SISTEMA DE GOVERNO PRESIDENCIAL

Exercício de poderes importantes pelo Chefe do Estado e ausência de responsabilidade política do Executivo perante o Parlamento são as características que, conjuntamente consideradas, distinguem o sistema presidencial dos restantes sistemas de governo da democracia representativa. Cabe notar que, na sua forma pura, esta sistema surge, desenvolve-se e estabiliza-se nos Estados Unidos da América, confundindo-se, por isso, a sua análise com a análise do sistema político norte-americano. A importância política do Presidente dos Estados Unidos é tão óbvia que quase dispensa considerações suplementares. Ele assume as funções tradicionalmente

desempenhadas pelos Chefes de Estado, mas também as que normalmente incumbem aos Primeiros Ministros. Assim, simultaneamente Chefe do Estado e do Executivo, o Presidente americano acumula funções que vão desde a representação externa do Estado, o Comando das Forças Armadas, a nomeação dos altos funcionários da Administração, a promulgação e veto das leis, até funções governativas de chefia do Executivo e da Administração central. Ele é o centro indiscutível da vida política. Deste estatuto decorre uma outra especificidade jurídico-constitucional do sistema presidencial norte-americano: a inexistência de um 'governo' como órgão colegial autónomo; o Executivo é unicamente constituído pelo Presidente (e seus colaboradores) auxiliado pelos chefes dos vários departamentos da Administração. Parece, no entanto, estranho, que um Presidente com uma tal relevância política não seja, em termos formais, eleito directamente pelos cidadãos eleitores. É que, como se sabe, o Presidente é eleito por um colégio composto por 'grandes eleitores' por sua vez eleitos pela população de cada um dos Estados, em número igual ao número de senadores e deputados a que esse Estado tem direito no Congresso. Juridicamente trata-se, portanto, de uma eleição indirecta. Contudo, a intervenção neste processo eleitoral dos partidos políticos, nomeadamente o partido Republicano e o Partido Democrático, transforma, de facto, esta 1

eleição do Presidente em eleição directa; é que, quando os cidadãos escolhem os 'grandes eleitores' a nível de cada Estado, eles estão já, na realidade, a votar no candidato presidencial apresentado oficialmente pelo partido a que esses 'grandes eleitores' estão vinculados. Assim, o Presidente acaba por recolher nesta eleição —só aparentemente indirecta— a legitimidade de que carece para o exercício das importantes funções que lhe são constitucionalmente atribuídas. A outra nota saliente do sistema presidencial —para além da relevância dos poderes do Presidente— é a da autonomia entre Executivo e Parlamento, ou seja, entre o Presidente e o Congresso (composto nos Estados Unidos por Câmara dos Representantes e Senado). Diferentemente do que acontece em qualquer dos outros sistemas de governo, nem o Presidente pode dissolver o Congresso, nem este pode demitir o Executivo. Isto não significa, note-se, que não haja possibilidades de inter-acção recíproca entre as duas instituições. Assim, o Presidente pode interferir na actividade do Congresso através de iniciativas legislativas (apresentadas no Congresso por deputados que lhe sejam afectos ou anexadas às mensagens que o Presidente periodicamente lhe envia); através da regulamentação da legislação anteriormente aprovada no Congresso; através, sobretudo, da possibilidade de vetar as leis aprovadas no Congresso, o que, à partida, dá ao Presidente uma grande margem de negociação, dadas as dificuldades que o Congresso normalmente encontra para ultrapassar um veto presidencial Em contrapartida, e apesar da separação atrás referida, o Congresso também detém instrumentos que lhe permitem uma interferência eficaz nas funções constitucionalmente atribuídas ao Presidente. Nomeadamente através da aprovação do Orçamento, que constitucionalmente lhe está atribuída, o Congresso pode avalizar ou inviabilizar os programas e medidas políticas que o Presidente pretenda desenvolver, na medida em que a possibilidade de recusar as dotações orçamentais propostas pelo Presidente, conferem ao Congresso a possibilidade de 2

paralizar decisivamente as actividades do Executivo, podendo forçá-lo ou a abandonar os projectos mais controversos ou a negociar soluções de compromisso com o Congresso. Para além disso, mediante a possibilidade de recusar as nomeações presidenciais dos altos funcionários da Administração federal, o Senado detém uma possibilidade acrescida de interferir na função governativa e administrativa. Do mesmo modo, também no âmbito da política externa, o Senado pode impedir, através da recusa da ratificação, a vinculação internacional dos Estados Unidos a tratados já eventualmente negociados e acordados pelo Presidente (foi o que sucedeu em 1919 com a recusa do Senado em ratificar a adesão dos Estados Unidos à Sociedade das Nações). Por outro lado, tem vindo a adquirir uma importância progressiva a actividade fiscalizadora do Congresso; mediante a constituição frequente de Comissões parlamentares de inquérito às actividades da Administração —com um grande peso na opinião pública—, o Congresso desenvolve uma fiscalização sistemática da actividade do Executivo. Por último, recorrendo ao chamado processo do 'impeachment', o Congresso pode mesmo assumir um certo poder judicial; é que, apesar de muito raramente utilizado, este processo confere ao Congresso a faculdade de 'julgar' eventuais crimes contra a Constituição cometidos pelo Presidente, conduzindo, em caso de provimento, à sua destituição (vejam-se os célebres casos 'Watergate', com Nixon, e 'Monica Lewinsky', com Clinton). De tudo isto se conclui que, não obstante a marcada separação entre Presidente e Congresso —nomeadamente no que se refere à possibilidade de destituição recíproca—, os dois órgãos mantêm entre si uma relação de equilíbrio, na qual, através de um complexo sistema de pesos e contra-pesos ('checks and balances'), se impede que o papel de impulsionador e centro da vida política que o Presidente desempenha corra o risco de degenerar em sistema autoritário de concentração de poderes. Note-se, que para este equilíbrio e garantia de funcionamento democrático do sistema presidencial contribui sobremaneira o poder judicial independente. Designadamente através dos poderes de fiscalização da constitucionalidade das leis desempenhado sobretudo pelo 3

Supremo Tribunal, os tribunais constituem-se como importante limite a eventuais casos ou tendências para o abuso de poder, e tão importante se tem revelado historicamente esse papel que já se apelidou o sistema de governo norte-americano de verdadeiro 'governo de juízes'. No entanto, pode dizer-se que, enquanto sistema equilibrado e harmónico de relacionamento entre Legislativo e Executivo, o sistema de governo presidencial só pode funcionar —pelo menos na sua forma 'pura'— nos Estados Unidos da América, pois só aqui há condições próprias que garantem um funcionamento democrático e sem bloqueios da vida política. É que, nos Estados Unidos, a específica natureza dos partidos políticos impede que uma eventual oposição entre o partido maioritário no Congresso e o partido que fez eleger o seu candidato à Presidência degenere em oposição frontal, permanente e sistemática entre as duas instituições; como facilmente se depreende, uma oposição desse tipo provocaria um bloqueio insuperável do sistema de governo, na medida em que nenhuma das instituições poderia funcionar e estavam forçadas a 'coabitar' durante todo o mandato, pois, como se viu, não há em sistema presidencial possibilidades de destituição recíproca. Mas, nos Estados Unidos a eventual não consonância entre os partidos que hegemonizam Presidência e Congresso não resulta em bloqueio sistemático, e isso porque os partidos políticos norte-americanos apresentam características peculiares que afastam um tal risco. Entre essas características específicas destacam-se: -uma ausência de uma clara demarcação ideológica e programática entre os dois principais partidos; -a inexistência de uma disciplina partidária ou de uma direcção nacional que imprimam um funcionamento unificado a cada um destes partidos e um funcionamento de tipo 'bloco' aos respectivos parlamentares; -a restrição da actividade partidária praticamente aos períodos eleitorais, podendo dizer-se que a acção dos partidos se esgota praticamente na apresentação de candidaturas e no apoio às respectivas campanhas eleitorais.

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Assim, com um funcionamento e uma estrutura do tipo de 'partido de quadros', a influência dos partidos políticos no sistema de governo norte-americano manifesta-se, por um lado, num papel decisivo nas campanhas eleitorais, mas, por outro, num 'apagamento' fora desses períodos, o que tem permitido um funcionamento do sistema presidencial sem riscos sérios de bloqueio duradouro. Note-se, também, que é, em grande medida, esse relativo apagamento dos partidos políticos que permeabiliza a vida política norte-americana a uma intervenção decisiva —a todos os níveis— dos grupos de pressão organizados (os chamados 'lobbies'). É exactamente deste plano —o das especiais características dos partidos políticos norte-americanos—, para além de razões de ordem cultural e histórica, que resulta a inviabilidade de transplantação do sistema de governo presidencial dos Estados Unidos da América para outras latitudes. Daí o natural fracasso de todas as tentativas de sistema presidencial na Europa, bem como a tendencial degenerescência da sua adaptação aos países da América Latina. Com efeito, nestes últimos países, o pretenso sistema de governo presidencial adoptado por alguns deles só funciona de forma 'imperfeita'. É que a eventual consonância política entre a maioria parlamentar e o Presidente tende a degenerar em sistema autoritário de concentração de poderes na pessoa do Presidente, já que o Parlamento deixa de funcionar como contra-peso dos poderes presidenciais; em contrapartida, a não correspondência política entre Presidente e Parlamento rapidamente tem conduzido a bloqueios institucionais —pois, nessa altura, os dois órgãos tendem a opôr-se sistematica e permanentemente—, o que, num contexto de profundas clivagens políticas e sociais e de ausência de regimes democráticos estabilizados, favorece a eclosão de rupturas constitucionais ou o recurso a processos menos claros como via de superação desses bloqueios.

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