de Poder Administrativo no Brasil - Conceito e Remédios. Rio de
----
Janeiro: Departamento Administrativo do Serviço Público e Instituto Brasileiro de
Ciências Administrativas, 1959.
VERGARA, Sylvia Constant. Projetos e relatórios de pesquisa em administração. São
Paulo: Atlas, 2000.
____ . Tipos de pesquisa em administração. Documento de trabalho nO 78. Rio de
Janeiro: PUClDepartamento de Administração, 1990.
VIZENTINI, Paulo Fagundes. O Brasil e as noções de soberania e não-intervenção.
Cadernos Adenauer. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 05: 55-67, dez. 2001.
WOOD, John R. et alo Seminário Brasil - Estados Unidos: percepções em um mundo em
mudança. Brasília: Centro de Estudos Estratégicos, 1994.