You are on page 1of 57

Polticas Pblicas por la Inclusin Social

Polticas Sociales, Econmicas, Descentralizacin y telecomunicaciones

Carlos Eduardo Arambur y Kristell Benavides, Norma Correa, Jorge Aragn y Noelia Chvez, Juan Fernando Bossio y Raisa Ferrer, Omar Coronel (editor)

Lima, Marzo 2013

ndice
Agradecimientos............................................................................................................. 2 Introduccin: Polticas Pblicas por la Inclusin ............................................................ 3 Omar Coronel Pobreza, polticas econmicas y polticas sociales en el Per en la dcada 2000-2010. 5 Carlos Eduardo Arambur y Kristell Benavides Polticas sociales en el Per: del asistencialismo a la inclusin social............................ Norma Correa 21

Diez aos de descentralizacin en el Per: Y usted qu opina de todo esto?............... 35 Jorge Aragn y Noelia Chvez La renovacin del Contrato a Telefnica y el desarrollo de la telefona y la banda ancha en el Per............................................................................................................. 48 Juan Fernando Bossio y Raisa Ferrer

Agradecimientos

sta publicacin es el resultado del trabajo conjunto de estudiantes y profesores de las Facultades de Ciencias Sociales y de Ciencias y Artes de la Comunicacin de la Pontifica Universidad Catlica del Per. PerDebate, la Plataforma Virtual del Departamento de Ciencias Sociales, continuando con su objetivo de ofrecer una perspectiva interdisciplinaria, ha vuelto a reunir a antroplogos, socilogos, politlogos y comunicadores en la tarea de analizar algunos de los principales retos en cuanto a polticas pblicas. Agradecemos la colaboracin a Jorge Aragn, Carlos Eduardo Aramburu, Kristell Benavides, Juan Fernando Bossio, Diana Chaman, Noelia Chvez, Norma Correa y Raisa Ferrer. Agradecemos nuevamente a Aldo Panfichi, Jefe del Departamento de Ciencias Sociales, por su confianza en el proyecto, y a Doris Mesones por su constante colaboracin en la gestin de este proyecto.

Ao 3 N 4

Introduccin:

Polticas Pblicas por la Inclusin


Por Omar Coronel1
El gobierno de la inclusin social es el emblema con que el equipo de Ollanta Humala quiere ser recordado. Fue planteado as desde el inicio de su gobierno, hace ya un ao y ocho meses. Hasta ahora, hemos visto una gran iniciativa en cuanto al fortalecimiento del gasto social a travs del nuevo Ministerio de Inclusin y Desarrollo Social. Sin embargo, polticas novedosas como la Consulta Previa no han cumplido las expectativas inclusivas que se plantearon inicialmente, aunque an estn en proceso de implementacin. Pero, de otro lado, hay tambin otros espacios donde podemos analizar hasta qu punto el gobierno nacionalista, y los anteriores gobiernos de Alejandro Toledo y Alan Garca, estn o estuvieron comprometidos con la oferta inclusiva. Es por eso que en esta cuarta publicacin de PerDebate volvemos la mirada sobre las dinmicas que en estos ltimos aos han tenido las polticas econmicas, sociales y tambin otros temas menos debatidos como la poltica en cuanto a telecomunicaciones y descentralizacin. El artculo de Carlos Eduardo Aramburu y Kristell Benavides analiza las caractersticas de la pobreza en el Per y las respectivas polticas econmicas y sociales que se han ido ejecutando para combatirla en la primera dcada del siglo XXI (2000-2010). Los autores explican las fortalezas y debilidades del crecimiento econmico de los ltimos aos llamando la atencin sobre la persistencia de los programas
1

sociales protectores (que deben ser anticclicos) y la escasez de programas habilitadores y promotores, que son precisamente los que deben darse en ciclos expansivos de la economa, como el que vivimos actualmente. Luego de explicar varios conceptos para que el lector no familiarizado con el tema pueda seguir la argumentacin, los autores ofrecen propuestas concretas sobre poltica econmica y social al corto y mediano plazo. Se concluye que el reto central de una poltica de desarrollo inclusivo para el Per es cerrar las brechas de productividad entre los sectores modernos y los tradicionales. Norma Correa, con la colaboracin de Diana Chaman, hace una revisin de las polticas sociales orientadas a la superacin de la pobreza desde la dcada de los ochentas hasta la actualidad. Comenzando con una discusin sobre las caractersticas actuales de la situacin de la pobreza en el pas, el artculo analiza los logros y limitaciones de las polticas sociales en los distintos contextos de (in)estabilidad econmica por los que ha pasado el Per en los ltimos treinta aos. Finaliza haciendo un balance de los retos que tiene por delante el actual gobierno nacionalista, cuya promesa central fue justamente la implementacin de polticas para la inclusin social. El artculo de Jorge Aragn y Noelia Chvez presenta y analiza las orientaciones de la opinin pblica en torno al proceso de descentralizacin.

Licenciado en sociologa por la Pontificia Universidad Catlica del Per donde se desempea como docente, investigador y coordinador de la plataforma virtual PerDebate.

Lima, Marzo 2013

Este proceso, que este ao cumple una dcada, comenz con bastante expectativa de la ciudadana, luego de una dcada de feroz recentralizacin durante el autoritarismo de Alberto Fujimori. Sin embargo, qu atencin se le ha dado a las polticas pblicas descentralistas en los ltimos tres gobiernos? El artculo muestra cmo ha ido variando el entusiasmo y la confianza de los ciudadanos con el proceso debido a las fortalezas y debilidades del mismo. Adems, se muestra cierta desconexin entre las opiniones de, por un lado, los expertos y actores polticos y, por el otro, la ciudadana. Juan Fernando Bossio y Raisa Ferrer elaboran un anlisis de las polticas pblicas en torno a las telecomunicaciones centrndose en el caso de la renovacin del contrato a la

transnacional espaola Telefnica. El artculo parte de la conexin positiva entre las polticas competitivas en torno a las telecomunicaciones y el crecimiento econmico. Por ello, se hace un repaso a la historia de estas polticas en los ltimos veinte aos, demostrando el alto grado de concentracin en este mercado. Esto impactara en los elevados precios que tiene el servicio en el Per en comparacin con los dems pases de Sudamrica. De otro lado, el artculo demuestra tambin que tenemos una baja penetracin en banda ancha. Ambas situaciones terminan fomentando la exclusin de los sectores ms pobres y alejados de los centros urbanos. El artculo explica las debilidades y beneficios del ltimo contrato que el Estado peruano firm con la Telefnica destacando la poca participacin del MIDIS.

Ao 3 N 4

Pobreza, polticas econmicas y polticas sociales en el Per en la dcada 2000-20101


Por Carlos Eduardo Arambur y Kristell Benavides 2
Resumen El presente artculo aborda cuatro temas centrales: las fortalezas y debilidades del crecimiento econmico y la distribucin; las caractersticas o el rostro de la pobreza y la desigualdad en el contexto del crecimiento; el anlisis de las polticas econmicas y sociales; y las propuestas para mejorar estas polticas econmicas y sociales al corto y mediano plazo. La idea central es que las polticas sociales son complementarias a las polticas econmicas ya que, por s solas, stas no pueden garantizar la inclusin y el desarrollo humano sostenible. Al mismo tiempo, una poltica econmica que privilegie solo el crecimiento sin una poltica social que busque la equidad, no asegura la inclusin ni contribuye a la igualdad ni a la gobernabilidad. Abstract This paper addresses four central issues: the strengths and weaknesses of economic growth and distribution; the characteristics of poverty and inequality in the context of growth; the analysis of economic and social policies; and proposals to improve economic and social policies in the short and medium term. The central idea is that social policies are complementary to economic policies because, by themselves, they can not guarantee inclusion and sustainable human development. At the same time, an economic policy that favors only growth without a social policy that seeks fairness, does not ensure inclusion or contribute to equality and governance.

E
1

1. Crecimiento y distribucin
n los ltimos aos las condiciones econmicas mundiales han sido favorables para el Per. El PIB total se ha casi duplicado en este periodo pasando de 121 mil millones de soles en el ao 2000 hasta un nivel de 224 mil millones de soles en el ao 2011. La tasa de crecimiento anual ha

estado por encima del 6%, con excepcin del 2009, y fue del 6.9% en 2011. El crecimiento estimado es de 6.3% para el 2012 y se proyecta a un 6.2% para 20133. El continuo crecimiento de la China4 y su demanda por materias primas, entre otros factores, ha servido para sostener el crecimiento econmico del pas. Este crecimiento se ha reflejado en distintos sectores de la economa, en la mejora del clima de

El presente artculo resume el texto de mismo nombre que ser incluido como parte de la publicacin anual del Grupo de Trabajo en Polticas Sociales del Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Agradecemos a Augusto Delgado, economista de la PUCP, por su importante colaboracin en la elaboracin de este documento. 2 Carlos Eduardo Arambur es magster en Demografa por la London School of Economics and Political Sciences de Reino Unido y profesor principal del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP. Kristell Benavides es bachiller en Sociologa de la Facultad de Ciencias Sociales de la PUCP. 3 Banco Central de Reserva del Per. Reporte de Inflacin. Diciembre 2012. 4 Junto con EEUU, China es un importante mercado para nuestras exportaciones y el de mayor dinamismo.

Lima, Marzo 2013

El Per avanza. Lema del segundo gobierno de Alan Garca

inversin y en los fundamentos macroeconmicos. Se ha creado as una importante oportunidad para construir las bases de un crecimiento sostenido, focalizando los esfuerzos en polticas industriales, sociales, y en el desarrollo de capacidades para enfrentar el doble reto de mantener un crecimiento econmico sostenido y lograr una mejor distribucin de sus frutos. 1.1. El crecimiento desigual Una seal de que las condiciones han sido favorables para la economa peruana y para su estructura productiva es el crecimiento de las exportaciones, las mismas que estn basadas principalmente en materias primas como los minerales. Dicho crecimiento se ha debido en mayor grado a un aumento en los precios de los productos y no tanto al aumento de la cantidad exportada. El ndice de precios de las exportaciones5 creci entre el ao 2000 y 2010 en 189.2%, mientras que las cantidades6 crecieron en 87.3%. Cabe destacar que todo este crecimiento se dio pese a la importante cada de la economa global en 2009 como consecuencia de la crisis financiera internacional. Esta evidencia sugiere que una de las fuentes principales del crecimiento

econmico ha sido la coyuntura internacional favorable al precio de las materias primas y minerales y no tanto el crecimiento neto en productividad. Un indicador del crecimiento es la evolucin del PIB per cpita, que fue del 5.5% en promedio entre los aos 2000-2010. Se observa un crecimiento sostenido en el PIB per cpita hasta el ao 2009, en que la crisis internacional golpe la economa domstica, llevndonos a una brusca desaceleracin (ejemplo claro de nuestra vulnerabilidad ante la coyuntura externa). Sin embargo, en 2010 y 2011 el crecimiento econmico se recuper y se mantiene. En el caso especfico del crecimiento del PIB per cpita en las distintas regiones, como indicador de la distribucin territorial del crecimiento de la economa, se observa una gran heterogeneidad, como se muestra en el Grfico 1. En la ltima dcada, se encuentran tres departamentos que crecen por encima del 5%, mientras que siete lo hacen por debajo del 2%, situacin que denota una falta de integracin entre las distintas economas regionales en el pas. El alto crecimiento en Ancash se explica por los proyectos mineros de la ltima dcada en esta regin, ello

5 6

Banco Central de Reserva del Per. ndice de Precios a las Exportaciones base 1994 = 100. Calculado con base en el cambio en el valor de las exportaciones a precios constantes de 1994.

Ao 3 N 4

Grfico 1 Tasa de crecimiento del PIB per cpita promedio 2000-2010 (en porcentaje a soles constantes de 1994)
Ucayali 4.20% Tumbes 2.71% Tacna 1.09% San Martn 2.64% Puno 2.75% Piura 4.23% Pasco 2.06% Moquegua 2.10% Madre de 0.01% Loreto 1.28% Lima 3.68% La Libertad 1.99% Lambayeque 4.42% Junn 2.41% Ica 6.51% Huancavelica 0.48% Hunuco 1.08% Cuzco 4.24% Cajamarca 2.72% Ayacucho 4.36% Arequipa 4.38% Apurmac 1.29% Ancash Amazonas 7.91%

29.54% 15.00% 20.00% 25.00% 30.00% 35.00%

Elaboracin Propia Fuente: BCRP - WDI

0.00%

5.00%

10.00%

contribuye a inflar el nivel de crecimiento de la economa regional. Cabe notar que Madre de Dios, Huancavelica, Apurmac y Hunuco son los departamentos con menores tasas de crecimiento: 0.01%, 0.48%, 1.29% y 1.08%, respectivamente. Ello coincide con que tres de estos cuatro departamentos7 son los que se encuentran en la cola del desarrollo nacional, con altas tasas de pobreza (66%, 63% y 58.5%, respectivamente8). Madre de Dios es un caso paradjico de crecimiento no sustentable; pese a su baja tasa de crecimiento oficial, es el departamento con menor tasa de pobreza monetaria, pues esta se basa en la minera y la tala informal. La desigualdad en la distribucin territorial del crecimiento y el dbil encadenamiento de las economas regionales, queda tambin al descubierto analizando los PIB per cpita de los departamentos en relacin a Lima (departamento con mayor desarrollo) para utilizarlos como variable proxy de desarrollo. Se tiene que los departamentos del sur, Sierra y oriente del Per se encuentran lejos del nivel

de PIB/p.c limeo. Son solo dos departamentos los que sobrepasan al PIB/p.c. de Lima: Moquegua y Ancash, departamentos que poseen alta produccin minera. Ello no implica necesariamente una mejor distribucin del empleo y el ingreso en la regin, ms bien contribuye a crear un PIB/p.c. nacional sobredimensionado. El Grfico 2 muestra estas relaciones de manera clara.

En la ltima dcada, se encuentran tres departamentos que crecen por encima del 5%, mientras que siete lo hacen por debajo del 2%, situacin que denota una falta de integracin entre las distintas economas regionales en el pas.

El caso de Madre de Dios es especial por el peso de actividades ilegales como la minera de oro y la tala, cuyos resultados escapan a la estadstica oficial. 8 INEI. Informe Tcnico. Evolucin de la pobreza al 2010. Lima 2011. pg. 88.
7

Lima, Marzo 2013

Grfico 2 PIB per cpita promedio 2000-2010 relativo a Lima (en porcentaje a soles constantes de 1994)
Ucayali Tumbes Tacna San Martn Puno Piura Pasco Moquegua Madre de Dios Loreto Lima La Libertad Lambayeque Junn Ica Huancavelica Hunuco Cuzco Cajamarca Ayacucho Arequipa Apurmac Ancash Amazonas 41.60% 38.70% 81.70% 29.10% 30.40% 42.00% 74.30% 160.80% 65.30% 38.60% 100.00% 49.60% 44.80% 46.20% 68.90% 22.80% 35.20% 35.90% 35.60% 29.50% 86.50% 17.90% 118.10% 25.90%

Elaboracin Propia Fuente: BCRP - WDI

1.2. Empleo En el Per en los ltimos aos, la tasa de desempleo se ha mantenido ms o menos estable con tasas menores al 5%. Una mirada ms detallada de la estructura del desempleo muestra que las mayores tasas de desempleo se dan entre los jvenes entre 15 y 24 aos de edad, en las personas con un nivel de educacin alto9 y en las reas urbanas. Esto mostrara dos rasgos propios del mercado laboral peruano: el primero, es que posiblemente la mayor parte de personas que aparecen empleadas con nivel de educacin bajo y en las reas rurales (que poseen las menores tasas de desempleo) tengan un empleo de baja calidad, o dependan del autoempleo, o de un empleo informal. El segundo rasgo, es que existe un problema en la demanda de trabajo por personas jvenes, personas de nivel educativo alto y que viven en las zonas urbanas, posiblemente porque las actividades requieren de otro perfil de trabajadores, lo que determina la aparicin del desempleo calificado. Este es un tema clave en el futuro cercano pues para aprovechar

Las mayores tasas de desempleo se dan entre los jvenes entre 15 y 24 aos de edad, en las personas con un nivel de educacin alto y en las reas urbanas.
el bono demogrfico (la mayor proporcin de personas en edad de trabajar en relacin a personas dependientes- nios y ancianos-), es fundamental mejorar la cobertura y calidad del empleo para los jvenes. Cuando el anlisis del empleo se subdivide por rea geogrfica para la dcada 2000-2010, se observa que Lima posee la mayor parte de la fuerza laboral empleada (28 %), esto debido al peso demogrfico de la capital y a la concentracin de las actividades econmicas. Por debajo de Lima estn la Sierra rural, con casi el 25% de los que trabajan; sostiene

Niveles de educacin: Con menos de 9 aos de estudios es bajo; entre 9 y 13 aos de educacin se considera medio; y con ms de 13 aos de estudios es alto.

Ao 3 N 4

El problema no es solo la falta de empleo, el problema es la calidad del mismo, que afecta sobre todo a las mujeres, a los trabajadores de bajos niveles educativos, a la poblacin rural y a los jvenes que estn entre los 15 y 24 aos.
este porcentaje el desarrollo de actividades intensivas en mano de obra como la agricultura y ganadera campesinas. La Costa urbana y Sierra urbana representan el 17% y 13% del empleo total, respectivamente. La Selva en su conjunto, urbana y rural, posee la menor proporcin de la fuerza laboral empleada, llegando a tasas de 5.8% y 6.9%, respectivamente, lo que demuestra su menor peso demogrfico y el bajo desarrollo del mercado laboral en la zona. Segn la actividad econmica, la PEA empleada se distribuye en promedio de la siguiente manera: El grueso de la fuerza empleada se ubica en la agricultura (34,7%), actividad de enorme importancia para la economa nacional, debido a que es una actividad intensiva en mano de obra, sin embargo, actualmente presenta los ingresos ms bajos en comparacin al resto de actividades econmicas. Este sector se caracteriza por el minifundio, el bajo acceso a la tecnologa y al crdito y la persistencia de la economa familiar campesina. La agricultura es una actividad relevante por su participacin en el mercado laboral (mayormente por auto-empleo), pero a la vez preocupante por la baja calidad de vida que genera debido a su bajo nivel de ingresos y salarios resultado de su baja productividad. El comercio, la manufactura y el sector transportes y comunicaciones son actividades que emplearon al 18.9%, 9.5% y 5.8%, respectivamente, de la fuerza laboral en promedio entre el 2000 y 2009. Estas ltimas son las ms intensivas en mano de obra. Por otro lado, la minera, una de las actividades que genera mayores divisas, y est signada por conflictos sociales y adems produce externalidades negativas importantes sobre la agricultura y el medio ambiente, solo emplea el 0.8% de la fuerza laboral total. Es decir, la actividad que genera las mayores divisas en la economa nacional y que ha sido uno de los pilares del crecimiento econmico de los ltimos aos, no genera encadenamientos importantes en la economa y no emplea a una cantidad significativa de mano de obra en forma directa. La informalidad es otro de los problemas ms importantes para toda poltica interesada en mejorar las condiciones del mercado laboral. En el Per, en el perodo 2000-2009, el 66.1% de la fuerza laboral en promedio era informal. La informalidad afectaba al 71.5% de las mujeres que trabajan y al 83% de las personas con un nivel educativo bajo. En contraste, solo el 16.3% de las personas con un nivel educativo alto est en el mercado de trabajo informal. Tambin es importante resaltar que el 82% de las personas empleadas en la zona rural posee un trabajo informal mientras que, en la zona urbana, un no menos significativo 51.3% de los trabajadores depende de un empleo informal. Todas estas caractersticas no hacen ms que confirmar el enorme problema que enfrenta la poltica laboral en nuestro pas. El problema no es solo la falta de empleo, el problema es la calidad del mismo, que afecta sobre todo a las mujeres, a los trabajadores de bajos niveles educativos, a la poblacin rural y a los jvenes que estn entre los 15 y 24 aos. Este parece ser el rostro de la pobreza en el Per, pobreza que se encuentra ligada por ende a la precariedad del mercado laboral. 1.3. Productividad sectorial En nuestro pas, los sectores ms intensivos en mano de obra poseen un menor nivel de productividad y son los sectores intensivos en capital los que poseen altos niveles de productividad por trabajador. Como los niveles salariales estn directamente relacionados con los niveles de productividad del empleado en cada sector, los sectores ms productivos, que son poco intensivos en mano de obra, poseen altos niveles de ingreso. Debido a la estructura econmica fragmentada, no se distribuyen los beneficios de estos altos niveles de productividad hacia otros sectores por los pocos encadenamientos que poseen estas actividades. Son claros ejemplos de ello la minera y el sector de agua y electricidad. Estas brechas de productividad son la base de la desigual distribucin del ingreso laboral en el pas.

2. Pobreza y desigualdad
En un mundo globalizado y con abundancia de bienes materiales, la pobreza sigue siendo un problema de gran magnitud y alta severidad. Se

Lima, Marzo 2013

estima que 2.8 mil millones de personas (casi la mitad de la poblacin mundial), debe subsistir con menos de 2 dlares al da, y casi un quinto sobrevive con menos de un dlar diario10. La reduccin de la pobreza y la desigualdad es el objetivo de desarrollo humano que cuenta con el mayor consenso entre los partidos polticos, los gobiernos, los organismos internacionales y las organizaciones de la sociedad civil. Al contrastar diversas opciones de polticas y programas, resulta clave tener claro el significado de estos conceptos, pues requieren de estrategias diferenciadas para lograr la inclusin, que es base de la gobernabilidad. 2.1. Algunos conceptos claves 2.1.1. Equidad e igualdad La equidad se refiere a la igualdad de oportunidades, es decir, que todas las personas, independientemente de sus condiciones raciales, socio-econmicas y culturales, deben tener las mismas oportunidades para lograr una calidad de vida digna. La equidad se basa en un enfoque de derechos, incluyendo los derechos econmicos, sociales y culturales. La igualdad hace referencia a resultados similares en cuanto al nivel y calidad de vida. Por tanto, la igualdad depende no solo de las condiciones de equidad, sino tambin de la agencia individual y de grupo. Es decir, considera la creatividad, iniciativa e inteligencia de las personas y grupos como factor clave del resultado en sus condiciones de vida. Este enfoque se aleja del paternalismo y la mirada clientelista sobre los pobres que muchos gobiernos populistas defienden y practican. La perspectiva de equidad reconoce la autonoma y co-responsabilidad de los ciudadanos en el logro de mejores condiciones de vida. En este trabajo se opta por el enfoque de equidad como objetivo central de las polticas y programas pblicos. Ampliar las oportunidades para lograr la equidad supone acciones simultneas en varios campos. Primero, polticas para promover y descentralizar la inversin privada y pblica, reconocindolas como complementarias. Segundo, polticas universales para asegurar el acceso a bienes y servicios bsicos de calidad para los ms pobres, especialmente de las zonas ms alejada. Ello implica partir del
10

principio de que el Estado tiene como funcin social central garantizar el acceso a bienes y servicios bsicos (identidad, nutricin, salud, educacin, saneamiento, electrificacin) y a la infraestructura y servicios productivos (vialidad, conectividad, innovacin tecnolgica, crdito, acceso a mercados, etc.). Tercero, que estas inversiones pblicas deben tener en cuenta las inequidades territoriales, tnicas, de gnero y sociales para lograr un desarrollo econmico ms justo e inclusivo. Para ello se deben desarrollar programas focalizados en los ms pobres y vulnerados.

La perspectiva de equidad reconoce la autonoma y co-responsabilidad de los ciudadanos en el logro de mejores condiciones de vida. En este trabajo se opta por el enfoque de equidad como objetivo central de las polticas y programas pblicos.

2.1.2. Universalidad versus focalizacin El segundo tema en debate tiene que ver con las polticas distributivas. Bajo el principio de los derechos bsicos de la persona, se sostiene el carcter universal de los servicios pblicos. Ello contrasta con la propuesta de focalizar ciertos programas sociales en la poblacin ms pobre y vulnerable, es decir, servicios para los pobres, los que frecuentemente resultan en pobres servicios. Los servicios sociales bsicos (salud y educacin) deben mantener una perspectiva universal por estar basados en derechos bsicos. Por el contrario, los programas especficos dirigidos al combate a la pobreza (programas nutricionales, de transferencias condicionadas, empleo temporal, etc.) deben focalizarse solo en los ms pobres evitando las filtraciones en aras de maximizar los recursos limitados. La sub-cobertura es un problema para ambos tipos de programas, pero la filtracin concierne mayormente a los programas focalizados. En muchos pases de Amrica Latina, el fracaso de las reformas en los sistemas de salud, educacin y pensiones ha sido y est siendo paliado con programas focalizados; Per no es una excepcin en este sentido.

World Bank. World Development Report: Attacking Poverty. USA 2001. pg. 3.

10

Ao 3 N 4

Programa Nacional de Apoyo Directo a los Ms Pobres-JUNTOS

2.1.3. Proteccin, habilitacin y promocin Un tercer eje del debate se refiere al propsito y contenido de los programas sociales. Tradicionalmente los programas sociales han sido exclusivamente protectores e incluso asistencialistas. Hoy se reconoce la importancia de promover, como parte central de la poltica social, capacidades laborales y productivas (programas habilitadores) y de apoyar oportunidades de ingreso y empleo para los ms pobres (programas promotores). La evidencia establece que los programas protectores deben orientarse a las poblaciones ms vulnerables (nios, mujeres y adultos mayores en pobreza extrema) y ser anti-cclicos. Es decir, incrementar su cobertura y asignacin presupuestal en fases de desaceleracin econmica para ayudar a mitigar los perodos en los que la economa entra en etapas recesivas. Por el contrario, los programas habilitadores y promotores deben ser pro-cclicos, es decir, aumentar su cobertura y asignacin presupuestal en los ciclos econmicos expansivos preparando a los beneficiarios para su autosuficiencia. 2.2. Las dimensiones y sus variables Planteados estos conceptos claves sobre la poltica social, es necesario definir las dimensiones y las variables bsicas utilizadas en este trabajo. Aunque la pobreza se refiere a la insuficiencia de medios
11

para cubrir necesidades bsicas, se puede medir de varias formas. En este trabajo se har referencia a dos dimensiones o variables referidas a la pobreza monetaria y la desigualdad en los ingresos. Pobreza monetaria y desigualdad en los ingresos son dimensiones diferentes, si bien complementarias, de las condiciones de vida de los hogares y las personas. Aunque la pobreza monetaria puede disminuir, la desigualdad en los ingresos se puede mantener, poniendo as en peligro la paz social y la gobernabilidad. Tal parece haber sido el caso peruano en la ltima dcada. Pobreza monetaria y desigualdad son resultados de las condiciones y activos con que cuentan las personas para generar ingresos. Por ello, el acceso diferenciado a servicios bsicos y productivos constituye la raz de la desigualdad. 2.3. Cambios en la pobreza monetaria El indicador ms utilizado es el de pobreza monetaria y se mide por el nivel de gasto de los hogares en relacin al costo de una canasta bsica de consumo de bienes y servicios bsicos (CBC)11. La lnea de pobreza (LP) se define como el costo de esta CBC. Cuando el gasto del hogar no alcanza a cubrir el costo de la CBC se considera que el hogar es pobre. Cuando el gasto del hogar no alcanza a cubrir el costo de la canasta bsica de alimentos (CBA), que

INEI. Evolucin de la pobreza al 2010. Lima 2011.

11

Lima, Marzo 2013

El hogar pobre es ms numeroso: 4.8 personas/hogar vs 3.7 entre los hogares no-pobres. Por tanto el hogar pobre tiene mayores demandas de consumo, y de servicios, pese a tener menores ingresos.
es una proporcin de la CBC, se considera al hogar como pobre extremo. Segn datos del INEI sobre pobreza12, considerando el periodo comprendido entre el 2004 y el 2011, por disponerse de datos comparables para ese lapso, la pobreza monetaria13 se ha reducido de un 48.5% en 2004 a 27.8% en 2011; es decir, en poco ms del 43%. Esta es sin duda una reduccin apreciable e indita en el pas. El descenso parece sostenerse desde el ao 2006 en adelante. Llama la atencin, sin embargo, que las tasas de disminucin de la pobreza sean muy heterogneas segn mbito geogrfico, lo que se debe a las brechas en el crecimiento sectorial y territorial sealadas en la seccin anterior. Los mayores descensos se aprecian para los hogares de las regiones ms conectadas al mercado: Lima (-49.5%), la poblacin urbana (-51.5%) y los hogares de la Costa (-49.3%), en especial de la Costa urbana (-50.9%). Por el contrario, los menores descenso en la pobreza se aprecian entre los hogares de la Sierra rural (-17.8%) y de la Selva rural (-26.3%). En cuanto a la pobreza extrema, esta cay en 63.2% entre 2004 y 2011: del 17.1% al 6.3%. Cabe sealar que pese a este importante descenso en la pobreza extrema, su peso relativo en relacin a la pobreza total sigue siendo de alrededor de un tercio. Estos datos indican que, si bien un importante grupo de pobres sali de la pobreza extrema entre 2004 y 2011, existe un ncleo que an no puede escapar de ella. Confirman, adems, que los mayores rezagos en cuanto a la disminucin de la pobreza y la pobreza extrema se encuentran entre los hogares rurales, especialmente los de la Sierra, que an tienen una tasa de pobreza mayor al 60% y de pobreza extrema de un 25%. 2.4. Cambios en la desigualdad El concepto de desigualdad en los ingresos se refiere a las diferencias o brechas entre los
14 15 16
12 13

ingresos de los hogares ms ricos con respecto de los ingresos de los ms pobres. Una medida resumen de la desigualdad es el coeficiente de Gini14. La pobreza monetaria (el nivel del ingreso/ gasto) y la desigualdad (la distribucin del ingreso) miden cosas distintas: la pobreza puede disminuir y la desigualdad mantenerse o disminuir menos. La desigualdad se mantiene cuando la diferencia entre los ingresos de los hogares ms ricos y ms pobres no vara significativamente. Tal es el caso del Per entre 2004 y 2010, en que el grado de desigualdad cambi poco a nivel nacional; de 0.49-0.51 entre 2004-2006 a 0.46 en 2010, es decir, se redujo en un 8% a 9%. Esta leve reduccin de la desigualdad, a diferencia de los indicadores de pobreza, es consistente para los hogares de todos los mbitos geogrficos considerados. Es decir, la desigualdad se mantuvo casi sin cambios para todos los hogares cualquiera fuera su ubicacin geogrfica. 2.5. Dimensiones de la pobreza La brevedad de este trabajo impide entrar detalles, sin embargo, la data disponible15 nos permite sealar algunas caractersticas de la poblacin pobre. Estas dimensiones aluden a la exclusin tnica y de gnero, y deben ser tomadas en cuenta en el diseo y aplicacin de las estrategias de los programas de lucha contra la pobreza. En primer lugar, se observa una mayor incidencia de pobreza entre la poblacin de menores de 15 aos, en especial entre los menores de 10 aos (40%), en comparacin con los mayores de 50 aos (20%). Ello se debe a la mayor fecundidad de las familias pobres: las mujeres de 40-49 aos del quintil inferior tienen un promedio de 4.1 hijos/mujer, en tanto que en el quintil superior de ingresos este mismo grupo tiene 2.3 hijos en promedio16. Este es un hecho que demanda focalizar los programas sociales en los nios y nias de hogares pobres y reforzar los programas de planificacin familiar.

Para detalles de la metodologa y forma de clculo ver INEI: Evolucin de la Pobreza al 2010. Lima 2011. Medida como el porcentaje de hogares cuyo gasto es inferior al costo de la Canasta Bsica de Consumo. El coeficiente Gini puede variar entre 0= perfecta igualdad en la distribucin del ingreso y 1= perfecta desigualdad en la distribucin del ingreso, INEI. Informe Tcnico. Evolucin de la pobreza 2007-2011. Lima 2012. pgs. 36-68. INEI. ENDES. Lima 2011. Pg. 87.

12

Ao 3 N 4

La etnicidad as como la ruralidad, son variables fuertemente asociadas a la pobreza, en especial a la extrema, por lo que esta primera dimensin debera tenerse en cuenta en los diseos de los programas sociales, cosa que an no se ha hecho.

(20% vs 13.5% para los hogares encabezados por un hombre solo) y esta diferencia es mayor en el rea urbana que en la rural. Probablemente ello se debe al mayor rol protector que ejercen las redes de parentesco y la comunidad en contextos rurales ms tradicionales, lo que se pierde y debilita en la ciudad.

3. Anlisis de las polticas


En la seccin siguiente ofrecemos un anlisis breve de las polticas econmicas y sociales que tuvieron lugar en la dcada del 2000 al 2010, y su impacto en la pobreza y la desigualdad. 3.1. Polticas econmicas 3.1.1. Poltica tributaria La poltica tributaria del pas se caracteriza por una recaudacin basada en su mayor parte en los impuestos indirectos, los cuales tienen un mayor impacto en el sector de la poblacin ms pobre, puesto que en su canasta bsica, los alimentos tienen un mayor peso. Muestra de esa estructura tributara es que el Impuesto General a las Ventas (IGV) reporta ms del 50% de la recaudacin total de impuestos. La presin tributaria en el pas continua siendo baja en relacin al resto de pases de la regin. Para el ao 2010, los ingresos tributarios como porcentaje del PIB alcanzaron el 14.8%, situacin que, sin embargo, ha ido mejorando ao a ao, pues para el ao 2000 su peso era de 12.3%. Esto revela una mejora que debe continuar, para ello es necesario realizar ciertas reformas importantes con respecto a la poltica tributaria: En primer lugar, un aumento de la base tributaria a travs de un proceso de formalizacin de las pequeas y medianas empresas, de los trabajadores independientes (empezando por los profesionales), etc. En segundo lugar, la lucha contra la evasin y elusin tributaria. En tercer lugar, la bsqueda de la simplificacin tributaria, as como el movimiento hacia una estructura ms progresiva de recaudacin. 3.1.2. Desconcentracin econmica En los ltimos aos se ha implementado una poltica de descentralizacin, cuyo avance ha estado limitado al traspaso de funciones del gobierno central a los gobiernos regionales o locales. As tambin se ha

Como segunda caracterstica, y consecuencia de lo anterior, el hogar pobre es ms numeroso: 4.8 personas/hogar vs 3.7 entre los hogares no-pobres. Por tanto el hogar pobre tiene mayores demandas de consumo, y de servicios, pese a tener menores ingresos. En tercer lugar, encontramos que ms de la mitad de los hogares pobres se encuentran en el rea rural (52% de los pobres y 83% de los pobres extremos), pese a que este mbito concentra solo al 28% de la poblacin total. De ello se desprende la necesidad de focalizar los programas sociales en la poblacin rural. Como cuarta caracterstica, la data disponible muestra que las personas que tienen una lengua materna nativa (quechua, aymara o amaznica) tienen un nivel de pobreza (46%) que casi duplica al de aquellos cuya lengua materna es el castellano (24%). Algo similar sucede con los jefes de hogar, siendo la pobreza del 31.5% entre aquellos con lengua materna diferente al castellano y del 18% entre estos ltimos. Sin embargo, la ruralidad parece tener mayor peso que la etnicidad, pues en estos contextos el 22% de las personas con lengua materna nativa son pobres extremos y el 19% de los hispano-hablantes tambin lo son. La etnicidad as como la ruralidad, son variables fuertemente asociadas a la pobreza, en especial a la extrema, por lo que esta primera dimensin debera tenerse en cuenta en los diseos de los programas sociales, cosa que an no se ha hecho. Finalmente, se observa que el sexo del jefe del hogar est asociado con la pobreza en el caso de los hogares mono-parentales: existe mayor nivel de pobreza entre los encabezados por una mujer sola17
17

INEI. InformeTcnico. Evolucin de la pobreza al 2010. Lima 2011. pgs. 58-85.

13

Lima, Marzo 2013

venido dando un proceso de desconcentracin econmica para una mayor independencia operativa de los gobiernos locales y regionales. El proceso de desconcentracin se ha ejecutado de manera permanente, prueba de ello es el crecimiento de los ingresos corrientes de los gobiernos regionales como porcentaje del PIB, que pas de casi 2% en el ao 2000 hasta un 2.85% en el ao 2010. An ms claro es el crecimiento del gasto de capital que hacen los gobiernos regionales medido como porcentaje del PIB y que aument notoriamente desde un 0.82% en el ao 2000 hasta un 2.33% en el ao 2010. Si bien es cierto, existe un proceso de desconcentracin claro marcado por el traslado de recursos del gobierno nacional a los gobiernos locales y regionales, el problema que surge como consecuencia de esta transferencia es la escasa capacidad de gasto efectivo de las autoridades. Al parecer, en estos ltimos aos, las limitaciones no se han producido por la falta de recursos, sino por la ineficiencia en el uso de dichos recursos. 3.1.3. Gasto social El gasto social no previsional ha aumentado en forma significativa, sobre todo desde el 2004 de S/.14,325 millones a S/. 20,104 en 2007 y a S/. 31,823 millones en 201118.El presupuesto de los programas sociales focalizados entre el ao 2007 y 2010 ha aumentado de 3900 millones de soles hasta 6308 millones de soles, experimentando una crecimiento presupuestal del 61.3%. Cabe mencionar que la mayor parte del presupuesto est asignado a programas sociales protectores (62%)19 y no al desarrollo de capacidades y fortalecimiento del capital humano (13%%) o al desarrollo de infraestructura productiva (25%). Los programas protectores son fundamentalmente asistencialista y no provocan, a corto plazo, reducciones sustanciales en las condiciones de pobreza, sus efectos ms sustentables se aprecian en el mediano y largo plazo. Es necesario acotar que dado el presupuesto destinado a programas protectores, sera recomendable reducir la cantidad de programas sociales protectores, focalizndolos solo en la poblacin ms vulnera18 19

da, y aumentar el gasto en programas sociales que desarrollen las capacidades y la infraestructura, as como en mejorar la cobertura y calidad de los programas universales (educacin, salud y pensiones) para lograr los objetivos de reduccin de la pobreza en el mediano y largo plazo 3.2 Polticas sociales 3.2.1 Objetivos El objetivo central de la poltica social es la reduccin sostenida de la pobreza. La estrategia para lograrlo es doble e implica: sostener el crecimiento econmico, que depende fundamentalmente de la inversin privada, para crear las oportunidades de empleo e ingresos, y ampliar el acceso y la calidad de bienes y servicios pblicos que dependen esencialmente de la inversin del Estado, para proteger y desarrollar las capacidades humanas que permitan aprovechar las oportunidades del crecimiento econmico. Esta estrategia requiere de una articulacin explcita entre la poltica econmica y la social. En la literatura se reconocen tres tipos de programas sociales, los cuales son recogidos en la Estrategia CRECER PARA INCLUIR que orienta la poltica social vigente20 y son presentados a continuacin. a) Desarrollo de capacidades humanas y respeto de derechos fundamentales El primer eje de la poltica social se refiere al desarrollo de las capacidades de las personas en un enfoque de derechos fundamentales. El objetivo es asegurar el capital humano y social de los grupos en situacin de riesgo y vulnerabilidad21. El desarrollo de capacidades para aprovechar las oportunidades del entorno econmico, social y cultural se logra mediante programas habilitadores. Habitualmente

El desarrollo de capacidades para aprovechar las oportunidades del entorno econmico, social y cultural se logra mediante programas habilitadores.

Pgina del Ministerio de Economa y Finanza (http://mef.gob.pe/). SIAF. Lima 2012. Pestaa sobre Gasto Social pblico. Para este clculo hemos considerado que programas como JUNTOS, Agua para Todos, Vaso de leche, el SIS y el PIN entre los de mayor asignacin presupuestal, son bsicamente protectores y no habilitadores como sostiene la clasificacin oficial. 20 Son los ejes del Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza (DS 064-2004), sobre los que se apoya la reforma de los programas sociales. La clasificacin por tipo de programas es nuestra y no coincide con la oficial. 21 Plan Nacional de Superacin de la Pobreza (DS 064-20004)

14

Ao 3 N 4

estos programas incluyen los de educacin laboral y extensin tcnica. Es decir, apuntan a mejorar la productividad del capital humano, estrategia que es clave para disminuir las brechas de productividad laboral sealadas en la primera seccin de este trabajo. Segn nuestra definicin, en el periodo del 2000 al 2010 solo el 13% del gasto social se destinaba a este tipo de programas. Es importante sealar que estos programas deberan expandirse en perodos de crecimiento econmico (ser procclicos) y dirigirse a los jvenes, tanto hombres como mujeres, y especialmente a los jvenes rurales, para aprovechar el bono demogrfico, la expansin del empleo y las oportunidades de ingresos que presenta una economa en crecimiento. b) Promocin de oportunidades y capacidades econmicas El segundo eje es el de promocin de oportunidades y capacidades econmicas de los pobres. Su objetivo, de acuerdo al Plan Nacional, es incrementar los activos tangibles e intangibles familiares y comunitarios, y mejorar los ingresos y el empleo permanente. Se trata de programas promotores del empleo y de ampliacin y mejora de la infraestructura, as como los referidos a la formalizacin de la propiedad. El objetivo estratgico de este tipo de programas es incrementar el capital productivo de los pobres para mejorar su productividad. En los ltimos aos, aproximadamente el 25% del gasto social se ha destinado a este tipo programas, que son asimismo los que deben crecer en perodos de expansin econmica (ser pro-cclicos) para aprovechar las oportunidades que ofrece el crecimiento econmico. c) Establecimiento de una red de proteccin social El tercer eje se refiere a la proteccin de las capacidades humanas, especialmente de las personas ms vulnerables en perodos especficos

del ciclo de vida (pobres extremos menores de 5 aos, gestantes, madres adolescentes, personas de la tercera edad y discapacitados) frente a riesgos de diferente origen natural o humano. Estos programas protectores por su naturaleza deben ser anti-cclicos, es decir, ampliarse en perodos de recesin econmica, que es cuando aumenta la vulnerabilidad. Estos programas son los referidos a la salud, la nutricin, y al cuidado infantil, as como tambin los vinculados con el saneamiento y mejora de la habitabilidad y la vivienda. Tradicionalmente, el grueso del gasto social se ha destinado a programas protectores: ms del 62% en los ltimos aos. 3.2.2 Problemas centrales Son tres los problemas centrales que afectan la poltica social en nuestro pas: El primero es la inercia en el tipo de gasto social en relacin al ciclo econmico. Aunque ello se viene corrigiendo desde 2009, el peso del gasto en programas protectores sigue siendo mucho mayor que en los otros dos tipos mencionados pese al dinamismo de la economa. La inercia en la decisin de gasto no solo depende de la poca innovacin en la gestin, sino tambin de intereses creados por parte de las organizaciones sociales de base que manejan los programas. Un segundo problema es la falta de coordinacin entre las diversas dependencias ejecutoras de los programas sociales. Es necesario destacar que intervenciones en el sector rural no registran niveles de integracin y coordinacin sectorial y territorial en los casos de la infraestructura pblica, de las intervenciones productivas, as como de la formacin de capacidades22. La coordinacin intra e intesectorial de los programas sociales es indispensable para mejorar su eficiencia e impacto. Este es un rol que viene asumiendo el Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS), pero que debera asignarse sobre todo a los gobiernos provinciales, los que, en la mayora de los casos, no cuentan con las competencias necesarias para la gestin social. El tercer problema se refiere a las fallas de focalizacin por sub-cobertura o filtracin. La sub-cobertura en programas sociales alcanza a 7,295,368 personas y la filtracin a 5,960,176 personas23. Si bien la

La inercia en la decisin de gasto no solo depende de la poca innovacin en la gestin, sino tambin de intereses creados por parte de las organizaciones sociales de base que manejan los programas.
22 23

Ministerio de Economa y Finanzas. Marco Macroeconmico Multianual 2010-2014. Lima 2011. Pgs. 135-136. Vsquez, Enrique. La Pobreza y la Desigualdad. Universidad del Pacfico. Lima 2010.

15

Lima, Marzo 2013

cobertura de los programas protectores alcanza la tasa esperada en el medio rural, en Lima y en el resto urbano la filtracin es evidente. Por el contrario, los programas habilitadores y promotores enfrentan problemas de sub-cobertura. Reducir las filtraciones de los programas protectores liberara recursos para destinarlos a los programas habilitadores y promotores, especialmente en la Sierra y Selva rural, en donde las tasas de pobreza an son muy altas.

4. Propuesta de poltica
Como se ha demostrado, el pas est pasando por uno de sus mejores momentos en cuanto a crecimiento econmico. El contexto internacional ha sido uno de los factores determinantes para explicar este dinamismo. Sin embargo, la distribucin de este crecimiento ha sido muy desigual en la sociedad. Los conflictos sociales no han disminuido, por el contrario han aumentado, lo que indica que los beneficios de este crecimiento no se sienten en muchos sectores sociales, especialmente en relacin a las expectativas que la bonanza econmica genera. Por ello es necesario redisear ciertos aspectos de la poltica econmica y social para asegurar una mejor redistribucin y una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos pblicos. 4.1. Propuestas para la poltica econmica Las opciones de poltica y acciones que deberan tomarse a futuro pueden dividirse en dos campos: las acciones inmediatas y de corto plazo, dirigidas principalmente al fortalecimiento institucional y mejora de eficiencia en el uso de los recursos disponibles; y las acciones o metas de mediano plazo, que deben tener como principales objetivos la reduccin y eliminacin de la pobreza y los problemas sociales. Corto plazo Disear e iniciar la aplicacin de una estrategia nacional para reducir las brechas de productividad intersectorial, haciendo nfasis en las medianas y pequeas empresas, en los centros poblados intermedios y la poblacin rural de la Sierra y Selva. Aprovechar los recursos generados por los precios elevados de los minerales para priorizar la inversin pblica en infraestructura productiva en esas regiones. Priorizar la inversin en innovacin tecnolgica y cientfica para el desarrollo de productos
24

nativos y orgnicos, destinados a los mercados internacionales nacionales e internacionales, mejorando su calidad y promocin. Reforzar las capacidades de gestin de los gobiernos regionales y locales, apoyando a la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) en la conformacin de equipos que presten apoyo tcnico en el manejo del SNIP, formulacin y gestin de proyectos de inversin y planificacin econmica. Reducir la desigualdad en la distribucin de los recursos pblicos entre las regiones. Una posibilidad de solucin ante esta problemtica es la distribucin de los recursos en dos tipos de fondos: un 60% de los recursos generados por la actividad extractiva a los gobiernos locales en donde se generen estos; este presupuesto debe estar sujeto a una revisin de los resultados reduciendo la posibilidad de gasto ineficiente. El otro 40% debera ir a un fondo comn de redistribucin de estos recursos para que el gobierno central redistribuya a las regiones con menor participacin directa y con mayor incidencia de pobreza o problemas sociales. Estos porcentajes podran mantenerse fijos por algn periodo de tiempo y estar sujetos a una redistribucin en funcin de los resultados obtenidos. Reforzar los sistemas de planificacin en los tres niveles de gobierno, y difundir y concertar la accin de CEPLAN con los gobiernos regionales. La planificacin reduce costos innecesarios y permite asimismo tener una visin ms general del desarrollo del pas sobre la cual basar una distribucin ms equitativa de los recursos pblicos. En el caso de las polticas macroeconmicas, en especial la poltica tributaria, se hace necesario un Pacto Fiscal que incluya la racionalizacin de los sistemas de retenciones, percepciones y detracciones, elimine los impuestos de baja recaudacin, reduzca el IGV y el IPM del 19% al 16%, racionalice el impuesto a la renta personal, armonice la tasa del impuesto a la renta con las del capital de las empresas, revise las exoneraciones del IGV que no sean pro-pobres, evale el sistema de tributacin minero estableciendo el impuesto a las sobre-ganancias y consolide las competencias y autonoma de la SUNAT.24

Mediano plazo (2015) Entre las polticas de mediano plazo, quizs la central sea reforzar la presencia del Estado en

Arias, Luis Alberto. Poltica Tributaria para el 2011-2016. CIES-INDE. Lima 2011.

16

Ao 3 N 4

el interior del pas como medida clave de la lucha contra la pobreza. Se trata de implementar programas con incentivos y co-responsabilidad de los participantes que permitan el desarrollo de las capacidades y de los activos en la poblacin pobre. Los recursos para ello podran provenir de la recaudacin del Canon y Sobrecanon, as como de las regalas producto de las actividades extractivas. Desarrollo e impulso de la inversin en mejor infraestructura que interconecte las regiones del pas, un mejor sistema de carreteras rurales, del transporte fluvial en la Amazona y, en el futuro, el desarrollo de un sistema ferroviario. Contar con redes eficientes de interconexin permite una reduccin importante de costos de transaccin, y el aumento de la productividad de las regiones y de los sectores productivos. Promover la inversin pblica en el uso productivo de la electrificacin rural, para irrigaciones medianas y pequeas y la agro-industria, as como la ampliacin de la cobertura de telefona fija o celular y del internet (de banda ancha), ya que ello genera dinmicas importantes entre regiones y tiene un impacto significativo en la productividad va la reduccin de costos. Desarrollo e impulso, mediante incentivos fiscales, a la inversin privada de capital en los sectores muy intensivos en mano de obra como agricultura, turismo, acuicultura, industria forestal, etc. permitiendo una mejora sustantiva en la productividad que se ver reflejada en los salarios y por consiguiente en la calidad de vida. Para ello se hace necesario un mejor sistema de acceso a crditos para los agricultores, as como tambin el establecimiento adecuado de los derechos de propiedad. Una reforma tributaria con impuestos progresivos y no con impuestos regresivos e indirectos que posee impactos negativos en los pobres. Reforzamiento del sistema educativo y de salud. No solo es necesario aumentar la cobertura de los servicios ofrecidos por estos sectores construyendo ms escuelas y postas mdicas, sino que es preciso dotarlos de profesionales con

adecuadas capacidades de gestin, con el fin de que los pocos recursos invertidos puedan rendir lo mximo posible. Reforzamiento de la capacidad de gestin de los gobiernos locales (especialmente de los provinciales) para que los recursos transferidos pueden ser utilizados en el fortalecimiento de capacidades y la lucha contra la pobreza. Aplicar polticas de desarrollo sectoriales enfocadas en el acceso a crdito, subsidiar temporalmente la asistencia tcnica para desarrollar la capacidad de gestin y para el desarrollo de microempresas o clusters regionales, para conformar polos de desarrollo dentro de cada regin. En cuanto a la poltica tributaria, el objetivo a mediano plazo es incrementar la recaudacin de impuestos estables de manera gradual y sostenida a un 2-3% del PIB al 2015 (del 14% al 17%). Para ello es importante la lucha contra la elusin y evasin tributaria, as como contra la informalidad, pues esto incrementara, sin la necesidad de aumentar los impuestos, la base tributaria, lo que a su vez producira un aumento del monto recaudado. La teora econmica sostiene que los periodos de bonanza y crecimiento econmico son los adecuados para el aumento de la presin tributaria. 4.2. Propuestas para las polticas sociales Lo primero que cabe sealar es que las polticas sociales son complementarias a las polticas econmicas ya que, por s solas, no pueden garantizar la inclusin y el desarrollo humano sostenible. Al mismo tiempo, una poltica econmica que privilegie solo el crecimiento sin una poltica social que busque la equidad, no asegura la inclusin ni contribuye a la igualdad ni a la gobernabilidad. No solo son ambas necesarias, sino que es indispensable que estn articuladas siguiendo la estrategia propuesta en este trabajo: priorizar programas habilitadores y promotores en perodos de expansin econmica (estrategia pro-cclica) y los protectores en perodos de recesin o desaceleracin de la economa (estrategia anti-cclica).

Las polticas sociales son complementarias a las polticas econmicas ya que, por s solas, no pueden garantizar la inclusin y el desarrollo humano sostenible. Al mismo tiempo, una poltica econmica que privilegie solo el crecimiento sin una poltica social que busque la equidad, no asegura la inclusin ni contribuye a la igualdad ni a la gobernabilidad.

17

Lima, Marzo 2013

El reto central de una poltica de desarrollo inclusivo para el Per es cerrar las brechas de productividad entre los sectores modernos y los tradicionales.
Sugerimos que el reto central de una poltica de desarrollo inclusivo para el Per es cerrar las brechas de productividad entre los sectores modernos y los tradicionales. Ello supone una accin concertada entre la inversin pblica y la privada. La vieja idea del antagonismo entre mercado y Estado queda descartada. La evidencia seala que en las diferentes regiones del Per hay ms mercado (inversin y empleo formal) en donde hay ms Estado (acceso a servicios bsicos y vialidad). Segn datos del PNUD, el dbil desarrollo del mercado determina que sea la presencia del Estado lo que explica el nivel de desarrollo humano: el coeficiente de asociacin entre el ndice de Densidad del Estado (IDE) y el ndice de Desarrollo Humano (IDH) es muy alto y positivo (r=0.8113)25. La presencia del Estado, va la provisin de servicios bsicos, es necesaria aunque no suficiente, para el desarrollo humano. Por tanto, la segunda palanca para el progreso es la expansin del mercado y del empleo, lo que supone descentralizar la inversin privada, que da cuenta de un 80% de la inversin total en la ltima dcada. Tiene que haber coherencia entre la poltica econmica y la social, entre el Estado y el sector privado. Como tambin se ha demostrado en este trabajo, el grueso de la inversin privada descentralizada se ha concentrado en el sector minero y energtico, que si bien son grandes generadores de divisas, tiene poco impacto en el empleo directo. Por ello, el eje de la poltica de desarrollo en los prximos aos debe priorizar la inversin pblica e incentivar la privada en los sectores intensivos en trabajo (agricultura, agroindustria, turismo, crianzas, acuicultura etc.), en especial en los mbitos rurales de la Sierra y Selva. Es necesario hacer una revisin de las polticas sociales en general para evitar la duplicacin de esfuerzos, es decir, una reduccin de costos administrativos. As tambin, es necesario afianzar las polticas sociales destinadas al fortalecimiento del capital humano, educacin e infraestructura. Al respecto,
25 26

es indispensable que estas polticas interacten entre s y se refuercen. Esto ltimo permitir entre otras ventajas, atacar a la pobreza en sus aspectos multidimensionales, y reducir una multiplicidad de costos, por la existencia de gastos compartidos. Para que ello suceda se debe enfocar la poltica social en aquellos departamentos con ndices de pobreza, educacin, nutricin y salud ms dbiles; es necesario tomar en cuenta que mientras ms pobre y ms tiempo sea pobre una comunidad las polticas sociales requerirn ms esfuerzo por parte del gobierno para cambiar la situacin. Las principales acciones y metas para una nueva gestin de la poltica social se resumen a continuacin: Corto plazo Incrementar la inversin social en programas habilitadores (como Jvenes a la Obra y Beca 18) y promotores (como Mi chacra emprendedora de FONCODES) para aprovechar las oportunidades del crecimiento econmico. Re-direccionar PRONIED (Infraestructura educativa26) a mejorar la infraestructura, electrificacin y saneamiento de las escuelas y colegios rurales. Mejorar la oferta de servicios de salud y educacin para los beneficiarios de JUNTOS involucrando a los gobiernos regionales y locales en la supervisin y financiamiento complementario de estos servicios. Mayor apoyo al SERUM en especial en puestos de salud rurales proveyndoles de vivienda digna con apoyo de fondos municipales Disear e iniciar la aplicacin de un sistema de graduacin para las familias beneficiarias de JUNTOS enfatizando la capacitacin laboral de los adolescentes y jvenes de estas familias y su paso a programas habilitadores y promotores. Ampliar la cobertura de PROJOVEN, empezando por las capitales de provincia y las reas rurales de mayor densidad poblacional con mayor dinamismo econmico. Priorizar el aporte voluntario de las empresas mineras y de hidrocarburos para apoyar programas de capacitacin laboral, como JOVENES A LA OBRA, articulndolos con oportunidades de mercado local y regional. Apoyar un estudio independiente sobre la demanda laboral tcnica y profesional futura de las principales empresas que operan en el pas

PNUD. Informe de Desarrollo Humano. Per 2009. Lima 2010. pg. 189. Puede ser discutible incluir a PRONIED en este tipo de programas, pues mejorar la infraestructura educativa (que se ha concentrado en las grandes unidades escolares de las ciudades principales) no asegura por s sola una mejora en el aprendizaje.

18

Ao 3 N 4

Programa Nacional Construyendo Per

para orientar la formacin superior universitaria y tcnica. Estudiar incentivos, tributarios y de otro tipo, a empresas que financien la capacitacin de sus empleados, en especial de los jvenes. Asegurar una evaluacin independiente del PRONAMA para estimar los resultados de los procesos de alfabetizacin de adultos que hoy se realizan en solo 4 meses. Mediano Plazo (2015) Articular a las familias graduadas de JUNTOS a programas productivos como AGRORURAL y FONCODES (Mi chacra emprendedora). Reforzar y ampliar una red de instituciones de educacin tcnicas mixtas y privadas descentralizadas articuladas a los rubros y oportunidades de empleo regional. Contar con un sistema pblico de acreditacin e informacin va virtual sobre la capacitacin laboral y profesional de los centros de educacin superior para orientar la demanda. Simplificar la legislacin y normas sobre los incentivos para la capacitacin laboral en las empresas del sector privado.

Reformular el PRONAMA para asegurar competencias sustentables en los adultos alfabetizados en relacin a su cultura y desempeo laboral. Ampliar los usos productivos de la energa elctrica, especialmente para proyectos pequeos y medianos de irrigacin en la Sierra y la Costa que beneficien a la poblacin campesina con apoyo de la ANA y el PSI del MINAG. Aumento de la productividad y las ventajas competitivas de la agricultura orgnica rescatando y mejorando los productos nativos y sus redes de comercializacin interna y externa, vinculando la investigacin con la extensin tcnica y el mercadeo. Mejorar el transporte fluvial en la Amazona con apoyo de la inversin privada y regional tanto para el transporte de pasajeros como de carga, mejorando su seguridad, eficiencia y calidad. Poner en valor la diversidad patrimonial y cultural del pas mediante la ejecucin de un programa integrado de conservacin, puesta en valor, empleo y negocios locales en tornos a este patrimonio que cuenta con ms de 100 mil lugares de inters arqueolgico, histrico y cultural, mediante asociaciones pblico y privadas

19

Lima, Marzo 2013

con participacin de la academia especializada (arqueologa, historia y antropologa) y los Gobiernos Regionales y Locales. Reorientar los programas de apoyo alimentario (especialmente los Comedores Populares-CP) hacia modalidades ms sustentables y autofinanciadas, especialmente en las zonas de baja incidencia de pobreza extrema (Lima). Una alternativa es ir graduando los CP hacia restaurantes populares con capacitacin, equipamiento y acreditacin para que constituyan oportunidades de ingresos y empleo para sus responsables manteniendo el apoyo a los casos sociales con sus propios recursos. Contar con una lnea de capacitacin en cada uno de los programas protectores, para empoderar a los beneficiarios en el manejo de su salud, nutricin y buen uso del agua y el mantenimiento de sus viviendas y barrios. Transferir el manejo de estos programas a los gobiernos locales contando con el apoyo tcnico de equipos especializados a nivel regional y central. Finalmente, los principales retos y propuestas para una nueva gestin de la poltica social se resumen a continuacin: Ante la falta de objetivos y metas sociales comunes a todos los sectores, reforzar poltica y tcnicamente la Estrategia Nacional CRECER PARA INCLUIR, como marco conceptual que da coherencia a la poltica social. Ante la fragmentacin y sectorializacin de todos los programas sociales, institucionalizar la rectora de la poltica social a cargo del MIDIS. Para fortalecer la dbil integracin vertical de la poltica y los programas sociales, deben priorizarse y adaptarse los objetivos de desarrollo social de los gobiernos regionales y locales a las metas nacionales. Asimismo, es urgente el fortalecimiento de competencias tcnicas de los gobiernos sub-nacionales mediante protocolos estandarizados y asistencia tcnica. Con el objetivo de articular la poltica econmica y social se propone la asignacin presupuestal a los tres ejes y tipos de programas de acuerdo a los ciclos econmicos: estrategia pro-cclica, incrementando la inversin en programas habilitadores y promotores en fases de crecimiento econmico, y estrategia anticclica, aumentando la inversin en programas protectores en las fases de menor crecimiento de la economa.

Bibliografa
ARAMBUR, C. y Rodrguez, M. 2011 Polticas Sociales y Pobreza. Lima: PUC-CIES. ARIAS, Luis Alberto 2011 Poltica Tributaria para el 2011-2016. Lima: CIES-INDE. BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PER 2012 Reporte de inflacin. Lima. CHACALTANA, J. y G. Yamada 2007 Generacin de empleo en el Per. Lima: CIUP. ESCOBAL, J. y C. Ponce 2011 Desigualdad espacial en el Per en las tres ltimas dcadas. Lima: GRADE. INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA E INFORMTICA 2008 Perfil Socio-demogrfico del Per. Lima. INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA E INFORMTICA 2011 Informe Tcnico. Evolucin de la pobreza al 2010. Lima. INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA E INFORMTICA 2011 Encuesta Demogrfica y de Salud. ENDES 2010. Lima. INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA E INFORMTICA 2011 Evolucin de la pobreza al 2010. Lima. INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA E INFORMTICA 2012 Informe Tcnico. Evolucin de la pobreza 2007-2011. Lima. MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS 2011 Marco Macroeconmico Multianual 20102014. Lima. PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza (DS-064-2004-PCM) PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO 2010 Informe sobre el Desarrollo Humano. Per 2009. Lima. VSQUEZ, Enrique 2010 La Pobreza y la Desigualdad. Lima: Universidad del Pacfico. WORLD BANK 2001 World Development Report: Poverty. USA: Oxford University Attacking

20

Ao 3 N 4

Polticas sociales en el Per: del asistencialismo a la inclusin social


Por Norma Correa1
Resumen La inclusin social es un trmino que ha adquirido notable visibilidad en el debate pblico nacional. Durante la ltima campaa electoral fue incorporado en el discurso de varias fuerzas polticas, pero fue sin duda una marca del actual partido de gobierno. De esta manera, un trmino otrora asociado a la discusin acadmica adquiri mayor connotacin poltica, pero tambin un fuerte imperativo aplicado: cmo aterrizar el discurso poltico de la inclusin social en polticas pblicas viables, eficientes y sostenibles?. Considerando los mltiples desafos de desarrollo que enfrenta nuestro pas, la agenda posible de intervencin es muy amplia. En este breve artculo nos centraremos en el mbito de la poltica pblica ms vinculado al debate sobre la inclusin social: las polticas sociales orientadas a la superacin de la pobreza. La primera seccin del texto sita nuestra discusin en el contexto econmico y la situacin actual de la pobreza. La segunda seccin presenta un panorama sobre los cambios y las continuidades en las polticas sociales desde 1980. La tercera seccin ofrece un breve balance sobre la poltica social durante los dos primeros aos del gobierno de Ollanta Humala. Finalmente, se discuten algunas oportunidades y desafos para el fortalecimiento de la poltica social en el corto y mediano plazo. Abstract Social inclusion is a term that has gained considerable visibility in the national public debate. During the last election campaign was incorporated into the discourse of many political forces, but it was certainly a brand of the current ruling party. Thus, a term once associated with the academic discussion became more political, but also a strong applied imperative: how to land the political discourse of social inclusion policies into viable, efficient and sustainable public policies? Considering the multiple challenges of development our country faces, the possible intervention agenda is very broad. In this short article we will focus on the field of public policy more closely linked to the debate on social inclusion: social policies aimed to overcome poverty. The first section of the paper sets out our discussion on the economic environment and the current situation of poverty. The second section presents an overview of the changes and continuities in social policy since 1980. The third section offers a brief overview on social policy during the first two years of President Ollanta Humala. Finally, we discuss some opportunities and challenges for strengthening social policy in the short and medium term.

Norma Correa es Magster en Poltica Social y Desarrollo por la London School of Economics and Political Science y docente e investigadora del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP. La autora agradece la colaboracin de Diana Chaman, estudiante de Ciencia Poltica de la Facultad de Ciencias Sociales de la PUCP y miembro del equipo de PerDebate.

21

Lima, Marzo 2013

I. Contexto econmico y situacin actual de la pobreza


l crecimiento econmico posibilita que un pas responda con autonoma a sus desafos de desarrollo. Si es debidamente aprovechado, puede ampliar la capacidad estatal para desarrollar infraestructura y proveer mejores servicios pblicos, ambos elementos claves para la implementacin de los programas sociales. Asimismo, el crecimiento econmico sostenido y dinmico mejora las perspectivas de empleo y los niveles de ingreso, los cuales son muy importantes para brindar sostenibilidad a la salida de la pobreza. Durante la ltima dcada la economa nacional ha experimentado un perodo de rpido crecimiento: entre el 2002 y el 2012 el PBI creci en un 73.2%. Esto ha permitido expandir la inversin pblica, la cual se multiplic por 4 tomando como base los niveles alcanzados en el ao 2004 (MIDIS: 2012). El crecimiento econmico ha sido un factor muy importante en la reduccin de la incidencia de la pobreza monetaria2. De un porcentaje de pobreza monetaria cercano al 50% en el 2005, se baj a 30,8% para el 2010 y a 25.8% para el 2012 (INEI: 2013). Estos son avances muy importantes que no deben ser minimizados. El Per requiere continuar en esta direccin y responder al desafo de la desigualdad, para lo cual reducir las brechas entre zonas urbanas y rurales resulta prioritario. Para ello, se requiere profundizar la reduccin de la pobreza, pero tambin ampliar la presencia del Estado y promover el desarrollo del mercado en las zonas ms alejadas del pas. El Informe de Desarrollo Humano 2009, a travs del ndice de Densidad del Estado, revela las dramticas brechas en la provisin de servicios pblicos bsicos (agua, saneamiento, electrificacin, salud, educacin, identidad) en los distritos a nivel nacional. El informe evidencia brechas intra e inter departamentales (PNUD: 2010). A diferencia de lo que sucede con las mediciones de la pobreza y de otros indicadores econmicos en algunos pases de la regin, la estadstica peruana es confiable y de buena calidad. Desde abril 2007, existe
2

... que 790 mil personas dejaron de ser pobres en un ao. De acuerdo al anlisis realizado por el INEI, los programas de alivio temporal de la pobreza no fueron determinantes para lograr estos resultados, sino que ms bien tuvieron un rol menor frente a la contribucin de los niveles de crecimiento econmico, el incremento de la inversin privada y el aumento del empleo.
una Comisin Consultiva para la Estimacin de la Pobreza, cuyas funciones y roles han sido normadas en el actual gobierno. Es un espacio que permite vigilar la calidad de las estimaciones e introducir mejoras metodolgicas para lograr mediciones ms robustas. Por ejemplo, dicha comisin ya ha planteado la necesidad de desarrollar indicadores que cubran las dimensiones no materiales del bienestar3. La comisin est conformada por un conjunto de expertos independientes vinculados a universidades y centros de investigacin. Durante el actual gobierno, el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) ha publicado dos informes tcnicos oficiales que revelan mayores avances en la reduccin de la pobreza. El informe publicado en mayo del 2012 evidenci una reduccin de la pobreza monetaria a 27,8%, lo que signific que 790 mil personas dejaron de ser pobres en un ao. De acuerdo al anlisis realizado por el INEI, los programas de alivio temporal de la pobreza no fueron determinantes para lograr estos resultados, sino que ms bien tuvieron un rol menor frente a la contribucin de los niveles de crecimiento econmico, el incremento de la inversin privada y el aumento del empleo (INEI: 2012). El segundo informe tcnico presentado en mayo 2013 confirm una menor incidencia de la pobreza monetaria -ubicndola en 25.8%- y tambin seal una mayor

La medicin de la pobreza monetaria se basa en el gasto y no en el ingreso de las personas. Para ello se mide la posibilidad de adquirir una canasta bsica de productos, la cual marca la lnea de la pobreza. La estimacin del gasto considera los gastos monetarios y no monetarios (autoconsumo, donaciones y transferencias pblicas y privadas). El costo de la Canasta Bsica de Consumo se estima en 284 soles mensuales por persona. En el caso de los pobres extremos, esta cifra se reduce a 151 nuevos soles por persona. Para mayor informacin sobre la metodologa para la medicin de la pobreza que se emplea en el Per visitar la pgina institucional del INEI: www.inei.gob.pe 3 Para mayor referencia ver la ltima declaracin de la Comisin Consultiva para la Estimacin de la Pobreza (Mayo 2013). Disponible en: http://www.inei.gob.pe/DocumentosPublicos/Pobreza_DeclaracionComisionConsultiva2013.pdf

22

Ao 3 N 4

reduccin de la pobreza en zonas rurales: de 56.1% en el 2011 a 53.0% en el 2012. De acuerdo al anlisis del INEI, estos cambios reflejaran que los efectos del crecimiento econmico habran llegado a las zonas ms pobres de la Sierra y de la Selva, donde tambin se han focalizado los programas sociales del actual gobierno (INEI: 2013). Si tomamos en cuenta que el MIDIS fue creado en Octubre 2011 y que durante el 2012 se inici la optimizacin de los programas sociales, al momento no es posible precisar el nivel de contribucin de este conjunto de programas en la reduccin de la pobreza rural. Si bien existen algunas evaluaciones sobre los programas ms antiguos, es preciso generar mayor conocimiento e incluir a los programas recientes. De esta manera, mejoraremos nuestra comprensin sobre las mejoras atribuibles a la accin de los programas sociales y aqullas que se explican por otros factores.

A pesar de los importantes avances arriba detallados, 7 millones 800 mil personas se encuentran en situacin de pobreza. La brecha urbano-rural continua siendo muy significativa: 53.0% de incidencia de pobreza en zonas rurales versus 16.6% en zonas urbanas. En cuanto a la pobreza extrema, 19.7% se concentra en reas rurales, versus 1.4% en zonas urbanas. La velocidad en la reduccin de la pobreza extrema ha sido significativamente menor, reportndose una disminucin de 0.3 puntos porcentuales respecto al ao anterior (INEI: 2013). Es esperable que este tipo de pobreza sea ms difcil de reducir, pues se trata de una poblacin ubicada en zonas alejadas con menor conectividad, menor desarrollo del mercado, dispersin poblacional y una dbil provisin de servicios pblicos. En este contexto, la poltica social constituye un instrumento clave para redistribuir los beneficios del crecimiento econmico y, consecuentemente, incrementar su legitimidad social. Es por ello muy importante que la poltica social est en sintona con la poltica econmica del pas. En los ltimos aos se ha venido dando un progresivo acercamiento tcnico entre ambos sectores, proceso que ha sido facilitado por la implementacin del presupuesto por resultados y por la incorporacin de indicadores de progreso social en el Marco Macroeconmicos Multianual elaborado por el Ministerio de Economa y Finanzas y revisado por el Banco Central de

Incidencia de la Pobreza Monetaria, 2007-2012 (Porcentaje)


42,4
-5,1 -3,8

37,3

33,5

-2,7

30,8

-3,0

27,8

-2,0

25,8

2007

2008

2009

2010

2011

2012

7,8 millones de personas estn en situacin de pobreza en el 2012. Ms de medio milln de personas dejaron de ser pobres (509 mil). Fuente: Cifras de Pobreza 2012 (INEI: 2013)

7 millones 800 mil personas se encuentran en situacin de pobreza.

23

Lima, Marzo 2013

Reserva. Es por ello muy significativo que el actual Marco Macroeconmico Multinual 2013-2015 coloque como primer lineamiento de la poltica econmica del pas lograr mayor inclusin social. Para ello se prioriza la reduccin de la pobreza rural, el cierre de brechas en la provisin de agua, saneamiento, electricidad y acceso a los servicios de salud; la mejora de la calidad de la educacin, as como la articulacin con programas de desarrollo productivo y de empleabilidad (MEF: 2012). Esta incorporacin implica una planificacin de la poltica social orientada por resultados y en sintona con el contexto macroeconmico del pas. La desaceleracin del ritmo de crecimiento econmico que viene reportndose durante este ao, atribuido al enfriamiento de la economa mundial y a los menores niveles de confianza empresarial y del consumidor, han motivado preocupacin sobre la sostenibilidad del crecimiento que ha posibilitado la notable reduccin de la pobreza experimentada en el Per. En este contexto, es muy importante que las polticas sociales puedan contribuir no slo en la reduccin de la pobreza, sino tambin en la mejora de la productividad. En especfico, las polticas sociales pueden cumplir un rol muy importante en incrementar el capital humano de los sectores ms pobres del pas, as como generar capacidades y oportunidades para el desarrollo productivo.

de retrocesos, dificultades y tensiones. Durante la dcada de los 80s, la poltica social en el Per se caracterizaba por un fuerte enfoque asistencialista y un bajo nivel tcnico. La profunda crisis econmica e institucional por la que atravesaba el pas disminuy las capacidades del Estado para generar respuestas de poltica social frente al empobrecimiento de la sociedad. En aqul entonces el Per era un pas receptor de ayuda humanitaria internacional, la cual era canalizada a travs de ONGs, Iglesias y agencias de cooperacin, las cuales cumplieron un rol importante frente a la limitada oferta de programas protectores pblicos. Frente a este difcil contexto, surgieron respuestas desde la sociedad civil organizada para implementar acciones de proteccin social. El caso ms emblemtico son los comedores populares y los clubes de vaso de leche, organizaciones de base femeninas que fueron claves para el establecimiento de redes de asistencia alimentaria en Lima y, posteriormente, en otras regiones del pas. El fortalecimiento de estas organizaciones durante la dcada de los ochenta se debi fundamentalmente al apoyo que reciban de organizaciones de desarrollo vinculadas a las iglesias, cooperacin internacional y autoridades locales, ms que al soporte del gobierno central (Portocarrero et al: 2000; Bjar: 2001; Blondet y Trivelli: 2004). La severa crisis econmica resultado del primer gobierno aprista, caracterizada por la hiperinflacin, altos niveles de deuda externa y empobrecimiento de la sociedad, motiv la implementacin de polticas de ajuste y reforma estructural. Estas reformas permitieron sanear la economa nacional y reformar el aparato pblico, pero tuvieron un alto costo social. Asimismo, desde 1980, el Per experimentaba una guerra interna originada por la violencia terrorista, lo cual configur nuevos patrones de exclusin y vulnerabilidad en el territorio nacional y agudiz la pobreza rural. En este contexto, se prioriz el desarrollo de programas sociales compensatorios y residuales, orientados al alivio ms que a la superacin de la pobreza. La poltica social fue conceptualizada como un paliativo frente a los altos costos sociales de las reformas. Durante la dcada de los noventa se iniciaron tres procesos relevantes para comprender el curso

II. Cambios y continuidades en las polticas sociales: entre el asistencialismo y el desarrollo


En esta seccin presentamos un panorama general sobre los cambios y las continuidades en el marco institucional de las polticas sociales. No pretendemos detallar los varios procesos de reingeniera y mltiples programas sociales creados en el Per desde 1980, sino destacar algunas reformas y casos emblemticos. Para un balance detallado sobre los avances y los desafos enfrentados por la poltica social en las tres ltimas dcadas sugerimos revisar Portocarrero et al (2000 y 2010). En los ltimos 20 aos, la poltica social peruana ha experimentado un proceso progresivo de profesionalizacin e institucionalizacin, no exento

Durante la dcada de los 80s, la poltica social en el Per se caracterizaba por un fuerte enfoque asistencialista y un bajo nivel tcnico.

24

Ao 3 N 4

Durante la dcada de los noventa se iniciaron tres procesos relevantes para comprender el curso actual de la poltica social peruana: reingeniera de los programas, terciarizacin de la implementacin en ONGs o empresas ejecutoras y mejora de la calificacin profesional y tcnica del personal responsable de la gestin social

actual de la poltica social peruana: reingeniera de los programas, terciarizacin de la implementacin en ONGs o empresas ejecutoras y mejora de la calificacin profesional y tcnica del personal responsable de la gestin social (Vsquez, 2006). Asimismo, se crearon una serie de programas sociales, los cuales dieron forma a la red de proteccin social peruana. Varios de estos programas continan hasta nuestros das, aunque fueron adaptados de acuerdo a las prioridades de las sucesivas gestiones ministeriales y los cambios en el discurso global de desarrollo. Algunos programas sociales creados durante los noventa, como PRONAA y FONCODES, fueron cuestionados por la politizacin en el uso de los recursos pblicos y la baja eficiencia en el logro de resultados. La continuidad de dichos programas a travs de varios gobiernos puede explicarse por los altos costos polticos asociados a su reforma, expresados tanto en su potencial para establecer

relaciones clientelares entre el gobierno y la ciudadana, as como por la presin y resistencia al cambio ejercida por los diversos ncleos de inters vinculados a su implementacin: beneficiarios, burocracias ejecutoras a nivel regional y central, proveedores de bienes y servicios, etc. El Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) fue creado en 1992 y, durante veinte aos, fue la principal intervencin de asistencia alimentaria a nivel nacional. Mediante este programa se pudo abastecer regularmente de alimentos y otros enseres a los comedores populares y clubes de madres, organizaciones que pasaron a ser actores claves en la implementacin de esta poltica pblica. Las implicancias de la participacin de estas organizaciones de base ha sido motivo de reflexin en algunos trabajos acadmicos. Por ejemplo, Blondet y Trivelli (2004) destacan la importante contribucin

25

Lima, Marzo 2013

... si bien los programas creados durante los noventa fueron importantes para poblacin en situacin de pobreza, se caracterizaron por una serie de deficiencias: limitada escala de las intervenciones, ausencia de polticas sectoriales para responder a la pobreza rural, superposicin de funciones entre los programas especiales y los ministerios sociales, criterio de focalizacin geogrfica y el amplio margen dejado para el desarrollo de prcticas clientelares.
de estas organizaciones para responder a los altos costos sociales de las reformas estructurales, pues canalizaron los recursos de asistencia social hacia los sectores ms golpeados por la crisis, especialmente en zonas urbanas. Sin embargo, la cercana con el gobierno tambin deriv en el desarrollo de relaciones clientelares y una gestin del programa orientada ms por criterios polticos que tcnicos. Por su parte, Tanaka (2001) analiza la naturaleza y la eficiencia de la participacin popular en los programas sociales, identificando tensiones asociadas a la representatividad, creacin de grupos de inters y perfiles de liderazgo que podan generar nuevas formas de exclusin ante mujeres con menor capital social o experiencia de vinculacin con programas estatales. Es preciso tener en cuenta que el discurso de desarrollo imperante durante la dcada de los noventa priorizaba la creacin de capital social, as como el uso de metodologas participativas para incrementar la eficiencia de las intervenciones (Uribe: 2008). Estas tendencias globales tuvieron repercusiones en las operaciones del PRONAA, el cual empez a complementar la asistencia alimentaria con el uso de esquemas participativos para vincular y movilizar a las organizaciones de base. Otro programa emblemtico creado en 1991 y que contina hasta nuestro das es el Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES). Este programa se bas en el esquema de fondos sociales promovidos por los organismos multilaterales como parte de los programas de ajuste estructural. La implementacin de FONCODES dependa de ncleos ejecutores a nivel local, los cuales desarrollaban infraestructura social y generaban empleo en zonas pobres. El programa adquiri mucha popularidad en los gobiernos locales y fue una de las intervenciones ms importantes del Ministerio de la Presidencia. Sin embargo, la gestin del programa estuvo orientada por criterios polticos, lo cual impact en el uso y la eficiencia del gasto. Esto fue evidenciado por un estudio realizado por Schady (1999), el cual explor la economa poltica del gasto en FONCODES desde 1991 a 1995. Entre los principales hallazgos destaca el incremento de recursos dedicados al programa antes del perodo electoral. Asimismo, los proyectos de infraestructura eran dirigidos a aqullas provincias pobres donde el retorno poltico de la inversin sera mayor. El impacto logrado por esta investigacin, as como por otras evaluaciones, contribuyeron con la progresiva reforma de FONCODES y la generacin de mecanismos de control. Durante los noventa tambin se crea el programa de cuidado diurno infantil Wawa Wasi (1993), el cual constituye podra considerarse como antecedente del programa Cuna Ms, a pesar que ste ltimo cuenta con elementos distintivos (acompaamiento familiar en zonas rurales y mayor nfasis en el desarrollo cognitivo de los nios). Tambin se crea un programa para la construccin y mantenimiento de caminos rurales empleando microempresas de servicios locales (1996), el cual sirvi como base para los programas Provas Departamental y Provas Rural durante el gobierno de Toledo y Provas Decentralizado durante el segundo gobierno de Garca. En un balance sobre las polticas sociales, pobreza y participacin durante el gobierno de Fujimori, Tanaka y Trivelli (2002) sealan que si bien los programas creados durante los noventa fueron importantes para poblacin en situacin de pobreza, se caracterizaron por una serie de deficiencias: limitada escala de las intervenciones, ausencia de polticas sectoriales para responder a la pobreza rural, superposicin de funciones entre los programas especiales y los ministerios sociales, criterio de focalizacin geogrfica y el amplio margen dejado para el desarrollo de prcticas clientelares. A nivel del marco institucional, la principal reforma de esta dcada fue la creacin del Ministerio de Promocin de la Mujer y el Desarrollo Humano (PROMUDEH) en 1996, en el marco de los compromisos asumidos por el Estado Peruano en la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995). Este sector congreg a una serie de programas y entidades dispersos en otras reas del

26

Ao 3 N 4

Estado que tenan como fin atender a la poblacin ms vulnerable, como por ejemplo PRONAA, Wawa Wasi, el Consejo Nacional de Poblacin, el Instituto Indigenista Peruano, el Sistema de Atencin al Nio y Adolescente, el Programa de Alfabetizacin de Adultos, el Programa de Apoyo al Repoblamiento, entre otros (Oliart: 2003). Si bien el agrupamiento de estos programas y entidades no se tradujo en una mayor articulacin de las intervenciones, puede afirmarse que fue un primer paso para disminuir la dispersin en la accin social del Estado. La creacin de un organismo de lnea, como un ministerio, supuso un cambio frente a la tradicin de crear programas especiales que operaban de manera aislada a los sectores. Ciertamente, la dispersin de los programas sociales y la insuficiente articulacin intersectorial continuaron estando entre las principales debilidades de la poltica social peruana hasta nuestros das. Durante la dcada del 2000, la agenda de la poltica social contina priorizando la reduccin de la pobreza y se incrementa el inters por la desnutricin crnica, cambio influenciado por los Objetivos del Milenio. Asimismo, se empieza a dar mayor importancia al impacto del gasto social, la gestin por resultados, las mejoras en los sistemas de focalizacin y la articulacin de los programas sociales. En estos aos se realizaron una serie de reestructuraciones, tanto a nivel de los programas como en el marco institucional de la poltica social.

De esta manera, los principios de la nueva gerencia pblica (Barzelay: 2001) fueron trasladados a la gestin de programas sociales. El gobierno de transicin de Valentn Paniagua cre la Comisin de la Verdad y de la Reconciliacin, cuyos resultados fueron usados para introducir el grado de afectacin por violencia poltica en los criterios de focalizacin empleados durante los gobiernos de Toledo, Garca y Humala. Bajo esta perspectiva, los programas sociales fueron consideramos como parte de las reparaciones colectivas en zonas de pobreza. Un claro ejemplo de ello es el programa Juntos, el cual fue lanzando por Alejandro Toledo en la comunidad ayacuchana de Chuschi en Setiembre 2005. El programa no slo fue presentado como un innovador esquema para la lucha contra la pobreza, sino tambin como parte de las acciones de reparacin del gobierno. El criterio de afectacin de violencia se sum al de pobreza y explica el patrn de expansin territorial del programa durante sus primeras etapas: concentrado en los departamentos de la sierra sur para luego empezar una progresiva expansin hacia otras zonas de pobreza sierra norte, selva- desde el ao 2007 (Correa: 2007). Durante el gobierno de Alejandro Toledo se crearon entidades como el Acuerdo Nacional, el cual estableci una serie de polticas de Estado incluyendo el logro de objetivos sociales (lucha contra la pobreza, igualdad de oportunidades, acceso a

27

Lima, Marzo 2013

servicios bsicos, etc). Si bien estos lineamientos de poltica tuvieron grados mixtos de implementacin, contribuyeron a mejorar el posicionamiento de la poltica social en la alta planificacin estatal. Otra institucin surgida en este perodo fue la Mesa de Concentracin de Lucha contra la Pobreza (2001), responsable de generar espacios de acuerdo y coordinacin entre los tres niveles de gobierno (central, regional, local) y la sociedad civil organizada. Para ello se implementaron mecanismos como los planes concertados de desarrollo, presupuestos participativos y consejos de coordinacin (local y regional), a travs de los cuales se conect a la poltica social con el proceso de descentralizacin en curso. En cuanto a las reformas a nivel tcnico, destaca la creacin del Sistema Nacional de Focalizacin (SISFOH) en el ao 2004, cuyo desarrollo fue continuado durante los gobiernos de Garca y Humala. Progresivamente, el SISFOH permiti superar la focalizacin geogrfica predominante durante los noventa para incorporar otros determinantes de la pobreza, exclusin y vulnerabilidad. Desde entonces, es la principal herramienta para responder a dos problemas de larga data en la poltica social nacional que han restado eficiencia en el logro de resultados: la filtracin y la sub-cobertura de los programas sociales. Con el trmino filtracin se alude al uso del programa por personas que no cumplen con el perfil establecido de beneficiario, mientras que la sub-cobertura explica el acceso desigual a los programas sociales, destacando su ausencia en zonas de alta pobreza. Orientar la implementacin de los programas sociales por estos renovados criterios de focalizacin supona -y supone- una nueva lgica de relacin con los grupos de inters asociados a su implementacin. En un balance realizado por Vsquez (2006) sobre la situacin de la poltica social en el primer lustro del 2000, se destacan las debilidades del sistema de focalizacin, la necesidad de mejorar la transparencia en la seleccin de beneficiarios, as como de incrementar el impacto del gasto social. Siguiendo con este autor, entre los aos 2000-2005 el gasto social se increment en 8% anual en promedio, pero no se logr reducir la pobreza de manera significativa, la cual flucto alrededor del 50%. Es decir, el mayor gasto social no garantiz mejores resultados de desarrollo. Los recursos adicionales se diluan por problemas de filtracin, sub-cobertura, politizacin (uso de los programas como fuente de empleo partidario) y aumento del gasto corriente

... entre los aos 2000-2005 el gasto social se increment en 8% anual en promedio, pero no se logr reducir la pobreza de manera significativa, la cual flucto alrededor del 50%. Es decir, el mayor gasto social no garantiz mejores resultados de desarrollo.
de los programas (planillas, consultoras, gastos de representacin). Para el segundo lustro del 2000, la gestin de la poltica social estaba dispersa en una serie de espacios institucionales: Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS-PCM), la Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales del MEF, la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza, entre otros. Asimismo, los programas estaban desarticulados y ubicados en diferentes sectores. La necesidad de crear un ente rector para los programas sociales y articular de la oferta existente para incrementar su impacto ocuparon un lugar muy importante en la agenda sobre poltica social. Durante el gobierno de Garca, la rectora de la poltica social fue compartida entre CIAS-PCM, MEF y MIMDES. A travs del Decreto Supremo 080-2006PCM se realiza un importante proceso de fusin, integracin y articulacin de los programas sociales, reducindolos de 82 a 26 y estableciendo categoras de beneficiarios. El plan de reforma identificaba tres ejes prioritarios para los programas sociales focalizados: a) desarrollo de capacidades humanas (programas habilitadores), b) promocin de oportunidades y capacidades econmicas (programas promotores) y c) establecimiento de una red de proteccin social orientada por un enfoque de ciclo de vida que priorizaba a los menores de 5 aos, gestantes, madres adolescentes, ancianos y discapacitados (programas protectores). Sin embargo, estos ejes no tuvieron los mismos niveles de desarrollo e importancia en la prctica. En un anlisis realizado por Arambur y Rodrguez (2011:19), se destaca que el 59% del gasto social al ao 2009 se destinaba a los programas protectores, mientras que slo 17% se dedicaba a los programas habilitadores y 24% a los programas promotores. Dichos autores cuestionan

28

Ao 3 N 4

la asignacin del gasto social en relacin al comportamiento del ciclo econmico durante el perodo 2005-2011, argumentando que durante las etapas de crecimiento se debi incrementar la inversin en programas habilitadores y promotores para brindar sostenibilidad a la salida de la pobreza. Cabe sealar que el Marco Social Multianual 2009-2011 (PCM: 2008a) establece la relacin entre los programas sociales y el ciclo econmico, identificando aqullos que deben aparecen en perodos anticclicos con el objetivo de reducir la vulnerabilidad y proteger las capacidades (protectores), as como aqullos de orientacin procclica orientados a reforzar capacidades (habilitadores) o ampliar el acceso a oportunidades econmicas (promotores). Otro importante esfuerzo de articulacin realizado durante el gobierno de Garca fue la Estrategia Crecer, a travs de la cual se generaron esquemas de cooperacin inter-sectorial orientados a reducir la pobreza y la desnutricin crnica (PCM:2008b).

Para el ao 2011, la agenda de la poltica social peruana priorizaba la optimizacin tcnica de programas sociales para incrementar su impacto: mejoras en la focalizacin, establecimiento de sistemas de monitoreo y evaluacin, as como una mayor gestin por resultados. El inters por la lucha contra la pobreza y la desnutricin crnica se mantuvo. Sin embargo, como consecuencia de la crisis econmica internacional, los temas de productividad y sostenibilidad de la reduccin de la pobreza cobraron mayor fuerza.

III. Breve balance sobre la poltica social durante los dos primeros aos del gobierno de Ollanta Humala
Desde sus inicios, el gobierno de Ollanta Humala debi responder a una serie de reacciones vinculadas a la poltica social, las cuales fueron generadas durante la campaa electoral. El ofrecimiento de nuevos

... autores cuestionan la asignacin del gasto social en relacin al comportamiento del ciclo econmico durante el perodo 2005-2011, argumentando que durante las etapas de crecimiento se debi incrementar la inversin en programas habilitadores y promotores para brindar sostenibilidad a la salida de la pobreza.

29

Lima, Marzo 2013

programas sociales y de una mayor presencia de los servicios del Estado en las zonas ms alejadas del pas crearon altas expectativas, sobretodo entre los sectores ms pobres y excluidos. Empero, durante el primer ao del gobierno no exista suficiente claridad sobre cmo iba a traducirse el concepto poltico de inclusin social en polticas pblicas concretas. Desde diferentes sectores de la opinin pblica se demandaba el esclarecimiento de las metas priorizadas por el gobierno y de las opciones de poltica pblica que seran empleadas para alcanzarlas Asimismo, exista una fuerte preocupacin por el uso poltico de los programas sociales, lo cual es un riesgo recurrente en la historia de la poltica social peruana (Correa: 2012). Durante los primeros meses del gobierno no se realizaron reformas de relevancia a nivel de los programas sociales, varios de los cuales seguan operando desde el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES). La gestin de la ministra Ada Garca Naranjo enfrent una serie de problemas asociados a la implementacin del PRONAA, los cuales revelaron las limitaciones del sector para el manejo de crisis. Los esfuerzos de dicha gestin ministerial estuvieron ms orientados a la renovacin del enfoque de gnero empleado por el MIMDES, a la lucha contra la violencia de gnero y a la generacin de espacios de intercambio y consulta con organizaciones de la sociedad civil. Con la creacin del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS) en Octubre 2011 (Ley 29792) se implementa una reforma fundamental a nivel del marco institucional de la poltica social. Como hemos explicado en la seccin anterior, si bien la poltica social peruana haba ido profesionalizndose progresivamente y mejorando su nivel tcnico, hacia finales de la dcada del 2000 existan diversas instituciones que ejercan rectora sobre los temas sociales, lo cual dificultaba la articulacin de intervenciones y el escalamiento de resultados. Con la creacin de este ministerio, se establece una rectora social y un espacio de alto nivel para la coordinacin intersectorial.

La creacin de este nuevo sector fue muy debatida por la opinin pblica. Entre los argumentos a favor, se sealaba la mayor organizacin de la accin social del Estado y un posicionamiento ms fuerte de la poltica social frente a otros sectores. Entre los argumentos en contra se destacaba una preocupacin por el incremento del gasto corriente (planillas, etc), mayores riesgos de politizacin de los programas sociales y la posible generacin de dependencia hacia los subsidios estatales entre los sectores ms pobres. La designacin de un equipo tcnico e independiente en la alta direccin del MIDIS fue fundamental para disipar buena parte de estas preocupaciones. En particular, la seleccin de Carolina Trivelli como ministra fue muy acertada, tanto por su experiencia en temas de pobreza y desarrollo, as como por el mensaje que transmita su designacin: gestin tcnica e independencia poltica. El reciente ingreso de la Ministra Mnica Rubio, economista con amplia trayectoria en el diseo de programas de proteccin social en Amrica Latina, busca transmitir el mismo mensaje, lo cual es una buena noticia. El MIDIS nace con el mandato de disear y conducir las polticas y estrategias destinadas a reducir la pobreza y la vulnerabilidad. Para ello cumple dos roles: implementacin y coordinacin. En cuanto al primero, el sector implementa 5 programas sociales focalizados en zonas rurales: Juntos, Cuna Ms, Qali Warma, Foncodes y Pensin 65. Si bien la oferta de programas sociales existentes dentro del Estado Peruano es mayor, cabe sealar que en el MIDIS se ubicaron los programas de proteccin social ms importantes y varias de las principales promesas electorales del gobierno. Por ejemplo, la implementacin de Pensin 65 (programa de pensiones no contributivas para adultos mayores en situacin de extrema pobreza), la ampliacin del Programa Juntos (transferencias de dinero condicionadas en zonas rurales), la provisin de servicios de cuidado para nios (Cuna Ms) y el desarrollo de un programa de alimentacin escolar (Qali Warma). Estos cuatro programas tienen antecedentes en los gobiernos anteriores. Pensin

... no es exacto afirmar que el MIDIS se ha limitado a rebautizar programas ya existentes, pues en el transcurso de su primer ao de operaciones se desarrollaron procesos de rediseo orientados a mejorar la conceptualizacin, estrategias de intervencin y mecanismos de evaluacin de los programas sociales.

30

Ao 3 N 4

65 se basa en el Bono Gratitud creado en la ltima etapa del gobierno de Alan Garca; mientras que el Programa Juntos fue lanzado a finales del gobierno de Toledo y ampliado durante el gobierno de Garca. Cuna Ms optimiza el esquema de cuidado infantil Wawa Wasi y Qali Warma reemplaza al PRONAA, ambos programas creados durante el gobierno de Fujimori. Sin embargo, no es exacto afirmar que el MIDIS se ha limitado a rebautizar programas ya existentes, pues en el transcurso de su primer ao de operaciones se desarrollaron procesos de rediseo orientados a mejorar la conceptualizacin, estrategias de intervencin y mecanismos de evaluacin de los programas sociales. Por otro lado, el rol de coordinacin del MIDIS est basado en el Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusin Social (SINADIS), el cual sirve para articular acciones con otros sectores y monitorear el cumplimiento de las polticas pblicas destinadas a reducir la pobreza, las desigualdades, las vulnerabilidades y los riesgos sociales (MIDIS: 2012). A modo de balance, presentaremos algunas de las fortalezas y retos que enfrenta el MIDIS hacia la segunda mitad del gobierno. En cuanto a las fortalezas, el sector ha logrado acumular en corto tiempo tres activos muy importantes: institucional, poltico y programtico. En cuanto al activo institucional, el sector ha logrado posicionarse

rpidamente dentro del aparato pblico peruano como un ministerio con alta capacidad tcnica y de interlocucin efectiva con otros sectores del Estado, en especial los econmicos. Asimismo, ha logrado un slido posicionamiento ante los organismos de cooperacin internacional. En cuanto al activo poltico, la implementacin de los nuevos programas sociales Qali Warma, Cuna Ms, Pensin 65, as como la renovacin de los programas existentes (Juntos, Foncodes) cumplen con varias promesas electorales dadas durante la campaa electoral. Finalmente, el activo programtico se basa en los documentos de planificacin producidos por el sector, los cuales no slo explicitan sus prioridades y estrategias, sino que han contribuido a esclarecer qu objetivos busca el objetivo en materia de inclusin social. En este sentido, destaca la Poltica para el desarrollo en inclusin social (2012) y la Estrategia nacional de desarrollo e inclusin social (2013). Por otro lado, el sector ha brindado mucha importancia a la gestin basada en evidencia, para lo cual ha priorizado el desarrollo de evaluaciones externas. En cuanto a los retos que enfrenta el sector, destacamos dos temas. En primer lugar, se requiere fortalecer la implementacin de los programas sociales en el territorio, distinguiendo dos tipos de situaciones: a) programas que requieren fortalecer su imagen ante la opinin pblica; b) programas que requieren

31

Lima, Marzo 2013

fortalecer sus operaciones para ampliar su cobertura. En el primer grupo ubicamos al programa Qali Warma, el cual ha sido fuertemente criticado por los medios de prensa y por las fuerzas polticas de oposicin debido a las denuncias sobre la mala calidad de los alimentos distribuidos en algunas instituciones educativas. Dado que el programa busca convertirse en un servicio universal en las escuelas pblicas a nivel nacional, es muy importante incrementar la confianza de la poblacin y brindar informacin sistemtica sobre las mejoras realizadas a los usuarios, medios de comunicacin y fuerzas polticas. El diseo del programa es complejo e implica un cambio radical en las reglas de juego que han imperado en los programas de asistencia alimentaria durante los ltimos 20 aos. Supone una nueva relacin con los proveedores (lgica y cuanta de las licitaciones), pero tambin con las instituciones educativas y los padres de familia (comits locales de compra). Si bien en cierto que los problemas denunciados en los medios de prensa responden a malas prcticas de los proveedores locales, se requiere mejorar los mecanismos de vigilancia, tanto para evitar prcticas de micro-corrupcin en las compras como para generar canales de denuncia oportunos. Asimismo, se requiere optimizar los mecanismos para la seleccin de los proveedores, lo cual no se limita a establecer nuevos filtros, sino tambin a encontrar soluciones ante la insuficiente o inexistente oferta de proveedores de calidad en varias zonas del pas. En este grupo tambin puede ubicarse al programa Pensin 65, cuyo sistema de focalizacin fue cuestionado despus de conocerse una serie de denuncias sobre usuarios que no cumplan con el perfil establecido por el programa. Si bien es cierto que el programa logr responder adecuadamente a estos cuestionamientos, se requiere fortalecer la coordinacin con los gobiernos locales que participan en el empadronamiento, as como mejorar la comunicacin sobre el perfil y los requerimientos necesarios para participar en el programa. En el segundo grupo programas que requieren fortalecer sus operaciones para ampliar su cobertura ubicamos a Foncodes, Juntos y Cuna Ms. Estos programas tienen diferentes grados de desarrollo. Foncodes es el programa con mayor antigedad del MIDIS y, consecuentemente, cuenta con mayor conocimiento acumulado, lecciones aprendidas y una alta valoracin a nivel nacional. Durante la gestin de la ministra Trivelli, el programa ha sido reconceptualizado: de ser una intervencin centrada en el desarrollo de infraestructura ha pasado a operar como articulador del desarrollo territorial rural, priorizan-

do el acceso a servicios sociales y el desarrollo de las capacidades productivas de las familias. En este caso, uno de los principales retos es escalar pilotos innovadores como Mi Chacra Emprendora, a travs del cual se implementarn proyectos productivos con las familias usuarias del programa Juntos. El escalamiento de este piloto es fundamental para dar forma a las estrategias de egreso para los usuarios del programa de transferencia monetaria condicionada. En el caso del Programa Juntos, prximo a cumplir su primera dcada de existencia, se enfrenta el reto de lograr una implementacin efectiva en las zonas de selva baja incorporadas en los aos 2012 y 2013. Adems de los desafos vinculados a la conectividad y la oferta de servicios pblicos sobre los que se basan las condicionalidades del programa, existe poco conocimiento sobre las operaciones y efectos de Juntos en la regin amaznica y, en particular, en contextos indgenas. La mayora de estudios existentes han documentado los efectos del programa en zonas de la sierra, en especial en los departamentos con una relacin ms antigua con el programa. Un segundo reto del programa Juntos es concretar una evaluacin a escala nacional que permita identificar los logros atribuibles al programa, fortalecer sus operaciones y orientar el diseo de esquemas de egreso para las familias con mayor antigedad en el programa. Finalmente, en el caso de Cuna Ms, se requiere ampliar la oferta de cuidadoras debidamente entrenadas y desarrollar metodologas de intervencin interculturales en aqullas zonas donde el programa tendr un mayor impacto en las prcticas tradicionales de cuidado y crianza infantil.

IV. Reflexiones a modo de conclusin


En la actualidad, diversos sectores polticos e ideolgicos reconocen el valor de las polticas sociales como instrumentos estratgicos para el desarrollo nacional y no slo como paliativos para el descontento social. Si bien esta valoracin responde a la progresiva institucionalizacin y profesionalizacin de la poltica social en los ltimos veinte aos, es preciso reconocer que las polticas sociales han tenido un posicionamiento importante en la agenda del actual gobierno, lo cual se debe fundamentalmente a la creacin del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS) y la implementacin de importantes reformas a nivel de los programas sociales. La importancia de las polticas sociales tambin se refleja en los sondeos de opinin sobre la

32

Ao 3 N 4

... la principal razn de aprobacin de la gestin presidencial est en los programas sociales dirigidos a los sectores ms pobres de la poblacin: 47% en el caso de Ipsos y 39% en el caso de GFK.
aprobacin de la gestin presidencial, la cual experimenta una sostenida cada desde abril 2013, segn los reportes de las principales encuestadoras. Por ejemplo, de acuerdo a la encuesta de Ipsos publicada por el diario El Comercio, la aprobacin presidencial cay a 33% en el mes de Julio 2013, llegando a 59% de desaprobacin4. Por su parte, la encuesta de GFK publicada en el diario La Repblica presenta resultados en la misma direccin: 32% de desaprobacin y 61% de desaprobacin5. Qu es lo significativo para la poltica social?. Segn revelan ambas encuestas, la principal razn de aprobacin de la gestin presidencial est en los programas sociales dirigidos a los sectores ms pobres de la poblacin: 47% en el caso de Ipsos y 39% en el caso de GFK. Esto ha sido reportado en encuestas previas y constituye un indicador importante de la valoracin ciudadana sobre la contribucin de la poltica social a la gobernabilidad del pas. Consideramos que las expectativas sobre los resultados que la poltica social puede lograr en el corto y en el mediano plazo se han incrementado en los ltimos aos. Si bien esta situacin puede contribuir a una mayor vigilancia ciudadana sobre la implementacin de los programas sociales, tambin puede generar una impresin errnea en la clase poltica y en la ciudadana: que la poltica social puede, por si sola, resolver el problema de la pobreza y de la desigualdad en el Per. Esto supone una valoracin efectista e instrumental de la poltica social, pero tambin una simplificacin de la complejidad detrs de la implementacin de intervenciones sociales. Disminuir la desnutricin crnica o reducir la pobreza no depende de la accin de un sector, sino de la articulacin efectiva de esfuerzos entre varios sectores y niveles de gobierno, as como de cambios a nivel de las percepciones y comportamientos de la poblacin. La poltica social no es una panacea: ms programas sociales no significan necesariamente mejores resultados de desarrollo. Asimismo, dado que poltica social interviene en la esfera privada de las personas, es preciso comprender las valoraciones
4 5

y las reacciones de los usuarios potenciales frente a los cambios que se buscan promover, as como respetar su autonoma. Los programas sociales ubicados en el MIDIS requieren fortalecer su implementacin en el territorio nacional. Para ello no slo es preciso mejorar su consistencia tcnica y los mecanismos de evaluacin, sino tambin generar alianzas con actores locales e incidir para que la poltica social sea una prioridad real en los gobiernos regionales. Asimismo, es necesario identificar a los grupos de inters que generan cuellos de botella para la implementacin efectiva de los programas a nivel local. Si bien es cierto que una de las principales fortalezas del sector es su alta capacidad tcnica, hay que tener presente que la poltica social tambin es valorada en clave poltica. Es por ello importante tender puentes con los grupos de oposicin, pues el logro de los objetivos de desarrollo del pas depende tanto de optimizacin tcnica y operativa de los programas como del logro de consensos polticos alrededor de la poltica social. Uno de los principales aprendizajes de la poltica social peruana es reconocer que el logro de resultados efectivos y sostenibles no slo depende de renovados programas los cuales sin duda son muy importantes para la poblacin ms pobre y excluida- sino tambin de una mejora sustantiva en la cobertura y en la calidad de los servicios pblicos bsicos para el desarrollo humano. Esto resulta clave para avanzar en el cierre de brechas, pero tambin para posibilitar la implementacin de los principales programas sociales. Por ejemplo, el logro del propsito del Programa Juntos (romper el crculo intergeneracional de la pobreza) depende ms de la calidad de los servicios de educacin y salud que de las operaciones del programa. Es por ello que la agenda de la inclusin social a mediano plazo debe basarse menos en la creacin de nuevos programas sociales y ms en la mejora sustantiva de calidad de los servicios pblicos ofrecidos a los ciudadanos.

Fuente: http://elcomercio.pe/actualidad/1606951/noticia-ollanta-humala-tiene-33-aprobacion-porcentaje-mas-bajo-su-gobierno Fuente: http://www.larepublica.pe/infografias/aprobacion-de-ollanta-humala-en-julio-del-2013-21-07-2013

33

Lima, Marzo 2013

Bibliografa
ARAMBUR, C y M. RODRGUEZ 2011 Polticas sociales y pobreza. Aportes para el gobierno peruano 2011-2016. Lima: CIES y PUCP. BARZELAY, M 2001 The new public management. Improving research and policy dialogue. California: University of California Press. BJAR, H 2001 Justicia Social, poltica social. Primera edicin. Lima: CEDEP BLONDET, C y C. TRIVELLI 2004 Cucharas en alto: del asistencialismo al desarrollo local. Fortaleciendo la participacin de las mujeres. Lima: IEP. CORREA, N 2012 Humalas pending social agenda. En: Latin American Andean Group Report, Special Focus, July 2012 (ISSN 0143-5248). Londres: LatinNews, Latin American Intelligence. CORREA, N 2007 Exploring the adoption and adaptation of a conditional-cash transfer program in Peru. The case of Programa Juntos. Dissertation. Master of Science in Social Policy and Development, London School of Economics and Political Science. London: LSE. INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA 2013 Evolucin de la pobreza monetaria en el Per al 2012. Lima: INEI INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA 2012 Evolucin de la pobreza 2007-2011. Lima: INEI MINISTERIO DE DESARROLLO E INCLUSIN SOCIAL 2013 Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusin Social. Lima: MIDIS. MINISTERIO DE DESARROLLO E INCLUSIN SOCIAL 2012 Una poltica para el desarrollo y la inclusin en el Per. Lima: MIDIS. MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS 2013 Marco Macroeconmico Multianual 20132015. Lima: MEF.

OLIART, P 2003 El Estado Peruano y las polticas sociales dirigidas a los pueblos indgenas en la dcada de los 90. Austin: CLASPO, University of Texas at Austin. PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS PCM 2008a Marco Social Multianual 2009-2011. Lima: PCM PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS PCM 2008b Poltica social. Compendio de normas para la Estrategia Nacional Crecer. Lima: PCM. PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO PNUD 2010 Informe de Desarrollo Humano 2009. Lima: PNUD PORTOCARRERO, F; VSQUEZ, E. y G. YAMADA 2010 Polticas sociales. Nuevos desafos. Lima: Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales. PORTOCARRERO, F. 2000 Polticas Sociales en el Per. Lima: Red para las Ciencias Sociales. SCHADY, N 1999 Seeking Votes: The Political Economy of Expenditures by the Peruvian Social Fund (FONCODES), 1991-95. World Bank Policy Research Working Paper N. 2166. Washington DC: World Bank. TANAKA, M 2001 Participacin popular en polticas sociales. Cundo puede ser democrtica y eficiente y cundo todo lo contrario?. Lima: IEP y CIES. TANAKA, M, y C TRIVELLI 2002 Las trampas de la focalizacin y la participacin. Documento de Trabajo N 121. Lima: IEP. URIBE, C. 2008 Teoras y Conceptos de Desarrollo. Un modelo para armar. Lima: PUCP. VSQUEZ, E 2006 Aportes para el gobierno peruano 2006-2011. Lima: CIES y Universidad del Pacfico.

34

Ao 3 N 4

Diez aos de descentralizacin en el Per: Y usted qu opina de todo esto?1


Por Jorge Aragn y Noelia Chvez2
Resumen Este trabajo presenta y analiza la escasa informacin disponible sobre las principales orientaciones en la opinin pblica peruana en relacin con la descentralizacin y la actual reforma descentralizadora que acaba de cumplir diez aos. El anlisis de esta informacin aborda el estado actual de la opinin pblica sobre estos temas y la medida en que ella ha ido cambiando a lo largo de estos diez aos. Asimismo, da cuenta del grado de cercana o distancia que existe entre la opinin pblica y la opinin de los expertos y actores ms directamente involucrados en esta reforma. Abstract This paper presents and discusses the limited information available on the main directions in the Peruvian public opinion regarding decentralization and the current decentralization reform that just turned ten years. The analysis of this information addresses the current public opinion on these issues and the extent to which it has been changing over the last ten years. Moreover, it shows the degree of closeness or distance between public opinion and academic experts and political actors opinion, most directly involved in this reform.

E
1

1. El proceso de descentralizacin en curso


l ms reciente proceso de descentralizacin en nuestro pas ha cumplido diez aos. Esto es significativo por varias razones. Para comenzar, porque puede ser considerada como una de las reformas ms importantes del Estado peruano de los ltimos tiempos y porque, de una u otra manera, los tres ltimos gobiernos han tenido o tienen que hacerle frente y convivir con ella. Ahora bien, muchas de las personas e instituciones que analizan esta reforma muestran

cierta frustracin o insatisfaccin; principalmente con lo que ha sido su proceso de implementacin, los avances a la fecha y los resultados que se han conseguido. Es ms, no han faltado quienes afirmen que este proceso, en los ltimos aos, se encuentra prcticamente estancando o bloqueado y, que por lo tanto, necesitara ser relanzado; quienes consideren que los consensos iniciales que acompaaron su lanzamiento se han debilitado profundamente; y quienes se pregunten qu tan reversible o irreversible puede terminar siendo esta reforma de cara a posibles intentos de recentralizacin poltica (Remy 2011, CONADES 2010).

Los autores agradecen al Instituto de Opinin Pblica de la Pontificia Universidad Catlica del Per por permitirnos el acceso a la Encuesta de Opinin Pblica Nacional Urbano Rural Representacin Poltica y Conflictos Sociales; y de manera muy especial a David Sulmont y a Vania Martnez por toda la ayuda recibida. 2 Jorge Aragn es Ph.D. en Ciencia Poltica por la University of Florida de Estados Unidos, y docente del Departamento de Ciencias Sociales en la Especialidad de Ciencia Poltica y Gobierno de la PUCP. Noelia Chvez es estudiante de ltimo ciclo de la especialidad de Sociologa de la PUCP y miembro de del Observatorio de polticas pblicas Per Debate.

35

Lima, Marzo 2013

Sin duda una buena parte de estas evaluaciones poco alentadoras se origina en el reconocimiento de una serie de deficiencias y debilidades que han caracterizado la implementacin de esta reforma. La naturaleza de estas deficiencias y debilidades es muy variada: el nulo avance de una integracin efectiva entre regiones; lo muy poco avanzado en descentralizacin fiscal y la todava muy alta discrecionalidad que tiene el gobierno central sobre los recursos que gestionan los gobiernos regionales y locales; la existencia de cambios que se han concentrado mayoritariamente en lo normativo; la inexistencia de una clara separacin de roles y responsabilidades entre gobiernos locales, regionales y nacional; procesos de transferencia de competencia que no han estado acompaados de los recursos suficientes ni la generacin de las capacidades necesarias para una gestin eficiente; las dificultades para transformar mecanismos de planificacin y participacin ciudadana en instrumentos reales y efectivos de gestin pblica; la falta de voluntad poltica de los gobiernos, etc. Toda esta situacin, y el hecho de estar todava frente a una reforma en curso, hacen particularmente necesario estudiar y analizar este intento de reforma que tiene un fuerte impacto sobre la estructura y funcionamiento del Estado y del gobierno en nuestro pas. Sin embargo, entre los diferentes temas que se proponen para ordenar estos esfuerzos de balance

no suele haber una mencin particular a la manera cmo la opinin pblica se ha situado frente a esta reforma (Azpur et al. 2006, CONADES 2010). Por el contrario, el inters por lo que los ciudadanos piensan sobre esta reforma parece haber estado bsicamente concentrado en el periodo inicial de este proceso. Este trabajo presenta y analiza la informacin disponible sobre las principales orientaciones en la opinin pblica peruana en relacin con la descentralizacin y la actual reforma descentralizadora que ya tiene diez aos de antigedad. Como se ver ms adelante, a excepcin de la etapa inicial de esta reforma, prcticamente no existen estudios o investigaciones que hayan estado total o mayoritariamente dedicados a este tema. Con la ayuda de algunas preguntas que fueron incluidas en un estudio de opinin pblica realizado el 2012, este trabajo ofrece tambin una primera aproximacin a lo que actualmente piensan los peruanos sobre la descentralizacin y la reforma en curso despus de diez aos. Al final, este esfuerzo permite conocer mejor tanto el estado actual de la opinin pblica sobre estos temas como el grado en que ella ha ido cambiando a lo largo de los ltimos diez aos. Sirve tambin para tener una idea del nivel de cercana o distancia que existe entre la opinin pblica y la opinin de los expertos y actores ms directamente involucrados en esta reforma.

Reunin entre los presidentes de los Gobiernos Regionales y el Presidente Ollanta Humala Fuente: Blog Yo Si Opino, 2011

36

Ao 3 N 4

2. Qu pensaban los peruanos al inicio de la reforma (y qu piensan ahora los expertos y actores involucrados)
El proceso de descentralizacin que est actualmente en curso en nuestro pas tiene su punto de partida durante el gobierno de Alejandro Toledo el ao 2002. Como cualquier proceso de descentralizacin era en lo fundamental una reforma del Estado vinculada a la transferencia de competencias y recursos desde la administracin central hacia las unidades de gobierno subnacionales, y orientada a modificar el balance de poder entre los diferentes niveles de gobierno existentes (Falleti 2010). Especficamente, en este caso, la Ley de Bases de la Descentralizacin del 2002 (Ley No 27783) contemplaba una larga lista de objetivos polticos, econmicos, administrativos, sociales y ambientales. Como era de esperarse, durante este periodo inicial surgieron varias dudas e inquietudes no solo sobre la forma institucional que adquirira esta reforma o sobre el proceso mismo de implementacin, sino tambin sobre el grado de aceptacin o de resistencia que se podra encontrar en la ciudadana. Como resultado de esto, algunos trabajos se orientaron a identificar las principales ideas e imgenes que la poblacin adulta de nuestro pas tena sobre la descentralizacin. Entre ellos destacan el de Trivelli (2002) y Zrate (2002). En el caso de Trivelli (2002), quien analiza una encuesta de opinin pblica llevada a cabo en noviembre del 2001, los principales hallazgos fueron diversos. En primer lugar, encontr que era muy difcil establecer un claro perfil para los ms y los menos descentralistas en nuestro pas. Por un lado, el gnero, la edad, el origen tnico y la condicin de migrante de los entrevistados no eran variables significativas en relacin con la posicin personal que se tena sobre la descentralizacin. Sin embargo, un mayor nivel de informacin, educacin superior, un mayor inters en la poltica, contar con mayores ingresos y un mayor grado de confianza en el potencial de su regin s se encontraban vinculados a una fuerte identificacin con la descentralizacin. En general, estos resultados mostraban, por un lado, mucha desinformacin y diferentes percepciones sobre lo que significaba este proceso. Por otro lado, mostraban que una mayora de peruanos se consideraban descentralistas y que en algunos segmentos y zonas del pas existan

condiciones favorables para un trabajo a favor de la descentralizacin. La autora conclua que para la salud del proceso iba a ser fundamental tomarle el pulso con cierta frecuencia a la relacin entre a poblacin y la descentralizacin (Trivelli 2002: 35). Por su parte Zrate (2002), al analizar los resultados de ms de 40 grupos focales en Lima y otras regiones del pas en el 2002, encontr algunos consensos importantes. Para comenzar, una percepcin bastante extendida en relacin con los niveles de centralismo que existen en el pas, y el convencimiento de que ello era nocivo para el desarrollo. Es ms, en algunos casos el trmino descentralizacin se asociaba a la posibilidad de que el Estado salde parte de la deuda pendiente que tiene frente a la poblacin; a que disminuyan los niveles de desigualdad, injustica y discriminacin que tradicionalmente existen en nuestro pas; y a una mejora de las condiciones de vida y a una mayor igualdad entre regiones y entre personas. Un dato adicional e interesante era la percepcin de que el centralismo operaba a diferentes niveles. A nivel nacional, pero tambin a nivel regional, provincial y distrital. Con relacin al concepto descentralizacin, Zrate (2002) comenta que en general se le atribuye una valoracin positiva. Sin embargo, su uso es mucho ms frecuente entre quienes tienen un mayor nivel educativo o se han visto involucrados en luchas polticas relacionadas con demandas de reforma del Estado. Por el contrario, a la poblacin urbana con menores niveles educativos y a los pobladores de zonas rurales el trmino descentralizacin les resulta mucho ms extrao. Dado este panorama, Zrate sostiene que si bien la mayora de personas ven positivamente al proceso de descentralizacin en curso y lo asocian con la posibilidad de acceder a diferentes beneficios (acceso a mayores recursos y bienes, creacin de nuevos espacios para la

...un mayor nivel de informacin, educacin superior, un mayor inters en la poltica, contar con mayores ingresos y un mayor grado de confianza en el potencial de su regin s se encontraban vinculados a una fuerte identificacin con la descentralizacin.

37

Lima, Marzo 2013

participacin y representacin poltica, etc.), el concepto mismo es muy difuso. Ahora bien, las expectativas que se tenan frente a un proceso de descentralizacin variaban dependiendo de la concepcin que se tena de l. Si se le entenda como un proceso de reforma poltica se manejan plazos mucho ms largo que si se le consideraba como una posibilidad para mejorar la situacin de las personas. No obstante, en cualquier caso, se tenan serias dudas sobre la capacidad y compromiso de los partidos y las autoridades polticas. A partir de estos trabajos, es posible afirmar que al momento de que se diera inicio al proceso de descentralizacin en curso, los resultados tanto de encuestas de opinin como de grupos focales, revelaban bsicamente lo mismo. Que la mayora de peruanos y peruanas vea con buenos ojos una reforma descentralista porque ella era asociada con la posibilidad de lograr un mayor desarrollo y bienestar, y porque esta reforma creaba mayores posibilidades de participacin y representacin poltica. Sin embargo, al mismo tiempo, el concepto mismodescentralizacinera definido y entendido de diferentes maneras. Como ya se ha mencionado, este marcado inters por la opinin pblica durante la etapa inicial de esta nueva reforma descentralizadora no se mantuvo con el correr de los aos. Tan es as que despus de los primeros aos de implementacin se hace cada vez ms difcil encontrar investigaciones (a) dedicadas exclusivamente al estudio de las percepciones y evaluaciones de la descentralizacin y de la reforma en curso, y (b) que tengan una cobertura que sea mayor a algunos pocos departamentos. Entre las pocas excepciones, tenemos las encuestas de percepcin ciudadana sobre el proceso de descentralizacin que fueron financiados por el Programa Pro Descentralizacin PRODES de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (PRODES 2005). La primera de estas encuestas se llev a cabo el 2003 y la segunda en el 2005, pero solo en los siete departamentos donde intervena este programa: Ayacucho, Cusco, Hunuco, Junn, Pasco, San Martn y Ucayali. Entre los principales resultados de estas encuestas tenemos, para comenzar, la existencia de una minora que se declara indiferente frente a este tema y el deseo de una mayora de los entrevistados por tener mucho ms informacin sobre el proceso de descentralizacin que estaba en curso. Igualmente, una extendida percepcin de la

descentralizacin como un mecanismo que debera igualar los diferentes niveles de desarrollo que existen en el pas; y cierto aumento de una percepcin que empezaba a asociar la descentralizacin con la transferencia de poder desde el centro a la periferia. En segundo lugar, la existenciasobre todo en el 2005de cierto desencanto con lo que estaba siendo el proceso de descentralizacin; principalmente por la ausencia de mejoras concretas en trminos de desarrollo y bienestar. Tercero, mayores niveles de confianza en y mejores evaluaciones del desempeo de los gobiernos sub-nacionalesparticularmente en el caso de los gobiernos localesen comparacin al gobierno nacional. Sin embargo, al mismo tiempo, se observa una fuerte tendencia a pensar que las grandes tareas del desarrollo son un asunto del gobierno nacional. Finalmente, en varios de estos temas, se observaban importantes diferencias departamentales. Como puede verse, algunos de estos hallazgos son bastante consistentes con lo observado al inicio de la reforma descentralizadora; mientras que otros empezaban a dar ciertas luces sobre la manera cmo la opinin pblica se iba posicionando frente a esta reforma.

...se sigue considerando que esta es una reforma imprescindible y preocupa, sobre todo, la prdida de compromiso e inters de los gobiernos nacionales elegidos; de manera particular durante el segundo gobierno de Alan Garca; y, en general, lo muy poco avanzado en materia fiscal...
En general, sobre el inters por la opinin pblica en el Per en torno a la descentralizacin y a la reforma que se puso a caminar en el 2002, no sera justo afirmar que este desapareci por completo despus de lo que hemos venido definiendo como el periodo inicial (grosso modo, los primeros tres aos). Sin embargo, lo que s est ausente son investigaciones enteramente o mayoritariamente dedicadas a este tema como son los trabajos de Trivelli (2002), Zrate (2002) y PRODES (2005) ya revisados. Por lo tanto, pensando ya no solo en el periodo inicial sino en los diez aos de reforma, lo que no se tiene es informacin sobre cmo las percepciones, orientaciones y evaluaciones de los peruanos se han mantenido o han ido cambiando conforme la reforma descentralizadora se ha ido implementando. Por lo tanto, tampoco hay mucha

38

Ao 3 N 4

claridad sobre el momento actual. De hecho, de la fase inicial de esta reforma a la fecha han sucedido muchas cosas en materia de implementacin y ejecucin de esta reforma. Ampliando un poco la perspectiva de anlisis, tenemos que una de los dimensiones ms interesante a considerar cuando se analiza la opinin pblica es examinar la distancia y congruencia que existe entre lo que ella expresa y las posiciones y preferencias de autoridades o tomadores de decisiones, y de quienes pueden ser considerados como los expertos en estos temas. Teniendo esto en cuenta, en lo que queda de esta seccin se ofrece un breve recuento de los balances sobre lo que ha sido y lo que ha implicado la reforma de descentralizacin en curso que han sido producidos por expertos, autoridades y actores involucrados en esta reforma. Como ya ha sido mencionado, muchos de estos balances suelen ser ms bien negativos y destacan la naturaleza accidentada y poco planificada que ha caracterizado la implementacin de esta reforma. No obstante, en la mayora de ellos se sigue considerando que esta es una reforma imprescindible y preocupa, sobre todo, la prdida de compromiso e inters de los gobiernos nacionales elegidos; de manera particular durante el segundo gobierno de Alan Garca; y, en general, lo muy poco avanzado en materia fiscal (Balln 2008). Con relacin al tema fiscal, se percibe como particularmente problemtico la todava muy alta discrecionalidad que el gobierno nacional tiene sobre los recursos que administran y ejecutan los gobiernos sub-nacionales y la existencia de diferentes factores que dificultan la ejecucin de los presupuestos de inversin de los gobiernos regionales y locales (USAID 2013, Ugarte 2007, Azpur et al. 2006). Con relacin a la participacin de la sociedad civil en el proceso de descentralizacin, se reconoce por un lado que se han creado diferentes de mecanismos e instancias que, en principio, deberan servir para mejorar la relacin entre gobernantes y gobernados, y facilitar la rendicin de cuentas. Por otro lado,

se afirma que los Consejos de Coordinacin Local y Regional adolecen de una serie de deficiencias. Para comenzar, se trata de instancias excesivamente formalizadas y reglamentadas; y algunas de sus funciones no estn debidamente definidas y, por lo tanto, terminan estando superpuestas (Azpur et al. 2006, Balln 2008). Asimismo, la evidencia ms reciente estara revelando una disminucin del nmero de personas involucradas en los Procesos Participativos entre el 2009 y el 2011 (USAID 2013). Es interesante destacar que dentro de estos balances no ha pasado desapercibido que muchas de las dificultades encontradas tienen que ver con la falta de una adecuada conduccin, articulacin, y coordinacin de todo el proceso. Y que a su vez, esta situacin limita seriamente la generacin de consensos entre los tres niveles de gobierno sobre las polticas de descentralizacin; y, por el contrario, genera una serie de fricciones entre el gobierno central y algunos gobiernos regionales y locales (USAID 2013). En esta lnea, tampoco debera dejarse de lado, que esta reforma no fue el resultado de una demanda social particularmente articulada, sino el resultado de una confluencia de diversas voluntades polticas, algunas de ellas interesadas en mejorar los niveles de legitimidad del sistema poltico peruano (Tanaka 2002, Aragn y Cruzado 2011). Ahora bien, no todo ha terminado estando por debajo o muy por debajo de lo que se esperaba o se necesitaba. En este sentido, muchos de estos balances reconocen tambin algunos avances. Por ejemplo, el desarrollo de un marco legal bastante completo, la regularidad en las eleccin de las autoridades regionales, la introduccin de mecanismos de participacin ciudadana, y el fortalecimiento de algunas capacidades de autoridades y funcionarios para la gestin regional y local, el fortalecimiento de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) y la Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE), y algunas mejoras en cuanto a la transparencia y acceso a la informacin en relacin con la gestin de los gobiernos regionales.

...la evidencia ms reciente estara revelando una disminucin del nmero de personas involucradas en los Procesos Participativos entre el 2009 y el 2011

3. La opinin pblica en el Per luego de diez aos de descentralizacin


A continuacin se presentan y comentan los principales resultados de las preguntas sobre descentralizacin y sobre el proceso de descentralizacin en curso que fueron parte del

39

Lima, Marzo 2013

Tabla 1: Posicin frente a una reforma descentralizadora en al Per


Gnero Respuestas Total
Masculino Femenino (A) (B) 18 a 29 (A)

Grupo de edad
30 a 44 (B) 45 a ms (C) A (A)

Nivel Socioeconmico
B (B) C (C) D (D) E (E) LimaCallao (A)

mbito
Interior Urbano (B) Interior Rural (C)

Muy a favor de la descentralizacin en nuestro pas Algo a favor de la descentralizacin en nuestro pas Poco a favor de la descentralizacin en nuestro pas Nada a favor de la descentralizacin en nuestro pas No sabe / No responde Total Base de entrevistas

31.30%

35.4% b

27.30%

29.90%

31.90%

32.00%

57.1% de

39.5%d

35.6%d

22.40%

26.80%

31.30%

34.6% c

24.20%

29.30%

27.20%

31.20%

32.10%

27.20%

28.30%

26.20%

34.00%

26.80%

32.10%

21.70%

25.20%

34.0% a

26.70%

16.10%

14.90%

17.30%

18.90%

15.70%

13.80%

9.50%

13.00%

18.40%

17.20%

14.00%

21.7%bc

12.60%

13.30%

5.20%

6.10%

4.40%

3.90%

7.20%

4.70%

0% a

4.70%

7.10%

4.50%

5.10%

5.60%

5.40%

4.20%

18.10%

16.40%

19.80%

15.20%

18.00%

21.20%

7.10%

8.80%

12.10%

23.8%bc

32.5%abc

16.30%

13.40%

31.7% ab

100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 1203 591 612 408 389 406 42 215 365 424 157 448 515 240

Fuente: Instituto de Opinin Pblica de la Pontificia Universidad Catlica del Per Las diferencias significativas se han calculado a partir de pruebas bilaterales con un nivel de significacin de 0.05. Dentro de cada una de las variables que segmentan a los entrevistados (gnero, edad, nivel socioeconmico y mbito), las letras en formato superndice que aparecen en algunos porcentajes sealan con relacin a qu otros porcentajes las diferencias son estadsticamente significativas.

Tabla 2: Percepcin del impacto sobre el pas del proceso de descentralizacin en curso
Gnero Respuestas Total
Masculino Femenino (A) (B) 18 a 29 (A)

Grupo de edad
30 a 44 (B) 45 a ms (C) A (A)

Nivel Socioeconmico
B (B) C (C) D (D) E (E) Lima-Callao (A)

mbito
Interior Urbano (B) Interior Rural (C)

Muy favorable Favorable Ni favorable ni desfavorable Desfavorable Muy desfavorable No sabe / No responde Total Base de entrevistas

7.40% 33.30% 28.60% 12.10% 2.50% 16.20%

8.50% 34.20% 29.10% 12.40% 2.00% 13.90%

6.40% 32.40% 28.10% 11.80% 2.90% 18.5%a

8.10% 35.50% 29.70% 11.00% 2.70% 13.00%

8.00% 31.90% 30.30% 12.30% 1.30% 16.20%

6.20% 32.30% 25.90% 12.80% 3.40% 19.5%a

9.50% 31.00% 33.30% 23.80% 0%a 2.40%

7.00% 35.8%e 34.40% 12.60% 2.80% 7.40%

8.50% 38.6%e 28.50% 11.20% 2.20% 11.00%

7.10% 32.3%e 27.10% 11.30% 1.20% 21.0%abc

5.70% 20.40% 23.60% 12.10% 7.0%cd 31.2%abc

4.90% 33.00% 29.00% 17.2%bc 2.00% 13.80%

9.7%a 37.5%c 28.90% 8.50% 3.70% 11.70%

7.10% 24.60% 27.10% 10.00% 0.80% 30.4%ab

100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 1203 591 612 408 389 406 42 215 365 424 157 448 515 240

Fuente: Instituto de Opinin Pblica de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Las diferencias significativas se han calculado a partir de pruebas bilaterales con un nivel de significacin de 0.05. Dentro de cada una de las variables que segmentan a los entrevistados (gnero, edad, nivel socioeconmico y mbito), las letras en formato superndice que aparecen en algunos porcentajes sealan con relacin a qu otros porcentajes las diferencias son estadsticamente significativas.

40

Ao 3 N 4

Capacitacin de PROCOMPITE para obtener crditos sin necesidad del SNIP Fuente: Inforegin, 2012

estudio de opinin pblica nacional del Instituto de Opinin Pblica (IOP) de la Pontificia Universidad del Per entre el 3 y el 11 de noviembre del 20123. Para facilitar esta tarea, se abordan primero los resultados totales y luego se hace mencin a las diferencias estadsticamente significativas que se encuentran a partir de una segmentacin que considera el gnero, la edad, el mbito geogrfico y el nivel socioeconmico de los entrevistados. Con relacin a la nocin de descentralizacin en general, actualmente, una gran mayora de la opinin pblica en el Per se define como muy o algo a favor de ella (alrededor del 60% de los entrevistados) (ver Tabla 1). Cuando se pregunta sobre el proceso de descentralizacin en curso, algo ms de un 40% de las personas entrevistadas dice que este ha tenido un impacto muy favorable o favorable para nuestro pas (ver Tabla 2). Si bien la identificacin positiva con la nocin de descentralizacin es mucho ms extendida que la valoracin positiva del impacto de la actual reforma descentralizadora, es claro que en estos momentos la opinin pblica peruana muestra una serie de rasgos que la definiran como una fuerza pro-descentralizacin.

Sobre la manera cmo los peruanos entienden la descentralizacin, es importante resaltar que poco menos del 40% de los entrevistados considera que ella busca promover un desarrollo igualitario en todos los departamentos del pas. Igualmente, un 20% de las personas entrevistadas cree que la descentralizacin transfiere poder de decisin a los gobiernos locales y regionales (ver Tabla 3). Uno de los temas que ha acompaado la reforma descentralizadora en curso ha sido la preocupacin por las capacidades de las autoridades regionales y locales para asumir las nuevas responsabilidades y funciones que se les estaba asignando como parte de este proceso de descentralizacin. En esta lnea, si bien casi un 50% de los entrevistados considera que tanto los gobiernos regionales como los locales estn poco

...es claro que en estos momentos la opinin pblica peruana muestra una serie de rasgos que la definiran como una fuerza prodescentralizacin.

La muestra estuvo conformada por 1,203 personas entrevistadas en sus hogares, mayores de 18 aos y de 19 regiones del pas. El procedimiento de muestreo fue polietpico, por conglomerados y estratificado segn regin y mbito (rural y urbano).

41

Lima, Marzo 2013

Tabla 3: Definicin de lo que implica un proceso de descentralizacin


Gnero Respuestas Total Grupo de edad 30 a 44 (B) 45 a ms (C) A (A) Nivel Socioeconmico B (B) C (C) D (D) E (E) LimaCallao (A) mbito Interior Urbano (B) Interior Rural (C)

Masculino Femenino 18 a 29 (A) (B) (A)

La descentralizacin busca promover un desarrollo igualitario en todos los departamentos del pas La descentralizacin transfiere poder de decisin a los gobiernos locales y regionales La descentralizacin busca la formacin y el desarrollo de gobiernos regionales La descentralizacin transfiere recursos econmicos a los gobiernos locales y regionales No sabe / No responde Total Base de entrevistas

37.30%

40.6%b

34.20%

38.50%

38.80%

34.70%

50%e

41.9%e

43.0%e

34.00%

23.60%

44.9%bc

35.00%

28.30%

19.50%

18.30%

20.80%

22.50%

17.50%

18.50%

14.30%

20.90%

20.00%

20.30%

15.90%

15.00%

23.7%a

19.20%

13.70%

13.70%

13.70%

14.20%

14.70%

12.30%

16.70%

16.30%

15.90%

12.70%

7.00%

14.10%

14.80%

10.80%

12.40%

12.50%

12.30%

11.50%

11.80%

13.80%

14.30%

10.20%

10.10%

13.00%

18.50%

11.80%

13.20%

11.70%

17.00%

14.90%

19.10%

13.20%

17.20%

20.7%a

4.80%

10.70%

11.00%

20.0%bc

35.0%

14.30%

13.40%

30%ab

100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 1203 591 612 408 389 406 42 215 365 424 157 448 515 240

Fuente: Instituto de Opinin Pblica de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Las diferencias significativas se han calculado a partir de pruebas bilaterales con un nivel de significacin de 0.05. Dentro de cada una de las variables que segmentan a los entrevistados (gnero, edad, nivel socioeconmico y mbito), las letras en formato superndice que aparecen en algunos porcentajes sealan con relacin a qu otros porcentajes las diferencias son estadsticamente significativas.

Tabla 4: Percepcin del grado de preparacin/capacitacin de los Gobiernos Regionales para cumplir con las nuevas responsabilidades y funciones que se les ha asignado
Gnero Respuestas Total Grupo de edad 30 a 44 (B) 1.80% 32.10% 48.10% 8.00% 10.00% 45 a ms (C) 1.70% 27.30% 45.10% 13.3%ab 12.6%a A (A) 2.40% 19.00% 59.50% 16.70% 2.40% Nivel Socioeconmico B (B) 0.90% 39.5%e 44.70% 9.30% 5.60% C (C) 1.40% 35.9%e 46.00% 9.30% 7.40% D (D) 1.90% 30.70% 46.20% 9.00% 12.30% E (E) 1.90% 21.00% LimaCallao (A) 1.10% 25.70% mbito Interior Urbano (B) 1.70% 40%ac 43.10% 9.50% 5.60% Interior Rural (C) 2.10% 27.50% 43.30% 7.50% 19.6%ab

Masculino Femenino 18 a 29 (A) (B) 1.80% 32.00% 45.30% 9.20% 11.80% (A) 1.20% 37.0%c 45.80% 7.40% 8.60%

Muy preparados o capacitados Algo preparados o capacitados Poco preparados o capacitados Nada preparados o capacitados No sabe / No responde Total Base de entrevistas

1.60% 32.20% 46.30% 9.60% 10.40%

1.40% 32.30% 47.40% 10.00% 9.00%

45.90% 51.5625% 10.20% 21.0%abc 10.70% 10.9%b

100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 1203 591 612 408 389 406 42 215 365 424 157

100.00% 100.00% 100.00% 448 515 240

Fuente: Instituto de Opinin Pblica de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Las diferencias significativas se han calculado a partir de pruebas bilaterales con un nivel de significacin de 0.05. Dentro de cada una de las variables que segmentan a los entrevistados (gnero, edad, nivel socioeconmico y mbito), las letras en formato superndice que aparecen en algunos porcentajes sealan con relacin a qu otros porcentajes las diferencias son estadsticamente significativas.

42

Ao 3 N 4

preparados, ms de un 30% considera que ellos estn algo preparados. En ambos casos, solo alrededor de un 10% de las personas entrevistadas llega a responder que estos gobiernos sub-nacionales estn nada preparados (ver Tabla 4 y 5). Pensando en el futuro de esta reforma, hay tambin una pregunta que buscaba distinguir diferentes percepciones sobre el nivel de lo avanzado y sobre lo que queda por delante. De manera altamente consistente, con todo lo ya mencionado, un poco menos del 60% de las personas entrevistadas considera que se ha avanzado poco y que, por lo tanto, queda todava mucho por hacer (ver Tabla 6). Habiendo establecido lo que puede ser definida como una orientacin pro-descentralizacin en la opinin pblica peruana, es necesario ahora considerar si estas orientaciones aumentan o disminuyen segn se considere el gnero, la edad, el mbito geogrfico y el nivel socioeconmico de los entrevistados. Para comenzar, dentro de este grupo de variables explicativas, se observa que el gnero de los entrevistados es la variable que menos veces aparece como una variable significativa en relacin con las diferentes orientaciones analizadas. En los casos donde s lo es, destaca el hecho que sean las mujeres quienes con mayor frecuencia aparezcan en el categora no sabe / no responde. Este es el precisamente el caso cuando se pregunta por el tipo de impacto que ha tenido el proceso de descentralizacin en curso y donde casi un 20% de las entrevistadas mujeres manifiesta que no sabe o no responde (ver Tabla 2). El efecto de la edad sobre las orientaciones de los entrevistados es algo ms complejo e interesante. En general, se observan diferencias estadsticamente significativas entre los entrevistados ms jvenes (18 a 29 aos) y los mayores (45 a ms aos). Por lo general, son estos entrevistados mayores, en comparacin a los ms jvenes, quienes con mayor frecuencia en lugar de dar una respuesta afirmativa optan por decir que no saben o no responden a la pregunta que se les ha formulado. Esto es justamente lo que sucede cuando se les pide a los entrevistados que evalen el impacto de la reforma descentralizadora en curso para el pas, ofrezcan una definicin de descentralizacin, y evalen la capacidad o preparacin de los gobiernos regionales o locales para cumplir con las nuevas responsabilidades y funciones que se les han asignado (ver Tablas 2, 3, 4 y 5). Es necesario tambin resaltar que son los entrevistados de mayor

edad los ms crticos del nivel de preparacin y capacitacin con el que cuentan en la actualidad los gobiernos locales y regionales para cumplir con sus nuevas responsabilidades y funciones (ver Tabla 4 y 5).

un poco menos del 60% de las personas entrevistadas considera que se ha avanzado poco y que, por lo tanto, queda todava mucho por hacer
Con relacin al impacto del nivel socioeconmico de los entrevistados sobre las percepciones y orientaciones analizadas aqu, encontramos un patrn particularmente interesante. En todos los casos para el nivel socioeconmico E y en la gran mayora de casos para el nivel socioeconmico D, es en estos segmentos donde se concentran la mayor cantidad de respuestas del tipo no sabe o no responde. Especficamente, para el nivel socioeconmico E, estos porcentajes se ubican en un rango que supera al 20% y llega inclusive a un 35%cuando se pide, por ejemplo, una definicin de descentralizacin(ver Tablas 1, 2, 3, 4, 5 y 6). Para el nivel D, estos porcentajes son ligeramente menores en comparacin al nivel socioeconmico E, pero igualmente considerables (ver Tablas 1, 2, 3 y 6). Finalmente, sobre el efecto que tiene el lugar en el que se encuentran los entrevistados, lo que tenemos es que son los entrevistados que residen en un mbito urbano diferente a Lima-Callao en comparacin a los que viven en Lima-Callao y a los que viven en un mbito rural los que poseen la mayor orientacin positiva frente a la descentralizacin en general (algo menos de un 70% se declara muy a favor o algo a favor de la descentralizacin) y los que mejor evalan el impacto del actual proceso de descentralizacin sobre el pas (un poco menos del 50% considera que este impacto ha sido muy favorable o favorable) (ver Tablas 1, 2). De igual modo, es dentro de este segmento de los entrevistados donde es optimista la evaluacin que se tiene sobre el grado de preparacin y capacitacin con el que cuentan los gobiernos regionales y locales para cumplir con sus nuevas responsabilidades y funciones (40% considera que los gobiernos regionales estn algo capacitados y un 35% piensa lo mismo de los gobiernos locales) (ver Tablas 4 y 5).

43

Lima, Marzo 2013

Tabla 5: Percepcin del grado de preparacin/capacitacin de los Gobiernos Locales para cumplir con las nuevas responsabilidades y funciones que se les ha asignado
Gnero Respuestas Total Masculino Femenino (A) Muy preparados o capacitados Algo preparados o capacitados Poco preparados o capacitados Nada preparados o capacitados No sabe / No responde Total Base de entrevistas 1.00% 31.30% 45.70% 11.10% 10.80% 1.20% 29.30% 47.90% 12.20% 9.50% (B) 0.80% 33.30% 43.60% 10.10% 12.10% Grupo de edad 18 a 29 (A) 1.20% 35.3%c 47.50% 7.80% 8.10% 30 a 44 (B) 0.80% 31.90% 48.10% 8.20% 11.10% 45 a ms (C) 1.00% 26.80% 41.60% 17.2%ab 13.3%a A (A) 2.40% 26.20% 54.80% 14.30% 2.40% Nivel Socioeconmico B (B) 1.40% 37.2%e 47.90% 7.90% 5.60% C (C) 0.30% 32.3%e 47.40% 12.10% 7.90% D (D) 0.90% 33.3%e 43.40% 9.70% 12.7%b E (E) 1.90% 17.20% 42.70% 16.60% 21.7%abc LimaCallao (A) 0.90% 27.70% 48.20% 11.60% 11.6%b mbito Interior Urbano (B) 1.20% 35.0%a 45.80% 12.60% 5.40% Interior Rural (C) 0.80% 30.40% 40.80% 7.10% 20.8%ab

100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 1203 591 612 408 389 406 42 215 365 424 157 448 515 240

Fuente: Instituto de Opinin Pblica de la Pontificia Universidad Catlica del Per Las diferencias significativas se han calculado a partir de pruebas bilaterales con un nivel de significacin de 0.05. Dentro de cada una de las variables que segmentan a los entrevistados (gnero, edad, nivel socioeconmico y mbito), las letras en formato superndice que aparecen en algunos porcentajes sealan con relacin a qu otros porcentajes las diferencias son estadsticamente significativas.

Tabla 6: Percepcin sobre el avance y las perspectivas a futuro del proceso de descentralizacin en curso
Gnero Respuestas Total Masculino Femenino (A) Se ha avanzado muy poco en la prctica y, por lo tanto, queda todava mucho por hacer Se ha avanzado bastante en la prctica y, por lo tanto, quedan todava pequeas cosas por hacer Se ha hecho lo que se tena que hacer y, por lo tanto, se le puede considerar como un proceso concluido o terminado Se ha hecho ms de lo que se tena que haber hecho y, por lo tanto, ahora es necesario apoyar a los gobiernos regionales y locales para que puedan cumplir con sus nuevas responsabilidades y funciones Se ha hecho mucho ms de lo que se tena que hacer y, por lo tanto, ahora hay que buscar las maneras para reducir las nuevas responsabilidades y funciones de los gobiernos regionales y locales No sabe / No responde Total Base de entrevistas 57.70% 61.42%b (B) 54.10% Grupo de edad 18 a 29 (A) 57.60% 30 a 44 (B) 59.40% 45 a ms (C) 56.20% A (A) 73.8%e Nivel Socioeconmico B (B) 63.7%e C (C) 65.8%de D (D) 53.3%e E (E) 38.20% LimaCallao (A) 67.2%bc mbito Interior Urbano (B) 53.40% Interior Rural (C) 49.20%

11.80%

12.90%

10.80%

14.20%

10.80%

10.30%

14.30%

10.70%

10.40%

14.40%

8.90%

11.60%

14.6%c

6.30%

4.80%

5.20%

4.40%

5.90%

4.40%

4.20%

0%.a

5.10%

5.50%

5.70%

1.90%

3.10%

6.40%

4.60%

7.80%

7.40%

8.20%

7.60%

7.50%

8.40%

7.10%

7.90%

5.50%

5.70%

19.1%bcd

3.60%

12.0%a

6.70%

2.50%

1.90%

3.10%

1.20%

2.80%

3.40%

2.40%

1.90%

3.30%

2.10%

2.50%

1.60%

2.50%

4.20%

15.40% 100.0% 1203

11.20% 100.0% 591

19.4%a

13.50%

15.20%

17.50%

2.40%

10.70%

9.60%

18.9%c

29.3%abc

12.90%

11.10%

29.2%ab

100.0% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 612 408 389 406 42 215 365 424 157 448 515 240

Fuente: Instituto de Opinin Pblica de la Pontificia Universidad Catlica del Per Las diferencias significativas se han calculado a partir de pruebas bilaterales con un nivel de significacin de 0.05. Dentro de cada una de las variables que segmentan a los entrevistados (gnero, edad, nivel socioeconmico y mbito), las letras en formato superndice que aparecen en algunos porcentajes sealan con relacin a qu otros porcentajes las diferencias son estadsticamente significativas.

44

Ao 3 N 4

Una mencin especial merece la pregunta sobre la definicin de descentralizacin. En este caso, casi una cuarta parte de los entrevistados que residen en un mbito urbano diferente a Lima-Callao definen a la descentralizacin como el proceso que transfiere poder de decisin a los gobiernos locales y regionales (ver Tabla 3). Por ltimo, como era de esperarse, es en el mbito rural donde un nmero considerable de entrevistados no responde o dice no saber frente a las preguntas que se le formula (ver Tablas 1, 2 y 3). Al concluir la primera parte de este anlisis se hablaba de una importante orientacin prodescentralizacin en la opinin pbica peruana. Luego de examinar cmo se comportan diferentes segmentos dentro de los entrevistados es posible afirmar tambin que esta orientacin est particularmente presente entre quienes residen en zonas urbanas diferentes a Lima y Callao. Y que lo est mucho menos entre quienes viven en zonas rurales, pertenecen a los niveles socioeconmicos D y E, y tienen ms de 45 aos. Sin embargo, dentro de este ltimo grupo no se encuentra una actitud de rechazo u oposicin, sino ms bien falta de informacin y, eventualmente, falta de inters. Dicho de otro modo, si bien tanto una reforma en la lnea de descentralizar el Estado como la experiencia que se tiene con el actual proceso en curso generan mucho ms orientaciones de apoyo y simpata, estas no se distribuyen de manera mnimamente homognea en nuestra sociedad.

del gobierno en los prximos aos goza de buena salud. Sin embargo, es indispensable no pasar por alto que esta orientacin pro-descentralizacin no se distribuye de manera uniforme en las diferentes poblaciones que conforman la sociedad peruana. Al igual que lo mostrado por las investigaciones que se llevaron a cabo a inicios de esta reforma, la informacin ms reciente revela tambin que hay grupos sociales en nuestro pas que se sienten mucho ms ajenos a todos estos cambios. En general, son las personas que viven en mbitos rurales y las personas que pertenecen a los niveles socioeconmicos D y E (que en gran medida son las mismas personas) quienes se encuentran mucho ms distanciadas de lo que viene siendo esta reforma. Las razones de esto podran ser mltiples. Por ahora sabemos que hay mucho de falta de informacin. Lo que no queda claro es si esta situacin es el resultado de una deficiente estrategia de comunicacin de los actores e instituciones involucradas con su implementacin o simplemente el resultado de una actitud individual de indiferencia y desconfianza frente a esta reforma. En esta misma direccin, no habra que destacar tampoco la posibilidad que, a la fecha, los principales cambios y beneficios que se han generado a partir del proceso de descentralizacin en curso se hayan concentrado sobre todo en las zonas urbanas del pas fuera de Lima y Callao. Aqu vale la pena recordar lo comentado por Zrate (2002) en relacin con la manera cmo los peruanos perciben al centralismo. El centralismo peruano no es visto solo como una tensin entre Lima (y Callao) y el resto del pas. Es percibido como una forma bastante extendida de relacin entre cualquier centro de poder (regional, provincial o distrital) y su rea de influencia. No obstante, no deja de ser paradjico que quienes en teora tienen mucho ms que ganar con esta reforma no se encuentren entre los ms convencidos y los ms entusiastas.

4. Conclusiones
Tal como se adelantara al final de la seccin anterior, la evidencia con la que se dispone incluyendo la ms recienterevela la existencia de una orientacin claramente pro-descentralizacin en la opinin pblica peruana. An ms, todo indica que esta orientacin se ha mantenido bsicamente estable durante la ltima dcada. Entonces, a diez aos de haberse iniciado la ms reciente reforma descentralizadora en nuestro pas y con toda la experiencia acumulada que ello ha significado, la opinin pblica peruana muestra una serie de orientaciones positivas y de respaldo en relacin con este tipo de reforma en general y con la experiencia concreta que se est llevando a cabo. Asimismo, muestra tambin un grado considerable de expectativas en relacin con lo que estara pendiente de hacer para culminarla. Dicho de otro modo, desde la opinin pblica, la idea de continuar con la descentralizacin del Estado y

En general, son las personas que viven en mbitos rurales y las personas que pertenecen a los niveles socioeconmicos D y E (que en gran medida son las mismas personas) quienes se encuentran mucho ms distanciadas de lo que viene siendo esta reforma.

45

Lima, Marzo 2013

la experiencia de esta reforma de descentralizacin en curso debera ser revisada y pensada como un caso concreto de lo que es y puede ser el Estado en el Per. Ms an cuando su complejidad pone en evidencia no solo la manera cmo se organiza la gestin pblica sino tambin las posibilidades y dificultades de la participacin poltica, sobre todo en los niveles sub-nacionales.
A diferencia de lo planteado por algunos autores (PRODES 2005), la informacin recogida durante el 2012 no da la impresin de que se estuvieran generando claras sensaciones de desencanto en la opinin pblica en relacin con el avance y los logros de esta reforma. En esta misma lnea, es importante destacar el contraste que existe entre (a) los ciudadanos y (b) los expertos y actores directamente involucrados en esta reforma. El nivel de frustracin que suele caracterizar a los balances que elaboran expertos y actores involucrados cuando piensan en lo que ha sido o est siendo esta reforma parece no tener mayor eco, al menos por ahora, en la opinin pblica. Aunque no suele ser siempre el caso, con relacin a estos temas, la opinin pblica queda como mucho ms paciente, gradualista y moderada en sus expectativas en comparacin a expertos, funcionarios pblicos y polticos. Con relacin a las inquietudes sobre el futuro prximo de la actual reforma descentralizadora en nuestro pas, lo encontrado a nivel de las orientaciones de la opinin pblica hacia la descentralizacin no debera ser visto como una garanta absoluta para su continuidad y profundizacin. Sin embargo, s creemos que es expresin de una demanda social por afrontar y resolver un conjunto de situaciones desventajosas que tienen, en buena parte, su origen en el excesivo centralismo econmico y poltico que ha caracterizado nuestra historia republicana (Contreras 2004). Es ms, creemos que si las organizaciones polticas en nuestro pas quieren mover estos temas y tomar posicin frente a ellos, de seguro encontraran audiencias e inters en la sociedad. Finalmente, nos gustara comentar que en un contexto en el que cual empieza a ser mucho ms

El nivel de frustracin que suele caracterizar a los balances que elaboran expertos y actores involucrados cuando piensan en lo que ha sido o est siendo esta reforma parece no tener mayor eco, al menos por ahora, en la opinin pblica.

Integrantes de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) reafirman su compromiso con el fortalecimiento de la gobernabilidad y democracia en el pas en reunin con el presidente Ollanta Humala Fuente: Blog Prensa al Da, 2012

46

Ao 3 N 4

frecuente plantearse la tarea ineludible de mejorar la capacidad estatal en nuestro pas (Dargent 2012), la experiencia de esta reforma de descentralizacin en curso debera ser revisada y pensada como un caso concreto de lo que es y puede ser el Estado en el Per. Ms an cuando su complejidad pone en evidencia no solo la manera cmo se organiza la gestin pblica sino tambin las posibilidades y dificultades de la participacin poltica, sobre todo en los niveles sub-nacionales. Volviendo a la relacin entre opinin pblica y descentralizacin, lo aqu presentado no es sino un primer esfuerzo para empezar a pensar en los marcos tericos y los diseos metodolgicos necesarios para que la opinin de los ciudadanos acompae a la de los expertos y actores directamente involucrados cuando se reconstruya y evale esta experiencia de reforma del Estado y del gobierno.

Polticas Pblicas de la Pontificia Universidad Catlica del Per. FALLETI, Gabriela 2010 Decentralization and subnational politics in Latin America. New York: Cambridge University Press. PROGRAMA PRO DESCENTRALIZACIN PRODES USAID 2005 Encuesta de Percepcin Ciudadana sobre el Proceso de Descentralizacin. Disponible en: <http://transition.usaid.gov/pe/docspubl/4.%20encuesta%20de%20percepcion%20 ciudadana%20sobre%20el%20proceso%20 de%20descentralizacion.pdf> Accedido el 13 de marzo del 2013. REMY, Mara Isabel 2011 Las desigualdades en el Per: Balances crticos. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. TANAKA, Martn 2002 La dinmica de los actores regionales y el proceso de descentralizacin: El despertar del letargo? Lima: IEP. TRIVELLI, Carolina 2002 Somos o no descentralistas? Anlisis de una encuesta de opinin en el Per. Lima: IEP. UGARTE, Mayen 2007 Descentralizacin de los Sistemas de Salud. Una experiencia Comparada. PRAES, USAID. USAID 2010 ABC de la Descentralizacin. Disponible en: <http://www.prodescentralizacion. org.pe/downloads/ documentos/0131844001285356980.pdf > Accedido el 15 de febrero del 2013. USAID/PERU DESCENTRALIZACIN. 2012 Brjula de la Descentralizacin 20122013. Disponible en: <http://www. prodescentralizacion.org.pe/downloads/ documentos/0421033001343753038.pdf> Accedido el 15 de febrero del 2013. ZARATE, Patricia 2002 Percepciones ciudadanas sobre el proceso de descentralizacin del Estado. Una aproximacin cualitativa. Lima: IEP.

Bibliografa
ARAGN Jorge, Edgardo CRUZADO 2012 Un balance del actual proceso peruano de descentralizacin desde lo avanzado en materia fiscal y participacin ciudadana. En: Fabin Pressaco (ed.). Gobiernos locales en Amrica Latina. Santiago: RiL Editores. AZPUR, Javier, Eduardo Balln, et al. 2006 La descentralizacin en el Per. Un balance de lo avanzado y una propuesta de agenda para una reforma imprescindible. Disponible en: <http://www.ibcperu.org/doc/isis/10956. pdf> Accedido el 15 de febrero del 2013. BALLN Echegaray, Eduardo 2008 Balance del proceso descentralizacin desde regionales peruano de los gobiernos

COMISIN NACIONAL DE DESCENTRALIZACIN Y REFORMA DEL ESTADO 2010 Situacin de la Descentralizacin en el Per. Lima: CONADES. CONTRERAS, Carlos 2004 El aprendizaje del capitalismo. Estudios de historia econmica y social del Per republicano. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. DARGENT, Eduardo 2012 El Estado en el Per. Una Agenda de Investigacin. Lima: Escuela de Gobierno y

47

Lima, Marzo 2013

La renovacin del Contrato a Telefnica y el desarrollo de la telefona y la banda ancha en el Per


Por: Juan Fernando Bossio y Raisa Ferrer1
Resumen El aporte de las polticas de telecomunicaciones a la economa es innegable; sin embargo, en Per, la penetracin de los servicios de telefona y banda ancha, as como la calidad de los mismos es an baja respecto al resto de naciones sudamericanas. A ello se suma la alta concentracin del servicio en manos de la empresa espaola Telefnica, aunque existen operadores minoritarios como Viettel, Claro (Amrica Mvil) y Nextel (NII Holdings). Mientras el gobierno se ha esforzado por sealar que la renovacin del contrato a Telefnica en el 2013 ha estado ligada a duras condiciones, diversos analistas desmienten los beneficios de la concesin de casi veinte aos. El presente artculo busca relevar la situacin de las telecomunicaciones en el Per, as como las implicancias de la preponderancia de Telefnica en el mercado peruano. Abstract Telecommunications policy contribution to economy is undeniable, although in Peru, the telephone and mobile broadband penetration statistics as well as the quality of their services are low compared to the rest of south American countries. In addition, since theTelefnicaGroup holds a leadingmarket (or concentrated one), even when Viettel, Claro and Nextel operate here, there is very little competition. While recently the Peruvian government renewed contract with Spanish telecom Telefnica and announced very hard conditions attached to that decision, analysts have agreed on refuting the benefits of the renewal. The next article focuses on the implications of the renewal and the underlying issues behind the controversy.

E
1

l aporte de las telecomunicaciones a la economa es defendido por diversas instituciones. Por ejemplo, el Banco Mundial seala que con un 10% de aumento de las conexiones de Banda Ancha se incrementa el crecimiento econmico de un pas en un 1,3%2. Asimismo, en 2009, la revista colombiana de

Telecomunicaciones3 mostr que existe una correlacin de hasta un 0,3% de empleos generados para cada 1% de crecimiento en la penetracin de la banda ancha. Sin embargo, las telecomunicaciones no solo son causa de una mejor economa, sino su consecuencia. Es por ello que el crecimiento econmico promedio del Per, impulsado por la

Juan Fernando Bossio es docente de la facultad de Ciencias y Artes de la comunicacin de la PUCP y magister en Anlisis, diseo y gestin de sistemas de informacin de la London School of Economics. Raisa Ferrer es bachiller en comunicacin para el desarrollo por la PUCP. 2 Banco Mundial, 2009 Estudio Informacin y Comunicacin para el desarrollo 2009: Ampliar el alcance y aumentar el impacto. 3 Revista Colombiana de Telecomunicaciones, Agosto- Setiembre 2009, editada por el Centro de Investigacin de las Telecomunicaciones de Colombia, citando resultados de investigaciones del Instituto Brooglings y la ONG ConnectedNations

48

Ao 3 N 4

Carlos Paredes encabeza el Ministerio de Transportes y Comunicaciones

el Banco Mundial seala que con un 10% de aumento de las conexiones de Banda Ancha, se incrementa el crecimiento econmico de un pas en un 1,3%
minera y concentrado en las principales ciudades del pas, podra extenderse de haber mejores servicios de telecomunicaciones y a la vez, dicha extensin de los servicios de telecomunicaciones pueden recaer en mayor crecimiento en las zonas ms alejadas del interior del pas4. Debido a su capacidad de acortar distancias entre los ciudadanos, las telecomunicaciones tienen impacto sobre la vida de las personas, sus negocios y la gestin pblica. As, la inclusin econmica y social
4

debera tener un estrecho vnculo con la elaboracin de polticas pblicas de telecomunicaciones, relativas a servicios de telefona e Internet, pues las mismas permitiran incluir en la cadena productiva y en el acceso a servicios a aquellos peruanos histricamente excluidos por encontrarse geogrficamente alejados de la regin costea del pas. A fines de enero de 2012, el Estado peruano renov el contrato a la empresa Telefnica por casi 19 aos. Ello implic la concesin de tres bandas de telefona mvil a Telefnica del Per, a travs de su marca comercial Movistar. Se trata de la renovacin de concesin de dos bandas en Lima, en diferente frecuencia, y una banda fuera de Lima.El Ministro de Transportes y Comunicaciones anunci que Telefnica del Per acept los trminos y condiciones establecidos para la renovacin que traera beneficios a sectores aun no conectados contribuyendo tambin con servicios del Estado

MTC 2010. Diagnstico,barreras y propuestas para el desarrollo de la banda ancha en el Per. Disponible en:http://www.mtc.gob.pe/portal/ proyecto_banda_ancha/COMISION%20BANDA%20ANCHA19%2007%202010%20(2).pdf

49

Lima, Marzo 2013

para muchos analistas los trminos del acuerdo mantienen la concentracin en el mercado de telecomunicaciones y reducen la competencia.
como seguridad y educacin; pero las crticas no se hicieron esperar, pues para muchos analistas los trminos del acuerdo mantienen la concentracin en el mercado de telecomunicaciones y reducen la competencia. El artculo a continuacin parte de describir brevemente el estado de las Telecomunicaciones en el Per desde los aos 90 y busca explicar la situacin actual de las telecomunicaciones en Per, tomando cifras de diferentes entidades sobre banda ancha y penetracin de los servicios de telefona mvil y fija. Tras ello, se realiza un anlisis de los beneficios y aspectos perjudiciales de la renovacin del contrato a Telefnica tomando en cuenta opiniones de diversos analistas.

se adicionaban al recibo telefnico (El Comercio 2011). Durante el gobierno de Alberto Fujimori, la situacin anterior fue empleada para justificar la convocatoria a un concurso internacional para licitar el 35% de las acciones de Entel Per, y el 19,9% de CPT. As, en el ao 1994, ambas empresas estatales fueron fusionadas bajo el nombre de Telefnica del Per S.A., ya que la oferta de compra de dicha empresa result ser la ms elevada con US$ 2,002 millones, superando el precio base fijado en US$ 546 millones. El contrato de privatizacin estableca un perodo monoplico que deba terminar en 1999. El contrato obligaba a invertir US$1.200 millones, y a instalar 1,5 millones de lneas en los cinco aos siguientes. Segn informa Osiptel, entre 1994-1998 la empresa invirti US$2.500 millones, y entre 19992001 US$1.200 millones. Asimismo, se redujo el tiempo de espera en la instalacin de una lnea a 16 das y la tasa de atencin de fallas en 24 horas aument de 62,5% a 99%. Durante los cinco aos de exclusividad, Telefnica del Per tena el monopolio legal en telefona local y de larga distancia. Por entonces, la nica otra empresa privada de cierta relevancia fue Tele2000, de tamao mucho menor y que slo tena actividad en telefona celular y TV cable. Claramente, aun tomando en cuenta las obligaciones del contrato, ste le daba amplias ventajas a Telefnica, el monopolio que dur media dcada permiti que recupere su inversin en poco tiempo, se calcula queapenas en dos o tres aos (El Comercio 2011). Adems, el contrato inclua la posibilidad de que esta empresa cobre la vigente y muy polmica Renta Bsica. El perodo de exclusividad se dio por finalizado por mutuo acuerdo entre Osiptel y Telefnica del Per un ao antes de lo previsto, en 1998. Se saba que ello implicara una apertura a nuevos contratos de concesin, sin embargo, muchos se sorprendieron, cuando el gobierno promulg, el 4 de Agosto de

Antecedentes
En los aos noventa, el desarrollo de las telecomunicaciones en Per estuvo marcado por la privatizacin de las dos mayores empresas estatales del sector, la Ca. Peruana de Telfonos (CPT) y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Entelper). Hacia 1993, se crea el Organismo Supervisor de la Inversin Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL). Entre sus funciones principales estaba la de promover y mantener la competencia, resolver controversias y reclamos de operadores y usuarios, asesorar al MTC cuando lo requiera o cuando OSIPTEL lo considere apropiado, fijar las tarifas de los servicios pblicos y administrar el Fondo de subsidios de telecomunicaciones rurales (FITEL). Por el 1993, elINEIy elMTCcalcularon que tres de cada 100 peruanos tena telfono fijo. Los peruanos de aquella poca esperaban un mnimo de 70 meses para tener una lnea telefnica fija y ms all del tiempo de espera, obtener una dependa, en muchos casos, de tener un conocido en la entonces Compaa Peruana de Telfonos (que operaba en Lima) o en Entel Per (para provincias) que agilice el trmite, adems de contar con US$1.500 que podan pagarse en sucesivas cuotas mensuales que

Durante los cinco aos de exclusividad, Telefnica del Per tena el monopolio legal en telefona local y de larga distancia.

50

Ao 3 N 4

trasladar cantidad de informacin mediante el uso de la banda ancha. Actualmente en ciudades como Iquitos a duras penas se pueden enviar y recibir emails, muchos menos ver videos en lnea. Ello indica una gran brecha respecto a ciudades principales que cuentan con dichos servicios. En el Per existen redes nacionales de fibra ptica de propiedad de Telefnica del Per, Telmex Per/ Amrica Mvil e Internexa S.A. que cubren toda la costa y parte de la Sierra, slo tres ciudades Cajamarca, Huancayo y Puno - tienen cobertura y se benefician de ella. En la regin de la selva no hubo avances en ese aspecto5. Asimismo, existen redes locales en Lima, de propiedad de Global CrossingPer, Nextel del Per y Optical IP. La cantidad total de Km de fibra ptica desplegada en el pas es un poco ms de 9000 Km. Telefnica del Per es la empresa que cuenta con la mayor cantidad de fibra (4008 Km) y la nica que cubre parte de la Sierra (MTC 2010). Los esfuerzos del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) se materializaron en la aprobacin del Plan Nacional de Banda Ancha en el 2011 y de la Ley de la Promocin de Banda Ancha, que fue promulgada en julio del 2012. En la mencionada ley se plante la construccin de una Red Dorsal de Fibra ptica (RDFO) que conecte a las 195 capitales de provincia. El ministro de Transportes y Comunicaciones, Carlos Paredes, anunci6 que a inicios del 2013 se dara la concesin para la construccin y operacin de la RDFOse efectuara entre finales de ese ao y principios del 2013, sin embargo en el mes de marzo, Proinversin actualiz su cronograma y dispuso el aplazamiento del proceso de la concesin hasta el cuarto trimestre de dicho ao7.

Empresa espaola de telecomunicaciones Telefnica

1998, los Decretos Supremos No. 020-98-MTC y 021-98-MTC que modificaban algunas clusulas de los contratos de concesin, en particular sobre regulacin tarifaria. Por entonces, existi la impresin de que la decisin de la terminacin anticipada del monopolio fue acordada sin transparencia entre el Gobierno y la empresa espaola. Sin embargo, en 1999 se reconoce a Nextel como concesionario de servicio de radio troncalizado. El mismo ao, FirstCom (ahora AT&T) obtiene la concesin para prestar servicios de telefona fija y construy una red de fibra ptica en Lima Metropolitana para brindar servicios de voz, datos y vdeo y provee infraestructura de acceso a Internet. De igual modo, BellSouth obtiene la concesin para prestar el servicio de telefona fija. En 2000, Telecom Italia Mobile (TIM) obtiene en concesin la tercera banda (Sistema de Comunicaciones Personales o PCS). En 2005, TIM fue adquirida por la empresa mexicanaAmerica Mvil, que hasta la fecha trabaja bajo la marcaClaro.

Situacin actual en el Per


Actualmente el Per requiere servicios de internet de mayor velocidad, calidad y con capacidad de

La cantidad total de kilmetros de fibra ptica desplegada en el pas es un poco ms de 9000 Km. Telefnica del Per es la empresa que cuenta con la mayor cantidad de fibra (4008 Km) y la nica que cubre parte de la Sierra (MTC 2010).

MTC 2011. Diagnstico sobre el despliegue de las redes de transporte de fibra ptica para prestar servicios pblicos de telecomunicaciones en el pas. Disponible en: http://www.mtc.gob.pe/portal/fibraoptica/Diagnostico%20fibra%20optica%20para%20web%20-%20final.pdf 6 Andina. Disponible en: http://www.andina.com.pe/Espanol/noticia-concesion-red-dorsal-fibra-optica-420-millones-sera-a-fin-ano-403947.aspx 7 Peru21 (marzo 2013). Aplazan concesin de red de fibra ptica. Disponible en: http://peru21.pe/economia/aplazan-concesion-red-fibraoptica-2120427
5

51

Lima, Marzo 2013

En trminos de telefona fija y mvil, segn las fuentes oficiales de OSIPTEL y del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, ha habido mejoras en la penetracin de los servicios. As, segn el MTC8, de junio 2006 a diciembre 2010, el nmero de lneas mviles en servicio aument en un 330.81% (+22 356 895 lneas), alcanzando las 29 115 149 lneas. As, la penetracin mvil pas de 24.6 lneas por cada 100 habitantes en junio 2006 a 98.3 lneas por cada 100 habitantes en diciembre de 2010. Asimismo, durante el citado periodo, 1 001 nuevos distritos fueron incorporados al servicio mvil. El nmero de lneas fijas tambin aument de junio 2006 a diciembre 2010, el aumento fue de un 26.56%, pasando de 2 332 551 a 2 952 127 lneas. As, la penetracin fija pas de 8.5 lneas por cada 100 habitantes en junio 2006 a 9.96 lneas por cada 100 habitantes en diciembre 2010. Asimismo, 822 nuevos distritos fueron incorporados al servicio de telefona fija (586 distritos en junio 2006 y 1,408 distritos en diciembre 2010). En el 2012, el presidente del Organismo Supervisor de la Inversin Privada en Telecomunicaciones (Osiptel), Gonzalo Ruiz9, seal que la telefona mvil llega a 1,728 distritos de Per, es decir, el 94 por ciento de distritos de todo el pas.

Per tiene an una grave situacin de precios altos y baja penetracin en banda ancha para el estndar en Sudamrica. Actualmente en Per, la penetracin se ubica en 4%, mientras en Chile es de 10%
tal es la concentracin vertical (cuando un grupo econmico tiene varias compaas en un solo rubro) que encarna Telefnica del Per, operador mayorista y minorista del pas. Tras haber descrito la situacin actual del pas en trminos de cobertura, podemos constatar que las condiciones del pas han cambiado y el nmero de empresas interesadas en tener un contrato para poder operar en l ha aumentado. Ejemplo de lo anterior es el inicio de operaciones en 2013 de la empresa vietnamita Viettel que gan lalicitacin de 25 Mhz de la banda C de 1 900 Mhz para prestar servicios de telecomunicaciones a nivel nacional y actualmente opera en Camboya, Mozambique y Vietnam y ve al Per como su ingreso al mercado latinoamericano11 (y para algunos, especialmente como oportunidad para acceder al mercado Brasilero). El contrato de concesin a Viettel Per, que tiene una vigencia de 20 aos, seala que la empresa brindar Internet gratuito por 10 aos a 718 instituciones educativas, establecimientos de salud o municipios elegidos de entre los 830 distritos ms pobres del Per. Asimismo, deber atender con el servicio mvil a 48 distritos rurales en los que no exista cobertura o nicamente se tenga el servicio de un solo operador. Viettel competir con las establecidas Movistar (Telefnica), Claro (Amrica Mvil) y Nextel (NII Holdings). Qu ofreci el nuevo contrato de Telefnica? Pese a que los contratos de concesin con Telefnica, firmados a 20 aos, vencieron el 2011

la telefona mvil llega a 1,728 distritos de Per, es decir, el 94 por ciento de distritos de todo el pas.
Sin embargo, como explica Carlos Huamn10, Per tiene an una grave situacin de precios altos y baja penetracin en banda ancha comparado con el estndar en Sudamrica. Actualmente en Per, la penetracin se ubica en 4%, mientras en Chile es de 10% y hacen falta 2 condiciones en el mbito de las telecomunicaciones para salir de dicha situacin: que la RDFO cubra el pas fsicamente con un red de alta calidad (que sea accesible) y que tenga precios que los peruanos podamos pagar (que sea asequible). En nuestro pas an existe una importante falla de mercado en este rubro,
8

MTC. Principales logros del sector agosto 2006 julio 2011. Disponible en: http://www.mtc.gob.pe/portal/1%20Logros%20agosto%202006%20 -%20julio%202011%20v27mayo2011.pdf 9 Andina (setiembre 2012). El 94% de distritos del pas tiene telefona mvil y acceso a Internet crece aceleradamente. Disponible en: http:// www.andina.com.pe/Espanol/noticia-el-94-distritos-del-pais-tiene-telefonia-movil-y-acceso-a-internet-crece-aceleradamente-429470.aspx 10 DN Consultores (Enero 2013). El operador dorsal debe ser neutro, por Carlos Huamn. Disponible en: http://blog.dnconsultores.com/eloperador-dorsal-debe-ser-neutro/ 11 Diario Gestion (Enero 2013). Entrevista al expresidente del Osiptel Guillermo Thornberry: Viettel entrar a bajar las tarifas, porque apunta a ganar por volumen de llamadas. Disponible en: http://gestion.pe/empresas/guillermo-thornberry-viettel-entrara-bajar-tarifas-porque-apuntaganar-volumen-llamadas-2057868

52

Ao 3 N 4

Grfico 1 Banda ancha fija en Sudamrica 2011 Penetracin (% de poblacin) vs precios (US$ PPP por Mbps)
200 180 160
Precios (US$ PPP por Mbps)

BOL PAR PER VEN ECU

140 120 100 80 60 40 20 0


2% 3%

COL BRA
4% 5% 6% 7% Penetracin 8% 9% 10%

URU CHL MEX


11% 12%

Nota: los precios corresponden a los operadores con mayor cuota de mercado en banda ancha fija en cada pas seleccionado. Fuente: Osiptel (precios), SIT DN Consultores (penetracin)

y la negociacin previa debi haber concluido en el 2010, fue a fines de enero del 2013 cuando el gobierno anunci que se renovara el contrato a la empresa espaola y as ella tendr un contrato por casi 19 aos ms. Se trata de la renovacin de la concesin de tres bandas de telefona mvil a Telefnica del Per, a travs de su marca comercial Movistar. Dos de esas bandas estn en Lima (en diferente frecuencia) y una de ellas fuera de Lima. Segn el acuerdo, los servicios que deber implementar Telefnica estaran valorizados en S/.3.020 millones. Debe quedar claro que no se trata de un valor que se le cobre a telefnica por la licencia, como ocurre en otros pases en los que el Estado decide donde focalizar el monto obtenido, sino de un conjunto de servicios por un valor equivalente (desembolso ficticio) expresado en subsidios tales como la reduccin de las tarifas por llamadas, la ampliacin de la cobertura en telefona mvil y la otorgacin de servicios de Internet gratuitos en determinadas localidades del pas. A continuacin, se detallan las condiciones

que dio el gobierno a Telefnica para renovarle el contrato y que la empresa acept. Telefnica tendr que reducir de S/.0,50 a S/.0,25 por minuto el costo de las llamadas con celulares durante los primeros 40 minutos en las zonas rurales de pas. Con dicha medida se busca beneficiar a las personas de los programas sociales Juntos, Cuna Ms y Pensin 65, as como a los maestros, policas y personal de las Fuerzas Armadas que cumplen sus labores en zonas alejadas de los centros productivos. En segundo lugar, la empresa espaola deber extender su cobertura entelefona mvil a 409 capitales de distritos a nivel nacional para que el 100% de las capitales distritales del pas (1.833) cuente con dicho servicio. En este ltimo punto, cabe resaltar que anteriormente la empresa Telefnica ya ha incumplido compromisos de ampliacin de cobertura rural y ha debido pagar las multas respectivas. Asimismo, segn Indecopi es una de las empresas ms sancionadas en el Per (ocupa el puesto nmero 28) por infringir el Cdigo de Proteccin y Defensa del Consumidor,

El contrato de concesin a Viettel Per, que tiene una vigencia de 20 aos, seala que la empresa brindar Internet gratuito por 10 aos a 718 instituciones educativas, establecimientos de salud o municipios elegidos de entre los 830 distritos ms pobres del Per.

53

Lima, Marzo 2013

as como las multas impuestas. En este caso, las penalidades que se aplicarn a Telefnica Mviles de no cumplir con lo acordado con el Gobierno para la renovacin de las tres concesiones podran llegar a los S/. 3.020 millones. En trminos de Telefona mvil, en los prximos cuatro aos la empresa deber llevar su servicio a 1.848 localidades donde actualmente no hay servicio de telefona mvil. Con esto, en todos los poblados del pas se podr usar un telfono celular. Por otro lado, la empresa de capitales espaoles deber brindar de forma gratuita Internet a comisaras, postas mdicas, colegios y otras entidades estatales ubicados en unos 661 distritos de las zonas ms pobres del pas. En los distritos en los que Telefnica Mviles ya cuenta con la conexin de fibra ptica, la empresa proporcionar el servicio gratuito de Internet fijo a todas las institucionales estatales ubicadas en las capitales de provincia. Asimismo, este servicio deber ser implementado en 35 distritos fronterizos del pas, con lo cual el 100% de las capitales de los distritos fronterizos contarn con Internet. En los prximos doce meses, Telefnica tendr que instalar una red inalmbrica para llevar Internet va banda ancha a la selva peruana para beneficiar a poblados de Amazonas, Loreto y San Martn. Ms all de brindar los servicios de telefona e internet mencionados, la empresa deber aportar en los rubros de seguridad y capacitacin. As, Telefnica tendr que interconectar los centros de control de videovigilancia para el servicio de transporte de imgenes de las comisaras que estn ubicadas en 327 distritos del pas con un punto de monitoreo nacional. Por ltimo, la empresa tendr que apoyar en un curso anual de telecomunicaciones para efectivos de las Fuerzas Armadas que dictar el Instituto Nacional de Investigacin y Capacitacin de Telecomunicaciones (Inictel).

Crecimiento en el uso de telefonia movil

Qu debilidades y beneficios tiene ello? Pese a tener un importante vnculo con el lema de inclusin social promovido por el gobierno, distintos analistas han tratado el tema con perspicacia. As, para el Instituto Peruano de Economa, en lugar de elaborar un contrato con compromisos para favorecer a ciudadanos que viven alejados, hubiera sido ms eficiente que el Estado peruano convocara un concurso pblico internacional bien diseado para atraer diversos operadores, incluyendo a Telefnica Mviles, para escoger a aquel o aquellos operadores que ofrecieran las condiciones ms competitivas. El vnculo del contrato con la poltica nacional de inclusin social, es para Roxana Barrantes, directora del Instituto de Estudios Peruanos, un refuerzo a los programas sociales que implementa el gobierno como Juntos y Pensin 65, pero que habr que tener cuidado en garantizar que los servicios sean utilizados por los beneficiarios. Sin embargo, si tomamos en cuenta que los proyectos sociales requieren cierto grado de especializacin e interdisciplinariedad que no ha caracterizado al equipo de Telefnica en el brindado de servicios, comprometer a Telefnica a conectar gratuitamente comisaras y sobre todo a capacitar sera un error. Del mismo modo, seala Jorge Bossio, al aceptarse los servicios gratuitos o con descuento se est limitando las posibilidades de los competidores para atender el mercado y las opciones de los consumidores a elegir. En la misma tendencia, Eduardo Villanueva concluye que las duras condiciones que impuso el

La empresa espaola deber extender su cobertura entelefona mvila 409 capitales de distritos a nivel nacional para que el 100% de las capitales distritales del pas (1.833) cuente con dicho servicio.

54

Ao 3 N 4

Ciudades como Iquitos an carecen de una banda ancha que les permita navegar con rapidez

gobierno a la empresa no haran ms que facilitarle nuevos clientes. Desde el Estado, el parlamentario Johnny Lescano seal que larenovacin responde a una actitud entreguista del gobiernoque no ha tomado en cuenta los continuos incumplimientos de esta empresa. El especialista Eduardo Villanueva describe que esos compromisos considerados por algunos como un aporte a la poltica de inclusin social son tiles para el Estado Peruano, mas no para los consumidores de telecomunicaciones, a quienes, aun en condicin de pobreza, vuelve clientes cautivos del operador dominante en el Per. Entonces, la figura sera la de aliado estratgico de los programas sociales del gobierno, en lugar de una iniciativa del gobierno por regular mejor el mercado de telecomunicaciones y brindar ms oportunidades en la oferta y demanda del servicio. Jorge Bossio explica que las tarifas cero (gratuitas) ocasionan que las empresas que estn actualmente brindando servicios a entidades pblicas en las reas que cubrir Telefnica perderan clientes al no poder competir.
12

La crtica de Hans Rothgiesser12 va un poco ms all y seala que con este acuerdo el Estado eleva a nivel de socio a la empresa condenando a muerte a la competencia: La competencia en esas zonas alejadas para el servicio de internet y transmisin de datos en general est condenada a muerte. Difcilmente alguien querr competir en esas condiciones con el nuevo socio del Estado, Telefnica del Per.

si tomamos en cuenta que los proyectos sociales requieren cierto grado de especializacin e interdisciplinariedad que no ha caracterizado al equipo de Telefnica en el brindado de servicios, comprometer a esta empresa a conectar gratuitamente comisaras y sobre todo a capacitar sera un error.

Semana econmica (enero 2013). Hay Telefnica para rato, por Hans Rothgiesser. Disponible en: http://semanaeconomica.com/articulos/ columnas/semana-comenta/94493-hay-telefonica-para-rato

55

Lima, Marzo 2013

que el Estado abandona su rol promotor de la expansin de cobertura de telecomunicacionespara conceder un virtual monopolio de la expansin de cobertura a un solo operador.
Carlos Huamn explica que la competencia es un vehculo para promover eficiencia en el mercado, y por lo tanto lograr mejores precios con una mejor calidad de servicio, en beneficio del acceso al servicio por los usuarios y en forma rentable para los distintos operadores. As, todo parecera apuntar a que si el nivel de competencia mejorara en s mismo, los precios podran bajar, y por lo tanto la penetracin de la banda ancha podra subir. Si ingresamos al debate ms tcnico del asunto, encontramos que el modelo de la red dorsal nacional de fibra ptica es debilitado con el resultado de la negociacin con Telefnica. Es importante recordar que, en su concepcin original, la RDNFO tiene la gran bondad de abordar ambos temas crticos (baja cobertura y baja competencia), a travs de una combinacin de induccin de demanda desde el Estado (a travs de servicios de gobierno electrnico en zonas rurales del pas) y de un subsidio al operador dorsal, hasta el da en que dicha induccin de demanda lo haga innecesario. Qu quiere decir lo anterior? Carlos Huamn13 da una explicacin basada en el famoso concepto de costo de oportunidad y seala que los compromisos no han sido aceptados por resignacin de la empresa, sino porque existen beneficios de por medio. As, con los compromisos que impone el Estado y Telefnica acepta asumir, la empresa espaola retira del camino a todo otro interesado en ser postor en el concurso de la red dorsal. Segn el analista, el concurso que en su momento convocar Proinversin para la concesin para la construccin y operacin de la Red Dorsal de la Fibra ptica (ver pgina 3), estara siendo tcitamente entregado a Telefnica. Lo anterior lleva a la conclusin de que el Estado abandona su rol promotor de la expansin de cobertura de telecomunicaciones para conceder un virtual monopolio de la expansin de cobertura a un solo operador.

Conclusiones
Tras una revisin de los antecedentes en el pas en materia de Telecomunicaciones y de un anlisis de los compromisos asumidos por Telefnica para que se logre la renovacin del contrato, cabe la pregunta de qu har ahora el Estado para promover y atraer mayor competencia. Se trata de una concesin que deja ms preguntas que respuestas, por ejemplo la de qu oportunidades de crecimiento deja a las nuevas empresas operadoras como Viettel? Es importante tambin sealar que la difusin del contrato que ha habido por parte del Estado ha omitido cualquier posibilidad de crtica e incluso lleg a tildar las condiciones planteadas como duras. Preocupa la intencin gubernamental de distraer la atencin de la opinin pblica sobre temas de fondos relevantes para la inclusin social, lema bajo el cual, dan a entender que la renovacin del contrato es indiscutiblemente la mejor decisin del Estado. Cabe tambin sealar que la participacin e inters de organismos como el Ministerio de desarrollo e Inclusin Social en la decisin es fcil de poner en duda cuando aquellos miembros del Estado que han ofrecido declaraciones respecto a la renovacin provienen sobre todo del Ministerio de Transportes y Comunicaciones y del regulador Osiptel. Tras ello, la duda que queda es si realmente existe amplio inters estatal en tener un pas mejor conectado en trminos de penetracin de servicios y calidad o si se trata de un contrato como cualquier otro que hace el Estado con empresas privadas. A ello debemos aadir el factor de corto plazo que afecta las distintas decisiones del Estado, qu suceder con aquellos ciudadanos que se beneficiarn de los servicios de Telefnica gratuitamente una vez que concluya el contrato? quedarn cautivos de sus servicios, cualquiera que sea la calidad de stos, una vez que la tarifa cero haya terminado por alejar a cualquier otro operador mvil de los distritos?

13

La Mula (Enero 2012). Nos siguen pegando abajo, por Carlos Huamn, CEO DN Consultores. Disponible en: http://lamula.pe/2013/01/22/nossiguen-pegando-abajo-la-renovacion-del-contrato-de-telefonica/reconectados

56

Ao 3 N 4

Importancia de la conectividad en zonas rurales

Finalmente, existe una dificultad en la valorizacin de los compromisos. Si bien se ha anunciado que los servicios que deber implementar Telefnica estn valorizados en S/.3.020 millones, quedan dudas respecto a cmo cada uno de los compromisos ser valorizado para alcanzar la cifra final del denominado desembolso ficticio. No sera demasiado perspicaz sealar que los costos son siempre mejor conocidos por el dueo de la empresa que por el Estado mismo y ser rol de la opinin pblica y del organismo regulador Osiptel hacerle el debido seguimiento al cumplimiento real de dichos compromisos.

Bibliografa
BARRANTES, Roxana y Patricia Prez 2007 Regulacin e inversin en telecomunicaciones. Estudio de caso para el Per. Disponible en: http://www.dirsi.net/files/TRE_Peru.pdf EL COMERCIO 2011 Conoce la historia de los contratos de telefona en nuestro pas. Disponible en: http://elcomercio.pe/economia/1330837/ noticia-conoce-historia-contratos-telefonianuestro-pais MELO, Jos Ricardo 2002 Reformas y polticas sectoriales en la industria de telecomunicaciones en Chile yPer. En: CEPAL - SERIE Gestin pblica N 23. OSIPTEL s/f Breve historia de las Telecomunicaciones en Per. Disponible en: http://banners. noticiasdot.com/termometro/boletines/ docs/paises/america/peru/osiptel/2003/ osiptel_historia.pdf

57