Sveske za javno pravo Blätter für Öffentliches Recht

Utemeljio prof. dr. Edin Šarčević u saradnji sa doc. dr. Tarikom Haverićem Saradnici ovog broja: Zlatan Begić, Maida Behrem-Stojanov, Manfred Dauster, Aida Hunček-Pita, Nives Kopajtich-Škrelc, Meddžida Kreso, Dušanka Marinković-Drača, Alen Rajko, Davor Trlin Glavni i odgovorni urednik: prof. dr. Edin Šarčević. Redakcija: Centar za javno pravo, Čekaluša 52, 71000 Sarajevo www.fcjp.ba

ISSN 2232-7320

2011. Str. 1-92 2. godište Decembar 2011.

6

CJP
Sadržaj:

Fondacija Centar za javno pravo Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht Foundation Public Law Centre

Edin Šarčević, Uz ovaj broj ............................. Alen Rajko, Antinomije u hrvatskom zakonodavstvu: informacijsko upravno pravo ............ Nives Kopajtich-Škrelc, Iskustva i problemi decentralizacije u Hrvatskoj ............................ Maida Behrem-Stojanov, Neposredni izbori načelnika opština u BiH ................................... Aida Hunček-Pita, Referendum u Bosni i Hercegovini ......................................................

1 3 19 30 38

Zlatan Begić, Referendum i njegova (zlo) upotreba: pravni aspekt .................................... Davor Trlin, Problem referenduma u BiH ....... Manfred Dauster, Narod odlučuje — direktna demokratija u Njemačkoj ................................. Meddžida Kreso, Bosna i Hercegovina treba jedan vrhovni sud ............................................. Dušanka Marinković-Drača, Primjena kri­ te­ rija ekonomski najpovoljnije ponude u postupcima javne nabave u Republici Hrvatskoj .................

44 55 62 80 84

Edin Šarčević Uz ovaj broj / In addition to this Volume
Zaštita ličnih podataka ulazi u korpus zaštite privatnosti i predmet je regulacije informacijskog upravnog prava koje je regulirano u međunarodnim konvencijama, us­ tavnom pravu i različitim zakonskim propisima. Pose­ ban značaj ovo područje ima u javnopravnim odnosima, jer se tijela državne vlasti ograničavaju tajnošću ličnih podataka. O antinomičnim situacijama koje nastaju re­ guliranjem materije hrvatskog informacijskog uprav­ nog prava piše Alen Rajko. Njegova analiza izlazi iz hrvatskih pravnih okvira i ima univerzalnu dimenziju. Ona se vidi u odgovoru na pitanje, kako postupati sa propisima koji na jednoj strani jamče pravo na pristup informacijama, a na drugoj sigurnost i tajnost ličnih podataka. Dvije analize se dodiruju tematikom lokalne samo­ uprave: Nives Kopajtich-Škrlec pitanjima lokalne sa­ mo­ uprave prilazi obuhvatnim prikazom decentraliza­
Protection of personal data concerns protection of pri­ vacy and it is a subject of control by the Information Ad­ mi­ nistrative Law, which is regulated by international conventions, Constitutional law and other various re­ gulations. This field has a specific meaning in public relationships, because the bodies of state government are limited by the confidentiality of personal data. About antinomian situations which arouse from regu­ lating the matter of Croatian Information Administrative Law write Alen Rajko. His analysis goes beyond the Croatian legal framework and has a universal di­ men­ sion. It can be seen in response to a question, how to deal with regulations which on the one side guarantee the right of access to information, and to the other side security and confidentiality of personal data. Two analyses have in common the issues of local selfgovernment: Nives Kopajtich-Škrlec approaches the comprehensive summary of decentralization in Croatia

cije u Hrvatskoj. Ona u fokus stavlja pravnu nesigurnost koja prožima sve segmente hrvatskog modela decen­ tralizacije i ukazuje na logičke slabosti u raspodjeli nadležnosti između državnih tijela i jedinica lokalne samouprave. Maida Behrem-Stojanov se koncentrira na zakonodavne reforme lokalne samouprave u BiH i fokusira se na neposredan izbor načelnika opština. Nje­ na pažnja je usmjerena na konstelacije u kojima iza­ brani načelnici nemaju osiguranu podršku u pred­ stavničkom tijelu opštine. Tu se pokazuju slabosti u sistemu odlučivanja na lokalnom nivou: on računa sa politički lojalnim kadrovima, odnosno kadrovima koji imaju većinsku političku podršku i tako obezbjeđuju da se opštinske nadležnosti stave pod kontrolu jedne političke partije. Problem se analizira s obzirom na konkretne slučajeve koji pokazuju prednosti ovog sis­ tema kao i s obzirom na moguća poboljšanja u pogledu pokretanja inicijative za opoziv načelnika opštine. Centralni temat u ovom broju predstavlja problem ne­ posrednih oblika demokratskog odlučivanja u BiH. Problem je uveden u politički diskurs sa odlukom Na­ rodne skupštine Republike Srpske da provede refe­ ren­ dum o pitanjima iz državne nadležnosti. Odluka se brzo pokazala kao politički trik ovog de facto-jed­ no­ partijski ustrojenog entiteta. No, ona zahtijeva pažlji­ viju analizu pitanja, da li se BiH otvara prema nepo­ srednoj demokratiji. Aida Hunček-Pita, Zlatan Begić, Davor Trlin i Manferd Dauster bacaju više svjetla na neposredno odlučivanje u BiH kao i na odgovarajuće oblike neposrednog odlučivanja u SR Njemačkoj. Ana­ lize pokazuju da nema ni jednoznačnog, ni dog­ matski jasno utemeljenog stava o statusu neposredne demokratije u Ustavu BiH. Tamo gdje se nastoji pos­ tulirati neposredna demokratija kao državnopravni princip, uočljiva je unekoliko nategnuta argumentacija koja bez jasnog pravnog osnova neposrednu demo­ kratiju smješta u okvire ustavnog prava BiH. Temu iz prethodnih brojeva, o jednom vrhovnom sudu za BiH, zaključujemo stavom Meddžide Kreso koji jednoznačno govori u prilog uspostavljanja državnog vrhovnog suda, a ovaj broj Sveski za javno pravo ana­ lizom Dušanke Marinković-Drača o kriteriju ekonom­ ski najpovoljnije ponude u hrvatskom zakonu o javnim nabavkama. Tema se analizira s obzirom na novi Za­ kon o javnoj nabavi (primjena od 1. januara 2012). Sa ovim brojem ujedno zaključujemo i 2011. godinu. Sveske za javno pravo ulaze, dakle, u 2012. godinu sa analizama koje pokrivaju najvažnija područja javnog prava u regiji. U naš bilans, osim toga, ulaze autori mla­ đe i srednje generacije, zatim, politički neutralne i dogmatski utemeljene analize i iznad svega regionalna otvorenost. Taj pravac ćemo slijediti i u sljedećoj go­ dini.

by matters of local self-government. She focuses on the legal uncertainty that pervades all segments of the Croatian model of decentralization, and indicates the logical weaknesses in the distribution of competence between state bodies and local self-government. Maida Behrem-Stojanov focuses on legislative reforms of local self-government in Bosnia and Herzegovina, and focu­ ses on the direct election of mayor. Her attention was focused on the constellation in which the elected mayors have not secured support in the representative body of the municipality. That is showing the weaknesses in the system of decision making at the local level: mayor expects to have politically loyal personnel, who have the majority political support and thus ensure that the local competence is put under the control of one political party. The issue is analyzed with respect to individual cases that demonstrate the advantages of this system as well as with regard to possible improvements in terms of the initiative to recall mayor. The focus of this Volume is an issue of direct forms of democratic decision making in Bosnia and Herzegovina. This issue was introduced in the political discourse by decision of the National Assembly of the Republika Srpska to hold a referendum on matters which are under state jurisdiction. This decision has proved, very soon, to be a political trick of this de facto one-party organized Entity. However, this issue requires careful analysis of the question, whether the Bosnia and Herzegovina is opening to direct democracy. Aida Hunček-Pita, Zlatan Begić, Davor Trlin and Manferd Dauster cast more light on the direct decision making in Bosnia and Herzegovina, as well as appropriate forms of direct decision making in Germany. Analyses show that there is neither unified nor dogmatic clearly based attitude on the status of direct democracy in the Constitution of Bosnia and Herzegovina. There where it is attempted to postulate a direct democracy as a constitutional prin­ ciple, it is visible somewhat strained argumentation which, without a clear legal basis, is placing direct democracy within the framework of the constitutional rights of Bosnia and Herzegovina. Issue from the previous Volume, about one Supreme Court of Bosnia and Herzegovina, we conclude with the opinion of Meddžida Kreso, which unambiguously confirms the establishing of the state Supreme Court, and this Volume for public law we conclude with ana­ lysis of Dušanka Marinković-Drača about the criteria of the most economically favourable offer in Croatian law on public procurement. This issue is analyzed with respect to the new Law on Public Procurement (effective from 1st January 2012). Also, with this Volume we close Year 2011. Therefore, Volumes for the public law are entering 2012 with an analysis covering the most important areas of public law in the region. Also, in our balance are entering the authors of younger and middle generations, and politically neutral and dogmatically based analysis and above all, regional frankness. We will follow this trend in the next year.

2

Alen Rajko* Antinomije u hrvatskom zakonodavstvu na području informacijskoga upravnog prava
Sadržaj: 1. Uvod ................................................................... 2. Informacijsko upravno pravo – pregled ............. 2.1. Definiranje informacijskoga upravnog prava .................................................... 2.2. Temeljni instituti pojedinih segmenata informacijskoga upravnog prava 2.2.1. Pravo na pristup informacijama javnog sektora ............................................................... 2.2.2. Zaštita osobnih podataka ......................... 2.2.3. Tajnost podataka ...................................... 2.3. Pravni okvir u Republici Hrvatskoj .............. 3 4 5

6 6 7 7

2.3.1. Pravni izvori ........................................... 2.3.2. (Ne)dostupnost informacija javnog sektora: opći pregled ............................................. 3. Glavne antinomije unutar hrvatske legislative, s prijedlozima njihova rješavanja 3.1. Pristup informacijama i zaštita osobnih podataka ............................................................. 3.2. Pristup informacijama i zaštita tajnih podataka ..................................................................... 3.3. Pristup informacijama, tajnost podataka i medijsko pravo ................................................... 3.4. Položaj “zviždača” ...................................... 3.5. Ostale antinomije ........................................ 4. Zaključak ..........................................................

7 11

12 13 14 15 17 18

1. Uvod Područje (ne)dostupnosti informacija povezano je s realizacijom različitih socijalnih interesa. Ako se zadržimo u sferi legitimnih interesa, dostupnost in­ formacija nužna je prije svega za upućeno odlučivanje1, za očuvanje i širenje prostora slobode te za nadzor javne vlasti. S druge strane, pojedine informacije mo­ raju ostati nedostupnima, radi zaštite kako privatnih interesa (primjerice, zaštite privatnosti, zaštite pos­ lovnog odlučivanja — kao elementa poduzetničke slobode), tako i javnog interesa (npr. suzbijanja kri­ minaliteta, obrambene spremnosti, makroekonomske stabilnosti, ravnopravne tržišne utakmice), odnosno “kombiniranih” interesa (npr. osiguranje pravičnoga sudskog i upravnog postupka u interesu je stranaka, kao i u javnom interesu). Iako je uređenje (ne)dostupnosti informacija “raza­ su­ to” širom pozitivnopravnih sustava, najveći dio spome­ nute regulacije koncentriran je u propisima up­ ­ ravnog prava, prvenstveno na području prava na pri­ stup infor­ macijama, zaštite osobnih podataka, tajnosti podataka, arhivske djelatnosti, sustava državne uprave i lokalne samouprave, upravnog postupka te upravnog segmenta medijskog prava.
* Autor je doktor pravnih znanosti, pročelnik Službe za up­ ravni razvitak u Gradu Opatiji i stalni suradnik FCJP za Hrvatsku.

Osim vrlo fragmentirane regulacije2, ostvarivanje svrhe propisa s područja informacijskoga upravnog prava u Republici Hrvatskoj otežavaju antinomije3 između spomenutih propisa. Te antinomije djelomice slijede iz nelogičnog redoslijeda donošenja glavnih “informacijskih zakona”: najprije je 1996. donijet za­ kon kojim je uređena zaštita tajnosti podataka, potom je sredinom 2003. “ozakonjena” zaštita osobnih poda­
Tj. odlučivanje na temelju relevantnih informacija. Izrazita fragmentiranost normiranja područja informa­ cijskoga upravnog prava u Hrvatskoj dijelom je posljedica nedovoljne koordinacije između predlagača pojedinih pro­ pisa u fazi njihove pripreme. Osim toga, “izolirani” pristup ovom području nerijetko je prisutan i u pravnoj publicistici, što uključuje specijalizirano bavljenje pojedinim segmentom informacijskoga upravnog prava, bez sagledavanja njegove cjeline. 3 “Jednu konstelaciju antinomičnom čini postojanje jedin­ stvenog pravnog akta ili zaokruženog kompleksa normi iz kojeg se metodama tumačenja, ili na putu primjene prava, mogu izvoditi uzajamno suprotstavljena rješenja, odnosno stajališta koja se uzajamno isključuju. U takvom slučaju su oba rješenja legalna, odnosno mogu se utemeljiti u istom normativnom aktu; oba se rješenja – iako protivrječna – mogu pravno utemeljiti” – E. Šarčević, Dejtonski Ustav: karakteristike i karakteristični problemi, www.ifimes.org/ media/pdf/edin_sarcevic-dayton.pdf (očitanje: 29. 08. 2011). Vezano za antinomije u pravu, Šarčević upućuje na: K. E. Röhl, Allgemeine Rechtslehre, 1994, s. 85; W. Sauer, Juristische Methodenlehre, 1940, s. 278 i dalje. U ovoj ana­ lizi riječ je o antinomijama unutar pravnog sustava, prije svega unutar korpusa propisa informacijskoga upravnog prava.
1 2

3

taka, da bi krajem te godine, posljednji bio donesen temeljni zakon kojim se regulira pravo na pristup in­ formacijama. Spomenuti problem postoji i nakon bitnoga norma­ tivnog iskoraka do kojeg je došlo 2010, uvrštavanjem izričite odredbe o pravu na pristup informacijama jav­ nog sektora u tekst Ustava Republike Hrvatske4. U nastavku će se utvrđivati i sistematizirati antinomije između osnovnih hrvatskih propisa na području infor­ macijskoga upravnog prava i iznijet će se prijedlozi za njihovo rješavanje. Pritom će se obuhvatiti cjelina ma­ terije informacijskoga upravnog prava. Zbog teško pre­ g­ ledne regulacije te brojnosti i kompleksnosti pi­ tanja koja se razmatraju, smatram potrebnim najprije definirati pojam informacijskoga upravnog prava i njegove temeljne institute, te elaborirati glavne ele­ mente važećega pravnog okvira u Republici Hrvatskoj. Bez te kontekstualizacije praćenje glavnog dijela ana­ lize bilo bi znatno otežano. U glavnom dijelu antino­ mije su klasificirane prema pravnim područjima iz­ među kojih postoje. 2. Informacijsko upravno pravo – pregled Norme upravnog prava uređuju tretman određenih skupina informacija. Tim se normama, prije svega, razrađuju pojedini ustavni instituti, regulira tretman od­ ređenih skupina informacija koje ne čine ustavnopravnu materiju, propisuje (najčešće supsi­ dijarna) primjena upravnog postupka na odlučivanje u određenim “informacijskim stvarima”, te uređuje rad informacijskih resora (primjerice, statistike, normiza­ cije, katastra, odnosa s javnošću, informacijsko-doku­ mentacijsko referalnih poslova i dr.). Nadalje, “vlast jest informacija. Njezini službenici go­ tovo svi su informativni radnici, njezina sirovina je informacijski input, njezin proizvod je taj input pre­ obražen u politiku, koja je tek autoritarna forma infor­ macije”.5 Mogućnosti i izazovi razvitka informacijsko-komuni­ kacijske tehnologije, širenje svijesti o važnosti transpa­ rentnog djelovanja javnog sektora, institucionalizacija demokratskih institucija, bitno povećana gustoća komuniciranja, niz fenomena obuhvaćen sintagmom informacijsko društvo, među glavnim su činiteljima
Nar. nov. 59/90, 135/97, 8/98 – proč. tekst, 113/00, 124/00 – proč. tekst, 28/01, 41/01 – proč. tekst, 55/01-ispr, 76/10 i 85/10 – proč. tekst. Spomenuta Promjena Ustava Republike Hrvatske objavljena je u Nar. nov. 76/10. 5 H. Cleveland, Government is Information (But Not Vice Versa), Public Administration Review, 46-1986, cit. prema: Ph. J. Cooper, Public Law and Public Administration, 2nd ed, Englewood Cliffs 1988, s. 310.
4

sve veće važnosti informacija u javnoj sferi, uključujući upravno djelovanje. U većoj ili manjoj mjeri, te pro­ mjene prati pravna regulacija i doktrina. Sve su veći zahtjevi za transparentnošću, odgovornošću i participiranjem. Takav je razvitak potrebno smjestiti u širi kontekst dubokih ekonomskih, demografskih i socijalnih promjena u razdoblju iza Drugoga svjetskog rata. Građani razvijenih zemalja imaju veće prihode, obrazovanje te mogućnosti koje im nudi informatičko doba nego što su uživali pripadnici bilo koje prethodne generacije. Istraživanja pokazuju pripadajući pomak vrijednosti od materijalizma do kvalitete življenja (po­ put brige za okoliš) i pad u poštivanju vlasti i hijerarhije. Istodobno, građani više cijene demokraciju kao vlada­ jući sustav, zahtijevaju veću transparentnost i odgo­ vornost od države, naklonjeni su participiranju javnosti u kreiranju one provedbene politike koja ih se tiče. Obrazovani, dobro obaviješteni građani očekuju da dr­ žava uzme njihova stanovišta i znanja u obzir pri do­ no­ šenju odluka — dostignuće koje je dovelo do “pro­ fe­ sionalizacije” javne sfere.6 Upravljanje informacijama javnog sektora nadilazi okvire “prava znati”, na način na koji ga označava, primjerice, Holsinger7. Pravo na informaciju nije važ­ no samo za očuvanje i razvitak demokratskog poretka, putem lakšega javnog nadzora i veće odgovornosti javne vlasti, već općenito za upućeno odlučivanje, primjerice stranaka u upravnom postupku. Slikovito, bit nije u temama poput Watergatea, koliko kod im značajan bio domašaj, već u posve neglamuroznom “obijanju šaltera” i rješavanju problema svakodnev­ nice. S druge strane, pravo na zaštitu pojedinih vrsta informacija podjednako je važno za ostvarivanje niza temeljenih prava, prije svega u sferi privatnosti. Prethodni, vrlo sažeti prikaz društvenog konteksta pravnih, tehnoloških i ekonomskih implikacija vezanih za sve intenzivnije relacije između upravnog djelovanja i informacija, upućuje na potrebu sistematiziranja njihova normativnog i teorijskog odraza. Na području prava, najvećim je dijelom riječ o upravnopravno re­ levantnoj materiji. Upravno pravo obuhvaća praktički sva područja društvenog života, pa stoga sadržava broj­ ne ogranke (npr. policijsko, financijsko, gospo­ darsko, prosvjetno, ekološko, graditeljsko, poljopriv­ redno, telekomunikacijsko, pomorsko upravno pravo, i dr.). U nastavku ćemo odrediti predmet infor­ ma­
Građani kao partneri (priručnik OECD-a), Zagreb 2004, s. 19. 7 Da bi ljudi mogli donositi mudre odluke o tome kako će se njima vladati, moraju imati pristup informacijama o djelovanju vlasti i njenih službenika – R. Holsinger, Media Law, 2nd ed., New York (…) 1991, s. 342.
6

4

cijskoga upravnog prava te sistematizirati njegove glavne institute8. 2.1. Definiranje informacijskoga upravnog prava Primijenimo li organizacijsko-funkcionalni kriterij, informacijsko upravno pravo obuhvatilo bi djelatnost primarno informacijskih upravnih organizacija, poput službene statistike, jedinica za odnose s javnošću te, šire, eksterno i interno komuniciranje, arhiva i infor­ macijsko-dokumentacijskih organizacija, raznih kata­ stara, normizacije i mjeriteljstva, tijela specijaliziranih za informatizaciju i(li) razvitak informacijskog dru­ štva, tijela specijaliziranih za nadzor i druge poslove vezane uz upravljanje informacijama (npr. za zaštitu osobnih podataka). Pri tome u obzir treba uzeti da sve upravne djelatnosti sadržavaju i informacijsku dimen­ ziju, bilo opću (npr. uredsko poslovanje, informacijskoprocesni aspekti vezani uz opći upravni postupak), bilo specifičnu (primjerice, informacijski aspekt djelo­ vanja sigurnosno-obavještajnih agencija, vanjskih po­ slova, zaštite okoliša, visokog obrazovanja, financija — npr. priprema proračuna i dr). Spomenuta difuzna rasprostranjenost informacija u jav­ noj upravi glavni je nedostatak primjene orga­ nizacijsko-funkcionalnog kriterija prilikom definiranja predmeta informacijskoga upravnog prava. Sa sličnom teškoćom suočavamo se i kod primjene materijalnopravnog kriterija. Niz materijalnopravnih odredbi na svim područjima upravnog djelovanja mo­ žemo razumijevati “informacijskima”, primjerice od­ redbe o izvješćivanju, zaštiti podataka, zaštite autor­ skog i srodnih prava, odnosima uprave i građana i dr. Suzimo li fokus, u skladu sa “supsidijarnim karak­ terom” upravnog prava, izdvojit ćemo nekoliko ključ­ nih materijalnopravnih područja relevantnih za infor­ ma­ cijsko upravno pravo: • pravo na pristup informacijama javnog sektora (koje se ostvaruje na zahtjev pojedinog ovlaštenika, kao i aktivnim mjerama tijela javne vlasti – samo­
8

inicijativnim objavljivanjem određenih skupina in­ for­ macija), • zaštita osobnih podataka, • zaštita tajnosti podataka, • upravljanje zapisima, • instrumenti javnosti uprave te eksternoga i internog komuniciranja uprave, koji ne čine dio procesnog prava9 (npr. instrumenti obuhvaćeni odredbama o od­ no­ sima uprave i građana, poput javnih rasprava, natpisa i dr., ali i područja koja zasad nisu posebno nor­ mirana, poput djelovanja glasnogovornika u jav­ noj upravi).10 Sumarno, prema materijalnopravnom kriteriju prije sve­ ga je riječ o pitanjima: (a) definiranja pojedine vr­ ste informacije i (b) subjektivnih prava vezanih uz nju; (c) standarda transparentne i učinkovite obrade te dru­ gih oblika upravljanja informacijama; (d) presumirane (ne)dostupnosti pojedinih skupina informacija te (e) pretpostavki za pristup informacijama; (f) vrijednosti/ dobara koje se štite nedostupnošću određenih infor­ macija; (g) (ne)postojanja testa pretežnosti interesa kod pristupa pojedinim skupinama informacija; (h) in­ formacijske sigurnosti; (i) funkcionalnih povlastica (npr. zaštita izvora novinarske informacije, položaj “zviždača”); (j) javnosti sastanaka i drugih oblika up­ ravnog djelovanja i dr. Materija informacijskoga upravnog prava sadržava ka­ ko elemente općega (npr. pravo na pristup infor­ macijama javnog sektora), tako i posebnoga upravnog prava (primjerice, zaštita tajnosti podataka obrane). Prilikom određivanja predmeta informacijskoga up­ ravnog prava koristit će se kombinirani pristup, koji obuhvaća kako pozitivne, tako i negativne elemente definiranja. U užem smislu, informacijsko upravno pravo je skup pravnih pravila koja uređuju pristup informacijama jav­ nog sektora, zaštitu osobnih podataka, zaštitu tajnih podataka, upravljanje zapisima te eksterno i interno komuniciranje javne uprave, ako nije riječ o normama
Informacijski su relevantni prvenstveno sljedeći instituti općega upravnog postupka: uvid u spise, javnost rasprave, komuniciranje tijela i stranaka, obrazloženje upravnog akta, činjenično stanje, elektroničko rješenje, obavješćivanje o uv­ jetima ostvarivanja i zaštite prava, načela zaštite prava građana i zaštite javnog interesa, materijalne istine, saslu­ šanja stranke, prava žalbe, ekonomičnosti te uporabe jezika. Tome treba dodati posebne upravne postupke koje pri­ mjenjuju “informacijska tijela” i/ili koji se primjenjuju u “informacijskim stvarima”, poput posebnih procesnih od­ redaba o pristupu informacijama. 10 Iako primarno čini dio zasebno razvijene discipline me­ dijskog prava, upravnopravni segment medijskog prava logički upotpunjuje netom navedena područja.
9

Analizu u nastavku, pod 2.1. i 2.2, navodimo prema: A. Rajko, Informacijsko upravno pravo (Pravo na pristup in­ for­ macijama, Zaštita osobnih i tajnih podataka), Zagreb 2011, naročito s. 18. i dalje, s. 121. i dalje, s. 125. i dalje, te s. 135. i dalje. Usporedbe radi, kategorizacije predmeta propisa koji, u najširem smislu, uređuju materiju pristupa informacijama, v. npr. u: A. McDonald, Information Access Laws, u: Bevir, Mark (ed.), Encyclopedia of Governance, Thousand Oaks (...) 2007, s. 445. i dalje; T. Mendel, Freedom of Information, A Comparative Legal Survey, New Delhi 2003, s. 10; N. Pirc Mušar, Kolizija dva ljudska prava: prava na pristup informacijama i prava zaštite osobnih podataka – iskustva Slovenije, Privatnost 2006 – Zaštita osobnih podataka i upravljanje identitetima (sažetak kon­ ferencije), Zagreb 2006, s. 2. i dalje.

5

koje izričito pripadaju drugim pravnim granama ili drugim upravnopravnim područjima.11 U širem smislu (bez supsidijarnosti u definiranju), in­ formacijsko upravno pravo je skup pravnih pravila koja uređuju upravljanje informacijama od strane ili uz sudjelovanje javne uprave. Na normativnoj razini, pravilna primjena i ostvarivanje funkcije normi infor­ macijskoga upravnog prava zahtijeva što manji broj antinomičnih situacija. 2.2. Temeljni instituti pojedinih segmenata informacijskoga upravnog prava Ovdje je potrebno sistematizirati temeljne institute pra­ va na pristup informacijama javnog sektora, zaštite osobnih podataka te tajnosti podataka, kao uvod u analizu važećega normativnog okvira spomenute ma­ terije u Hrvatskoj, kao i postojećih antinomija u ovom segmentu zakonodavstva. 2.2.1. Pravo na pristup informacijama javnog sektora Glavne odrednice razvijenosti regulacije i prakse na području prava na pristup informacijama javnog sektora jesu: 1) razina regulacije (ustavna, zakonska, podza­ kon­ ska), odnos s uređenjem drugih segmenata infor­ ma­ cijskoga upravnog prava (osobnih podataka, tajnih podataka i dr.) te odnos s odredbama o pristupu in­ formacijama u posebnim (sektorskim) zakonima; 2) presumirana dostupnost spomenutih informacija, uz negativnu enumeraciju ograničenja pristupa; 3) mjere ostvarivanja prava na pristup, i to izravne u konkretnim postupcima povodom zahtjeva za pri­ stup, odnosno aktivne mjere javnih tijela, kao i na području javnosti sastanaka i općenito rada javnih tijela, te neizravne – izvješćivanje, praćenje provedbe, edukacija, promocija i sl; 4) normativne definicije pojmova ovlaštenika (koris­ nika) prava na informaciju, javnog sektora te infor­ macije; 5) ograničenja prava na pristup - sadržajna, uključu­ jući djelomičnu dostupnost zapisa koji sadrže nedo­ stupne dijelove, vremenska (prestanak ograničenja nakon prestanka razloga za uskratu pristupa), te pod­ ložna dodatnom preispitivanju u konkretnom slučaju – test pretežnosti interesa12 i test razmjernosti;
11

6) pravo na pristup bez obveze dokazivanja interesa podnositelja zahtjeva za pristup; 7) zaštita “zviždača”13 - sadržajna – prosljeđivanje ko­ jih informacija je obuhvaćeno zaštitom, instituci­ onalna – obraćanje kojim tijelima je obuhvaćeno zaštitom; 8) učinkovitost postupka ostvarivanja prava na pri­ stup, uključujući sustav pravnih lijekova, ne samo in­ stancijskih, nego od strane neovisnih tijela te sudova. 2.2.2. Zaštita osobnih podataka Dio temeljnih pravnih pitanja vezanih za zaštitu osobnih podataka podudaran je s institutima prava na pristup informacijama javnog sektora, dok su neka pitanja svojstvena zaštiti osobnih podataka: 1) razina regulacije (ustavna, zakonska, podza­ konska), odnos s uređenjem drugih segmenata infor­ macijskoga upravnog prava te odnos s odredbama o osobnim podacima u posebnim (sektorskim) zako­ nima; 2) presumirana nedostupnost osobnih podataka (obr­ nuta pravna perspektiva u odnosu na pristup infor­ macijama javnog sektora); 3) veza nedostupnosti (zaštićenosti) osobnih podataka sa svrhom njihove zaštite, tj. sa zaštitom privatnosti; 4) personalni obuhvat zaštite; 5) institucionalni doseg normi o zaštiti osobnih po­ dataka (tko podliježe propisima o zaštiti); 6) normativne definicije pojmova osobnih podataka i obrade osobnih podataka; 7) minimalna obrada osobnih podataka - sadržajno – prije svega u skladu s načelom svrhovitosti obrade osobnih podataka, te vremenski; 8) prava ispitanika: informiranost o obradi njegovih osobnih podataka, uvid u podatke i njihov ispravak, zaštita od nezakonite obrade podataka;
12 U regulaciji i teoriji prisutni su i pojmovi “interes javnosti” (npr. čl. 16 ZTP-a), “test škodljivosti” (engl. harm test), “test pretežnosti interesa” i dr. Spomenute sintagme imaju zajednički smisao: mogućnost odstupanja od propisane nedostupnosti informacije “vaganjem” zaštićenog dobra (interesa) s javnim ili nekim drugim relevantnim interesom. 13 “Zviždačima” (engl. whistleblowers) se nazivaju osobe koje ukazuju na nepravilnosti u svojoj (u pravilu radnoj) sre­ dini. Njihova zaštita jedan je od instrumenata ohrabrivanja građana na razotkrivanje devijacija, koji osobito dobiva na važnosti u situacijama kada postoji osjećaj nedovoljno učinkovitog funkcioniranja pravne države.

Analogno spomenutome, informacijsko upravno pravo može razumijevati i disciplinu upravnog prava, koja pro­ učava navedena područja.

6

9) dostupnost osobnih podataka - opće pretpostavke (u pravilu privola ispitanika ili propisanost zakonom), posebne pretpostavke (dodatna zaštita posebno osjet­ ljivih kategorija podataka, dostava trećim osobama, međunarodna razmjena), podložnost odlučivanja o dostupnosti osobnih podataka testu pretežnosti in­ teresa; 10) učinkovitost mjera zaštite osobnih podataka (prav­ nih, organizacijskih, tehničkih, kadrovskih, nad­ zornih i dr.), uključujući vođenje zbirki osobnih ­ podataka; 11) učinkovitost postupka zaštite prava ispitanika i trećih osoba, uključujući sustav pravnih lijekova, ne samo instancijskih, nego od strane neovisnih tijela te sudova. 2.2.3. Tajnost podataka Pravni aspekt materije tajnosti podataka prvenstveno čine sljedeća pitanja: 1) razina regulacije te odnos s uređenjem drugih seg­ menata informacijskoga upravnog prava (po­ sebice s regulacijom prava na pristup informacijama) te odnos s odredbama o tajnosti podataka u posebnim (sektorskim) zakonima; 2) institucionalni obuhvat propisa o tajnosti po­ dataka; 3) normativna definicija pojma klasificiranih (tajnih) podataka; 4) taksativno određen popis vrijednosti, čija zaštita može biti temelj za klasificiranje podataka; 5) zabrana klasificiranja pojedinih podataka (npr. radi prikrivanja nezakonitog postupanja); 6) određivanje najnižeg stupnja tajnosti koji je u od­ nosnom slučaju dovoljan za zaštitu neke od zaštićenih vrijednosti; 7) ograničenja nedostupnosti klasificiranih poda­ taka, i to personalna, npr. sigurnosno certificirani službenici, najviši državni dužnosnici po samoj funk­ ciji, sadržajna, primjerice, djelomična dostupnost zapisa koji sadrže klasificirane dijelove, vremenska – najranija moguća deklasifikacija podatka, uz peri­ odične i druge provjere potrebe za klasifikacijom, podložna dodatnom preispitivanju u konkretnom slu­ čaju - test interesa javnosti i test razmjernosti; 8) struktura klasifikacije (stupnjevi tajnosti i dr.), što uključuje i kriterije klasificiranja; 9) postupak klasificiranja i deklasificiranja poda­ taka;

10) postupak izdavanja i ukidanja sigurnosnog cer­ tifikata za pristup klasificiranim podacima; 11) postupanje s klasificiranim podacima te opseg i tra­ janje obveze čuvanja tajne; 12) nadzor nad klasifikacijom, deklasifikacijom, cer­ tificiranjem i drugim postupcima vezanima za tajnost podataka, uključujući sustav pravnih lijekova, ne sa­ mo instancijskih, nego od strane neovisnih tijela te sudova. 2.3. Pravni okvir u Republici Hrvatskoj Regulaciju područja informacijskoga upravnog prava u Hrvatskoj bit će razmotrena na razini ustavnog tek­ sta, na razini konvencijskog prava te na razini zakona. Posebna analiza podzakonske razine je izostavljena ka­ ko bi tekst analize bio pojednostavljen. 2.3.1 Pravni izvori Ustavom Republike Hrvatske zajamčeno je pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti (čl. 38 st. 4), kao i sigurnost i tajnost osobnih podataka (čl. 37).14 Ustavna prava na sigurnost i tajnost osobnih podataka, odnosno na pristup informacijama javnog sektora, prava su jednakog ranga. Stoga je prilikom analize hrvatske legislative na području informacijskoga upravnog prava potrebno imati u vidu posve različitu “startnu regulacijsku perspektivu” tih dvaju ustavnih prava: informacije javnog sektora su presumirano dostupne, dok su osobni podaci pre­ sumirano nedostupni. Ograničenja od obaju prava se negativno enumeriraju zakonima, u okviru ustavnih pretpostavki za njihova ograničenja. Pravo na pristup informacijama javnog sektora primjer je pozitivnog prava, dok se pravo na zaštitu osobnih podataka javlja i kao pozitivno i kao negativno pravo15.
14

Osim toga, Ustavom Republike Hrvatske uređena su i sljedeća informacijski relevantna područja: jamstvo štovanja i pravne zaštite osobnoga i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti (čl. 35); jamstvo tajnosti dopisivanja i svih drugih oblika općenja (čl. 36); zabrana i kažnjivost svakog pozivanja ili poticanja na rat ili uporabu nasilja, na na­ cionalnu, rasnu ili vjersku mržnju ili bilo koji oblik nes­ nošljivosti (čl. 39); jamstvo slobode javnog očitovanja vjere ili drugog uvjerenja (čl. 40); pravo na predstavku (čl. 46); jamstvo slobode znanstvenoga, kulturnog i umjetničkog stvaralaštva (čl. 68); javnost sjednica Hrvatskog sabora (čl. 83) i sudskih rasprava (kao i razloge za isključenje javnosti – čl. 119); objavljivanje zakona i drugih propisa državnih tijela (čl. 89) Opće pretpostavke za ograničenje sloboda i prava regulirane su u čl. 16. Međutim, osim s informacijskim pravima, potrebno je ukazati i na relevantne poveznice s pravom na pravično (pošteno) suđenje (čl. 29 Ustava), po­ sebice s materijom prava na sudjelovanje u postupku, jav­ nosti postupka te uvida u spise.

7

Do kolovoza 2011. Republika Hrvatska još uvijek nije pristupila Konvenciji Vijeća Europe o pristupu služ­ benim dokumentima16, koja je za potpisivanje otvorena od 18. lipnja 2009. godine. Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda izrijekom ne normira pravo na pristup informacijama, ali je Europski sud za ljudska prava u pojedinim predmetima pristup informacijama tretirao u okviru prava na slobodu izra­ žavanja (čl. 10 Konvencije)17. Republika Hrvatska stranka je Konvencije za zaštitu osoba glede automa­ tizirane obrade osobnih podataka (1981)18. Zakon o pravu na pristup informacijama19 (u nastavku teksta: ZPPI) polazi od široke definicije ovlaštenika
15 Negativna prava usmjerena su na zaštitu privatne sfere pojedinca od djelovanja državnih vlasti, dok pozitivna prava znače dužnost države da pojedincima osigura određenu si­ gurnost ili ostvarivanje određenih interesa – B. Smerdel – S. Sokol, Ustavno pravo, 2. neizmij. izd, Zagreb 2006, s. 105. 16 Council of Europe Convention on Access to Official Documents, Council of Europe Treaty Series – No. 205. 17 U okviru novije prakse Suda, ukazujemo na presudu u slučaju Tarsasag a Szabadsagjogokert protiv Mađarske, No. 37374/05 od 14. 04. 2009. godine. Po ulasku u Europsku uniju, u Hrvatskoj će se primjenjivati čl. 42 Povelje temeljnih prava Europske unije (The Charter of Fundamental Rights of the European Union, OJ C364,18/12/2000), prema kojem svaki državljanin Unije te svaka fizička ili pravna osoba s prebivalištem ili registriranim uredom u državi članici, ima pravo pristupa dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije. U pogledu komparacije nacionalnih zakono­ davstava, spomenimo da su u prigodi obilježavanja Me­ đunarodnog dana prava znati, 28. 09. 2010, Access Info Europe (Madrid) i Centre for Law and Democracy (Halifax, Kanada) objavili su novi instrument vrednovanja i usporedbe nacionalnih regulacija prava na informaciju. O rezultatima primjene nove metodologije na vrednovanje hrvatskog zakonodavstva detaljnije v. u: A. Rajko, Nova metodologija vrednovanja regulacije prava na pristup informacijama, Hrvatska pravna revija 12-2010, s. 69. i dalje. 18 Zakon o potvrđivanju Konvencije za zaštitu osoba glede automatizirane obrade osobnih podataka i Dodatnog proto­ kola uz Konvenciju za zaštitu osoba glede automatizirane obrade osobnih podataka u vezi nadzornih tijela i među­ na­ rodne razmjene podataka (Nar. nov. – Međ. ugovori 4/05). 19 Nar. nov. 172/03, 144/10, 37/11 – Odluka USRH i 77/01. Novele ZPPI objavljene u Nar. nov. 144/10 i 77/01 jednakog su sadržaja. Ponovno donošenje Zakona o izmjenama i do­ punama ZPPI uslijedilo je nakon što je Ustavni sud Re­ publike Hrvatske, zbog formalnih razloga (nedovoljne veći­ ne prilikom izglasavanja), ukinuo Zakon objavljen u Nar. nov. 144/10, s odgodom ukidanja do 15. 07. 2011. (Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-I-292/2011 od 23. 03. 2011. - Nar. nov. 37/11). Najaktivniji forum za pra­ ćenje primjene ZPPI i predlaganje otklanjanja registriranih nedostataka vjerojatno je udruga GONG (www.gong.hr). Iako je noveliranjem ZPPI obuhvaćen znatan dio primjedbi akademske javnosti, profesionalne zajednice i udruga ci­ vilnog društva, kao glavno otvoreno pitanje ostalo je da li je propušteno poslove neovisnoga nadzornog tijela povjeriti specijaliziranom povjereniku za informacije, umjesto posto­ jećoj Agenciji za zaštitu osobnih podataka. V. npr: R. Podol­ njak, Pravo na pristup informacijama i povjerenik za informacije (Povodom rasprave o izmjenama i dopunama

prava na informaciju20 i presumpcije dostupnosti informacija tijela javne vlasti, uz negativnu enume­ raciju izuzetaka (ograničenja) od prava na pristup in­ for­ macijama21. Bitni elementi Zakona jesu i dostupnost onih dijelova nedostupne informacije koji se s obzirom na prirodu svog sadržaja mogu objaviti, dostupnost informacija nakon prestanka razloga zbog kojih je us­ kraćen pristup, podnositelj zahtjeva nije obvezan na­ vesti razloge zbog kojih traži pristup informaciji, posebne procesne odredbe, uz upućivanje na supsi­ dijarnu primjenu odredbi Zakona o općem up­ ravnom postupku22 (u nastavku teksta: ZUP), ograni­ čenje nak­ na­ de za pristup na naknadu stvarnih materi­ jalnih troš­ kova vezanih za pružanje i dostavu tražene informacije, odredbe o obvezi aktivnog objavljivanja pojedinih in­ formacija te o javnosti rada tijela javne vlasti (tzv. ak­ tiv­ ne mjere), norme o službeniku za in­ for­ miranje23 te
Zakona o pravu na pristup informacijama u Hrvatskom sa­ boru), www.rasprava.net/downloads/ppi_i_povjerenik_za_ informacije_prof._podolnjak109306829.doc (očitanje: 07. 08. 2011). 20 Svaka domaća ili strana fizička ili pravna osoba koja za­ htijeva pristup informaciji. 21 Navedena ograničenja propisana su u čl. 8 ZPPI, koji glasi: (1) Tijela javne vlasti uskratit će pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti sukladno zakonu i/ili općem aktu donesenom na temelju zakona kojim se propisuje tajnost podataka ili je zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. (2) Tijela javne vlasti uskratit će pristup informaciji ako postoje osnove sumnje da bi njezino objavljivanje: 1) onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje sudskog, upravnog ili drugog pravno uređenog postupka, izvršenje sudske odluke ili kazne, 2) onemogućilo rad tijela koja vrše upravni nadzor, in­ spekcijski nadzor, odnosno nadzor zakonitosti, 3) povrijedilo pravo intelektualnog vlasništva, osim u slu­ čaju izričitoga pisanog pristanka autora ili vlasnika. (3) Tijela javne vlasti uskratit će pristup informacijama koje se tiču svih postupaka koje vode nadležna tijela u pred­ istražnim i istražnim radnjama za vrijeme trajanja tih po­ stupaka. (4) Iznimno, tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu omogućit će pristup informaciji iz stavka 1. i 2 ovoga članka, ako je takvo postupanje u interesu javnosti i nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe te razmjerno cilju koji treba postići. (5) Informacije kojima se uskraćuje pravo na pristup iz razloga navedenih u stavku 2 točki 3 ovoga članka postaju dostupne javnosti kad to odredi onaj kome bi objavljivanjem informacija mogla biti uzrokovana šteta, ali najduže u roku od 20 godina od dana kad je informacija nastala, osim ako zakonom ili drugim propisom nije određen duži rok. (6) Ako tražena informacija sadrži i podatak klasificiran stupnjem tajnosti, neklasificirani dijelovi informacije učinit će se dostupnim. (7) Tražene informacije su dostupne javnosti nakon što pre­ stanu razlozi navedeni u ovom članku prema kojima tijelo javne vlasti uskraćuje pravo na pristup informaciji. 22 Nar. nov. 47/09. 23 Službenika za informiranje pogrešno je poistovjećivati s glasnogovornikom. Službenik za informiranje ponajprije

8

katalogu informacija svakog tijela javne vlasti, odredbe o nadzoru te izvješćivanje o provedbi Zakona, te kaz­ nene (prekršajne) odredbe. Novelom Zakona24, između ostalog, u čl. 8. (ograničenja prava na pristup infor­ macijama) uvršteni su test javnog interesa i test raz­ mjernosti (proporcionalnosti)25, a odlučivanje o žal­ bama u postupcima pristupa informacijama povjereno je neovisnome nadzornom tijelu, čiju funkciju obavlja otprije postojeća Agencija za zaštitu osobnih po­ da­ taka. Zaštita osobnih podataka sastavni je dio korpusa za­ štite privatnosti. Sukladno tome, u čl. 1 st. 2 Zakona o zaštiti osobnih podataka26 (u nastavku teksta: ZZOP) određeno je da je svrha zaštite osobnih podataka zaštita privatnog života i ostalih ljudskih prava i temeljnih sloboda u prikupljanju, obradi i korištenju osobnih po­ dataka. Zakonom je, između ostalog, propisano da se osobni podaci mogu prikupljati u svrhu s kojom je ispitanik upoznat, koja je izričito navedena i u skladu sa zakonom i mogu se dalje obrađivati samo u svrhu u koju su prikupljeni, odnosno u svrhu koja je podudarna sa svrhom prikupljanja. Osobni podaci moraju biti bitni za postizanje utvrđene svrhe i ne smiju se pri­ kupljati u većem opsegu nego što je to nužno da bi se postigla utvrđena svrha. Osobni podaci moraju biti točni, potpuni i ažurni. Osobni podaci smiju se pri­ kupljati i dalje obrađivati: uz privolu ispitanika27 samo u svrhu za koju je ispitanik dao privolu, ili u slučajevima određenim zakonom, ili u svrhu izvršavanja zakonskih obveza voditelja zbirke osobnih podataka, ili u svrhu sklapanja i izvršenja ugovora u kojem je ispitanik stranka, ili u svrhu zaštite života ili tjelesnog integriteta ispitanika ili druge osobe u slučaju kada ispitanik fizički ili pravno nije u mogućnosti dati svoj pristanak, ili ako je obrada podataka nužna radi ispunjenja zadataka koji se izvršavaju u javnom interesu ili u izvršavanju javnih ovlasti koje ima voditelj zbirke osobnih podataka, ili ako je ispitanik sam objavio te podatke. Novelom ZZOP-a iz studenog 2011. uveden je test prevladavajućeg interesa zaštite temeljnih prava i sloboda ispitanika (v. novu odredbu čl. 7 st. 1 podst. 7 ZZOP-a). Strože je uređena obrada posebnih kate­ gorija osobnih podataka (riječ je o osobnim podacima
pro­ vodi upravni postupak povodom zahtjeva za pristup in­ formaciji te vodi katalog informacija, primjenjujući ZPPI, dok glasnogovornici komuniciraju s medijima i javnošću općenito. 24 O izmjenama i dopunama ZPPI v. u bilj. 19. 25 Spomenuti testovi imaju tri kumulativne pretpostavke: (a) interes javnosti, (b) nužnost za postizanje zakonom utvrđene svrhe i (c) razmjernost cilju koji treba postići. 26 Nar. nov. 103/03, 118/06, 41/08 i 130/11. 27 Prema čl. 2 st. 1 t. 1 ZZOP-a, ispitanik je identificirana fizičku osobu ili fizička osobu koja se može identificirati, dakle subjekt prava na zaštitu osobnih podataka.

koji se odnose na rasno ili etničko podrijetlo, politička sta­ jališta, vjerska ili druga uvjerenja, sindikalno članstvo, zdravlje ili spolni život i osobnih podataka o kaznenom i prekršajnom postupku). Voditelj zbirke osobnih po­ da­ taka ovlašten je osobne podatke dati na korištenje drugim korisnicima na temelju pisanog zahtjeva kori­ snika ako je to potrebno radi obavljanja poslova u okviru zakonom utvrđene djelatnosti korisnika. Odred­ bama ZZOP-a regulirana je i materija zbirki osobnih podataka, evidencija o zbirkama te objedinjavanje evi­ dencija u Središnjem registru kojeg vodi Agencija za zaštitu osobnih podataka, kao i imenovanje službenika za zaštitu osobnih podataka. Zakon sadrži odredbe o pravima ispitanika te postupku zaštite tih prava, koji provodi Agencija. Osim spomenute zaštite prava, koja se primjenjuje u okviru upravnog postupka, Agencija obavlja nadzor nad obradom osobnih podataka. Na području tajnosti podataka, od 2007. u Republici Hrvatskoj na snazi je Zakon o tajnosti podataka28 (u nastavku teksta: ZTP). Stupanjem na snagu ZTP-a pre­ stale su važiti odredbe Zakona o zaštiti tajnosti po­ dataka29 (u nastavku teksta: ZZTP), osim odredaba na­ vedenih u glavi 8. i 9. ZZTP-a (riječ je o čl. 19-27, koji uređuju poslovnu i profesionalnu tajnu, tj. pod­ ručja “nedržavne tajnosti”). ZTP-om je normiran po­ jam kla­ sificiranih i neklasificiranih podataka, stupnjevi taj­ nosti, postupak klasifikacije i deklasifikacije, pristup klasificiranim i neklasificiranim podacima, njihova za­ štita i nadzor nad provedbom Zakona. Zakon se primjenjuje na državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe s jav­­ nim ovlastima te pravne i fizičke osobe koje, u skla­­ du sa ovim Zakonom, ostvare pristup ili postupaju s klasificiranim i neklasificiranim podacima. Pritom na­­ po­ minjemo da se - unatoč sintagmi “tajnost poda­ taka”, sadržanoj u nazivu ZTP-a - u tekstu ZTP-a ne spominju “tajni”, već “klasificirani podaci”. Klasi­ fici­ rani podaci, pak, imaju određene stupnjeve tajnosti. S druge strane, odredbe o tajnosti podataka sadržane u drugim (ranije donesenim) propisima sadrže termin tajne te njegove izvedenice sukladne terminologiji ZZTP-a.30
Nar. nov. 79/07. Nar. nov. 108/96. 30 ZTP-om je uvedeno nekoliko novih instituta, kojih nije bilo u tekstu ZZTP-a. primjerice: (a) isključenje klasificiranja radi prikrivanja nezakonitosti (čl. 3); (b) utvrđenje je­ dinstvenog kataloga vrijednosti, radi čije je zaštite nužno klasificiranje podataka, čime se ograničava materija pod­ ložna klasifikaciji (čl. 6); (c) načelo određivanja najnižeg stupnja tajnosti koji će osigurati zaštitu interesa koji bi neovlaštenim otkrivanjem tog podatka mogli biti ugroženi (čl. 12 st. 1); (d) isključenje od klasificiranja onih dijelova ili priloga klasificiranog podatka čije neovlašteno otkrivanje
28 29

9

Na razini medijskog prava javlja se više pravno rele­ vantnih pitanja, obuhvaćenih područjima raznih grana prava, poput upravnoga, kaznenog, građanskog, trgo­ vačkog, radnog prava itd., objedinjenih kontekstom medijskog djelovanja. Ova analiza primarno je orijen­ tirana na upravnopravni segment odredbi Zakona o medijima31 (u nastavku teksta: ZM), koji uređuje slje­ deće cjeline: načela slobode medija, obveze države radi poticanja pluralizma i raznovrsnosti medija, do­ stupnosti javnim informacijama te zaštite privatnosti, prava i obveze nakladnika (prijava tiska, informacije o mediji i nakladniku od interesa za javnost, medijska načela i obveze, oglašavanje, odgovornost za štetu, po­ ložaj glavnog urednika), prava i obveze novinara (uključujući prava novinara na izražavanje stajališta, na odbijanje izvršenja pojedinih naloga te na zaštitu izvora informacije), javnost vlasništva, objavljivanje ispravaka i odgovora. U cilju objave informacija pu­ tem medija tijela izvršne, zakonodavne i sudbene vla­ sti te tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i ostale pravne i fizičke osobe koje obavljaju javnu službu i/ili dužnost, dužni su davati točne, potpune i pravovremene informacije o pitanjima iz svog djelokruga. Informacije u posjedu spomenutih osoba dostupne su novinarima pod jednakim uvjetima, a mogu biti uskraćene kada su tražene informacije radi zaštite javnog interesa na propisan način određene kao državna ili vojna tajna, odnosno kada bi objavljivanje predstavljalo povredu tajnosti osobnih podataka su­ kladno zakonu, osim ako se njihovom objavom može spriječiti izvršenje težega kaznenog djela ili spriječiti neposredna opasnost za život ljudi i njihovu imovinu. U tom slučaju odgovorna osoba mora pisano obrazložiti razloge uskrate informacije u roku od tri radna dana od dana zaprimanja pisanog zahtjeva. ZM sadrži i odredbe o pravu na zaštitu privatnosti, dostojanstva, ugleda i časti. Pritom nema povrede prava na zaštitu privatnosti ako u pogledu informacije prevladava opravdani javni
ne ugrožava vrijednosti zaštićene ZTP-om (čl. 12 st. 2); (e) obveza provođenja i trajne i periodične procjene daljnje svrhovitosti dodijeljenih stupnjeva tajnosti (čl. 14); (f) test razmjernosti između interesa javnosti i “interesa tajnosti” (čl. 16); (g) uvjerenje o sigurnosnoj provjeri (certifikat) kao pretpostavka za pristup klasificiranim podacima, uključujući sudsku kontrolu postupka izdavanja certifikata (čl. 2 podst. 7, čl. 18-24); (h) nadzor postupka klasifikacije i deklasi­ fikacije podataka, načina ostvarivanja pristupa klasificiranim i neklasificiranim podacima, provedbe mjera za zaštitu pristupa klasificiranim podacima te ispunjavanje obveza proisteklih iz međunarodnih ugovora i sporazuma o zaštiti klasificiranih podataka, koji provodi Ured Vijeća za na­ cionalnu sigurnost (čl. 29 i čl. 30); (i) već spomenuto izostavljanje materije poslovne i profesionalne tajne iz zakona koji uređuje “državnu tajnost”. U prvoj verziji Prijedloga ZTP-a nije bilo instituta netom navedenih pod a), b), d), e), f) i h). 31 Nar. nov. 59/04 i 84/11.

interes nad zaštitom privatnosti u odnosu na djelatnost novinara ili na informaciju. Javnost ima pravo na in­ formacije o poslovanju nakladnika. Novinar nije dužan dati podatke o izvoru objavljene informacije ili infor­ macije koju namjerava objaviti32. Dio materije pristupa arhivskom gradivu uređen je specijalnim materijalnopravnim i procesnopravnim odredbama Zakona o arhivskom gradivu i arhivima33 (u nastavku teksta: ZAGA). Korištenje javnoga arhiv­ skog gradiva u arhivima regulirano je u čl. 18-28 ZA­ GA. Ključni elementi režima korištenja navedenog gradiva jesu: (a) pravo na korištenje javnoga arhivskog gradiva imaju svi korisnici pod jednakim uvjetima; (b) dopuštene svrhe korištenja jesu: službene svrhe, znan­ stveno istraživanje i publicističke svrhe, potrebe na­ stave, izložbe i objavljivanje, ostvarenje ili zaštita osob­ nih prava, druge opravdane svrhe; (c) rokovi do­ stupnosti gradiva34; (d) gradivo mogu koristiti bez ogra­ ničenja stvaratelji čijom je djelatnošću i radom ono nastalo, u svrhe radi kojih je nastalo, odnosno kojima je služilo; (e) korištenje gradiva i obavijesnih pomagala u arhivima besplatno je, dok se posebne naknade plaćaju za izradu preslika ili posebne tehničke opreme, odnosno za komercijalne oblike korištenja gra­ diva; (f) odobrenje za korištenje gradiva daje rav­ natelj arhiva35. Pored navedenih zakona, pojedine norme značajne za materiju informacijskoga upravnog prava sadržane su, primjerice, u Zakonu o sustavu državne uprave36 (od­ nosi uprave i građana), procesnim zakonima (javnost rasprava, razgledanje spisa, pribavljanje dokaza), za­ ko­ nima s područja ustanova, izbornog sustava, znan­ stvene djelatnosti i visokog obrazovanja, pošte, teleko­ munikacija, policije, sigurnosno-obavještajnog susta­ va, prava pacijenata, službeničkih odnosa, proračuna, javne nabave, službene statistike, uredskog poslovanja, kao i u nizu podzakonskih propisa (npr. poslovnici, pro­ vedbeni akti, propisi o raznim evidencijama, Ko­ deks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u po­ stup­ cima donošenja zakona, drugih propisa i akata37 i dr.).
32 Državno odvjetništvo može, kada je to ograničenje nužno radi interesa nacionalne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti i zaštite zdravlja, podnijeti nadležnom sudu zahtjev da naloži novinaru da iznese podatke o izvoru objavljene informacije ili informacije koju namjerava objaviti. 33 Nar. nov. 105/97, 64/00 i 65/09. 34 V. čl. 20-22 ZAGA. 35 Čl. 25 ZAGA glasi: Odobrenje za korištenje javnoga arhivskog gradiva daje ravnatelj arhiva. U slučaju odbijanja zahtjeva za korištenje arhivskoga gradiva donosi se rješenje. Žalba na rješenje iz stavka 2. ovoga članka podnosi se Ministarstvu kulture. 36 Nar. nov. 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01, 190/03 - proč. tekst, 199/03 i 79/07. 37 Nar. nov. 140/09. O tome v. i čl. 19 te čl. 22 Zakona o procjeni učinaka propisa (Nar. nov. 90/11).

10

2.3.2. (Ne)dostupnost informacija javnog sektora: opći pregled Na području informacijskoga upravnog prava razli­ kujemo dvije temeljne skupine informacija: 1) dostupne informacije, kojima je pristup načelno slobodan, uz posebno propisivanje ograničenja pri­ stupa; 2) nedostupne informacije, kojima pristup načelno nije dozvoljen, uz posebno uređivanje mogućnosti pri­ stupa u pojedinim slučajevima. Na općenitoj razini, nedostupne su sljedeće informacije: (a) osobni podaci; (b) tajni (klasificirani) podaci; (c) informacije koje se iznose u sudskim i upravnim po­ stupcima (ili njihovim dijelovima) u kojima je isklju­ čena javnost; (d) javno arhivsko gradivo, prije isteka propisanih rokova; (e) informacije koje su nedostupne na temelju odredbi drugih posebnih propisa; (f) infor­ macije u posjedu subjekata izvan javnog sektora. Os­ tale informacije su dostupne. Pojednostavljeno, riječ je o informacijama javnog sektora, koje ne ulaze u kategorije a)-e). U nastavku dodatno raščlanjujemo navedenu sistematizaciju.

(Ne) dostupnost pojedine informacije, kako je netom definirana, ovisi o sljedećim (kumulativnim) krite­ rijima: (1) vrsti informacije; (2) ovlaštenom tražitelju informacije; (3) posjedniku informacije; (4) načinu normiranja. Prilikom analize je li u pojedinom slučaju riječ o (ne)dostupnoj informaciji, potrebno je u obzir uzeti sve spomenute kriterije. Sljedeća podjela informacija (vrste informacija) bitna je za ocjenjivanje njihove (ne)dostupnosti: • informacije koje su po sili Ustava i zakona nedo­ stupne (osobni podaci); • informacije koje su određene nedostupnima (tajni/ klasificirani/podaci, informacije sa zatvorenih dije­ lova pravom uređenih postupaka, ograničenja prava na pristup informacijama javnog sektora propisana odredbama ZPPI i drugih zakona); • informacije koje su po sili Ustava i zakona dostupne (informacije javnog sektora); • informacije koje su iznimno dostupne (posebno pro­ pisani slučajevi mogućnosti pristupa nedostupnim informacijama, uključujući primjenu testa interesa javnosti i testa razmjernosti). Netom navedeno možemo sažeti u sljedećoj tablici:

SKUPINA INFORMACIJA

NAČELNO NEDOSTUPNE INFORMACIJE • • • osobni podaci klasificirani (tajni) podaci ostali izuzeci od prava na pristup informacijama prema čl. 8 ZPPI informacije čija je nedostupnost posebno propisana informacije čija dostupnost nije posebno propisana

NAČELNO DOSTUPNE INFORMACIJE

INFORMACIJE JAVNOG SEKTORA

ostale informacije javnog sektora

OSTALE INFORMACIJE

informacije čija je dostupnost posebno propisana (npr. dužnost svjedočenja, dužnost predočenja isprava sudskim i upravnim tijelima)

11

Posjednici informacije mogu biti javni sektor (infor­ macije javnog sektora su dostupne, osim osobnih i taj­ nih/klasificiranih podataka te drugih negativno enume­ ri­ ranih informacija) te ostali subjekti (informacije u njihovom posjedu su nedostupne, uz posebnu varijantu apsolutne nedostupnosti bez suglasnosti posjednika in­ formacije kod mogućnosti uskrate iskaza svjedoka). Način normiranja bitan je prilikom rješavanja antino­ mija u zakonodavstvu, primjenom juridičkih načela mjerila hijerarhije, specijalnosti i vremena. Na području dostupnosti informacija pravno relevantne razlike ne postoje samo u vezi s prethodno iznijetim kriterijima same dostupnosti, već i u pogledu postupka ostvarivanja zaštite prava na pristup informaciji. Pri­ tom se javljaju sljedeće varijante: 1) poseban prvostupanjski upravni postupak, uz sup­ sidijarnu primjenu općega upravnog postupka pristup na temelju ZPPI; 2) opći upravni postupak – npr. pristup na temelju ZAGA te Zakona o sustavu državne uprave; 3) zaštita putem posebnih tijela - Agencija za zaštitu osobnih podataka, 3.1 u prvostupanjskom postupku (ZZOP), uz supsi­ dijarnu primjenu općega upravnog postupka, bez drugostupanjskog tijela, 3.2 u drugostupanjskom postupku (ZPPI), uz supsi­ dijarnu primjenu općega upravnog postupka; 4) pravni lijekovi protiv odluka u vezi s javnošću postupka i uvidom u spise, koji su normirani pro­ cesnim propisima (posebni pravni lijekovi ili ospo­ ravanjem odluke o glavnoj stvari); 5) tužba zbog nezakonite radnje, kod uskraćivanja in­ formacije novinaru (ZM). U prvim trima varijantama, kao i u upravnom segmentu četvrte varijante, sudska zaštita osigurana je u okviru upravnog spora.38
U pogledu tzv. aktivnih mjera tijela javne vlasti (samoini­ cijativno objavljivanje informacija te javnost rada tijela javne vlasti), korisnicima prava na informaciju prije svega na raspolaganju stoje sljedeći instrumenti zaštite prava kod propuštanja tijela javne vlasti da osiguraju propisanu razinu aktivnih mjera: (a) prigovor čelniku tijela, na temelju od­ redbe članka 156. ZUP-a, kojim je uređena zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela; (b) obraćanje Agenciji za zaštitu osobnih podataka, koja je zadužena za nadzor nad provedbom svih odredaba ZPPI, uključujući odredbe o ak­ tivnim mjerama; (c) obraćanje upravnoj inspekciji (prema čl. 13 t. 2 Zakona o upravnoj inspekciji – Nar. nov. 63/08, upravna inspekcija provodi nadzor nad primjenom - između ostalog - propisa o pravu na pristup informacijama); (d) obraćanje tijelu nadležnom za nadzor zakonitosti rada od­ nosne pravne osobe, kada su aktivne mjere propisane poseb­ nim zakonodavstvom ili autonomnim aktom pravne osobe.
38

3. Glavne antinomije unutar hrvatske legislative, s prijedlozima njihova rješavanja Antinomije o kojima će biti riječi u nastavku postoje kako između propisa informacijskoga upravnog prava (npr. na relacijama ZPPI-ZZOP, ZPPI-ZTP, ZPPIZM), tako i u odnosu dijela navedenih propisa s drugim granama prava (npr. kaznenim pravom). 3.1. Pristup informacijama i zaštita osobnih podataka Dio osobnih podataka sadržan je u informacijama u posjedu tijela javne vlasti. ZPPI opći je propis na pod­ ručju (ne)dostupnosti informacija tijela javne vlasti. Upravni postupak povodom pojedinačnog zahtjeva za pristup informaciji uređen je odredbama članaka 9-19 ZPPI. Međutim, u čl. 1 st. 3 ZPPI propisano je da se odredbe tog Zakona ne primjenjuju kad je dostupnost informacijama iz sudskih, upravnih i drugih na zakonu utemeljenih postupaka propisom utvrđena, kao i kad je informacija dostupna primjenom drugog propisa39. U okviru ovog razmatranja, “drugi propis” bio bi ZZ­ OP, što isključuje primjenu odredbi ZPPI na pristup osobnim podacima40. Ipak, dvojbu izaziva dio odredbe čl. 8 st. 1 ZPPI, u ko­ jem je propisan dio iznimaka/ograničenja prava na pri­ stup informacijama. Navedena odredba glasi:
39 Okolnost da se na pristup pojedinoj informaciji ne pri­ mjenjuje ZPPI ne znači da je ta informacija nedostupna, već da je na zahtjev za pristup potrebno primijeniti drugi pro­ pis. 40 Tijelo javne vlasti, u smislu ZPPI, u odredbama ZZOP-a se javlja kao voditelj zbirke osobnih podataka. Davanje po­ dataka korisnicima (trećim osobama) regulirano je u član­ cima 11 i 12 ZZOP-a. Prema čl. 11 st. 1 ZZOP-a, voditelj zbirke osobnih podataka “ovlašten je” osobne podatke dati na korištenje drugim korisnicima, uz pretpostavke propisane u nastavku toga članka. Smatram da izričaj “ovlašten je” ne podrazumijeva ovlaštenje voditelja zbirke da po diskrecijskoj ocjeni odlučuje hoće li omogućiti pristup osobnim podacima drugom korisniku, ukoliko su ispunjene sve propisane pretpostavke za pristup. Također smatram da formulaciju “ov­ lašten je” treba razumijevati u smislu odstupanja od načelne nedostupnosti osobnih podataka i dužnosti njihove zaštite. Međutim, ako voditelj zbirke povodom zahtjeva ko­ risnika utvrdi da korisnik ima pravo na pristup određenome osobnom podatku, taj mu pristup ne može uskratiti. U članku 24. ZZOP-a propisano je da svatko tko smatra da mu je po­ vrijeđeno neko pravo zajamčeno ZZOP-om može podnijeti zahtjev za utvrđivanje povrede prava Agenciji za zaštitu osobnih podataka. Slijedom netom elaboriranog stava o smislu odredbe čl. 11 st. 1 ZZOP-a, izričaj čl. 24 ZZOP-a obuhvaća i korisnike iz čl. 11 ZZOP-a. U prilog tezi da se odredba čl. 24 ZZOP-a ne odnosi samo na ispitanike govori i činjenica da je zakonodavac izrijekom normirao prava re­ zervirana za ispitanike (v. npr. odredbe čl. 19-21 ZZOP-a).

12

Tijela javne vlasti uskratit će pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti su­ kladno zakonu i/ili općem aktu donesenom na temelju zakona kojim se propisuje tajnost podataka ili je za­ štićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Gramatičko tumačenje navedene norme rezultiralo bi zaključkom da se na pristup osobnim podacima pri­ mjenjuje ZPPI, ali da je riječ o nedostupnoj informaciji. Je li riječ o jedinome mogućem tumačenju? Čak ako i jest, u kakvom je odnosu navedeno tumačenje s nor­ mom čl. 3 st. 1 ZPPI?41 Javlja li se u navedenoj situaciji kao lex specialis ZPPI (u odnosu na informacije javnog sektora) ili ZZOP (u odnosu na osobne podatke)?42 Pod 2.3.a. je već istaknuto da se pravo na pristup in­ formacijama javnog sektora i pravo na zaštitu osobnih podataka ostvaruju kroz suštinski različitu “regulacij­ sku perspektivu”. Kod prava na pristup informacijama polazi se od njihove presumirane dostupnosti, dok su osobni podaci presumirano nedostupni. U prvome slu­ čaju posebno se propisuju iznimke od prava na pristup, a u drugome se posebno propisuju iznimke od zašti­ ćenosti (tajnosti) osobnih podataka. U prvome slučaju pristupom treće osobe informaciji ostvaruje se bit pra­ va na pristup informacijama javnog sektora. U drugom se slučaju, pak, pristupom treće osobe informaciji koja sadrži osobni podatak ograničava pravo na zaštitu osobnih podataka, pa su pretpostavke za pristup trećih osoba osobnim podacima jedan od elemenata zbiljskog sadržaja prava ispitanika na zaštitu njegovih osobnih podataka. Oba razmatrana prava imaju vlastito ustavno utemeljenje. Svako od spomenutih ustavnih uteme­ ljenja razrađeno je na zakonskoj razini, prije svega od­ redbama ZPPI i ZZOP-a. Na taj način oba prava – na pristup informacijama javnog sektora, odnosno na za­ štitu osobnih podataka – iako se u okviru cjelovitog pravnog sustava ne mogu promatrati međusobno po­ sve izoliranima, imaju zasebnu “normativnu vertikalu”, koja vodi od odgovarajuće ustavne odredbe, preko zakonskih odredbi, do odredbi podzakonskih propisa. Uzevši to u obzir, kao i činjenicu da je ZPPI u čl. 1 st. 3 određen kao supsidijarni zakon u materiji dostupnosti
41 U slučaju primjene čl. 1 st. 3 ZPPI, tijelo javne vlasti ne donosi rješenje, već korisniku dostavlja obavijest iz čl. 15 st. 2, vezano za čl. 15 st. 1 t. 4 ZPPI. Kod dostave obavijesti, tijelo javne vlasti ujedno upućuje podnositelja zahtjeva da je za odlučivanje o zahtjevu za pristup potrebno podnijeti za­ htjev propisan u čl. 11 ZZOP-a. S druge strane, u slučaju primjene čl. 8 st. 1 ZPPI, donosi se rješenje o odbijanju za­ htjeva za pristup (v. čl. 15 st. 3 t. 1 ZPPI). 42 Novelom ZPPI brisana je ranija preciznija odredba čl. 6 st. 3, koja je glasila: Pravo na pristup informacijama koje sa­ drže osobne podatke ostvaruje se na način koji je propisan drugim zakonom.

informacija, smatram da se na pristup trećih osoba in­ formacijama u posjedu tijela javne vlasti koje sadrže osobne podatke primjenjuju odredbe ZZOP-a, pri če­ mu tijelo javne vlasti postupa kao voditelj zbirke osob­ nih podataka. Stoga je odredbu čl. 8 st. 1 ZPPI potrebno normirati na način koji neće u pitanje dovoditi opću odredbu čl. 1 st. 3 tog Zakona, tj. na način koji neće davati prostora dvojbi koja se od tih odredbi primjenjuje na pristup osobnim podacima. Ipak, prema mojem mišljenju, u odnosu na netom iznesene prijedloge ovdje treba postaviti jednu ogradu u određenom broju slučajeva pristupa osobnim poda­ cima u posjedu javnog sektora. Svrha zaštite osobnih podataka, uređene ZZOP-om, je zaštita privatnog ži­ vota i ostalih ljudskih prava i temeljnih sloboda u prikupljanju, obradi i korištenju osobnih podataka (čl. 1 st. 2 ZZOP-a). Vezanost primjene ZZOP-a uz ispu­ njavanje svrhe zaštite osobnih podataka navodi se i u upravnosudskoj praksi (npr. presuda Upravnog suda Republike Hrvatske, Us-12823/2009). Ako nije riječ o osobnim podacima zaštićenima ZZOP-om, tj. ako se radi o podacima kojima se ne ostvaruje svrha zaštite osobnih podataka, nema mjesta primjeni tog Zakona, pa se na pristup odnosnim podacima primjenjuje ZPPI. 3.2. Pristup informacijama i zaštita tajnih podataka Tajnost podataka jedno je od tipičnih ograničenja prava na pristup informacijama javnog sektora. Kako stvarni domašaj svakoga načelno priznatog prava redovito ovisi o njegovim ograničenjima, upravo je regulacija tajnosti podataka jedan od glavnih faktora zbiljskog ostvarivanja prava na pristup informacijama. I dok u pogledu općega normativnog koncepta ZTP ispunjava mjerila modernog zakonodavstva na tom području, postojanje pojedinih antinomija ugrožava ispunjavanje standarda pravne sigurnosti i siste­ ma­ tičnosti pravnog poretka. Prije svega, riječ je o “konkurenciji” testa interesa jav­ nosti i testa razmjernosti (čl. 8 st. 4 ZPPI), odnosno tes­ ta razmjernosti interesa (čl. 16 ZTP-a), te o nedo­ statnim procesnim odredbama ZTP-a. Čl. 8 st. 4 ZPPI glasi: Iznimno, tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu omogućit će pristup informaciji iz stavka 1. i 2. ovoga članka, ako je takvo postupanje u inte­ resu javnosti i nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe te razmjerno cilju koji treba postići. Odredbama čl. 16 ZTP-a propisano je, pak:

13

1) Kad postoji interes javnosti, vlasnik podatka dužan je ocijeniti razmjernost između prava na pristup informacijama i zaštite vrijednosti propisanih u član­ cima 6., 7., 8. i 9. ovoga Zakona te odlučiti o zadrža­ vanju stupnja tajnosti, promjeni stupnja tajnosti, deklasifikaciji ili oslobađanju od obveze čuvanja taj­ nosti podatka. 2) Prije donošenja odluke iz stavka 1. ovoga članka vlasnik podatka je dužan zatražiti mišljenje Ureda Vi­ jeća za nacionalnu sigurnost. 3) Vlasnik podatka dužan je o postupku iz stavka 1. ovoga članka izvijestiti i druga nadležna tijela pro­ pisana zakonom. ZTP ne sadrži dodatne procesne odredbe o provedbi testa pretežnosti interesa. Iz dikcije citiranih odredbi može se zaključiti da je odluka o ocjeni razmjernosti interesa dio meritorne odluke o zahtjevu za pristup in­ formacijama, što implicira primjenu posebnih pro­ cesnih odredbi ZPPI, a supsidijarno i ZUP-a. Smatram da je, prema citiranoj formulaciji čl. 16 ZTP-a, vlasnik podatka test razmjernosti interesa u po­ gledu određenog podatka ovlašten samoinicijativno provesti i kada stranka u zahtjevu za pristupom in­ formacijama to nije posebno zatražila43. Postavlja se, međutim, pitanje je li vlasnik podatka je­ dini ovlaštenik za “aktiviranje” odredbe o testu raz­ mjernosti interesa? Prema mojem mišljenju, ukoliko stranka u svom zahtjevu izrijekom zatraži provedbu spomenutog testa, vlasnik podatka se na taj zahtjev ne može oglušiti te zahtjev za pristupom odbiti pukim pozivom na klasificiranost tražene informacije, bez osvrtanja na test razmjernosti interesa i(li) pozivom na nelegitimiranost stranke da traži provedbu testa. Drukčija interpretacija učinila bi odredbe o provedbi testa podložnima isključivo volji vlasnika podatka, pro­ tivno svrsi i duhu ZTP-a i ZPPI, kao i prava na informaciju općenito. Konačno, postojanje norme čl. 16 ZTP-a u okviru posebnog zakona ne može se tu­ mačiti u smislu isključenja primjene odredbe čl. 8 st. 4 ZPPI. Sukladno navedenom, predlažem da institut testa raz­ mjernosti interesa ne bude uređen odredbama ZTP-a,
43 Također smatram da se i testovi iz čl. 8 st. 4 ZPPI provode po službenoj dužnosti. Drukčiji pristup tijela javne vlasti bio bi protivan jednoj od glavnih odrednica informacijskoga upravnog prava: informacije u posjedu javnog sektora (izu­ zev osobnih podataka) su presumirano dostupne, osim u slučaju posebno propisanih iznimki. Provođenje spomenutih testova dodatno je jamstvo presumpcije dostupnosti, testovi su svojevrsna “iznimka od iznimke”. Stoga tijela javne vla­ sti uvijek moraju postupati na način koji – u najvećoj dopu­ štenoj mjeri – osigurava ostvarivanje prava na informaciju.

već da se i na tajne (klasificirane) podatke izravno pri­ mjenjuju testovi iz čl. 8 st. 4 ZPPI, što je podložno i nadzoru Agencije za zaštitu osobnih podataka (u žal­ benom postupku), a potom i sudskom nadzoru (up­ rav­ ni spor). Istodobno, korisno bi bilo u tekst ZTP-a uvrstiti izričitu odredbu koja u pogledu postupka pri­ stupa upućuje na procesne odredbe ZPPI. Također, prikladnim smatram u ZTP-u propisati da se, prilikom provedbe testa interesa javnosti i testa razmjernosti prema odredbama ZPPI, ujedno procjenjuje potreba zadržavanja stupnja tajnosti, promjena stupnja tajnosti ili deklasifikacija odnosnog podatka. Među ograničenjima prava na pristup informacijama je i označenost određenog podatka kao poslovne ili profesionalne tajne, na što se još uvijek primjenjuju norme ZZTP-a (v. pod 2.3.a. ovog teksta). Sa stanovišta ostvarivanja prava na informaciju, u segmentu “nedr­ žavne tajnosti” veći rizik postoji od zlouporabe auto­ nomnog određivanja podataka poslovnom tajnom, op­ ćim aktima samih pravnih osoba javnog sektora (npr. javnih tvrtki, ustanova i sl.). Na ovom području nema direktnih antinomija između ZPPI i ZZTP-a, ali je odredbe o poslovnoj tajni svakako potrebno precizirati i modernizirati44. 3.3. Pristup informacijama, tajnost podataka i medijsko pravo Osim odredbama ZPPI, novinarima je pristup infor­ macijama javnog sektora – kako u pogledu pristupa na zahtjev, tako i u pogledu aktivnih mjera tijela javne vlasti - zajamčen i odredbama čl. 6 ZM-a, koje sadrže manji broj ograničenja pristupa informaciji u odnosu na ZPPI45. Čl. 6 ZM-a glasi: 1) U cilju objave informacija putem medija tijela iz­ vršne, zakonodavne i sudbene vlasti te tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i ostale pravne i fizičke osobe koje obavljaju javnu službu i/ili dužnost dužni su davati točne, potpune i pravovremene informacije o pitanjima iz svog djelo­ kruga. 2) Informacije u posjedu osoba iz stavka 1 ovoga članka dostupne su novinarima pod jednakim uv­ jetima.

U svojoj detaljnoj analizi (ne)prihvatljivosti postojećeg ure­ đenja poslovne tajne, Vojković, između ostalog, navodi: “Trenutno imamo zanimljivu kombinaciju nekoliko propisa, koja može biti vrlo zanimljiva i poučna sa stajališta pravne doktrine, ali i vrlo problematična u primjeni” – G. Vojković, Poslovna tajna – još uvijek prema zastarjelom modelu, Informator, 5713-2008, s. 5. i dalje. 45 V. bilj. 21.
44

14

3) Čelnik tijela ili pravne osobe iz stavka 1 ovoga članka dužan je sukladno zakonu urediti način dava­ nja informacija za javnost te odrediti osobu koja osi­ gurava dostupnost javnim informacijama sukladno ovom i posebnom zakonu. 4) Čelnik tijela ili osobe iz stavka 1. ovoga članka i osoba iz stavka 3 ovoga članka dužna je u primjerenom roku dati novinarima zatražene informacije, te od­ govara za točnost danih informacija. 5) Osoba iz stavka 3 ovoga članka može uskratiti da­ vanje informacije kada: —su tražene informacije radi zaštite javnog interesa na propisan način određene kao državna ili vojna tajna, — bi objavljivanje predstavljalo povredu tajnosti osob­ nih podataka sukladno zakonu, osim ako se nji­ hovom objavom može spriječiti izvršenje težega kaz­ ne­ nog djela ili spriječiti neposredna opasnost za ži­ vot ljudi i njihovu imovinu. 6) U slučaju iz stavka 5 ovoga članka odgovorna osoba mora pisano obrazložiti razloge uskrate in­ formacije u roku od tri radna dana od dana zaprimanja pisanog zahtjeva. 7) U slučaju uskraćivanja javne informacije novinar ima pravo podnijeti tužbu zbog nezakonite radnje nadležnom sudu. O tužbi nadležni sud odlučuje u hitnom postupku po posebnom zakonu, tijekom kojega će preispitati razloge za uskraćivanje javne informacije. Ako sud utvrdi da ne postoji razlog za uskratu informacije propisan ovim Zakonom, ukinut će odluku o uskrati informacije i naložiti davanje tražene informacije. Specijalne odredbe medijskog zakonodavstva primje­ njuju se i na pristup novinara informacijama javnog sektora koji se ne ostvaruje primjenom normi ZPPI, već drugih zakona (npr. ZZOP-a, ZUP-a, sudsko-pro­ cesnih zakona i dr.). Uzevši u obzir posebni položaj novinara u demo­ kratskom društvu46, zasebno, “povlašteno” reguliranje pristupa novinara informacijama samo po sebi nije problematično. Međutim, i ovdje se može naići na nekoliko antinomija. Primjerice:
46 Jake povlastice (kao i posebne dužnosti) medija potrebne su kako bi im omogućile obavljanje njihove dvostruke uloge “opskrbljivača informacijama” i “javnog psa čuvara” (Eu­ ropski sud za ljudska prava slučaj Lingens protiv Austrije, Series A no. 103, presuda od 08. 07. 1986.). Poseban položaj novinara slijedi i iz odredbi Ustava Republike Hrvatske. Naime, pored opće odredbe o pravu na pristup informacijama javnog sektora, iz čl. 38 st. 4, u stavku 3 istoga članka pro­ pisano je, između ostalog, da novinari imaju pravo na slobodu izražavanja i pristupa informaciji.

• odredba čl. 6 st. 5 podst. 1 ZM-a referira se na vrste tajni koje od stupanja na snagu ZTP-a više ne po­ stoje, • odredba čl. 6 st. 7 ZM-a još uvijek upućuje na tužbu zbog nezakonite radnje, koja će u hrvatskome prav­ nom poretku prestati postojati 1. siječnja 2012, pre­ stankom važenja sadašnjeg Zakona o upravnim spo­ rovima47. Nadalje, čl. 6 ZM-a kao razloge za ograničenje prava novinara na pristup informacijama javnog sektora, u osnovi, navodi tajnost podataka te zaštitu osobnih podataka. Time izvan primjene ostaju pretpostavke za ograničenje pristupa sadržane u normama čl. 8 st. 2 i 3 ZPPI, kojima je uređena uskrata informaciji ako po­ stoje osnove sumnje da bi njeno objavljivanje onemo­ gućilo vođenje sudskih i drugih pravom uređenih po­ stupaka, upravni ili inspekcijski nadzor, ili povrijedilo pravo intelektualnog vlasništva. Smatram da za to ne­ ma prihvatljivog opravdanja, tim prije što su infor­ macije iz čl. 8 st. 2 ZPPI ionako podložne testovima interesa javnosti i razmjernosti, dakle nisu apsolutno nedostupne. K tome, pravilna provedba tih testova ra­ zu­ mijeva da će novinarima, zbog njihove posebne javne funkcije, pristup informaciji biti omogućen i u dijelu slučajeva u kojima bi “rezultati” testova u od­ nosu druge korisnike prava na informaciju bili “nega­ tivni”. Stoga ne nalazim razloga za održanje postojećeg koncepta čl. 6 ZM-a, koji u najvećoj mjeri čini “kon­ kurenciju” analognim odredbama ZPPI. Posebni polo­ žaj novinara bi eventualno mogao doći do izražaja u propisivanju kraćih rokova za odlučivanje o zahtjevu za pristup informaciji. 3.4. Položaj “zviždača” Zaštita “zviždača” u hrvatskom pravu48 uređena je frag­ mentirano, prije svega odredbama sljedećim pro­ pisa:
SL SFRJ 4/77 i 36/77-ispr, Nar. nov. 53/91, 9/92 i 77/92. Novi Zakon o upravnim sporovima (Nar. nov. 20/10) na snagu stupa 01. 01. 2012. godine. 48 Ranijom analizom relevantnih presuda Europskog suda za ljudska prava, autor je sistematizirao sljedeće glavne kriterije formirane u praksi Suda prilikom utvrđivanja dopuštenosti miješanja u slobodu izražavanja u kontekstu relevantnom za “zviždanje”: (a) status osobe koja obznanjuje informaciju (načelno, veću zaštitu od miješanja uživaju novinari prilikom obavljanja svoje funkcije i sudionici u političkim kampa­ njama, a manju zaposlenici vezani obvezom lojalnosti i diskrecije prema poslodavcu); (b) narav sredstava upotrije­ bljenih prilikom obznanjivanja informacije (osobito jesu li informacije posredovane medijima, te s kakvim učinkom); (c) autentičnost obznanjene informacije; (d) razlikovanje izjave o činjenicama od vrijednosnog suda, pri čemu i vri­
47

15

• Zakona o radu49 (čl. 109 st. 3) – obraćanje radnika nadležnim tijelima zbog opravdane sumnje na korup­ ciju kao neopravdani razlog za otkaz ugovora o radu; • Zakona o državnim službenicima50 (čl. 14a) – zaštita službenika koji prijavi sumnju na korupciju (zaštita od prestanka službe, zaštita anonimnosti, zaštita od uskraćivanja ili ograničavanja prava utvrđenih nave­ denim Zakonom te zaštita od bilo kojeg oblika zlo­ stavljanja); • Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi51 (čl. 32) – za­ štita službenika i namještenika koji prijavi sumnju na korupciju, analogna zaštiti iz čl. 14a Zakona o dr­ žavnim službenicima; • ZZTP-a (čl. 25) - kao povreda čuvanja poslovne tajne neće se smatrati priopćenje koje osoba upoznata s tajnim podatkom učini u prijavi kaznenog djela, pri­ vrednog prijestupa ili prekršaja nadležnom tijelu te ako priopći nadzornom tijelu radi ostvarivanja svo­ jih prava iz radnog odnosa;
jed­ nosni sudovi moraju imati dovoljnu činjeničnu osnovu; (e) razmjernost ozbiljnosti optužbe i ozbiljnosti dokaza; (f) postojanje javnog interesa za odnosnu informaciju, te test pretežnosti javnog interesa i potrebe zaštite nekog od dobara iz čl. 10 st. 2 Konvencije; (g) motiv osobe koja obznanjuje informaciju, kao glavni element procjene postupa li ta osoba u dobroj vjeri; (h) informacija prije svega treba biti prenijeta pretpostavljenima ili drugome nadležnom tijelu, a samo gdje je to očito neprimjenjivo, u krajnjem slučaju informacija može biti javno obznanjena; (i) postojanje razmjernosti s le­ gitimnom svrhom ograničenja slobode izražavanja utvrđuje se i u odnosu na sankciju izrečenu zaposleniku – A. Rajko, Praksa Europskog suda za ljudska prava vezana za “zviž­ dače”, Pravo i porezi, 5-2011, s. (64 i dalje). Za materiju zviždanja značajne su i odredbe: čl. 5 Konvencije br. 158 Konvencije Međunarodne organizacije rada o prestanku zaposlenja (The Termination of Employment Convention no. 158 of the International Labour Organisation); čl. 33 Kon­ vencije Ujedinjenih naroda protiv korupcije (The United Nations Convention against Corruption, Resolution of the General Assembly no. 58/4 od 21. 10. 2003; RH: Zakon o potvrđivanju Konvencije Ujedinjenih naroda protiv korup­ cije, Nar. nov. – Međ. ugovori 2/05); čl. 22 Europske kaz­ nenopravne konvencije o korupciji, usvojene od strane Vi­ jeća Europe (The Council of Europe’s Criminal Law Con­ vention on Corruption, ETS no. 173 od 27. 01. 1999; RH: Za­ kon o potvrđivanju kaznenopravne konvencije o korupciji, Nar. nov. – Međ. ugovori 11/00); čl. 9 Europske građansko­ pravne konvencije o korupciji, usvojene od strane Vijeća Europe (The Council of Europe’s Civil Law Convention on Corruption, ETS no. 174 od 04. 11. 1999; RH: Zakon o po­ tvrđivanju Građanskopravne konvencije o korupciji, Nar. nov. – Međ. ugovori 6/03); čl. 12 Preporuke o Kodeksu po­ našanja javnih službenika, usvojena od strane Vijeća Europe (The Recommendation on Codes of Conduct for Public Officials, Rec(2000)10) od 11. 05. 2000). 49 Nar. nov. 149/09 i 61/11. 50 Nar. nov. 92/05, 107/07, 27/08 i 49/11. 51 Nar. nov. 86/08 i 61/11.

• ZPPI (čl. 23) - službenik za informiranje koji u do­ broj vjeri, a radi točnog i potpunog obavješćivanja jav­ nosti, izvan granica svojih ovlasti omogući pristup određenoj informaciji, ne može biti pozvan na odgo­ vornost ako pristup takvoj informaciji ne podliježe ograničenjima iz čl. 8 navedenog Zakona52; • Zakona o sustavu unutarnjih financijskih kontrola53 (čl. 36) - zaštita identiteta i stečenih prava u radnom odnosu unutarnjih revizora, osoba uključenih u finan­ cijsko upravljanje i kontrole, kao i drugi zaposlenika, koji o sumnjama na prijevaru ili o odgovarajućim nalazima o nepravilnostima obavijeste čelnika koris­ nika proračuna i osobu zaduženu za nepravilnosti. Indirektno, “zviždači” su zaštićeni odredbama Zakona o kaznenom postupku54 kojima je regulirano prijav­ ljivanje kaznenih djela koje se gone po službenoj duž­ nosti (čl. 204 i 205), te odredbama čl. 30 ZM-a, prema kojima novinar nije dužan dati podatke o izvoru ob­ javljene informacije ili informacije koju namjerava objaviti55. Navedenim odredbama propisane su različite zaštitne mjere u odnosu na “zviždače”: zabrana otkazivanja ugo­ vora o radu (odnosno prestanka službe), iznimka od općeg uređenja dužnosti čuvanja poslovne tajne, zaštita identiteta i stečenih prava u radnom odnosu, zaštita od ograničavanja zakonom priznatih prava, zaštita od zlostavljanja i dr. U spomenutim odredbama uočljive su i razlike u pogledu opsega postupanja obu­ hvaćenog zaštitom (prijava sumnje u korupciju, sum­ nje u prijevaru, kažnjivog djela i dr.). Iako na područje zaštite “zviždača” ne postoje klasične antinomije, postoji visoka razina neusklađenosti izme­ đu navedenih propisa, što ne jamči ujednačenu zaštitu “zviždača” i uopće ostvarivanje funkcije te zaštite. Stoga predlažem da se u tekst ZPPI56 ugradi opća sup­ sidijarna odredba57 o zaštiti “zviždača”, koja bi uključi­ vala sljedeće glavne elemente:
Zaštitna odredba koje se odnosi na službenika za infor­ miranje primjer je normiranja funkcionalnih povlastica. 53 Nar. nov. 141/06. 54 Nar. nov. 152/08, 76/09 i 80/11. 55 Na primjeru odredbi o zaštiti izvora novinarske informacije riječ je o funkcionalnoj povlastici novinara, ali ne i izvora njegove informacije. Novinar nije dužan otkriti tko mu je izvor, međutim taj izvor može trpjeti pravom propisane po­ sljedice zbog odavanja informacije novinaru bude li otkriven na drugi način. Zaštita novinarske informacije stoga nužno ne legalizira bilo koji oblik “zviždanja”, ali ga zbiljski olak­ šava. 56 U dvojbi unutar kojeg propisa pozicionirati takvu odredbu, mišljenja sam da ipak u najvećoj mjeri pripada u ZPPI, kao temeljni zakon na području dostupnosti informacija javnog sektora, čiji je zaštita “zviždača” sastavni dio. Alternativno, takva norma svoje mjesto eventualno može naći i u Zakonu
52

16

• dostava informacije o činjenicama (ne i vrijednosnog suda) koja ukazuje na sumnju u nezakonito ponašanje (nije svrhovito zaštitu ograničavati samo na pojedine oblike nezakonitog ponašanja, poput korupcije), • dostava informacije nadležnoj osobi poslodavca ili nadležnom tijelu javne vlasti, • postupanje u dobroj vjeri (radi ograničavanja mo­ gućnosti zlouporabe zaštite “zviždača”), • zabrana pozivanja na odgovornost, kao i drugih ob­ lika stavljanja “zviždača” u nepovoljniji položaj. 3.5. Ostale antinomije Dio normativne materije informacijskoga upravnog pra­ va u Republici Hrvatskoj neusklađen je s propisima drugih pravnih grana. Primjerice, ZTP u prijelaznim odredbama kao kriterij za prevođenje dotadašnjih vrsta tajni i stupnjeva taj­ nosti propisuje samo raniji stupanj tajnosti, iako je od­ redbama niza posebnih zakona određena samo vrsta, a ne i stupanj tajnosti određenih podataka. Znatno je ozbiljnija neusklađenost između Kaznenog zakona58 (u nastavku teksta: KZ) i ZTP-a. KZ u vezi s “državnom tajnošću” podataka normira: kazneno djelo protiv Republike Hrvatske – odavanje državne tajne (čl. 144), kazneno djelo protiv Republike Hrvatske – objavljivanje sadržaja državne ili vojne tajne (čl. 145); kazneno djelo protiv Republike Hrvatske – špijunaža (čl. 146), kazneno djelo protiv službene dužnosti – odavanje službene tajne (čl. 351), kazneno djelo protiv oružanih snaga Republike Hrvatske – odavanje vojne tajne (čl. 374).59 Osim toga, u pojmovniku KZ-a definicije vrsta tajni usklađene su s terminologijom i definicijama ZZTP-a, a ne ZTP-a, unatoč noveliranjima
o radu, iako “zviždač” najčešće jest, ali ne mora biti za­ poslenik kod poslodavca u odnosu na kojeg “zviždi”. 57 Takva odredba ne bi supstituirala, već nadopunjavala zaštitne odredbe sadržane u posebnom zakonodavstvu. 58 Nar. nov. 110/97, 27/98-ispr., 50/00, 129/00, 190/03 – Odluka USRH, 51/01, 105/04, 84/05-ispr., 71/06, 110/07 i 152/08. 59 Dodatno je pitanje kaznenog djela protiv pravosuđa – povrede tajnosti postupka (čl. 305 KZ-a), koje čini onaj tko neovlašteno otkrije ono što je saznao u kaznenom postupku pred sudom, upravnom postupku, postupku pred javnim bilježnikom ili stegovnom postupku, a što se na temelju zakona ili odluke utemeljene na zakonu smatra tajnom. U širem smislu, pitanje (ne)dostupnosti pojedinih informacija povezana je i s kaznenim djelima protiv slobode i prava čovjeka i građanina – povreda tajnosti glasovanja (čl. 119 KZ-a), povreda tajnosti pisama i drugih pošiljaka (čl. 130) i nedozvoljena uporaba osobnih podataka (čl. 133), kao i s kaznenim djelom protiv pravosuđa – otkrivanje identiteta zaštićenog svjedoka (čl. 305a).

KZ-a koja su provođena nakon stupanja ZTP-a na snagu. Međutim, u tekstu ZTP-a nema pojmova državne, voj­ ne i službene tajne - dakle pojmova koji čine bitna obilježja nekih od kaznenih djela propisanih KZ-om, a bili su normirani odredbama ZZTP-a koje više nisu na snazi. KZ, dakle, kriminalizira npr. odavanje državne, vojne i službene tajne, a da tih pojmova više uopće nema u ZTP-u – temeljnom propisu na području tajnosti po­ dataka. Istodobno, odavanjem informacije koja je pro­ glašena tajnom prema ZTP-u ne čine se kaznena djela propisana KZ-om. Uzevši u obzir striktnost kaznenog prava, nužnost određenosti kaznenih djela i zaštite prava čovjeka te s time povezan nepostojanje izravne legislativne inter­ vencije u tekst KZ-a, smatram da nova terminologija ZTP-a nije nadomjestila odredbe KZ-a. Stoga je u dijelu slučajeva (kada posebnim zakonodavstvom nije zadržana prijašnja terminologija) dio postojećih inkri­ minacija postao neprovediv, a nekoliko važnih zašti­ ćenih dobara izašlo iz sfere KZ-a. Na kraju, potrebno je spomenuti da je prevelik broj upravnoprocesnih normi sadržanih u posebnim zako­ nima, tj. preveliki broj posebnih upravnih postupaka, kojima se odstupa od ZUP-a – ujedno jedna od glavnih manjkavosti hrvatske upravnopravne regulacije, svoje mjesto je našla i u regulaciji prava na pristup in­ formacijama. Đerđa i Popovski detaljno su analizirali nepotrebne specijalne upravnoprocesne odredbe sadr­ žane u osnovnom tekstu ZPPI, prije njegove novele60. Te se odredbe mogu podijeliti u dvije glavne skupine: nepotrebno uređivanje nečega što je ZUP-om već ure­ đeno, te drukčije reguliranje pojedinih pitanja u odnosu na ZUP, pri čemu je dio tih iznimki normiran bez valjanih razloga. Nažalost, većina njihovih prigovora stoji i nakon noveliranja ZPPI (prije svega, riječ je o materiji podnošenja zahtjeva za pristup informaciji, sadržaju zahtjeva, načinu omogućavanja pristupa, us­ tu­ panju zahtjeva, forme usvajanja zahtjeva i općenito odlučivanja o zahtjevu61).

D. Đerđa – A. Popovski, Postupak ostvarivanja prava na pristup informacijama kao posebni upravni postupak, Hr­ vatska pravna revija, 1-11, s. 25 i dalje. 61 Evo nekih od primjera na koje ukazuju Đerđa i Popovski (bilj. 60): svi elementi zahtjeva za pristup propisani u čl. 11 st. 3 ZPPI mogu se prepoznati i u čl. 71 st. 3 ZUP-a, kojim su uređeni nužni dijelovi svakog podneska; u čl. 13. ZPPI uređeno je ustupanje zahtjeva nadležnom tijelu, no isto po­ stupanje proizlazi iz čl. 18 ZUP-a, i dr.
60

17

4. Zaključak Područje informacijskoga upravnog prava prije svega obuhvaća materiju prava na pristup informacijama javnog sektora, zaštite osobnih podataka, tajnosti po­ da­ taka, upravljanja zapisima (uredsko poslovanje, arhivi i sl), eksternoga i internog komuniciranja up­ rave, te upravnopravnog segmenta medijskog prava. Pritom postoje dvije suštinski različite regulacijske perspektive, koje svoje ishodište imaju u ustavnim odredbama o pravu na pristup informacijama javnog sektora, odnosno o pravu na sigurnost i tajnost osobnih podataka. S jedne strane, informacije javnog sektora presumirano su dostupne, uz negativno enumeriranje pretpostavki za ograničenje pristupa. S druge strane, osobni podaci su presumirano nedostupni, uz negativno enumeriranje pretpostavki za pristup. Iako u pogledu većine temeljnih instituta informa­ cijskoga upravnog prava hrvatsko zakonodavstvo ug­ lavnom zadovoljava legislativne standarde demo­ kratskih društava62, između glavnih propisa kojima je uređeno spomenuto područje postoji više antinomija. To ugrožava ispunjavanje standarda pravne sigurnosti i sistematičnosti pravnog poretka, a u konačnici i ostvarivanje prava priznatih u okviru navedenoga pravnog područja. Antinomije se ponajprije javljaju između zakona ko­ jima je uređeno pravo na pristup informacijama, zaštita osobnih podataka, zaštita tajnosti podataka te položaj novinara. Predlažem da se dvojba koji se zakon (ZPPI
62 Pritom ukazujem na potrebu da Republika Hrvatska što prije postane stranka Konvencije Vijeća Europe o pristupu službenim dokumentima.

ili ZZOP) primjenjuje na pristup informacijama javnog sektora koje sadrže osobne podatke jasno normativno razriješi u korist primjene ZZOP-a. Osim toga, pored postojećih odredaba o testovima sad­ rža­ nima u ZPPI, nema potrebe za po­ sebnim uređe­ njem testa razmjernosti interesa u ZTP-u. Istodobno, bilo bi korisno u pogledu (ne)dostupnosti informacija prema ZTP-u izrijekom uputiti na primjenu procesnih odredaba sadržanih u ZPPI. Nema opravdanog razloga ni za zadržavanje postojećeg koncepta čl. 6 ZM-a, koji čini nepotrebnu konkurenciju analognim odredbama ZPPI. Navedene teze afirmiraju ZPPI kao temeljni zakon na području informacijskoga upravnog prava (osim u seg­ mentu zaštite osobnih podataka), doprinoseći ujed­ no sistematičnosti pravnog poretka, a time i pravnoj sigurnosti te vladavini prava. Nadalje, u situaciji fragmentirane i neujednačene spe­ cijalne legislative na području zaštite “zviždača”, u ZPPI bi bilo svrhovito ugraditi opću supsidijarnu odredbu o zaštiti “zviždača”, koja bi uključivala slje­ deće glavne elemente: dostava informacije o činje­ ni­ cama (ne i vrijednosnog suda) koja ukazuje na sumnju u nezakonito ponašanje; dostava informacije nadležnoj osobi poslodavca ili nadležnom tijelu javne vlasti; postupanje u dobroj vjeri; zabrana pozivanja na odgo­ vornost, kao i drugih oblika stavljanja “zviždača” u ne­ povoljniji položaj. U pogledu odnosa drugih pravnih grana s normama in­ formacijskoga upravnog prava, nužno je uskladiti ter­ minologiju ZTP-a i KZ-a, a tekst ZPPI osloboditi suvišnih procesnih odredbi u slučajevima u kojima je odnosno pitanje na primjenjiv način uređeno normama ZUP-a.

Summary The area of (in)accessibility of information is connected with strong interests. If we stick to the sphere of legitimate interests, the availability of information is necessary first of all for quality of decision-making, for the preservation and expansion of the space of freedom, and for control over public authorities. On the other hand, the unavailability of certain information is necessary for the protection of privacy, and in some cases to protect the public interest. Although the regulation of (in)accessibility of information is “scattered” throughout the system of positive law, most of that regulation is concentrated in the rules of administrative law, primarily in the area of ​​ access to public sector information, protection of personal data, official secrecy, archival service, the system of state administration and local self-government, administrative procedure and administrative segments of the media law. Apart from a very fragmented legislation, antinomies between laws regulating access to information, protection of personal data, official secrecy and the legal position of journalists also make difficult the achievement of the purpose of regulation concerning the information administrative law in the Republic of Croatia. This threatens the fulfillment of standard of legal certainty, and ultimately poses a threat to the exercise of rights recognized under the mentioned laws. For the purpose of complete contextualization of analysis, the author first defines the information administrative law and its basic institutes, as well as the applicable legal framework in Croatia. The author then analyzes the main antinomies and offers options for solving them.

18

Nives Kopajtich-Škrlec* Iskustva i problemi decentralizacije u Hrvatskoj

Sadržaj: 1. Uvodno o decentralizaciji i njezinom shvaćanju u Hrvatskoj ..................................... 2. Dosadašnji “valovi” decentra­ lizacije u Hrvatskoj ....................................................... 2.1. Od 1992. do 2001. – počeci lokalne samouprave i usvajanje primarnoga zakonskog okvira ................................................................. 2.2. Od 2001. do 2005. – novi Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i počeci diferenciranja djelokruga lokalnih jedinica te počeci decentralizacije ....................................... 19 20 20

22

2.3. Od 2005. do danas – nastavak decentralizacije i diferenciranja djelokruga lokalnih jedinica ............................................................. 2.3.1. Gradnja i prostorno uređenje: početni problemi, početni nesrazmjer dobivenoga i uloženog ......................................................... 2.3.2. Decentralizacija upravljanja cestama, ali nakon punih šest godina čekanja ............... 3. U kojoj mjeri je prijenos ovlasti pratila i financijska decentralizacije? ........................ 4. Otklon dosadašnje stvarne decentralizacije od ustavnih i konvencijskih odredbi ........................ 5. Nekoliko pitanja, ali i prijedloga za stvarnu decentralizaciju .............................

22 23 25 26 27 28

1. Uvodno o decentralizaciji i njezinom shvaćanju u Hrvatskoj Premda lokalna samouprava i nije novina u Hrvatskoj i premda postoji najšira moguća podrška već i samoj ideji lokalne samouprave pa posljedično tome i de­ centralizaciji, od nje se jednostavno – zazire i bježi. Pojam decentralizacije, osim što se izjednačava s raz­ vlašćivanjem države, nerijetko se miješa i zamjenjuje s pojmom regionalizacije koja također, krije u sebi velike i realne opasnosti od gubitka centralizirane, time i koncentrirane državne moći. Ojačati lokalne je­ dinice, prepustiti im da obavljaju i organiziraju obav­ ljanje određenih, za državu i građane bitnih poslova, i to samostalno, odgovorno i sukladno vlastitoj procjeni, ideja je koja na našim prostorima zvuči načelno pri­ mamljivo i u trendu, no bez obzira na politički predznak nije odviše ostvariva u praksi. Decentralizacijom se na hrvatski način razumijeva po­ vjeravanje poslova uredima državne uprave i područ­ nim jedinicama ministarstava “na terenu”, dakle u županijama koje su zamišljene da budu jedinice pod­ ručne (regionalne) samouprave no ta se koncepcija, svakodnevno smo svjedoci, nikako ne ostvaruje te žu­ panije i nadalje ostaju “prolazni proračuni” s mini­ malnim samoupravnim djelokrugom, bez regionalnosti pa čak i u natruhama. Taj se suštinski pogrešan i ne­
*Autorica je diplomirana pravnica, koordinatorica poslova za Udrugu gradova u Republici Hrvatskoj i suradnica FCJP.

utemeljen stav u odnosu na sam pojam decentralizacije nažalost, mogao čuti i na više sjednica Povjerenstva za decentralizaciju osnovanog od strane Vlade Republike Hrvatske još 2004. godine.1 Vlada Republike Hrvatske tada je Okvirnim progra­ mom decentralizacije pokušala ne samo dati prikaz tadašnjeg stanja u kontekstu decentraliziranja, već i na­­ značiti osnovne zapreke procesu decentralizacije. Ključ­ nim je razlozima i preprekama Vlada ocijenila ne­ dovoljno percipiranje temeljnih pojmova u vezi s decentralizacijom budući se pretežiti dio prijedloga za­ primljenih od strane ministarstava nije niti odnosio na decentraliziranje2, već upravo na dekoncentriranje
U prosincu 2004. Vlada Republike Hrvatske prihvatila je Okvirni program decentralizacije za razdoblje 2004. - 2007. kojime se založila za daljnju decentralizaciju, širenje kruga poslova lokalnih jedinica, osiguranje višeg stupnja samo­ stalnosti te izmjenu postojećeg sustava financiranja koji one­ mogućava razvitak učinkovite komunalne infrastrukture i na taj način dio lokalnih jedinica čini nesposobnima da od­ govore na osnovne potrebe građana pitanje. Vlada je ocije­ nila potrebnim uskladiti opseg prijenosa poslova (i ovlasti) na lokalne jedinice s financijskim aspektom prijenosa. Ime­ novala je i Povjerenstvo za decentralizaciju u čijem su sa­ stavu bili predstavnici resorno nadležnih ministarstava, ali i predstavnici nacionalnih udruženja lokalnih jedinica. 2 “Decentralizacija je preraspodjela ovlasti, odgovornosti te financijskih i drugih sredstava za osiguravanje javnih usluga među različitim razinama uprave. Ona podrazumijeva i pri­ jenos odgovornosti s državne uprave i njezinih institucija na niže razine i organizacije, poput područnih jedinica državnih institucija, podređenih jedinica ili razina uprave, polu­ autonomnih tijela javne vlasti ili korporacija ili državnih,
1

19

poslova. Potom iznimno visok stupanj neujednačenosti gospodarske, a time i financijske snage lokalnih je­ dinica generiran raznoraznim, no kroz povijest, ali i danas kontinuirano prisutnim razlozima. Na koncu, i nedovoljnu personalnu kapacitiranost lokalnih jedinica koja se ogleda u razlikama i neujednačenosti razine stručne osposobljenosti lokalnih službenika čak i u onim većim i financijski prosperitetnijim jedinicama kojima bi se potencijalno i decentralizirali poslovi. Ne ostvarivši ni minimum od zacrtanog (i obećanog) Vlada je u srpnju 2010. usvojila Smjernice i načela za funkcionalnu decentralizaciju i teritorijalni preustroj3, nažalost, bez konzultiranja s nacionalnim udrugama lokalnih jedinica sukladno Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi4, odnosno sukladno Poslovniku Vlade Re­ publike Hrvatske5. Smjernicama je ponovno naglasila značaj decentralizacije, istaknula svoje načelno opre­ djeljenje za njezinu provedbu, utvrdila “hodogram” aktivnosti uz naznake nositelja pojedinih aktivnosti kao i striktne vremenske okvire djelovanja i provedbe Smjernica i načela. Svrha je (i) ovog dokumenta dono­ šenje cjelovite strategije decentralizacije koju bismo trebali (a nećemo) ugledati u veljači 2012. godine. Premda su razlozi i otpori decentralizaciji neute­ me­ ljeni, oni su i nadalje brojni, o nekima ću pokušati napisati riječ, dvije, ne bih li barem malo pridonijeli razbijanju stigme i nepovjerenja koje državna vlast, premda uglavnom potajice, gaji prema lokalnoj samo­ upravi i decentraliziranju poslova, ovlasti i sredstava, ali jednako tako, ne bih li pokušala pridonijeti izbje­ gavanju istovrsnih pogrešaka na drugim prostorima. Ipak ostaje činjenica da su razlozi i otpori vrlo čvrsti i “konzervirani” u istoj mjeri u kojoj su čvrsti i “kon­ zervirani” napori Udruge gradova u Republici Hrvat­
regionalnih ili funkcionalnih tijela vlasti. Ovaj prijenos odgovornosti odnosi se na različite funkcije, koje se mogu decentralizirati, kao što su planiranje, financiranje, uprav­ ljanje uslugama i izvođenje usluga.”, dok se dekoncentracijom smatra: “Najslabiji oblik decentralizacije budući da je ograničena na preraspodjelu odgovornosti među različitim razinama državne uprave, dok moć odlučivanja ostaje u rukama državne uprave. Dekoncentrirane jedinice ostaju po okomici podređene organima središnje vlasti i okomita hi­ jerarhija sustava ostaje netaknutom.” - Z. Ploštajner, Refor­ ming Local Public Administration, Zagreb 2004, s. 2. i dalje. 3 Tekst Smjernica i načela za funkcionalnu decentralizaciju i teritorijalni preustroj objavljen je na stranci Ministarstva uprave www.uprava.hr. 4 Dana 16. 05. 2008. godine Hrvatski sabor donio je Zakon o izmjeni i dopuni Zakona o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi (Nar. nov. – Međunarodni ugovori br. 4/08), kojim su u cijelosti prihvaćene, bez ikakvih rezervi, sve odredbe Europske povelje o lokalnoj samoupravi. 5 Poslovnik Vlade Republike Hrvatske (Nar. nov. br. 138/99, 16/00, 36/00 i 105/00, 107/00, 24/01, 22/05, 68/07, 10/08, 102/09, 107/09, 140/09 i 144/09 – pročišćeni tekst).

skoj6 da se stvari (i) u Hrvatskoj pomaknu s mrtve točke. 2. Dosadašnji “valovi” decentralizacije u Hrvatskoj Decentralizaciju, kao složeni i kontinuirani proces, možemo iskustveno podijeliti i pratiti kroz dva osnov­ na razdoblja. Razdoblje koje prethodi izborima i bre­ menito je velikim najavama i planovima kako ojačati lokalnu samoupravu i prepustiti joj da obavlja sve ono što joj sukladno Ustavu Republike Hrvatske7 i treba prepustiti8, te razdoblje koje usljeđuje nakon izbora i u kojem se svaki puta bez iznimke dobijamo priliku os­ vjedočiti da su očekivanja i nadanja bila bez osnova i utemeljenja. No ipak, osvrnimo se na decentralizaciju na onaj način na koji se na nju osvrtao zakonodavac u razdoblju od prvog donošenja propisa koji su tvorili polaznu osnovu lokalne samouprave u Hrvatskoj, pa do danas. Možemo reći da su u lokalnoj samoupravi općenito, pa poslje­ dično tome i u decentralizaciji zabilježena tri razdoblja, i to: — od 1992. do 2001. — od 2001. do 2005. — od 2005. do danas. 2.1 Počeci lokalne samouprave i usvajanje primarnoga zakonskog okvira (1992-2001) Koncem 1992. Hrvatski je sabor donio prvi Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi9. Usvojen u ne baš sret­
Udruga gradova u Republici Hrvatskoj je nacionalna, nestranačka i nadstranačka organizacija osnovana 2002. koja okuplja 102 od 127 gradova koliko ih postoji u Hrvatskoj. Više na www.udruga-gradova.hr. 7 Ustav Republike Hrvatske, Nar nov. br. 56/90, 135/97, 8/98 – pročišćeni tekst, 113/2000, 124/2000 – pročišćeni tekst, 28/2001, 41/2001 – pročišćeni tekst, 55/2001 – ispravak, 76/2010 i 85/10 – pročišćeni tekst. 8 Odredba članka 135 stavka 1 Ustava Republike Hrvatske propisuje da jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju po­ trebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, pri­ marnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, tehničku kulturu, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protu­ požarnu i civilnu zaštitu. Za razumijevanje ustavnog, prav­ nog i političkog značaja lokalne i područne (regionalne) samouprave u Hrvatskoj značajna je odredba članka 4. Us­ tava, koja propisuje da je u Republici Hrvatskoj državna vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvrš­ nu i sudbenu, a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. 9 Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi, Nar. nov. br. 90/92, 94/93, 117/93 i 128/99.
6

20

nim i mirnim okolnostima, taj je Zakon poslužio svrsi budući je na tragu ustavnih odredaba i okvira propisao prava, obveze i djelokrug lokalnih jedinica, dao na­ znake nadležnosti općina gradova i županija te među­ sobne odnose i odgovornost tijela lokalnih jedinica. “Mali Ustav lokalne samouprave” dao je osnovne naznake sustava financiranja lokalnih jedinica, kasnije razrađenog posebnim zakonom, razradio je državni nadzor i načine interveniranja državnih tijela radi ot­ klanjanja poremećaja u radu predstavničkih tijela, što je u kasnijim godinama moralo biti korigirano i izmi­ jenjeno te je propisao i neka druga pitanja od značaja za ustroj i početno djelovanje lokalnih jedinica. Zakon je kao jedinice lokalne samouprave odredio gradove i općine, dok su županije10 određene kao jedinice lokalne uprave i samouprave, dakle jedinice s barem nekim samo­ upravnim djelokrugom, no do danas nemoćne os­ tvariti koordinativnu ulogu u odnosu na proračunski ja­ če gradove kao centre gravitiranja, gospodarstva i raz­ vitka općenito. Po donošenju osnovnog Zakona slijedilo je donošenje ostalih organskih zakona, a to su Zakon o određivanju poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave i uprave11; zatim Zakon o Gradu Zagrebu12, koji je Grad Zagreb odredio posebnom, jedinstvenom, teritorijalnom i (samo)upravnom cjelinom; Zakon o financiranju jedinica lokalne samouprave i uprave13 kasnije mnogo puta mijenjan, ali i korigiran Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske; Zakon o područ­ jima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj14
10 Područni ustroj hrvatske lokalne i područne (regionalne) samouprave je tema koja zaslužuje zasebnu obradu, s ob­ zirom na to da predstavlja i zaseban problem. O koherentnosti područnog ustrojstva lokalnih jedinica, ali i povijesnim, gospodarskim i tradicijskim faktorima trebalo se voditi ra­ čuna pri osnivanju lokalnih jedinica, što u Hrvatskoj, naža­ lost, nije bio slučaj. Ipak nesagledivo veću štetu uzrokovalo bi neselektivno ukidanje i pripajanje lokalnih jedinica o čemu je već bilo riječi u javnosti, ali i stručnim i političkim krugovima. 11 Zakon o određivanju poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave i uprave, Nar. nov. br. 75/93. 12 Zakon o Gradu Zagrebu, Nar. nov. broj 90/92, 76/93, 69/95, 14/97 i 36/98. 13 Zakon o financiranju jedinica lokalne samouprave i uprave, Nar. nov. br. 117/93, 69/97, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 26/07-Od­ luka Ustavnog suda Republike Hrvatske i 73/08. 14 Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, Nar. nov, br. 90/92, 2/93, 58/93, 90/93, 10/94, 29/94. U siječnju 1997. usvojen je novi Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, (Nar. nov. br. 10/97, 124/97, 50/98, 68/98, 22/99, 42/99, 117/99, 128/99, 44/00, 129/00, 92/01, 79/02, 83/02, 25/03, 107/03 i 175/03) koji je pridonio teritorijalnoj usitnjenosti. Sada važeći Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj (Nar. nov, br. 86/06, 125/06 – ispra­ vak, 16/07 – ispravak, 95/08 – Odluka Ustavnog suda Repu­ blike Hrvatske, 46/10 – ispravak i 145/10) usvojen je 2006,

koji je dao temelje teritorijalnoj rascjepkanosti i da­ našnjim enormnim i teško održivim razlikama među lokalnim jedinicama u kontekstu broja stanovnika, po­ vršine, gospodarske moći i potencijala te proračunskih sredstava, kao i neki drugi propisi koje ovom prilikom nećemo navoditi. Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi nije ostavio pro­ stora diferenciranju poslova koje će obavljati pojedine jedinice, pa su i općine s minimalnim brojem stanov­ nika, jednako kao i veći gradovi imali u potpunosti uni­ ficiran djelokrug. Početno ustanovljena struktura napuštena je tek kasnijim izmjenama zakonodavstva u 2001, kada je omogućeno da financijski snažnije lo­ kalne jedinice obavljaju i poslove mimo obligatornog djelokruga. Ipak, valja napomenuti da se izmjenama i dopunama osnovnog Zakona iz 1992, koje su usvojene koncem 1993, već bojažljivo propisuje da se “gradovima u kojima je sjedište županije kao i gradovima koji imaju više od 40.000 stanovnika pored poslova iz stavka 1 toga članka mogu posebnim zakonom u okviru samo­ upravnog djelokruga povjeriti određeni poslovi iz samoupravnog djelokruga županije”. No mora se reći da se uistinu ne radi o decentraliziranju poslova, već o mogućnosti njihove “preraspodjele” na relaciji gradžupanija, budući da je riječ o samoupravnom djelo­ krugu lokalnih jedinica. Ta “preraspodjela” poslova i danas u mnogočemu ovisi o političkim prilikama i spremnosti županijskih struktura da uvaže posebnosti i mogućnosti grada te mu “ustupe” dio svojih samo­ upravnih poslova. Postoji, naravno, mogućnost prije­ nosa poslova iz izvornog samoupravnog djelokruga županije na gradove, no taj prijenos u praksi uistinu ovisi o političkoj volji županijskih struktura, tek ma­ njim dijelom o stvarnoj sposobnosti gradova da po­ slove obavljaju. Čak i kada županija poslove prenese na grad, riječ je tek o prijenosu poslova iz samoupravnog djelokruga županije jer ti poslovi prijenosom, prema tumačenju resornog tijela središnje državne uprave, ne postaju poslovi iz samoupravnog djelokruga grada, već ostaju “županijski”, jedino što su “dani u obav­ ljanje”. Istarska županija, primjerice, redovito i u krat­ kom roku prenosi svoje ovlasti te su gotovo svi gradovi na njezinom području počeli obavljati poslove izda­ vanja građevinskih dozvola o čemu će biti riječi nešto kasnije, dok drugi gradovi, u politički složenijim uvje­ tima, neće dobiti od županije niti jednu jedinu ovlast — tj. posao iz njezina samoupravnog djelokruga prem­ da bi ga obavljali kvalitetnije, racionalnije i građanima dostupnije.
no nije donio radikalan zaokret u odnosu na koncepciju us­ vojenu 1992. godine.

21

Isto tako spomenimo da povjeravanje poslova državne uprave lokalnim jedinicama nije zaživjelo. S jedne strane, država se izbjegava odreći konkretnih ovlasti, nadzora i utjecaja, s druge strane, ne povjerava lokalnoj samoupravi obavljanje poslova državne uprave jer bi u tom slučaju trebala osigurati sredstva za njihovo obav­ ljanje. Iz sadašnje perspektive može se ustvrditi da se radi o zakonu koji je bio primjeren vremenu i mjestu posebno ukoliko njegovo donošenje i početak primjene stavimo u kontekst ratnih događaja pa shodno tome i u kontekst prioriteta tada dominantnih u Hrvatskoj. Među prioriteta tada, a nažalost ni danas, ne možemo uvrstiti lokalnu samoupravu, decentraliziranje ovlasti i financijskih sred­ stava, lokalnu demokraciju i građansku kulturu. I na­ dalje, gledamo li rješenja koja je donio i posljedice koje je prouzrokovao, ne možemo se oteti dojmu da Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi iz 1992. predstavlja korak unazad u odnosu na raniju strukturu općina u Hrvatskoj i njihove ovlasti, poslove i prihode, a posebno u odnosu na njihovu samostalnost u odlučivanju. Ovo se u prvom redu odnosi na mjesne zajednice koje je Zakon ukinuo, premda su do tada postojale relativno dugo i ustalile se kao oblici primarnog sudjelovanja građana u odlučivanju. Mjesne zajednice i njihova uloga do danas nisu supsti­ tuirane mjesnim odborima, gradskim četvr­ tima, odnosno drugim oblicima mjesne samouprave, prem­ da se ove na­ vedene oblike mjesne samouprave nastoji etablirati kao forume najbliže građanima i ujedno platforme za primarnu decentralizaciju u okviru gradova kao jedinica lokalne samouprave. 2.2. Novi Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i počeci diferenciranja djelokruga lokalnih jedinica te počeci decentralizacije (2001-2005) Promjene Ustava Republike Hrvatske iz 2000.15 stvo­ rile su ustavnopravne pretpostavke za donošenje no­ vog, u bitnome drugačijeg Zakona o lokalnoj i pod­ ručnoj (regionalnoj) samoupravi16. Naime, upravo je promjenama Ustava omogućeno napuštanje arhaične, no do tada važeće koncepcije prema kojoj su sve lokalne jedinice, bez obzira na razlike, argumente, spo­ sobnosti pa i logiku, obavljale istovrsni krug po­ slova. Uz činjenicu da je omogućena izmjena do tada nametnute, unificirane, monotipske koncepcije lokalne samouprave, time i razlikovanje nadležnosti i poslova
Promjene Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov. br. 113 /00) iz 2000. godine. 16 Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Nar. nov. br: 33/2001, 60/2001-vjerodostojno tumačenje, 129/2005, 109/2007, 36/2009, 125/2008 i 36/2009.
15

koje će obavljati pojedine lokalne jedinice, omogućeno je i decentraliziranje poslova koje su do tada obavljala tijela državne uprave. Stvorene su sve potrebne pret­ postavke za otklon od unificiranog propisivanja djelo­ kruga, prava, obveza i financiranja lokalnih jedinica i uslijedila je prva reforma sustava lokalne samouprave i prva decentralizacija te su 2001. donijeti zakoni i/ili iz­ mjene zakona po osnovu kojih je vršeno decen­ traliziranje u obrazovanju, zdravstvu, socijalnoj skrbi i vatrogastvu. Ukratko o prvim konkretnim koracima u decentra­ lizaciji: Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o srednjem školstvu, osnivačka prava nad srednjim ško­ lama i učeničkim domovima prenijeta su na županije čime su one postale odgovorne za njihov rad, održa­ vanje i ulaganje u objekte. Zakonom o izmjenama i do­ punama Zakona o osnovnom školstvu osnivačka prava nad osnovnim školama prenijeta su na županije i na 32 najveća, točnije rečeno financijski najsposobnija grada. Izmjene i dopune također su odredile upravljanje školama, uključujući odgovornost za imenovanje čla­ nova školskih odbora te su razgraničene i odgovornosti za financiranje škola. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju doveo je do preno­ šenja nekih obveza za osiguranje rada određenih zdrav­ stvenih institucija na županije. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o socijalnoj skrbi17 neka pitanja socijalne skrbi prenijeta su na županije, definirano je upravljanje centrima socijalne skrbi, a razgraničene su i odgovornosti za financiranje troškova. Ujedno, tim su izmjenama i dopunama osnivačka prava za neke do­ move socijalne skrbi prenijeta na županije. U pod­ ručju kulture donijet je niz zakona te su općine, gradovi i županije, postali osnivači ili vlasnici muzeja, knjiž­ nica, kazališta i drugih javnih ustanova u kulturi i umjetnosti te nisu više morali tražiti suglasnost mini­ stra kulture za imenovanje ili razrješenje ravnatelja. Slijedom svega naprijed iznijetoga polagana su odre­ đena, konkretna očekivanja u ostvarenje već spome­ nutog Okvirnog programa decentralizacije iz 2004. uz očekivanje kako je vrijeme i za drugu fazu u decentra­ liziranju u naprijed navedenim oblastima. 2.3. Nastavak decentralizacije i diferenciranja djelokruga lokalnih jedinica (2005. do danas) Pomak naprijed postignut je usvajanjem Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi18 2005, kojime se po prvi
Izmjene i dopune svih navedenih zakona objavljene su u Nar. nov. br. 59/01. Zakoni su stupili na snagu danom objave, 28. 06, a počeli su se primjenjivati od 01. 07. 2001. godine. 18 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i pod­ ručnoj (regionalnoj) samoupravi, Nar. nov. br. 129/05.
17

22

puta uvodi pojam velikih gradova19, mada u komparaciji sa mnogoljudnim zemljama svijeta ta granica djeluje više no pitoreskno. Veliki su gradovi određeni jedini­ cama lokalne samouprave koje su ujedno gospodarska, financijska, kulturna, zdravstvena, prometna i znan­ stvena središta razvitka šireg okruženja i koji imaju više od 35.000 stanovnika. Određivanje broja stanov­ nika potrebnog za status velikoga grada bilo je, a i danas je predmet polemika. Uz obvezatni djelokrug jednak za sve lokalne jedinice, veliki su gradovi dobili, barem načelno, značajne ingerencije iz prostornog ure­ đenja, gradnje i upravljanja cestama, no posebno je pitanje koliko se dugo čekalo na razradu ovih načelnih ovlasti u posebnim sektorskim zakonima kako bi se ono proklamirano temeljnim Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi uistinu počelo i obavljati u praksi. 2.3.1 Gradnja i prostorno uređenje: početni problemi, početni nesrazmjer dobivenog i uloženog Novim Zakonom o prostornom uređenju i gradnji20, donesenim u srpnju 2007, izdavanje građevinskih i lokacijskih dozvola te drugih akata gradnje decen­ tralizirano je na velike gradove, ali i gradove sjedišta županija te na same županije. Navedeni su subjekti od 1. siječnja 2008. preuzeli obavljanje decentraliziranih funkcija sukladno odredbama Zakona o lokalnoj i pod­ ručnoj (regionalnoj) samoupravi, koji je još 2005. propisao da gradovi obavljaju poslove izdavanja građevinskih i lokacijskih dozvola, drugih akata ve­ zanih uz gradnju, te provedbu dokumenata prostornog uređenja. Primjena navedenoga omogućena je i zapo­ čela je u praksi nakon pune tri godine od stvaranja pravnih pretpostavki što očito govori o tome da se uz pravne pretpostavke decentraliziranju u Hrvatskoj mo­ raju stvoriti i one puno značajnije — političke pret­ postavke. Zakonodavac se u posebnom Zakonu o prostornom uređenju i gradnji odlučio za rješenje tek donekle povoljno za lokalnu samoupravu, prenijevši poslove, obaveze, odgovornosti, primoravši lokalne jedinice da silom zakona preuzmu i djelatnike koji su do tada u okviru tijela državne uprave radili na izdavanju doku­ menata za gradnju, no ne prenijevši ujedno i dovoljna financijska sredstva kojima bi lokalna samo­ uprava tre­ bala osigurati da se organizira kvalitetno i uspješno
Prema tada važećem Popisu stanovništva iz 2001, u velike gradove, osim Zagreba, pripadalo je još 15 gradova, i to: Split, Rijeka, Osijek, Zadar, Slavonski Brod, Velika Gorica, Karlovac, Pula, Sisak, Šibenik, Varaždin, Dubrovnik, Bje­ lovar, Samobor i Vinkovci. 20 Zakon o prostornom uređenju i gradnji, Nar. nov. br. 76/07.
19

obavljanje decentraliziranih poslova. Sredi­ nom 2008. Udruga gradova započela je analizu stanja decentrali­ ziranih ovlasti u prostornom uređenju i grad­ nji, budući da su sukladno odredbama Zakona gradovi i županije trebali organizirati poslove i materijalno-teh­ ničke, or­ ga­ nizacijske i financijske uvjete. Cilj ana­ lize bilo je ustanoviti je li preuzeti broj službenika dovoljan za obav­ ljanje preuzetih funkcija, jesu li sred­ stva dozna­ čena iz Državnog proračuna Republike Hr­ vatske u iznosu od 45 milijuna kuna21 za plaće dovoljna te ko­ liki su dodatni troškovi gradova i županija za obavljanje decentraliziranih poslova. Udruga je na­ stojala biti ar­ gu­ mentirana kako ni najžešći osporavatelji ne bi mogli koristiti argument proizvoljnosti i olakog baratanja te improviziranja činjenica. Na području gdje se argu­ menti tradicijski ne uvažavaju, odabrana je strategija argumentiranosti i asertivnog zalaganja za dobro gra­ dova, u konačnici za dobro građana — porez­ nih ob­ veznika. Dobiveni navedeni podaci iz gradova već i prije same analize pokazali su da preuzeti djelatnici ne odgovaraju zakonskim kriterijima za obavljanje poslova, da često postoje sistematizirana, ali nepopunjena mjesta te da je potrebno zaposliti nove djelatnike, osigurati sredstva za plaće za novozaposlene djelatnike, kao i naknade za zaposlene, materijalne troškove i opremu, naravno i uvjete za smještaj i rad djelatnika. Analiza je obuhvatila gradove i županije koji su pre­ uzeli poslove prostornog uređenja i gradnje; broj preu­ zetih djelatnika i visinu rashoda koji se osiguravaju iz Državnog proračuna Republike Hrvatske; broj zapo­ slenih djelatnika; te vrste i visinu rashoda koji se osi­ gu­ ravaju iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave — što podrazumijeva bruto plaće, materijalne rashode (naknade za zaposlene, ma­ te­ rijal, energija), dodatna ulaganja i nabavu dugotrajne imovine (oprema, namještaj, vozila, uredski prostor). Analiza je rađena na osnovi podataka iz 20 županija te 23 velika grada. Dva grada nisu preuzela funkcije, a za tri grada koja nisu dostavila podatke napravljena je procjena prema podacima dostavljenim iz preostalih 18 gradova. Rezultati analize pokazali su da je u gra­ dovima zaposleno 45 djelatnika više od broja preuzetih djelatnika (ukupno 183 zaposlena) i da su ukupni ras­ hodi za 2008. iznosili 44, 2 milijuna kuna. Broj zapo­ slenih u županijama za 80 službenika bio je veći od broja preuzetih djelatnika pa je tako na poslovima pro­ stornog uređenja i gradnje u županijama radilo ukupno 527 djelatnika, a troškovi u 2008. iznosili su 111 mili­ juna kuna. Zbroj rashoda u gradovima i županijama u
21

U navedenom razdoblju devizni tečaj uglavnom se kretao u rasponu od 7,3 do 7,4 kuna za jedan euro.

23

2008. iznosio je 155,2 milijuna kuna, što je bilo za 110,2 milijuna kuna manje od namijenjenih sredstava iz Državnog proračuna Republike Hrvatske! Osim 2008. analiza je obuhvatila i procjenu troškova za 2009, izrađenu prema smjernicama Ministarstva fi­ nancija. Rashodi gradova za decentralizirane poslove prostornog uređenja i gradnje u 2009. procijenjeni su na 48 milijuna kuna, a ukupni rashodi gradova i župa­ nija na 168,4 milijuna kuna, daleko i višestruko za­ htjevnije od sredstava koja će u sljedećim godinama osiguravati Državni proračun. Uz financijske probleme uzrokovane evidentnim i teš­ ko nadoknadivim razlikama između državnim prora­ čunom Republike Hrvatske osiguranih i realno potreb­ nih sredstava, decentralizacija je uzrokovala i druge probleme o kojima tada ni sami gradovi nisu mogli voditi dovoljno računa niti ih predvidjeti i sagledati u cijelosti. Preuzimanje je ipak u većini gradova proteklo bez ikakvih problema o čemu svjedoči i činjenica da su službenici u odjelima za prostorno uređenje i grad­ nju već s danom 2. siječnja 2008. — prvim radnim da­ nom u novoj godini — započeli s radom. Prvi korak u procesu preuzimanja uopće bio je od­ ređivanje broja službenika i broja predmeta, kako bi preuzimanje i raspoređivanje između županija, velikih gradova i gradova sjedišta županija moglo provesti razmjerno navedenim kriterijima. Na razini većine od 20 hrvatskih županija napravljene su temeljite analize za 2004., 2005. i 2006, te je ustanovljeno koliko je predmeta bilo u radu. Iznijet ćemo konkretan primjer Primorsko-goranske županije u kojoj je u radu bilo 7.400 predmeta. Služba za prostorno uređenje, zaštitu okoliša, graditeljstvo i imovinsko pravne poslove sa sjedištem u Rijeci, dakle služba državne uprave na ra­ zini Županije, imala je ispostave u sljedećim grado­ vima: Opatiji, Crikvenici, Krku, Rabu, Malom Lošinju, Delnicama, Vrbovskom i Čabru. Službenici svih navedenih dosadašnjih ispostava Ure­ da državne uprave u Primorsko-goranskoj županiji22 prešli su, odnosno preuzeti su u Županiju. Uz sklopu analize, razumljivo je, utvrđen je i broj predmeta koji se odnosio na sjedište službe u Rijeci. Analiza je po­ kazala da je 2.700 predmeta bilo je u radu u sjedištu službe u Rijeci, od toga se jedna trećina odnosila na samo područje Grada Rijeke, ukupno 1.069 predmeta. Što se tiče djelatnika, bilo je 27 osoba u službi u Rijeci,
Sukladno Uredbi o unutarnjem ustrojstvu ureda državne uprave u županijama (Nar. nov. br. 21/02, 78/03, 131/06, 91/07 i 70/08), u svih 20 županija ustrojavaju se uredi u sje­ dištima županija i njihove ispostave u pravilu u gradovima koje obavljaju poslove državne uprave. Radom ureda ruko­ vodi predstojnik ureda državne uprave u županiji, kojeg ime­ nuje Vlada Republike Hrvatske.
22

no radile su zapravo 22 osobe. Grad Rijeka preuzeo je 8 službenika, od toga 5 visoke stručne spreme, a Županija 14 službenika. Sporazumom su službenici poimence određeni. Nakon toga uslijedilo je usklađenje općih akata. Na temelju Statuta Grada Rijeke, usklađena je Odluka o upravnim odjelima i ustrojen je novi, zasebni Odjel. Poglavarstvo Grada, tada izvršno tijelo Grada kao jedinice lokalne samouprave, donijelo je Pravilnik o unutarnjem redu. U Odjelu je sistematizirano 18 radnih mjesta u dvije organizacijske jedinice, za prostorno uređenje i za graditeljstvo. Ubrzo je raspisan natječaj za popunu pet novih radnih mjesta. Na natječaju se uspjelo dobiti kvalitetne i dovoljno kvalificirane kadrove što je važno s obzirom na činjenicu da je Rijeka preuzela čak 1.069 neriješenih predmeta. Naime, prilika je naglasiti da je odlazak iz državne službe već godinama konstanta, dok lokalna samouprava velikim dijelom može osigurati povoljnije plaće i druga prava po osnovu radnopravnog statusa, ujedno, i gradnja je posljednjih godina, sve do recesijskih previranja, bilježila konstantan rast u svim gradovima pa tako i u Rijeci. Polovinom iste godine planirano je čak i dodatno zapošljavanje. Donijeta je i Oduka o radnom vremenu te Plan klasifikacijskih oznaka. Poslovni prostor i oprema osigurani su još u listopadu 2007. godine. Sredstva za poslovanje su također osigurana, obavljene su sve (pred)radnje oko organizacije rada, osiguran je i prostor za arhivu koja je preuzeta te informatička podrška i kvalitetan program. Službenici su povezani u sustav i umreženi, svi administrativni poslovi su obavljeni, službena je primopredaja time dovršena. Predstojao je i daleko složeniji posao, a to je rješavanje zaostataka predmeta. U tom je kontekstu plan rada izrađen, ali i primijenjen. Polovinom 2008., a posebno do kraja iste stanje je već bilo puno drugačije i puno bolje. Prosjek rješavanja u uredu državne uprave bio je 15 predmeta po službeniku na mjesec, u Gradu Rijeci nastojali su i postignuli da taj prosjek bude 20 predmeta mjesečno po službeniku. Kao jedan od prioritetnih ciljeva ocijenjeno je postizanje visoke stope riješenosti predmeta te je naznačeno da ona treba biti čak 90 %, što je u godinama koje slijede i postignuto. Zaključno, možemo reći da su prijenos poslova i preuzimanje službenika uspješno obavljeni te je od ukupno 569 preuzetih službenika u županije je prešlo 431, a u velike gradove i gradove sjedišta županija njih 138. Gradovi su zaposlili i dodatne stručne službenike te i danas ulažu znatna vlastita financijske sredstva kako bi osigurali da izdavanje akata – osnova za gradnju teče kontinuirano, kvalitetno, pravodobno i bez zaostataka, u bitnome drugačije no što je to bilo u vrijeme kada je izdavanje akata bilo u nadležnosti tijela državne uprave. Moramo ipak napomenuti i to

24

da država u godinama koje su slijedile nije osigurala dodatna sredstva potrebna lokalnoj samoupravi za financiranje decentraliziranih poslova niti je na bilo koji način financijski položaj lokalne samouprave učinila povoljnijim. Čak štoviše, u okruženju recesije i gospodarske krize većina poduzetih mjera od strane Vlade Republike Hrvatske23 i resorno nadležnih ministarstava bila je izvršena na teret lokalne samouprave koja se, istodobno, maksimalno trudila zadržati postojeće standarde pružanja javnih usluga i zadovoljavanja očekivanih, svakodnevnih i realnih potreba građana. 2.3.2. Decentralizacija upravljanja cestama, ali nakon punih šest godina čekanja Novi Zakon o cestama24 usvojen je u srpnju 2011. te je time konačno omogućena provedba odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi iz 2005, koja je propisala da veli­ ki gradovi obavljaju i poslove održavanja javnih cesta. Ovdje također treba navesti da se prema novom Za­ konu o cestama sredstva za održavanje, rekonstrukciju i građenje gradskih cesta osiguravaju proporcionalno udjelu duljine gradskih cesta u ukupnoj duljini župa­ nijskih i lokalnih razvrstanih cesta prema Odluci o razvrstavanju javnih cesta u državne ceste, županij­ ske ceste i lokalne ceste iz 200825, mijenjanoj i nado­
23 Vlada Republike Hrvatske predstavila je Program gospodarskog oporavka u travnju 2010, kojim je, između ostaloga, predvidjela i promjene stopa i osnovica za obračun poreza na dohodak. Udruga gradova zatražila je već koncem travnja konzultacije s Ministarstvom financija u vezi najavljenih izmjena u sustavu poreza na dohodak, s obzirom na to da se tako koncipiranim izmjenama namjeravalo bitno utjecati na sve gradove u Republici Hrvatskoj, no očitovanje Ministarstva financija je izostalo. Udruga gradova pozvala je na dijalog i predsjednicu Vlade i ministra financija u lipnju iste godine, no komunikacija je ponovno izostala. Vlada Republike Hrvatske na svojoj 60. sjednici, 10. 06. 2010, prihvatila je Nacrt prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o porezu na dohodak te ga uputila Hrvatskom saboru na donošenje i to bez prethodnog pribavljanja mišljenja organizacija lokalnih vlasti. Dana 18. 06. 2010. Hrvatski je sabor prihvatio Prijedlog zakona. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o porezu na dohodak ( Nar. nov, br. 80/10) stupio je na snagu 01. 07. 2010. i njime već se ostvaruje očekivano neto smanjenje prihoda lokalnih jedinica od poreza na dohodak koje iznosi oko milijardu kuna godišnje. Prihodi od poreza na dohodak u 2009. iznosili su 12,7 milijardi kuna, što znači da su se prihodi od poreza na dohodak u prosjeku smanjili za 7,8%. Uzevši u obzir da su prihodi od poreza na dohodak stagnirali u 2008. i 2009, te da bilježe pad do 15% u prvom kvartalu 2010, dodatnim smanjenjem tih prihoda uvelike se ugrozila sposobnost lokalnih vlasti da izvršavaju poslove iz samoupravnog djelokruga. 24 Zakon o cestama, Nar. nov. br. 84/11. 25 Odluka o razvrstavanju javnih cesta u državne ceste, županijske ceste i lokalne ceste, Nar. nov. br. 122/08, 13/09, 104/09, 123/09 i 17/10.

punjavanoj u više navrata. Navedena situacija stvara velike probleme u praksi stoga što su gradske ceste bitno drugačije pa posljedično tome i bitno zahtjevnije; šire su, imaju rubnike, pješačke staze, parkirališta, autobusna stajališta, proširenja i ugibališta, odvodnju i drugo. Stoga bi iznos financiranja gradskih cesta trebao biti barem dvostruko veći nego što to propisuje novi Zakon o cestama. Podjela cesta prema novom Zakonu provedena je, nažalost, na štetu gradova. Konkretno, nelogičnost se ogleda u tome da su sredstva koja se osiguravaju za održavanje lokalne ceste dužine 2 km, širine 3 m, bez odvodnje i asfalta koja vodi kroz šumsko područje, identična sredstvima za održavanje gradske ceste sa četiri vozna traka, odvodnjom, javnom rasvjetom, daleko učestalijim i težim prometom i drugim, financijski zahtjevnim elementima. Novim Zakonom o cestama pristupilo se decentralizaciji upravljanja javnim cestama te su u tom smislu, županijske i lokalne ceste na području velikih gradova i gradova sjedišta županija, postale nerazvrstane ceste posebno određene kao gradske ceste. Svakako je opravdano da se njihovo građenje i održavanje decentralizira i prelazi u nadležnost velikih gradova i gradova sjedišta županija. Time se, uostalom, barem djelomično usvajaju prijedlozi Udruge gradova no ovdje će svakako biti potrebno upozoriti na znatna sredstva koja je potrebno decentralizirati za obavljanje tih poslova, a što kod gradnje i izdavanja akata nije bio slučaj. Postavlja se pitanje hoće li za obavljanje tih poslova (održavanje, rekonstrukciju i građenje gradskih cesta), biti dovoljna djelomična sredstva iz godišnje naknade i naknade za financiranje građenja i održavanja javnih cesta iz trošarine na gorivo? Odluku o tome, donositi će ministar što je velika, nepotrebna i neprecizno definirana ovlast koja otvara prostor arbitrarnosti i proizvoljnosti pri dodjeli financijskih sredstava, posljedično tome i nedostacima u financiranju, ali i neracionalnosti u trošenju s druge strane. Novi Zakon o cestama, mora se priznati, uklanja pravne praznine u vezi s uređivanjem nerazvrstanih cesta, i to u definiranju njihova pojma i dijelova nerazvrstane ceste, uređivanju pravnog statusa nerazvrstane ceste, propisivanju građenja i održavanja nerazvrstanih cesta i uređivanju evidentiranja u javnim evidencijama površina koje se u naravi koriste kao nerazvrstane ceste. Upis nerazvrstanih cesta u zemljišne knjige vršit će se po službenoj dužnosti kao javno dobro u općoj uporabi ili na temelju prijavnog lista, katastra, odnosno na temelju geodetskog elaborata. Vjerujemo da će i gruntovnice pri općinskim sudovima konačno u primjeni ovoga Zakona postupati

25

unisono i jednoobrazno što do danas nije bio slučaj. No ovdje u su mogući pa i vrlo izvjesni daljnji dodatni veliki troškovi za lokalnu samoupravu, a sredstva koja se predviđaju za njihovo financiranje nedovoljna su u svakom pogledu. 3. U kojoj mjeri je prijenos ovlasti pratila i financijska decentralizacija? Pitanje koje se postavlja i na koje se odmah nameće odgovor jest je li decentralizacija uopće moguća ukoliko nije popraćena odgovarajućom financijskom podlogom, i to financijskom podlogom koja mora biti ne samo odgovarajuća, već i izvjesna i kontinuirana, mada je sasvim sigurno da njezin iznos kao i mogućnost njezina osiguravanja variraju u vremenima gospodarskih kriza i/ili političkih previranja. Oscilacije u prihodima, nestalnost pritjecanja prihoda i obveza namjenskog trošenja proračunskih sredstava protivno prioritetima i gorućim problemima lokalnih jedinica, posebna su otegotna okolnost lokalnih jedinica u Hrvatskoj, ujedno i problem na čijem rješavanju, premda za sada bezuspješno, inzistira Udruga gradova. O usklađenosti funkcionalne i fiskalne decentralizacije progovorit ćemo konkretno, jezikom brojki, koji ipak govori više i detaljnije od teorije i to kroz primjer decentralizacije ovlasti za izdavanje akata za gradnju. Udruga gradova predložila je za 2008. realno rješenje utemeljeno na podacima i stvarnim troškovima gradova i županija. Naime, predloženo rješenje za 2008. bilo je da se osigura dodatnih 110,2 milijuna kuna, bilo u okviru izmjena i dopuna Državnog proračuna za 2008. ili donošenjem odluke o preraspodjeli sredstava planiranih u Državnom proračunu za 2008. godinu. Za osiguravanje sredstava potrebnih za obavljanje decentraliziranih funkcija prostornog uređenja i gradnje u 2009. predlagalo se pokretanje postupka izmjena i dopuna Zakona o prostornom uređenju i gradnji i Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te donošenje Uredbe o načinu izračuna iznosa pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za 2009. godinu. Izmjene Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) predlagane su prema dva modela. I za pomoći izravnanja sa tadašnjih 17,5 % na 16,8 %, dok bi se nastala razlika od 0,7 % uvela kao dodatni udio u porezu na dohodak za gradove i županije za decentralizirane poslove prostornog uređenja i gradnje. Odnosno, predlagana je podredno i izmjena udjela za pomoći izravnanja sa sadašnjih 17,5% na 17,1%, dok

bi se nastala razlika od 0,4 % uvela kao dodatni udio u porezu na dohodak za gradove i županije za decentralizirane poslove prostornog uređenja i gradnje. Prvi model uključivao je dodatna financijska sredstva za sve troškove u gradovima i županijama, a drugi samo razliku za plaće. Izmjenama se nije predlagalo obuhvatiti i Grad Zagreb, budući da su upravna tijela i službe Grada Zagreba i prije decentralizacije akata za gradnju obavljala ovlasti prostornog uređenja i gradnje s obzirom na poseban i drugačiji status Grada koji ujedno ima i položaj županije. Alternativno rješenje za 2009. koje nije uključivalo zakonske izmjene bilo je usvajanje zahtjeva za osiguravanjem sredstava u Državnom proračunu za 2009. u iznosu od 160 milijuna kuna, dakle zahtjeva za dodatnim sredstvima dovoljnim za redovito izvršavanje prenesenih decentraliziranih poslova. Resorno nadležna ministarstva odbila su prijedloge i argumentaciju Udruge gradova za dodjelom potrebnih sredstava za 2008. i 2009, koja se potom obratila matičnom Odboru za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Hrvatskoga sabora, s amandmanom na Prijedlog Državnoga proračuna Republike Hrvatske za 2009, kojime se zahtijevalo da se u Prijedlogu Državnog proračuna osiguraju sredstva dostatna za obavljanje poslova prostornog uređenja i gradnje utvrđena analizom Udruge gradova. Odbor za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu raspravljao je o amandmanu Udruge gradova podnijetom na Prijedlog Državnog proračuna za 2009, no amandman nije prihvaćen premda je dobio neslužbenu podršku svih sudionika. U Državnom proračunu Republike Hrvatske za 2009. (razdjel 025 Ministarstva financija pod stavkom A 539150 - dodatna sredstva izravnanja za decentralizirane funkcije - pod 1039 Financiranje decentraliziranih funkcija - pod 3631 tekuće pomoći unutar opće države - pod A 538927 – prijenos sredstava za zaposlene u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave) osiguran je iznos pomoći gradovima i županijama u visini od 45.000.000,00 kuna za preuzete djelatnike koji obavljaju decentralizirane poslove prostornog uređenja i gradnje, dakle isti iznos kao i u Državnom proračunu Republike Hrvatske za 2008. godinu. Kako je navedeni iznos planiran (i izglasan) za 2009. ostao isti kao i onaj namijenjen za 2008, evidentno je da tijela državne vlasti nisu pokazala sluha ni razumijevanja prema lokalnoj samoupravi kojoj su osigurana tek sredstva nedovoljna čak i za plaće djelatnika koji obavljaju decentralizirane poslove u županijama i gradovima. Zahtjevi Udruge gradova nisu uvaženi, premda su bili zasnovani na bazi iscrpnih analiza podataka županija i gradova i premda je dokazano da se iznosom od 45 milijuna kuna ne mogu financirati ni plaće preuzetih

26

djelatnika. Iznosi “prepušteni” od strane države ne samo da nisu bili dostatni, već u znatnom dijelu nisu odgovarali striktno propisanim zakonskim kriterijima za obavljanje prenesenih poslova, a kamoli da su omo­ gućili financiranje neophodnih materijalnih rashoda ili pak dodatna ulaganja što se opravdano očekivalo. Organiziranje obavljanja decentraliziranih poslova ko­ ji bi morali biti dostupni građanima i koji bi morali predstavljati kvalitetnu uslugu barem prema dota­ dašnjim lokacijama – ispostavama, postalo je nemo­ guća misija u prvom redu za županije. Prema Zakonu o prostornom uređenju i gradnji svi subjekti koji obavljaju poslove izdavanja akata vezanih uz provedbu dokumenata prostornog uređenja i građenje trebaju organizirati poslove i materijalno-tehničke, organiza­ cijske i financijske uvjete osim za plaće službenika koje su preuzeli. Riječ je o još jednom zakonu koji nameće obavezu lokalnoj samoupravi da osigura i or­ ganizira, stvori uvjete i osigura financiranje, pri tome da vodi računa da se poslovi obavljaju učinkovito i ekonomično te da ostanu što je moguće bliže građa­ nima. Zakoni nameću obaveze, no ne osiguravaju sredstva za njihovu provedbu što svjedoči o tome kako se u Hrvatskoj shvaća i provodi decentralizacija. 4. Otklon dosadašnje stvarne decentralizacije od ustavnih i konvencijskih odredbi te od domaćih političkih proklamacija Već je naglašeno da je posebnost decentraliziranja na hrvatski način i u tome što se lokalnoj samoupravi daju dodatne ovlasti, no to su u osnovi obaveze pro­ pisane nizom posebnih zakona. Odredbe poput “dužne su organizirati” ili “omogućit će obavljanje” konstantno su sadržane u brojnim posebnim zakonima čije bi navođenje oduzelo previše mjesta26. Posebni zakoni nameću obaveze lokalnim jedinicama, dok pri tome
Odredbom članka 62. Zakona o vodama (Nar. nov. br. 153/09 i 63/11) propisano je da su jedinice lokalne samo­ uprave dužne osigurati skupljanje i pročišćavanje komu­ nalnih otpadnih voda, prije njihovog izravnoga ili neizrav­ noga ispuštanja u vode, u skladu s izdanom vodopravnom dozvolom za ispuštanje otpadnih voda. Članak 26. Zakona o Registru vijeća, koordinacija vijeća i predstavnika nacio­ nalnih manjina (Nar. nov. br. 80/11) propisuje da sredstva za rad koordinacija vijeća nacionalnih manjina osiguravaju jedinice lokalne samouprave s čijeg područja su vijeća i predstavnici nacionalnih manjina osnovali koordinacije. Od­ redbe članka 56. Zakona o zaštiti životinja (Nar. nov. br. 135/06) propisuju također obveze lokalnih jedinica na način da ukoliko sklonište za životinje nije osnovala i fizička ili pravna osoba tada njegovo osnivanje i rad financira jedna ili više jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave u skladu s njihovim potrebama, odnosno Grad Zagreb. Ta­ kođer, lokalne jedinice financiraju obavljanje poslova skupljanja napuštenih i izgubljenih životinja.
26

izostaje prijenos i/ili osiguravanje dodatnih/dovoljnih/ barem minimalnih financijskih sredstava, jednako kao što izostaje i konzultiranje s organizacijama lokalnih jedinica. Program Vlade za mandatno razdoblje od 2008. do 2011.27, koje je na isteku, ustvrdio je sljedeće: “Važno je naglasiti da daljnja decentralizacija i novi pristup u definiranju prioriteta daje još veće ovlasti i samostal­ nost lokalnim i područnim (regionalnim) jedinicama što je u skladu s Europskom poveljom o lokalnoj sa­ moupravi”. Vlada je u razdoblju 2008.-2011. ponovno osnovala povjerenstvo sa zadaćom da zajednički utvrdi detaljnu platformu decentralizacije, planirala je daljnji prijenos ovlasti osnovnoškolskog i srednjoškolskog obrazovanja na lokalnu i/ili regionalnu samoupravu, što se nije dogodilo; prijenos ovlasti centara za soci­ jalnu skrb, također i ovlasti u području zdravstva i pri­ marne zdravstvene zaštite, što također nismo dočekali; upravljanje distributivnim komunikacijskim kanalima - DTK mrežom - u suradnji s državnim agencijama; prijenos ovlasti i poslova izdavanja radnih dozvola i drugih suglasnosti gospodarskim i drugim subjektima osim posebnih i strateških objekata te prijenos inspek­ cijskih poslova prvog stupnja. Uz navedeno, nismo dočekali niti mjere, odredbe, prijedloge o konkretnom, financijskom poticanju funkcionalnog povezivanja lokalnih jedinica koje bi pridonijele ekonomičnosti obavljanja poslova te barem dijelom, premostile pro­ bleme koje generira postojanje velikog broja lokalnih jedinica minimalnog financijskog potencijala, u konač­ nici i minimalne razine održivosti. Mnogo se očekivalo od Prijedloga Nacionalne stra­ tegije decentralizacije pripremljenog u okviru finan­ cijskog aranžmana između Vlade i CARDS Programa Europske unije “Jačanje sposobnosti za upravnu de­ centralizaciju”, prezentiranog u svibnju 2008. široj jav­ nosti. Bilo je planirano da Prijedlog strategije usvoji Vlada i on je trebao biti jedan od najznačajnijih do­ kumenata s dalekosežnim posljedicama po budući raz­ vitak javnog sektora Republike Hrvatske, koji bi odre­ đivao institucionalni i zakonski okvir javnog sektora, raspodjelu funkcija između postojećih razina vlasti, modalitete njihova izvršavanja i financiranja, ujedno i odnose između državne razine vlasti i lokalnih jedinica, no to se nije dogodilo. Dokument je, uz činjenicu da je suprotan Programu rada Vlade, donio i neka posve neočekivana rješenja i prijedloge pa u tom kontekstu ocjenjujemo i povoljnijim što nije usvojen niti ozbilj­ nije razmatran. Gradove okupljene u Udruzi dodatno
27

Program Vlade Republike Hrvatske u mandatnom raz­ doblju 2008. do 2011, objavljen je na stranici http://www. vlada.hr/preuzimanja/publikacije/program_vlade_ republike_hrvatske_u_mandatnom_razdoblju_2008_2011.

27

je zabrinula koncepcija prema kojoj je predviđeno tek djelomično, sporadično i minimalno prenošenje funk­ cija, pri čemu je u cijelosti zanemarena činjenica da su upravo gradovi temelj gospodarskog, društvenog i so­ cijalnog razvitka. Prijedlog je utvrdio nove institu­ cionalne okvire na razini države i na razini lokalnih jedinica, nove oblike djelovanja, odlučivanja, izvrša­ vanja i savjetovanja, stvaranje institucija, tijela i asoci­ jacija neprecizno utvrđena djelokruga, no nadređenih lokalnim vlastima te konstataciju “što se tiče gradova i općina njihove funkcije će ostati većinom nepro­ mijenjene jer su gotovo posve usklađene s najboljom europskom praksom”!? Očekivanja su i ovaj puta bila isuviše optimistična i nerealna u kontekstu istinske po­ litičke volje i spremnosti da se ojača lokalna samo­ uprava. Ustavno načelo supsidijarnosti u potpunosti je zane­ mareno i u Prijedlogu strategije, ali i u cijelom nizu danas važećih propisa. Zanemarena je i činjenica da po­ lazna točka, posebno kada govorimo o decentra­ lizaciji, mora biti uvažavanje ustavnog položaja i zna­ čaja lokalne samouprave o kojoj Sabor odlučuje po­ sebnom, kvalificiranom većinom glasova svih zastup­ nika. Ovu Ustavom ustanovljenu obavezu i ne samo smjernicu već i ograničenje nametnuto zakonodavcu nije moguće zanemariti u zakonodavnoj aktivnosti par­ lamenta. Jednako kao što budućnost lokalne samo­ uprave u Hrvatskoj nije moguće dugoročno usmjeravati ishitrenim i neargumentiranim propisima koji ne pro­ laze javnu raspravu, ni konzultativni proces primjeren Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi.28 5. Nekoliko pitanja, ali i prijedloga za daljnju decentralizaciju Nije nužno ni opravdano, premda je politički efektno i aktualno, zalagati se za decentralizaciju pod svaku cijenu, jer ostaje činjenica da svaka decentralizacija ne znači ujedno i automatsko smanjivanje troškova koje
28 Ustavni sud Republike Hrvatske u Odluci broj U-I3226/2006 od dana 09. 07. 2008. godine iznio je zanimljivo pravno stajalište. Spomenutom je Odlukom Ustavni sud uki­ nuo odredbu Zakona o područjima županija, gradova i op­ ćina u Republici Hrvatskoj kojom je jedno naselje iz­ dvojeno iz sastava Grada S. i uvršteno popis naselja Grada J, no pri tome nije bilo na primjeren način pribavljeno mi­ šljenje lokalnog stanovništva. Ustavni sud je napomenuo da je pribavljanje mišljenja stanovnika pri promjeni područja zahtjev iz članka 133 Ustava koji je tek razrađen Zakonom, no mišljenje dotične lokalne jedinice imperativ je prema od­ redbama Europske povelje o lokalnoj samoupravi. Europska povelja, smatra Ustavni sud u spomenutoj Odluci, na temelju članka 140 Ustava Republike Hrvatske dio je unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske i po pravnoj snazi iz­ nad zakona te se neposredno primjenjuje.

je uzrokovalo obavljanje određenog posla od strane tijela državne uprave. Decentralizacija nije i ne može biti univerzalno sredstvo čijom bismo neselektivnom i neargumentiranom provedbom uspjeli smanjiti tro­ škove, udovoljiti zahtjevima i opravdanim očekiva­ njima građana te državu učiniti boljom i organiziranijom. Uostalom, zemlje Europe na čija se iskustva, dosege i praksu rado pozivamo, prošle su put od konzervativno i centralizirano ustrojene države do decentraliziranih, uhodanih i efikasnih sustava na lokalnim i/ili regio­ nalnim razinama, pa nam valja ugledati se u one koji su uvažili struku, a jednako tako i realnost te svoje posebnosti, tradicijske, gospodarske i prostorne. Iz mojega dosadašnjeg radnog iskustva, u okvirima središnjeg tijela nadležnog za lokalnu samoupravu, a potom i nacionalne organizacije lokalnih jedinica, na­ ziru se temeljni problemi na koje ukazuju i država i lokalna samouprava, a to su upravo nedostatak dijaloga i konzultiranja te nedostatak političke volje i spremnosti za istinsku funkcionalnu i fiskalnu decentralizaciju. Ponukani pasivnošću tijela središnje državne vlasti, uz dužnu ispriku ipak prisutnim no svakako nedostatnim iznimkama, stručnjaci okupljeni u radnim skupinama Udruge gradova pristupili su izradi konkretnih i pro­ vedivih prijedloga usmjerenih svakako i na decentra­ lizaciju, ali primarno na poboljšanje normativnog ok­ vira koji danas uređuje prava, položaj, obaveze, finan­ ciranje i nadležnosti lokalne samouprave. Od zakona do zakona, od propisa do propisa raščlanjene su odredbe koje uzrokuju probleme i nedoumice te različitu primjenu u praksi generirajući tako visok stu­ panj pravne nesigurnosti, bijeg i odustajanje investitora, zapuštenost i neiskorištenost kapaciteta koji već po­ stoje te opću i sveprisutnu klimu beznađa. Svaki razmatrani segment, od komunalnog gospodarstva, po­ mor­ skog dobra i upravljanja njime, financiranja, političkog i izbornog sustava i samog sustava lokalne samouprave, imovine i upravljanja imovinom, pro­ svjete, obrazovanja i predškolskog odgoja te društvenih djelatnosti trebao bi biti zahvaćen ne samo korekcijama, već i velikim zahvatima u smislu decentralizacije. Spo­ menuto je da sljedeća faza decentraliziranja ovlasti u školstvu i zdravstvu kasni, točnije izostaje, no izo­ staju i decentraliziranja u znatno “benignijim” pod­ ručjima, kao što je opća uprava, dakle evidencije ud­ ruga koje bi bez sumnje i prigovora mogli voditi gradovi, evidencije prebivališta i boravišta građana, te popis birača radi čije je neažurnosti, nekompletnosti i nekonzistentnosti Hrvatska često predmet opravdanih prigovora. Nadležnosti lokalne samouprave i nadalje su necjelovite i nelogično podijeljene između tijela državne uprave i upravnih tijela lokalnih jedinica. Primjeri su za rečeno brojni, od upravljanja pomorskim

28

dobrom do poljoprivrednog zemljišta i gradnje. Prem­ da je najavljeno i obećano, decentraliziranje inspekcij­ skih poslova zasigurno neće nastupiti u skoro vrijeme, pa slijedom takve normative imamo situaciju da in­ spek­ cijske poslove u domeni gradnje i nadalje obav­ ljaju inspektori pod neposrednom ingerencijom nadlež­ nog ministarstva, premda prostorno-plansku do­ ku­ mentaciju donose, odnosno dozvole za gradnju

izdaju gradska tijela. Nepovjerenje i strah od razvlaš­ ćivanja prisutni su i nadalje. Valja nam ipak biti i strpljiv i argumentiran te se nadati da će dječje boljetice demokracije ipak s vremenom jenjavati i da će s vre­ menom biti sve manje zapreka izgradnji modernijega i boljeg društva zasnovanog na principima lokalne demokracije uz puno uvažavanje posebnosti.

Summary The text gives a short overview of Croatian experiences in the process of decentralization since establishment of local government system in 1992 until today. This process is characterized with a principle readiness to decentralize tasks, authorities, competences as well as financial resources and to strengthen local government units – in the first place cities, as gravitational and economic centres. Unfortunately, systematic and wellthought decentralization of tasks and strengthening of local government capacities are missing in practice due to various factors and reasons, primarily and insurmountably due to the loss of dialogue, understanding and trust between state and local government. Throughout this period, a serious decentralization was noted in 2001, when authorities in primary and secondary education, health and social welfare were transferred to cities and counties; and in 2005 when pursuant to the Law on Local and Regional Government, the unanimous and monotype concept of local government, in which all local governments regardless of their diversity and diametrically opposed potentials have the same status, rights and responsibilities – was aborted. The process of decentralization continued in 2008 in the sphere of spatial planning and construction, when large cities, county seats and counties were given the authorities to issue construction permits and acts. One of the largest concerns and common practice in Croatia is the fact that decentralization of tasks is not followed by fiscal decentralization, necessary to organize successful delivery of decentralized services and that cities are expected to support financially the decentralized tasks, regardless of their already weakened fiscal potential. On the other hand, cities suffer from the decrease of their budgetary income and insufficient financial capacities to ensure regular ever-growing expenditures. Therefore, the Association of Cities, national and non-partisan organization of cities in Croatia, supports joint efforts to harmonize legislative framework of local government system with the European Charter on Local Self-Government in order to ensure consultations between central state and local government bodies.

CJP

Fondacija Centar za javno pravo Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht Foundation Public Law Centre

29

Maida Behrem-Stojanov* Neposredni izbori načelnika opština u BiH

Sadržaj: 1. Uvod ................................................................. 2. Izbor općinskih načelnika u Federaciji BiH .... 2.1. Izbor gradonačelnika .................................. 3. Izbor načelnika opština u Republici Srpskoj ... 30 32 33 34 3.1. Opoziv načelnika opštine u RS .................. 3.2. Izbor i opoziv gradonačelnika u Republici Srpskoj .............................................................. 4. Iskustva sa opozivom načelnika opština ......... 5. Zaključne napomene ....................................... 34 35 35 35

1. Uvod Bosna i Hercegovina posljednjih godina prolazi kroz stalne reforme. One nisu zaobišle ni oblast lokalne samouprave. Dok je u zemljama zapadne i centralne Ev­ rope lokalna samouprava reformirana od druge po­ lo­ vine prošlog vijeka u skladu sa sveopštom demokrati­ zacijom društva, tako da je općinama, po principu decentralizacije, davano sve više nadležnosti i samo­ stalnosti, u BiH se dugo godina održavao upravo suprotan model. Opštine u BiH su u periodu od neko­ liko desetljeća pretvorene u produženu ruku države. Tako su postale politički i ekonomski potpuno zavisne od države i sve više su se udaljavale od građana1. Zakonodavna reforma oblasti lokalne samouprave u BiH je vođena u duhu Evropske povelje o lokalnoj sa­ moupravi i učinjeni su značajni napori u pravcu una­ pređenja lokalne demokratije i njenog usklađivanja sa Poveljom2 tako što su jedinice lokalne samouprave sve više orijentirane ka građanima, za koje nema pre­ preka da od običnih administrativno-teritorijalnih jedinica postanu snažne lokalne zajednice, odnosno da postanu efikasnije i efektivnije u smislu vršenja javnih usluga prema građanima. Bosna i Hercegovina je pri­ m­ ljena u Vijeće Evrope 24. jula 2002. godine, postavši 44. članica ove organizacije. Lista obaveza koju je u roku od dvije godine nakon prijema BiH dužna izvršiti odnosi se i na Provedbu Evropske Povelje o lokalnoj
* Autorica je diplomirana pravnica i menadžer za odnose s javnošću u Centru civilnih inicijativa.
1 Z. Zlokapa, Načelnik i lokalna samouprava: liderstvo, de­ mo­ kratija i razvoj, Banja Luka 2009, s. 33. 2 Uticaj Standarda upravljanja kvalitetom na povećanje učešća građana u donošenju odluka na lokalnom nivou, www.civilnodrustvo.ba, Izvještaj o napretku BiH u 2010. godini, Radni dokument osoblja Komisije, Evropska ko­ mi­ sija, Brisel 09. 11. 2001. godine.

samoupravi. To predstavlja važan dio procesa pribli­ žavanja BiH EU integracijama i uspostavljanja funk­ cionalne evropske države. Svaka država, potpisnica Povelje je obavezna da, prema članu 12. poštuje najmanje 20 stavova Dijela I Povelje, od kojih barem 10 mora biti među sljedećim stavovima: član 2, član 3. Stav 1 i 2, član 4. Stav 1, 2, 4, član 5, član 7 stav 1, član 8 stav 2, član 9 stav 1, 2, 3, član 10. stav 1, i član 11. Bosna i Hercegovina se obavezala na poštivanje svih članova Dijela I Povelje o lokalnoj samoupravi.3 Povelja se sastoji iz tri dijela. U prvom dijelu su upravo postavljeni osnovni principi lokalne samouprave, te je naglašena potreba za njenim zakonskim ili ustavnim temeljem. U ovom dijelu se definiše obim ovlaštenja lokalnih organa vlasti, ali i ograničenje nadzora od stra­ ne viših organa vlasti, što je možda, pored osigu­ ranja adekvatnih finansijskih sredstava, i najvažnija odredba. Prvi dio Povelje također sadrži jako bitne odredbe koje se odnose na pravo udruživanja i pravo na saradnju lokalnih organa vlasti zbog zajedničkih interesa, te pravo na korištenje pravnih sredstava za zaštitu lokalne samouprave. Povelja obavezuje na pri­ mjenu osnovnih pravila kojima se garantira finansijska, administrativna i politička samostalnost, kroz koju se se zapravo demokratija testira prema stepenu samo­ uprave lokalnih organa vlasti. Iako je za strane pot­ pisnice Povelje obavezno poštivanje barem 20 od 30 principa iz Prvog Dijela, uključujući 10 od 14 glavnih principa, potpisnicama je omogućeno da pristupe no­ vim obavezama kada to bude prihvatljivo i ostvarivo za njih, obzirom da je konačan cilj Povelje u stvari poštivanje svih njenih odredbi. Novim entitetskim zakonima 1999. u Republici Srp­ skoj4 i 2004. i 2008. u Federaciji BiH5, uveden je isti
3

Čl. 3 Uredbe o ratifikaciji Evropske Povelje o lokalnoj samoupravi, Sl. l. RBiH, br.31/94.

30

model lokalne samouprave za područje cijele države. Iako je novi model uveo različite mehanizme i sredstva kojima je zajednički cilj povećanje efikasnosti javne uprave na lokalnom nivou, u nastavku će biti analiziran jedan aspekt, uvođenje neposrednog izbora načelnika općina. On je sada povjeren građanima i trebao bi biti u funkciji jačanja demokratije. Neposredno biranje općinskih načelnika od strane građana izjednačava de­ mokratske temelje na kojima počiva legitimitet općin­ skog vijeća i legitimitet općinskog načelnika. I načel­ nike, i vijećnike biraju građani neposredno na izborima. Iako je predviđeno da izvršni organ lokalne samo­ uprave, tj. načelnik općine bude u funkciji zakono­ davnog organa i da provodi odluke koje općinsko vijeće usvoji, što je u skladu sa konceptom lokalne samouprave prema Evropskoj Povelji o lokalnoj samo­ upravi6, on u okviru svojih nadležnosti izrađuje i pod­ nosi vijeću na usvajanje sve najvažnije dokumente7, uključujući i budžet kao glavni alat javne politike jedne općine. Politika općine je tako u najvećem dijelu u rukama načelnika. On sve više ovladava političkim prostorom svoje zajednice. Ne čudi stoga zainte­ re­ siranost političkih stranaka da za ovu funkciju kandi­ diraju politički lojalne kadrove. Time bi stavili pod kontrolu sveukupna politička i ekonomska zbivanja u općinama. Međutim, direktni izbor općinskih načelnika od strane građana na izborima, obavezuje ih da pri­ marno budu odgovorni građanima, a puno manje poli­ tičkim strankama kojima pripadaju i koje su ih kan­ didirale za ovu funkciju. Zbog toga su pojedine političke stranke (HDZ BiH, SDA) bile vrlo oprezne (iako su inicijativu CCI-a u početku svi deklarativno podržali, neizvjestan je bio rezultat usvajanja Amand­ mana CIV na Ustav FBiH i Zakona o neposrednom izboru općinskih načelnika sve do samog kraja) jer su bili svjesni da gube ključne poluge u lokalnim za­ jednicama u dotadašnjem načinu izbora općinskih na­ čelnika. Nakon što je zakonima omogućeno građanima da ne­ posredno biraju načelnike općina na lokalnim izborima u BiH, 2004. su započeli i problemi na relaciji vijećnika u općinskim vijećima i neposredno izabranih načelnika. Problemi su bili izraženiji ukoliko je bilo riječi o
Zakon o lokalnoj samoupravi RS, Sl. gl. RS br.35/99, koji je prestao da važi sa usvajanjem Zakona o lokalnoj samoupravi RS, Sl. gl. RS br.101/04. 5 Zakon o izboru, prestanku mandata, opozivu i zamjeni načelnika općina u FBiH, Sl. nov. FBiH br.21/08. Ovim zakonom je prestao da važi Zakon o direktnom izboru općinskog načelnika u FBiH, Sl. nov. FBiH br.20/04 kojim je omogućeno građanima FBiH da na Općinskim izborima neposrednim putem biraju načelnika općine. 6 Čl. 3 Evropske Povelje o lokalnoj samoupravi. 7 Čl. 15 Zakon o principima lokalne samouprave FBiH, Sl. nov. FBiH br. 49/06.
4

općini u čijem vijeću niti jedna stranka ne bilježi zna­ čajnu prednost nad drugima, nego je ono po svom sa­ stavu bilo politički šaroliko. S druge strane, dovoljna je jedna trećina vijećnika općinskog vijeća ili 10 % re­ gistriranih birača da iniciraju postupak opoziva na­ čelnika, a ukoliko ova inicijativa bude prihvaćena ve­ ćinom glasova od ukupnog broja vijećnika, Općinsko vijeće donosi odluku o prihvatanju inicijative opoziva načelnika i sprovodi se postupak u kojem građani od­ lu­ čuju tajnim glasanjem.8 Najeklatantniji primjer nesaradnje lokalnog parlamenta i načelnika općine je zabilježen u Opštini Foča. U ovoj općini, kao i u još devet njih u BiH pokrenuta je ini­ cijativa i održan referendum za smjenu općinskog na­ čel­ nika9 na osnovu Odluke Skupštine Opštine Foča o izglasavanju nepovjerenja načelniku opštine donesene 25. februara 2007. godine. Uprkos rezultatima refe­ renduma, kroz koje su građani izglasali nepovjerenje, Načelnik je nastavio obnašati svoju funkciju, jer je Centralna Izborna Komisija odlučila da je referendum nezakonit uz obrazloženje da svi birači nisu imali mo­ gućnost ostvariti svoje biračko pravo. Ovo je kasnije potvrdio i Apelacioni odjel Suda BiH, odlučujući po žalbi Skupštine Opštine Foča10. Problemi u među­ sobnim odnosima Skupštine Opštine i načelnika Op­ štine Foča su nastavljeni kroz cijelu 2007. budući da Skupština nije usvojila budžet koji je načelnik u ne­ koliko navrata predlagao. Tako je došlo je do blokiranja računa, podizanja tužbe protiv Opštine11, Odluke o pri­ vremenom financiranju, koja podrazumijeva sred­ stva samo za najosnovnije poslove, bez mogućnosti ulaganja u kapitalne projekte i razvoj opštine, zbog čega su ispaštali svi građani Opštine Foča. Dugotrajno održavanje ovakve situacije neminovno pred­ stavlja problem sam po sebi, budući da ono vodi
Čl. 6 Zakona o izboru, prestanku mandata, opozivu i zamjeni načelnika općina u Federaciji Bosne i Hercegovine, Sl. nov. FBiH, br. 21/08. 9 Odluke o održavanju referenduma u periodu 2005-2008. g. donijele su Skupštine /Vijeća Opština /Općina: Glamoč, Foča, Istočni Drvar, Bosanska Krupa, Čelinac, Vlasenica, Čajniče, Novi Grad, Bosanski Novi, Kalesija /Osmaci. Iz­ vor: Odnos načelnika i skupština, http://www.cci.ba, oči­ tanje 15. 06. 2011. 10 Izvor: http://www.idoconline.info/digitalarchive/pub­ lic/­ i ndex.cfm?fuseaction=serve&ElementId=328734, očitanje 20. 06. 2011. 11 Zbog neusvajanja budžeta, 1. jula je blokiran opštinski račun. Poslije toga je, na prijedlog republičkog Mini­ starstva za upravu i lokalnu samoupravu, republičko Pra­ vobranilaštvo kod Suda Trebinje, pokrenulo tužbu protiv opštine Foča. Okružni sud Trebinje je 26. jula ove godine deblokirao račun opštine i naložio privremeno finansiranje do konačnog usvajanja budžeta za 2007. godinu. Izjava Lutvije Šukala, predsjednika Skupštine opštine Foča, Glas Srpske, 18. 10. 2007.
8

31

ka slabljenju efikasnosti rada lokalne vlasti, kao i za­ postavljanju interesa lokalnog stanovništva. Sve to nije u skladu sa Evropskom poveljom o lokalnoj samo­ upravi, po kojoj lokalna samouprava upravo podra­ zumijeva upravljanje javnim poslovima u interesu lo­ kalnog stanovništva i na osnovu vlastite odgovor­ nosti.12 2. Izbor općinskih načelnika u Federaciji BiH U parlamentarnom sistemu šefa izvršne vlasti bira zakonodavno tijelo, dok u predsjedničkom sistemu še­ fa izvršne vlasti biraju građani neposredno, ili na neki drugi način koji je vrlo sličan neposrednom. Parla­ mentarni sistem vlasti podrazumijeva da vlada i njen predsjednik za svoj rad odgovaraju zakonodavnom ti­ jelu, koje im može izglasati nepovjerenje, te ih smije­ niti, dok u predsjedničkom sistemu to nije slučaj 13. Koristeći se ovom analogijom i upoređujući sistem dr­ žavne vlasti sa sistemom na lokalnom nivou, u FBiH se odnos načelnika, kao izvršnog organa lokalne vlasti i općinskog vijeća, kao zakonodavnog tijela postepeno mijenjao u smjeru preuzimanja elemenata predsjed­ ničkog sistema državne vlasti. Drugim riječima, izbor načelnika od strane općinskog vijeća koje je imalo pra­ vo da načelnika bira i smijeni, zamijenjen je mo­ delom neposrednog biranja od strane građana. To je trebalo da doprinese povećanju odgovornosti načelnika prema građanima, a time i povećanju efikasnosti javne uprave, ali i jačanju izvršne vlasti u općinama. Dejtonskim mirovnim sporazumom iz 1995. BiH je postala složena država sastavljena od dva entiteta Fe­ deracije BiH i Republike Srpske14, u čiju nadležnost je došla i lokalna samouprava. Do usvajanja Zakona o neposrednom izboru općinskog načelnika u Federaciji BiH15 izbor načelnika općina je bio u rukama općinskog vijeća.16 Ono je time obez­ bijedilo dominaciju nad radom načelnika. Članove Vi­ je­ ća su birali građani neposredno na Općinskim izbo­ rima, opskrbivši si tako demokratski legitimitet, dok je načelnik općine bio posredno biran od strane Vijeća, što je utjecalo na njegov demokratski legitimitet.
Čl. 3 Evropska Povelja o lokalnoj samoupravi. Vidi Ć. Sadiković, Politički sistemi, Sarajevo 2004 (tre­ će izmijenjeno i dopunjeno izdanje), ss. 144-146, 202 i dalje, 208. 14 Opći okvirni sporazum za mir u BiH, Aneks IV, čl. 1 st. 3. 15 Sl. nov. F BiH br. 20/04. 16 Zakon o osnovama lokalne samouprave, Sl. nov. FBiH br. 06/95 je u čl. 18 odredio da će se pitanje organa jedi­ nica lokalne samouprave, kao i još neka bliže odrediti kan­ tonalnim zakonima o lokalnoj samoupravi.
12 13

Vijeće je biralo, ali i imalo pravo da opoziva načelnika općine. Bez obzira na pravo opoziva, Vijeća su ga ri­ jetko koristila, a načelnici su postepeno izrastali u naj­ moćnije političke figure na lokalnom nivou.17 Zakon o izravnom izboru općinskog načelnika u Fede­ raciji BiH iz 2004.18 koji je prestao važiti sa usvajanjem Zakona o izboru, prestanku mandata, opozivu i zamjeni načelnika općina u Federaciji BiH19 građani su dobili pravo da direktno, na Općinskim izborima, biraju na­ čel­ nika svoje općine. Načelnikom bi postajao kandidat koji dobije najveći broj glasova birača upisanih u Cen­ tralni birački spisak u toj općini. Neposredan izbor načelnika općina u FBiH je rezultat sveobuhvatne javno-zagovaračke kampanje koju su vo­ dile organizacije civilnog društva, pod geslom da­ ljeg jačanja demokratije i povećanja odgovornosti na­ čel­ nika općina u odnosu na građane, dakle, u odnosu na do tada primarnu i jedinu odgovornost načelnika ka političkim strankama. Istraživanja nevladine organizacije Centri Civilnih Ini­­ ci­ jativa su pokazala da je čak 80 % građana FBiH preferiralo neposredan u odnosu na do tada posredan izbor općinskih načelnika20. Političke stranke nisu la­ ko povjerile ovaj izbor građanima i njihovom poli­ tičkom prosuđivanju, čak iako se u pravilu načelnik bira sa listi koje predlažu političke stranke i koalicije. Jer, sudbina ovog zakona nije bila izvjesna sve do sa­ mog čina glasanja u oba doma Parlamenta FBiH. Osim kandidata političkih stranaka, koalicija, grupe građana, u izbornu trku za načelnika općine mogu se prijaviti i nezavisni kandidati. Uslovi koje moraju is­ pu­ niti kandidati političkih stranaka i koalicija za načel­ nika općine kad je u pitanju izvršavanje ovjere za učestvovanje na izborima se gotovo ne razlikuju u pot­ rebnom broju prikupljenih potpisa u odnosu na neza­ visnog kandidata. Nezavisni kandidat za načelnika op­ ćine, da bi ovjerio svoje učestvovanje na izborima, treba da prikupi 100 potpisa birača upisanih u Centralni birački spisak u općini u kojoj broj registrovanih birača prelazi 1000, dok kandidati političkih stranaka i koa­ licija trebaju prikupiti također 100, odnosno 200 pot­ pisa, u zavisnosti od toga da li je broj registriranih birača manji ili veći od 10.000. Ukoliko je broj regi­ striranih birača u općini manji od 1000, uslovi za ov­ jeru učestvovanja na izborima su isti za sve kandidate, odnosno potrebno je prikupiti 5 % potpisa birača upi­ sanih u Centralni birački spisak za izbore za općinsko
Zlokapa (bilj 1), s. 57. Sl. nov. F BiH br. 20/04. 19 Sl. nov. FBiH br. 21/08. 20 Odnos načelnika i skupština, http://www.cciba, očitanje 18. 06.2011.
17 18

32

vijeće, odnosno skupštinu opštine i za načelnika op­ ćine. 21 Mandat načelnika traje četiri godine i vezan je za man­ dat saziva općinskog vijeća 22 Načelniku općine u FBiH, kao i drugim izabranim članovima organa vla­ sti, prema Izbornom zakonu BiH mandat prestaje na nekoliko načina koji, između ostalog, podrazumijevaju podnošenje ostavke, smrt, gubljenje poslovne sposob­ nosti23. Novina koja je došla sa neposrednim izborom načelnika općina, je da načelnika mogu opozvati gra­ đani koji su ga i izabrali na tu poziciju 24. Inicijativu za opoziv načelnika mogu pokrenuti općinsko vijeće i građani i to putem 1/3 vijećnika općinskog vijeća, ili 10% registriranih birača na području općine,25 a odluka o pokretanju opoziva načelnika donosi se većinom glasova od ukupnog broja vijećnika u općinskom vi­ jeću. Budući da je neposredno izabran od strane birača, birači sada mogu pokrenuti i postupak za opoziv načelnika, ukoliko nisu zadovoljni njegovim radom. Međutim, kako bi pokrenuli postupak opoziva, građani se moraju opskrbiti sa najmanje 10 % potpisa regi­ striranih birača te općine. Primjetno je da je broj pot­ pisa potrebnih za pokretanje postupka opoziva načel­ nika mnogo veći u odnosu na broj potpisa potrebnih za podnošenje kandidature.26 Ovo se može protumačiti kao izraz stava da pokretanje inicijative za opoziv na­ čel­ nika može dovesti do stalne ugroženosti njegove pozicije. Jer, relativno je lako prikupiti 100, 200 ili 50 potpisa koliko je potrebno za pokretanje postupka opoziva u općini koja broji 1000 registrovanih birača. Zaključujemo da bi na ovaj način načelnik većinu svog vremena morao provoditi baveći se isključivo održavanjem na poziciji, dok bi mu manji dio vremena ostao za obavljanje poslova iz njegove nadležnosti. Inicijativu za opoziv načelnika općine može pokrenuti i 1/3 vijećnika općinskog vijeća. Bez obzira na činje­ nicu da li je inicijativa za opoziv potekla od birača ili od vijećnika, Općinsko vijeće je obavezno da sve ini­ ci­ jative za pokretanje opoziva načelnika stavi na dnev­
Čl. 4.4 i 4.8 Izbornog zakona BiH, Sl. gl. BiH br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08 i 32/10. 22 Čl.4 Zakona o izboru, prestanku mandata, opozivu i zamjeni načelnika općina u FBiH, Sl.nov. FBiH br. 21/8. 23 Čl. 1.10 Izbornog zakona BiH, Sl. gl. BiH br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08 i 32/10. 24 Čl. 6 Zakona o izboru, prestanku mandata, opozivu i zamjeni načelnika općina u FBiH, Sl.nov. FBiH br. 21/8. 25 Ibid. 26 100 potpisa je potrebno u opštini koja nema više od 10.000 registriranih birača, odnosno svega 1 %, ili 200 potpisa za općine koje imaju više od od 10.000 registriranih birača, odnosno ne više od 2 %, te 5 % u općinama u kojima broj registrirnaih birača ne prelazi 1.000.
21

ni red naredne sjednice općinskog vijeća. A, da bi se pokrenuo postupak opoziva načelnika, inicijativa treba da bude podržana većinom glasova od ukupnog broja vijećnika u općinskom vijeću. Naredni korak u ovom postupku jeste izjašnjavanje birača o prijedlogu za opoziv i to tajnim glasanjem. Samo ukoliko prijedlog za opoziv podrži natpolovična većina građana, koja je glasala, prestaje mandat na­ čelnika.27 Nema, međutim, zakonske odredbe kojom bi se spriječila mogućnost da većina u općinskom vi­ jeću (naročito ako je različita od političke orijentacije načelnika općina) zloupotrijebi ovo svoje ovlaštenje za političke obračune. Rezultati istraživanja koje je provela nevladina orga­ nizacija CCI su pokazali da 89 % načelnika općina, kao i 71 % vijećnika i nevladinih organizacija, te 78 % medija smatra da odgovornost za trošenje resursa i zastoje u radu lokalne samouprave, kao posljedica re­ ferenduma, treba biti značajnije adresirana prema vi­ jeć­ nicima.28 Radi se o utrošku javnih sredstava, ali i pratećim problemima poput smanjenja efikasnosti ra­ da općinske vlasti za vrijeme organiziranja referenduma Ovo se mora povezati sa odgovornošću ključnih sub­ jekata u opisanom procesu. 2.1. Izbor gradonačelnika Lokalna samouprava se ostvaruje u općinama i gra­ dovima kao jedinicama lokalne samouprave29. Općina, kao jedinica lokalne samouprave, uspostavlja se za­ konom.30 Grad, kao jedinica lokalne samouprave se uspostavlja ili Ustavom , kao što je to slučaj sa Mosta­ rom i Sarajevom, ili federalnim zakonom koji se do­ nosi na osnovu sporazuma o udruživanju dvije ili više opština ili na osnovu odluke opštinskog vijeća,u kom slučaju se zahtijeva ispunjenje dodatnih zahtjeva — najmanje 30000 stanovnika, odnosno, da u gradskom središtu kao zaokruženom urbanom području živi naj­ manje 10000 stanovnika.31 U FBiH status grada, u smi­ slu jedinica lokalne samouprave za sada imaju sa­ mo Grad Mostar i Grad Sarajevo, u kojima se grado­ načelnici biraju posredno, od strane vijećnika u Gradskom vijeću. Status Grada Sarajeva je regulisan Ustavom BiH, Ustavom FBiH, Ustavom Kantona Sa­ rajevo, entitetskim i kantonalnim Zakonima o lokalnoj
Čl. 6 Zakona o izboru, prestanku mandata, opozivu i zamjeni načelnika općina u FBiH, Sl.nov. FBiH, br. 21 /08. 28 Odnos načelnika i skupština, http://www.cci.ba/down­ load/docs/,očitanje 21. 06. 2011. 29 Zakon o principima lokalne samouprave FBiH, Sl. nov. FBiH br. 49/06. 30 31 Ibid. Ibid.
27

33

samoupravi, Statutom Grada Sarajeva i on je bio pred­ met mnogih analiza, diskusija i inicijativa. Mi ćemo se ovdje samo osvrnuti na činjenicu da gradonačelnika Sarajeva ne biraju građani neposredno, na Općinskim izborima, nego biva izabran od strane članova Grad­ skog vijeća32. U skladu sa Statutom Grada Mostara, koji je 2004.godine nametnuo Visoki predstavnik za BiH, i koji je u kontinuitetu predmetom analiza i kri­ tika od strane političkih subjekata, građani Grada Mo­ stara jedini u FBiH (odnosno u cijeloj BiH)33ne biraju neposredno svog gradonačelnika. Gradonačelnik mora biti neko od izabranih vijećnika za Gradsko vijeće Grada Mostara i biraju ga vijećnici dvotrećinskom ve­ ćinom.34 Interesantno je ovdje spomenuti da je Mostar bio bez gradonačelnika više od godinu dana, zbog ne­ postizanja dogovora vodećih političkih stranaka oko kandidata za ovu funkciju. Osim Mostara i Sarajeva, u kojima građani ne biraju gradonačelnika neposrednim putem, i gradonačelnika Brčko Distrikta, koji je ujedno i jedan od članova Vla­ de Distrikta, bira Skupština Distrikta u skladu sa Statu­ tom Brčko Distrikta BiH 35. 3. Izbor načelnika opština u Republici Srpskoj Za razliku od Federacije BiH, građani Republike Srp­ ske su mnogo ranije, još 1999. godine dobili zakonsko pravo da neposrednim putem biraju načelnike svojih op­ ština36. Tačnije, u vrijeme kad je izvršna funkcija u opštinama u RS povjerena jednom inokosnom organu - načelniku, njen izbor je prepušten građanima. 37 Upravo je zakonsko rješenje izbora načelnika opština u Republici Srpskoj korišteno kao argumentacija za uvođenje istog modela u zakonodavstvo Federacije BiH, kako bi građani BiH imali izjednačena prava u oba entiteta kad je u pitanju izbor načelnika opština 38. A već spomenuto zastupanje modela direktnog izbora, kao onog koje je na višem stupnju u procesu demo­ kratizacije društva, od strane organizacija civilnog
VI.A Amandman XVI na Ustav FBiH, Gradske vlasti, Sl. nov. FBiH br.13/97. 33 Pored birača u Gradovima Sarajevo i Istočno Sarajevo, koji ipak biraju neposredno načelnike svih sarajevskih općina. 34 Statut Grada Mostara, Sl. gl. Grada Mostara 12/4. 35 Član 46, Prečišćeni tekst Statuta Brčko Disktrikta Bosne i Hercegovine, Sl.gl. BDBiH br.2/10, Član 3. Zakona o Vladi Brčko Disktrikta Bosne i Hercegovine, Sl.gl. BDBiH br.19/07, 36/07, 38/07, 2/08, 17/08, 23/08. 36 Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske, Sl. gl. RS br.101/04. 37 Ibid. 38 Inicijativa br. 24 (mjesečnom izdanju besplatnih novina nevladine organizacije Centri Civilnih Inicijativa), Banja Luka, decembar 2004.
32

društva, je išlo u prilog tezi da je potrebno mijenjati model u FBiH, a ne ovaj u RS. Kao i u FBiH, načelnik opštine u RS je biran na 4 go­ dine mandata39 Dok je u početku, do usvajanja Zakona o neposrednom izboru, prestanku mandata i opozivu načelnika u FBiH, ova funkcija bila povezana sa lo­ kalnom skupštinom, tako da načelnik djelimično zavisi od nje. Podsjećamo, načelnika općine je biralo op­ ćinsko vijeće, što je podrazumijevalo i s tim usklađene linije odgovornosti, odnosno – načelnik je odgovarao lokalnoj skupštini za svoj rad. S druge strane, u RS je odmah, po usvajanju Zakona o lokalnoj samoupravi RS u 1999. godini uveden model neposrednog biranja načelnika opština na Opštinskim izborima od strane građana RS, bez prelaznog perioda vezivanja načelnika za lokalnu skupštinu. Već je spomenut problem koji se pojavio sa usvajanjem zakona koji su omogućili građanima da neposredno biraju načelnike opština na lokalnim izborima u BiH. On se odnosio na odnose između načelnika i lokalnih skupština u BiH. Utvrđeno je da je na ovoj relaciji bilo sve više problema kako je vrijeme odmicalo, a s go­ dinama je rastao i broj inicijativa za opoziv načelnika 2005. godine je bila jedna inicijativa, 2006. godine dvije, da bi u 2007.godini bilo čak 7 inicijativa za opoziv načelnika opštine40. Pored problema financijske prirode, građani su primijetili da se u opštinama u kojima glasaju protiv opoziva načelnika ništa ne pro­ mijeni nakon održanog referenduma na relaciji načel­ nik – skupština41. Ovo opet akcentira već spomenuti problem nepostojanja odgovornosti za provođenje po­ stupka opoziva načelnika. Vlada RS je u periodu mart-april 2008. godine ovaj problem pokušala riješiti ukidanjem prava građanima da neposredno biraju načelnike i unošenjem modela posrednog izbora, odnosno da odbornici u skupštinama opština biraju načelnika koji će njima i odgovarati za svoj rad. No, to nije naišlo na odobravanje javnosti, posebno nevladinih organizacija i medija, jer je shva­ ćeno kao korak nazad u procesu demokratizacije dru­ štva. Sve je rezultiralo povlačenjem ove inicijative iz procedure. 3.1. Opoziv načelnika opštine u RS Uslovi za pokretanje inicijative za opoziv načelnika op­ štine u Republici Srpskoj su jednaki onima u Fede­ raciji BIH, s tim da krug osoba koje inicijativu mogu pokrenuti u Republici Srpskoj, pored 10 % registriranih
Ibid. Odnos načelnika i skupština, http://www.cci.ba/down­ load/docs/, očitanje 18. 07. 2011. 41 Ibid.
39 40

34

birača u toj opštini i jedne trećine odbornika, proširen i na udruženja građana42. Međutim da bi inicijativa ko­ ja dolazi od udruženja građana mogla da bude pokre­ nuta, kumulativno mora biti ispunjen i uslov koji se odnosi na prikupljene potpise, odnosno nju treba da podrži 10 % birača upisanih u birački spisak opštine.43 To se objektivno svodi na dva moguća načina pokre­ tanja inicijative za opoziv načelnika, kao što je to slu­ čaj i u FBiH. Za pokretanje postupka opoziva, kao i u općinama u FBiH, inicijativa treba da bude podržana većinom od ukupnog broja odbornika, nakon čega se, u roku od 30 dana od donošenja odluke Skupštine, birači izjašnja­ vaju o prijedlogu za opoziv neposrednim i tajnim gla­ sanjem. Samo ako se natpolovična većina građana registriranih za izbore izjasni za opoziv, prestaje mandat načelnika. Za razliku od FBiH, ovdje su uslovi za prestanak man­ data mnogo strožiji, u FBiH dovoljno da se za opoziv izjasni natpolovična većina građana koja glasa. 3.2 Izbor i opoziv gradonačelnika u Republici Srpskoj Pored Banja Luke i Istočnog Sarajeva, koji imaju sta­ tus grada prema Zakonu o teritorijalnoj organizaciji RS44 i u Republici Srpskoj, kao i u Federaciji BiH, posebnim zakonom status grada može steći i druga opština. Međutim, za razliku od Grada Mostara i Grada Sarajevo, u kojima građani ne biraju gradonačelnika ne­ posrednim putem, gradonačelnik Grada Banja Lu­ ke45 bira se na neposrednim i tajnim izborima u skladu sa zakonom i Statutima ovih gradova46, baš kao i načelnici opština. Međutim, gradonačelnika grada Is­ toč­ no Sarajevo47, bira gradska skupština.48 Uslovi za po­ kretanje inicijative za opoziv gradonačelnika Banja Luke i načelnika su jednaki, tj. potrebno je da inicijativu pokrene ili jedna trećina odbornika u Skupštini grada, ili 10 % birača upisanih u Birački spisak grada, ali je za prestanak mandata gradonačelnika potrebno da se za opoziv izjasni natpolovična većina od broja birača koji su izašli na glasanje za opoziv.49 Ovaj uslov je, kad su načelnici opštine u pitanju strožiji50. S druge
Čl. 45 Izbornog zakona RS, Sl. gl. RS br. 34/02. 43 44 Ibid. Sl. gl. RS br. 69/09. 45 Grad Banja Luka u svom sastavu nema opština. 46 Čl.60 Zakona o lokalnoj samoupravi RS, Sl. gl. RS br. 101/04 i 42/05. 47 Područje Grada Istočno Sarajevo čine opštine:Istočna Ilidža, Istočno Novo Sarajevo, Pale, Sokolac, Istočni Stari Grad i Trnovo. 48 Izborni zakon RS, Sl. gl. RS br. 34/02. 49 Čl. 52 Zakona o Gradu Banja Luka, Sl. gl. RS br.6/97. 50 Potrebno je da za opoziv glasa natpolovična većina registriranih birača u toj općini.
42

strane gradonačelnika Istočnog Sarajeva, na inicijativu 1/3 odbornika Gradske skupštine, ili udruženja gra­ đana, opoziva natpolovična većina od ukupnog broja odbornika u skupštini grada.51 4. Iskustva sa opozivom načelnika Inicijativa za opoziv načelnika se može pokrenuti, na jedan od tri (dva) načina u Republici Srpskoj, ukoliko načelnik svoju funkciju ne vrši u skladu sa zakonom i ne provodi odluke skupštine.52 U FBiH, pored opisana dva načina pokretanja inicijative, zakonom je samo pro­ pisano da inicijativa mora biti obrazložena53. Ve­ ćina medijskih izvještaja koji su pratili procese opoziva načelnika u pojedinim općinama, kao razloge pokre­ tanja inicijative navode nezakonit rad načelnika i ne­ poštivanje odluka vijeća /skupštine. Međutim, inte­ re­ santno je da, prema istraživanju nevladinih orga­ niza­ cija, provedenom u 10 općina u kojima je u periodu 2005-2008. godine pokrenuta inicijativa za opoziv na­ čelnika54 većina ispitanih načelnika i vijećnika, ali i nevladinih organizacija, smatra da ključni razlog po­ kre­ tanja inicijative za opoziv zapravo leži u političkom odnosu vijeća i načelnika.55 Ovo teza brine s obzirom na činjenicu da 92 % anketiranih vijećnika u 10 općina nije bilo iz iste političke stranke kao i načelnik čiji se opoziv inicirao56. Ističe se primjer Opštine Foča, primjer koji je već spo­ minjan u kontekstu problema oko usvajanja budžeta i naravno kao jedna od opština u kojoj je pokrenut pro­ ces za opoziv načelnika. Ovo opština u kojoj su pro­ ces opoziva načelnika pokrenuli odbornici koji ni­ su iz iste političke stranke kao načelnik. Načelnik ne samo da nije na kraju opozvan, nego je godinu poslije, ponovo dobio povjerenje građana, te i sada obnaša funkciju načelnika te opštine. 5. Zaključne napomene Mogućnost da direktno biraju načelnike u svojim op­ štinama je obezbijedila biračima da mogu konkretizirati svoju volju na lokalnim izborima. To bi trebalo dje­
Izborni zakon RS, Sl. gl. RS br.34/02. Ibid. 53 Čl. 6 Zakona o izboru, prestanku mandata, opozivu i zamjeni načelnika općina u Federaciji Bosne i Hercegovine, Sl. nov. FBiH br. 21/08. 54 Istraživanjem su obuhvaćene općine: Čelinac, Bosanska Krupa, Kalesija/Osmaci, Glamoč, Čajniče, Foča, Novi Grad, Istočni Drvar, Teslić i Vlasenica. 55 65 % anketiranih načelnika, 36 % anketiranih vijećnika je navelo probleme na relaciji vijeće-načelnik kao ključne razloge pokretanja inicijative za opoziv načelnika općine. 56 Odnos načelnika i skupština, http://www.cci.ba/down­ load/docs/, očitanje 18. 07. 2011.
51 52

35

lovati stimulirajuće na zainteresiranost građana BiH za Općinske izbore. Stranački i nezavisni kandidati su ovim rješenjem u oba BH entiteta stavljeni u ravno­ pravan položaj, jer se za obje kandidature, kao uslov za njihovu pravovaljanost, traži određeni broj potpisa birača, zavisno od broja stanovnika općine u FBiH, odnosno opštine i grada u RS. Ovo otvara šansu mno­ štvu kandidatura, većoj konkurenciji i temeljitijem pristupu birača prilikom donošenja odluke. Na Općin­ skim izborima 2004. godine u BiH, koji su bili i prvi izbori na kojima su građani cijele BiH birali načelnike opština neposredno, ovjereno je 809 kandidata za po­ ziciju općinskog načelnika, od čega su 32 kandidata bile žene. Tri nezavisna kandidata su izabrana za op­ ćinskog načelnika. Ono što je posebno interesantno i što potkrepljuje tezu o stimulirajućem efektu direktnom izboru načelnika opština je činjenica da je u velikom broju opština, poput Tuzle, Novog Sarajeva, Bihaća, Banja Luke, Trebinja, Teslića i dr. kandidat za načel­ nika opštine iz određene političke stranke dobio više glasova od političke stranke koja ga je kandidovala. Kuriozitet je da je u par općina za načelnika izabran kandidat koji je pred same izbore bio smijenjen od strane Vijeća/Skupštine. Da se proces otvorio i da birači, prije svega, biraju od­ ređenu, konkretnu osobu na poziciju načelnika, možda se najjasnije vidi na primjeru Općine Bosanski Petro­ vac, u kojoj je na Općinskim izborima 2008. godine za načelnika izabran kandidat stranke koja se tek pojavila u političkom miljeu i nije postigla neke rezultate u ostatku države, a i u Vijeće te općine je ušlo svega tri od sedamnaest vijećnika. Međutim, još nedovoljno razvijena politička kultura u lokalnim zajednicama ne omogućava funkcionalan suživot centara moći sa jednakim demokratskim legi­ timitetom, posebno u općinama u kojima načelnik ne­ ma osiguranu podršku većine u predstavničkom tijelu. Posljedice takve političke situacije su brojne, a znaju završiti i sa inicijativom za opoziv načelnika, koje zna­ ju dovesti i do izjašnjavanja građana o opozivu na referendumima, koji u opštini sa cca 50.000 stanovnika košta blizu milion KM, što ide na teret ionako loših javnih usluga. Dodamo li ovome činjenicu da je postojeći prag potrebnih glasova odbornika za donošenje odluke za po­ kre­ tanje postupka opoziva načelnika takav da je do­ volj­ no da ga podrži 50 % odbornika plus 1, zaklju­ čujemo da to i nije pretjeran problem kako za političke stranke sa bolje ostvarenim rezultatima, ali ni za manje koalicije na lokalnom nivou. Neposredan izbor čelnika izvršne vlasti u jedinicama lokalne samouprave danas je prisutan u nizu zemalja

Evropske Unije, poput Grčke, Slovenije, Italije, dijelu Austrije tačnije u 5 saveznih država Austrije. Još uvi­ jek je teško kod nas do kraja sagledati objektivno kako su se obilježja modela neposrednog izbora načelnika odrazila na karakter lokalne samouprave. Centralni princip Povelje o lokalnoj samoupravi koji i definiše karakter lokalne samouprave je principi sup­ sidijarnosti. On je jedan od osnovnih principa i u ras­ po­ djeli nadležnosti između Evropske unije i država članica. Princip supsidijarnosti je ključan za razu­ mi­ jevanje svih procesa koji se dešavaju na poddržavnom nivou, a on podrazumijeva da javne poslove načelno treba da obavljaju one vlasti koje su i najbliže gra­ đanima. Opštine u BiH nemaju velikog uticaja na situaciju u državi, što je suprotno orijentaciji savremenih evrop­ skih država u kojima lokalna samouprava dobija sve veće značenje, a opštine prolaze kroz fazu “ukrup­ njavanja” kako bi bile sposobne preuzimati nadležnosti, prema principu supsidijarnosti. Sigurno da će dalja reforma lokalne samouprave morati ići u ovom pravcu, ali ono što nas interesuje je opravdanost i usklađenost neposrednog izbora načelnika opština sa karakterom lokalne samouprave definisanim u Povelji. U državi kakva je BiH, u kojoj je skoro svaka pora društva kontaminirana politikom, uključujući i oblasti koje u većini evropskih zemalja spadaju u izvorne poslove lokalnih organa vlasti, smatram da je uvođenje instituta neposrednog izbora načelnika opština u BiH izuzetno pozitivan korak i da je zapravo usaglašen sa ovim principom, ali i dosljedno prati princip podjele vlasti na lokalnom nivou. U odnosu na raniji sistem izbora načelnika, koji se može posmatrati i na način de­ koncentracije vlasti, koja i dalje ostaje u polugama državne vlasti, kroz dominantan utjecaj političkih stra­ naka kojima su načelnici jedino bili odgovorni, ovaj sistem onda predstavlja izvjesno rasterećenje države. On omogućuje demokratsku kontrolu, od strane onih koji su mu najbliži, u kojem građani za načelnika biraju svoje komšije, kolege, osobe koje poznaju. S druge strane, dva narodna legitimiteta, koja crpe i vijeća/skupštine i načelnici, odnosno njihove odgo­ vornosti i nadležnosti trebaju biti jasnije precizirani, i u smislu funkcioniranja jedinice lokalne samouprave, ali i u smislu posezanja za mehanizmom opoziva na­ čelnika. Iz navedenih primjera nameće se preporuka zako­ nodavcu da poveća prag za donošenje odluke o po­ kretanju inicijative za opoziv načelnika i da umjesto 50 % + jedan glas, bude utvrđena 2/3-većina od ukup­ nog broja vijećnika/odbornika. Ovo bi onda podra­ zumijevalo i potrebu za pokretanjem šire rasprave

36

među političkim subjektima, a to bi tražilo i bolju i precizniju elaboraciju razloga za opoziv načelnika. Pi­ tanje legitimnosti Skupštine/Vijeća, u slučaju da gra­ đani na referendumu daju podršku načelniku bi također uozbiljilo čitav proces, umanjivši mogućnost za poli­ tički obojene postupke opoziva načelnika. Također, kao logično rješenje nameće se, i to je pri­ hvaćeno u Republici Hrvatskoj, da se referendum ne smije raspisati prije proteka roka od 12 mjeseci od ra­ nije održanog referendum po istom pitanju. Odnosno,

ukoliko su građani bili protiv opoziva načelnika na prethodnom referendumu, vijećnici moraju tu volju građana poštovati, te pronaći način da sarađuju u in­ teresu građana makar godinu dana. Građani na Općinskim izborima biraju i načelnike op­ ćina i članove Općinskih vijeća. Oni dijele demo­ krat­ ski legitimitet, ali i odgovornost za funkcionisanje lokal­ ne zajednice nakon izbora. Zakonska rješenja trebaju uvoditi mehanizme koji bi utjecali na povećanje odgo­ vornosti na obje strane.

Summary Accepting the concept of local selfgovernment determined by the European Charter od the local selfgovernment, that BiH ratified, is an important part of the EU integration process. The reform of the local selfgovernment is an on going process which will have to give answers to many questions and problems with regard to the relations between mayors and municipal councils. Since the politics play the most important role in most fields of life in BiH, including the ones that in most European countries belong originally to the local authority, direct election of mayors is a positive step. It gives control to the citizens, who are closest to the mayors, and who are enabled now to elect the mayor amongs their neighbors, colleagues, friends etc. On the other hand, the two legitimacy, that both, the municipal councils and the mayors draw from the people, are often in conflict, which stands in a way for normal municipality /city functioning. Their responsabilities and authorities should therefore be very clearified as well as the usage of the mayor’s recall procedure, in order to increase the responsibility on both sides.

CJP

Fondacija Centar za javno pravo Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht Foundation Public Law Centre

37

Aida Hunček-Pita* Referendum u Bosni i Hercegovini

Sadržaj: 1. Uvod .................................................................. 2. Referendum u bivšem sistemu .......................... 3. Referendum danas u Bosni i Hercegovini ........ 38 38 39

4. Usporedno-pravna rješenja ............................... 5. Posljedice odlučivanja putem referenduma ...... 6. Oprez međunarodne zajednice ......................... 7. Zaključak ..........................................................

40 41 41 42

1. Uvod Referendum je došao u fokus pravnog interesa sa pro­ cesom donošenja i usvajanja Zakona o referendumu u Republici Srpskoj1 u 2010. Kao problem je kulminirao donošenjem odluke u Narodnoj skupštini Republike Srpske2 o raspisivanju referenduma na entitetskom ni­ vou sa referendumskim pitanjem: “Da li podržavate nametnute zakone visokog predstavnika u BiH, poseb­ no o Sudu i Tužilaštvu BiH i njihovu neustavnu verifika­ ciju u Parlamentarnoj skupštini BiH.” Upravo zbog pokušaja vlasti Republike Srpske da odlučuje o držav­ nim propisima i njihovoj primjeni, referendum je do­ bio na značenju i opravdano mu se dodijelio status “vrućeg” problema, kako u političkoj svakodnevnici Bosne i Hercegovine, tako i u određenim europskim političkim krugovima. Iz prvih reakcija na odluku Narodne skupštine Re­ pub­ like Srpske da raspiše referendum, najprije se postavlja pitanje, šta može da bude referendumsko pitanje na nivou Bosne i Hercegovine, a šta na nivou entiteta. Naime, Bosna i Hercegovina u svom Ustavu ne spomi­ nje ni jedan oblik neposrednog odlučivanja građana, i u konačnici nema ni zakon o referendumu. Drugo pi­ tanje, a možda i interesantnije, jeste koliki je doseg re­ fe­ rendumskog odlučivanja u jednom entitetu. Pitanje predmeta referendumskog odlučivanja podrazu­ mijeva osvrtanje na pojam demokracije i razjašnjenje definicije referenduma. Naime, izbori i referendum su ključni momenti u političkom procesu donošenja od­ luka na koje narod (tačnije oni koji glasaju) može di­ rektno uticati. Jedan od osnovnih i pravno najvažnijih ob­ li­ ka neposrednog učešća građana u vršenju vlasti jeste referendum. Pravna teorija, s obzirom na predmet
*Autorica je diplomirana pravnica i saradnica FCJP.
1 2

odlučivanja, klasificira referendume na ustavnotvorne (one referendume na kojima se odlučuje o donošenju ili reviziji ustava), zakonodavne (donošenje ili potvr­ đivanje zakona), administrativne (referendum koji se odnosi na odluke koje se tiču upravljanja zemljom), finansijske (kada se odlučuje o javnim troškovima – zaduženja i javna potrošnja), referendume u oblasti međunarodnih odnosa (kada se odlučuje o članstvu u nekoj međunarodnoj organizaciji, vojnom savezu), te referendume u oblasti međunarodnog prava (odluči­ va­ nje o ratifikaciji međunarodnih ugovora). Pored referenduma, u okvirima participatorne demo­ kracije postoji više oblika neposrednog odlučivanja građana, a to su: građanska inicijativa, građanski veto i plebiscit. Ako se svi oblici neposrednog učešća gra­ đana u odlučivanju podijele na one u kojima građani predlažu donošenje određenih akata i na one u kojima donose određene akte, onda bi sve ove oblike nepo­ srednog učešća građana u odlučivanju mogli svesti na građansku inicijativu i referendum. Ako građansku ini­ cijativu posmatramo kao ovlašćenje određenog di­ jela biračkog tijela da pokrene postupak za promjenu ustava ili za donošenje formalnog zakona, onda gra­ đanska inicijativa omogućuje biračima da dobiju za­ kon koji smatraju oportunim, čak i onda kada se parla­ ment tome suprotstavlja. Za razliku od građanske inicijative, neposrednim glasanjem na referendumu gra­ đani izražavaju svoju volju o mjerama koje je parla­ ment već preuzeo ili tek namjerava da ih preuzme. 2. Referendum u bivšem sistemu Referendum, kao jedan od oblika neposredne demo­ kracije, bio je utvrđen u svim ustavima, počev od 1946. pa do zadnjeg Ustava SFRJ iz 1974. Odredbom o referendumu riješeno je nekoliko osnovnih pitanja koja su bila od značaja za jedinstvene osnove političkog sistema: prvo, da referendum raspisuju društveno-

Zakon je objavljen u Sl. gl. RS 42/10. Odluka objavljena u Sl. gl. RS 45/11.

38

političke zajednice; drugo, da društveno-političke za­ jednice odlučuju da li će i kada će raspisati referendum; treće, da je svrha referenduma prethodno izjašnjavanje radnih ljudi (građana) o pojedinim pitanjima iz nadlež­ nosti skupštine društveno-političke zajednice ili radi potvrđivanja zakona, propisa i drugih općih akata; če­ tvrto, da je odluka donošena na referendumu oba­ vezna. Ustav SRBiH iz 1974. je doslovno preuzeo odredbe o referendumu iz Ustava SFRJ, što znači da se raspi­ sivanje i sprovođenje referenduma u SRBiH zasnivalo na istim principima koji su dati u Ustavu SFRJ. Ovdje treba dodati da je ovaj ustav predviđao i obavezu održavanja referenduma radi prethodog izjašnjavanja građana cijele Republike o promjeni njenih granica, kao i to da je utvrđeno konkretno pitanje iz nadležnosti Skupštine SRBiH o kojima se građani mogu izjašnjavati putem referenduma.3 Bosna i Hercegovina je u prethodnom sistemu imala i Zakon o referendumu.4 On je uređivao načela o refe­ ren­ dumu a njime je propisano da se zakonom, odnosno statutom određuju pitanja o kojima se u društvenopolitičkoj zajednici odlučuje referendumom, te da se referendum može raspisati radi prethodnog izjašnja­ vanja o pojedinom pitanju iz nadležnosti organa koji raspisuje referendum ili radi potvrđivanja propisa i drugog akta organa koji raspisuje referendum.5 3. Referendum danas u Bosni i Hercegovini Posmatrajući Bosnu i Hercegovinu danas, odnosno njen Ustav, vidimo da on predviđa model predstavničke demokracije u kojem je uloga građana svedena na gla­ sačku mašineriju koja se svake četvrte godine opred­ jeljuje za kandidate političkih stranaka prilikom formiranja vlasti. Ustav Bosne i Hercegovine, za raz­ li­ ku od velikog broja modernih ustava, i ustava nekih od najznačajnijih građanskih demokracija, ne predviđa ni jedan oblik neposrednog učešća građana u odlu­ čivanju. Objašnjenje se može pronaći u činjenici da je ovaj ustav pisan u vrijeme nastojanja međunarodne zajednice da okonča rat u zemlji, te su zbog toga usta­ votvorci nastojali obezbijediti mehanizme koji bi omo­ gućili minimalne uvjete za funkcionisanje države i donošenje odluka. U konačnici, ovaj ustav je i zami­ šljen kao tranzicijski dokument.6
H. Pašić, Raspisivanje i sprovođenje referenduma, Sarajevo 1992, s. 9 i dalje. 4 Ovaj zakon je obljavljen u Sl. listu SRBiH 29/77 i 24/91. 5 Čl. 1-3 Zakona o referendumu SR BiH, Sl. list SRBiH 29/77 i 24/91. 6 E. Šarčević, Dejtonski ustav: Karakteristike i karakte­ ri­ stični problemi, Sarajevo 2009, ss. 61 i dalje; isti, Karakteri­ ziranje dejtonskog ustavnog modela: o jednom neuspješnom
3

Iako Ustav Bosne i Hercegovine ne poznaje institute participatorne demokracije, odnosno instrumente ne­ po­ srednog učešća građana u odlučivanju, to ne znači da građani ne mogu da učestvuju u odlučivanju na nižim nivoima vlasti. Ustav Republike Srpske7 sadrži, u amandmanu XXXVIII, dva instituta participatorne demokracije, a to su referendum i narodna inicijativa. Tako je pro­ pisano da pravo predlaganja zakona, drugih propisa i općih akata ima, pored predsjednika Republike, Vlade, najmanje 3.000 birača. Drugim riječima, određen broj građana može Narodnoj skupštini Republike Srpske predložiti donošenje određenog akta iz njene nad­ ležnosti. Što se, pak, referenduma tiče, Ustav propisuje da Narodna skupština raspisuje republički referendum.8 Ona može odlučiti da o pojedinim pitanjima iz svoje nadležnosti odluku donese nakon prethodnog izjaš­ njavanja građana na referendumu. Prema Zakonu o re­ fe­ rendumu i građanskoj inicijativi, Narodna skupština može raspisati referendum radi neposrednog izja­ šnjavanja građana o bilo kom pitanju iz njene nadlež­ nosti. Prema ovom zakonu, prijedlog za raspisivanje republičkog referenduma mogu podnijeti predsjednik Republike, Vlada Republike Srpske, najmanje 30 na­ rodnih poslanika ili najmanje 10.000 birača.9 Zakon pro­ pisuje da se referendum može raspisati i na nivou općina, odnosno gradova, i to o pitanjima iz nadležnosti općine, odnosno grada, utvrđenih zakonom i statutom općine, odnosno grada. Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske10, u svom poglavlju X - Oblici neposrednog učešća gra­ đana u lokalnoj samoupravi, i to u čl. 99 definiše ob­ like neposrednog učešća građana u lokalnoj samoupravi (referendum, zbor građana, građanska inicijativa, mje­ s­ na zajednica, paneli građana, šeme prijedloga, “sati građana” u skupštinama općina i drugi oblici koji nisu zakonom zabranjeni). Neposrednim učešćem na lo­ kalnom nivou građani mogu odlučivati o pitanjima ko­ ja se tiču lokalne zajednice (izgradnje komunalnih ob­ jekata, načinu obezbjeđivanja finansijskih sredstava za njihovu izgradnju, način korištenja i upravljanja tim objektima, pokretanje inicijative za izmjenu pro­ pisa i općih akata iz nadležnosti lokalne zajednice, upućivanje preporuka i prigovora na rad organa lo­ kalne samouprave, pokretanje inicijative za pripajanje naseljenih mjesta iz sastava općine, te i drugih pitanja utvrđenih statutom lokalne zajednice).
ustavnom eksperimentu, Pravni zapisi br. 1/2010, s. (38 i da­ lje) 47 i dalje; F. Vehabović, Zašto neće doći do sistemskih ustavnih promjena, Sveske za javno pravo br. 1-2/2010, s. 1. 7 Usp. www.narodnaskupstinars.net/cir/pas/ustav.htm. 8 Čl. 70 t. 5 Ustav Republike Srpske. 9 Čl. 10 s. 2 Zakona o referendumu i građanskoj inicijativi. 10 Ovaj zakon je objavljen u Sl. gl. RS 101/04; 42/05.

39

Za razliku od Republike Srpske, Ustav Federacije Bo­ s­ ne i Hercegovine ne definiše institut neposrednog učeš­ ća građana u odlučivanju, ali i u ovom entitetu građani, na nivou lokalne samouprave, mogu koristiti ovaj institut. Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine11, u svom poglavlju IX – Nepo­ sredno učestvovanje građana u odlučivanju u jedini­ cama lokalne samouprave, propisuje da građani ne­ posredno odlučuju o pitanjima iz nadležnosti organa jedinica lokalne samouprave putem referenduma, mje­ s­ nog zbora građana i drugih oblika neposrednog iz­ jaš­ njavanja. Svoje prijedloge građani podnose putem građanske inicijative, udruženja građana, nevladinih organizacija, kao i na drugi način utvrđen statutom. Isto tako je propisano da jedinice lokalne samouprave mogu uvoditi bilo koje mehanizme participatorne de­ mokracije koji nisu zabranjeni zakonom.12 Referendum se može raspisati radi odlučivanja o prijedlogu o pro­ mjeni statuta, o prijedlogu općeg akta ili drugih pitanja iz nadležnosti organa jedinica lokalne samouprave, kao i o drugim pitanjima određenim zakonom i sta­ tutom. Kantonalni zakoni o lokalnoj samoupravi13 doslovno su preuzeli ovu odredbu iz Zakona o principima lo­ kalne samouprave FBiH, tako da je u svim kantonima ovaj instrument dostupan građanima kada treba da odlučuju o stvarima koji ih se tiču u lokalnoj zajednici u kojoj žive. Ugrađivanje instituta neposrednog učešća građana u odlučivanju koji je našao svoje mjesto u oba entitetska zakona o lokalnoj samoupravi (pa tako i kan­ tonalnim zakonima), proisteklo je iz Europske povelje o lokalnoj samoupravi,14 u čijoj preambuli je naglašena povezanost lokalne samouprave i demo­ kratičnosti, a koja je, ustvari, idejna osnova Povelje.15

4. Usporedno-pravna rješenja16 Neke od najstabilnijih i najstarijih predstavničkih de­ mo­ kracija poznaju ustavnopravno regulisanje nepo­ sredne demokracije. Neke od tih zemalja su Švajcarska, Italija, Irska, Australija. U Švajcarskoj, koja je “zemlja referenduma”, refe­ rendum na državnom nivou se koristi za izmjenu ustava, te za donošenje i izmjene zakona. Švajcarski ustav17 poznaje obavezni referendum (koji je predviđen za pitanja: izmjene Ustava Švajcarske; pristupanje or­ ganizacijama za kolektivnu bezbjednost ili nadnacio­ nalnim zajednicama; određeni federalni zakoni), fa­ kultativni referendum (koji se koristi za usvajanje akata: federanih zakona; federalnih naredbi; međuna­ rodnih sporazuma koji su neograničenog trajanja i ne mogu biti poništeni, a koji predviđaju stupanje u me­ đunarodne organizacije ili zahtjevaju usvajanje ili izmjenu federalnih zakona). Referendumi mogu biti or­ ganizovani i na kantonalnim i općinskim nivoima kada ih najčešće predlažu političke stranke i interesne grupe i kada je potrebno mišljenje građana o utrošku veće sume finansijskih sredstava za određene na­ mjere. Ustav Italije18 predviđa pravo građana da se na refe­ rendumu izjašnjava o ukidanju zakona ili drugih akata. Građani se ne mogu izjašnjavati na referendumu o po­ res­ kim i budžetskim zakonima, amnestiji, pomilovanju i ratifikaciji međunarodnih ugovora. Osim ovog abro­ gativnog referenduma, kojim se stavljaju van snage važeći zakoni, Ustav predviđa i ustavotvorni referen­ dum koji je fakultativan. Ustav Australije19 predviđa obavezno izjašnjavanje gra­ đana o izmjenama ustava, nakon što se o njima izjasne parlamentarni domovi. Ustav Irske20 predviđa ustavotvorni referendum koji je obavezan kad god se mijenja ustav, dok su tzv. obični referendumi dozvoljeni za izjašnjavanje građana o zakonima.

Zakon objavljen u Sl. nov. FBiH 49/06. Čl. 43 Zakona o principima lokalne samouprave FBiH. 13 Devet kantona su donijeli svoje zakone o lokalnoj sa­ mo­ upravi, izuzev Tuzlanskog kantona gdje je na snazi Zakon o principima lokalne samouprave FBiH. 14 Usp. www.coe.org.rs/REPOSITORY/128_evropska_po­ ve­ lja_o_lokalnoj_samoupravi.pdf. 15 BiH je ratificirala Povelju u ratnoj 1994. Uredba o rati­ fikaciji Evropske povelje o lokalnoj samoupravi objavljena je u Sl. listu RBiH 31/94. Sastavni dio ratifikacionog doku­ menta je i tekst Povelje. Ulaskom u Vijeće Europe aprila 2002. pored ostalih obaveza preuzela je obavezu da u roku od dvije godine po prijemu provede Europsku povelju o lokalnoj samoupravi.
11 12

Ako pogledamo susjedne države, Srbiju i Hrvatsku, i kako su one regulisale pitanje referenduma, vidjet ćemo, kao prvo, da su svojim ustavima uredile ovu

Detaljniji pregled kod A.Weber, Europäische Verfas­ sungsvergleichung, 2010, ss. 123 i dalje. 17 Usp. www.servat.unibe.ch/icl/sz00000_.html. 18 Usp. www.servat.unibe.ch/icl/it00000_.html. 19 Usp. www.aph.gov.au/senate/general/constitution/index. htm. 20 Usp. www.servat.unibe.ch/icl/ei00000_.html.
16

40

oblast. Naime, Ustav Srbije21 predviđa da su građani nosioci suvereniteta i da ga ostvaruju putem inicijative, referenduma i slobodno izabranih predstavnika. Na­ rodna skupština je nadležna za raspisivanje republič­ kog referenduma, i to iz svoje nadležnosti , ali ustav u svom članu 108 st. 2 taksativno nabraja pitanja koja su u nadležnosti Narodne skupštine, a o kojima se građani ne mogu izjašnjavati referendumom (to su obaveze koje proizilaze iz međunarodnih ugovora, zakoni koji se odnose na ljudska i manjinska prava i slobode, po­ reski i drugi finansijski zakoni, budžet i završni račun, uvođenje vanrednog stanja i amnestija i pitanja koja se tiču izbornih nadležnosti Narodne skupšitne). Ustav Republike Hrvatske22 također predviđa da na­ rod, kao nosilac suvereniteta, vrši državnu vlast izbo­ rom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem. Hrvatski Sabor raspisuje referendum i na njemu se može raspravljati o prijedlogu za promjenu Ustava, prijedlogu zakona ili drugom pitanju iz nadležnosti Sabora.23 Iz ovog pregleda, možemo vidjeti da je u zemljama sa najstarijim i najstabilnijim demokracijama, pa i u novonastalim zemljama sa demokratskim uređenjem, pitanje referenduma uređeno ustavom i zakonom. I pravna teorija a i praksa u ovakvim državama jasno definišu da se putem referenduma građani izjašnjavaju da li su za ili protiv određenog zakona, akta, političke ili druge odluke koje su već donesene ili se njihovo donošenje planira u parlamentima. 5. Posljedice odlučivanja putem referenduma Osvrnimo se na drugo pitanje: koliki može biti doseg odlučivanja putem referenduma u jednom dijelu Bosne i Hercegovine, u ovom slučaju u jednom entitetu. Da podsjetimo: Ustav Republike Srpske, Zakon o referen­ dumu pa i Zakon o lokalnoj samoupravi jasno definiraju šta može biti predmet referendumskog odlučivanja na ovim nivoima: to su pitanja iz nadležnosti organa koji raspisuje referendum (Narodna skupština, Skupština općine). Međutim, ako se na kratko vratimo u 1991. i 1992. pri­ sjetit ćemo se da, iako je tadašnji zakon o refe­ rendumu (na isti način kao i sadašnji u Republici Srp­ skoj) regulisao učešće građana u neposrednom od­ lučivanju, odnosno da referendum može raspisati za­
Usp. www.sllistbeograd.rs/documents/ustav_republike_ sr­ bije_lat.pdf. 22 Nar. nov. RH 85/10 (pročišćen tekst). 23 Ustavne norme su razrađene u Zakonu o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokane i područne samouprave, Nar. nov. RH 33/96, 92/01.
21

konodavni organ (skupština društveno-političke za­ jednice) i to isključivo u vezi izjašnjavanja građana na pitanja iz svoje nadležnosti, plebiscit srpskog naroda je ipak održan sa pitanjem za koje se trebalo izjasniti: “Da li ste saglasni sa Odlukom Skupštine srpskog naroda u Bosni i Hercegovini, od 24. 11.1991. da srpski narod ostane u zajedničkoj državi Jugoslaviji, sa Srbijom, Crnom Gorom, SAO Krajina, SAO Slavonija, Baranja i Zapadni Srem, te drugima koji se za taj ostanak izjasne?“. U ovom slučaju, a to je nes­ porno, radi se o aktu koji je proveden u suprotnosti sa tadašnjim Ustavom i Zakonom o referendumu. Bosan­ skohercegovačka vlada je u novembru 1991. jasno istakla u svom zaključku da se osporava obavezujući karakter plebiscitarne odluke.24 I Ustavni sud je svojom odlukom25 poništio Deklaraciju o proglašenju Repub­ like srpskog naroda u BiH kao i doneseni Ustav i opće akte. Na kraju se ispostavilo da je plebiscit26 imao specifičnu socijalnu ulogu: stvaranja funkcionalnog okvira srpskim političkim vođama, okvira koji je za­ sno­ van na neustavnim osnovama ali je omogućavao da se po njemu formira vlast “srpskog naroda” na dr­ žavnom teritoriju koji ni po kojem kriteriju nije mogao fungirati kao “vlasništvo” jednog etnikuma. S druge strane referendum građana Bosne i Herce­ govine koji je održan 29. februara i 1. marta 1992. po­ lazi od referendumskog pitanja koje se odnosilo na državnu nezavisnost i građansku ravnopravnost (“Je­ ste li za suverenu i nezavisnu državu Bosnu i Herce­ go­ vinu, državu ravnopravnih građana i naroda Bo­ sne i Hercegovine, Muslimana, Srba i Hrvata i pripadnika drugih naroda koji u njoj žive?”). S ob­ zirom na to da je ovaj referendum proveden u skladu sa važećim Zakonom o referendumu i Ustavom, ne možemo govoriti da su postojali razlozi koji bi uka­ zivali da je ovaj referendum bio formalo ili materijalno nezakonit akt. Treba naglasiti da je referendum pro­ veden na preporuku Arbitražne komisije međunarodne konferencije o Jugoslaviji, u završnoj fazi disolucije bivše SFRJ.27 Sumnju u nelegalnost provednog refe­ renduma otklanja i činjenica da je BiH 27. maja 1992. primljena u ravnopravno članstvo Ujedinjenih Nacija. 6. Oprez međunarodne zajednice Iako je ranije rečeno da su ustavotvorci prilikom kre­ iranja Ustava ispustili odredbe kojima bi determinisali
Usp. K. Begić, Bosna i Hercegovina od Vanceove misije do daytonskog sporazuma (1991-1996), 1997, s. 62. 25 Odluka o ponoštenju, Sl. list RBiH 18/92. 26 Više o plebiscitu srpskog naroda usp. E. Šarčević, Ustav iz nužde, Sarajevo 2010, ss. 56-63. 27 Detaljnije Šarčević (bilj. 26), ss. 57 i dalje.
24

41

pojam učešća građana u odlučivanju zato što su na­ stojali da kreiraju instrument kojim bi zaustavili oru­ žane sukobe u Bosni i Hercegovini, kao i činjenicu da su ovaj Ustav zamislili kao tranzicijski dokument28, mogli bi namjermo izostavljanje odredbi za mogućnost neposrednog učešća u odlučivanju tumačiti i oprezom međunarodne zajednice. Ako pretpostavimo da je u vrijeme pisanja Deytonskog mirovnog sporazuma pre­ o­ vladalo mišljenje međunarodne zajednice, da građani u Bosni i Hercegovini još nisu “zreli” za izazov koji pružaju elementi neposredne demokracije, opravdanje za takvo mišljenje mogli su imati upavo u posljedicama koje su izazvane ranije održanim plebiscitom odnosno referendumom iz 1991/1992. Ako posmatramo sadržaj Ustava vidimo da se on kon­ centriše na državu i njene atribute. Relativno mali obim odredbi se odnosi na građane i ustavne mo­ guć­ nosti koje građani u drugim demokratskim drža­ vama imaju: Već u samoj odredbi demokratskih načela29 definisano je da je Bosna i Hercegovina demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora. Spominju se izbori kao in­ strument predstavničke demokracije, ali ni u jednoj daljnoj odredbi Ustava ne naziru se elementi nepo­ sredne demokracije. Što se tiče ljudskih prava30, spominju se najviši nivo međunarodno priznatih ljudskih prava i osnovih slo­ boda definisanih u Europskoj konvenciji za zaštitu ljud­ skih prava i osnovnih sloboda31, te njenim proto­ kolima koji se direktno primjenjuju u Bosni i Herce­ govini. U čl. IV st.4 Ustava definiše se nadležnost Parlamen­ tarne skupštine (donošenje zakona koji su potrebni za provođenje odluka Predsjedništva ili za vršenje funk­ cija Skupštine po ovom Ustavu: odlučivanje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija Bosne i Hercego­ vine i za međunarodne obaveze Bosne i Hercegovine, odobravanje budžeta za institucije Bosne i Hercegovine, odlučivanje o suglasnosti za ratifikaciju ugovora, osta­ la pitanja koja su potrebna da se provedu njene duž­ nosti, ili koja su joj dodijeljena zajedničkim sporazu­ mom entiteta ali se ne spominje da Parlament može da raspiše referendum kako bi “pitao” svoje građane za

mišljenje o aktu o kojem su odlučivali ili trebaju da donesu odluku. Čini se da je ustvaotvorac svjesno izbjegao unošenje odredbi o referendumu u ustavni tekst (Aneks 4), od­ nosno, odredbe kojima bi se omogućilo građanima Bos­ ne i Hercegovine da neposredno učestvuju u odlu­ čivanju o pitanjima iz nadležnosti Parlamentarne skup­ štine. Da to nije slučaj zasigurno bi u tekstu Us­ tava bile ugrađene i odredbe kojima se osiguravaju ista prava i mogućnosti koje imaju građani u državama demokratskog uređenja. Postojeća odredba o demo­ kratskom uređenju bi vjerovatno bila proširena sa od­ redbama o neposrednom učešću građana sa instru­ mentom referenduma i građanske (narodne) inicijative. Tako bi, pored odredbe, da građani imaju pravo učest­ vovanja na izborima za svoje predstavnike u organima vlasti imali i mogućnost kontrolisanja rada tih organa vlasti putem instrumenata direktne demokracije (ini­ ciranje donošenja određenih zakona, iskazivanja svoga mišljenja i stava o nekom aktu ili odluci koji parlament treba da donese ili potvrđivanje nekog akta odnosno odluke koji je parlament donio) u Ustavu bi bile ugra­ đene i odredbe kojom bi parlamentu bilo omogućeno da raspiše referendum na kome bi građani donijeli obavezujuću odluku o predmetnom pitanju. 7. Zaključak Svi predmeti odlučivanja, po kojima pravna teorija kvalificira referendume, iz nadležnosti su zakono­ davnog tijela – parlameta, odnosno skupštine. To znači da se na referendumu može odlučivati samo o pitanjima koje donosi onaj zakondavni organ koji odlučuje o raspisivanju referenduma. Da bi građani mogli neposredno odlučivati na nivou države, neophodno je da se Ustavom definiše nadlež­ nost Parlamentarne skupštine da svojom odlukom raspisuje referendum.32 O referendumu na državnom nivou ne može uopće biti ni govora, jer Bosna i Herecegovina u svom Ustavu ne određuje pitanje re­ ferenduma, niti ima zakon kojim bi detaljno bilo regu­ li­ sano ovo pitanje. Međutim, ako se spuštamo na niže nivoe, entitetski i nivo lokalne samouprave, nailazimo na zakonsku osnovu za neposredno učešće građana u odlučivanju, odnosno, za referendum. Ako posmatramo sljedeći nivo, nivo entiteta, uočavamo da u Ustavu Federaciji Bosne i Hercegovine također nemamo nikakvih odredbi o referendumu. Međutim,

Usp. poglavlje 3, Referendum danas u Bosni i Herce­ govini. 29 Čl. I st.2 Ustava BiH. 30 Čl. II Ustava BiH. 31 Usp. www.ombudsmen.gov.ba/materijali/o nama/Evrop­ ska konvencija o ljudskim pravima i osnovnim slobodama.
28

Tako bi model predstavničke demokracije bio dopunjen elementima neposredne demokracije, što bi i teorijski i praktično predstavljalo model paricipativne demokracije.
32

42

Republika Srpska je u svom ustavu definisala da Na­ rodna skupština, kao nosilac zakonodavne vlasti, može raspisati referendum o pitanjima iz svoje nadležnosti.33 Zakonom o referendumu i građanskoj inicijativi, pro­ pi­ sano je da Narodna Skupština može raspisati repub­ lički referendum o bilo kojem pitanju iz svoje nad­ ležnosti.
33

Usp. Čl. 70 s 5 Ustava RS.

Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine, kao i Zakon o lokalnoj samo­ upravi u Republici Srpskoj, propisuju da se na nivou općina i gradova može raspisati referendum na kojima bi se građani izjašnjavali o pitanjima iz nadležnosti općina odnosno gradova. S obzirom da se na ovim referendumima odlučuje o pitanjima iz nadležnosti op­ ćine odnosno grada za njihovo raspisivanje je nad­ ležna skupštine općine odosno grada.

Summary In order for citizens to directly decide at the state level, it is essential to define, in the Constitution, the jurisdiction of the Parliamentary Assembly to announce a referendum by its decision. As Bosnia and Herzegovina in its Constitution do not regulate the issue of referendum, therefore there is no legislation to regulate this issue in details; nobody can talk about the issue of citizen’s referendum at the state level. The Constitution of Republika Srpska defines that National Assembly, as the holder of the legislature, can call the referendum on matters within its jurisdiction. Furthermore, following the legal subordination, the Law on referendum and citizen’s initiative regulates that National Assembly can call referendum at the Republic level on any matter within its jurisdiction. However, if we descent to the level of local self-government, we can find the legal basis for direct participation of citizens in decision making and thus the basis for the referendum. Referendum can be announced at the level of municipality or city by municipal assembly or city assembly in order to declare the matters from its jurisdiction that are established by the law, the statute of municipality or city.

CJP

Fondacija Centar za javno pravo Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht Foundation Public Law Centre

43

Zlatan Begić* Referendum i njegova (zlo)upotreba: pravni aspekt

Sadržaj: 1. Referendum: Opšte napomene ........................ 2. Referendum u uporednoj praksi ...................... 3. Pozitivno-pravni okvir za referendumsko odlučivanje u Bosni i Hercegovini ...................... 44 45 46 4. Predmet referendumskog izjašnjavanja i podjela nadležnosti u Bosni i Hercegovini ............... 5. Da li odluke visokog predstavnika mogu biti predmet referendumskog izjašnjavanja? ............ 6. Referendum u Republici Srpskoj .................... 49 51 52

1. Referendum: Opšte napomene Referendum je jedan od oblika neposredne demokratije koji podrazumijeva izjašnjavanje građana o konkret­ nom pitanju koje mora biti postavljeno tako da se na njega može odgovoriti sa “da” ili sa “ne” (“za” ili “pro­ tiv”). Riječ je o demokratskom institutu koji se če­ sto upotrebljava u zemljama predstavničke demokra­ tije1. U uporednom pravu referendumi se najčešće pro­ vode kod izmjene ustava.2 Kako će se vidjeti u tekstu
* Autor je magistar pravnih nauka i viši asistent na predmetu Ustavno pravo na Pravnom fakultetu Univerziteta u Tuzli. Tako npr. u poslednjoj trećini dvadesetog vijeka američki politički sistem prošao je kroz proces demokratske ekspan­ zije i institucionalne reforme. Najočitiji primjer demokratske transformacije predstavlja široka upotreba građanskih ini­ cijativa, referenduma i drugih instrumenata direktne demo­ kratije, naročito na nivou država članica. Tako je broj gra­ đanskih inicijativa i referenduma povećan sa 118 u 1950. godini na 378 u 1990. godini. R. J. Dalton, Direct Democracy and Good Governance: Does It Matter?, u: Direct Demo­ cracy’s Impact on American Political Institutions, pripremili S. Bowler/A. Glazer, New York-Houndmills-BasingstokeHampshire 2008, s. (149. i dalje). 2 Arend Lijphart naglašava da je ustavotvorni referendum “instrument za kretanje predstavničke demokratije u pravcu uputa o izmenama i dopunama ustava dobivenih kroz refe­ rendmsko izjašnjavanje građana”. S tim u vezi, ustavotvorni referendum, pored toga što predstavlja oblik neposredne de­ mokratije, može se posmatrati i kao instrument promjene ustavnog sistema u sistemu predstavničke demokratije, pa i oblika i načina vladanja. Prema političkoj filozofiji Džona Loka, utemeljitelja liberalizma, jedino vlada koja ima sa­ glas­ nost za vladanje je legitimna vlada. Lokova teorija le­ gitimne vlasti je nedvosmisleno zasnovana na saglasnosti za vladanje. Ekstenzivno tumačeći Lokovu filozofiju, može se konstatovati da je u sistemu ustavne demokratije prikladan mehanizam za pribavljenje takve saglasnosti upravo ustavo­ tvorni referendum. Ruso također smatra da vlast treba da zavisi od suverene volje naroda. S tim u vezi, neposredna de­ mokratija zahtijeva posebne uvjete (provodiva je u “ma­
1

koji slijedi, ustavi savremenih demokratskih država, u najvećem broju slučajeva, sadrže odredbe kojima je regulisana oblast referendumskog izjašnjavanja gra­ đana prilikom izmjena ustava, ali i povodom drugih pitanja. Pri tome, svrha upotrebe referenduma, kao oblika neposredne demokratije, nije sadržana u namjeri da se oslabe institucije predstavničkog sistema, već up­ ravo u tome da se ojača njihova pozicija.3 Postoji vi­ še različitih oblika referenduma s obzirom na razli­ čite kriterije (prethodni i naknadni, obavezujući i sa­ vje­ todavni, obavezni i fakultativni itd.). U odnosu na predmet izjašnjavanja referendum može biti ustavo­ tvorni, zakonodavni, referendum o sporazumima iz­ me­ đu država i supranacionalnih organizacija, referen­ dum o konkretnom političkom pitanju, referendum o statusu određene teritorijalne cjeline, itd. U teoriji su prisutne različite klasifikacije referenduma s obzirom na njihov predmet. Tako npr, s obzirom na ovaj kriterij, pojedini autori sistematiziraju referendume na četiri zasebne skupine. Prva grupa obuhvata referendume o izmjenama i dopunama nacionalnih ustava, te o pro­
lim” zajednicama, zahtijeva visok nivo “vrline”, jednostav­ nost načina života, itd.). Bez obzira na moguća ograničenja, ustavotvorni referendum može se smatrati najboljim meha­ nizmom za institucionalizaciju volje građana. B. Galligan, Popular Control of Referendum Agendas: Implications for Democratic Outcomes and Minority Rights, u: Referendum Democracy, pripremili: M. Mendelsohn/A. Parkin, 2001, s. (111 i dalje) 112. 3 Južna Dakota je 1898. godine postala prva država u SAD u kojoj je prihvaćena široka upotreba građanske inicijative i referenduma, kao neposrednih oblika demokratije. Međutim, proces uvođenja oblika neposredne demokratije u predstav­ ničkom američkom sistemu nije prošao bez ikakvih otpora. Tako je Vudro Vilson tvrdio da nema potrebe za upotrebom oblika neposredne demokratije u predstavničkom sistemu kon­ cipiranom upravo radi obezbjeđenja institucionalnog pred­ stavljanja građana u zakonodavnim tijelima. R. Braun­ stein, Initiative and Referendum Voting, New York 2004, s. (1 i dalje) 3.

44

mjenama u političkim institucijama i oblicima vlade. U ovu grupu referenduma spada kanadski ustavni refe­ rendum iz 1992, novozelandski referendum o izbornoj reformi iz 1992/93, te švicarski referendum iz 1991. godine o snižavanju dobne granice za sticanje biračkog prava. Druga grupa obuhvata referendume o sporazu­ mima između država i supranacionalnih organizacija. U ovu grupu spadaju npr. danski referendum o Jedin­ stvenom evropskom aktu iz 1986, francuski referendum o Mastrihtskom ugovoru iz 1992, referendum u Sje­ vernoj Irskoj o mirovnom ugovoru iz 1998, te niz refe­ renduma održanih u zemljama Evropske unije oko pri­ h­ vatanja evropskog Ustava. Treća grupa obuhvata referendume o pitanjima granica, samoopredeljenja, iz­ mjene unutrašnjeg uređenja, te ulaska ili izlaska iz federativno uređenje države. U ovu grupu referenduma spada ukrajinski referendum o nezavisnosti iz 1991, referendum o uspostavljanju nacionalnih velških i škotskih predstavničkih tijela iz 1997. te referendum o nezavisnosti Kvibeka iz 1980. i 1995. godine. Četvrta grupa obuhvata referendume o konkretnim političkim pitanjima, uključujući glasanje o konkretnim prijed­ lozima. U ovu grupu referenduma spada švedski i au­ strijski referendum o nuklearnoj energiji iz 1980. i 1978. godine, irski referendum o abortusu iz 2002. go­ dine itd.4 2. Referendum u uporednoj praksi Iskustva u pogledu vrsta referenduma u uporednom pravu su različita. Prema Ustavu Švajcarske, u slučaju da jedno vijeće Savezne skupštine donese odluku o potpunoj reviziji saveznog Ustava, a da se drugo vijeće s tim ne složi, pitanje o tome da li će se pristupiti pot­ punoj reviziji Ustava obavezno se iznosi na referen­ dumsko izjašnjavanje. Na isti način se postupa i u slučaju da najmanje 100.000 građana sa biračkim pra­ vom zahtijeva potpunu reviziju Ustava. Procedura dje­ li­ mične izmjene Ustava također zahtijeva raspisivanje referenduma. U oba slučaja riječ je o obaveznom i oba­ vezujućem referendumu.5 Ustav Republike Hrvatske predviđa fakultativni refe­ rendum koji prema predmetu referendumskog izjaš­ njavanja može biti ustavotvorni, zakonodavni, te refe­ rendum o drugim pitanjima iz nadležnosti hrvatskog Sabora, u čijoj nadležnosti je i raspisivanje referen­ duma. Fakultativni ustavotvorni referendum, kao i re­ fe­ rendum o pitanju za koje smatra da je važno za
4 C. H. de Vreese, Context, Elites, Media and Public Opinion in Referendums: When Campaigns Really Matter, u: The Dy­ namics of Referendum Campaigns An International Per­ spective, pripremio C. H. de Vreese, New York 2007, s. (2 i dalje) 5. 5 Čl. 120-123 Ustava Švajcarske.

nezavisnost, jedinstvenost i opstojnost države, može raspisati i Predsjednik Republike na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade. Ustav Republike Hr­ vatske propisuje i mogućnost održavanja obaveznog referenduma kojeg raspisuje hrvatski Sabor ukoliko to zatraži 10 % od ukupnog broja registrovanih birača. Svi navedeni referendumi su, u skladu sa Ustavom Republike Hrvatske, obavezujući referendumi. Ustav ostavlja mogućnost da se posebnim zakonom uredi propisivanje savjetodavnog referenduma po određenim pitanjima.6 Ustav Republike Srbije propisuje obavezni referendum kojeg raspisuje Narodna skupština Srbije po pitanjima iz svoje nadležnosti, pod uvjetom da to zatraži 100.000 birača ili većina od ukupnog broja narodnih poslanika. Pitanja koja, u skladu sa Ustavom, ne mogu biti pred­ met referendumskog izjašnjavanja su obaveze koje proizlaze iz međunarodnih ugovora, zakoni koji se od­ nose na ljudska i manjinska prava i slobode, poreski i drugi finansijski zakoni, budžet i završni račun, uvođe­ nje vanrednog stanja i amnestija, kao ni pitanja koja se tiču izbornih nadležnosti Narodne skupštine.7 Ustavom je utvrđeno obavezno raspisivanje referenduma oba­ ve­ zu­ jućeg karaktera ako se ustavotvorni referendum odnosi na preambulu Ustava, načela Ustava, ljudska i manjinska prava i slobode, uređenje vlasti, proglaša­ vanje ratnog i vanrednog stanja, odstupanje od ljudskih i manjinskih prava u vanrednom i ratnom stanju ili po­ stupak promjene Ustava. U slučajevima promjene dru­ gih dijelova republičkog Ustava, osim navedenih, pred­ viđen je fakultativni referendum koji, ukoliko se raspiše, također ima obavezujući karakter.8 Temeljni zakon Savezne Republike Njemačke predvi­ đa raspisivanje referenduma u slučaju donošenja sa­ veznog zakona kojim se utvrđuju mjere za teritorijalnu reorganizaciju države. Riječ je o referendumu lokalnog karaktera, koji se provodi na teritoriji samo onih ze­ malja, odnosno njihovih dijelova, čiji teritorij je pred­ met preraspodjele na bilo koji način.9 Fakultativni, zakonodavni i obavezujući referendum predviđa Ustav Francuske. Predmet referendumskog iz­ jašnjavanja može biti svaki nacrt zakona koji se odnosi na organizaciju javne vlasti, nacionalnu eko­ nomsku, socijalnu i politiku zaštite životne sredine, te nacrt zakona kojim se daje ovlaštenje za ratifikovanje međunarodnih ugovora koji bi mogli uticati na funk­ cionisanje institucija vlasti.10
Čl. 87 Ustava Republike Hrvatske. Čl. 108 Ustava Republike Srbije. 8 Čl. 203 Ustava Republike Srbije. 9 Čl. 29 Temeljnog zakona SR Njemačke. 10 Čl. 11 St. 1 Ustava Republike Francuske.
6 7

45

Ustav Francuske također predviđa ustavotvorni refe­ rendum obavezujućeg karaktera. Međutim, nacrt amand­ mana Predsjednik može podnijeti Parlamentu sazvanom u Kongres, u kojem slučaju je izmjena Us­ tava usvojena ukoliko za nju glasa tri petine Kongresa. U tom slučaju se ne raspisuje referendum.11 Politička odluka od naročitog značaja, u skladu sa Ustavom Kra­ ljevine Španije, može biti predmet referendumskog izjašnjavanja građana ove države. U ovom slučaju riječ je fakultativnom savjetodavnom referendumu ko­ ji raspisuje kralj, na prijedlog predsjednika Vlade koji je prethodno potvrđen u Parlamentu.12 Ustav Kraljevine Španije, između ostalog, propisuje i obavezni i obave­ zujući referendum građana konkretne provincije u pogledu nacrta statuta kojima se uspostavlja autonomija tog područja.13 3. Pozitivno-pravni okvir za referendumsko odlučivanje u Bosni i Hercegovini Za razliku od većine demokratskih zemalja, Ustav Bosne i Hercegovine (Ustav BiH) ne sadrži odredbe, niti postoji zakon koji bi se odnosio na referendumsko izjašnjavanje građana na nivou države. Jednako tako, Ustav Federacije Bosne i Hercegovine (Ustav FBiH) ne sadrži odredbe koje bi regulisale ovu materiju. Ustavi nekih kantona sadrže ovakve odredbe uglavnom u dijelu u kojem regulišu lokalnu samoupravu i u vezi sa nadležnostima ovog nivoa organizacije državne vlasti.14 Ustav Republike Srpske (Ustav RS) sadrži ne­ koliko odredaba koje se tiču referendumskog izjašnja­ vanja građana ovog entiteta. Prema članu 70. stav 1. tačka 5. Ustava RS, jedna od nadležnosti Narodne skup­ štine RS je i raspisivanje republičkog referenduma. U skladu sa članom 77. Ustava RS, riječ je o pret­ hod­ nom referendumu kojeg raspisuje Narodna skupština RS po pitanjima iz svoje nadležnosti. Prema odredbi člana 2. Ustava. Narodna skupština RS na referen­ dumsko izjašnjavanje može iznijeti eventualni spora­ zum o promjeni entitetske linije razgraničenja. Dakle, Ustavom RS utvrđen je koncept fakultativnog i pret­ hodnog referenduma. Narodna skupština RS je, 10. februara 2010. godine, donijela Zakon o referendumu i građanskoj inicijativi15.
Čl. 89 Ustava Republike Francuske. Čl. 92. Ustava Španije. 13 Čl. 151. Ustava Španije. 14 Tako čl. 65 Ustava Tuzlanskog kantona, Sl. nov. TK, br. 3/99, 13,99, 10/00, 14/02, 6/04, 10/04, između ostalog, ut­ vrđuje da će se neposredno učešće građana u odlučivanju urediti kantonalnim zakonom. Članom 68 istog akta pro­ pisano je kako slijedi: “Građani mogu neposredno odlučivati o poslovima od interesa i značaja za lokalno stanovništvo pu­ tem referenduma i zbora građana u skladu sa zakonom i statutom općine ili grada.” 15 Sl. gl. RS br. 42/10.
11 12

Ovim Zakonom detaljno je uređen postupak raspisi­ vanja i provođenja referenduma na nivou ovog entiteta, te na nivou lokalne samouprave, odnosno opština i gra­ dova. U skladu sa Ustavom RS i navedenim za­ konom, referendum u Republici Srpskoj je, fakultativni prethodni referendum, bilo da je republički ili na nivou lokalne samouprave.16 To znači da se referendum može raspisati ukoliko takvu odluku donese nadležni organ, ali da ne postoji ustavna ili zakonska obaveza raspi­ sivanja referenduma po bilo kojem pitanju. Međutim, odluka donesena na referendumskom izjašnjavanju građana bila bi obavezujuće prirode, imajući u vidu odredbu člana 36. navedenog zakona.17 Pravo izjašnjavanja na referendumu imaju svi građani koji imaju biračko pravo.18 Inače, Zakon o referendumu i građanskoj inicijativi uvažava demokratske standarde koji se tiču tajnosti glasanja, javnosti postupka pro­ vođenja referenduma, zaštitu prava građana u postupku izjašnjavanja, zabranu pozivanja na odgovornost zbog izjašnjavanja na referendumu, te transparentnost i slo­ bodu vođenja kampanje povodom referendumskog iz­ jaš­ njavanja.19 Organ nadležan za donošenje odluke o raspisivanju republičkog referenduma je Narodna skupština RS koja takvu odluku donosi prostom većinom glasova. Ovlašteni predlagači su predsjednik Republike, Vlada, najmanje 30 poslanika Narodne skupštine ili najmanje 10.000 građana sa biračkim pravom. Organ nadležan za raspisivanje referenduma na nivou lokalne samo­ uprave je skupština opštine, odnosno grada. Takva odluka na ovom nivou organizacije vlasti donosi se također prostom većinom glasova od ukupnog broja odbornika. Ovlašteni predlagači su načelnik/gradona­ čelnik, 1/3 odbornika, 10 % birača upisanih u birački spisak općine/grada, odnosno 3.000 birača ukoliko je u birački spisak općine/grada upisano više od 30.000 birača. Rok za provođenje odluke o raspisivanju refe­ ren­ duma ne može biti duži od 6 (šest) mjeseci, niti kra­ ći od 30 dana.20 Takva odluka, prema predmetnom zakonu, mora sa­ državati preciziranje teritorije na kojoj se referendum raspisuje, vrijeme provođenja referenduma, te referen­ dumsko pitanje/pitanja. U ostalom dijelu koji se odnosi na referendumsko izjašnjavanje građana, ovaj zakon
16 Čl. 2 Zakona o referendumu i građanskoj inicijativi, Sl. gl. RS br. 42/10. 17 Čl. 36 Zakona o referendum i građanskoj inicijativi glasi: “Ako su se građani referendumom prethodno izjasnili o od­ ređenom pitanju, nadležni organ će donijeti odgovarajući akt u roku od šest mjeseci od dana održavanja referenduma u skladu sa Ustavom i zakonom.” 18 Čl. 4 st. 1 Zakona o referendumu i građanskoj inicijativi. 19 Čl. 5-9 Zakona o referendumu i građanskoj inicijativi. 20 Čl. 10 Zakona o referendumu i građanskoj inicijativi.

46

uređuje strukturu i način izbora komisija za provo­ đenje referenduma i glasačkih odbora, njihove prava, obaveze i odogovornosti, te zaštitu prava građana u vezi sa referendumskim izjašnjavanjem. Zakon o lokalnoj samoupravi RS također sadrži odredbe u vezi sa re­ ferendumskim izjašnjavanjem građana, ali samo na ovom nivou organizacije vlasti.21 Ovaj zakon predviđa raspisivanje obaveznog referenduma u slučaju pokre­ tanja procedure za dodjelu statusa grada u svim zainte­ re­ sovanim opštinama. Za razliku od Republike Srpske, kako je već navedeno, na državnom nivou organizacije vlasti, te u Federaciji BiH, oblast neposrednog učešća građana u donošenju odluka nije uređena ustavom države i ovog entiteta, niti su doneseni zakoni koji bi uređivali ovu materiju. Referendumsko izjašnjavanje građana u Federaciji BiH djelimično je uređeno samo na nivou lokalne sa­ mouprave, ali ne i na nivou entiteta i kantona. Međutim, pogrešno bi bilo prezumirati da je uslijed toga referendumsko izjašnjavanje građana na nivou države, Federacije BiH i kantona protivustavno ili čak zabranjeno. Pitanje je da li bi se sistem predstavničke demokratije uopšte mogao nazvati demokratskim uko­ liko bi, iz bilo kojeg razloga, isključio mogućnost ne­ po­ srednog izjašnjavanja izvornih nosilaca suvereniteta – građana u procesu donošenja odluka. Razloge nas­ tanka i razvoja predstavničke demokratije trebalo bi tražiti u iznalaženju načina na koji bi se najracionalnije artikulisala vladavina naroda/građana u uvjetima pora­ sta broja stanovnika, urbanizacije, industrijalizacije itd, a nikako u njenom ukidanju i/ili supstituiranju su­ ve­ renom vladavinom nekolicine izabranih (demos-na­ rod; kratos-vladavina; demokratija-vladavina naroda). Ustavnost zapadnih demokratija, time i koncept pred­ stavničke demokratije koji se razvio u tom miljeu, iz­ vorno se zasniva na teoriji društvenog ugovora22 i ideji o građaninu – izvornom nosiocu suvereniteta koji je
21 Čl. 30, 62, 99, 101 i 103 Zakona o lokalnoj samoupravi RS, Sl. gl. RS br. 101/04, 42/05, 118/05. 22 To implicira dobrovoljno i potpuno prenošenje vlastitih prava u korist zajednice kao cjeline, a na dobrobit svakog pripadnika zajednice pojedinačno. Takav sporazum sasvim konkretno je određen i zasnovan na prirodi i prirodnim za­ konima, koji su vječni i stoga apsolutno nepromjenjivi, tako da bi svaka povreda tako sklopljenog ugovora vodila nje­ govoj ništavosti. Tako nastaje jedna opšta ličnost, odnosno kolektivno tijelo koje se naziva državom. Sa tom opštom ličnošću, odnosno državom, svaki pojedinac sklapa ugovor. Time, zapravo pojedinac sklapa ugovor sa samim sobom, jer on također participira i u toj opštoj ličnosti. Pod društvenim ugovorom podrazumijeva se “oblik udruživanja koji bi branio i štitio svom zajedničkom snagom ličnost i dobra svakog člana društva, i kroz koji bi svako, udružen sa svima, ipak slušao samo sebe, i tako ostao isto toliko slobodan kao i pre.” Ž.-Ž. Ruso, Društveni ugovor, Beograd 1993, s. 35 i dalje.

„...jednak najvećima a podanik nikome (...).“23 Riječ je o konceptu koji razdvaja pojam vlasti od pojma suvereniteta i njegovog nosioca – naroda tako da „ (...) suverenitet (...) ne može nikada da se otuđi, i da suverena, koji je samo jedno kolektivno biće, ne može da predstavlja niko do on sam (...).“ Vlast, dakle, može da se prenese, ali ne i suverenitet.24 Izabrano predstavničko tijelo, u kontekstu navedenog, predstavlja samo „delegiranu vlast naroda“25, odnosno građana, sa primarnim zadatkom da na najbolji mogući način osigura njihovu vladavinu, pri čemu se upotreba mehanizama neposredne demokratije može smatrati potrebnom, ako ne i nužnom – makar kod donošenja ključnih odluka, u ispunjavanju navedenog cilja, time i potpuno kompatibilnom sa sistemom demokratije zasnovanom na predstavništvu. U skladu sa navedenim, izabrana vlast i njeni prerogativi u sistemu predstavničke demokratije mogu se smatrati pukim manifestacijama suvereniteta koji izvorno pripada građanima/narodu.26 Pristup koji isključuje oblike neposredne demokratije u sistemu predstavničke demokratije, makar i iz razloga što oni nisu eksplicitno predviđeni i uređeni ustavom i/ili zakonom, za posljedicu bi imao to da bi se izabrani nosioci vlasti ujedno mogli posmatrati i kao nosioci suvereniteta, toliko dugo koliko im traje mandat. Time bi se građanin sveo na nivo podanika sve dok u izbornom procesu, i samo za to vrijeme, ne povrati svoja prava izvornog nosioca suvereniteta, koja opet gubi samim činom glasanja.27 Ovakav pristup
Dž. Lok, Dve rasprave o vladi, Utopija, Beograd 2002, s. 298. 24 25 Ruso (bilj. 22), s. 43. Lok (bilj. 22), s. 308. 26 U teoriji postoje stavovi prema kojima je jedini mogući oblik demokratije, zapravo, neposredna demokratija. Ruso čak ističe da narodni poslanici nisu, niti mogu biti pred­ stavnici naroda, oni su samo njegovi komisionari, te da ne mogu donositi nikakve definitivne odluke. U tom kontekstu on je kritikovao i od većine autora glorifikovani britanski model toga perioda, ističući slijedeće: “Engleski narod misli da je slobodan, ali se ljuto vara; on je slobodan samo za vreme izbora članova parlamenta: čim su oni izabrani, on je rob, on nije ništa.” Ruso (bilj. 22), ss. 95-105. 27 S tim u vezi, model predstavničke demokratije koji bi is­ ključivao oblike neposredne demokratije, iz bilo kojeg raz­ loga, mogao bi se smatrati demokratskom varijantom hege­ lijanskog modela, ukoliko je to uopšte spojivo jedno sa drugim. Na sličnom fonu je i pristup Edmunda Berka. Ber­ kova politička filozofija, jednako kao i prosvjetiteljska filo­ zofija, državu posmatra kao tvorevinu nastalu sklapanjem društvenog ugovora. Međutim, njegov pristup društvenom ugovoru utoliko je različit od njene klasične varijante što Berk smatra da je taj ugovor sklopljen između generacija/ naraštaja, a ne između pojedinaca. Riječ je o ugovoru, ne samo između onih koji su živi, nego između njih, onih koji su već mrtvi i onih koji tek treba da se rode. Dakle, ovaj ugovor nije rezultat volje onih koji su vezani njime. On je trajan, obavezujući i nepromjenljiv ugovor koji nosi moralnu
23

47

bi ulogu građana sveo na puko učešće u fazi legitima­ cije državne vlast, kao nužno zlo i kao čisto tehnički preduvjet potreban za njeno “demokratsko” konsti­ tutisanje. To bi odgovaralo davno prevaziđenom mo­ de­ lu po kojem se država “(…) mora poštovati kao ne­ što zemaljsko-božansko (…)”28, a nikako savremenim tendencijama demokratskog razvoja i internacionali­ zaciji političkih prava građana u pravno-obavezujućem smislu, što je jednakopravnog građanina pozicioniralo u samo središte političkog života i odlučivanja. S obzirom na navedeno, u slučaju Bosne i Hercegovine ključno pitanje nije sadržano u tome da li ustav ili zakon uređuju oblast referendumskog izjašnjavanja građana, već da li neposredni oblici demokratije ko­ respondiraju sa konceptom i načelima ustavnog ure­ đenja BiH. Koncept Ustava BiH nesumnjivo počiva na načelima demokratskog karaktera. Ustav BiH u članu I/2. direktno referira na ova načela, pritom eks­ plicitno utvrđujući: “Bosna i Hercegovina demokratska je država koja funkcionira na načelima pravne države te ima slobodne i demokratske izbore.” U takvoj “demokratskoj državi”, koja je po samom Ustavu za­ snovana na demokratskim načelima i načelima pravne države, izvan svake sumnje bi bilo potpuno nede­ mokratski, time i u suprotnosti sa citiranom normom, negirati pravo građana da se neposredno izjašnjavaju o određenim pitanjima, pod uvjetom da to od njih zatraži nadležni organ koji bi u tom slučaju, usljed pravne praznine u toj oblasti, odlukom o raspisivanju refe­ renduma morao definisati sve detalje u vezi sa njego­ vim provođenjem. Međutim, to bi ujedno značilo i zabranu za izabrane predstavnike u pogledu donošenja odluka sa kojima bi se tražio stav građana o određenim pitanjima. Postojanje pravne praznine u ovom slučaju svakako se može smatrati propustom, ali to ne bi smjelo dovesti u pitanje suštinsko demokratsko pravo građana, kao iz­ vornih nosilaca suvereniteta u demokratskim država­ ma, da učestvuju u procesu donošenja odluka refe­
sankciju, i iz kojeg proizlaze određene dužnosti zasnovane na odnosima na relaciji čovjek-čovjek i čovjek-Bog, a što su odnosi koji ne predstavljaju stvar izbora. Prema ovom filozofu, politička prava, ne predstavljaju prirodna prava. Građanin ima tačno onoliko političkih prava koliko je to ugovorom/ustavom predviđeno. Ovakav pristup doista bi isključivao oblike neposredne demokratije ukoliko oni nisu predviđeni ugovorom/ustavom, što se sa stanovišta savre­ menih tendencija u razvoju sistema predstavničke demokra­ tije, sa stanovišta pravnog pozicioniranja građanina i nje­ govih prava u savremenim demokratskim državama i, naročito, internacionalizacije demokratskih standarda može smatrati arhaičnim i prevaziđenim pristupom. F. O’Gorman, Edmund Burke: His Political Philosophy, London–New York 2004, s. (135. i dalje). 28 G. W. F. Hegel, Osnovne crte filozofije prava, Sarajevo 1989, s. 400.

rendumskim izjašnjavanjem pod naprijed nave­ denim uvjetima. Taj propust može biti nadomješten, ka­ ko je već navedeno, raspisivanjem odluke o refe­ rendumu od strane nadležnog organa, sa kojom bi se tehnički ure­ dili svi detalji neophodni za njegovo pro­ vođenje i punovažnost, a koji su u uređenim sistemima utvrđeni ustavom i zakonom. Nepostojanje regulative u ovoj oblasti, međutim, otvara drugi problem. Taj problem je sadržan u “tehnici” postojećeg demokrat­ skog mo­ dela, jer je inicijativa za pokretanje referen­ duma, us­ ljed postojanja pravne praznine, isključivo u rukama izabranih predstavnika vlasti. Ovo svakako predstavlja ograničavanje političkih prava građana BiH, pogotovo ukoliko se uzmu u obzir savremene tendencije inter­ nacionalizacije i standardizacije, izme­ đu ostalog, i po­­ litičkih prava pojedinaca, ali i uporedna ustavna rje­ šenja u zemljama razvijene demokratske tradicije, te okruženja.29 Prioritetno iz tog razloga bi se oblast neposrednog učešća građana u procesu odluči­ vanja mo­ rala urediti i na nivou BiH, Federacije BiH i kan­ tona. Dakle, donošenje odgovarajuće regulative u ovoj oblasti bi moglo imati konstitutivni karakter samo u pogledu legitimisanja građana da u potrebnom broju ili utvrđenom procentu sami pokrenu inicijativu za ras­ pisivanje referenduma, a nikako u smislu prizna­ vanja ili zasnivanja njihovog demokratskog prava na referendumsko izjašnjavanje. Osim toga, Ustav BiH već u preambuli re­ ferira Univer­ zalnu deklaraciju o pravima čovjeka UN i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima iz 1966. godine koji sadrže odredbe, sa kojima se os­ tavlja mo­ guć­ nost za neposredno učešće građana u pro­ cesu odlu­ čivanja.30 Međunarodni pakt o građanskim i političkim
29 Prema Ustavu Švajcarske i Srbije, najmanje 100 000 građana sa biračkim pravom može zatražiti raspisivanje ustavotvornog referenduma, prema Ustavu Srbije najmanje 100 000 građana može zatražiti raspisivanje referenduma po svakom pitanju iz nadležnosti Narodne skupštine Republike Srbije, prema Ustavu Hrvatske 10 % od ukupnog biračkog tijela može zatražiti raspisivanje referenduma, u entitetu RS 10 000 građana itd. U svim navedenim slučajevima riječ je o obaveznom referendumu. 30 Univerzalna deklaracija o pravima čovjeka UN, čl. 21 st. 1, što je na sličan način utvrđeno i Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima iz 1966. član 25/a, pro­ pisuje: “Svako ima pravo da učestvuje u upravljanju javnim poslovima svoje zemlje, neposredno ili preko slobodno izabranih predstavnika.” Pri tome se ova formulacija nikako ne bi smjela tumačiti tako da jedan oblik učešća građana isključuje drugi, odnosno zabranu neposrednih oblika demo­ kratije u sistemima u kojima je osigurano učešće građana preko slobodno izabranih predstavnika, ukoliko se ti izabrani predstavnici odluče da zatraže mišljenje građana po odre­ đenom pitanju, čak ukoliko takva mogućnost nije predviđena ustavom ili zakonom. Ustavima tih zemalja, među kojima je i BiH, propisan je postupak donošenja odluka predstavničkih tijela, te po tom postupku može biti donesena svaka odluka

48

pravima, također je jedan od akata nave­ denih u Aneksu I Ustava BiH, a koji se neposredno primjenjuju u Bo­ sni i Hercegovini.31 Dakle, bez obzira na nepostojanje eksplicitnih ustavnih ili zakonskih odredaba koje uređuju izjašnjavanje gra­ đana putem referenduma na navedenim nivoima orga­ nizacije vlasti, to ne predstavlja smetnju za donošenje odluke za njegovo raspisivanje. Referendum pred­ stavlja demokratski institut čije raspisivanje bi u cije­ losti korespondiralo sa konceptom organizacije vlasti na demokratskim principima. Osim toga, raspisivanje referenduma spada u opštu nadležnost predstavničkih tijela uopšte, bez obzira da li je donošenje ovakvih odluka uređeno ustavnim i/ili zakonskim odredbama. Institucija nadležna za donošenje ovakve odluke na nivou države je Parlamentarna skupština Bosne i Her­ cegovine, na nivou entiteta Federacije BiH to je Par­ lament Federacije, te skupštine kantona na kantonalnom nivou organizacije vlasti. Odluka o raspisivanju refe­ renduma, u situaciji postojanja pravne praznine u po­ gledu postupka donošenja i ovlaštenih predlagača, morala bi biti donijeta po redovnoj proceduri odlu­ čivanja konkretnog predstavničkog tijela. Tako npr. donošenje jedne ovakve odluke na državnom nivou or­ ganizacije vlasti podrazumijeva postizanje saglas­ nosti građana – u Predstavničkom domu i Konstitutivnih naroda – u Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH, uključujući i mehanizme entitetskog glasanja i za­ štite vitalnog nacionalnog interesa. Odlukom o ras­ pisivanju referenduma, budući da ne postoji ustavna niti zakonska regulativa, morali bi se, pored refe­ rendumskog pitanja, utvrditi svi neophodni detalji koji su potrebni za njegovo provođenje (obavezni ili savje­ todavni referendum, prethodni ili naknadni itd.). 4. Predmet referendumskog izjašnjavanja i podjela nadležnosti u Bosni i Hercegovini Ma kakav referendum bio s obzirom na predmet referendumskog izjašnjavanja, nadležnost za njegovo raspisivanje po određenim pitanjima i provođenje u složenim državama, zavisi od podjele nadležnosti ut­ vrđene državnim/saveznim ustavom. Jedno od najvaž­ nijih pitanja u složenim državama je, između ostalog, i podjela nadležnosti između države (savezne, op. a.) i federalnih jedinica/država članica. Od ustavom utvr­
iz njihove nadležnosti, pa i ona koja bi se ticala refe­ ren­ dumskog izjašnjavanja građana po određenom pitanju iz te nadležnosti. 31 Ustav Federacije BiH, također se u svojoj Preambuli po­ ziva na Univerzalna deklaracija o pravima čovjeka UN, a odredbama Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, navedenim u Aneksu, čak daje pravnu snagu us­ tavnih odredaba.

đene podjele nadležnosti zavisi kapacitet saveznih/dr­ žavnih institucija, ali i nivo stvarne autonomije fede­ ralnih jedinica/država članica koja se ostvaruje u skladu sa principom supremacije države (savezne, op. a.) i njenih propisa.32 Ta autonomija ogleda se u pravu na samoorganizovanje koje uključuje donošenje vlas­ titog ustava, organizovanje zakonodavne, izvršne i sud­ ske vlasti, donošenje i izvršavanje propisa iz nad­ ležnosti koje im pripadaju prema državnom/saveznom ustavu, pa i provođenje referendumskog odlučivanja građana po tim pitanjima.33 Složeno unutrašnje uređenje Bosne i Hercegovine re­ zultat je devolucije, odnosno unutrašnje transformacije državnog uređenja provedenog Vašingtonskim i Dej­ tonskim mirovnim sporazumom. Stoga se u ustavnopravnom smislu Federacija BiH i Republika Srpska, koje Dejtonski Ustav označava kao “entitete”, ne mo­ gu smatrati državama članicama. U tom smislu je i stav Ustavnog suda BiH u predmetu br. U-5/98.34 Us­ tavom Bosne i Hercegovine usvojen je model raspo­ djele nadležnosti u korist entiteta, koji podrazumijeva taksativno navođenje državnih kompetencija, dok su sve ostale nadležnosti dodijeljene entitetima. Tako su nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine utvrđene i taksativno nabrojane u članu III/1. Ustava BiH. Slje­ deća pitanja su u nadležnosti institucija Bosne i Her­ cegovine: a) vanjska politika; b) vanjskotrgovinska po­ litika; c) carinska politika; d) monetarna politika,
Međutim, princip supremacije koji podrazumijeva oba­ veznu usklađenost ustava, time i pravnih sistema federalnih jedinica sa saveznim ustavom, u različitim oblastima re­ gulative ima različito značenje. Tako, autonomija fede­ ralnih jedinica/država članica u oblasti regulative ljudskih prava i sloboda ne znači obavezu doslovnog preuzimanja saveznih rješenja. Autonomija u ovoj oblasti ograničena je time da se prava i slobode utvrđene saveznim/dr­ žavnim ustavom ne smiju umanjivati, ali se itekako smi­ ju proširivati. Tako, na kraju dvadesetog vijeka pravni sistemi pojedinih država članica SAD utvrđivali su znatno viši nivo individualnih prava i sloboda nego što je to pred­ viđeno saveznim Ustavom. Tu se kao primjer može navesti dozvola korištenja marihuane u medicinske svrhe u Kaliforniji, zatim zaštita prava maloljetnika na abortus na Floridi i Nju Džersiju, pravo na posjedovanje oružja u Montani, prava homoseksualaca na zasnivanje istospolne zajednice u Vermontu. Vidi šire, S. F. Kreimer, Federalism and Freedom, Annals of the American Academy of Poli­ tical and Social Science, Vol. 574-2001, s. 66 i dalje. 33 Politički i drugi procesi koji su se dešavali u drugoj polovini 20-tog stoljeća uglavnom su uvjetovali snaženje ovlasti savezne države. Tako, prema pojedinim autorima, američki federalizam karakteriše trend kontinuiranih cen­ tralističkih tendencija u oblasti politike, sudstva i državne operative još od 1964. godine. D. B. Walker, The Advent of an Ambiguous Federalism and the Emergence of New Federalism, Public Administration Review, 3-1996, s. 271 i dalje. 34 Odluke objavljene u Sl. gl. BiH br. 11/00, 17/00, 23/00 i 36/00.
32

49

kao što je predviđeno članom VII; e) finansiranje in­ stitucija i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine; f) politika i regulisanje pitanja imigracije, izbjeglica i azila; g) provođenje međunarodnih i međuentitetskih krivičnopravnih propisa, uključujući i odnose sa Inter­ polom; h) uspostavljanje i funkcionisanje zajedničkih i međunarodnih komunikacijskih sredstava; i) regu­ lisanje međuentitetskog transporta i j) kontrola vazduš­ nog saobraćaja. Međutim, to nisu jedine nadležnosti koje pripadaju dr­ žavi Bosni i Hercegovini. Član III/5. Ustava BiH pred­ viđa i tzv. dodatne državne nadležnosti: “Bosna i Her­ ce­ govina će preuzeti nadležnost u onim stvarima u kojima se o tome postigne saglasnost entiteta; stvarima koje su predviđene u Aneksima 5-8 Opšteg okvirnog sporazuma; ili koje su potrebne za očuvanje suve­ reniteta, teritorijalnog integriteta, političke nezavis­ no­ sti i međunarodnog subjektiviteta Bosne i Her­ cegovine, u skladu sa podjelom nadležnosti među institucijama Bosne i Hercegovine. Dodatne institucije mogu biti uspostavljene prema potrebi za vršenje ovih nadležnosti.” U vezi sa redistribucijom nadležnosti između države i entiteta po osnovu člana III/5 valja razmotriti i praksu Ustavnog suda BiH. Tako je u predmetu ocjene us­ tavnosti Zakona o državnoj graničnoj službi BiH br. U-9/00 od 3. novembra 2001. godine35 Ustavni sud, u pogledu dodatnih nadležnosti, zauzeo sljedeći stav: Navodi podnosilaca zahtjeva da, prema članu III/5. (a) Ustava, Predsjedništvo Bosne i Hercegovine oba­ vezno mora tražiti prethodnu saglasnost Narodne skup­ štine Republike Srpske da bi dostavilo prijedlog Zakona o državnoj graničnoj službi Parlamentarnoj skupštini Bos­ ne i Hercegovine, su neosnovani. Za­ ista, navedeni član razlikuje tri međusobno nezavisne hipoteze: Bos­ na i Hercegovina će preuzeti nadležnosti (1) u onim stvarima u kojima se o tome postigne saglasnost enti­ teta; (2) stvarima koje su predviđene u aneksima 5-8 Općeg okvirnog sporazuma; ili (3) koje su potrebne za očuvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, poli­ tičke nezavisnosti i međunarodnog ne i Hercegovine, u skladu sa pod­ sub­ jektiviteta Bos­ jelom nadležnosti me­ đu institucijama Bosne i Herce­ govine prema članovima III/3. i III/5. Ustava. Pred­ sjedništvo je Parlamentarnoj skupštini predložilo Zakon o državnoj graničnoj službi na osnovu treće hipoteze. U ovom kontekstu treba raz­ motriti samo član IV/4.(a), koji predviđa da Parla­ mentarna skup­ ština donosi zakone koji su potrebni za provođenje odluka Predsjedništva. Budući da ovaj član ne za­ htijeva saglasnost entiteta, procedura koju je slijedilo
35

Predsjedništvo uoči donošenja Zakona o državnoj graničnoj službi nije u suprotnosti sa Us­ tavom Bosne i Hercegovine. Citiranim članom III/5. Ustava BiH uspostavljena je obaveza za državu Bosnu i Hercegovinu na preuzimanje svih onih nadležnosti oko kojih entiteti postignu sa­ glas­ nost, ali i svih onih nadležnosti koje su potrebne za očuvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, po­ litičke nezavisnosti i međunarodnog subjektiviteta države, te u stvarima koje su predviđene u Aneksima 5-8 Opšteg okvirnog sporazuma za mir u BiH, čak ukoliko i ne postoji saglasnost entiteta. Dakle, uvjeti za preuzimanje nadležnosti od strane države nisu kumulativno, već alternativno postavljeni. Osnovne nadležnosti institucija BiH iz člana III/1 i dodatne nadležnosti iz člana III/5. Ustava BiH pred­ stavljaju međusobno ravnopravne nadležnosti države Bosne i Hercegovine. S tim u vezi, valja navesti i stav Ustavnog suda BiH u predmetu br. U-5/9836 po kojem “...ovlasti entiteta... ...proizlaze iz ove raspodjele ov­ lasti iz Ustava BiH”. Riječ je o odredbama člana III/1, ali i odredbama člana III/5 koji uređuje prenos i preu­ zimanje nadležnosti. Pored nadležnosti iz člana III/1 i III/5, postoje i nad­ ležnosti koje korespondiraju sa specifičnim kompe­ tencijama Predsjedništva i Parlamentarne skupštine BiH.37 Naime, Ustav BiH ostavlja mogućnost da se određene oblasti, koje su po samom Ustavu u nadlež­ nosti entiteta, a nisu preuzete od strane države, okvirno urede donošenjem zakona na državnom nivou bez njihove prethodne redistribucije. S tim u vezi, Ustavni sud Bosne i Hercegovine u predmetu br. U-5/98 zauzeo je sljedeće stanovište: Istina je da je podjela nadležnosti regulisana, u prin­ cipu, članom III/1. i 3. Ustava BiH utoliko što su nad­ ležnosti institucija BiH nabrojane dok su, u principu, sve ostale funkcije i ovlasti koje im nisu dodijeljene – u nadležnosti entiteta. Međutim, Ustav BiH stvara ov­ lasti ne samo u okviru općeg sistema podjele nadlež­ nosti člana III. Utemeljenjem institucija države BiH, Ustav im, također, dodjeljuje
36 Ovdje je riječ o četiri djelimične odluke Ustavnog su­ da BiH koje su kolokvijalno poznate kao “Odluke o konstitutivnosti naroda”. Vidi o tome, K. Trnka, Konstitutivnost naroda, Sa­ rajevo 2000, s. 77 i dalje. 37 Ono što je karakteristika npr. američkog federalizma, na­ ročito u drugoj polovini 20.-tog stoljeća je dramatično proširivanje ovlaštenja savezne federalne vlade podržano praksom američkog Vrhovnog suda, što također ni­ je praćeno izmjenama saveznog Ustava. Riječ je o proši­ rivanju ovlasti u skladu sa mogućnostima koje pruža postojeći ustavni sistem. J. Kincaid, From Cooperative to Coercive Federalism, Annals of the American Academy of Political and Social Science, 509-1990), s. 139 i dalje.

Odluka objavljena u Sl. gl. BiH br. 1/01.

50

manje ili više specifične ovlasti, što se može vidjeti iz člana IV/4. Za Par­ la­ mentarnu skupštinu ili člana V/3. za Predsjedništvo BiH, a koje nisu nužno po­ novljene u nabrajanju člana III/1(...). (...) Stoga se mora zaključiti da pitanja koja nisu izričito nabrojana u članu III/1. nisu nužno u is­ ključivoj nadležnosti entiteta na isti način na koji entiteti mogu imati rezi­ dualne nadležnosti u odnosu na odgovornosti insti­ tucija BiH. Ovo se vidi npr. iz nad­ ležnosti institucija BiH u pogledu vanjske ili vanjsko­ trgovinske politike, nabrojanim izričito u članu III/1.(a) i (b), s obzirom da entiteti, također, imaju pravo, na primjer, da uspo­ stavljaju specijalne paralelne odnose sa susjednim državama, prema članu III/2.(a). Specifičnost Ustava BiH, dakle, upravo se sastoji u flek­ sibilnoj podjeli nadležnosti između države i en­ titeta, te je omogućena njihova redistribucija na način koji ne mora, ujedno, uključivati i promjenu Ustava. Pravnotehnički, preuzimanje nadležnosti vrši se dono­ šenjem odgovarajućeg zakona u Parlamentarnoj skup­ štini BiH, što je praćeno obaveznim izmjenama enti­ tetskih ustava i prestankom važenja entitetskih zakona iz predmetne oblasti. Dakle, redistribucija nadležnosti nužno ne uključuje izmjenu državnog Ustava, mada bi to bilo poželjno sa stanovišta pravne sigurnosti, već podrazumijeva donošenje državnog zakona u Parla­ mentarnoj skupštini BiH po redovnoj zakonodavnoj proceduri.38 Jednom preuzeta nadležnost može se vratiti entitetima na isti način na koji je i preuzeta, samo što se čitav pro­ ces odvija u suprotnom smjeru. Institucija koja o tome odlučuje je Parlamentarna skupština BiH, koja bi takvu odluku morala donijeti po redovnom postupku, opet uključujući mehanizme zaštite vitalnog nacio­ nalnog interesa i entitetskog glasanja. Tek prestankom važenja državnog zakona kojim je preuzeta određena nadležnost, entiteti bi stekli pravo na donošenje propisa iz predmetne oblasti, uključujući i izmjenu vlastitih ustava, te uspostavljanje odgovarajućih institucija. Ti­ me bi entiteti, također, stekli pravo i na raspisivanje referenduma u vezi sa pitanjima iz predmetne nadlež­ nosti. Međutim, sve dok su određena pitanja po bilo kom osnovu u isključivoj nadležnosti države, jedino su institucije države legitimisane da donose odluke u vezi sa tim nadležnostima, pa i odluku o refe­ ren­ dum­
38 Kao što je poznato, redistribucija nadležnosti u složenim državama uključuje izmjene i/ili dopune državnog/savez­ nog ustava za što su propisane znatno komplikovanije pro­ cedure odlučivanja. Te procedure redovno uključuju kvalifikovanu većinu u donjem domu (domu građana), uz saglasnost rav­ no­ pravno zastupljenih federalnih jedinica/država članica u gornjem domu saveznog parlamenta (domu federalnih je­ dinica/država članica). Nerijetko se ustavom zahtijeva i sa­ glas­ nost kvalifikovane većine ili čak svih parlamenata fede­ ralnih jedinica/država članica.

skom izjašnjavanju njenih građana po tim nadlež­ no­ stima. Dakle, predmet referendumskog izjašnjavanja na dr­ žavnom nivou organizacije vlasti može biti svako pi­ tanje iz nadležnosti države, bilo da je riječ o nad­ ležnostima iz člana III/1 ili III/5 Jednako tako, predmet referendumskog izjašnjavanja građana na ostalim ni­ vo­ ima organizacije vlasti, pa i entiteta, može biti samo iz nadležnosti tog konkretnog nivoa vlasti. Drugačije postupanje bi predstavljalo protivustavno zadiranje u kompetencije višeg ili nižeg nivoa vlasti u zavisnosti od odluke o referendumu i njenom donosiocu. 5. Da li odluke visokog predstavnika mogu biti predmet referendumskog izjašnjavanja? Kompetencije visokog predstavnika proizlaze iz Aneksa 10 Opšteg okvirnog sporazuma za mir u BiH kojim je definisana pozicija visokog predstavnika. U skladu sa odredbama ovog Aneksa, entiteti su se oba­ vezali da će u potpunosti sarađivati sa Visokim pred­ stavnikom i njegovim osobljem, te su prihvatili nje­ govu poziciju vrhovnog autoriteta i konačnu nadležnost za tumačenje Dejtonskog mirovnog sporazuma u di­ jelu koji se odnosi na civilne aspekte mirovnog rje­ šenja.39 Dakle, sa stanovišta Opšteg okvirnog spora­ zuma za mir u BiH pozicija visokog predstavnika je neupitna. S tim u vezi, osporavane “bonske ovlasti” mogu se posmatrati kao neophodno sredstvo za izvr­ šavanje nadležnosti visokog predstavnika iz Aneksa 10 navedenog sporazuma, što uključuje i smjene funk­ cionera koji ometaju njegovo provođenje, ali i dono­ šenje neophodnih zakona, sve u cilju osiguranja im­ plementacije civilnih aspekata Opšteg okvirnog sporazuma za mir u BiH. Bez “bonskih ovlasti”, ov­ laštenja visokog predstavnika iz Aneksa 10 pred­ stav­ ljala bi puki nudum ius, bez ikakvih stvarnih meha­ nizama za implementaciju civilnih aspekata Mirovnog sporazuma. Međutim, ovlaštenja visokog predstavnika nisu zasno­ vana samo na Aneksu 10 Dejtonskog mirovnog spo­ razuma već i u međunarodnom pravu.40 Održavanje međunarodnog mira i sigurnosti prema međunarodnom pravu predstavlja legitimni cilj najviše vrijednosti zbog čega je, u konačnom, i sklopljen Dejtonski mi­
Opšti okvirni sporazum za mir u BiH, Aneks 10 član V glasi: Visoki predstavnik ima konačnu nadležnost in­ terpretacije ovog Sporazuma o civilnoj provedbi mirovnog rješenja. 40 Vidi Odluku Ustavnog suda BiH u predmetu br. AP 953/05 objavljenu u Sl. gl. BiH br. 20/07. 41 Mišljenje doneseno na 64. Plenarnoj sjednici ove Ko­ misije u održanoj u Veneciji 21. i 22. 10. 2005. godine.
39

51

rovni sporazum. Prema stavu Ustavnog suda u pred­ metu br. AP 953/05, a koji se referira na Mišljenje Venecijanske komisije41 niti jedan organ vlasti u Bosni i Hercegovini nema nadležnost da preispituje odluke i ovlasti visokog predstavnika utemeljene na ovaj način. Ali to ne oslobađa od obaveze državu Bosnu i Hercegovinu da, preko Upravnog odbora Vijeća za implementaciju mira i Vijeća sigurnosti UN-a, dakle institucionalnim putem, eventualno zahtijeva uspostavljanje posebnog tijela u okviru Ujedinjenih nacija koje bi, kao nezavisan arbitar, ustanovilo da li je odlukom visokog predstavnika u konkretnom slučaju došlo do povrede ličnih prava građana garantovanih Ustavom BiH ili nekim međunarodnim sporazumom. U tom kontekstu valja tumačiti i Mišljenje Venecijanske komisije doneseno ranije, koje se često uzima kao argument za osporavanje ovlaštenja visokog predstavnika.42 Dakle, kompetencije visokog predstavnika ograničene su isključivo Aneksom 4. Opšteg okvirnog sporazuma za mir u BiH, odnosno, Ustavom BiH. Parlamentarna skupština BiH može po predviđenoj proceduri, uključujući entitetsko glasanje i zaštitu vitalnog nacionalnog interesa, izmijeniti ili staviti van snage svaki zakon donesen odlukom visokog predstavnika (ukoliko se time ne ugrožava međunarodni mir i sigurnost – što je ekstremna situacija koja se teško može desiti). Parlamentarna skupština BiH po redovnoj proceduri također može donijeti i odluku o referendumskom izjašnjavanju građana Bosne i Hercegovine, savjetodavnog ili obavezujućeg karaktera, iz nadležnosti koje pripadaju državi, pa i onih zasnovanih na odlukama visokog predstavnika. Drugačije postupanje predstavlja kršenje, ne samo Dejtonskog mirovnog sporazuma, nego i rezolucija Vijeća sigurnosti UN-a, Povelje Ujedinjenih nacija, odnosno, međunarodnog prava. 6. Referendum u Republici Srpskoj Složeno državno uređenje ne bi smjelo predstavljati nikakvu smetnju funkcionisanju demokratskih institu­
U Mišljenju, donesenom na 62. plenarnoj sjednici ove Komisije (Venecija, 11. i 12. 03. 2005), se navodi: “Međutim, osnovno pitanje je da Visoki predstavnik ne djeluje kao nezavisni sud i da nema mogućnosti žal­ be. Visoki predstavnik nije nezavisni sudija i nema de­ mokratski legitimitet koji crpi od nacija BiH. On radi po političkom programu, koji usaglašava međunarodna zajednica i koji služi najboljem interesu zemlje i doprinosi ostvarenju standarda Vijeća Evrope. U principu ne iz­ gle­ da prihvatljivo da odluke koje se direktno tiču pra­ va pojedinaca, a koje donosi jedno političko tijelo, ni­ su predmet pravične rasprave ili barem minimalnog zakonskog procesa i analize pred nezavisnim sudom.”
42

cija vlasti, pa i za neposredno učešće građana u od­ lučivanju. Federalizam, bilo integrativnog bilo devolu­ tivnog karaktera, koncipiran je upravo da bi se unu­ trašnje državno uređenje prilagodilo potrebama gra­ đana, njihovim interesima i/ili interesima različitih etničkih grupa, ukoliko takve postoje.43 Cilj je decen­ tralizacija na ekonomskim, regionalnim, moguće i na etničkim osnovama, te konstituisanje državnih/sa­ veznih institucija koje će biti ideološki neutralne.44 Sve navedeno usmjereno je na postizanje funkcio­ nalnosti i operativnosti institucija vlasti, u skladu sa različitim ekonomskim, regionalnim, etničkim i dru­ gim interesima. Prema mnogim autorima, federalizam predstavlja opciju budućnosti.45 Države uređene na ovom principu moraju biti zas­ novane na pregovaranju i postizanju konsenzusa iz­ među različitih političkih aktera koji zastupaju razno­ vrsne ekonomske, regionalne, etničke i druge interese.46 Naravno, to pregovaranje i sporazumijevanje mora se odvijati u dobroj vjeri i u granicama prava, unutrašnjeg i međunarodnog, te mora biti locirano unutar nadležnih institucija sistema. Čini se da je upravo međunarodna zajednica u Bosni i Hercegovini napravila ključnu grešku time što je pregovaranje o ustavnim promjenama i drugim ključnim pitanjima premjestila iz nadležnih državnih institucija u neformalne centre moći, skon­ centrisane oko političkih lidera i uskih stranačkih ru­
43 Marksistički pristup uključivao je tezu da bi socijalizam trebao značiti kraj etničkih tenzija, što se pokazalo potpuno pogrešnim. Ne - marksisti sociolozi u zapadnim zemljama su pretpostavljali da će industrijalizacija i modernizacija učiniti isto, što se također pokazalo pogrešnim. Asimilacija manjina u veliku integriranu cjelinu bilo je prezumirano kao neizbježna budućnost iz perspektive i jednih i drugih. R. Jalali/S. M. Lipset, Racial and Ethnic Conflicts: A Glo­ bal Perspective, Political Science Quarterly, 4/1992-93, s. 585. 44 S tim u vezi, nisu rijetki ni oni koji smatraju da se kao aksiom nameće činjenica da je ključ mira i pomirenja u BiH poraz ratnog nacionalizma i povratak multietničnosti, što bi impliciralo i uređenje unutrašnjih odnosa i države na drugačijim osnovama. M. Pugh/M. Cobble, Non-Na­ tionalist Voting in Bosnian Municipal Elections: Impli­ cations for Democracy and Peacebuilding, Journal of Peace Research, 1-2001, s. 33. 45 Suprotno ovom savremenom poimanju, marksistička doktrina nije bila blagonaklona federalizmu kao konceptu organizacije države. Teoretičari navedene provenijencije smatrali su da je federalizam sredstvo razbijanja države. S. Ehrlich, Pluralism and Federalism, International Poli­ tical Science Review / Revue internationale de science poli­ tique, 4-1984, s. (359 i dalje). 46 F. C. Engelmann, M. A. Schwartz, Perceptions of Austrian Federalism, Publius, 1-1981, s. 81 47 Čini se da Bosna i Hercegovina nastavlja postojati na rubu legitimiteta, sa budućnošću u rukama samoprozvane nacionalističke političke elite, sa jedne, i međunarodne zajednice sa druge strane, koji se čine nesposobnim uh­ va­ titi se u koštac sa svojim značajnim neuspjesima u

52

kovodstava, dajući im time neku vrstu legitimiteta i kompetencija koje im ne pripadaju niti prema unu­ trašnjem niti prema međunarodnom pravu.47 Time su, ujedno, izabrani predstavnici u institucijama vlasti oslobođeni bilo kakve odgovornosti prema građanima i narodima ili je bar ta odgovornost značajno umanjena. To je otvorilo prostor za manipulaciju biračkim tije­ lom, što je kulminiralo donošenjem Odluke o raspi­ sivanju republičkog referenduma u Republici Srpskoj od 13. aprila 2011. godine (“Odluka”).48 Ovom Odlukom utvrđeno je referendumsko pitanje koje glasi: “Da li podržavate nametnute zakone od strane Visokog predstavnika međunarodne zajednice u BiH, posebno o Sudu i tužilaštvu BiH i njihovu ne­ ustavnu verifikaciju u Parlamentarnoj skupštini BiH?” Zakoni koje donosi visoki predstavnik po osnovu ovlaštenja koje proizlaze iz Aneksa 10 Opšteg okvirnog sporazuma za mir u BiH može izmijeniti jedino Par­ lamentarna skupština BiH, po proceduri koju predviđa Aneks 4, odnosno Ustav Bosne i Hercegovine. Jednako tako, Parlamentarna skupština BiH može raspisati referendum po svakom pitanju iz nadležnosti države, bilo da se radi o političkom pitanju (npr. pristupanje NATO savezu), ustavotvornom referendumu (o re­ formi Ustava BiH) ili zakonodavnom referendumu (npr. o Zakonu o sudu BiH). Riječ je o aktima ili politikama iz nadležnosti države koji važe na teritoriji čitave države i koji se, u skladu s tim, tiču svih građana BiH. Entiteti imaju mogućnost da preko svojih pred­ stavnika u institucijama Bosne i Hercegovine prob­ lematiziraju i pokrenu bilo koje pitanje iz nadležnosti države, pa i ono koje bi se odnosilo na eventualno ras­ pisivanje referenduma (prethodnog ili naknadnog, oba­ ve­ zujućeg ili savjetodavnog). Za donošenje takve odluke potrebno je da se postigne saglasnost pred­ stavnika građana u Predstavničkom domu i saglasnost predstavnika konstitutivnih naroda u Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH, na način i po proce­ durama kako je to utvrđeno Ustavom BiH. Stoga se raspisivanje entitetskog referenduma po pitanjima ko­ ja su, po bilo kojem osnovu u nadležnosti države i koja se tiču svih građana Bosne i Hercegovine, a ne samo jednog entiteta, može smatrati protivustavnim. U tom smislu je formulirana i odredba člana 77. Ustava
efikasnom reformiranju i ujedinjavanju zemlje. P. R. Williams, Reviewed work(s): Bosnia and Herzegovina: A Polity on the Brink by Francine Friedman, Slavic Review, 3-2005, s. 652. 48 Sl.gl. RS br. 45/11. 49 Čl. 77 Ustava RS glasi: “Narodna skupština može odlu­ čiti da o pojedinim pitanjima iz svoje nadležnosti odluku donese nakon prethodnog izjašnjavanja građana na referendumu.”

Republike Srpske koja utvrđuje mogućnost raspisivanja referenduma, ali isključivo iz nadležnosti koje pripa­ daju Narodnoj skupštini RS.49 Interesantno je da se u Preambuli navedene Odluke o raspisivanju republičkog referenduma uopšte ne referira na ovu odredbu Ustava Republike Srpske, već se kao ustavni osnov za dono­ šenje ovakve odluke uzimaju odredbe člana 70. st. 2 i 5. sa kojima su donošenje opštih akata i raspisivanje republičkog referenduma utvrđuje kao nadležnost ovog predstavničkog tijela. Jasno je da ove odredbe valja tumačiti, između ostalog, i u vezi sa članom 77 Ustava RS koji mogućnost raspisivanja republičkog referenduma eksplicitno vezuje za pitanja za koja su nadležni entiteti. Ovo je samo po sebi razumljivo, čak i da takva odredba uopšte ne postoji. Tako se može smatrati da je donošenjem navedene Odluke prekršen i Ustav Republike Srpske. Ne postoji drugi način da se izmjene ili ukinu odluke visokog predstavnika koje se odnose na zakone, a da se pritom ne prekrši Opšti okvirni sporazum za mir u BiH, posebno njegovi Aneksi 4 i 10 Kada je riječ o pojedinačnim odlukama visokog predstavnika u vezi sa smjenama pojedinih funkcionera, prema Mišljenju Venecijanske komisije koje preuzima i Ustavni sud BiH, niti jedan organ vlasti u BiH nema nadležnost preispitivanja ovih odluka. U vezi sa tim odlukama, kako je već navedeno, država Bosna i Hercegovina bi morala institucionalno zahtijevati od Upravnog odbora Vijeća za implementaciju mira i Vijeća sigurnosti UN konstituisanje tijela na nivou Ujedinjenih nacija koje bi u svakom konkretnom slučaju ispitalo da li je od­ lukom visokog predstavnika in concreto prekršeno bilo koje lično pravo građanina garantovano Ustavom BiH ili nekim drugim međunarodnim sporazumom ko­ ji se primjenjuje u Bosni i Hercegovini. U tom smislu je formuliran i stav Ustavnog suda BiH u predmetu br. U-26/0150 u kojem je ispitivana ustav­ nost Zakona o sudu BiH: “Može se očekivati da će uspostavljanje Suda Bosne i Hercegovine biti važan element u osiguranju da in­ stitucije Bosne i Hercegovine djeluju u saglasnosti sa vladavinom prava i da zadovoljavaju uvjete Ev­ ropske konvencije u pogledu pravičnih suđenja pred sudovima i efektivnih pravnih lijekova. Ustavni sud, također, konstatuje da će, prema članu VI/3 Ustava, odluke Suda Bosne i Hercegovine biti podložne kontroli Ustavnog suda u pogledu njihove ustavnosti. Ustavni sud zapaža da, dok Sud Bosne i Hercegovine ne počne funkcionisati, u pravnom sistemu Bosne i Hercegovine ne postoji mogućnost osporavanja odluka institucija Bosne i Hercegovine pred organom
50

Odluka objavljena u Sl. gl. BiH, br. 4/02.

53

koji ispunjava preduvjete nezavisnog i nepristrasnog tribunala. U tim okolnostima Bosna i Hercegovina, funkcionišući kao demokratska država, ovlaštena je da u oblastima iz njene nadležnosti, osim Ustavom izričito predviđenih, uspostavi i druge mehanizme i dodatne institucije koje su joj potrebne za izvršenje njenih nadležnosti, uključujući i uspo­ stavljanje suda za jačanje pravne zaštite njenih gra­ đana i osiguranje poštovanja principa Evropske konvencije o ljudskim pravima. U vezi s tim, Ustavni sud se poziva na član IV/4.(a) Ustava koji predviđa da Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine donosi zakone koji su joj potrebni za provođenje odluka Predsjedništva ili za vršenje funkcija Skup­ štine po ovom ustavu. Iako nije zadatak Ustavnog suda da izražava mišljenje o tome da li neki zakon treba biti donesen, Sud ipak zapaža da se, uspo­ stavljanjem Suda Bosne i Herce­ govine, može očeki­ vati veći doprinos jačanju vla­ davine prava, što je jedan od temeljnih principa za funkcionisanje demo­ kratske države.”51 U vezi sa prethodnim, sporna je i konstrukcija refe­ rendumskog pitanja u dijelu u kojem se govori o “neustavnoj verifikaciji Zakona o sudu i tužilaštvu BiH”. Na prvom mjestu, ni Narodna skupština Re­ publike Srpske, niti građani ovog entiteta nisu nadležni da ispituju ustavnost državnih zakona. Za ispitivanje ustavnosti državnih zakona nadležan je isključivo Us­ tavni sud Bosne i Hercegovine. Kao što je poznato,
C. Steiner/N. Ademović, Ustav Bosne i Hercegovine – Ko­ mentar, Sarajevo 2010, s. (533 i dalje) 537.
51

predstavnici Republike Srpske u institucijama vlasti imaju mogućnost upotrebe mehanizama institucionalne zaštite koja se ostvaruje pokretanjem postupka pred Ustavnim sudom BiH radi ispitivanja ustavnosti držav­ nih zakona. U konkretnom slučaju, predlagač i dono­ silac sporne odluke o raspisivanju republičkog refe­ renduma u RS, ne samo da su izašli izvan svojih nadležnosti, nego su, pored ostalog, zanemarili i od­ luku Ustavnog suda BiH, u konkretnom slučaju odlu­ ku br. U-26/01, u kojem je ovaj organ zauzeo jasan stav o ustavnosti Zakona o sudu BiH. Osim toga, navedeni zakoni usvojeni su u Parla­ mentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine prema pos­ tupku utvrđenom u Ustavu Bosne i Hercegovine. Postupak uključuje obavezno entitetsko glasanje i mo­ gućnost pokretanja mehanizma zaštite vitalnog nacio­ nalnog interesa, tako da konstrukcija referendumskog pitanja upravo iz ovog razloga ne može biti jasna. Na osnovu svega se može konstatovati da Republika Srpska, za razliku od državnog nivoa vlasti i Federacije BiH, posjeduje uređen sistem normi koje na korektan način uređuju neposredno učešće građana u donošenju odluka. Ustavne i zakonske odredbe Republike Srpske koje regulišu referendumsko izjašnjavanje građana, sa stanovišta njihove ustavnosti, uopšte nisu sporne. Sporna je, međutim, navedena Odluka o raspisivanju republičkog referenduma sa kojom su prekršeni, ne samo Aneks 4/Ustav BiH i Aneks 10 Opšteg okvirnog sporazuma za mir u BiH, već i Ustav Republike Srp­ ske.

Summary The referendum is a democratic institution that is fully complementary to the concept of governance based on democratic principles. Unlike the Republic of Srpska, subject matter of direct citizen participation in decisionmaking process is not regulated by the Constitution of BiH and Federation of BiH nor by the other legislative acts. This subject matter is only partially regulated in Federation of BiH at the local self government but not at the level of this entity and cantons. Complex states, such as Bosnia and Herzegovina, must be based on negotiation and consensus between different political actors which represent various economic, regional, ethnic and other interests. Cooperation of these subjects must be provided in good faith and within the limits of law, and must be located within the relevant institutions of the system. It seems that crucial mistake made by the international community in Bosnia and Herzegovina was the allocation of negotiation of constitutional changes and other key issues from state institutions to the informal centers of power, located around political leaders and party leaderships, thus giving them some kind of legitimacy and competencies that do not belong to them in accordance to inner and international law. Thus, responsibility of elected representatives in government institutions have been reduced to a great extent. This process caused an opportunity for manipulation with citizens which culminated with adoption of the Decision on calling a republican referendum in Republic of Srpska. As will be seen from the text that follows, not only the Constitution of Bosnia and Herzegovina, but also the Constitution of the Republika Srpska were violated by the mentioned decision.

54

Davor Trlin* Problem referenduma u BiH
Sadržaj: 1.Uvod 1.1. Predmet analize ........................................... 1.2. Prethodna pitanja ......................................... 2. Ustav Bosne i Hercegovine 2.1. O mogućnosti raspisivanja i provođenja referenduma na nivou države Bosne i Hercegovine ................................................................. 2.2. Referendum u državama u regionu. 2.2.1. Referendum u Republici Hrvatskoj ....... 2.2.2. Referendum u Republici Srbiji .............. 55 55 3. Normativna rješenja u Federaciji Bosne i Hercegovine 3.1. Referendum na nivou FBiH i kantona ........ 3.2. Referendum u jedinicama lokalne samouprave u FBiH ...................................................... 4. Normativna rješenja u Republici Srpskoj 4.1. Referendum na nivou Republike Srpske ..... 4.2. Referendum u jedinicama lokalne samouprave u Republici Srpskoj .................................. 5. Stanje u Brčko distriktu BiH ............................ 6. Zaključak ..........................................................

57 58 58 59 60 60

56 57 57

1. Uvod 1.1. Predmet analize Referendum je, uz javnu raspravu i građansku ini­ ci­ jativu, jedan vid neposrednog učešća građana u odluči­ vanju o pitanjima iz državne nadležnosti. U BiH se postavlja pitanje, šta može i šta smije biti predmet iz­ jašnjavanja građana putem referenduma. Odgovor na postavljeno pitanje će se tražiti s obzirom na ustavnu i zakonsku regulativu u BiH kao i s obzirom na normativna rješenja u nekim drugim propisima. U tom su smislu relevantne i pojedine odluke Ustavnog suda BiH kao i poslovnici entitetskih ustavnih sudova. Na odgovarajućim mjestima biće upućeno na neka rješenja neposrednog odlučivanja iz komparativnog us­ tavnog prava, posebno iz država u regionu. 1.2. Prethodna pitanja Referendum kao način uređivanja društvenih odnosa je značajan zbog toga što su građani najbolji poznavaoci vlastitih interesa. Izabrani predstavnici u parlamentima (genusni naziv sa sva zakonodavna predstavnička ti­ jela koja važe kao mehanizam posredne demokratije), često ne vide izvorni interes i potrebe građana. Refe­ rendum, kao svojevrsni vox populi, je jedan od osnov­ nih elemenata demokratije tako da stepen razvijenosti ovog instituta u konkretnoj državi kao upravnom apa­ ratu određenog društva može poslužiti za ocjenu de­ mo­ kratičnosti određenog ustavnog sistema1. Iz održa­
* Autor je magistar pravnih znanosti i stručni saradnik za programsku saradnju sa međunarodnim organizacijama u JU Centar za edukaciju sudija i tužilaca u FBiH.
1

nog referenduma, odnosno iz datog odgovora na refe­ ren­ dumsko pitanje, se jasno vidi kolika je saglasnost odnosno raskorak u odnosu na narodnu volju i stavove izabranih nosilaca vlasti. Budući da je za redove koji slijede bitno razlikovati od­ ređene tipove referenduma neophodno je navesti kri­ terijume prema kojima se klasificiraju referendumi. Prema predmetu odlučivanja referendum se dijeli na opšti (koji se u ustavnim sistemima redovno definira kao odlučivanje “o svim drugim pitanjima” iz nadlež­ nosti nekog organa) ustavni i zakonodavni, s obzirom da li se radi o odlučivanju o nekim promjenama odre­ daba ustava ili zakona ili o promjeni cijelog konkretnog ustava ili konkretnog zakona, zatim na administrativni, finansijski, te referendum u oblasti međunarodnih od­ nosa i međunarodnog prava2. Po vremenu odlučivanja, referendum može biti prethodni (kao npr. referendum od 02. 06. 1946. godine kojim se narod u Republici Italiji odlučio za republikanski oblik vladavine, nakon čega je na snagu stupio novi Ustav Republike Italije) i naknadni3. Po stepenu obaveznosti primjene referen­ dumi se dijele na obavezne i fakultativne4. Referendum može biti na državnom, regionalnom (u unitarnoj de­ cen­ tralizovanoj državi), na nivou federalnih jedinica (u federacijama) i lokalnom nivou5. Referendumi mo­ gu biti, sa stanovišta dejstva, konstitutivni (potvrđuju određeni akt) i abrogativni (ukidaju akt koji je na snazi i mijenjaju ga drugim aktom)6. Primjer je član 75 Ustava Republike Italije iz 1947. godine: „Narodni referendum se raspisuje radi odlučivanja o potpunom ili djelimičnom ukidanju jednog zakona ili jednog akta koji ima snagu zakona, kad to zahtijevaju pedeset
Usp. R. Marković, Ustavno pravo, Beograd 2009, s. 214. Marković (bilj. 2), s. 214. 4 Marković (bilj. 2), s. 214. 5 6 Trnka (bilj. 1), s. 179. Marković (bilj. 2), s. 214.
2 3

Usp. K. Trnka, Ustavno pravo, Sarajevo 2006, s. 181.

55

hiljada birača ili pet oblasnih savjeta“. Nadalje se mogu razvijati i podvarijante ovih vrsta referenduma – obavezni ustavni referendum, kada su ustavne pro­ mjene u nekoj državi postignute ako ih prihvati i većina građana te države (odnosno i federalnih jedinica u federacijama). Nadalje treba spomenuti savjetodavni referendum, čiji je cilj utvrđivanje mišljenja o odre­ đenom pitanju, pri čemu ono nije obavezno za zako­ nodavca7. Na kraju, arbitražni referendum je ona vrsta referenduma koja postoji kada određeni državni organ (u pravilu je to šef države) biračkom tijelu iznosi na arbitražu spor koji je nastao između njega i parlamenta, odnosno između domova parlamenta8. Na toj se pozadini postavlja pitanje o izvorima ustavnog prava (u materijalnom i u formalnom smislu) u BiH i njihovom značaju za pitanje referenduma. 2. Ustav Bosne i Hercegovine 2.1. O Mogućnosti raspisivanja i provođenja referenduma na nivou države Bosne i Hercegovine Aneks 4 Opšteg okvirnog sporazuma za mir (Ustav BiH) ne sadrži rješenja koja se tiču referenduma kao oblika neposrednog izjašnjavanja građana, odnosno ne­ posrednog učešća građana u odlučivanju. Ustav BiH u Preambuli propisuje da “demokratske strukture vlasti i pravični postupci najbolje stvaraju mirne odnose unutar pluralističkog društva”. Ova kon­ statacija se, dalje, u normativnom dijelu Ustava, konkretizira u imperativnom stavu: “Bosna i Her­ ce­ govina je demokratska država koja funkcioniše na principu vladavine prava i na osnovu slobodnih i de­ mo­ kratskih izbora”9. Iz ovih propisa pojedini autori izvode zaključak da su demokratski principi na kojima je Ustav BiH zasnovan i na kojima on insistira, u funkciji zahtjeva da u donošenju odluka od javnog in­ teresa mišljenje građana mora biti konsultovano i po­ što­ vano10. Ustavni sud BiH je 2000. godine, u Od­ luci o konstitutivnosti naroda na cijelom teritoriju BiH11, utvrdio da je preambula Ustava Republike Srp­ ske neustavna i odlučio je da je preambula sastavni dio ustava BiH, te da se ustavnost može ocjenjivati prema sadržaju preambule. Ustavni sud je u pogledu pravne prirode preambule Ustava BiH ocijenio da je ona ne samo sastavni dio Ustava BiH, nego i da stvara norma­ tivne efekte, kako u pogledu tumačenja ustava tako i svojim sadržajem. Sadržaj preambule ustava nije prog­ ramskog karaktera. Međutim, iz ovog stava Ustavnog
Marković (bilj. 2), s. 214. Marković (bilj. 2), s. 214. 9 Vidjeti član I.2 Ustava Bosne i Hercegovine 10 Usp. N. Milićević, Neposredno učešće građana u odluči­ vanju, Ljudska prava 1-4/2007, s. 71. 11 Vidjeti Odluku U-5/98 Ustavnog suda BiH.
7 8

suda ne može se izvesti jednoznačan zaključak da po­ stoji ustavni osnov (navedene načelne odredbe iz Pre­ ambule) za raspisivanje referenduma na nivou države BiH. Potrebno je ukazati i na činjenicu da sastavni dio Us­ tava BiH čini 16 međunarodnih dokumenata o ljudskim pravima i osnovnim slobodama12. Pojedini pravni au­ toriteti navode da konretne odredbe ovih dokumenata o neposrednom učešću građana u odlučivanju pred­ stavljaju jasnu osnovu i čvrstu obavezu svim organima vlasti u BiH da ovo pravo građana normiraju i razrade do sigurne primjene koja će to ne samo osiguravati, nego i podsticati na svim nivoima vršenja vlasti13. Je­ dan od tih dokumenata je i Evropska povelja o lokalnoj samoupravi. Član 3 Povelje, koji nosi naslov “Koncept lokalne samouprave”, određuje da lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost lokalnih vlasti da, u granicama zakona, regulišu i rukovode znatnim dijelom javnih poslova, na osnovu sopstvene odgo­ vornosti i u interesu lokalnog stanovništva te da će ovo pravo lokalne vlasti vršiti putem savjeta ili skup­ ština sastavljenih od članova izabranih na slobodnim izborima, tajnim glasanjem, na bazi neposrednog, jed­ nakog, opšteg biračkog prava, a koji mogu imati iz­ vršne organe koji su im odgovorni (vidi se da je ovdje riječ o tzv. posrednoj demokratiji). Ovaj dokument pro­­ klamuje da “ovo pravo neće ni u kom smislu de­ rogirati zborove građana, referendume ili bilo koji dru­ gi oblik neposrednog učešća građana gdje je to pred­ viđeno statutom”14. Takođe, Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima reguliše da svaki gra­ đanin treba da ima pravo i mogućnost da bez diskri­ minacije i nerazumnih ograničenja sudjeluje u vođenju javnih poslova, direktno ili preko slobodno izabranih pred­ stavnika15. Pojedini autori smatraju da ovaj među­ narodnopravni standard, koji je dio ustavnog sis­ tema BiH, predstavlja, implicite, ustavnopravni osnov da Par­ la­ mentarna skupština BiH donese zakon o re­ feren­ dumu16. Ustav BiH, dakle, ne sadrži odredbu koja izričito do­ pušta ili zabranjuje referendum. Ovaj akt jednoznačno favorizuje posrednu demokratiju i cijelokupno ustavno uređenje oslanja na mehanizme posrednog političkog predstavljanja.
Vidjeti katalog 15 dokumenata u Aneksu I (Dodatni spo­ razumi o ljudskim pravima koji će se primjenjivati u Bosni i Hercegovini). Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi je u oktobru 1994. godine ratifikovala Vlada Republike Bosne i Hercegovine. 13 Milićević (bilj. 10), s. 71. 14 Vidjeti čl. 3 st. 2 Evropske povelje o lokalnoj samoupravi (Sl. gl. BiH br. 31/94). 15 Vidjeti čl. 25 st. 1 Međunarodnog pakta o građanskim i po­ li­ tičkim pravima. 16 Šire N. Pobrić, Ustavno pravo, Mostar 2000, s. 180.
12

56

Nema ni nepisanog ustavnog prava, odnosno nekih razvijenih ustavnih običaja, u kontekstu referenduma, na državnom nivou. 2.2. Referendum u državama u regionu 2.2.1. Referendum u Republici Hrvatskoj Ustav Republike Hrvatske (u članu 86) i Zakon o re­ ferendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne samouprave regu­ lišu pitanje referenduma u Republici Hrvatskoj. Hr­ vatski sabor može raspisati referendum o prijedlogu za promjenu Ustava Republike Hrvatske, o prijedlogu za­ kona ili o drugom pitanju iz svog djelokruga. Hr­ vatski sabor će raspisati referendum ako to zatraži 10 posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj. Predsjednik Republike može na prijedlog Vlade Re­ publike Hrvatske i uz supotpis predsjednika Vlade Republike Hrvatske raspisati referendum o prijedlogu promjene Ustava Republike Hrvatske ili o drugom pi­ tanju za koje drži da je važno za neovisnost i opstojnost Republike Hrvatske. Državni referendum mora se ras­ pisati radi donošenja odluke o udruživanju Repu­ blike Hrvatske u savez s drugim državama. Lokalni referen­ dum može raspisati predstavničko tijelo jedi­ nice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Pred­ stav­ ničko tijelo jedinice lokalne i područne (regio­ nal­ ne) samouprave može, pod uvjetima propisanim Zako­ nom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samo­ upravi raspisati referendum o pitanju iz svog samoup­ ravnog djelokruga o kojem predstavničko tijelo ima pravo do­ nositi odluke. 2.2.2. Referendum u Republici Srbiji Prema članu 2 stav 1 Ustava Republike Srbije od 2006. “suverenost potiče od građana koji je vrše refe­ ren­ dumom, narodnom inicijativom i preko svojih slo­ bod­ no izabranih predstavnika”. Ustav Republike Srbije razlikuje dva oblika repub­ ličkog referenduma: Jedan je ustavotvorni, fakultativni i obavezni, referendum, jer se samo u slučaju promjene odredbi navedenih u Ustavu (član 203 stav 7) akt o promjeni Ustava usvojen dvotrećinskom većinom u Narodnoj skupštini Republike Srbije obavezno pot­ vrđuje na republičkom referendumu, a u ostalim sluča­ jevima promjene Ustava, Narodna skupština, nakon usvajanja akta o promjeni Ustava dvotrećinskom ve­ ćinom, može da odluči da ga građani potvrde na repub­ ličkom referendumu. Drugi se odnosi na raspisivanje republičkog referenduma od strane Narodne skupštine Republike Srbije, na zahtjev većine svih narodnih po­ slanika ili najmanje 100.000 birača, o pitanju iz svoje

nadležnosti. Izuzeta su pitanja koja se odnose na oba­ veze koje proizlaze iz međunarodnih ugovora, zakona koji se odnose na ljudska i manjinska prava i slobode, poreske i druge finansijske zakone, budžet i završni ra­ čun, uvođenje vanrednog stanja i amnestija, kao i na pitanja koja se tiču izbornih nadležnosti Narodne skup­ štine (član 108 stav 2). Pored republičkog refe­ renduma, postoji u Republici Srbiji i pokrajinski u autonomnoj pokrajini, a u opštini opštinski referendum. Pitanja referenduma se razrađuju Zakonom o referen­ dumu i narodnoj inicijativi. 3. Normativna rješenja u Federaciji Bosne i Hercegovine 3.1. Referendum na nivou F BiH i kantona Ustav Federacije Bosne i Hercegovine ne sadrži od­ redbu koja uređuje pitanje referenduma. Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji BiH17, uređuje pitanje referenduma u ovom entitetu ka­ da određuje da se neposredno učešće građana u od­ lučivanju u jedinicama lokalne samouprave ostvaruje putem referenduma, mjesnog zbora građana i drugih oblika neposrednog izjašnjavanja. Ovaj zakon propi­ suje da se referendum može raspisati radi odlučivanja o promjeni statuta, o prijedlogu opšteg akta ili o dru­ gom pitanju iz nadležnosti organa jedinica lokalne samouprave, kao i o onim pitanjima za koja je to od­ ređeno zakonom i statutom. Zakon propisuje i da je odluka donesena na referendumu obavezna za vijeće jedinice lokalne samouprave18. Ustavi kantona, kao ni Ustav Federacije BiH, ne sadrže odredbe o referendumu. Nijedan kanton u Federaciji BiH nema Zakon o referendumu. Iz ovoga se može zaključiti da ne postoji zakonski utvrđena mogućnost za raspisivanje i provođenje referenduma na nivou F BiH i kantona. 3.2. Referendum u jedinicama lokalne samouprave u FBiH Referendum kao oblik neposrednog učešća građana u odlučivanju (uz zbor građana i građansku inicijativu) je uređen svim kantonalnim zakonima o lokalnoj sa­ mo­ upravi. Referendum, prema ovim zakonima se mo­ že raspisati radi odlučivanja o: - prijedlogu promjene statuta opštine odnosno grada; - prijedlogu propisa ili drugog pitanja iz nadležnosti opštinskog odnosno gradskog vijeća, i o
17 18

Usp. Sl. nov. FBiH br. 49/06. Usp. čl. 44 Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine.

57

- drugim pitanjima određenim zakonom ili statutom. Opština je prvi stepen lokalne samouprave u Federaciji BiH. Izvorni tekst Ustava Federacije BiH je predviđao jedino opštinu kao jedinicu lokalne samouprave, ali u junu 1996. godine amandmanski je dopunjen ovaj Us­ tav, i kao drugi stepen lokalne samouprave uvedeni su gradovi, koji se sastoje od više opština. Nadležnosti opština su utvrđene ustavom, zakonom i statutom op­ štine. Opštinsko ili gradsko vijeće raspisuje referendum, a prijedlog za raspisivanje referenduma mogu dati: - određen broj članova opštinskog ili gradskog vi­ jeća; - opštinski načelnik odnosno gradonačelnik i - mjesne zajednice19. Svi kantonalni zakoni o lokalnoj samoupravi propisuju da su odluke donesene na referendumu obavezne za opštinsko vijeće, što je u skladu sa Zakonom o prin­ cipima lokalne samouprave u FBiH. Pravo građana da putem referenduma i drugih oblika odlučivanja ličnim izjašnjavanjem i preko slobodno izabranih predstavnika odlučuje o poslovima od jav­ nog značaja je normirano u okviru posebnog poglavlja o zaštiti prava na lokalnu samoupravu, u svim kanto­ nalnim zakonima u lokalnoj samoupravi. Akti opština predviđaju referendum kao oblik nepo­ srednog izjašnjavanja građana. Pojedini opštinski akti vrlo detaljno regulišu pitanje referenduma – ko podnosi prijedlog za raspisivanje, ko ga može raspisati, pod­ ručja za koje se može raspisati: opština, mjesna za­ jednica, naseljeno mjesto, zatim, pitanja za koja se re­ ferendum može raspisati, itd. S druge strane, ima sta­ tuta koji su pitanje referenduma prepustili odlukama nosioca vlasti u svakom konkretnom slučaju20. 4. Normativna rješenja u Republici Srpskoj 4.1. Referendum na nivou Republike Srpske Ustav Republike Srpske predviđa mogućnost raspi­ si­ vanja referenduma: “Narodna skupština može odlučiti da o pojedinim pitanjima iz svoje nadležnosti odluku donese nakon prethodnog izjašnjavanja građana na referendumu”21. Nadalje, Ustav Republike Srpske ne smije biti u suprotnosti sa Ustavom Bosne i Her­ ce­ 22 govine . Narodna skupština Republike Srpske je 10. februara 2010. godine usvojila Zakon o referendumu i građan­ skoj inicijativi Republike Srpske. Njegovim stupanjem
19 Većina zakona predviđa petinu ili četvrtinu od ukupnog br.a mjesnih zajednica. 20 Vidjeti: čl. 90 Statuta Općine Zenica (Sl. nov. op. Zenica br. 4/08). 21 Usp. čl. 44 Ustava RS. 22 Trnka (bilj. 1), s. 26. Vidjeti, u tom smislu i npr. Odluku Ustavnog suda BiH U-5/98 II.

na snagu je prestao da važi Zakon o referendumu23. Klub delegata bošnjačkog naroda u Vijeću naroda Re­ publike Srpske je 16. marta 2010. godine stavio veto na ovaj zakon. Vijeće za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa Ustavnog suda Republike Srpske je 20. aprila 2010. godine donijelo rješenje broj UV-4/10 da je ne­ prihvatljiv zahtjev Kluba delegata bošnjačkog naroda u Vijeću naroda Republike Srpske za utvrđivanje po­ vrede vitalnog nacionalnog interesa Bošnjaka Zako­ nom o referendumu i građanskoj inicijativi. Ovakvu odluku Ustavni sud Republike Srpske je donio jer klub delegata iz bošnjačkog naroda u Vijeću naroda Re­ publike Srpske nije naveo koja je to povreda vitalnog nacionalnog interesa u Zakonu o referendumu i gra­ đanskoj inicijativi Republike Srpske i u čemu se ona sastoji24. Ovaj Zakon propisuje da se referendum u Republici Srpskoj (republički referendum) može raspisati radi prethodnog izjašnjavanja građana, u skladu sa usta­ vom25. Referendum u opštini odnosno gradu (opštinski referendum) se može raspisati radi prethodnog izjaš­ nja­ vanja građana o pitanjima iz nadležnosti opštine, odnosno grada, utvrđenih statutom opštine, odnosno grada26. Opštinski referendum sprovodi se na način i po postupku utvrđenim ovim zakonom i statutom op­ štine odnosno grada.27 Zakon propisuje da se repub­ ličkim referendumom odlučuje o pitanjima iz domena nadležnosti Narodne skupštine RS.28 Sam zakon defi­ nira prvenstveno tehničke aspekte, npr. glasački postu­ pak, način pozivanja na referendum (odluku o raspisi­ vanju republičkog referenduma Narodna skupština RS donosi većinom glasova ukupnog broja narodnih po­ sla­ nika)29. Zakon propisuje da referendum nije oba­ vezujući oblik odlučivanja o nekim pitanjima (“može se raspisati...”). Iz analize ustavnog i zakonskog reguliranja referen­ duma u Republici Srpskoj mogu se izvesti četiri opšte karakteristike ovog instituta: 1. Narodna skupština RS raspisuje referendum iz do­ mena pitanja svoje nadležnosti30;
Usp. Zakon o referendumu (Sl. gl. RS br. 4/93). Klub delegata iz bošnjačkog naroda Vijeću naroda RS ni­ je naveo koji je nacionalni interes iz amandmana na Ustav RS, kojim je dopunjen član 70. Ustava RS, povrijeđen do­ nošenjem Zakona o referendumu i građanskoj inicijativi RS. Usp. Odluku UV 4/10. 25 Usp. čl. 2 st. 1 Zakona o referendumu i građanskoj ini­ ci­ jativi. 26 Usp. čl. 2 st. 2 Zakona o referendumu i građanskoj inici­ jativi. 27 Usp. čl. 2 st. 3 Zakona o referendumu i građanskoj inici­ jativi. 28 Usp. čl. 4 Zakona o referendumu i građanskoj inicijativi. 29 Vidjeti čl. 10 st. 1 Zakona o referendumu i građanskoj ini­ cijativi. 30 Nadležnosti Narodne skupštine RS su određene u čl. 70. Ustava RS i dopunama Amandmanom LIX odnosno iz­
23 24

58

2. u pitanju je fakultativni referendum, jer Narodna skupština Republike Srpske odlučuje hoće li i kada će raspisati referendum; 3. svrha referenduma je prethodno izjašnjavanje gra­ đana i 4. ni Ustav RS ni Zakon o referendumu i građanskoj inicijativi u RS ne propisuju da je referendum oba­ vezan oblik odlučivanja o nekim pitanjima. 4. 2. Referendum u jedinicama lokalne samouprave u Republici Srpskoj Zakon o lokalnoj samoupravi u Republici Srpskoj31 sa­ drži posebno poglavlje (članovi 98 do 105) u kojem propisuje referendum kao jedan od oblika neposrednog učešća građana u lokalnoj samoupravi (uz zbor gra­ đana, građansku inicijativu, mjesnu zajednicu, panele građana, šeme prijedloga “sati građana” u skupštinama opština i druge oblike koje nisu zabranjeni za­ ko­ nom)32. Ovaj Zakon normira da građani, kada direktno učest­ vuju u lokalnoj samoupravi, odlučuju o: - izgradnji komunalnih objekata, načinu obezbje­ đivanja finansijskih sredstava za izgradnju tih obje­ kata, kao i o načinu upravljanja tim objektima; - pokretanju inicijative za donošenje i izmjenu pro­ pisa i opštih akata iz nadležnosti lokalne samo­ uprave; - pokretanju inicijative za izdvajanje i pripajanje na­ seljenih mjesta iz sastava opštine; - kao i o drugim pitanjima utvrđenim statutom lo­ kalne zajednice33.
mjenama Amandmanom CVII. To su: 1. odlučuje o pro­ mjeni Ustava; 2. donosi zakone, druge propise i opšte akte; 3. donosi plan razvoja, prostorni plan, budžet i završni ra­ čun; 4. utvđuje teritorijalnu organizaciju Republike; 5. ras­ pisuje republički referendum; 6. raspisuje republički javni zajam i odlučuje o zaduženju Republike; 7. raspisuje izbore za narodne poslanike i za predsjednika Republike; 8. bira, imenuje i razrješava funkcionere, u skladu sa Ustavom i za­ konom; 9. vrši kontrolu rada Vlade i drugih organa koji su joj odgovorni, u skladu sa Ustavom i zakonom; 10. daje amnestiju; 11. obavlja i druge poslove u skladu sa Ustavom i zakonom; 12. bira delegate iz Republike u Dom naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine; 13. ratifikuje sporazume koje Republika zaključi sa državama i međunarodnim organizacijama uz pristanak Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine; 14. u skladu sa Ustavom i zakonom, proglašava vanredno stanje za Republiku ili dio Republike u slučaju ugrožavanja bezbjednosti, uslijed ele­ mentarnih nepogoda (poplava, zemljotresa i požara), prirodnih katastrofa, epidemija, povreda ljudskih prava i sloboda i normalnog funkcionisanja ustavnih organa Re­ publike. Ove odredbe se ne odnose na upotrebu vojske i druge mjere iz nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine. 31 Usp. Sl. gl. RS br. 101/04, 42/05 i 118/05. 32 Usp. čl. 99 Zakona o lokalnoj samoupravi u Republici Srpskoj. 33 Usp. čl. 100 Zakona o lokalnoj samoupravi u Republici Srpskoj.

Zakon o lokalnoj samoupravi u Republici Srpskoj po­ sebno normira pravo građana da pokreću inicijativu za raspisivanje referenduma34. Inicijativa mora da sadrži određeni broj potpisa građana, utvrđenih statutom, koji ne može biti manji od 5 % ili 500 birača, ni veći od 7 % ili 700 birača, od ukupnog broja birača35. Način i oblik inicijative se propisuju, takođe, statutom. Skup­ ština jedinice lokalne samouprave je obavezna u roku od 60 dana obaviti raspravu i građanima dostaviti ob­ razložen odgovor. S druge strane, Zakon o referendumu i građanskoj ini­ cijativi propisuje da “prijedlog za raspisivanje opštin­ skog referenduma mogu podnijeti jedna trećina odbor­ nika, načelnik odnosno gradonačelnik, najmanje 10 % birača upisanih u birački spisak opštine, odnosno gra­ da ili 3000 birača ako je u birački spisak opštine od­ nosno grada upisano više od 30 000 birača”36. Sve što je u prethodnom poglavlju napisano za statute opština i gradova u Federaciji BiH u vezi sa refe­ ren­ dumom, odnosi se i na opštine u Republici Srpskoj. 5. Stanje u Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine “Konačnom odlukom” Arbitražnog tribunala od 5. mar­ ta 1999. godine ustanovljen je “Brčko distrikt Bo­ sne i Hercegovine”. Brčko distrikt Bosne i Herce­ govine je pod isključivim suverenitetom BiH. U Ko­ načnoj odluci se navodi da će vlasti Distrikta spadati pod nadležnost “institucija Bosne i Hercegovine, kako su te nadležnosti navedene njenim Ustavom. Sve druge funkcije u području Brčkog ostvarivat će isključivo Vla­ da Distrikta, uz koordinaciju sa vladama oba enti­ teta, koju će obavljati ‘Supervizor’.” Cjelokupni teri­ torij predratne opštine Brčko je poslije uspostave no­ vog Distrikta postao kondomnij (zajedničko vlasništvo) Federacije BiH i RS. Isticalo se, kritički, u ustavno­ pravnoj teoriji da su odredbe o tzv. Kondomniju pot­ puno nepotrebne, da nemaju nikakav pravni značaj i da je kondomnij zajednička vlast država na nekom te­ ritoriju, a da se u slučaju Brčkog ne radi o državama (jer entiteti BiH kao federalne jedinice nisu države)37 Supervizor za Brčko R. Farand je 8. marta 2000. go­ dine, na osnovu Konačne arbitražne odluke, donio Statut Brčko distrikta BiH. Revidirani Statut Brčko distrikta donesen je 6. maja 2008. godine i po njemu je Brčko distrikt jedinstvena administrativna jedinica lo­ kalne samouprave pod suverenitetom Bosne i Herce­
Usp. čl. 104 st. 1 Zakona o lokalnoj samoupravi u Re­ publici Srpskoj. 35 Rijetkost je u komparativnoj lokalnoj samoupravi pro­ pisivanje gornjeg broja birača koji mogu davati ovakve ini­ cijative. 36 Usp. čl. 10 st. 4 Zakona o referendumu i građanskoj inici­ jativi. 37 Pobrić (bilj. 16), s. 326.
34

59

govine38. Nije treća federalna jedinica jer ne participira u vršenju vlasti države BiH. Statut Brčko distrikta ne reguliše pitanje referenduma. Nalogom supervizora od 4. augusta 2006. godine, uki­ nuta su, između ostalog, pravna dejstva entitetskih zakona u Distriktu. Ovim Nalogom je utvrđeno da je Zakon o referendumu Socijalističke Republike Bosne i Hercegovine39zastario kao zakonski okvir kojim se reguliše referendumska aktivnost u Distriktu. Nalogom supervizora od 2. februara 2007. godine se konstatira da referendumi koji su u skladu sa Opštim okvirnim sporazumom za mir mogu biti pod određenim okol­ nostima sukladni sa zakonom, ali isto tako mogu biti predmet nezakonite manipulacije i zloupotrebe, po­ sebno zbog toga što su trenutno važeći zakoni u Dis­ triktu kojim se regulišu pitanja referenduma zastarjeli. Nalogom se želi građanima Distrikta u potpunosti omo­ gućiti pravo glasa na bilo kom referendumu, pod uslovom da je svaki takav referendum sukladan sa domaćim i međunarodnim zakonima, a posebno sa odredbama Opšteg okvirnog sporazuma za mir. Na­ dalje se konstatira da je Distrikt multietnička sredina i da svaki referendum na području Distrikta treba organizirati veoma pažljivo kako bi se rizik od političke nestabilnosti sveo na minimum i kako bi se spriječilo uplitanje u uobičajene aktivnosti stanovnika Distrikta, a da bi se postigli ovi ciljevi može biti potrebno da se osigura da bilo koji referendum sproveden na području Distrikta bude organiziran jedino sukladno određenim uvjetima koji reguliraju način na koji će se on sprovoditi. Supervizor je u Nalogu utvrdio da će, sve dok je supervizija na snazi, za bilo koji referendum koji se održava na području Distrikta, biti potrebna saglasnost supervizora u pisanoj formi. U slučajevima kad je ta saglasnost data, referendum će se održati jedino pod onim uslovima koje odobri supervizor. U smislu ovog naloga supervizora, “referendum” podra­ zumijeva svaku vrstu glasanja, osim glasanja za izbor predstavnika u predstavničke organe Brčko Distrikta, Bosne i Hercegovine, ili bilo kojeg entiteta, sukladno zakonima koji važe u Distriktu, a koji reguliraju spro­ vođenje izbora. Nije bitno da li institucija koja orga­ nizira referendum ima privatni ili javni karakter. U slučaju bilo kakvog spora ili dvosmislenosti u vezi sa tim da li glasanje predstavlja “referendum” u smislu ovog naloga supervizora, prevladava svako tumačenje koje supervizor dostavi u pismenoj formi. U ovom nalogu ne postoji ništa čime se zabranjuje sprovođenje referenduma izvan područja Distrikta.
38 Usp. čl. 1 st. 1 Statuta Brčko distrikta Bosne i Herce­ go­ vine. 39 Usp. Sl. list SR BiH br. 29/77.

6. Zaključak Ustav Bosne i Hercegovine (za razliku od ustava ve­ likog broja savremenih država40), Ustav Federacije Bosne i Hercegovine i kantonalni ustavi ne sadrže izri­ čite odredbe, koje uređuju pitanje referenduma. Više demokratskih principa na kojima su zasnovani Ustav Bosne i Hercegovine, Ustav Federacije Bosne i Herce­ govine i kantonalni ustavi ne mogu predstavljati jasan osnov za raspisivanje referenduma. Ne postoje ni za­ koni koji regulišu pitanje referenduma, na ovim nivo­ ima vlasti. Nepisanog ustavnog prava koje uređuje pitanje referenduma na nivoima vlasti BiH, F BiH i kantonalnih vlasti, nema. Ne postoje ni stavovi pravnih teoretičara a ni sudska praksa koji se odnose na do­ puštenost raspisivanja i provođenja referenduma na ovim nivoima vlasti. Na nivou Bosne i Hercegovine, entiteta Federacija Bosna i Hercegovina i na kanto­ nalnom nivou, dakle, ne postoji mogućnost raspisivanja referenduma. Ovdje treba napomenuti da BiH nije jedina država u kojoj ne postoji mogućnost raspisivanja referenduma na saveznom nivou. Slična situacija je sa Saveznom Republikom Njemačkom41. Potrebno je pozicionirati referendum u Ustav BiH, za pitanja iz nadležnosti Parlamentarne skupštine BiH. BiH je idealni tip tzv. konsocijacijske demokratije42, kao oblika posredne demokratije, i praktična aplikacija ovog koncepta, onemogućava državu da bude efi­ kasna. Mehanizmi ovog koncepta posredne demokratije bi se dopunili instrumentima neposredne demokratije. Izvorno mišljenje građana bi, na taj način, moglo biti uzeto u obzir pri odlučivanju o pitanjima iz državne nadležnosti. Uvođenjem referenduma u Ustav BiH bi
Trnka (bilj. 1), s. 180. Odredbe o referendumu sadrže, po­ red ustava država u regionu koje smo analizirali, i ustavi: Švicarske (čl. 138-141 Ustava), Italije (čl. 75 i 138 Ustava), Austrije (čl. 43, 45 i 46 Ustava), Njemačke (čl. 20 st. 2 i čl. 29 Temeljnog Zakona), Francuske (čl. 3 st 1, čl. 11 i čl. 89 st. 2 Ustava), Španije (čl. 92 i čl. 163 st. 3 Ustava), Norveške, Mađarske, Australije (čl. 128 Ustava), Irske (čl. 27 i čl. 47), Švedske (čl. 4 Glave 8 Ustava), Finske (čl. 53 Ustava), Poljske (čl. 125 Ustava), Rusije (čl. 130 st. 2 i čl. 135 st 3. Ustava), Litvanije (čl. 148 Ustava). 41 Čl. 20 st. 2 Temeljnog zakona SR Njemačke propisuje: “Sva državna vlast proizilazi iz naroda. Narod ju ostvaruje na izborima, referendumom (...)”. Za provođenje referenduma na saveznom nivou u SR Njemačkoj nedostaju neophodni mehanizmi, odnosno zakoni. Izuzetak je čl. 29 Temeljnog Zakona, koji nosi naziv “Preustroj savezne države”, koji uređuje referendum u zemljama čija će područja ili dijelovi područja činiti novu ili preustrojenu zemlju. Međutim, ovdje nije riječ o saveznom referendumu, već samo očitovanju naroda na spomenutom području. 42 Sva četiri teorijska elementa ovog koncepta, koja pro­ izlaze iz A. Lijphartovog rada “Democracy in Plural So­ cieties: A Comparative Explanation” (“Demokratija u plu­ ral­ nim društvima: komparativno objašnjenje”), od 1977. godine, su primijenjena u BiH: velika koalicija, pravo ve­ ta, poporcionalna zastupljenost i autonomija kulturnih segmenata.
40

60

bio pojačan slab demokratski karakter ustavnog sis­ tema BiH. BiH je jedina država u regionu, među drža­ vama koje imaju sličnu (jugoslovensku) tradiciju, koja ne sadrži ustavne norme o referendumu, pa bi i to tre­ bao biti razlog za uvođenje ovog instituta u ustavni sistem BiH. Referendum treba odrediti kao ustavo­ tvorni, iz razloga što je na pozitivni Ustav BiH donesen samo jedan amandman, i kao zakonodavni, jer Parla­ mentarna skupština BiH, zbog brojnih mehanizama blokade, uopćeno ne donosi adekvatan broj zakona. Referendum bi, takođe, trebao biti obavezujući (koji bi bio raspisivan na inicijativu Parlamentarne skupštine i na inicijativu određenog broja birača), da bi se iza­ brani predstavnici “natjerali” na donošenje određene odluke i savjetodavni (koji neće obavezivati Parla­ mentarnu skupštinu, a koji bi bio raspisivan na ini­ cijativu Parlamentarne skupštine i na inicijativu birača, samo kod ovog referenduma, prvenstveno da bi se lakše došlo do odluke ali i da bi se onemogućili visoki troškovi organizovanja referenduma, ako bi se oni često provodili, bi trebalo predvidjeti manji broj birača koji može zahtijevati raspisivanje referenduma), da bi izabrani predstavnici, jednostavno, imali uvid u mišlje­ nje građana o nekim pitanjima. Parlamentarna skup­ ština BiH bi nakon ove promjene ustava bila dužna da donese Zakon o referendumu da bi se regulisala teh­ nika sprovođenja ovog instituta nepo­ sredne demo­ kratije. Posebno se moraju definirati me­ ha­ nizmi koji će spriječiti zloupotrebu ovog instituta za neki politički cilj bilo koje političke stranke. Potrebno je normirati, iz razloga strukture bosansko­ herce­ govačkog društva i zato što se odluke u organima BiH, po postojećim ustav­ nim rješenjima, donose konsen­ zusom, u Ustavu BiH i zakonu o referendumu, da pojedine odluke na referen­ dumu mogu stupiti na snagu samo ako ih potvrdi Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH. Ovo se odnosi i na ustavotvorni i na zakonodavni referendum, posebno kada se uzme u obzir pitanje nacionalnog preglasavanja i pitanje po­ vrede vitalnog nacionalnog interesa (npr. pitanje državnog uređenja BiH), koje se sa referen­ dumom u Bosni i Hercegovini dosta često povezuje. Za neka druga pitanja iz nadležnosti Parlamentarne skupštine BiH, a za koja se ne može povrijediti vitalni nacionalni interes (npr. pristupanje BiH Evropskoj uniji), dovoljno je, da bi se lakše došlo do odluke, za njenu punovažnost, propisati da je dovoljna većina glasova većina građana na referendumu. Ustav Republike Srpske sadrži odredbe o mogućnosti raspisivanja referenduma. Ova odredba je konkre­ ti­ zirana i razrađena u Zakonu o referendumu i građanskoj inicijativi u Republici Srpskoj. Narodna skupština Re­ publike Srpske može raspisati referendum o bilo kom pitanju iz svoje nadležnosti. Referendum je definiran kao konsultativni, odluka građana na referendumu nije obavezujuća, već Narodna skupština može da donese

odluku nakon iskazanog mišljenja građana. Ne postoji ustavna obaveza Narodne skupštine da prihvati odluku koju su građani donijeli na referendumu, koji se, prema ustavnom i zakonskom okviru, tretira kao oblik pri­ bavljanja mišljenja. Ovako uređen institut referenduma, veoma sliči na javnu raspravu gdje se Narodna skup­ ština može “pokriti” mišljenjem naroda iznesenom na referendumu, a o pitanju koje je prije toga iznijela u javnost. Entitetski i kantonalni zakoni o lokalnoj samoupravi su dosta precizno regulirali pitanje referenduma. Po­ sebno je važna činjenica da je ovo pitanje uređeno zako­ nima, kao autoritativnim pravnim aktima, i da je to pi­ tanje pravno normirano zakonima koji uređuju materiju i odnose lokalne samouprave, a koji su od pri­ marnog značaja za građane. Pitanja o kojima se mo­ že raspisati referendum u jedinicama lokalne sa­ mouprave su odre­ đena dosta široko, ali odnose se na pitanja koja su u nad­ ležnosti jedinica lokalne samo­ uprave u oba entiteta. Statuti jedinica lokalne samo­ uprave sadrže, pojedini vrlo detaljne, odredbe o refe­ ren­ dumu i određuju postu­ pak raspisivanja referenduma u jedinici lokalne samouprave. Referendum u Brčko distriktu Bosne i Hercegovine je regulisan Nalogom Supervizora od 2007. godine, ko­ jim je propisano da sve dok je supervizija na snazi, je za bilo koji referendum koji se održava na području Distrikta, a koji mora biti u skladu sa domaćim i me­ đunarodnim zakonima (posebno sa Opštim okvirnim sporazumom za mir) potrebna prethodna saglasnost Supervizora u pismenoj formi. U slučajevima kada je ta saglasnost data, referendum će se održati jedino pod uslovima koje odobri Supervizor. Na kraju možemo izvesti zaključak da se o pitanjima npr. poput suvereniteta, teritorijalnog integriteta i si­ gurnosti Bosne i Hercegovine, uključujući njen među­ narodnopravni subjektivitet i kontinuitet, o organizaciji i funkcionisanju institucija Bosne i Hercegovine, o nji­ hovom postojanju odnosno nepostojanju, o opstanku države Bosne i Hercegovine, tj. o eventualnoj secesiji jednog entiteta ili uže političko – teritorijalne jedinice, od države, ili referendum o ulasku u Evropsku uniju ili NATO pakt ili npr. referendum o angažmanu stranih sudija u Sudu Bosne i Hercegovine, ne može odlučivati na entitetskom nivou vlasti ili na nižim nivoima vlasti od entiteta, jer za to ne postoji formalno-pravni osnov. Zvanična politika u Republici Srpskoj je najavljivala i pokušavala organizovati neke od ovih referenduma. Vidjeli smo u poglavlju 4 da Narodna skupština RS za ovakva pitanja nije nadležna. Ukoliko bi referendumi, za koje nema formalno – pravnog osnova ili koji za predmet nemaju pitanja iz domena nadležnosti kon­ kretne političko-teritorijalne jedinice (npr. na nivou enti­ teta, kantona, jedinica lokalne samouprave), ipak bili provedeni, moglo bi se govoriti o neustavnim ak­ tima.

61

Manfred Dauster* Narod odlučuje – direktna demokratija u Njemačkoj: pregled kao razmišljanje za Bosnu i Hercegovinu
Sadržaj: 1. Uvod ............................................................... 2. Razvoj plebiscitarnih elemenata u njemačkom ustavnom pravu 2.1. Ustavnopravni razvoj do 1918. godine ..... 2.2. Ustavno stanje nakon Novembarske revolucije 1918. godine 2.2.1. Uvodne napomene ................................ 2.2.2. Participacija naroda u periodu između 1919. i 1933, u pojedinostima ........................ 2.2.3. Ustavno pravo nakon 1945: Istočna Njemačka i bivše jugozapadnonjemačke zemlje ............................................................. 62 63 64 65 68

2.2.4. Eksurs I: Razvoj na istoku Njemačke .... 2.2.5. Ekskurs II: Participacija naroda u nestalim jugozapadnonjemačkim zemljama .... 3. Čista reprezentativna demokratija na saveznoj razini i plebiscitu naklonjena demokratija na zemaljskoj razini ...................... 3.1. Reprezentativna demokratija u (gotovo) čistoj formi na razini savezne države ................. 3.2. Više neposredne demokratije u zemljama ... 4. Pogled na ustavnu situaciju u Bosni i Hercegovini i njenim entitetima iz inostrane perspektive ........................................................ 5. Zaključne napomene ........................................

68 70 71 71 74 77 79

1. Uvod U Bosni i Hercegovini donošenja političkih odluka od naroda zapravo nije nikada istinski ni bilo te­ matizirano. Narodna inicijativa ili referendum nikada se nisu niti spominjali, barem ne tako da je to mogao percipirati i neki međunarodni promatrač. Ali to se očito promije­ nilo. Politički vrh Republike Srpske od 2006. godine uživa u tome da crta scenario političke borbe, u kojem narod treba biti pozvan da odlučuje kao demokratska in­ stanca. Dok se ranije govorilo o plebiscitima za sti­ canje neovisnosti srpske administrativne jedinice od dr­ žave Bosne i Hercegovine, pa kako god ta neovisnost bila oblikovana, 2011. godine meta su državne institu­ cije, za koje se na drugim mjestima ne bi nikada ni pomislilo da bi mogle biti predmetom političkih pita­ nja postavljenih biračima. U posljednje vrijeme naime radi se o Sudu BiH i pridruženom mu Tužilaštvu. Ove institucije izazivaju nezadovoljstvo srpskih entitetpolitičara, te bi njihovu sudbinu trebalo predati u ruke srpskih birača. O ovoj čudnovatoj situaciji bit će riječi kasnije u tekstu, u poglavlju III. Bez obzira kakav čo­ vjek imao stav o direktnoj demokratiji, u svakom se slučaju preporučuje instrumente direktne demokratije upotrebljavati krajnje oprezno i promišljeno1. Ukoliko
* Dr. iur M. Dauster, sudija Višeg zemaljskog suda Mün­ chen, sudija Zemaljskog suda za liječnička zanimanja, za arhitekte i za članove Bavarske inženjerske komore; član Zemaljske komisije za polaganje državnih ispita pri Ministarstvu pravde i zaštite potrošača, bivši sudija državnog Suda BiH.

se to ne učini, a plebiscit degenerira u sredstvo dnevno­ političke borbe, taj instrument se može vratiti kao bu­ me­ rang onom ko ga upotrebljava. Dobar primjer za to je Drugo francusko carstvo. Napoleon III, koji je vla­ dao na autoritarno-cezaristički način2, svaki put kada bi izgubio podršku u parlamentu ili kada mu se činilo da ju je izgubio, izlaz je tražio tražeći mišljenje birača3. Dobitni poeni koje je Napoleon III. uspio izvojevati na plebiscitima učinili su da on zaboravi kakvo je stanje u pitanju prihvaćanja njegove politike općenito. Tako je bio dovoljan samo još jedan poticaj izvana – a u slu­ čaju Napoleona III. taj poticaj je bio u vidu njemačkofrancuskog rata 1870/1871. — kako bi se iznutra na­ gri­ zani autoritarni sistem ”Second Empire” srušio kao kula od karata. Plebisciti mogu biti kao otrov: oni mo­ gu izazvati ovisnost i učiniti slijepim za stvarni život. Situacija u Republici Srpskoj, koja pokazuje autori­ tarne crte, ima nešto od opisanog. Ako u jednoj zemlji, koja se kao Bosna i Hercegovina nalazi u prelomnoj situaciji i u ustavnopravnom smi­ slu, svirači političkih orgulja zasviraju u registar ple­ bis­ cita, muzika koja se na taj način proizvede ne mora biti prijatnih tonova. Stoga se isplati tj. dobro bi bilo baciti pogled na ustavnopravne partiture drugih ustav­ nih sistema. Od njih se može naučiti ponešto o postu­ panju sa instrumentima neposredne demokratije, može
1

R. Herzog, Allgemeine Staatslehre, 1971, s. 204 i dalje. G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3. Aufl. 1976, s. 525de. 3 J. Willems, Napoleon III, 2008; G. Jellinek, ibid.
2

62

se objektivizirati diskusije unutar Bosni i Hercegovini, te postaviti pitanje da li su primijenjeni postupci pri­ mjereni. Zato ćemo pobliže osvijetliti direktnu demo­ kratiju u državnoj zajednici Savezne Republike Nje­ mačke. Unaprijed možemo ustvrditi da Njemačka nije pogodna tlo za projekte “na horuk”. Niko u Njemačkoj neće birače pozvati na birališta zbog dnevnopolitičkih diskusija. Također, unaprijed već možemo reći da u Njemačkoj plebisciti nisu polje u kojem su aktivni po­ pulisti i demagozi. Ovaj tekst pružit će historijski pregled ustavnopravnog razvoja čiji je rezultat aktuelno stanje (2). Nakon toga, bit će predstavljena aktuelna ustavnopravna situacija. (3). Lokalne građanske inicijative /Bürgerbegehren/, koje na razini gradova i općina predviđa komunalno ustrojstvo njemačkih zemalja, ovdje neće biti predstav­ ljene, iako su se pokazale dobre u procesima tvorbe vo­ lje na lokalnoj razini. Njihovim predstavljanjem otišli bismo predaleko i prekoračili zadati okvir pukog pregleda stanja. I regulativa iz običnih (pokrajinskih) zakona koja se odnosi na postupke za referendum i na­ rodno izjašnjavanje bit će predstavljena samo u obimu u kojem je to neophodno za bolje razumijevanje. Pri tom će egzemplarno biti prikazane samo neke nor­ me saveznih zemalja. I ovdje je to uslovljeno prostorom koji nam stoji na raspolaganju. A u posljednjim po­ glavljima (4, kao i Završne napomene) će iz perspektive inostranog promatrača biti predstavljena ustavnopravna situacija u Bosni i Hercegovini tj. bit će propitano koji sadržaji u kojim postupcima mogu biti stavljeni na odlučivanje biračima. 2. Razvoj plebiscitarnih elemenata u njemačkom ustavnom pravu U ustavnopravnom razmatranju moramo razlikovati epohe prije Novembarske revolucije 1918. godine, pe­ riod Weimarske republike, te poratno vrijeme. 2.1. Ustavnopravni razvoj do 1918. godine 19. stoljeće je u Njemačkoj postavilo osnove kojima se ustavno pravo hrani i dan danas, čak i u 21. stoljeću. Što se tiče direktne demokratije, ustavna historija je do 1918. godine siromašna. Niti jedan ustav iz 19. stoljeća nije sadržavao odredbe o neposrednoj participaciji na­ roda u procesima političkog odlučivanja. Jednostavno, vrijeme za to još uvijek nije bilo sazrelo. Ustavna po­ litika nakon Bečkog kongresa za cilj je imala ili restau­ raciju ranijih odnosa ili općenito stvaranje ustava u nje­ mačkim državama — ustava, u kojima će biti jam­ čena osnovna prava pojedincu, te koji će ograničiti vršenje vlasti od strane knezova. Tako je član XIII u Deutsche Bundesakte od 8. juna 1815, dokumentu za

zajednicu od 39 njemačkih država, sadržavao samo od­ redbu, po kojoj će u svim saveznim državama biti donesen zemaljski staleški ustav (“landständische Ver­ fassung”)4. Preambula Akte i njen član I. utvrđivali su osnovno poimanje ove konfederalne zajednice, koja je bila asocijacija “suverenih knezova i slobodnih gra­ dova Njemačke”5. O narodnom suverenitetu, što je os­ nova za referendume, nije moglo biti ni govora6. Za ustavnu praksu njemačkih država članica Saveza u 19. stoljeću, za vrijeme dok je član XIII. Deutsche Bun­ desakte bio na snazi,7 mjerodavna je ostala teorema, koja se reflektirala u članu XVII. Završnog akta Bečke konferencije ministara od 15. maja 1820. Monarhistički šef države u sebi je prema tome ujedinjavao “cjelo­ kupnu državnu vlast” i mogao je samo “zemaljskim staleškim ustavima biti obavezan da u vršenju odre­ đenih prava osigura sudjelovanje staleža”8. Time je odbijen pokušaj uvođenja principa narodnog suvere­ niteta, a predstavnički organi zauzeli su poziciju iza zemaljskih knezova9. Ovaj princip reflektira se i u us­ tavima pojedinačnih država Saveza, koji su doneseni za vrijeme dok je na snazi bio Bundesakte10. Ustav Rei­ cha tj. Rajha (Reichsverfassung od 28. marta 1849), koji je bio rezultat revolucionarnih događaja iz 1848. ali nikada nije stupio na snagu, također nije spo­ minjao narodni suverenitet11, a zakonodavnu vlast cara
Deutsche Bundesakte je sa svojim čl. 53 – 63 sastavni dio Završnog akta Bečkog kongresa od 09. 06 1815. i dokument kao takav je uživao ganarciju sila potpisnica. 5 K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, tom. V, 2000, s. 194. 6 K. Stern, ibid. 7 Njemački Savez (Deutscher Bund) okončan je Austrijskopruskim ratom (Njemačkim ratom) 1866. godine. Članom 6 Praškog mirovnog sporazuma potpisanog 23. 08. 1866. potvrđeno je raspuštanje Saveza, što je bilo još ranije ugovoreno članom 2 Preliminarnog mirovnog sporazuma iz Nikolsburga od 26. 07. 1866. 8 Doneseno od Njemačkog saveza dana 08. 06. 1860, i od tada dio svenjemačkog ustavnog prava sve do raspuštanja Saveza. 9 Stern (bilj. 5), s. 212 i dalje. 10 Npr. Titel II § 1 Ustava Kraljevine Bavarske (Verfassung des Königreichs Bayern) od 26. 05. 1818 (uporedi tamo i Titel VII.); § 4 Ustava Velikog vojvodstva Baden (Verfassung für das Großherzogtum Baden) od 22. 08. 1818. (uporedi tamo i § 65); Titel II § 4 Ustava Kraljevine Württemberg (Verfassung des Königreichs Württemberg) od 25. 09. 1819. (uporedi tamo i VII. Kapitel § 88); čl. 4 Ustava Velikog vojvodstva Hessen (Verfassung für das Großherzogtum Hessen) od 17. 12. 1820; § 4 Ustava Kraljevine Saksonije (Ver­ fassung für das Königreich Sachsen) od 04. 09. 1831. (uporedi tamo i § 86); § 3 Ustava Vojvodstva Braunschweig (Neue Landschaftsordnung für das Herzogtum Braun­ schweig) od 12. 10. 1832; čl. 62 st. 1, st. 2 Ustavna povelja Pruske (Verfassungsurkunde für den Preußischen Staat) od 31. 01. 1850. 11 Drugačije je u (revolucionarnom) Ustavu Države Bremen (Verfassung des Bremischen Staats) od 21. 03. 1884. u članu 2 § 3: “Sva državna vlast proizlazi iz cjeline državljana”
4

63

je opisivao kao vlast koju on “može vršiti samo u zajedništvu sa parlamentom/Reichstagom uz ustavno­ pravna ograničenja”12. I Ustav Sjevernonjemačkog sa­ veza (Norddeutscher Bund) od 18. aprila 1867. za (me­ đunarodnopravnu) osnovu je imao udruživanje sjever­ ­ no­ njemačkih knezova i slobodnih gradova, te se nije izjašnjavao o narodnom suverenitetu. Savezno zakono­ davstvo ga je prepustilo “Saveznom vijeću i Vijeću zemalja” (“Reichstag und Bundesrath”) pri čemu je za donošenje odluke bilo neophodno postići usuglašene stavove obiju organa13. U Saveznom vijeću su međutim bile zastupljene monarhističke vlade saveznih država. Po tom pitanju ništa nije promijenio ni Ustav/Reichs­ verfassung od 16. aprila 1871, dakle ni ustav koji je nakon pristupa južnonjemačkih država Baden, Bavar­ ska, Hessen i Württemberg važio kao svenjemački ustav, sve do njegovog ukidanja članom 178 Ustava Njemačkog rajha (Verfassung des Deutschen Reichs) od 11. augusta 191914. 2.2. Ustavno stanje nakon Novembarske revolucije 1918. godine 2.2.1. Uvodne napomene Novembarska revolucija iz 1919. je u roku od nekoli­ ko dana pomela knezove Njemačkog rajha sa njihovih tronova, na kojima su porodice nekih od njih bile čak i stoljećima15. To je stvorilo ustavnopravni vakuum16, jer više nije bilo monarha, u čijoj osobi je bila uje­ dinjena cjelokupnost državne vlasti. To je sada zamije­ njeno principom narodnog suvereniteta. Svi ustavi nakon 1918. opredijelili su se za to da državna vlast proizlazi iz naroda. Kada je u pitanje pozicioniranje po pitanju ustavnih principa, interesantno je primijetiti da se niti jedan ustav koji je u Njemačkoj stupio na snagu nakon 1918. godine ne naziva demokratskim niti spo­ minje demokratiju, iako su ti ustavi na razini carstva, ali i na razini zemalja sadržajno instalirali demokratije. Član 1. Ustava Njemačkog rajha od 11. augusta 1919.
(“Alle Staatsgewalt geht von der Gesammtheit der Staats­ bürger aus.”) čl. 3 § 6 je predviđao referendum za slučaj da Sent (vlada) i Bürgerschaft (parlament) nisu mogli da se dogovore u pitanjima u kojima moraju djelovati zajedno čl. 95 § 191 je u slučaju promjene ustava predviđao mogućnost (negativnog) referenduma. Naime, promjene ustava ne bi bile donesene, ako bi se većina na referendumu izjasnila protiv toga. 12 13 § 80 rečenica 2. Čl. 5 st 1. 14 Usp. npr. čl. 4 Ustava slobodnog hanzeatskog grada Lü­ becka od 07. 04. 1875: “Državnu vlast vrše zajednički Senat i Bürgerschaft” (vlada i narodno predstavništvo). 15 O razlozima za začuđujuće brzi preokret Stern (bilj 5) s. 563 i dalje. 16 Općenito o državnom kontinuitetu: G. Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, 14. izd. 1933, Einl. s. 1 i dalje.

(u daljem tekstu: WRV, Weimarer Reischsverfassung, Weimarski carski ustav) jednostavno konstatira: Njemački rajh je republika (stav 1). Državna vlast pro­ izlazi iz naroda (stav 2). Slične su se formulacije na­ lazile i u ustavima zemalja17. Zemaljski ustavi – a ne Ustav Rajha — obavezali su se da će narod na izborima i glasanjem vršiti državnu vlast koju nosi narod18. Na­ kon ovakvih temeljnih odluka, bio je oslobođen put za plebiscitarnu demokratiju, kako na razini zemalja tako i na razini Rajha. Ustavotvorci su se tom mogućnošću koristili u različitom obimu. O različitim načinima par­ ticipacije naroda u procesu tvorbe političke volje bit će riječi u nastavku teksta. Ovdje neće biti detaljno diskutiran još jedan ple­ biscitarni element na razini Rajha iz ustava koji je stupio na snagu 1919, iako je u njemu ležao znatan ustavnopravni eksplozivni potencijal: prema članu 41 stav 1 WRV predsjednika Rajha/Reichspräsident (koji je, da usput spomenemo, bio opremljen impresivnim nadležnostima) birao je cijeli njemački narod. Nasuprot njemu, nalazio se Reichstag, koje se prema članu 22 stav 1 rečenica 1 WRV birao u skladu sa principima proporcionalnih izbora. Postoje tomovi i tomovi lite­ rature o ovoj dvostrukoj reprezentaciji i njenim mo­ gućim posljedicama za propast prve njemačke repub­ like19.
17 Čl. 2. Ustava Slobodne države Pruske (Verfassung des Frei­ staats Preußen) od 30. 11. 1920; § 2 rečenica 1 Ustava Slobodne države Bavarske (Verfassungsurkunde des Frei­ staats Bayern) od 14. 08. 1919; čl. 2 st. 1 Ustava Slobodne države Saksonije (Verfassung des Freistaats Sachsen) od 01. 11. 1920; § 3 Ustava Slobodne narodne države Würt­ temberg (Verfassung des freien Volksstaats Württemberg od 20. 05. 1919; § 2 st. 1 Zakona koji se tiče ustava Badena od 21. 03. 1919; § 3 st. 1 Ustava Thüringena (Verfassung des Landes Thüringen) od 11. 03. 1921; čl. 3 rečenica 1 Ustava Hessen (Hessische Verfassung ) od 12. 12. 1919; čl. 2 st. 1 Ustava Slobodnog i hanzeatskog grada Hamburga (Ver­ fassung der Freien und Hansestadt Hamburg) od 07. 01. 1921; § 3 rečenica 1 Ustava Slobodne države Oldenburg (Verfassung für den Freistaat Oldenburg) od 17. 06. 1919; čl. 2 st. 1 Ustava Slobodne države Braunschweig (Verfassung des Freistaats Braunschweig) od 06. 01. 1922; § 2 Ustava An­ halta (Verfassung für Anhalt) od 18. 07. 1919; § 2 st. 1 Ustava Slobodnog hanzeatskog grada Bremena (Verfassung der freien Hansestadt Bremen) od 18. 05. 1920; čl. 2 Ustava zemlje Lippe (Verfassung des Landes Lippe) od 21. 12. 1920; čl. 2 reč. 1 Zemaljskog ustava Lübecka (Lübeckische Landesverfassung) od 23. 05. 1920; § 24, st. 1 Ustava Slo­ bodne države Mecklenburg-Schwerin (Verfassung des Freistaats Mecklenburg-Schwerin) od 17. 05. 1920; § 2 Ze­ maljskog temeljnog zakona Mecklenburg-Strelitz (Landes­ grundgesetz von Mecklenburg-Strelitz) od 23. 05. 1923; § 2 Ustava Slobodne države Schaumburg-Lippe (Verfassung des Freistaates Schaumburg-Lippe) od 24. 02. 1922. 18 Čl. 3 Ustava Pruske; § 2 rečenica 2 Ustava Bavarske; čl. 3 st. 1 Ustava Saksonije; § 4 st. 1 Ustava Württemberga; čl. 4 Ustava Hessena; § 34 st. 1 Ustava Oldenburga; § 3 Ustava Anhalt; § 2 st. 2 Ustava Bremena; čl. 3 Ustava Lippe; § 24 st. 2 Ustava Mecklenburg-Schwerin; § 3 Ustava SchaumburgLippe.

64

2.2.2. Participacija naroda u periodu između 1919. i 1933, u pojedinostima Tradicionalno, kada je u pitanju direktna participacija naroda, razlikujemo obavezno učešće naroda — refe­ rendum – kada ih ustav izričito propisuje, te fakultativno učešće naroda. U posljednjem slučaju ustav predviđa mogućnost za učešće naroda u procesu tvorbe državne volje, međutim često određene sadržaje izuzima iz na­ rodnog zakonodavstva aa) Ustav Rajha iz 1919. nije poznavao obavezne ple­ biscite, za razliku od Badena, jedne od zemalja u sa­ stavu Rajha, koji je za izmjene zemaljskog ustava pred­ vidio obavezno učešće naroda20. Kod fakultativnih plebiscita na razini Rajha, Ustav Rajha je previđao mogućnost smjene predsjednika, koji inače nije bio odgovoran parlamentu,21 putem re­ ferenduma, na zahtjev Reichstaga22. Odbije li se na re­ fe­ rendumu smjena predsjednika, to je važilo kao reizbor predsjednika, što je za posljedicu imalo ras­ puštanje Reichstaga23. Predsjednik24 je mogao inicirati referendum o nekom zakonu koji je donio Reichstag, u roku od jednog mjeseca, prije proglašenja dotičnog zakona (član. 73. stav 1. WRV). Protiv zakona koje je donio Reichstag, zastupništvo njemačkih zemalja u za­ konodavstvu i upravi Rajha (Reichsrat)25 imalo je pra­ vo da uloži prigovor26. Ako u postupku koji bi uslijedio nakon toga ne bi došlo do usuglašavanja iz­ među Reichstaga i Reichsrata, predsjednik je u roku od tri mjeseca mogao naložiti provođenje referenduma o predmetu koji je doveo do razmimoilaženja stavova27. Ako on to ne bi učinio, dotični zakon ne bi važio kao donesen28. Slično je predsjednik mogao postupiti ako bi Reichstag donio zakon sa dvotrećinskom većinom, a uprkos prigovoru Reichsrata29; u suprotnom, pred­ sjednik bi imao obavezu da otpravi, potpiše i proglasi zakon u formi u kojoj ga je donio Reichstag. Osim toga, do referenduma je dolazilo samo onda, ako bi jedna desetina biračkog tijela pokrenula inicijativu za to nakon predlaganja određenog nacrta zakona30. Os­
19 Stern (bilj. 5), s. 569 i s. 712 i dalje sa obimnom dodatnom literaturom. 20 § 23 st. 1 Ustava Badena (sa dvotrećinskim kvorumom prema § 24 st. 2). 21 Uporedi o preuzimanju odgovornosti od strane vlade Rajha čl. 50 WRV. 22 Čl. 43 st. 2 rečenica 1, rečenica 2 WRV. 23 Čl. 43 st. 2 rečenica 4 WRV. 24 Predsjednik Rajha / Reichspräsident imao je zadatak da potpiše i proglasi zakone koji su nastali na ustavan način (čl. 70 WRV). 25 26 Čl. 60 WRV. Čl. 74 st. 1 WRV. 27 Čl. 74 st. 2 reč. 2 WRV. 28 Čl. 74. st. 2 reč. 3 WRV. 29 Čl. 74 st. 2 reč. 4. WRV. 30 Čl. 73. st. 3 reč. 1 WRV.

nova za takvu inicijativu morao je biti oblikovan nacrt zakona31. Izuzeti od mogućnosti pokretanja inicijative bili su zakoni koji su se ticali budžeta, zakoni o po­ rezima i doprinosima, kao i propisi o plaćama. Naime, nacrte zakona koji se odnose na ovo mogao je staviti na glasanje samo predsjednik Rajha32. Ako bi Reichstag usvojio nacrt zakona, inicijativa bi postala nepotrebna33. Kada se radilo o nekom zakonu koji je usvojen, ali nije proglašen, čiju je obustavu primjene zatražila jedna trećina Reichstaga34, također je provođen referendum, ako bi to zatražila dvadesetina biračkog tijela35. Kod zakona kojima se mijenjao ustav, ako bi Reichstag do­ nio dotičnu promjenu i nakon prigovora Reichrata, Reichsrat je mogao, u roku od dvije sedmice, zatražiti provođenje referenduma36. Inače, za postupak za teri­ torijalni preustroj područja Rajha, WRV je prema čla­ nu 18. stav 1 predviđao participaciju naroda37. Osim navedenih kvoruma, ustavno pravo Rajha nije poznavalo drukčije propise o minimalnim partici­ pa­ cijama38, ali je u slučajevima iz čl. 75, 76. stav 1 reče­ nica 4 WRV referendum bi bio uspješan samo ako je većina birača sa pravom glasa glasala za ili ako je ve­ ćina birača sa pravom glasa učestvovala na referen­ dumu. To bi bili slučajevi u kojima je, nakon narodne inicijative ustav promijenjen, iza koje je slijedio refe­ rendum (član 76. stav 1. rečenica 4. WRV) ili prilikom izmjena ili ukidanja neke odluke Reichstaga (član 75. WRV). Postupak narodnog zakonodavstva regulirani je Zako­ nom o referendumu (Gesetz über den Volksentscheid) od 27. juna 192139 (uz odredbe Zakona o glasanju/ Reichs­ stimmordnung od 14. marta 1924.40). Do primjene člana 18 WRV, koji je, kako se čini, sa­ držao ovlaštenje u korist Rajha, došlo je u sljedećim slučajevima: slučaj rascjepkanih thürinških državica i novo formiranje zemlje Thüringen zakonom od 30. aprila 192041, priključenje teritorije Coburga Bavarskoj zakonom od 30. aprila 192042, ujedinjenje Pyrmonta sa Pruskom, zakonom od 24. marta 192243, razmjena teritorija između Saksonije i Thüringena zakonom od 30 marta 192844, i priključenje Waldecka Pruskoj za­ konom od 7. decembra 192845. Inače je ovlaštenje za novu teritorijalnu raspodjelo za vrijeme Weimarske republike ostalo neispunjeno, nije više došlo niti do jednog referenduma u kontekstu novog teritorijalnog
Čl. 73 st. 3 reč. 2 WRV. 32 Čl. 73 st. 4 WRV. Čl. 73 st. 3 reč. 4 WRV. 34 Čl. 72 WRV. 35 36 Čl. 73 st. 2 WRV. Čl. 76 st. 2 WRV. 37 Čl. 18 st. 3, st. 4 reč. 2, st. 5 WRV. 38 G. Anschütz, s. 392. 39 RGBl. I / Službeno glasilo Njemačkog Rajha, s. 790. 40 41 RGBl. I s. 173. RGBl. I s. 841. 42 43 RGBl. I s. 842. RGBl. I s. 281. 44 45 RGBl. I s. 115. RGBl. I s. 401.
31 33

65

preustrojstva Rajha. Postupak za smjenu predsjednika nikada nije primijenjen. Postupak narodnog zako­ no­ davstva u skladu sa članom 73 st. 3 WRV46 u prvoj nje­ mačkoj republici pokrenut je ukupno sedam puta, ali iz različitih razloga ni jedan nije bio uspješan47. Od određenog značaja — a za neke zemlje Rajha od go­ tovo životnog značaja — bio je referendum o ekspro­ prijaciji imovine bez odštete od knezova koji su nekada vladali Njemačkom48; referendum je održan 26. juna 1926. i bio je neuspješan; predmet referenduma bio je nacrt zakona Komunističke partije Njemačke koji nije dobio većinu u Reichstagu49. U sumrak Weimarske re­ pub­ like neuspješna je bila i narodna inicijativa o Youngovom planu, koju su pokrenule desničarske stranke i kojim je trebalo srušiti sporazum vlade Rajha sa Müllerom na čelu s jedne, i bivših njemačkih ratnih protivnika s druge strane, čiji su predmet bile visina i uslovi reparacija sniženih na 36 milijardi50. Zakon o slobodama (“Freiheitsgesetz”) koji su sačinile desni­ čarske stranke51, a koji je za cilj imao reviziju repara­ cijskih obaveza iz mirovnog sporazuma iz Versaillesa iz 1919, bio je neuspješan u Reichstagu, kao i na re­ ferendumu koji je održan 22. decembra 192952. bb) Na razini zemalja većina ustava predviđala je su­ djelovanje naroda u vidu fakultativnih plebiscita pri raspuštanju zemaljskih parlamenata53. U narodnom
O pojmu G. Anschütz, ibid, s. 390. O razlozima G. Anschütz, ibid, s. 390 i dalje. 48 Samo u Mecklenburg-Strelitzu zemljišta koja su bila spor­ na između bivše vladajuće kneževske kuće i Rajha zauzimala su 55 % površine države. Prema preussen.leksikonu (www. preussen.de) ukupna suma odštete za 22 kneževske kuće imala je vrijednost od 2,6 milijardi zlatnih maraka. Nakon neuspjeha narodne inicijative, pogođene zemlje su kroz pregovore morale tražiti nagodbu sa kneževskim kućama – naravno, ako rješenje nije nađeno još prije konflikta oko eksproprijacije kneževske imovine bez odštete, kao recimo u Bavarskoj, gdje je po propisima privatnog prava između države i razvlaštene porodice Wittelsbach zaključen spo­ razum 24. 01. 1923, kao i po zakonu od 09. 03. 1923, koji je doveo do osnivanja tzv. Wittelsbaškog odštetnog fonda/ Wittelsbacher-Ausgleichsfonds. 49 RT-Drucks. 3/1539. 50 Ali u svakom slučaju trebalo da teče do 1988. 51 Tekst štampan kod Stern (bilj 5), s. 626 52 Vlada Rajha/Reichsregierung zakon je smatrala “pro­ pi­ som koji krši ustav” (“verfassungsdurchbrechend”), tako da je za ispunjenje kvoruma iz čl. 76 st. 1 rečenica 4 WRV bila tražena većina biračkog tijela (Stern [bilj. 5], s. 626). Kvo­ rum nije dostignut. Uporedi o tome i G. Anschütz, s. 391 i dalje. 53 Čl. 6 st. 1 br. 3 Ustava Pruske uz kvorum od 20 % biračkog tijela za inicijativu ( čl. 6 st. 2 rečenica 3), te uz kvorum od većine biračkog tijela za valjanost referenduma; § 10 st. 1 br. 3 Ustava Bavarske (moguće i za sazivanje sjednice ze­ maljskog parlamenta u periodu između redovnih sjednica) uz kvorum od 20 % biračkog tijela za inicijativu, uz učešće polovine biračkog tijela na glasanju, te uz dvije trećine glasova “za” da bi referendum bio valjan (§ 30 st. 4); čl. 9 st.
46 47

za­ ko­ nodavstvu ustavi su narodu pružali prava sudje­ lovanja, međutim nisu pravili razliku da li se radi o ustavotvornom procesu ili o običnom zakonodavstvu, ali su različito oblikovali propise o potrebnom kvo­ rumu glasova54 te su iz običnog narodnog za­ kono­
2 Ustava Saksonije; § 5 st. 1 u vezi sa § 34 st. 1 Ustava Württemberga na zahtjev državnog ministarstva ili na inicijativu više od 20 % od biračkog tijela sa posljednjih parlamentarnih izbora, pri čemu je, da bi referendum bio valjan, bila dovoljna obična većina glasova (§ 5 st. 3); § 16 u vezi sa § 25 Ustava Thüringena uz kvorum od 10 % gla­ sača za inicijativu, od 50 % birača sa pravom glasa na glasanju, te uz isti kvorum za valjanost; čl. 24 rečenica 1 Ustava Hessena uz kvorum od 5 % birača sa pravom glasa sa posljednjih izbora i uz običnu većinu glasova za valjanost (čl. 1.5 rečenica 2, 1 alternativa); § 55 st. 1 Ustava Olden­ burga (obratiti pažnju na vremensko ograničenje prema čl. § 67); čl. 23 Ustava Braunschweiga uz kvorum od 10 % kod inicijative i većinu glasača sa pravom glasa za valjanost; § 11 st. 1 Ustava Anhalta na odluku Državnog vijeća / Staatsrat ili na zahtjev jedne trećine biračkog tijela sa posljednjih izbora za inicijativu, i 50 % biračkog tijela za referendum; § 18 Ustava Bremena na zahtjev četvrtine članova Bürger­ schafta; čl. 11 st. 1, st. 2 Ustava Lippe nakon odluke Ze­ maljskog predsjedništva (vlade) / Landespräsidiums ili na inicijativu jedne trećine birača sa pravom glasa; § 45 st. 2 Ustava Mecklenburg-Schwerina uz kvorum od jedne šestine birača sa pravom glasa sa posljednjih izbora za inicijativu; § 11 st. 1 Ustava Schaumburg-Lippe jedna trećina biračkog tijela za inicijativu. 54 Čl. 6 st. 1 br. 1 (izmjena ustava) i br. 2 (inicijative usmje­ rene na donošenja, izmjene ili stavljanja van snage običnih zakona); Ustav Pruske na osnovu izrađenog nacrta zakona, upućenog Državnom ministarstvu / Staatsministerium, koje je pred Landtagom zauzelo stav o tome [čl. 6 st. 2 reč. 1 i 2]; kvorum za inicijativu za izmjenu ustava 20 % birača sa pravom glasa, a u slučaju inicijative za obični zakon 5 % [čl. 6 st. 2 reč. 3]; učešće od 50 % biračkog tijela u referen­ dumskom postupku; kod referenduma radi izmjene ustava većina od 50 % biračkog tijela, a inače obična većina); § 10 st. 1 br. 1 i br. 2; čl. 77 st. 2 Ustava Bavarske (uputiti Land­ tagu, a u periodu kada Landtag ne zasjeda, vladi/ Ge­ samt­ ministerium; kvorum za inicijativu 10 % glasača u slučaju obične inicijative, 20 % glasača u slučaju ustavne inicijative [§ 10 st. 2]; kvorum za referendume o običnim zakonima je učešće od 20 %, a kada su upitanju zakoni kojima se mijenja ustav, onda 40 % biračkog tijela; kod običnih zakona, za valjanost je potrebna većina onih koji su glasali, a kada se radi o promjeni ustava, onda dvije trećine onih koji su glasali [§ 10 st. 3]); čl. 36 st. 1 Ustava Saksonije (uz nacrt zakona sa obrazloženjem [čl. 36 st. 2 za inicijativu 10 % biračkog tijela; učešće od 50 % biračkog tijela i glasovi “za” 50% onih koji su izašli na glasanje [ čl. 38 st. 2]); §§ 64, 65 Us­ tava Württemberga (kvorum za inicijativu 10 % biračkog tijela, obična većina za zakonodavnu inicijativu, dvotrećinska većina glasova onih koji su glasali za ustavnu inicijativu [§ 5 st. 3]); § 22 st. 1 Ustava Badena (kvorum za inicijativu 80.000 glasača [§ 21], uz nacrt zakona sa obrazloženjem u periodu kada Landtag zasijeda, inače se podnosi državnom ministarstvu [22 st. 2]; § 25 st. 1 Ustava Thüringena 10 % glasača koji su na posljednjim izborima imali pravo glasa za inicijative (u vezi sa nacrtom zakona) [§ 25 st. 2], na glasanju učešće od više od 50% glasača sa pravom glasa, ali je nakon glasanja bila dovoljna većina glasova “za” onih koji su glasali (§ 27 st. 2), ali 50 % glasača za ustavnu inicijativu ili za raspuštanje Landtaga; čl. 12 st. 1 Ustava Hessena 5 %

66

davstva izuzimali određene sadržaje, konkretno pitanja financija, zakone o porezima i doprinosima, propise o plaćama, zakone koji su se odnosili na uspostavljanje institucija, provedbene zakone uz zakone Rajha, ili zakone koje bi zemaljski parlament proglasio hitnim55.
glasača koji su na posljednjim izborima imali pravo glasa za inicijative (uz nacrt zakona), a pri glasanju prema čl. 15 reč. 1 obična većina onih koji glasaju, a za promjenu ustava dvotrećinska većina onih koji glasaju; čl. 58 st. 2 reč. 1 Ustava Hamburga 10 % za inicijativu, više od 50 % glasača sa pravom glasa, da bi se odluka narodnog predstavništva stavila van snage ili promijenio ustav (vidi čl. 54, 55 st. 2); § 65 st. 1 Ustava Oldenburga 20.000 stanovnika zemlje u slučaju inicijative (uz obavezan nacrt zakona prema § 66 st. 2), obična većina na glasanju, ali za promjene ustava dvije trećine onih koji su glasali (čl. 68 st. 2); čl. 41 st. 2 reč. 3 Ustava Braunschweiga 10 % biračkog tijela za inicijativu (povezano sa nacrtom zakona koji mora biti podnesen) [ čl. 41 st. 2 reč. 2], učešće većine onih sa pravom glasa u inicijativi (čl. 42 st. 1), više od 50 % birača sa pravom glasa na glasanju za ustavne promjene i raspuštanje parlamenta, a inače većina onih koji su glasali (čl. 42 st. 3 reč. 1 i reč. 2); § 9 st. 2 Ustava Anhalt 25 % glasača sa pravom glasa sa posljednjih izbora (uz nacrt zakona koji mora biti podnesen); § 4 st. 5 reč. 1 Ustava Bremena 20 % birača sa pravom glasa (mora se podnijeti nacrt zakona [usp. i § 5]), kvorum učešća 50 % birača sa pravom glasa (§ 6 st. 1) i dvije trećine onih koji su glasali za ustavne promjene, inače obična većina onih koji su glasali (§ 6 st. 2); čl. 10 st. 3 Ustava Lippe 20 % glasača sa pravom glasa, za ustavne promjene njihova trećina (čl. 10 st. 6) (i podnesen nacrt zakona), na glasanju učešće od barem 50 % birača sa pravom glasa (§ 4 st. 2) i većina onih koji su glasali (čl. 20 st. 7), za ustavne promjene većina birača sa pravom glasa (čl. 20 st. 7, čl. 10 st. 3); § 45 st. 3 Ustava Mecklenburg-Schwerina šestina glasača koji su imali pravo glasa na posljednjim izborima za obične za­ konodavne inicijative, a za promjene ustava trećina (uz nacrt zakona [§ 45 st. 1 reč. 2]) i obična većina onih koji su glasali na referendumu (§ 44 st. 3 reč. 4.); § 32 Ustava MecklenburgStrelitz, a 20 % birača sa pravom glasa sa posljednjih izbora za inicijativu, a za ustavne promjene 25 % glasača sa pravom glasa; na glasanju obična većina glasova “za” onih koji su glasali, ali za ustavne promjene potrebno je učešće dvije trećine biračkog tijela, kao i dvije trećine glasova “za”; § 10 st. 1 Ustava Schaumburg-Lippe 20 % birača sa pravom gla­ sa sa posljednjih izbora za inicijativu (uz podneseni nacrt zakona), ali trećina birača sa pravom glasa za promjene ustava (§ 10 st. 5), učešće većine birača sa pravom glasa na referendumskom glasanju (§ 4), većina glasova onih koji su glasali za obične zakone (§ 10 st. 3), a većina svih birača sa pravom glasa za promjenu ustava (§ 10 st. 5). 55 Čl. 6 st. 3 Ustava Pruske; § 77 st. 1 Ustava Bavarske; čl. 37 Ustava Saksonije; § 66 Ustava Württemberga; § 23 st. 3 Ustava Badena (uz specifičnost da su izuzeti i zakoni koji služe očuvanju javnog mira, javnog zdravlja, sigurnosti i reda, ako ih je Landtag sa dvotrećinskom većinom proglasio hitnim) [§ 23 st. 3.1 alternativa], nasuprot tome zakoni o porezima i doprinosima mogu biti stavljeni na referendum, ako takvu odluku donese vlada / Staatsministerium [§ 23 st. 3.3 alternativa); § 26 Ustava Thüringena; čl. 14 reč. 1 Ustava Hessena, osim ako je zemaljska vlada donijela odluku o inicijativi prema čl. 14 reč. 2; čl. 41 st. 3 Ustava Braun­ schweiga;§ 4 st. 2 Ustava Bremena, ipak samo o pojedi­ nostima budžeta i propisa o plaćama, inače o budžetu, porezima, doprinosima i naknadama općenito samo onda, ako su između vlade i narodnog predstavništva postojale

Ako bi zemaljski parlament/Landtag prihvatio neki za­ kon koji je zahtijevan u okviru inicijative, onda su zemaljski ustavi određivali da više nije neophodno iz­ ja­ šnjavanje naroda56. Narod je u nekim zemljama bio pozvan na odlučivanje i onda kada je dolazilo do raz­ mimoilaženja u mišljenju između najviših državnih organa57, u slučaju Mecklenburg-Schwerina narod se čak mogao obratiti i Vrhovnom državnom sudu/Staats­ gerichtshof, koji bi onda odlučivao u okviru svojih nadležnosti58. Mogućnosti participacije naroda koje su pružali ze­ maljski ustavi su u period između 1919. i 1933. kori­ šteni na različite načine i sa različitim uspjehom. Vje­ rujem da će čitatelji imati razumijevanja za to što se ovaj tekst time neće detaljno baviti, jer to bi nadilazilo okvir ovih razmatranja. Međutim, ako se pogleda una­ trag, može se ustvrditi da su ustavotvorci demokratske Njemačke, koja je nastala nakon propasti Trećeg rajha 8. maja 1945, precijenili dejstva plebiscitarnih eleme­ nata prije dolaska na vlast Adolfa Hitlera 27. januara 1933, te da su im u propasti Weimarske republike pri­ pisali ulogu koju oni nisu imali u tolikoj mjeri. Ras­ marska prave o tome ispunile su cijele tomove59. Wei­
divergencije (§ 4 st. 2 u vezi sa st. 4); § 46 Ustava Mec­ klenburg-Schwerina; § 10 st. 4 Ustava Schaumburg-Lippe. 56 Recimo § 25 st. 3 Ustava Thüringena; čl. 12 st. 1 reč. 5 Ustava Hessena, ali uz uslov da narodna inicijativa kao i odluka Landtaga budu stavljeni na glasanje, ako bi Landtag izvršio neke izmjene (čl. 12 st. 1 reč. 7); čl. 58 st. 2 reč. 3 Ustava Hamburga; § 66 st. 4 Ustava Oldenburga; čl. 41 st. 2 Ustava Braunschweiga; § 9 st. 3 Ustava Anhalta; § 4 st. 5 reč. 3 Ustava Bremena; čl. 10 st. 4 Ustava Lippe, osim ako bi zemaljska vlada odluku o takvom referendumu donijela jednoglasno, inače čl. 20 st. 8; čl. 10 st. 3 Ustava Lippe; § 45 st. 1 reč. 4 Ustava Mecklenburg-Schwerina; § 10 st. 2 Ustava Schamburg-Lippe. 57 Čl. 42 st. 3 reč. 3 Ustava Pruske u slučaju prigovora Staatsrata protiv zakona koji je donio Landtag ako pri ponovnom odlučivanju u Landtagu ne bude postignuta neophodna dvotrećinska većina glasova; čl. 35 st. 2 Ustava Saksonije, ako vlada izrazi određene rezerve prema zakonu, a parlament i dalje insisitira na njegovom donošenju; § 24 u vezi sa § 31 st. 2 Ustava Thüringena; čl. 13 reč.1 i reč. 2 Ustava Hessena; čl. 53 reč. 3 Ustava Hamburga; § 35 reč. 3 Ustava Oldenburga; § 42 st. 1 reč. 3 Ustava Anhalta; § 4 st. 2 reč. 1 u vezi sa § 4 st. 5 Ustava Bremena; čl. 67 st. 1 Us­ tava Lübecka u slučaju divergenicije između vlade i na­ rodnog zastupništva, na zahtjev oba organa uz većinu onih koji su glasali (čl. 70 reč. 2); § 44 st. 2, st. 3 reč. 5 Ustava Mecklenburg-Schwerina; § 22 st. 1 Ustava MecklenburgStre­ litza uz specifičnost da, u skladu s tim koji organ je na glasanju doživio neuspjeh, ili Landtag bude raspušten ili da zemaljska vlada podnese ostavku (§ 22 st. 2); § 44 reč. 5 i 6 Ustava Schaumburg-Lippe. 58 § 45 st. 2 Ustava Mecklenburg-Schwerin. Vrhovni državni sud / Staatsgerichtshof je odlučivao o ustavnim sporovima kao i o tužbama ministara i poslanika (§ 66). 59 Usp. K. Stern, ibid, s. 712 i dalje; H. Schulze, in: Die Deu­ tschen und ihre Nation. Weimar. Deutschland 1917-1933, 1983, s. 413 i dalje.

67

republika nije propala zbog participacije naroda, kao što ni ustavnopravno garantovano pravo participacije naroda u političkim procesima odlučivanja nije moglo spasiti ovaj sistem60. 2.2.3. Ustavno pravo nakon 1945: Istočna Njemačka i bivše jugozapadnonjemačke zemlje Razvoj nakon 8. maja 1945. do uskrisivanja državnosti zemalja u prvim godinama nakon kapitulacije Nje­ mačkog rajha čitateljima ovdje ne može biti detaljno prikazan, mada bi rasprava o neposrednim pravima na­ roda, onakva kakva je vođena u ustavotvornim ze­ maljskim skupštinama i u Parlamentarnom vijeću/ Par­­ la­ mentarischer Rat koje je 23. maja 1949. donijelo današnji Temeljni zakon tj. Ustav Savezne Republike Njemačke /Grundgesetz, mogla pomoći rasvjetljavanju određenih sadržaja i u našoj diskusiji. Ali prostor koji imamo na raspolaganju je ograničen. Kasnije, kada bu­ de riječi o nezavršenoj, još uvijek aktuelnoj diskusiji o jačoj participaciji birača u procesu tvorbe političke volje i o reformi Ustava Njemačke, bit će prilike da se poslužimo argumentima koji se i danas navode u dis­ ku­ siji za i protiv jače participacije naroda. I ovdje tražim razumijevanje zbog toga što će razvoj u ne­ staloj drugoj njemačkoj državi, Njemačkoj demo­ kratskoj republici, biti prikazan samo na margini, jer tamošnje ustavne okolnosti od samog početka nisu za orijentir imale demokratsko poimanje koje je bilo od­ lika zapadnog dijela Njemačke i Savezne Republike Njemačke. 2.2.4. Eksurs I: Razvoj na istoku Njemačke Kao i na Zapadu Njemačke, uskrsla je i državnost ze­ malja unutar Sovjetske okupacione zone. Njena osnova su bile upravne jedinice koje je stvorila sovjetska vojna uprava u Njemačkoj; te jedinice nadilazile su granice lokalnih uprava, a orijentir su im bile predratne granice zemalja i provincija61. Između 20. decembra 1946. i 28. februara 1947. istočnonje­ mačke zemlje Thüringen, Brandenburg, Saksonija, Mecklenburg i Sach­ sen-Anhalt donijele su ustave, koji su u biti svi slijedili istu sistematiku, a u samom tekstu ravnali su se prema njemačkoj ustavnoj tradiciji – tamo gdje nisu uvedene novine proistekle iz socijalističkog privrednog poretka koji se polako pojavljivao i iz ideja Soci­ ja­ lističke stranke jedinstva Njemačke/Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands, SED62. Ustavi su polazili
Vidi o ovome pregled kod Stern (bilj. 5), ibid, s. 755 i dalje. Stern (bilj. 5), s.1031 i dalje. 62 Ustav za zemlju Thüringen od 20. 12. 1946. (Službeno gla­ silo/RegBl. za zemlju Thüringen 1947, s. 1); Ustav Pro­ vin­ cije Sachsen-Anhalt od 10. 01. 1947. (Službeno glasilo/
60 61

od principa suvereniteta naroda (SED)63 i otvorili mo­ gućnost za narodno zakonodavstvo (pored zemaljskog parlamenta/Landtag)64. Osim toga predviđali su mo­ gućnost raspuštanja parlamenta putem referenduma65. Kada je narodno zakonodavstvo u pitanju, istočno­ njemačke zemlje su za pokretanje narodne inicijative propisale su kvorum od jedne desetine66 ili jedne petine birača sa pravom glasa67. Na referendumskom glasanju je za obične zakone bila dovoljna većina onih koji su glasali68 ili većina birača sa pravom glasa69 a za pro­ mjene ustava većina birača sa pravom glasa70 ili čak njihova dvotrećinska većina71. Referendum na osnovu narodne inicijative postao bi bespredmetan, “ako nacrt zakona koji je bio predmetom inicijative u zemaljskom parlamentu bude usvojen u verziji, sa kojom su po­ kretači suglasni”72. Svi ustavi nedopustivim su progla­ sili referendum o budžetu, zakonima o porezima i do­ pri­ nosima, i zakonima o plaćama73. Minimalno učešće na referendumu utvrdio je samo Brandenburg74. Pose­
GBl. provincije Sachsen-Anhalt 1947. I, s. 9); Ustav zemlje Mecklenburg od 16. 01. 1947. (Službeno glasilo/RegBl. za Mec­ klenburg 1947, s. 1); Ustav za Marku Brandenburg od 06. 02. 1947. (Službeno glasilo / GVBl. s. 45); Ustav zemlje Saksonije od 28. 02. 1947. (Službeno glasilo Zemaljske vla­ de Saksonije/GVBl. der Landesregierung Sachsens 1947, s. 193). – Općenito o historiji ustavotvorstva u zemljama iz Sovjetske okupacione zone Stern (bilj 5), s. 1063 i dalje. 63 Čl. 3 st. 1 Ustava Thüringena; čl. 2 st. 1. Ustava SachsenAnhalt; čl. 2 st. 1, st. 2 Ustava Mecklenburga; čl. 2 st. 1 Us­ ta­ va Brandenburga; čl. 2 st. 1 Ustava Saksonije. 64 Čl. 3 st. 2 u vezi sa čl. 8 st. 2; 35 lit. b Ustava Thüringena; čl. 2 st. 2 u vezi sa čl. 24 st. 2 Ustava Sachsen-Anhalta; čl. 2 st. 4 Ustava Mecklenburga; čl. 2 st. 2 u vezi sa čl. 32 lit. b Ustava Brandenburga; čl. 2 st. 2 Ustava Saksonije. 65 Čl. 27 lit. b Ustava Thüringena; čl. 42 st. 1 lit b Ustava Sachsen-Anhalta; čl. 43 st. 1 Ustava Mecklenburga (sa veći­ nom onih koji su glasali čl. 43 st. 2); čl. 26 Ustava Bran­ denburga; čl. 44 st. 1 Ustava Saksonije. 66 Čl. 38 st. 1 Ustava Thüringena (uz obavezu prilaganja na­ crta zakona [čl. 38 st. 2]); čl. 57 st. 1 reč. 1 Ustava SachsenAnhalta (uz obavezu prilaganja nacrta zakona [čl. 57 st. 1 reč. 2]); čl. 36 st. 1 reč. 1 Ustava Brandenburga (uz obavezu prilaganja nacrta zakona [čl. 36 st. 1 reč. 2]); čl. 59 st. 1 Us­ tava Saksonije (uz obavezu prilaganja nacrta zakona [čl. 59 st. 2]). 67 Čl. 59 st. 1 Ustava Mecklenburga (uz obavezu prilaganje na­ crta zakona [čl. 59 st. 2]). 68 Čl. 38 st. 5 Ustava Thüringena; čl. 59 st. 4 Ustava Sak­ sonije. 69 Čl. 59 st. 5 Ustava Mecklenburga. 70 Čl. 39 st. 3 Ustava Thüringena; čl. 57 st. IV u vezi sa čl. 58 st. 2 Ustava Sachsen-Anhalta; čl. 36 st. 4 Ustava Bran­ denburga; čl. 59 st. 4 Ustava Saksonije. 71 Čl. 60 st. 2 reč. Ustava Mecklenburga. 72 Čl. 38 st. 3 Ustava Thüringena; čl. 57 st. 2 Ustava SachsenAnhalta; čl. 59 st. 3 Ustava Mecklenburga; čl. 36 st. 2 Ustava Brandenburga; čl. 59 st. 3 Ustava Saksonije. 73 Čl. 38 st. 4 Ustava Thüringena; čl. 57 st. 3 Ustava SachsenAnhalta; čl. 59 st.4 Ustava Mecklenburga; čl. 36 st. 3 Ustava Brandenburga; čl. 59 st. 5 Ustava Saksonije. 74 Čl. 36 st. 2 reč. 2 Ustava Brandenburga: većina birača sa pravom glasa.

68

ban slučaj predstavljali su referendumi za slučajeve kada bi, nakon donošenja, ali prije proglašenja zakona, jedna trećina članova Landataga zatražila obustavu nje­ gove primjene75. U tom slučaju u propisanom roku mogao je biti raspisan referendum, u suprotnom bi doneseni zakon morao biti proglašen u obliku u kojem je donesen. U državnoj praksi, regulative četiriju istočnonjemačkih pokrajina nisu zadobile nikakav značaj. Razlog su bile političke okolnosti, kao i činjenica da je — kao odgo­ vor na osnivanje Savezne Republike Njemačke 23. maja 1949. — 7. oktobra 1949. u Istočnoj Njemačkoj konstituirana Njemačka demokratska republika (DDR), koja se u članu 1 stavu 1 Ustava od 7. oktobra 1949. proglasila nedjeljivom republikom, koja se zasniva “na njemačkim zemljana”, kojima prema članu 1 stavu 2 Ustava prepušta samo one nadležnosti, o kojima nije odlučivala ona. To su bile nadležnosti koje su bile zna­ čajne za opstanak i razvoj njemačkog naroda u cjelini. Usprkos zastupništvu zemalja u vidu Vijeća zemalja/ če­ Länderkammer76 i njegovih, doduše krajnje ograni­ nih, mogućnosti sudjelovanja u zakonodavnom pro­ cesu Republike77, DDR je prema svom prvom ustavu bila ustrojena kao centralistička država, koja je držav­ nost zemalja, ako je takva uopće još i postojala, bila u stanju isključiti u svakom momentu78. Ustav iz 1949. je dakle već skicirao dalju sudbinu zemalja, koja je ka­ snije i nastupila. Zakonom o daljoj demokratizaciji strukture i načina rada državnih organa u zemljama Nje­ mačke demokratske republike/“Gesetz über die wei­ tere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeits­ weise der staatlichen Organe in den Ländern der Deu­ tschen Demokratischen Republik” od 23. jula 1952.79 zemlje su morale biti nanovo ustrojene u becirke i okruge, a zemaljski parlamenti i zemaljske vlade osta­ le su bez funkcije80. Vijeće zemalja ukinuto je zakonom o promjeno ustava od 8. decembra 195881. Time ne samo da je otpao i posljednji privid federalnog ure­ đenja82, već je to bio i kraj za plebiscitarnu demokratiju u zemljama, i prije nego je ona imala mogućnost da razvije svoje dejstvo. Ustav Njemačke demokratske republike od 7. oktobra 1949. u članu 3 stav 1 opredijelio se za suverenitet na­ roda, a u članu 3 stav 2 građanima je dao pravo na su­ od­ lučivanje, koje je trebalo biti ostvareno između ostalog i učešćem u narodnim inicijativama i referen­ dumima. Ali mogućnosti za ovo učešće bile su samo
75 Čl. 56 Ustava Sachsen-Anhalta; čl. 58 reč. Ustava Mecklenburga; čl. 58 Ustava Saksonije. 76 Čl. 71 i dalje Ustava od 07. 10. 1949. (Službeno glasilo Njemačke demokratske republike / DDR-GBl. 1949, s. 4). 77 Čl. 84 Ustava od 07. 10. 1949. 78 Vidi opću klauzulu iz čl.111 Ustava od 07. 10. 1949. 79 80 DDR-GBl. I s. 613. Stern (bilj 5), s. 1636. 81 82 DDR-GBl. I s. 867. Stern, (bilj 5), s. 1637.

marginalno razvijene. Narodna skupština tj. parlament /Volkskammer DDR nije imala pravo na samoras­ puštanje, u skladu s tim ustav nije poznavao mogućnost njenog raspuštanja putem referenduma. Narodna inici­ jativa se održavala, ako bi to zatražila desetina birača sa pravom glasa ili priznate stranke ili masovne orga­ nizacije, koje su mogle vjerodostojno pokazati da zas­ tupaju petinu birača sa pravom glasa83, a osnova za inicijativu bi bio neki nacrt zakona84. Referendum se održavao samo onda, ako nacrt zakona u Narodnoj skupštini ne bi bio usvojen u formi s kojom su suglasni pokretači inicijative ili njihovi zastupnici85. Osim toga, nisu dopušteni bili ni referendumi o budžetu, zakonima o porezima i doprinosima, kao ni o propisima o pla­ ćama86. Referendum je bio uspješan, ako bi većina onih koji su glasali odgovorila pozitivno87. U slučaju da je Narodna skupština donijela zakon čiju obustavu primjene je zahtijevala barem jedna trećina poslanika Narodne skupštine88, bilo je neophodno taj zakon sta­ viti na referendum, ako bi dvadesetina birača sa pra­ vom glasa to zahtijevala89. Drugi ustav Njemačke demokratske republike od 09. aprila 1968.90 kao “socijalistički ustav” krenuo je dru­ gim putem91 i u članu 2 stavu 1 proklamirao da će svu vlast u Njemačkoj demokratskoj republici vršiti rad­ nici. U smislu socijalističkog ustava član 5 stav 1 je de­ fi­ nirao da građani vrše vlast putem demokratski iza­ branih narodnih zastupnika, koji su predstavljali os­ novu sistema državnih organa92. Narodna inicijativa i referendum prema modelu zapadnih demokratija nisu bili kompatibilni sa tim. Zato i jeste bilo dosljedno Na­ rodnoj skupštini ostaviti na dispoziciju da li će biti održan plebiscit (referendum ili narodno izjašnja­ vanje)93. Ustavne promjene iz 1974,94 barem kada je u pitanju unutarnji sistem “demokratskog centralizma”, nisu promijenile ništa i ostavile su slaba prava parti­ cipacije, jednako kao i u ustavu iz 1968. Spomenute ustavne promjene više su u obzir uzele vanjskopolitičke promjene koje su se ukazivale od početka sedamde­ setih godina i nanovo definirale položaj Njemačke De­ mo­ kratske Republike u odnosu na Saveznu Republiku Njemačku95.
Čl. 87 st. 2 Ustava od 07. 10. 1949. Čl. 87 st. 3 reč. 1 Ustava od 07. 10. 1949. 85 Čl. 87 st. 4 Ustava od 07. 10. 1949. 86 Čl. 87 st. 5 Ustava od 07. 10. 1949. 87 Čl. 87 st. 6 Ustava od 07. 10. 1949. 88 Čl. 86 st. 1 Ustava od 07. 10. 1949. 89 Čl. 87 st. 1 Ustava od 07. 10. 1949. 90 DDR-GBl. I s. 199. 91 Preambula, posljednja rečenica, Ustava od 09. 04. 1968. 92 Čl. 5 st. 2 reč. 1 Ustava od 09. 04. 1968. 93 Čl. 53 Ustava od 09. 04. 1968. 94 Ustav od 09. 04. 1968. u verziji od 07. 10. 1974. (DDRGBl. I, s. 425).
83 84

69

Narodna inicijativa i referendum u državnoj praksi Nje­ mačke Demokratske Republike nisu igrali nikakvu ulogu. Za to su odgovorni bili politički odnosi u zemlji koja je faktički bila jednopartijski sistem Socijalističke stranke jedinstva. Jedini plebiscit koji je ikada održan bio je onaj o ustavu od 9. aprila 1968. Održan je 6. ap­ rila 1968. i za rezultat nije imao 99 % posto glasova, kao što je to bilo uobičajeno za Njemačku demokratsku republiku, već je samo 96,37 % od svih glasova bilo “za”96. U tom iskustvu vjerojatno se nalazi i objašnjenje zašto je ustavna reforma iz 1974. godine provedena po­ malo potajice i bez ikakvog učešća naroda97. 2.2.5. Ekskurs II: Participacija naroda u nestalim jugozapadnonjemačkim zemljama Vojna okupacija Njemačke nakon 8. maja 1945. išla je paralelno sa njenom podjelom na četiri okupacione zone98. Pri definiranju okupacionih zona su u principu nisu uzete u obzir granice zemalja Weimarske repub­ like. Na jugozapadu bivšeg područja Rajha to je dovelo do toga da su se teritorije dvije bivše zemlje — Würt­ temberga i Badena — kao i teritorij hohenzollernške oblasti, našle podijeljene u dvije okupacione zone, na­ ime u američkoj i francuskoj. Južni Baden i Južni Würt­ temberg potpali su pod francusku, a Sjeverni Würt­ temberg i Sjeverni Baden pod američku okupacionu upravu. Obnovom njemačke državnosti tamo su na­ stale zemlje Baden, Württemberg-Baden i Württem­ berg-Hohenzollern. One su nakon teritorijalnog preu­ stroja putem saveznog zakona u skladu sa članom 118. rečenica 2. Ustava SR Njemačke i nakon referenduma završile kao nova njemačka savezna zemlja imena Baden-Württemberg, koja se konstituirala nakon iz­ bora ustavotvorne skupštine i obrazovanja nove vlade ujedinjenih zemalja dana 25. aprila 195299. Ako već želimo promatrati narodno zakonodavstvo zemalja u prošlosti, onda ne smijemo preskočiti dokinute ustave bivših zemalja Baden, Württemberg-Baden i Würt­ temberg-Hohenzollern100.
Stern (bilj 5), s. 1703 i dalje. B. Vogel/D. Nohlen/R.-O. Schlutze, Wahlen in Deutsch­ land, 1970, s. 282. 97 Stern (bilj 5), s. 1701 i dalje. 98 Stern (bilj 5), s. 919 i dalje; Berlin je bio posebno područje. Područje grada Berlina također je bilo podijeljeno na četiri okupacione zone. 99 Drugi zakon o novom teritorijalnom ustrojstvu u zemljama Baden, Württemberg-Baden i Württemberg-Hohenzollern / Zweites Gesetz über die Neugliederung in dem die Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern od 04. 05. 1951 (Savezni službeni glasnik / BGBl. I, s. 284 i dalje). Referendum je održan 09. 12. 1951. i na njemu je ostvarena (sporna) većina za formiranje nove savezne pokrajine (usp. također Odluke Saveznog ustavnog suda / BVerfGE 1, 14 i dalje).
95 96

Tri jugozapadnonjemačke zemlje su se opredijelile za suverenitet naroda101 i u osnovnim odredbama njihovih ustava djelomice predviđale participaciju naroda u za­ konodavnom procesu102. U Württemberg-Hohenzol­ lernu bio je obavezan plebiscit o ustavnim promje­ nama103, a inicijativa za to bila je u rukama Landtaga104. Osim toga, u Württemberg-Badenu i u Badenu je bilo moguće da narod zatraži raspuštanje parlamenta105. U Württemberg-Badenu je do plebiscita u zakonodavstvu dolazilo samo u ograničenom obimu. Po nalogu ze­ maljske vlade održala bi se narodna inicijativa o zako­ nu koji je donio Landtag, ako bi trećina članova Landtaga to zahtijevala106. Na odgovarajući način se postupalo i ako Landtag ne bi prihvatio nacrt zakona zemaljske vlade, a trećina poslanika Landtaga za­ hti­ jevala da neuspješan zakon postane predmet odluči­ vanja na referendumu107. U tim slučajevima do refe­ renduma ipak ne bi dolazilo, ako bi Landtag nacrt zakona koji je ponuđen na odlučivanje narodu ponovo donio sa dvotrećinskom većinom, ili ako bi parlament naknadno prihvatio nacrt zakona vlade koji je prvobitno bio odbio108. U Badenu je zemaljska vlada mogla za­ kon koji je donio parlament vratiti u parlament na raspravu. Ponovljenu odluku o kojom se donosi taj zakon vlada je mogla podvrgnuti odlučivanju na refe­ rendumu109. Zakonodavna narodna inicijativa predvi­ đena je bila samo u Badenu110. Nedopustivi su u svim zemljama bili referendumi, čiji bi predmet bili budžet, zakoni o porezima i doprinosima, kao i propisi o pla­ ćama111. Na glasanju bi onda bila dovoljna većina gla­ sova onih koji su glasali kod običnih zakona112, kod
100 Stavljeno van snage članom 94 st. 2 Ustava BadenWürttemberga od 11. 11. 1953. (Službeno glasilo s. 173). 101 Čl. 48 st. 2 Ustava Württemberg-Badena od 28. 12. 1946; čl. 20 Ustava Württemberg-Hohenzollerna od 18. 05. 1947; čl. 50 st. 2 Ustava Badena od 18. 05. 1947. 102 Čl. 21 Ustava Württemberg-Hohenzollern; čl. 51 reč. 1 ( u vezi sa čl. 56 st. 1) Ustava Badena. 103 Čl. 23 u vezi sa čl. 92 st. 2 Ustava Württemberg-Hohen­ zollerna. 104 Čl. 72 Ustava Württemberg-Hohenzollerna. 105 Čl. 58 Ustava Württemberg-Badena inicijativa uz kvorum od 100.000 svih birača sa pravom glasa; čl. 63 st. 1 Ustava Badena inicijativa uz kvorum od četvrtine svih birača sa pravom glasa (čl. 63 st. 2), na glasanju iz čl. 58 Ustava Württemberg-Badena većina svih glasača sa pravom glasa. 106 Čl. 83 st. 1 Ustava Württemberg-Badena. 107 Čl. 83 st. 2 reč. 2 Ustava Württemberg-Badena. 108 Čl. 83 st. 2 reč. 1 i reč. 2 Ustava Württemberg-Badena. 109 Čl. 94 reč. 1 Ustava Badena. 110 Čl. 93 st. 5 reč. 1, 2 Ustava Badena; inicijativa je morala sadržavati i nacrt zakona. 111 Čl. 84 st. 2 reč. 2 Ustava Württemberg-Badena; čl. 93 st. 5 reč. 4 Ustava Badena. 112 Čl. 84 st. 1 Ustava Württemberg-Badena; (čl. 71 Ustava Württemberg-Hohenzollerna). 113 Čl. 85 st. 3 Ustava Württemberg-Badena (pri čemu je ta­ kav referendum morala zatražiti polovina članova Landtaga); čl. 71 Ustava Württemberg-Hohenzollerna.

70

ustavnih promjena dvotrećinska većina glasova onih koji su glasali113. Opisane mogućnosti participacije naroda do udruži­ vanja spomenutih zemalja u Baden-Württemberg nisu nikad postale djelotvorne. Sam referendum o udruži­ vanju osnovu je imao u § 2 stav 2 Saveznog zakona od 4. maja 1951114. 3. Čista reprezentativna demokratija na saveznoj razini i plebiscitu naklonjena demokratija na zemaljskoj razini Prilikom predstavljanja participacije građana u proce­ sima tvorbe političke volje u daljem će tekstu biti opisano aktuelno ustavnopravno stanje kakvo postoji na osnovu Ustava SR Njemačke i ustava saveznih ze­ malja. Bit će to skraćena ustavna historija. Jer u usta­ vo­ tvorstvu u Njemačkoj od 1945. bilo je epizoda koje su za rezultat imale različito pozitivno ustavno pra­ vo115, i u polju kojim se mi bavimo u ovom tekstu. Dakle, postojali su — promatrajući u odnosu na trenu­ tak stupanja na snagu Temeljnog zakona za Saveznu Republiku Njemačku (Ustava SR Njemačke) 23. maja 1949. — pretkonstitucionalnih ustavi u zemljama Ba­ varska116, Bremen117, Hessen118, Rheinland-Pfalz119 i Saarland120 (u to se ubrajaju i već predstavljeni ustavi zemalja koje danas više ne postoje: Baden, Würt­ tem­ berg-Baden i Württemberg-Hohenzollern), kao i ustavi zemalja Baden-Würtemberg121, Berlin122, Hamburg123, Niedersachsen124, Nordrhein-Westfalen125 i SchleswigHolstein126, koji su uslijedili neposredno nakon stupa­ nja na snagu Temeljnog zakona. Nakon ujedinjenja Njemačke dana 3. oktobra 1990. novopridošle zemlje Brandenburg127, Mecklenburg-Vorpommern128, Sakso­ ni­ ja129, Sachsen-Anhalt130 i Thüringen131 također su do­ nijele nove ustave. Zemlja Schleswig-Holstein je zna­ čajno reformirala svoj ustav 1990132, a slijedili su je Berlin133 i Niedersachsen134.
BVerfGE 1, 14/20 i dalje. J. Wommelsdorff, Die Verfassungen der “alten” und “neu­ en” Bundesländer – ein Vergleich, s. 1 i dalje, izvor: jura­ welt.com/sunrise/media/mediafiles/13633/lverf-text. pdf. 116 Ustav od 02. 12. 1946. 117 Ustav od 21. 10. 1947. 118 Ustav od 01. 12. 1946. 119 Ustav od 18. 05. 1947. 120 Ustav od 15. 12. 1947. 121 Ustav od 11. 11. 1953. 122 Ustav od 01. 09. 1950 – stavljeno van snage čl. 101 st. 1 Ustava Berlina od 23. 11. 1995. 123 Ustav od 06. 06. 1952. 124 Privremeni Ustav Donje Saksonije od 13. 04. 1951 – stavljeno van snage čl. 78 st. 2 Ustava Donje Saksonije od 19. 05. 1993. 125 Ustav od 28. 06. 1950. 126 Zemaljski statut / Landessatzung für Schleswig-Holstein od 13. 12. 1949. 127 Ustav od 20. 08. 1992. 128 Ustav od 23. 05. 1993. 129 Ustav od 26. 05. 1992. 130 Ustav od 16. 07. 1992.
114 115

3.1. Reprezentativna demokratija u (gotovo) čistoj formi na razini savezne države Historija nastanka Temeljnog zakona (Ustava) za Sa­ veznu Republiku Njemačku istovremeno predstavlja i razgraničenje sa Weimarskom republikom i njenim us­ tavom. To se posebno jasno vidi na načinu kako je oblikovana pozicija šefa države, saveznog predsjednika /Bundespräsident135. Njega više, za razliku od Reichs­ präsidenta, ne bira direktno narod, već poseban organ koji se naziva Savezna skupština/Bundesver­ sam­ mlung136, a osim toga, za razliku od Reichspräsidenta, saveznom predsjedniku su u principu dodijeljene uglav­ nom reprezentativne funkcije. Raspravu oko pi­ tanja da li svi argumenti koji služe u svrhu razgraničenju sa Weimarskom republikom zaista stoje, ranije u tekstu već je pokrenuta, u vezi sa plebiscitarnim elementima ustava iz Weimara. Inače, rasprave na ovu temu ispu­ njavaju cijele biblioteke naučnih spisa iz državnog prava i historije, a u ovom tekstu ne možemo ih ski­ cirati niti u osnovnim crtama. Sa aspekta pozitivnog ustavnog prava treba samo konstatirati da nakon izra­ ža­ vanja opredjeljenja za demokratiju137 i narodni suve­ re­ nitet 138 u Temeljnom zakonu — osim malobrojnih izu­ zetaka o kojima će još biti govora — nisu poduzeti nikakvi ustavnopravni koraci za uvođenje narodnog zakonodavstva ili nekih drugih oblika neposrednog sudjelovanja naroda u tvorbi državne volje. Ustav­ no­ pravni sistem Savezne Republike Njemačke je u svo­ jim državnim strukturama čista reprezentativna de­ mokratija. Narod svoju državnu vlast vrši posrednim putem, preko Bundestaga, te kroz druge organe koje on imenuje ili koji su utvrđeni u Ustavu. Neka druga opcija tj. neki drugi zaključak ne može se izvesti čak ni za ustavne promjene, koje se ravnaju prema članu 79. Ustava SR Njemačke, niti iz člana 146. Ustava SR Njemačke, koji propisuje da taj Ustav, koji nakon do­ vr­ šenja ujedinjenja i slobode Njemačke vrijedi za cijeli njemački narod, gubi svoju validnost onog dana, kada na snagu stupi neki drugi ustav, kojeg je donio nje­ mački narod u slobodnom samoodređenju. “Jer član 146 ne utemeljuje nikakav (konkurirajući) plebiscitarni postupak pored (isključive) nadležnosti Bundestaga i Bundesrata za izmjene ustava. U tom smislu i za po­ stupak izmjena ustava — u principu i prije svega —
Ustav od 25. 10. 1993. 132 Ustav od 13. 06. 1990. Ustav od 23. 11. 1995. 134 Ustav od 19. 05. 1993. 135 Čl. 54 i dalje Ustava SR Njemačke. 136 Čl. 54 st. 1 reč. 1, st. 3 Ustava SR Njemačke, kao i Zakon o izboru saveznog predsjednika od strane Savezne skupštine (Gesetz über die Wahl des Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung)od 23. 04. 1959. (BGBl. I s. 230). 137 Čl. 20 st. 1 Ustava SR Njemačke. 138 Čl. 20 st. 2 reč. 1 i reč. 2 Ustava SR Njemačke.
131 133

71

vrijede načela predstavničke, a ne plebiscitarne de­ mo­ kratije”139. Učešće naroda Ustav SR Njemačke izričito poznaje samo u tri slučaja, a sva tri se odnose na (pre)ustroj teritorije države (saveza) ili jednog njenog dijela: To je regulativa iz člana 29 Ustava SR Njemačke, koja se odnosi na cijeli teritorij države, te specijalni slučajevi iz članova 118140 i 118a141 Ustava SR Njemačke. Re­ gulativa iz člana 118. Ustava SR Njemačke, čiji je cilj bio da, u poređenju sa članom 29, osigura olakšan postupak za teritorijalni preustroj njemačkog jugoza­ pada u kontekstu njegovih novih, iz vojne okupacije proisteklih granica koje su građani osjećali neodrži­ vim,142 postala je bespredmetna143, nakon što su se tri jugozapadne zemlje Baden, Württemberg-Baden i Würt­ temberg 1952. udružile u novu njemačku saveznu zemlju pod nazivom Baden-Württemberg144. Također i za područje zemalja Berlin i Brandenburg, član 118a Ustava SR Njemačke145 predviđa pojedno­
Scholz, u Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, čl. 146 Rdn. 20. Potreba za regulativom iz čl. 118 Ustava SR Njemačke ukazala se stoga što su Saveznici bili skloni da suspendiraju čl. 29 Ustava SR Njemačke, jer bi u slučaju potpunog teri­ torijalnog preustroja Zapadne Njemačke prema tom članu bile pogođene oblasti pod njihovom vlašću, a time i njihove posebna prava nadzora. U slučaju triju zemalja na jugo­ zapadu, i među zapadnim pobjedničkim silama vladala je suglasnost da je teritorijalni preustroj nužan. U odobrenju vojnih guvernera britanske, francuske i američke zone od 12. 05. 1949. upućenom predsjedniku Parlamentarnog vijeća /Parlamentarischer Rat pod brojem 5 izražen je eksplicitna rezerva protiv primjene čl. 29 Ustava SRNJ, što je otpalo tek po okončanju okupacionog statusa Njemačke potpisivanjem tzv. Generalnog ugovora/Deutschland-Vertrag ili General­ vertrag od 26. 05. 1952. u verziji od 23. 10. 1954. (BGBl. II, s. 305 i dalje) dana 05. 05. 1955. 141 Prije ujedinjenja, Savezna Republika Njemačka imala je iskustava sa propisom o preustroju iz čl. 29 Ustava, koja su je podučila da je beskrajno teško u postupku koji je predviđen u tom članu savladati otpore pojedinih zemalja. 142 Vladajuće mišljenje, usp. Maunz, in: Maunz-Dürig-Her­ zog-Scholz, Grundgesetz. Kommentar, čl. 118 Rdn. 2; Scholz, in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, čl. 118a Rdn. 4. 143 Vidi BVerfGE 5, 34 i dalje. 144 Maunz, in Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, čl. 118 Rdn. 4. Čl. 118 Ustava SR Njemačke bio je lex specialis samo za osnivanje nove zemlje Baden-Württemberga, kao i u svrhu prevazilaženja granica za koje je postojao osjećaj da su pro­ izvoljno nametnute. Ako bi danas u postupku iz čl. 29 Ustava SRNJ na njemačkom Jugu i Zapadu bile poduzete mjere preustroja, pravo Baden-Württemberga da u tome učestvuje ostaje netaknuto (BVerfGE 5, 34/43 i dalje). Čl. 118 Ustava SR Njemačke za to nije prepreka. 145 Ovaj propis porijeklo vuče iz člana 5 Ugovora između Savezne Republike Njemačke i Njemačke Demokratske Re­ publike o ujedinjenju Njemačke/Vertrag zwischen der Bun­ des­ republik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands od 31. 08. 1990. (BGBl. II, s. 907), kojim je zakonodavnom tijelu ujedinjene Njemačke preporučeno da se u roku od dvi­ je godine pozabavi pitanjima izmjene i dopune Ustava SR
139 140

stavljen postupak, prema kojem uz učešće birača sa pravom glasa iz obje zemlje i sporazumom između obje zemlje može doći do teritorijalnog preustroja146, bez potrebe za daljnjim uplitanjem savezne države147. Zemlje Berlin i Brandenburg su u vidu “Državnog ugo­ vora o stvaranju zajedničke savezne zemlje”/ “Staats­ ver­ trag über die Bildung eines gemeinsamen Bundeslandes (“Ugovor o preustroju”/ “Neuglied­ erungs­ -Vertrag”) od 27. aprila 1995148 zaista poduzele pokušaj fuzije dvaju zemalja. Na istovremeno održa­ nim plebiscitima (5. maja 1996) stanovništvo Berlina jest, ali stanovništvo Brandenburga nije prihvatilo ovaj ugovor o teritorijalnom preustroju149. Time član 118a Ustava SR Njemačke nije primijenjen150. Zemlje Berlin i Brandenburg teže novom pokušaju preustroja 2013. godine151. Prema članu 29. stav 1. Ustava SR Njemačke teritorija države može biti podvrgnuta preustroju, kako bi se osiguralo da zemlje svoje zadatke mogu ispunjavati u skladu sa vlastitom veličinom i snagom. Pri tome treba
Njemačke povezanim sa ujedinjenjem, a posebno moguć­ nošću teritorijalnog preustroja prostora Berlin / Brandenburg putem dogovora dotičnih zemalja, dakle u postupku drugačijem od onog propisanog u članu 29. O daljoj historiji geneze usp. Scholz, in Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, čl. 118a Rdn. 1 i dalje. 146 Ali teritorijalni preustroj može se izvršiti i u skladu sa čl. 29 Ustava SR Njemačke (Scholz, in: Maunz-Dürig-HerzogScholz, čl. 118a Rdn. 5. 147 Scholz, in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, čl. 118a Rdn. 9. 148 Službeno glasilo Berlina / BerlGVBl. s. 490; Službeno glasilo Brandenburga / Bbg-GVBl. I, s. 151. Prema čl. 3 st. 1 reč. 1, ugovor treba podršku najmanje dvije trećine svakog od zemaljskih parlamenata kao i pozitivan ishod referenduma u svakoj zemlji. Na referendumima pretpostavka je bila većina glasova onih koji su glasali, a osim toga da ta većina obuhvata barem po jednu četvrtinu svih birača sa pravom glasa (čl. 3 st. 1 reč. 2 Ugovora o preustroju). 149 U Brandenburgu je na referendumu, uz učešće od 66,38 %, bilo postignuto samo 36,57 % glasova “za”. O pojedi­ nostima postupka usp.Ugovor o reguliranju referenduma o Ugovoru o preustroju u zemljama Belin i Brandeburg/ Staatsvertrag zur Regelung der Volksabstimmungen in den Ländern Berlin und Brandenburg über den NeugliederungsVertrag od 27. 05. 1995. (Berl.GVBl. s. 554; BbgGVBl. I, s. 231). 150 Scholz, u: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, čl. 118a Rdn. 11. 151 U međuvremenu su pokrajine na razini ispod Ugovora o preustroju postigle užu suradnju (usp. pregled državnih ugovora zaključenih između zemalja Berlina i Brandeburga, stanje 01. 01. 2009, izvor: http://www.berlin-brandenburg. de/­ politik-verwaltung/dokumente/staatsvertraege/). U periodu nakon 06. 05. 1996. ustanovljen zajednički Vrhovni zemaljski upravni sud/Oberwaltungsgericht Berlin-Bran­ den­ burg 2005. godine, kao i zajednički Viši socijalni sud/ Landessozialgericht Berlin-Brandenburg sa sjedištem u Potsdamu. 2007. još i Financijski sud / Finanzgericht BerlinBrandenburg sa sjedištem u Cottbusu kao i Viši pokrajinski radni sud/Landesarbeitsgericht Berlin-Brandenburg sa sje­ di­ štem u Berlinu.

72

u obzir uzeti osjećaje regionalne pripadnosti, historijski i kulturne veze, ekonomsku opravdanost kao i zahtjeve prostornog planiranja i zemaljskih prostornih planova. Teško je shvatiti pretpostavke ovakvih ovlaštenja; uzajamno protivriječe orijentacioni pojmovi kao neodređeni pojmovi koji slijede iz propisa, a nisu samo magloviti politički program.152 U okviru diskrecione političke procjene i odlučivanja, upravo oni pred­ stavljaju kriteriji na osnovu kojih treba donijeti odluku o teritorijalnom preustroju. Ukoliko su orijentacioni pojmovi153 također i konačni154. Ne manje kompliciran je i sam postupak koji se primjenjuje prilikom pre­ ustroja. Princip iz člana 29 stav 2 Ustava SR Njemačke jeste da mjere preustroja treba da budu poduzete u formi saveznog zakona, koji je potrebno potvrditi na referendumu. U slučaju manjih teritorijalnih izmjena, ako područje za koje se mijenja teritorijalna pripadnost saveznoj zemlji, ne obuhvata više od 50.000 stanovnika, preustroj može uslijediti i državnim ugovorom (Staats­ vertrag) zemalja čija teritorija je zahvaćena preustro­ jem, ili putem saveznog zakona za koji je neophodno odobrenje Saveznog vijeća (Bundesrat) (član 29 stav 7 Ustava SR Njemačke)155. Čl. 29. st. 8. Ustava SR Nje­ mačke, koji je unesen u Ustav kao posljedica ujedinje­ nja Njemačke156, zemljama otvara mogućnost da — izvan okvira iz člana 29 st. 2 do 7 — mjere teritorijalnog preustroja ugovore i međusobnim državnim ugovorom, koji onda treba podvrgnuti referendumu u zemljama ili dijelovima zemalja koje su zahvaćene preustrojem157. Na takvom referendumu odlučuje većina glasova onih koji su glasali, ako ta većina obuhvata najmanje jednu četvrtinu građana koji imaju pravo glasa za Savezno vijeće (Budenstag)158. Za državni ugovor prihvaćen na takvom referendumu potrebna je suglasnost Bundes­ taga159, čime treba osigurati da preustroj koji je dolazi od zemalja neće ugroziti interese zajedničke države160. Odluka kojom se odobrava spomenuti ugovor mora se ravnati prema orijentacionim pojmovima iz člana 29 stav 1. U slučaju preustroja putem saveznog zakona, u svrhu potvrđivanja istog u saveznim zemljama održat će se referendum161. Način glasanja i kvorum koji je neop­
Scholz, u: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, čl. 29 Rdn. 23. O sadržajnom tumačenju usp. npr. Maunz/Herzog, u: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, čl. 29. Rdn. 29 i dalje. 154 Maunz/Herzog, u: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, čl. 29. Rdn. 26. 155 Zakon o postupku kod ostalih izmjena teritorije pokrajina /Gesetz über das Verfahren bei sonstigen Änderungen des Gebietsbestands der Länder od 30. 07. 1979. (BGBl. I, S. 1325). 156 Savezni zakon od 27. 10. 1994. (BGBl. I, S. 3146). 157 Čl. 29 st. 8 reč. 3, reč. 4 Ustava SR Njemačke. 158 Čl. 29 st. 8 reč. 5 Ustava SR Njemačke. 159 Čl. 29 st. 8 reč. 6 Ustava SR Njemačke. 160 Scholz, u: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, čl. 29 Rdn. 125.
152 153

hodan za potvrđivanje saveznog zakona vrlo su visoki. Ovdje ćemo se odreći predstavljanja pojedinosti o nji­ ma kao i problema koji iz njih proizlaze. Čl. 29 st. 4. Ustava SR Njemačke otvara mogućnost pokretanja narodne inicijative u slučaju da u jednom međusobno povezanom, ograničenom naseljenom i privrednom prostoru, čiji dijelovi se nalaze u više raz­ ličitih zemalja i zajedno imaju najmanje milion stanov­ nika, jedna desetina birača koji imaju pravo glasa na izborima za Bundestag zatraži da se za taj prostor re­ gulira zajednička pripadnost jednoj zemlji. U roku od dvije godine savezni zakon može utvrditi da će se zemaljska teritorijalna pripadnost promijeniti, ili da će se u dotičnim zemljama sprovesti narodno izjašnja­ vanje. Regulativa za narodno izjašnjavanje je na sličan način kompleksna kao i ona za referendum na kojem se odlučuje o mjerama preustroja u formi saveznog za­ kona162. Potvrđujući referendum ili narodno izjašnja­ vanje valjani su ako dobiju većinu glasova onih koji su izašli na glasanje, i ako je na glasanje izašla barem četvrtina građana sa pravom glasa na izborima za Bun­ destag163. Egzistencija zemalja nije dotaknuta ni nakon ujedi­ njenja Njemačke 3. oktobra 1990. Ulagan je trud da se postigne teritorijalni preustroj, ali bez uspjeha. Još 1955. komisija koju je formirala savezna vlada predo­ čila je prijedlog, a slijedio je izvještaj o teritorijalnom preustroju saveznog područja komisije stručnjaka koju je 1972. formiralo Savezno ministarstvo unutarnjih po­ slova. Često se javljaju ideje, posebno u kontekstu financijskog poravnanja između bogatih i siromašnih zemalja, da se na teritoriji saveza stvore druge, učin­ kovitije federalne jedinice, sve sa željom za povećanjem privredne snage na teritoriji Saveza. U konačnici me­ đutim uvijek je, kako od strane politike tako i od strane stanovništva, nedostajalo volje da se promijeni aktu­ elno stanje sa šesnaest saveznih zemalja 164. Nijemci u istočnonjemačkim zemljama prihvatili su stanje na­ stalo nastankom novih zemalja, zemaljska i regionalna, na zemlju usmjerena samosvijest Nijemaca, porasla je u tolikoj mjeri da je vidljiva čak i kod stanovništva
Čl. 29 st. 3 reč. 1 Ustava SR Njemačke. Čl. 29 st. 5 Ustava SR Njemačke. 163 Čl. 29 st. 6 reč. 1 Ustava SR Njemačke. Provedbeni zakon neophodan prema čl. 29 st. 6 reč. 2 Ustava SR Njemačke pronalazimo kao Zakon o postupku za referendum, narodnu inicijativu i izjašnjavanje naroda/Gesetz über das Verfahren bei Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung od 30. 07. 1979. (BGBl. I, s. 1317) (uz Pravilnik o provođenju pre­ ustroja od 12. 11. 1984. BGBl. I s. 1342). 164 “Neugliederung des Bundesgebietes”, izvor: http://de. end.tfode.com/Neugliederung_des_Bundesgebietes, gdje se može pronaći i pregled do sada provedenih referenduma, ini­ cijativa i izjašnjavanja naroda, kao i pregled različitih modela teritorijalnog preustroja iz prošlosti. Također i Maunz/Herzog/Scholz, u: Maunz-Dürig-Herzog, čl. 29 Rdn. 7 i dalje.
161 162

73

starih saveznih zemalja, onih koje su, uslovljeno oku­ pa­ cijom nakon Drugog svjetskog rata, nastale “um­ jetno”, i u principu ne popušta ni na Istoku ni na Za­ padu zemlje. Uostalom, isti nalaz važi i za težnje da se pojačaju ma­ lobrojni, u njemačkom Ustavu prisutni plebiscitarni elementi, te da se Ustav dopuni na odgovarajući način. U prošlosti, posebno nakon ujedinjenja Njemačke, bilo je brojnih pokušaja u tom pravcu. Međutim, niti jedan od njih nije postigao većinu u Bundestagu i Bundesratu, koja je prema članu 79 njemačkog Ustava potrebna za promjenu ustava — i to ako bi prijedlog zakonskog teksta uopće dospio na glasanje u Bundes­ tag. Najveće uporište zagovornici više direktne demo­ kratije pronalaze u strankama Ljevičara (Linke) i Ze­ leni/GRÜNEN165 (koje su usmjerene na demokratiju u bazi), kao i u dijelovima SPD-a i dijelovima liberalnog FDP-a. U neposrednoj budućnosti se ne može očekivati da će tim zagovornicima uspjeti da nametnu svoj stav. Pitanja u ovo kontekstu, posebno pitanje o tome koje sadržaje treba izuzeti od participacije naroda, prizivaju najspornije odgovore. Da li o narod treba direktno od­ lučivati o odbrambenoj politici — recimo pitanje učešća njemačke vojske (Bundeswehr) u inostranstvu u okviru snaga UN ili NATO-pakta? Do koje mjere na­ rod treba posjedovati mogućnost suodlučivanja o pitanjima dalje europske supranacionalizacije njemač­ ke državne vlasti? Ovu listu pitanja mogli bismo ovako nastaviti u nedogled. Sjenke Weimarske republike i sumnja u sposobnost i odgovornost birača, što je bilo predmet rasprava u prvim godinama postojanja Sa­
165 Recimo nacrt zakona poslanika Wolfganga Wielanda, Hans-Christiana Ströbelea, Irmingard Schwew-Gerigk, Cla­ u­ dije Roth (Augsburg), Josefa Philipa Winklera, Britte Haßelmann i frakcije Savez 90/Zeleni BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN od 15. 02. 2006. BT/Ds 16/680 sa ovako for­ muliranim problemom: Parlamentarno-reprezentativna de­ mo­ kratija utemeljena u Ustavu SR Njemačke u Saveznoj Republici Njemačkoj se pokazala uspješnom. Ali među stanovništvom ipak raste želja za jačom participacijom. Posljednjih godina participativna prava građanki i građana na razini saveznih zemalja značajno su dograđena. Nakon toga i iskustva su bila pozitivna. Prema članu 20 stav 2 Ustava SR NJemačke javnu vlast vrši narod na izborima i glasanjima. Novim participativnim pravima za građane i građanke parlamentarno-reprezentativni sistem naše socijal­ ne demokratije i demokratske pravne države treba samo biti dopunjen novim pravima direktne participacije za građane i građanke, ali ne njima zamijenjen. Dodatna participativna prava će pri odlučivanju o značajnim sadržajnim pitanjima donijeti i više odgovornosti za građanke i građane. Interes i angažman za odgovornu tvorbu volje bit će pojačani. To će dovesti do ukupnog oživljavanja demokratije i učinit će je atraktivnijom za ljude. Nova participativna prava kao i parlamentarne inicijative i odluke moraju se temeljiti na os­ novnim pravima, nepromjenljivim temeljnim opredjeljenjima iz Ustava, te podlijegati kontroli od strane Saveznog ustav­ nog suda.

vezne Republike Njemačke, u današnjoj diskusiji o gore spomenutim pitanjima više ne igraju nikakvu oz­ biljnu ulogu. Puno veći značaj imaju pitanja kao što je ono da li je moguće — zbog toga što u SR Njemačkoj značajnu ulogu mogu dobiti vrlo kompleksni sadržaji koje treba regulirati — normu o kojoj treba glasati for­ mulirati tako da birači na pitanje o njoj mogu odgovoriti sa “da” ili “ne”. Pitanje prestanka korištenja atomske energije u SR Njemačkoj samo je naizgled pitanje na koje se jednostavno može odgovoriti potvrdno ili od­ rečno; stoga što prestanak korištenja atomske energije za sobom vuče vrlo kompleksnu regulativu za pro­ vedbu te odluke u energetskom sektoru, kao i velike troškove, što birači ne vide tako lako na prvi pogled. Sa druge strane, možemo postaviti pitanje i obrnuto: naime, da li svaki član Bundestaga ima pregled koje će političke, ekonomske, socijalne posljedice imati njegov način glasanja u Bundestagu? I sigurno je poli­ tičko umijeće, upravo u visoko kompleksnim sadrža­ jima, problematiku predstaviti tako da je birač može shvatiti i razumjeti, te se na odgovoran način suočiti sa mogućim posljedicama svog načina glasanja. Činjenica da je Savezna Republika Njemačka u 60 godina svoga postojanja “sasvim dobro funkcionirala” i bez nepo­ sredne participacije naroda u procesima tvorbe državne volje, sigurno nije ubjedljiv argument, ako već demo­ kratija ne bi trebala da u smislu participacije naroda ostane samo na deklarativnoj razini. Zasićenost poli­ tikom, koja do izražaja dolazi u opadajućoj izlaznosti na izbore, a koja u biti može značiti porast nepovjerenja prema institucijama i njihovom establišmentu, možda bi trebalo da ustavotvorca barem na trenutak navede na razmišljanje o tome da li se u pojedinima pitanjima pomoću instrumenata participacije može djelovati na zaustavljanju opisanog razvoja. Savezna Republika Nje­ mačka, čak i ako se usudi prihvatiti više direktne demokratije, zasigurno time neće utonuti u nekakav plebiscitarni cezarizam, kojeg, ako pogledamo unatrag, možemo vidjeti u Drugom carstvu u Francuskoj. 3.2. Više neposredne demokratije u zemljama Ustavi zemalja otvaraju se za participaciju naroda u vršenju državne vlastu166 u mjeri koja je puno veća nego što je to slučaj na saveznoj razini. Osnova za nepo­ srednu participaciju naroda u svim zemaljskim usta­ vima jeste opredjeljenje za demokratiju i suvere­ nitet naroda167, iz kojeg moraju proizaći i narodno zakonodavstvo kao i druge forme neposrednog izraža­
166 J. Wommelsdorff, Die Verfassungen der “alten” und “neu­ en” Bundesländer – ein Vergleich, s. 40 i dalje i s. 50 i dalje, izvor: jurawelt.com/sunrise/media/mediafiles/13633/lverftext.pdf; usp. pregled pod Volksentscheid, s. 3 – izvor http:// lexikon.freenet.de/Volksentscheid.

74

vanja volje naroda168. Osim narodnog zakonodavstva u užem smislu169 narod može sudjelovati u raspuštanju zemaljskih parlamenata170 ili u drugim odlukama koje se tiču tvorbe volje171. Inicijativi (zahtjevu) usmjerenoj
167 Čl. 23, 25 st. 1 reč. 1 Ustava Baden-Württemberga; čl. 2 st. 1 Ustava Bavarske; čl. 2 reč. 1 reč. Ustava Berlina; čl. 2 st. 1, st. 2 Ustava Brandenburga; čl. 65, 66 st. 1 Ustava Bremena; čl. 3 st. 1, st. 2 reč. 1 Ustava Hamburga; čl. 65, 70 Ustava Hessena; čl. 2, 3 st. 1 reč. 1 Ustava MecklenburgVorpommerna; čl. 1 st. 2, čl. 2 st. 1 reč. 1 Ustava Nieder­ sachsena; čl. 2 Ustava Nordrhein-Westfalena; čl. 74 st. 1, st. 2 Ustava Rheinland-Pfalza; čl. 60 st. 1, čl. 61 st. 1 reč. 1 Ustava Saarlanda; čl. 1 reč. 2 čl. 3 st. 1 reč. 1 Ustava Sak­ sonije; čl. 2 st. 1, st. 2 reč. 1 i 2 Ustava Sachsen-Anhalta; čl. 2 st. 1 Ustava Schleswig-Holsteina; čl. 44 st. 1 reč. 2, čl. 45 reč. 1 Ustava Thüringena. 168 Čl. 25 st. 1 reč. 2 Ustava Baden-Württemberga; čl. 4 (u vezi sa čl. 5 st. 1, 7 st. 2) Ustava Bavarske; o tome i Bavarski ustavni sud / Bayersicher Verfassungsgerichtshof, odluka od 17. 09. 1999. o ukidanju Bavarskog senata / Bayerischer Senat u VerfGH 52, 104 i dalje; čl. 3 st. 1 reč. 1 Ustava Berlina; čl. 2 st. 3 reč. 1 (u vezi sa čl. 22 st. 2 reč. 1) Ustava Brandenburga; čl. 66 st. 2a) (u vezi sa čl. 67) Ustava Bremena; čl. 71 Ustava Hessena; čl. 3 st. 1 reč. 1 Ustava Mecklenburg-Vorpommerna; čl. 2 st. 1 reč. 2 Ustava Niedersachsena; čl. 3 st. 1 Ustava Nordrhein-Westfalena; čl. 61 st. 1 reč. 2 Ustava Saarlanda čl. 3 st. 1 reč. 2, čl. 3 st. 2 reč. 1 Ustava Saksonije; čl. 2 st. 2 reč. 3, čl. 77 st. 1 Ustava Sachsen-Anhalta; čl. 2 st. 2, čl. 37 st. 1, st. 2 Ustava Schleswig-Holsteina; čl. 46 st. 1 Ustava Thüringena. 169 Eksplicitno čl. 72 st. 1 Ustava Bavarske; čl. 62 st. 1 reč. 1 Ustava Berlina; čl. 67 Ustava Bremena; čl. 48 Ustava Hamburga; čl. 117 Ustava Hessena uz kvorum od jedne petine birača sa pravom glasa za narodnu inicijativu; čl. 3 st. 2 reč. 1 Ustava Saksonije; čl. 77 st. 1 Ustava SachsenAnhalta; čl. 46 st. 1 Ustava Thüringena. 170 Čl. 42 st. 2 Ustava Baden-Württemberga na zahtjev šestine svih birača sa pravom glasa i uz podršku većine birača sa pravom glasa na plebiscitu; čl. 18 st. 3 Ustava Bavarske na zahtjev barem jednog miliona birača sa pravom glasa i u većinu glasova onih koji su glasali na referendumu (čl. 79 st. 1 Nr. 1 Zakona o zemaljskim izborima, narodnoj inicijativi i referendumu/Gesetzes über Landtagswahl, Volksbegehren und Volksentscheid [Landeswahlgesetz] u verziji od od 05. 07. 2002. [GVBl. s. 277, prečišćena verzija s. 620]); čl. 53 st. 3 u vezi sa čl. 62 st. 6 Ustava Berlina na inicijativu 50.000 osoba koje su dali podršku, uz prihvatanje inicijative od strane petine od svih birača sa pravom glasa, uz minimalno učešće od 50 % svih birača sa pravom glasa, uz običnu većinu glasova (čl. 63 st. 3); čl. 76 st. 1 reč. 1 Us­ tava Brandenburga uz kvorum od 200.000 birača za ini­ cijativu za raspuštanje, minimalno učešće od 50 % svih birača sa pravom glasa i glasove dvotrećinske većine; čl. 70 lit. c Ustava Bremena uz zahtjev od jedne desetina birača sa pravom glasa; čl. 35 st. 2 Ustava Nordrhein-Westfalena. 171 Čl. 61 reč. 1 Ustava Berlina uz podršku 20.000 stanovnika minimalne starosti od 16 godina (čl. 61 reč. 2 u vezi sa čl. 62 st. 1 reč. 2), ako barem 20.000 stanovnika podrži inicijativu, inicjativu donese 7 % svih građana sa pravom glasa, a na referendum izađe barem jedna četvrtina građana sa pravom glasa, te se ostvari većina glasova “za” u takvim okolnostima; čl. 76 st. 1 reč. 1 Ustava Brandenburga uz kovrum od 80.000 birača sa pravom glasa za inicijativu, a za referendum učešće od barem jedne četvrtine svih birača sa pravom glasa, uz ostvarenu većinu glasova onih koji su izašli na glasanje; čl. 70 lit. b Ustava Bremena; čl. 50 st. 1 reč. 1 Ustava Hamburga;

na donošenje nekog zakona 172 mora biti priložen izra­ đen nacrt zakona173. Budžet, porezi i doprinosi, propisi o plaćama (uključujući i penzije i slična primanja), te personalne odluke u ustavima su eksplicitno izuzete iz narodnog zakonodavstva174. Ustavi djelomice ograni­
čl. 59 st. 1 reč. 1, reč. 2 Ustava Mecklenburg-Vorpommerna: 15.000 birača sa pravom glasa za podršku peticiji i 140.000 za narodnu inicijativu; čl. 47 st. 6 Ustava Niedersachsena uz podršku od 70.000 svih birača sa pravom glasa za narodnu inicijativu i deset od sto birača sa pravom glasa za narodnu inicijativu sa zahtjevom za referendum; čl. 67a st. 1 reč. 1, st. 2 Ustava Nordrhein-Westfalena uz 0,5 % svih glasača sa pravom glasa za podršku narodnoj inicijativi i 8 % istih za narodnu inicijativu sa zahtjevom za referendum; čl. 108a st. 1, st. 2 reč. 1 Ustava Rheinland-Pfalza uz 30.000 od svih birača sa pravom glasa za peticiju a prema čl. u čl. 109 st. 3 reč. 1. 300.000 birača sa pravom glasa za narodnu inicijativu; čl. 99 st. 1 reč. 1, st. 2 reč. 2 Ustava Saarland kod 5.000 svih birača sa pravom glasa za valjanost narodne inicijative; čl. 80 st. 1 Ustava Sachsen-Anhalta uz kvorum za podršku inicijativi od 30.000 birača sa pravom glasa (čl. 80 st. 2 reč. 1); čl. 41 st. 1 reč. 1 Ustava Schleswig-Holsteina uz podršku inicijativi od 20.000 građana sa pravom glasa (čl. 41 st. 1 reč. 4); čl. 68 st. 1 reč. 1 Ustava Thüringena uz podršku za inicijativu od 50.000 građana sa pravom glasa (čl. 68 st. 3). — J. Wommelsdorff, Die Verfassungen der “alten” und “neu­ en” Bundesländer – ein Vergleich, s. 125 i dalje izvor: jurawelt.com/sunrise/media/mediafiles/13633/lverf-text. pdf. 172 Čl. 59 st. 1 Ustava Baden-Württemberg: kvorum od jeden šestine svih birača sa pravom glasa; čl. 74 st. 1 Ustava Ba­ varske: kvorum od jedne desetine svih birača sa pravom glasa; čl. 63 st. 1 Ustava Berlina uz podršku od 20.000 sta­ novnika, od 7 % svih birača sa pravom glasa za inicijativu; čl. 77 st. 3 reč. 1 Ustava Brandenburga uz podršku od 80.000 birača; čl. 70 lit. d reč. 1 Ustava Bremena uz inicijativu jed­ ne desetine svih birača sa pravom glasa; čl. 50 st. 1 reč. 3 Ustava Hamburg uz 10.000 svih birača sa pravom glasa za inicijativu i suglasnost dvadesetine svih birača sa pravom glasa za narodnu inicijativu; čl. 70 st. 1, čl. 71 st. 1 reč. 2 Ustava Saksonije kvorum za zakonodavnu inicijativu barem 40.000 svih birača sa pravom glasa, a za narodnu inicijativu 450.000 birača sa pravom glasa, ali ne više od 15 % svih birača sa pravom glasa ( čl. 72 st. 2 reč. 1); čl. 81 st. 1 reč. 4 Ustava Sachsen-Anhalta kvorum od 11 % svih birača sa pravom glasa za narodnu inicijativu; čl. 42 st. 1 reč. 4 Ustava Schleswig-Holstein 5 % svih birača sa pravom glasa za na­ rodnu inicijativu; čl. 82 st. 3 reč. 1 Ustava Thüringena 5.000 birača sa pravom glasa za podršku i za valjanost narodne inicijative, 8 % svih birača sa pravom glasa na službenim listama za potpise ili 10 % u postupku slobodnog prikupljanja potpisa. 173 Čl. 59 st. 2. Ustava Baden-Württemberga; čl. 74 st. 2 Us­ tava Bavarske; čl. 62 st. 3 reč. 1 Ustava Berlina; čl. 71 Usta­ va Bremena; čl. 124 reč. 2 Ustava Hessena; čl. 60 st. 1 reč. 2 Ustava Mecklenburg-Vorpommerna; čl. 48 st. 1 reč. 2 Us­ ta­ va Niedersachsena; čl. 60 st. 1 reč. 2 Ustava NordrheinWestfalena; čl. 109 st. 2 reč. 2 Ustava Rheinland-Pfalza; čl. 99 st. 2 reč. 1 Ustava Saarland; čl. 71 st. 1 reč. 3 Ustava Saksonije; čl. 81 st. 1 reč. 2 Ustava Sachsen-Anhalta; čl. 41 st. 1 reč. 2 Ustava Schleswig-Holsteina; čl. 68 st. 1 reč. 2, 82 st. 1 Ustava Thüringena. 174 Čl. 60 st. 4 Ustava Baden-Württemberga; čl. 73 st. 1 Ustava Bavarske; čl. 62 st. 2 Ustava Berlina; čl. 76 st. 2 Ustava Brandenburga; čl. 70 reč. 6 Ustava Bremena; čl. 50 st. 1 reč. Ustava Hamburga izuzimajući eksplicitno inici­

75

ča­ vaju participaciju naroda eksplicitno na one sadržaje, koji prema ustavno definiranoj podjeli nadležnosti iz­ među saveza i zemalja potpadaju u oblast za koju su nadležne pokrajine175 ili proglašavaju nedopustivim ini­ cijative koje su usmjerena na izmjenu slobodnog i demokratskog temeljnog poretka176. O dopustivosti ini­ cijative u konačnici odlučuje zemaljski ustavni sud177. Za valjanost referenduma čiji je cilj narodno zakono­ davstvo, ustavi propisuju različite kvote učešća i gla­ sanja178. Promjene ustava, koje djelomice obavezno
jative Bundesrata; čl. 71 Ustava Hessena; čl. 59 st. 1 reč. 1, st. 3, čl. 60 st. 2 reč. 1 Ustava Mecklenburg-Vorpommerna; čl. 47 st. 4, čl. 48 st. 1 reč. 1 i reč. 3 Ustava Niedersachsena; čl. 67a st. 1 reč. 1, čl. 68 st. 1 reč. 3, reč. 4 Ustava NordrheinWestfalen; čl. 108a st. 1 reč. 2, čl. 109 st. 3 reč. 3 Ustava Rheinland-Pfalza; čl. 99 st. 1 reč. 3 Ustava Saarlanda; čl. 73 st. 1 Ustava Saksonije; čl. 81 st. 1 reč. 3 Ustava SachsenAnhalta; čl. 41 st. 2 Ustava Schleswig-Holsteina; čl. 68 st. 2, čl. 82 st. 2 Ustava Thüringena. 175 Čl. 62 st. 1 reč. 1 Ustava Berlina; čl. 70 lit. b Ustava Bre­ mena. 176 Čl. 62 st. 2 reč. 2 Bavarski zemaljski izborni zakon/ Ba­ yer­ i­ sches LandeswahlG; čl. 41 st. 1 reč. 3 Ustava SchleswigHolsteina. 177 Čl. 64 st. 1 Bayerisches Landeswahlg; tako eksplicitno čl. 77 st. 2 Ustava Brandenburga; čl. 50 st. 6 Ustava Hamburga; čl. 53 Ustava Mecklenburg-Vorpommerna; čl. 48 st. 3 Ustava Niedersachsena; čl. 68 st. 1 reč. 6 Ustava NordrheinWestfalena; čl. 99 st. 3 reč. 2 Ustava Saarlanda; čl. 71 st. 2 reč. 3 Ustava Saksonije; čl. 81 st. 2 reč. 1 Ustava SachsenAnhalta; čl. 42 st. 1 reč. 3 Ustava Schleswig-Holsteina; čl. 82 st. 3 reč. 2 Ustava Thüringena. 178 Čl. 60 st. 5 Ustava Baden-Württemberga: većina glasova onih koji su glasali, koja mora obuhvaćati i jednu trećinu glasova svih birača sa pravom glasa; čl. 79 st. 1 Nr. 1 Bayerisches Landeswahlgesetz: većina glasova onih koji su glasali (bez nekih drugih propisa o kvorumu); čl. 63 st. 1 Ustava Berlina uz 20.000 onih koji podržavaju inicijativu, barem 7 % svih birača sa pravom glasa, na referendumu uz učešće od barem jedne četvrtine svih birača sa pravom glasa, većina glasova onih koji su glasali; čl. 78 st. 2 Ustava Brandenburga: inicijativa valjana uz učešće od barem jedne četvrtine svih birača sa pravom glasa i uz većinu glasova onih koji su glasali; čl. 70 lit. d čl. 72 Ustava Bremena za inicijativu desetina svih birača sa pravom glasa i većina onih koji su glasali uz učešće od barem jedne četvrtine svih birača sa pravom glasa; čl. 50 st. 2 reč. 8, reč. 10 Ustava Hamburga uz dvadesetinu svih birača sa pravom glasa za valjanost inicijative i većina glasova na referendumskom glasanju; čl. 124 st. 3 reč. 2 Ustava Hessena; čl. 60 st. 3 reč. 1 Ustava Mecklenburg-Vorpommerna većina onih koji gla­ saju, ali najmanje jedna trećina svih birača sa pravom glasa; čl. 49 st. 2 Ustava Niedersachsena većina onih koji glasaju, ali barem jedna četvrtina svih birača sa pravom glasa; čl. 68 st. 4 reč. 2 Ustava Nordrhein-Westfalena većina onih koji glasaju, ali barem 15% svih birača sa pravom glasa; čl. 109 st. 4 reč. 3 Ustava Rheinland-Pfalza većina glasova onih koji su glasali uz učešće jedne četvrtine svih birača sa pravom glasa; čl. 100 st. 3 Ustava Saarlanda podrška više od polovine svih birača sa pravom glasa; čl. 72 st. 3 reč. 2 Us­ tava Saksonije većina datih glasova; čl. 81 st. 3 reč. 2 Ustava Sachsen-Anhalta većina onih koji glasaju, ali barem jedna četvrtina svih birača sa pravom glasa; čl. 42 st. 4 reč. Ustava Schleswig-Holstein većina onih koji glasaju, ali barem jedna

moraju biti podvrgnute referendumu179, dopustive su i ako poteknu iz samog naroda, međutim podliježu po­ višenim kvorumima, kako za inicijativu, tako i za učešće u glasanju tj. valjanost postupka180. Samo Saar­ land eksplicitno isključuje mogućnost referenduma na osnovu narodne inicijative čiji je cilj promjena usta­ va181. Osim toga, predmet referenduma može biti i za­ kon koji je donio Landtag, ili nacrt zakona zemaljske vlade koji u Landtagu nije dobio većinu182, isto tako zemaljski parlament, koji nije donio zakon zahtijevan inicijativom, također može u postupku donošenja ini­ ciranog zakona predložiti vlastiti, alternativni nacrt i staviti ga na referendumu183. Samo izuzetno moguće je pronaći posebnu ustavnopravnu regulativu o obave­
četvrtina svih birača sa pravom glasa; čl. 82 st. 7 reč. 3 Ustava Thüringena većina onih koji glasaju, ali barem jedna četvrtina svih birača sa pravom glasa. 179 Čl. 75 st. 2 reč. 2 Ustava Bavarske; čl. 70. lit. a Ustava Bremena; čl. 123 Ustava Hessena. 180 Čl. 64 st. 3 reč. Ustava Baden-Württemberga na zahtjev jedne trećine poslanika u zemaljskom parlamentu, čl. 64 st. 3 reč. 3 Ustava Badena - uz podršku većine birača sa pravom glasa; čl. 79 st. 1 br. 2 Bayerisches Landeswahlg većina onih koji glasaju, ali barem 25% svih birača sa pravom glasa; čl. 63 st. 2 Ustava Berlina uz podršku 50.000 stanovnika ini­ cijativa je valjana, se jedne trećine svih birača sa pravom glasa izjasni “za”; na referendumu moraju učestvovati ba­ rem dvije trećine, a “za” mora glasati barem 50 % svih bi­ rača sa pravom glasa; čl. 78 st. 3 Ustava Brandenburga: minimalno učešće od 50 % svih birača sa pravom glasa, kao i podrška dvije trećine onih koji su izašli na glasanje; čl. 72 Ustava Bremena trećina svih birača sa pravom glasa za inicijativu, i uz učešće od jedne četvrtine glasača, većina glasova svih birača sa pravom glasa; čl. 50 st. 3 reč. 11 Ustava Hamburga: dvije trećine glasova onih koji su glasali; čl. 60 st. 4 reč. 2 Ustava Mecklenburg-Vorpommerna dvotre­ ćinska većina onih koji su glasali, ali barem jedna polovina svih birača sa pravom glasa; čl. 49 st. 2 Ustava Nieder­ sachsena većina onih koji su glasali, ali barem jedna polo­ vina svih birača sa pravom glasa; čl. 69 st. 3 reč. 2 Ustava Nordrhein-Westfalena dvotrećinska većina onih koji su glasali i učešće barem polovine svih birača sa pravom glasa (usp. i specifičnosti čl. 69 st. 3 reč. 1: ako za promjenu us­ tava ne bude postignuta dvotrećinska većina u zemaljskom parlamentu, onda vlada ili parlament mogu raspisati referendum o dotičnim izmjenama ustava); čl. 129 st. 1 Us­ tava Rheinland-Pfalza većina svih birača sa pravom glasa; čl. 74 st. 3 reč. 3 Ustava Saksonije većina onih koji su gla­ sali; čl. 81 st. 5 Ustava Sachsen-Anhalta dvotrećinska većina onih koji su glasali, ali barem 50 % svih birača sa pravom glasa; čl. 42 st. 4 reč. 2 Ustava Schleswig-Holsteina dvotre­ ćinska većina onih koji su glasali, ali barem polovina svih birača sa pravom glasa; čl. 83 st. 2 reč. 2 Ustava Thüringena većina onih koji su glasali, ali barem 40 % svih birača sa pravom glasa. 181 Čl. 100 st. 4 Ustava Saarlanda. 182 Čl. 60 st. 2 reč. 1, st. 3 Ustava Baden-Württemberga na zahtjev trećine članova zemaljskog parlamenta; čl. 68 st. 3 reč. 1 Ustava Nordrhein-Westfalena (ako narod prihvati na­ crt zakona, zemaljska vlada može raspustiti zemaljski parla­ ment; ako referendum bude neuspješan, zemaljska vlada mora podnijeti ostavku); čl. 115 st. 1 Ustava RheinlandPfalza.

76

zujućem dejstvu odluka koje su donesene na referen­ dumu184. Savezne zemlje, od kojih neke prakticiraju neposrednu demokratiju već 65 godina, nisu s njom loše funkcioni­ sale185. Od 1990. u nekim od saveznim pokrajinama, posebno u onima na istoku, u Schleswig-Holsteinu i u Niedersachsenu, stvaranjem instituta obavezujuće na­ rodne inicijative (Volksinitiative), uz koju ide i obaveza Landtaga, zemaljskog parlamenta, da se pozabavi pred­ metom inicijative koji mu je proslijeđen na ovaj način, neposredna participacija birača u tvorbi državne volje je još proširena. Međutim, niti jedna od zemalja ne trpi zbog toga kontinuiran plebiscitarni glasački maraton, koji bi mogao blokirati ustavne organe. Za to su se u konačnici zaslužne i visoke kvote i višestepeni sistem u postupku obje vrste narodne inicijative i referenduma. Demokratija u zemljama zasigurno je bila i ostala živ­ lja nego na saveznoj razini, iako narod ne može odlu­ čivati o svemu, posebno ne o sadržajima koji tangiraju nadležnost i vlast parlamenta nad budžetom. Sa druge strane, upravo ti sadržaji podliježu kontroli ustavnog suda, a odluke ustavnog suda u toj oblast i danas nailaze na veliko prihvaćanje u narodu – bez obzira na njihov ishod u pojedinačnim slučajevima. Participacija naroda u tvorbi zakonodavne državne volje kao i narodno zakonodavstvo koje na tome počiva u zem­ ljama po pravilu nemaju onu eksplozivnu snagu koju može imati “visoka politika” na saveznoj razini. Jer i participacija naroda u zemljama odvija se u okviru koji je omeđen podjelom nadležnosti između savezne razine i zemalja iz Ustava SR Njemačke. O onome za što je nadležna savezna razina, narod zemalja niti ne može neposredno izražavati svoju volju. Nedostatak plebiscitarnih elemenata u ustavnom poretku na saveznoj razini ne može se posredno ili “ispotiha” zamaskirati mogućnostima za participaciju naroda
183 Čl. 60 st. 1 reč. Ustava Baden-Württemberga; čl. 74 st. 3 Ustava Bavarske (vidi zahtjeve za većinama prema čl. 7 st. 3 Bayerisches Landeswahlgesetz); čl. 62 st. 4 reč. 3 Ustava Berlina; čl. 78 st. 1 reč. 2 Ustava Brandenburga; čl. 50 st. 3 reč. 6 Ustava Hamburga; čl. 60 st. 3 reč. 2 Ustava Meck­ lenburg-Vorpommerna; čl. 49 st. 1 reč. 2 Ustava Nieder­ sachsena; čl. 109 st. 4 reč. 2 Ustava Rheinland-Pfalza; čl. 100 st. 2 reč. 2 Ustava Saarlanda; čl. 72 reč. 3 Ustava Sakso­ nije; čl. 81 st. 3 reč. 3 Ustava Sachsen-Anhalta; čl. 42 st. 2 reč. 2 Ustava Schleswig-Holsteina; čl. 82 st. 7 reč. 2 Ustava Thüringena. 184 Čl. 50 st. 4, st. 4a Ustava Hamburga. Vidi presudu Ham­ burškog ustavnog suda od 20. 11. 2004. – Aktenzeichen: HVerfG 6/04. 185 Usp. recimo pregled “Volksgesetzgebung in Brandenburg seit 1992” – izvor http://www.landtag.brandenburg.de/de/ mitgestalten/volksgesetzgebung/volksgesetzgebung_in_ brandenburg; Volksgesetzgebung in Hamburg – izvor: http:// de.wikipedia.org/wiki/Volksgesetzgebung_in_Hamburg; Volk­ sentscheid Unser Wasser – izvor: http://berlinerwassertisch.net/; Schweiger in: Nawiasky/Schweiger/Knö­ pfle, Die Ustava des Freistaates Bayern, čl. 74 Rdn. 10.

koje postoje na zemaljskoj razini. U takvoj dilemi trenutno se nalazi zemaljska politika u BadenWürttemberg sa Zelenim i SPD-om za kormilom, gdje jedan građanski pokret, ili iz lokalnih ili iz nekih viših razloga, pokušava da priječi izgradnju nove gradske željezničke stanice u Stuttgartu. A to je — da po­ jednostavimo problematiku — projekat savezne dr­ žave i njenih željeznica. Trenutno se spominje referen­ dum o tom projektu, koji, promatrajući sa aspekta saobraćajne politike, nadilazi granice zemalja, zato što se odnosi na magistralu Pariz-Budimpešta i izgradnju nove brze pruge između Stuttgarta u Baden-Würt­ tembergu i Münchena u Bavarskoj. To u neugodnu situaciju dovodi novoformiranu zemaljsku vladu Baden-Württemberga sa Zelenim i SPD-om, jer u konačnici na referendumu bi se moglo odlučivati samo o tome da li će ova zemlja istupiti iz ugovora o financiranju čija vrijednost se mjeri milijardama186. Financijske posljedice takvog istupanja snagom referenduma trenutno su “najveća nepoznata veličina” u računu građanske inicijative i zemaljske vlade. Ali bez obzira na ovaj i slične posebne pojedinačne slučajeve, participativna prava naroda jačaju političku svijest naroda, koji se na taj način može organizirati u okviru pojedinačnih projekata zemaljske politike za koje je zainteresiran, dakle nema više samo mogućnost apeliranja na zastupničke organe, već ima i mogućnost da, nakon što prevaziđe ustavnopravne prepreke, utječe na stvari u pravcu koji mu odgovara. U tom smi­ slu narod se može prepoznati kao trajna potenci­ jalna vanparlamentarna opozicija vladi i njenoj većini u parlamentima. Jer demokratija kao ideja dobra je sa­ mo onoliko, koliko je jaka opozicija u odnosu na ve­ ćinu. I sam položaj parlamentarne opozicije u saveznim zemljama drugačiji je nego položaj opozicije u Bundes­ tagu. Jer opoziciji u zemljama na raspolaganju je mo­ gućnost da zauzme poziciju u vanparlmentarnom ok­ viru i da u pojedinačnim pitanjima tim putem pridobije narod za svoju politiku. Ipak treba priznati da ni to nije moglo spriječiti da izlaznost upravo na zemaljskim izborima djelomice padne na dramtičko nisku razinu. 4. Pogled na ustavnu situaciju u Bosni i Hercegovini i njenim entitetima iz inostrane perspektive Ustavna situacija u Bosni i Hercegovini, usprkos svim razlikama koje nas trenutno ne zanimaju, pokazuje od­ ređene, mada prilično slabe sličnosti sa ustavnim pra­ vom u Saveznoj Republici Njemačkoj. Iako se Bosna i Hercegovina ne definira kao federalna država, bosan­
186 Baden-Württemberg Grüne und SPD einigen sich auf S-21-Volksentscheid – izvor: http://www.zeit.de/politik/ deutschland/2011-04/baden-württemberg -koalition-21.

77

skohercegovačka država to jeste, jer je Ustav od 15. decembra 1995. ustanovio centralnu državu na vrhu, koja počiva na dvije teritorijalne jedinice187, koje opet sa svoje strane vrše državnu vlast: Federacija Bosne i Hercegovine i sa jedne i Republika Srpska sa druge strane188. Bilo bi ignorantski poricati kvazi-federalnu strukturu bosanskohercegovačke zajednice, mada državni ustav u opisu državnih struktura o tome ne kaže ni riječ, ali se zato u podjeli nadležnosti između države i jedinica od kojih se ona sastoji ponaša kao ustav federalne države, bez obzira na svu nesavršenost pojedinačnih odredaba189. Zajednička država se doduše naziva demokratijom i pravnom državom190, ali nigdje se ne nalazi jasno opred­ je­ ljenje za suverenitet naroda. Razlog za to jesu okolnosti nastanka, jer kako se vidi u Preambuli, ustav su donijeli Bošnjaci, Hrvati i Srbi (pored Ostalih) kao “constituent peoples”. Kako je 1995. bilo nemoguće sporazumjeti se oko jednog državnog naroda, zadržan je ovaj do dana današnjeg opasni opis. Nije potrebno poslužiti se teorijom demokratije da bi se konstatiralo da u 20. stoljeću, u sveeuropskom okviru, demokratija naravno mora podrazumijevati da državna vlast pro­ izlazi iz cjeline stanovnika države čije državljanstvo oni imaju. Međutim, kompromisna formula uvedena 1995. godine ima za posljedicu i to da se ustav niti u jednom načelu ne izjašnjava o tome kako će državni narod učestvovati u tvorbi državne volje. Član I stav 2 Ustava BiH samo pominje demokratske izbore, ali ne i glasanje. To ukazuje da neposredna participacija na­ roda, koja prelazi granice izbora za zastupničke organe, ne postoji. Bosna i Hercegovina na državnoj razini ne poznaje participaciju naroda. A i inače Ustav ne govori ništa o participaciji naroda u tvorbi političke volje, pa kakvog god oblika ona bila. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine ne sadrži op­ redjeljenje za demokratiju, koja se spominje samo u Preambuli Ustava. Pregled svih odgovarajući odredbi federalnog ustava ipak pokazuje da je ova admini­ strativna jedinica Bosne i Hercegovine organizirana kao demokratska republika. Ona je federalno uređena, takvom je proglašava i član 2 federalnog Ustava, ali niti u jednoj odredbi ovaj Ustav se ne izjašnjava o su­ verenitetu naroda. Razlozi su isti kao i oni koji se kriju iza nedostatka odredbi o narodnom suverenitetu u dr­ žavnom ustavu. Jasan iskaz o “državnom narodu” jed­ no­ stavno je trebalo izbjeći, te se stoga pribjeglo i po­
Član I.3 Ustava BiH. Distrikt Brčko, koji također vrši javnu vlast, posebne je ustavnopravne prirode. On neće biti obrađen u ovom tekstu, upravo zbog svoje ustavnopravne specifičnosti. 189 M. Hartwig, Gutachten zu dem Entwurf der Verfassungs­ änderung der Verfassung von Bosnien-Herzegowina, 2007, s. 15. 190 Član I.2 Ustava BiH.
187 188

bjeglo nazivu “constituent peoples along with Others” kao onih na kojima počiva Federacija. Ustav se ne iz­ jašnjava niti o osnovnom pitanju kako će ti “constituent peoples along with Others” učestvovati u tvorbi poli­ tičke volje. Iz pojedinačnih odredbi o izboru zastupnika naroda, te na osnovu nedostatka odgovarajućih odredbi u ustavu, moramo zaključiti da se volja naroda izražava samo na izborima za zastupničke organe, te da nikakav drugi oblik izražavanja volje naroda nije predviđen u ustavu. Što se tiče zakonodavstva, dosljedno je tome da član IV propisuje kako zakonodavnu vlast vrše Za­ stup­ nički dom i Dom naroda. Organizacija federalne drža­ ve dakle jest čista predstavnička demokratija Ustav Republike Srpske u prvom stavu u Preambuli ukazuje na to da se Republika zasniva na demokratskim institucijama, ali to načelo više ne ponavlja u operativ­ nim odredbama. Ipak, iz pojedinačnih odredaba Ustava može se iščitati da ova zajednica treba biti organizirana kao demokratija. Osim toga, član 1 stav 4 Ustava kaže, “Serbs, Bosniaks, Croats as constituent peoples, Others and citizens” treba da učestvuju u vršenju državne vlasti Republike. Na isti način izbjegavanja kakav smo utvrdili za ostale ustave u BiH, i Ustav ove admi­ nistrativne jedinice izbjegava da definira jedan državni narod, već polazi od toga da državna vlast proizlazi iz “constituent peoples, Others and citizens”, a da oni u njoj učestvuju. Ustav je u svojim ostalim dijelovima otvoreniji za plebiscit. Tako član 2 stav 2 otvara mo­ guć­ nost referenduma o promjenama linija razgrani­ čenja između Republike Srpske i Federacije Bosne i Hercegovine. U ostalim slučajevima Narodna skup­ ština Republike Srpske prema članu 70 tačka 5 Ustava može donijeti odluku o provođenju referenduma u Republici, s tim što Ustav ne sadrži nikakva eksplicitna ograničenja predmeta tj. sadržaja referenduma. Na­ rodna inicijativa se u ustavu ne spominje eksplicitno. U ovom ustavnopravnom okviru bi u Republici Srp­ skoj nesporni bili propisi u vidu običnih zakona koji bi omogućili narodnu inicijativu. Član 70 tačka 5 u svo­ me tekstu sadrži samo pravni pojam “referendum”. Iz konteksta Ustava ne proizlaze razlozi da se taj pravni pojam — kao što je to slučaj u njemačkom ustavnom pravu — ograniči samo na pojam referenduma čiji je cilj donošenje nekog zakona. Taj pojam može uklju­ čivati i narodno izjašnjavanje, kao i sve druge inici­ jative koje bi krenule od “constituent peoples, Others and citizens”. To jasno, što se tiče zakonodavne inici­ jative, pokazuje i član 76, pri čemu je minimalan kvorum za takvu inicijativu 3.000 birača sa pravom glasa. Za razliku od njemačkog ustavnog prava, Ustav Republike Srpske ne sadrži eksplicitne ograničenja predmeta plebiscita, kao u Njemačkoj, gdje su javni budžet, zakoni o porezima i doprinosima kao i propisi o plaćama ili personalne odluke izuzeti od participacije naroda u odlučivanju.

78

Ipak, i tvorba državne volje u Republici Srpskoj kreće se u okviru koji je propisala država BiH, i nije pre­ puštena slobodnoj proizvoljnosti njenih organa. Pred­ meti tj. sadržaji koji prema ustavnopravnoj podjeli nadležnosti jesu nadležnosti države Bosne i Herce­ govine, oduzeti su entitetima tj. tvorbi državne volje od strane naroda u entitetima. To proizlazi iz člana III.3 stav 1 Ustava BiH, prema kojem su entiteti nad­ ležni (samo) za ono što ustav države Bosne i Herce­ govine ne propisuje kao isključivu nadležnost zajed­ ničke države. Oni predmeti, za koje zajednička država za sebe može zahtijevati isključivu i eksplicitnu nad­ ležnost, proizlaze iz člana III.1 Ustava BiH. To su nadležnosti koji se prije svega odnose na položaj Bosne i Hercegovine kao subjekta međunarodnog pra­ va i aktera u odnosu prema međunarodnoj zajednici i međunarodnim organizacija. Time su sadržaji koji su isključiva nadležnost države, izuzeti od mogućnosti referenduma u Republici Srpskoj. To je ustavnopravna banalnost i nešto što je samo po sebi razumljivo, te za to nije potrebna eksplicitna regulativa, posebno ne u Ustavu Republike Srpske. Osim toga Ustav Bosne i Hercegovine u članu III.5 lit(a) predviđa da se spo­ razumom među entitetima na državu Bosnu i Herce­ govinu mogu prenijeti i dodatne nadležnosti, koje su neophodne da se očuva suverenitet, teritorijalni inte­ gritet, politička neovisnost i međunarodnopravni sub­ jektivitet. Uostalom, taj postupak dopunjava i član III.5. lit(b) koji se odnosi na mogućnost sporazuma i o drugim predmetima, među kojima su poimence, ali ne i isključivo, navedeni korištenje energije i projekti ekonomske suradnje. Predmeti koji su prema postupku iz člana III.5 preneseni na državnu razinu izuzeti su od entiteta, a time su izuzeti i iz procesa tvorbe narodne volje u njima, sve dok ti predmeti ponovo, na osnovu međusobnog sporazuma između zajedničke države, Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, ne bi bili vraćeni u nadležnost entiteta. I to je ustavno­ pravna banalnost koja se podrazumijeva i za koju nije potreban eksplicitna ustavnopravna regulativa. S ob­ zirom na još uvijek važeće međunarodnopravne ovlasti Visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini, koje ni do danas nisu ukinute, u okviru člana III.5 Ustava tre­ ba u ustavnopravnom smislu uzeti u obzir i činjenicu da odluke Visokog predstavnika na osnovi dodijeljenih mu tzv. bonskih ovlasti mogu zamijeniti sporazum između države sa jedne i etniteta sa druge strane. Ako je Visoki predstavnik, na osnovu ovlasti koje su mu po međunarodnom pravu date, prenio nadležnosti entiteta na zajedničku državu, onda, ustavnopravno proma­ trano, posljedice toga nisu ništa drugačije nego one koje bi postojale da su se tri aktera države dogovorila o prenosu nadležnosti. Entitetima je u odnosu na te prenesene nadležnosti oduzeta svaka mogućnost tvor­

be državne volje, sve dok se ili ne povuče odluka Viso­ kog predstavnika, ili — ako su institucije Bosne i Her­ cegovine međunarodnopravnu odluku Visokog pred­ stav­ nika transformirale u nacionalno pravo — dok se ne provede povratni postupak iz člana III.5; ili dok Ustavni sud Bosne i Hercegovine unutarnji, nacionalni akt transformacije ne proglasi neustavnim. Ustavno pravo ne djeluje, kao što ni ne dopire do ove posebne situacije, u kojoj Visoki predstavnik prenosi nadlež­ nosti, što je konačno i posljedica još uvijek ograničenog suvereniteta Bosne i Hercegovine. 5. Zaključne napomene Neka političkim akterima ove zemlje bude prepuštena ocjena da li i u kojoj mjeri Bosni i Hercegovini kao primjer ili kao ideja vodilja može poslužiti ustav­ nopravna regulativa Njemačke o participaciji naroda u tvorbi državne volje, kao i njeno u biti vrlo oprezno, ali možda baš zato i uspješno postupanje sa predmetima koji se podvrgavaju plebiscitarnom odlučivanju. Iako su još ranije bile izricane prijetnje referendumima, Narodna skupština Republike Srpske je, prema vije­ stima koje su percipirane i u Njemačkoj191, dana 11. aprila 2011. donijela odluku će sprovesti referendum u entitetu, pri čemu građani sa pravom glasa iz Republike Srpske treba da odluče o pitanju “Da li podržavate na­ metnute zakone Visokog predstavnika u BiH, posebno o Sudu i Tužilaštvu, i njihovu neustavnu verifikaciju u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine?”. Od­ luka Narodne skupštine stupila je na snagu 27. aprila 2011. Dalji kontekst, u kojem treba promatrati i u ko­ jem se promatra ovaj referendum192, proizlazi iz miš­ lje­ nja predsjednika Republike Srpske193. Prema njemu se ovdje doduše radi o eksplicitno navedenim pravo­ sudnim institucijama države, ali osim toga radi se i o okončanju međunarodnopravnog mandata Visokog pred­ stavnika, kao i njegovih intervencionističkih ov­ lasti, dakle u konačnici o tome da se kotač nedavne historija zemlje, koja je dovela do jačanje nadležnosti državne razine i državnih institucija, jednostavno ok­ rene unatrag u korist ponovnog ojačavanja entiteta, posebno Republike Srpske194. Dalji ustavnopravni
191 Vijest od 14. 04. 2011: Abspaltung von Bosnien-Herze­ gowina. Serben gehen eigenen Weg – http://www.n-tv.de/po litik/Serben -gehen-eigenen-Weg-article3105411.html. 192 Vijest od 14. 04. 2011, vidi bilj. 191; Der Standard, Pro­ tektorat im Dornröschenschlaf, od 02. 06. 2011. – http://der standard.at/13045545240609/Protektorat-im-Dorn röschenschlaf. 193 BiH-News.com: Dodik: We shall Stopp Terror by Inter­ national Community – http://www.bh-news.com/en/vijest_ det.php?vid=3397&r=1. 194 Usp. i notu predsjednika Republike Srpske Narodnoj skup­ štini od 31. 05. 2011. – http://www.predsjednikrs.net/in dex.php?option=com_content&view=article&id-8208.

79

kon­ tekst neće biti predmet ostatka ovog teksta. O nje­ mu je Visoki predstavnik, koji je na meti srpskih politi­ čara od 2006. godine, izrekao stav 6. maja 2011195, i ukazao na posljedice referenduma po stabilnost zemlje. O od strane Visokog predstavnika konstatiranoj neu­ skla­ đenosti referenduma sa međunarodnom pravom, budući da je referendum u suprotnosti sa Mirovnim sporazumom iz Daytona, također neće biti govora ov­ dje, ali iz člana III. paragraf 5, paragraf 3. Ustava Bos­ ne iz Hercegovine proizlazi neustavnost planiranog, i u međuvremenu očito otkazanog referenduma196. Jer referendum je trebalo da se bavi pitanjima čiji odgovor nije (više) u nadležnosti Republike Srpske. Osim toga, postoje utemeljene nedoumice i u vezi sa referen­ dumskim pitanjem. Biračima je sugerirano da je na­ vodno regulativa koju je donio Visoki predstavnik, a koju je Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine transformirala u nacionalno pravo, neustavna. Ali o neustavnosti nacionalnog prava Bosne i Hercegovine odlučuje samo Ustavni sud Bosne i Hercegovine, koji takvu opću presudu nije donio, niti je mogao donijeti, jer sporne zakone Republika Srpska nije proslijedila Ustavnom sudu na odlučivanje u postupku koji je za to predviđen. U tom smislu sam način kako je referen­
http://www.ohr.int/other-doc/hr-reports. Der Standard, 13. 05. 2011: Dodik nach Treffen mit Ash­ ton: Referendum nicht notwendig – EU will eine Kommission zur Reform der Justiz in Bosnien bilden – http://derstandard. at/1304552071420/Dodik-nach-Treffen-mit-AshtonReferendum-nicht-notwendig.
195 196

dumsko pitanje formulirano predstavlja obmanjivanje birača. Osim toga i posredno, iz referendumskog pita­ nja, provijava intencija, da birači Republike Srpske treba da odluče o ustavnosti zakonskih odluka koje je donio Visoki predstavnik. A to opet krši propise o nadležnostima Ustavnog suda, jer samo Ustavni sud može odlučivati o ustavnosti nacionalnog prava. Uz sve to, samo referendumsko pitanje krajnje je neod­ ređeno. Birači iz Republike Srpske ne moraju znati u kojim je oblastima Visoki predstavnik donosio odluke koje je onda Parlamentarna skupština transformirala u nacionalno pravo. Stoga takvo u biti potpuno neod­ ređeno referendumsko pitanje postavljeno biračima predstavlja povredu člana 70 stav 5 Ustava Republike Srpske, kao i principa demokratije i pravne države. Dakle, da je referendum održan, bio bi prekršen Ustav Republike Srpske. U tom smislu ne pomažu ni suprotne tvrdnje predsjednika republike Srpske. Jer neodređenost referendumskog pitanja nigdje nije tematizirana. Referendum o kojem je odluka donijeta 13. aprila 2011, iako se trenutno ne spominje njegovo provođenje, ima nešto od plebiscitarnog cezarizma Drugog carstava u Francuskoj, a osim toga u svom obmanjivačkom ka­ rakteru ima i nešto čisto demagoško. On pokazuje us­ tav­ nopravnu nezrelost onih koji su za njega odgovorni, jer takva vrsta demagogije u konačnici šteti demokratiji, iako je, upravo pozivajući se na demokratiju, narodu tre­ balo biti postavljeno dotično referendumsko pi­ tanje. (s njemačkog Dijana Prljić)

Meddžida Kreso* Bosna i Hercegovina treba jedan vrhovni sud
Sadržaj: 1. Argumenti u prilog uspostavi Vrhovnog suda BiH ......................................... 2. Mogući model uspostave Vrhovnog suda za BiH .................................... 80 82 2.1. Model SFRJ iz 1965................................... 3. Ustavne promjene – uslov za formiranje jednog vrhovnog suda ..................................... 82 83

1. Argumenti u prilog uspostave Vrhovnog suda BiH Ideja o potrebi osnivanja Vrhovnog suda u Bosni i Hercegovini polako sazrijeva iako je njeno začeće po­
*Autorica je predsjednica Suda Bosne i Hercegovine. Rad je neznatno izmijena uvodna riječ sa skupa “Treba li BiH jedan vrhovni sud?” održanog u organizaciji Fondacije Centar za javno pravo, 29. 09. 2011.

stojalo već u prvim godinama nakon potpisivanja Dejtonskog sporazuma odnosno Ustava BiH. Vrijeme je da se više i ne postavlja pitanje treba li Bosni i Her­ cegovini jedan Vrhovni sud, već da se pažnja struč­ njaka usmjeri ka tome, koji bi to model takvog suda bio najprimjereniji njenoj strukturi i političkom ure­ đenju. Više važnih državnih i međunarodnih tijela tokom go­ dina poslije rata isticali su manjkavost postojećeg

80

uređenja pravosuđa Bosne i Hercegovine zbog nedo­ statka koherentnosti sistema na nivou cijele države: Tako je Venecijanska komisija Vijeća Evrope je još davne 1998. godine u svom mišljenju koje je uradila na zahtjev tadašnjeg Visokog predstavnika g. Carlosa Westendorpa, o tome da li je država BiH ovlaštena prema Ustavu da osniva državne pravosudne institucije, ustvrdila da BiH kao država koju prema Dejtonskom Ustavu karakteriše slabo federalno uređenje, ne može garantovati konzistentnu primjenu i tumačenje zakona na cijeloj svojoj teritoriji. Nadalje, Komisija je za­ ključila da država mora biti u mogućnosti da osniva pravosudne institucije na nivou države ukoliko je: njihovo osnivanje realna “ustavna potreba, na način da bi nepostojanje takve institucije slabilo Ustavni sistem Bosne i Hercegovine”. Danas se može reći da se garantovanje jednakosti svih građana na cijeloj terito­ riji BiH u ostvarenju njihovih prava Ustavna potreba, te da njeno neostvarivanje slabi Ustavni sistem BiH, kako je on definisan u Daytonu. Venecijanska komisija je također smatrala da bi takav sud trebao imati spe­ cijalnu, a ne generalnu nadležnost, odnosno da njegovo formiranje ne bi trebalo da znači formiranje sistema redovnih sudova na nivou BiH jer to ne bi bilo u duhu Ustava BiH i zato da postojeći sistem redovnih sudova u BiH ne treba dovoditi u pitanje, niti bi eventualni Vrhovni sud BiH na bilo koji način trebao ugroziti postojanje i nadležnosti postojećih Vrhovnih sudova entiteta.1 Nadalje, Ustavni sud Bosne i Hercegovine je u svojoj odluci iz septembra 20012, koja se bavila ocjenom ustavnosti Zakona o Sudu Bosne i Hercegovine, tako­ đer ocijenio saglasnim s Ustavom osnivanje ovog dr­ žavnog suda a takav stav podržavaju i neki pravni eksperti ističući da su isti argumenti koji opravdavaju ustavnost osnivanja Suda BiH primjenljivi i kada je u pitanju osnivanje Vrhovnog suda BiH. Zaključak Us­ tav­ nog suda je bio: “Bosna i Hercegovina, funkcionišući kao demokratska država, ovlaštena je da u oblastima iz svoje nadležnosti, osim Ustavom predviđenih, uspo­ stavi i druge mehanizme i dodatne institucije, koje su joj potrebne za izvršenje njenih nadležnosti, uključujući i uspostavljanje suda za jačanje pravne zaštite njenih građana i osiguranje poštovanja principa Evropske kon­ vencije o ljudskim pravima.” Jedna od nadležnosti države BiH prema Ustavu, koju ona dijeli s entitetima, je osiguranje najvišeg nivoa poštivanja ljudskih prava. Ova se nadležnost u trenutnoj konstrukciji pravosudnog
Takav sistem postojao je u bivšoj Jugoslaviji, što bi mo­ glo biti korišteno kao model za rješenje u BiH (vidi u nastavku). 2 Odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine U-26/01 od 28. 09. 2001. godine.
1

sistema ne može garantovati građanima Bosne i Herce­ govine na jednak način te da je stoga potreba, ali i oba­ veza države da se ozbiljno pozabavi tim problemom. Parlamentarna skupština Vijeća Evrope je 2007. go­ dine donijela rezoluciju 1564 o krivičnom gonjenju za djela iz nadležnosti Međunarodnog krivičnog suda za bivšu Jugoslaviju i pozvala vlasti u BiH da “obezbijede harmonizaciju sudske prakse, razmotre uspostavljanje vrhovnog suda na državnom nivou ili daju ovlaštenja vrhovnog suda postojećem sudu tako da obezbjede pravnu sigurnost.” Time je još jednom nedvosmisleno pokazano da eventualno osnivanje vrhovnog suda je­ ste mehanizam za ujednačavanje problematične i raz­ ličite sudske prakse u BiH. Nadalje, Državna strategija za razvoj sektora pravde koju je 2008. godine usvojilo Vijeće ministara prvi je državni dokument izvršne vlasti u kojem se razmatra ideja zasnivanja Vrhovnog suda BiH, a zasnovano iz­ među ostalog i na pomenutoj preporuci Vijeća Evrope. Iako u ovoj Strategiji nije postignut konsenzus o po­ trebi osnivanja Vrhovnog suda, velikim uspjehom ocijenjena je i sama činjenica da se o ovom prijedlogu otvoreno raspravljalo. Strategija razvoja sektora prav­ de je dokument koji ima za cilj da okvirno definiše prioritete za budući razvoj sektora pravde u BiH. Kao jedan takav prioritet definisan je problem harmonizacije zakona i sudske prakse na teritoriji BiH, te rečeno: “U BiH ne postoji niti jedna od prednosti koju obezbjeđuje Vrhovni sud. Od Vrhovnog suda se očekuje da ispu­ njava dinamičnu ulogu tumačenja zakona, kao i da se pobrine da svi sudovi u BiH jednako primjenjuju za­ kon, obezbjeđujući na taj način homogenost u sudskoj praksi u cijeloj BiH. Kao zaštitnik zakona Vrhovni sud bi doprinio održavanju materijalne pravne sigurnosti i zaštiti sloboda i osnovnih prava.” Konačno, OSCE je u svom izvještaju o petogodišnjem procesuiranju predmeta ratnih zločina u BiH “Posti­ zanje pravde u BiH”, u maju 2011. donijelo preporuku kojom “poziva predstavnike izvršne i zakonodavne vlasti da ozbiljno razmotre uspostavu vrhovnog suda BiH, kao suda zadnje instance, s ciljem osiguranja us­ klađenog tumačenja i primjene zakona, i jednakosti gra­ đana pred zakonom”. Zbog svega toga se ne treba vraćati na raspravu o tome da li je u BiH zaista potrebna harmonizacija sudske prakse kako bi se građanima na cijeloj njenoj teritoriji omogućio jednak pristup pravdi, već se fokusirati na me­ hanizme za postizanje tog cilja. Uobičajeni argumenti o potrebi za “harmonizacijom sudske prakse” nazivaju floskulama koje se stalno po­ navljaju i kojima se rasprava o Vrhovnom sudu trivi­ jalizuje. Činjenica da se godinama ponavljaju ti isti

81

argumenti samo znači da su oni opravdani i da nepo­ bitno stoji potreba za ujednačavanjem sudske prakse na teritoriji BiH - jer ona sada nije obezbijeđena. Ta­ kođer činjenica je da se ovaj problem godinama samo produbljuje, obzirom na usvajanje novih zakona kao i brzi i stalni razvoj sudske prakse u entitetima, ponekad u sasvim različitim pravcima. Alternative koje se pred­ lažu poput održavanja zajedničkih redovnih sasta­ naka Vrhovnih sudova entiteta zaista prava trivijali­ zacija ovog problema. Takvim sastancima ne može se ostva­ riti vladavina prava. Rezultati sastanaka nemaju ni­ kakvu pravnu snagu niti se na njih mogu pozivati stra­ ne u sudskim postupcima, a u krajnjoj liniji i sudije će teško prihvatiti obaveznost ovakvih stavova. Niti u jednoj zemlji se jednakost građana pred zakonom ne obezbjeđuje na takav način i to je to samo postojeće prelazno rješenje kojim problem ni u kojem slučaju nije riješen. Konačno, stavovi koji dolaze iz dijela profesionalne za­ jednice, a koji se oštro protive ideji zasnivanja vr­ hov­ nog suda bez navođenja pravnih argumenata su očigledno politički motivisani. To govorim kao struč­ njak jer svim praktičarima, naročito kada je u pitanju rad na predmetima ratnih zločina, ujednačavanje prak­ se javlja kao realna profesionalna potreba i neminovnost koja nema nikakvog dodira s političkim moti­ vima. U državi u kojoj paralelno postoje četiri pravna sistema i četiri krivična zakona uspostavljanje jednog vrhovnog suda na nivou države je jedini način da se kroz ujed­ načavanje sudske prakse stvori jedinstven prav­ ni pro­ stor. Neprihvatljiv je stav koji smo čuli iz političkih krugova u vrijeme diskusije o Struktuisanom dijalogu: da se jednakost građana obezbjeđuje na ni­ vou entiteta i da je to sasvim dovoljno. Princip jed­ nakosti građana pred zakonom je garantovan Ustavom BiH - to je ga­ ran­ cija koju mora ispoštovati država BiH, građani moraju biti jednaki na teritoriji BiH, a ne jednaki u svom entitetu, kantonu ili distriktu. Pitanje jednake interpretacije zakona nije značajno sa­ mo sa aspekta ostvarenja individualnih ljudskih prava i sloboda - već i sa aspekta pravne sigurnosti i pred­ vidivosti u poslovnim i finansijskim odnosima i kao takvo, ovo pitanje je od presudnog značaja za sveu­ ku­ pan ekonomski prosperitet zemlje. Kritike na rad Ustavnog suda, koje smo također čuli u okviru Strukturalnog dijaloga, zbog toga što svojim odlukama de facto preuzima ulogu suda treće ili četvrte instance - još jedan su pokazatelj koliko je građanima ove zemlje potreban vrhovni sud. Ustavni sud BiH treba rasteretiti i svesti ga na nadležnosti koje ustavni sudovi imaju u drugim državama, ali tek onda kada njegove sadašnje nadležnosti bude mogao preuzeti neki drugi sud.

Kao jedan od argumenata protiv uspostavljanja vrhov­ nog suda BiH često se spominje i problem finansijskih sredstava. U ovo pitanje ne bi trebali uopšte da ula­ zimo, niti se smije dozvoliti da nam se nametne takav način razmišljanja – budžetske uštede se mogu praviti na manje značajnim stvarima, a ne na ovako krupnim pitanjima organizacije i funkcionisanja pravosuđa. 2. Mogući model uspostave Vrhovnog suda za BiH Obzirom na političko uređenje Bosne i Hercegovine i njegove trenutne Ustavne postavke, u traženju ade­ kvatnog modela Vrhovnog suda Bosne i Hercegovine koji ne bi zahtijevao Ustavne promjene, mislim da možemo pogledati neka rješenja bivše Socijalističke federativne Republike Jugoslavije. Zakonima iz 1965. Godine uređen je sistem pravosuđa koji bi prema mom mišljenju mogao biti uzor za neki realan sistem u postojećoj BiH. Prema mom mišljenju ovakvo rješenje poštuje mišljenje Venecijanske komisije iz 1998. godine, saglasno je s Ustavom BiH, te iako i dalje nije idealno rješenje za potpunu harmonizaciju primjene zakona, predstavlja korak naprijed. 2.1. Model SFRJ iz 1965. Naime, prema tom modelu postojao je savezni Vrhovni sud koji se brinuo za jedinstvenu primjenu saveznih zakona, dok su republički vrhovni sudovi bili najviši sudovi redovne nadležnosti u republikama. — Sudovi opšte nadležnosti u republikama bili su: opštinski, okružni i republički vrhovni sudovi i Vr­ hovni sud Jugoslavije. — Vrhovni sud Jugoslavije kao najviši sud u sudskom sistemu obezbjeđivao je jedinstvenu primjenu savez­ nih zakona od strane sudova opšte nadležnosti i spe­ ci­ jalizovanih sudova. Zakonom je dalje bilo propisano da taj sud: — utvrđuje načelne stavove i načelna pravna shva­ tanja o pitanjima od značaja za jedinstvo u primjeni saveznih zakona od strane sudova opšte nadležnosti; — odlučuje o upravnim sporovima koji su mu zako­ nom stavljeni u nadležnost; — odlučuje o redovnim pravnim lijekovima protiv odluka republičkih vrhovnih sudova kad je to savez­ nim zakonom određeno; — odlučuje o vanrednim pravnim lijekovima protiv pravosnažnih odluka sudova opšte nadležnosti i spe­ ci­ jalizovanih sudova, kojima je povrijeđen savezni zakon, a u slučajevima predviđenim zakonom;

82

— rješava sukobe nadležnosti između sudova sa teri­ torija raznih republika; — predlaže Ustavnom sudu Jugoslavije pokretanje po­ stupka za ocjenjivanje ustavnosti ili zakonitosti. Zakonom o sudovima opšte nadležnosti također je bilo propisano da kad predsjednik Vrhovnog suda Jugo­ slavije utvrdi da je sudska praksa neujednačena u pi­ tanjima koja su od značaja za jedinstvo u primjeni sa­ veznih zakona od strane sudova opšte nadležnosti i specijalizovanih sudova, ili da se u vezi sa primjenom saveznih zakona treba zauzeti određeni stav, zakazuje proširenu opštu sjednicu. Ovakav model bio bi minimum koji se mora što prije ostvariti u Bosni i Hercegovini a u najmanju ruku mora postojati državni sud – koji ne mora nositi naziv “Vrhovni sud” koji bi imao nadležnost da donosi je­ dinstveno tumačenje državnih zakona. Ovim bi smo odmah prevazišli problem u primjeni Krivičnog za­ kona BiH u predmetima ratnih zločina zbog kojeg se BiH trenutno nalazi pred sudom u Strazburu. U tako postavljenom sistemu, biće osigurano da se svaki dalj­ nji doneseni zakoni na nivou države (što će opet biti rezultat političkih odluka) budu na jednak način pri­ mijenjeni u oba entiteta i Brčko Distriktu BiH. Time bi država zadovoljila svoje postojeće ustavne obaveze. Ustavom BiH je propisano da je među isključivim nadležnostima institucija BiH i provođenje među­ narodnih i međuentitetskih krivično-pravnih propisa, dakle to su i vrijednosti zaštićene međunarodnim pra­ vom kao što su ratni zločini ili organizovani trans­ nacionalni kriminal koji ugrožava državne ali i global­ ne interese i sigurnost. Ta djela trenutno su u nadležnosti Suda BiH. Nadalje nadležnosti Suda se odnose i na: krivična djela koja ugrožavaju teritorijalni integritet, političku nezavisnost, suverenitet BiH ili nanose veli­ ku štetu po privredu BiH, zatim rješavanje krivičnih djela koja počine zvaničnici BiH u obavljanju svojih dužnosti, te druga krivična djela propisana bilo kojim državnim zakonima, zatim izborna pitanja i upravni sporovi u vezi s odlukama i nadležnostima svih dr­ žavnih organa. Svi državni zakoni koji propisuju krivična djela ne moraju se nužno primjenjivati od strane državnog suda

u prvoj instanci, već da se neki mogu primjenjivati pred entitetskim sudovima, ali da se za njihovu jednaku primjenu mora starati jedan vrhovni/ tj. državni sud. (isto važi i za primjenu državnih zakona kojima se ga­ rantuju neka građanska prava). Naravno, odmah se nameće ideja da takve nadležnosti dobije postojeći Sud BiH, što nije nužno rješenje. Njegova postojeća prvostepena nadležnost mogla bi biti reducirana i prebačena na druge sudove - u sporo­ vima koji nisu od presudnog značaja za državu (npr. Zakon o ravnopravnosti spolova ili radnopravni odnosi po Zakonu o radu u institucijama BiH i sl.), a da dr­ žavni sud bude primarno instanca za osiguravanje jed­ nake primjene državnih zakona (kao što je gore pobro­ jano kod VS SFRJ iz 1965). Međutim, možda je bolje razmišljati u pravcu formi­ ranja potpuno novog suda na državnom nivou koji bi obavljao navedene funkcije, a da Sud BiH ostane sud specijalne nadležnosti u oblasti ratnih zločina, orga­ nizovanog kriminala i predmeta od kapitalnog značaja za suverenitet, teritorijalni integritet, privredno jedin­ stvo i nacionalnu sigurnost BiH, kako to definiše član 7. Zakona o Sudu BiH. 3. Ustavne promjene – uslov za uspostavu jednog Vrhovnog suda Sa aspekta kohezije cjelokupnog pravosudnog sistema idealno rješenje bilo bi osnivanje jednog Vrhovnog suda koji bi, međutim, morao biti reflektovan u na­ dolazećim Ustavnim promjenama. Takvo nešto nago­ viješteno je u dokumentima koji su citirani ranije kao što je Državna strategija za reformu sektora pravde prema kojoj se pitanje harmonizacije sudske prakse mora riješiti najkasnije do 2012. u okviru razgovora o Ustavnim promjenama. Takvim rješenjem pridružili bi­ smo se svim evropskim državama koje sve imaju zaokružen sistem pravosuđa s vrhovnim sudom na vrhu piramide. Bila bi obezbjeđena jednaka primjena svih, a ne samo državnih zakona te uspostavljen je­ dinstven pravni prostor na nivou države, a ne na nivou entiteta.

CJP

Fondacija Centar za javno pravo Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht Foundation Public Law Centre

83

Dušanka Marinković-Drača* Primjena kriterija ekonomski najpovoljnije ponude u postupcima javne nabave u Republici Hrvatskoj
Sadržaj: 1. Uvod ................................................................ 2. Kriterij ekonomski najpovoljnije ponude prema Direktivama EU ....................................... 3. Ekonomski najpovoljnija ponuda u zakonodavstvu Republike Hrvatske 3.1. Razvoj zakonodavstva javne nabave ......... 3.1.1. Prva faza: 1997-2000............................. 3.1.2. Druga faza: 2001-2007.......................... 3.1.3. Treća faza: 2008-2011........................... 84 84 85 86 86 86 4. Kriterij ekonomski najpovoljnije ponude u praksi 4.1. Prisutnost kriterija ekonomski najpovoljnije ponude u pokrenutim postupcima ....... 4.2. Pristup Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave prema kriteriju ekonomski najpovoljnije ponude ...................... 5. Primjena kriterija ekonomski najpovoljnije ponude od 1. siječnja 2012. godine ..................... 6. Zaključak .........................................................

87 88 91 91

1. Uvod Prema nekim podacima, čak više od 16 % GDP-a u Europskoj uniji troši se u javnoj nabavi.1 Da bi se javni novac potrošio na što kvalitetniji način, odnosno do­ bila najveća vrijednost za ono što se troši, trošenje tog novca strogo je regulirano s prvenstvenom svrhom da se smanje različiti rizici, koji uglavnom proizlaze iz činjenice da oni koji donose odluke o trošenju javnog novca uglavnom ne snose posljedice svojih odluka u ono­ likoj mjeri kao što je to slučaj u privatnom sek­ toru. Republika Hrvatska je po udjelu javnih nabava u BDP-u 2007. godini bila na razini zemalja članica Eu­ ropske unije. U toj godini 16,15 % BDP-a trošeno je u javnoj nabavi. Međutim, u narednim godinama to učeš­ će opada, osim u 2009. godini kada je vrijednosno sklopljen velik broj ugovora o javnoj nabavi radova od­ nosno okvirnih sporazuma. Te godine udio javne naba­ ve u BDP-u iznosio je 12,19 %, a 2010. tek 7,41 %. Udio javne nabave u BDP-u RH

2. Kriterij ekonomski najpovoljnije ponude prema Direktivama EU Temeljni dokumenti kojima se uređuje područje javne nabave u Europskoj uniji su Direktiva 2004/18/EZ o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama i Direktiva 2004/17/EZ kojom se us­ klađuju postupci nabave subjekata koji djeluju u sekto­ rima vodoopskrbe, energetike, prometa i poštanskih us­ luga2. Kada je riječ o kriteriju odabira, navedene Di­ rektive upućuju da bi ugovore trebalo dodjeljivati na temelju objektivnih kriterija koji osiguravaju pošti­ vanje načela transparentnosti, zabrane diskriminacije, i načela jednakog tretmana i koja jamče da su ponude procijenjene u uvjetima učinkovitog tržišnog nat­ jecanja. Kao rezultat, prikladno je dopustiti primjenu samo dva kriterija: najniža cijena i ekonomski naj­ po­ 3 voljnija ponuda. Kako bi se osiguralo poštivanje načela jednakog tret­ mana u dodjeli ugovora, prikladno je predvidjeti oba­ vezu – koju je uspostavila sudska praksa Europskog suda – da se osigura nužna transparentnost kako bi se omogućilo da svi ponuditelji budu razumno informirani o kriterijima i rješenjima koja će se primjenjivati u pro­ nalaženju ekonomski najpovoljnije ponude. Stoga je odgovornost naručitelja da pravovremeno navede kri­ terije za dodjelu ugovora i relativni značaj koji se pripisuje svakom od tih kriterija kako bi ih ponuditelji
T. Hunjak, “Ekonomski najpovoljnija ponuda”, Financije i porezi 2-2010, s. 173 i dalje. 2 http://www.javnanabava.hr/stranica.aspx?pageID=11, oči­ ta­ nje 25. 08. 2011. 3 Direktiva 2004/18/EZ, čl. 53 i Direktiva 2004/17/EZ, čl. 55.
1

*Autorica je diplomirana pravnica, viša savjetnica u TEB Poslovnom savjetovanju d.o.o. Zagreb i suradnica FCJP.

84

bili svjesni pri pripremanju svojih ponuda. Naručitelji mogu odstupiti od navođenja značaja koji pripisuju kriterijima dodjele u uredno opravdanim slučajevima za koje moraju biti u mogućnosti navesti razloge, uko­ liko pripisivanje značaja ne može biti utvrđeno una­ prijed, posebice zbog složenosti ugovora. U takvim slu­ ča­ jevima, moraju navesti poredak kriterija prema njihovoj važnosti od najvažnijeg prema najmanje važ­ nom. Ukoliko naručitelji odaberu dodijeliti ugovor ekonom­ ski najpovoljnijoj ponudi, ocijenit će ponude kako bi odredili koja nudi najbolju vrijednost za novac. Kako bi ovo učinili, određuju ekonomske i kvalitativne kri­ terije koji, kao cjelina, moraju omogućiti pronalaženje ekonomski najpovoljnije ponude za naručitelja. Odre­ đivanje tih kriterija ovisi o predmetu ugovora s obzi­ rom da oni moraju omogućiti procjenu razine izvedbe koju je ponudio svaki ponuditelj u svjetlu predmeta ugovora, kako je definirano u tehničkim specifikacijama, te omogućiti mjerenje vrijednosti za novac svake po­ nude. Direktive navode primjerice kriterije koji mogu biti osnovom određivanja ekonomski najpovoljnije po­ nude: kvaliteta, cijena, tehničko dostignuće, estetske i funkcionalne osobine, ekološke osobine, operativni tro­ škovi, ekonomičnost, servisiranje nakon prodaje i teh­ nička pomoć, datum isporuke i rokovi isporuke ili rokovi završetka radova. Kako bi se jamčio jednak tretman, kriteriji za dodjelu ugovora trebali bi omogućiti objektivno uspoređivanje i ocjenjivanje ponuda. Ako su ovi uvjeti ispunjeni, ekonomski i kvalitativni kriteriji za dodjelu ugovora, kao što su udovoljavanje ekološkim zahtjevima, mogu omogućiti da naručitelji zadovolje potrebe dotične jav­ nosti kako je iskazano u specifikacijama ugovora. Pod istim uvjetima, naručitelj se može služiti krite­ rijima s ciljem udovoljavanja socijalnim zahtjevima, posebice kao odgovor na potrebe – definirane u speci­ fikacijama ugovora – ljudi iz socijalno zapostavljenih slojeva, u koje spadaju oni koji primaju/koriste radove, opskrbu ili usluge koje su predmet ugovora. Odabir temeljem ekonomski najpovoljnije ponude ima posebnu važnost kod zelene javne nabave4, ali je isto­ dobno prilika za gospodarske subjekte da naručitelju osiguraju pravu dodanu vrijednost i pozitivno utječe na inovacije te gospodarske subjekte upućuje ka razvijanju boljih i trajnijih proizvoda. Ovo je naročito važno za sektor malih i srednjih poduzeća koji su inače
4

izvor inovacija i značajnih razvojnih i istraživačkih dje­ latnosti.5 Upravo iz navedenih razloga kriterij ekonomski naj­ povoljnije ponude pretežit je u državama EU u odnosu na najnižu cijenu. U nekim zemljama predstavlja i 90 % svih postupaka javne nabave. To pokazuje i studija koja obuhvaća 180 poziva za nad­ metanje objavljenih u razdoblju 21. 7. 2005-29 .9.2005. preko EU-pragova vrijednosti u Danskoj, Finskoj i Švedskoj (odnosno 60 iz svake zemlje).6 Kriterij odabira na odabranom uzorku
Finska Najniža 7 cijena Ekonomski 53 najpovoljnija ponuda Švedska 6 54 Danska 5 55 Ukupno 10 % 90 %

3. Ekonomski najpovoljnija ponuda u zakonodavstvu Republike Hrvatske 3.1. Razvoj zakonodavstva javne nabave Začetke zakonodavnog okvira javne nabave nalazimo u Zakonu o izvršavanju državnog proračuna 1994. godine7. U njemu je bilo naznačeno da se nabave iznad 50.000 DEM obavljaju putem javnog natječaja. Prva Uredba kojom su regulirani postupci nabave roba i usluga i ustupanja radova8 temeljena na postupcima nabave Svjetske banke stupila je na snagu 28. veljače 1995. godine. Slijedile su još dvije uredbe koje su bile u primjeni tijekom 1996. i 1997. godine, a koje su zamijenile po­ stojeću9. Od ožujka 1998. u primjeni je Zakon o nabavi roba, usluga i ustupanju radova10. On je bio na snazi do 1.
Commission of the European Communities, European Code of Best Practices Facilitating Access by SMEs to Pub­ lic Procurement Contracts, Brussels, 25. 06. 2008, s. 1 i da­ lje, http://ec.europa.eu/internal_market/publicpro­ curement/ docs/sme_code_of_best_practices_en.pdf; očitanje 25. 08. 2011. 6 Green Award Criteria in the Most Economically Ad­ vantageous Tender in Purchasing; Katriina Parikka-Alhola, Ari Nissinen i Ari Ekroos, http://www.ippa.ws/IPPC2/BO OK/Chapter_12.pdf, očitanje 27. 08 2011. 7 Zakon o izvršavanju državnog proračuna 1994. godine, Nar. nov. RH br. 28/94, čl. 24. 8 Uredba o postupku nabave roba i usluga i ustupanju radova, Nar. nov. RH br. 13/95. 9 Uredba o postupku nabave roba i usluga i ustupanju radova, Nar. nov. RH br. 25/96 i Uredba o postupku nabave roba i usluga i ustupanju radova, Nar. nov. RH br. 33/97. 10 Zakon o nabavi roba, usluga i ustupanju radova, Nar. nov. RH br. 142/97 i 32/01.
5

Zelena javna nabava je nabava u kojoj naručitelj naručuje robe, radove ili usluge koje, u usporedbi s konvencionalnim robama, radovima ili uslugama, imaju tijekom cijelog ži­ votnog vijeka manji utjecaj na okoliš i jednake i/ili bolje funkcionalnosti.

85

siječnja 2002, kada je stupio na snagu Zakona o javnoj nabavi11, koji je doživio značajne izmjene i dopune 2005.12 Potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pri­ druživanju13, RH se obvezala na postupno usklađivanje postojećih zakona o budućega zakonodavstva s prav­ nom stečevinom Zajednice (franc. acquis commu­ nautaire), što uključuje, sukladno čl. 72 Sporazuma, i područje javne nabave. Slijedom te obveze, a u okviru pregovaračkog poglavlja 5 koje nosi naziv Javne na­ bave, 3. listopada 2007. donijet je Zakon o javnoj na­ bavi14, koji je stupio na snagu 1. siječnja 2008. godine, uz izmjene i dopune15 koje su u primjeni od 1. siječnja 2009. Ovaj Zakon primjenjuje se do kraja 2011, budući je već usvojen novi Zakon o javnoj nabavi, koji stupa na snagu 1. siječnja 2012.16 Kroz zakonodavstvo javnih nabava možemo proma­ trati i pristup ekonomski najpovoljnijoj ponudi te ga po­ dijeliti u nekoliko faza. 3.1.1 Prva faza: 1997-2000. Zakon o nabavi roba, usluga i ustupanju radova defi­ nirao je najpovoljniju ponudu kao ponudu s najnižom cijenom, s potpuno istom vrstom, svojstvima i odli­ kama robe, usluga ili radova koji su traženi doku­ mentima nadmetanja. Tek iznimno je to mogla biti i ponuda koja je procijenjena kao najpovoljnija po cijeni i drugim mjerilima i zahtjevima objavljenim u doku­ mentima nadmetanja. Međutim, ako je naručitelj namjeravao prihvatiti po­ nudu koja je procijenjena kao najpovoljnija prema cije­ ni i drugim mjerilima i zahtjevima, morao je pret­ hodno dobiti suglasnost Uprave za nabavu17 i to obja­ viti te unijeti u dokumente nadmetanja. Kada bi naru­ čitelj donio odluku da kao najpovoljniju ponudu prihvaća ovako odabranu ponudu i na tu odluku prigo­ vori, drugi ponuditelj bio je u obvezi u roku od 3 dana o tome izvijestiti Upravu za nabavu, u protivnom, od­ luka o izboru nije bila valjana. 3.1.2. Druga faza: 2001-2007. Zakon o javnoj nabavi iz 2001. godine definirao je naj­ povoljniju ponudu kao prihvatljivu ponudu sposobnog
Zakon o javnoj nabavi, Nar. nov. RH br. 117/01. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi, Nar. nov. RH br. 92/05. 13 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, Nar. nov. RHMe­ đunarodni ugovori, br. 14/01. 14 Zakon o javnoj nabavi, Nar. nov. RH, br. 110/07. 15 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi, Nar. nov. RH br. 125/08. 16 Zakon o javnoj nabavi, Nar. nov. RH br. 90/11.
11 12

ponuditelja s istom vrstom, svojstvima i kvalitetom robe, usluga ili radova traženim u dokumentaciji za nadmetanje, a koja je određena prema najnižoj cijeni ili ekonomski najprihvatljivija ponuda prema cijeni i dodatnim kriterijima odabira ako su navedeni u dokumentaciji za nadmetanje. Budući da su kao kriteriji odabira bili navedeni i neki koji se traže i kao dokazi sposobnosti (jamstvo za kak­ voću, financijski pokazatelji, visina kapitala i broj za­ po­ slenih), izmjenama Zakona 2005. godine izmijenjeni su i kriteriji odabira najpovoljnije ponude, tako da je utvrđeno kako pri određivanju ekonomski najpovoljnije ponude, osim cijene ponude, naručitelj može primijeniti dodatne kriterije, kao što su: kvaliteta, tehničko dos­ tignuće, estetske, funkcionalne i ekološke osobine, tekući troškovi i troškovi održavanja, ekonomičnost, mogućnost servisiranja nakon prodaje i tehnička po­ moć, obveza osiguranja rezervnih dijelova, sigurnost opskrbe, rok isporuke, rok završetka radova i sl. Naru­ čitelj je obvezan prije izrade dokumentacije za nadme­ tanje sastaviti izvješće o razlozima primjene dodatnih kriterija. 3.1.3 Treća faza: 2008-2011. Zakonom o javnoj nabavi, koji je u primjeni od 1. si­ ječ­ nja 2008. godine18, trebao je biti usklađen i institut ekonomski najpovoljnije ponude s Direktivama. Tako se u Zakonu navode kriteriji istovjetno Direktivama: kvaliteta, cijena, tehničko dostignuće, estetske i funk­ cionalne osobine, ekološke osobine, operativni troš­ ko­ vi, ekonomičnost, servisiranje nakon prodaje i tehnička pomoć, datum isporuke i rokovi isporuke ili rokovi za­ vršetka radova. Čak je i nomotehnički dana prednost tom kriteriju, tako da se navodi ispred kriterija najniže cijene. Međutim, iz ranijeg Zakona19 zadržana je ob­ veza naručitelja da prije izrade dokumentacije za nad­ metanje sastavi izvješće o razlozima primjene do­ dat­ nih kriterija. Ovakva obveza nije predviđena Direk­ tivama20. Izmjenama Zakona, koje su u primjeni od 1. siječnja 2009. godine,21 nije se mijenjao institut ekonomski naj­ povoljnije ponude. Zakonom je propisano da ako se odabire na temelju kriterija ekonomski najpovoljnije ponude, javni naru­
Prema Zakonu o nabavi roba, usluga i ustupanju radova Uprava za nabavu je djelovala kao unutarnja ustrojstvena jedinica u sastavu Ministarstva financija. Uredbom 2003. go­ dine Ured postaje stručna služba Vlade Republike Hr­ vatske, a od 2008. godine djeluje kao Uprava za sustav javne nabave u okviru Ministarstva gospodarstva, rada i podu­ zetništva. 18 19 V. bilj. 14. V. bilj. 12. 20 21 V. bilj. 3. V. bilj. 15.
17

86

čitelj u objavi ili u dokumentaciji za nadmetanje, od­ nosno u opisnoj dokumentaciji u slučaju natjecateljskog dijaloga, navodi sve kriterije za odabir ponude, čiju pri­ mjenu predviđa, u odnosu na relativno značenje ko­ ji im pridaje. Značenje kriterija može se izraziti određi­ vanjem niza vrijednosti s odgovarajućim maksimalnim rasponom. Ako prema mišljenju javnog naručitelja iz dokazivih razloga nije moguće utvrditi kriterije za odabir na te­ melju ekonomski najpovoljnije ponude u odnosu na relativno značenje koji im se pridaje, javni naručitelj u objavi i/ili u dokumentaciji za nadmetanje ili opisnoj dokumentaciji u slučaju natjecateljskog dijaloga navo­ di sve kriterije za odabir ponude, čiju primjenu pred­ viđa, po redoslijedu – od najvažnijega do najmanje važnog. Naručitelj je obvezan sastaviti izvješće o razlozima pri­ mjene kriterija za odabir na temelju ekonomski naj­ povoljnije ponude u odnosu na relativno značenje, te ukoliko je moguće odrediti njihovu razmjernu vri­ jednost u ukupnom sustavu vrednovanja i način izra­ čuna. Kriteriji odabira ne smiju utjecati na primjenu odredaba kojima je propisana novčana naknada za određene us­ luge, a pri nabavi robe ne smiju utjecati na primjenu odredaba kojima su propisane fiksne cijene.22 4. Kriterij ekonomski najpovoljnije ponude u praksi 4.1. Prisutnost kriterija ekonomski najpovoljnije ponude u pokrenutim postupcima Usvajanje Zakona o javnoj nabavi, koji je, usklađen s Direktivama EU, trebao napraviti zaokret u korištenju kriterija ekonomski najpovoljnije ponude, bio je poticajan određenom dijelu naručitelja u odabiru ekonomski najpovoljnije ponude za kriterij odabira najpovoljnije ponude. Tako se u 2008. godini — prvoj godini primjene toga Zakona 406 naručitelja odlučilo primijeniti kriterije ekonomski najpovoljnije ponude. Međutim, u godinama koje slijede taj broj se smanjuje, tako da je u prvih šest mjeseci 2011. godine svega 51 naručitelj naveo taj kriterij kao kriterij odabira najpovoljnije ponude. Tako je i udio ekonomski najpovoljnije ponude u odnosu na ukupan broj objava u stalnom padu — s 2,2 % u 2008. godini, na 0,46 % u prvih šest mjeseci 2011. godine.

Udio kriterija odabira prema broju objava
ENP* 2008.23 2009. 2010.
24 25

NAJNIŽA CIJENA 18.028 26.476 25.991 11.128

UKUPNO 18.434 26.868 26.168 11.179

406 392 177 51

UDIO ENP U UKUPNOM BROJU 2,20% 1,46% 0,68% 0,46%

I-VI. 2011.26

* ENP — ekonomski najpovoljnija ponuda S obzirom na mali udio u ukupnom broju objava, isti trend je prisutan i kada je riječ o udjelu tog kriterija u odnosu na vrijednost pokrenutih postupaka. Udio kriterija odabira prema broju vrijednosti objavljenih postupaka27
Ukupna vrijednost 2008. 22.181.255.882 2009. 37.362.739.515 2010. 20.175.840.099 I-VI. 11.851.812.771 2011. ENP Vrijednost 406 392 177 51
298.774.763 531.870.629 257.310.344

Udio 1,35 % 1,42 % 1,28 % 0,67 %

Najniža cijena 18.028 26476 25991 11128

Vrijednost

Udio

21.882.749.869 98,65 % 36.830.868.886 98,58 % 19.918.529.755 98,72 % 11,772.263.575 99,33 %

79.549.196

Udio kriterija odabira prema broju objava za I. - VI. 2011.28 za javne29 i sektorske naručitelje30

22

Čl. 58 Zakona o javnoj nabavi (v. bilj. 13 i 14).

http://www.javnanabava.hr/userfiles/file/Godi%C5%A1 nja%20izvje%C5%A1%C4%87a/Sveukupno_Statisticko_ Izvjesce_o_javnoj%20nabavi_u%20_2008-1.pdf, očitanje 10. 08. 2011. 24 http://www.javnanabava.hr/userfiles/file/Godišnja izvješ ća/, očitanje 10. 08. 2011. 25 http://www.javnanabava.hr/userfiles/file/Statisti%C4%8D ka%20izvje%C5%A1%C4%87a/Godi%C5%A1nja/ Statisticko_izvjesce_JN-2010.pdf, očitanje 10. 08. 2011. 26 http://www.javnanabava.hr/stranica.aspx?pageID=254, oči­ tanje 10. 08. 2011. 27 28 V. bilj. 24-27. V. bilj. 27. 29 Javni naručitelji koji su obveznici primjene Zakona o jav­ noj nabavi jesu: državna tijela Republike Hrvatske, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koje su osnovane za određene svrhe radi zadovoljavanja po­ tre­ ba u općem interesu, koje nemaju industrijski ili trgovački značaj i ispunjavaju propisane uvjete i udruge koje je os­ novao neki od javnih naručitelja. 30 Sektorski naručitelji su naručitelji koji obavljaju djelatnost na području vodoopskrbe, energetike, prometa i poštanskih usluga.
23

87

Uspoređujući statistički pokazatelje udjela kriterija eko­ nomski najpovoljnije ponude u objavama sklop­ ljenih ugovora može se zaključiti da kriterij ekonomski naj­ povoljnije ponude bilježi pad, a u apsolutnom iz­ nosu riječ je o gotovo zanemarivoj prisutnost toga kri­ terija u odabiru najpovoljnije ponude. 4.2 Pristup Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave prema kriteriju ekonomski najpovoljnije ponude

Iznimno malo učešće ekonomski najpovoljnije ponude u ukupnom broju objavljenih postupaka ne znači da je u tim postupcima i sklopljen ugovor o javnoj nabavi primjenom toga kriterija. Naime, nerijetko ponuditelji upravo u tim postupcima ulažu žalbe Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave31. Tako je 2009. godine u predmetima gdje je kriterij odabira bila najniža cijena u odnosu na pokrenute postupke uloženo 5,14 posto žalbi, dok je u predmetima gdje je kriterij odabira ekonomski najpovoljnija ponuda taj postotak znatno veći - 12,5 posto.

Prikaz broja predmeta pred Državnom komisijom za kontrolu postupaka javne nabave u odnosu na kriterij odabira
Kriterij odabira Najniža cijena ENP Ostalo* Ukupno 2004.28 Broj 476 128 175 779 % 61,1 16,4 22,5 100 2005.29 Broj 479 88 179 746 % 64,21 11,80 23,99 100 2006.30 Broj 547 46 103 696 % 78,59 6,61 14,8 100 637 100 637 100 2007.31
Broj

2008.32 % 94,66 5,34
Broj

2009.33 % 94,66 5,34% Broj 1.361 49 12 1.422 0,84% % 95,71 3,45

603 34

603 34

*Kriterij nije utvrđen:odbačaj, obustava, upravni spor, predmet nije riješen, nepoznat kriterij Broj predmeta pred Državnom komisijom za kontrolu postupaka javne nabave u odnosu na kriterij odabira38

31 Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave os­ novana je za rješavanje žalbi u postupcima javne nabave po­ sebnim Zakonom o Državnoj komisiji za kontrolu postu­ paka javne nabave (Nar. nov. RH, br. 21/10). 32 Izvješće o radu Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave za 2004, http://www.dkom.hr/default.aspx?id =25, očitanje 17. 08. 2011. 33 Izvješće o radu Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave za 2005, http://www.dkom.hr/UserDocsIma ges/Godisnje_izvjesce_o_radu_za_2005.pdf, očitanje 17. 08. 2011. 34 Izvješće o radu Državne komisije za kontrolu postupaka

javne nabave za 2006, http://www.dkom.hr/UserDocsIma ges/Izvjesce_DKOM_2006.pdf, očitano 17. 08. 2011. 35 Izvješće o radu Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave za 2007, http://www.dkom.hr/UserDocsImages/ IZVJESCE_DK_KONTROLA_JAVNE_NABAVE.pdf, očitanje 17. 08. 2011. 36 Izvješće o radu Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave za 2008, http://www.dkom.hr/UserDocsImages/ IZVJESCE_DK_KONTROLA_JAVNE_NABAVE.pdf. 37 Izvješće o radu Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave za 2009, http://www.dkom.hr/UserDocsImages/ IZVJESCE_DKOM_2009.pdf. 38 V. bilj. 28-33.

88

I sama Državna komisija u svojim izvješćima konstatira kako je kao kriterij odabira najčešće u upotrebi najniža cijena. Pri tomu valja zapaziti da kriterij ekonomski najpovoljnije ponude niti u jednom od slučajeva u kojima su u promatranom vremenu ulagane žalbe, po ocjeni Državne komisije nije zakonito propisan ili proveden. U Izvješću za 2005. godinu39 Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave zaključuje da je uzrok tome loša zakonska normiranost i razrađenost tog instituta javne nabave. Nakon što je donijet novi Zakon o javnoj nabavi40, koji je stupio na snagu 1. siječnja 2008. godine, Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave i nadalje poništava sve postupke u kojima je kriterij odabira ekonomski najpovoljnija ponuda i u kojima su uložene žalbe, ali sada taj stav obrazlaže na način da se „nezakonita primjena kriterija ekonomski najpovoljnije ponude najčešće ogleda u sljedećim nepravilnostima: nema izvješća o razlozima primjene dodatnih kriterija, nije dokazana ekonomska opravdanost primjene dodatnih kriterija, odnosno dodatni kriteriji odabira nisu povezani s predmetom nabave i slično.“41 Budući da je izrada izvješća o razlozima primjene kriterija za odabir na temelju ekonomski najpovoljnije ponude u odnosu na njihovo relativno značenje propisana kao obveza, propust naručitelja da isto sačini osnovom je poništenja postupka. Tako u svim slučajevima nedostatka izvješća Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave utvrđuje, kao i u ovom slučaju: “Pregledom dostavljene dokumentacije nedvojbeno je utvrđeno da naručitelj u predmetnom postupku nije sastavio izvješće iz kojeg bi bila razvidna ekonomska isplativost primjene dodatnih kriterija uz cijenu. Utvrđena nepravilnost bitna je povreda Zakona iz članka 140 stavka 2 točke 2 Zakona o javnoj nabavi i valjan razlog za poništenje predmetnog postupka javne nabave u cijelosti.”42 Za Državnu komisiju je također od utjecaja dovođenje utvrđenih kriterija u vezu s predmetom nabave, tako da “bez valjanog obrazloženja dodatnog kriterija nije moguće procijeniti opravdanost i svrhu korištenja istog.”43 Naručitelj je u jednom predmetu nabave kao jedan od dodatnih kriterija propisao servis - postojanje certificiranog i educiranog servisera na području
40 V. bilj. 33. s. 24. V. bilj. 14 i 15. V. bilj. 37, s. 27. 42 Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, Klasa: UP/II-034-02/10-01/662, Urbroj: 354-01/09-07 od 01. 06. 2011, Dostupno na http://dkom.hr/default.aspx?id =101, Upisnik. 43 Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, Klasa: UP/II-034-02/10-01/175, Urbroj: 354-01/10-7 od 22. 04. 2010, Dostupno na http://dkom.hr/default.aspx?id=101, Upisnik. 39 41

Republike Hrvatske s minimalno pet godina radnog iskustva na servisiranju iste ili slične opreme. Odredio je i način vrednovanja ponuda pa je u pogledu servisa propisao da ponuda ponuditelja koji nudi certificiranog i educiranog servisera s najdužim radnim iskustvom dobiva maksimalnih 10 bodova. Državna komisija po­ ništila je postupak uz obrazloženje da takvo vredno­ vanje radnog iskustva nije u skladu s ciljem primjene dodatnih kriterija u slučaju ekonomski najpovoljnije ponude i opravdanošću primjene navedenog kriterija. Ponuda koja bi bila dvanaesta po cijeni dobila bi nega­ tivne bodove. Tako postavljenim bodovanjem nije omo­ gućeno objektivno, ravnopravno i proporcionalno ekonomsko vrednovanje ponuda.”44 Dio postupaka se poništava jer naručitelji nisu jasno razradili kriterije i odredili način izračuna svakoga od njih: “Naručitelj nije odredio način vrednovanja ponu­ da i ekonomsku (financijsku) isplativost primjene do­ datnog kriterija uz cijenu, odnosno stupanj očekivane koristi od kriterija. U slučaju ekonomski najpovoljnije ponude dodatne kriterije treba dovesti u vezu s pred­ metom nabave. Upravo kroz razradu kriterija, kao i me­ tode vrednovanja svakog kriterija, omogućena je kontrola objektivnosti ocjenjivanja naručitelja. Važno je da svaki kriterij bude jasno određen, kako u pogledu sadržaja, tako i načina izračuna.”45 Međutim, Državna komisija za kontrolu postupaka jav­ ne nabave poništava postupke i u slučajevima kad naručitelj sačini izvješće. Primjerice, naručitelj je sači­ nio izvješće i u dokumentaciji iznio i način bodovanja prema istaknutim kriterijima. Kao razlog primjene kriterija ekonomski najpovoljnije ponude naručitelj je u izvješću o razlozima primjene dodatnih kriterija na­ veo da se odlučio za primjenu navedenih kriterija iz razloga složenosti izrade projektne dokumentacije (ra­ di visokih podzemnih voda i blizine mora te izgradnje turističkog naselja). Međutim, i taj postupak je po­ ništen, a obrazloženje razloga poništenja je sljedeće: “U navedenom izvješću naručitelj mora navesti razloge zbog kojih primjenjuje dodatne kriterije te dokazati konkretnu financijsku isplativost primjene dodatnih kriterija baš na svom predmetu nabave, odnosno mora dokazati koliko je za njega isplativije primijeniti do­ datne kriterije nego primijeniti kriterij najniže cijene, dok u dokumentaciji za nadmetanje mora navesti do­ datne kriterije po redoslijedu važnosti i odrediti nji­
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, Klasa: UP/II-034-02/10-01/1762, Urbroj: 354-01/11-9 od 21. 01. 2011, dostupno na http://dkom.hr/default.aspx?id= 101, Upisnik. 45 Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, Klasa: UP/II-034-02/10-01/634, Urbroj: 354-01/10-7 od 06. 07. 2010, dostupno na http://dkom.hr/default.aspx?id=101, Upisnik.
44

89

hovu razmjernu vrijednost u ukupnom sustavu vredno­ vanja od 1 % do 100 % te način izračuna. Pregledom dostavljene dokumentacije za nadmetanje nedvojbeno je utvrđeno da naručitelj nije valjano sastavio izvješće, budući da iz istoga mora biti razvidna ekonomska isplativost primjene dodatnih kriterija uz cijenu, od­ nosno stupanj očekivane ekonomske koristi od krite­ rija. Naime, odnos cijene i ostalih kriterija treba proma­ trati kroz ovisnost očekivane koristi, tj. značaja udjela cijene u cjelokupnom predmetu nabave. Pri­ mjena kri­ terija od kojih naručitelj nema ekonomske koristi je bespredmetna.”46 Problem u primjeni kriterija ekonomski najpovoljnije ponude javlja se upravo stoga što Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave postavlja kao zahtjev naručiteljima da dokažu konkretnu financijsku ispla­ tivost primjene dodatnih kriterija. To je zahtjev kojeg je nemoguće ostvariti, pogotovo kod ocjene kvalita­ tivnih kriterija, koji se u pravilu ne mogu preračunati u novčani iznos47. Da je pretjeran zahtjev Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave kako u svim postupcima javne nabave treba matematički iskazati financijsku korist od primjene svakoga odabranog kriterija, možemo vi­ djeti i na primjeru odluka Europskog suda: Odluka Europskog suda povodom spora između Eu­ ropske komisije i Republike Francuske — European Court of Justice (ECJ) – C 225/98: Europska komisija je podnijela zahtjev Sudu protiv Republike Francuske jer je propustila postupiti u skladu s europskom legi­ slativom u javnoj nabavi vezano uz sklapanje ugovora za izgradnju i opremanje školskih zgrada u regiji Nord-Pas-de-Calais. Europska komisija je najviše pri­ go­ varala naručitelju na korištenju socijalnog kriterija, po kojemu je ponuditelj obvezan koristiti radnu snagu u skladu sa lokalnim projektom za smanjenje neza­ poslenosti. Europski sud je obranio francusku praksu i donio odluku da u korištenju ekonomski povoljnijih uvjeta, naručitelj može koristiti i kriterij borbe protiv nezaposlenosti kao kriterija u izboru ponuditelja. Og­ ra­ ničenje u primjeni tog kriterija je samo da on mora biti u skladu s temeljnim načelima prava Zajednice, na­ ročito u pogledu slobode pružanja usluga, te da je taj kriterij naveden u dokumentaciji za nadmetanje i pri­ stupačan svim ponuditeljima. Ova odluka Europ­ skog suda potvrdila je mogućnosti korištenja socijalnih kriterija u javnoj nabavi, što znači da je riječ o kriteriju koji se ne može financijski iskazati.
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, Klasa: UP/II-034-02/10-01/68, Urbroj: 354-01/10-8 od 23. 03. 2010, dostupno na http://dkom.hr/default.aspx?id=101, Upisnik. 47 Hunjak, bilj. 1, s. 175.
46

Odluka Europskog suda povodom spora između Con­ cordia Bus Finland i Grada Helsinkija — European Court of Justice (ECJ) – C 513/99: Trgovačko društvo Concordia Bus Finland Oy Ab podnijelo je nadležnom sudu tužbu protiv Grada Helsinkija, nakon što nije dobio posao na natječaju za prometovanje u linijama gradske autobusne mreže Helsinkija mada je njegova ponuda bila najjeftinija. U tom postupku postavilo se pi­ tanje: može li naručitelj među kriterijima za dodjelu javnoga ugovora na temelju ekonomski najbolje po­ nude, uključiti i smanjenje ispuštanja dušikovog ok­ sida ili razine buke vozila, i to na način da se u svrhu usporedbe ponuditelja mogu dodijeliti dodatni bodovi, ukoliko je takvo ispuštanje ili razina buke ispod od­ ređene granice? Na ovim osnovama, Europski sud je tim povodom od­ lučio: “Članak 36(1)(a) Direktive 92/50/EEZ od 18. lipnja 1992, koja se odnosi na usklađivanje postupaka dodjele javnih ugovora za usluge, mora se tumačiti na način da u slučajevima gdje, u kontekstu javnog ugo­ vora za pružanje usluga gradskog autobusnog prije­ voza, naručitelj odlučuje sklopiti ugovor s ponuditeljem koji je dao ekonomski najbolju ponudu, on u obzir može uzeti ekološke kriterije poput razine ispuštanja dušikovog oksida ili razine buke autobusa, pod uv­ je­ tom da se oni odnose na predmet ugovora, da oni naru­ čitelju ne daju neograničenu slobodu odabira, da su izričito navedeni u ugovornoj dokumentaciji ili oba­ vijesti o natječaju, te da udovoljavaju svim temelj­ nim načelima zakona EZ-a, posebice načelu nediskri­ mi­ nacije. Načelo jednakog tretmana ne isključuje da se u obzir uzmu kriteriji vezani uz zaštitu okoliša, poput onih koji su u pitanju u glavnom postupku, samo zato što je prijevozno poduzeće u vlasništvu naručitelja jedno od nekolicine poduzeća koja mogu ponuditi au­ tobusni vozni park koji ispunjava te kriterije.” Navedene presude Europskog suda ukazuju da se za primjenu Direktiva ne postavljaju zahtjevi glede finan­ cijskog iskazivanja svakog od kriterija ekonomski naj­ po­ voljnije ponude, kako to traži Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave. Ono na čemu ima osnove inzistirati je da dodatni kriteriji budu stvarno povezani s predmetom nabave, ali na logičkoj razini, da su natjecateljima poznate težine kriterija koje će naručitelj koristiti u računanju bodova za svaku po­ nudu te da je poznat postupak kojim će se izračunati ti bodovi. Iako nije rađeno istraživanje razloga neprimjene kri­ terija ekonomski najpovoljnije ponude, svakako je na­ ru­ čitelje u određenom dijelu obeshrabrilo i stajalište Držane komisije za kontrolu postupaka javne nabave, tako da se vrlo rijetko odlučuju za primjenu toga kri­ terija.

90

Slijedom toga, u Republici Hrvatskoj je zanemariva i primjena natjecateljskog dijaloga, budući je prilikom sklapanja ugovora temeljem takvoga postupka obvezni kriterij upravo ekonomski najpovoljnija ponuda. To ilu­ striraju i podaci da je u 2008. godini, prvoj godini primjene Zakona o javnoj nabavi, proveden 21 pos­ tupak temeljem natjecateljskog dijaloga, da bi se kas­ nije taj broj smanjio na jedan u 2009. godini, 9 u 2010. godini, dok u prvih šest mjeseci 2011. godine nije proveden niti jedan postupak natjecateljskog dijaloga. 5. Primjena kriterija ekonomski najpovoljnije ponude od 1. siječnja 2012. godine U okviru značajnih promjena koje donosi novi Zakon o javnoj nabavi48, koji će se početi primjenjivati od 1. siječnja 2012. godine, sadržane su i promjene koje se odnose na ekonomski najpovoljniju ponudu49. Uz najnižu cijenu i nadalje se kao kriterij odabira na­ vodi ekonomski najpovoljnija ponuda. Bitni elementi za odabir toga kriterija jesu: — riječ je o najpovoljnijoj ponudi sa stajališta javnog naručitelja50, — različiti kriteriji koji se određuju trebaju biti po­ vezani s predmetom nabave, — kriteriji za odabir ne smiju biti diskriminirajući, — kriteriji su primjerice navedeni: kvaliteta, cijena, teh­ ničke prednosti, estetske i funkcionalne osobine, ekološke osobine, operativni troškovi, ekonomičnost, usluga nakon prodaje i tehnička pomoć, datum ispo­ ruke i rok isporuke ili rok izvršenja, — javni naručitelj mora u pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje, odnosno u slučaju nat­ je­ cateljskog dijaloga u opisnoj dokumentaciji, navesti relativni značaj koji pridaje svakom pojedinom kri­ teriju — ti se značaji mogu izraziti određivanjem ras­ pona s odgovarajućom maksimalnom razlikom, — ako prema mišljenju javnog naručitelja, iz doka­ zivih razloga, nije moguće navesti relativni značaj kriterija, javni naručitelj mora navesti sve kriterije po redoslijedu od najvažnijeg do najmanje važnog, — u slučaju ugovora o javnim uslugama i ugovora o javnoj nabavi robe, kriteriji za odabir ponude ne smi­ ju utjecati na primjenu zakona, drugih propisa i up­ rav­ nih akata kojima je propisana novčana naknada za određene usluge primjerice za arhitektonske, inže­ njer­ ske ili odvjetničke usluge odnosno fiksna cijena za određenu robu, primjerice, za školske knjige.
48 49

U usporedbi sa sada važećim Zakonom o javnoj na­ bavi, može se uočiti bitna razlika. Naime, novi Zakon o javnoj nabavi briše obvezu naručitelja da sastavi izvješće o razlozima primjene kriterija za odabir na te­ melju ekonomski najpovoljnije ponude u odnosu na relativno značenje. Izostankom obveze izrade izvješća svakako će biti otklonjen jedan od najčešćih razloga poništavanja postupaka javne nabave u predmetima u kojima je kao kriterij odabira predviđena ekonomski najpovoljnija ponuda. 6. Zaključak Česte promjene zakonodavstva javnih nabava nisu utjecale na povećanje broja postupaka u kojima su uz najnižu cijenu bili zastupljeni i drugi kriteriji, kojima bi se ostvario cilj value for money. Restriktivan pristup Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave u primjeni ovoga kriterija, kojim se od naručitelja za­ htijeva da se doslovno svaka kriterijska vrijednost, pa čak i ocjena za kvalitativne kriterije može preračunati u novčani iznos, dodatno obeshrabruje naručitelje da provode postupke primjenom kriterija ekonomski najpovoljnije ponude. Novi Zakon o javnoj nabavi, ko­ ji će se početi primjenjivati od 1. siječnja 2012. go­ dine, autorica vidi kao šansu u promjeni pristupa. Međutim, kako bi se otvorio prostor širenju toga kri­ terija u postupcima javne nabave, nije dovoljna samo ova zakonska promjena. Europska komisija u Izvješću o napretku Hrvatske za 2010. navodi: “Može se izvi­ jestiti da je postignut dobar napredak, osobito u pobolj­ šanju sposobnosti glavnih dionika da koordiniraju i provode politiku javne nabave. Potrebno je zadržati političku predanost reformama. Na svim razinama su­ s­ tava nabave, uključujući i gospodarske subjekte, i da­ lje je potrebno povećavati kapacitete za učinkovitu primjenu provedbenih zakona, metoda i alata.”51 Ova konstatacija odnosi se i na implementaciju kri­ terija ekonomski najpovoljnije ponude u postupke jav­ ne nabave. Kako bi se ostvario taj cilj, nužna je aktivnija uloga svih dionika ovoga postupka: naru­ či­ telja, Uprave za sustav javne nabave, Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave. Uz edukaciju o prednostima takvog načina odabira najpovoljnije ponude i pristupu trošenja proračunskih sredstava na principu value for money, načina određivanja kriterija
U postupku u kojem se vrednuje više kriterija važan je vrijednosni sustav naručitelja, njegova procjena vrijednosti svakoga od kriterija, tako da je moguće da u odnosu na isti predmet nabave različiti naručitelji koriste različite kriterije i da im pridodaju različite vrijednosti. 51 Europska komisija, Izvješće o napretku Hrvatske za 2010. godinu, Bruxelles, 09. 11. 2010, s. 30 i dalje, http://www.an tikorupcija.hr/Default.aspx?sec=508; očitanje 01. 09. 2011.
50

V. bilj. 15. Čl. 82 (v. bilj. 15).

91

i određivanja relativnog značaja koji pridaje svakom pojedinom kriteriju, svakako je nužno i osloboditi se straha da bi se takvim načinom određivanja najpo­ voljnije cijene mogla narušavati temeljna načela javne nabave. Bolja učinkovitost trošenja javnog novca primjenom kriterija ekonomski najpovoljnije ponude na tragu je i Strategije Evropske komisije o modernizaciji politike EU na području javnih nabava. Za učinkovitije ev­ ropsko tržište javnih nabava Odbor regija ocjenjuje, da je u postupcima javnih nabava kriterij ekonomski najpovoljnije ponude sasvim primjeren za ostvarivanje ciljeva na području inovacija, socijalnih zahtjeva, traj­ nosti i okoliša.52 To uključuje zaštitu okoliša, energetsku učinkovitost i borbu za klimatske promjene, promociju inovacija i socijalnu uključenost, kao i osiguranje najbolje mogućih uvjeta za pružanje visoke kvalitete javnih usluga.
52 Mnenje Odbora regij – Modernizacija politike EU na področju javnih naročil: Za učinkovitejši evropski trg jav­ nih naročil, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUri Serv.do?uri=OJ:C:2011:192:0004:01:SL:HTML, očitanje 01. 09. 2011. 53 Ured za središnju javnu nabavu je stručna služba Vlade Republike Hrvatske koja obavlja poslove središnje javne nabave za središnja tijela državne uprave, uz odgovornost pre­ ma poreznim obveznicima, državnom proračunu, obvez­ nicima središnje nabave, te svim gospodarskim subjektima uključenim u javno-nabavno okruženje u cilju ostvarivanja ušteda u javnoj potrošnji, vodeći računa o optimalnom od­ nosu između kvalitete i cijene nabavljenih roba, radova i us­

Ured za središnju javnu nabavu Vlade RH53 priključio se Programu Vlade RH pod nazivom “Dovesti svoju kuću u red”54, potpisavši dokument o stvaranju preduvjeta za uspostavljanje sustava zelene javne nabave po kriterijima ekonomski najpovoljnije ponude gdje će se uzimati u obzir energetske i ekološke karakteristike proizvoda i usluga55. Promjena Zakona o javnoj nabavi otvara mogućnost i za realizaciju toga projekta, time da uvažavanje određenih mjera energetske efikasnosti ekologije i održivog razvoja kroz ekonomski najpovoljniju ponudu od strane Ureda za središnju javnu nabavu, može biti poticajno i za ostale naručitelje, kako javne tako i sektorske, da te kriterije ugrade i u postupke javne nabave koje oni provode.
luga, uvažavanju ekoloških i socijalno prihvatljivih načela, održive nabave te poticanju malog i srednjeg podu­ zet­ ništva. 54 “Dovesti svoju kuću u red” je program kojeg je u svibnju 2008. godine Vlada Republike Hrvatske donijela s ciljem poboljšanja energetske efikasnosti, ostvarivanja financijskih ušteda te uvođenja sustavnog i kontinuiranog gospodarenja energijom u objektima u vlasništvu i na korištenju Vlade Republike Hrvatske. Za provedbu Programa zaduženi su Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetništva i Program Ujedinjenih naroda za razvoj u Hrvatskoj (UNDP), a fi­ nan­ cira ga Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost koji je za petogodišnju provedbu osigurao 47 milijuna kuna. 55 http://www.sredisnjanabava.hr/priopcenje-za-javnost-ve zano-uz-sklapanje-sporazuma-o-suradnji-izmedju-uredaza-sredisnju-javnu-nabavu-i-projektne-jedinice-programaujedinjenih-naroda-za-razvoj-undp, očitanje 28. 08. 2011.

Summary In this article the author gives insight of legislative regulation and analysis of “most economically advantageous tender” application in public procurement procedures in the Republic of Croatia. The article points out on main obstacles for application of this practice, considering that “most economically advantageous tender” is almost negligible criterion in public procurement procedures. Frequent changes of public procurement legislation did not affect on increasing number of procedures in which, along lowest price, other criterion were represented, which could achieve “value for money” objective. Restrictive approach of the State Commission for Supervision of Public Procurement Procedure in application of this criterion, which demands from contracting authority that literally every criterion value, even the evaluation for qualitative criterions, could be recalculated in monetary amount, additionally discourages contracting authorities to conduct procedures applying “most economically advantageous tender” criterion. New Public Procurement Act, which will be applied from 1st January 2012, author sees as a chance for change in approach, for which additional special education is necessary for all participants in that procedure.

CJP
92

Fondacija Centar za javno pravo Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht Foundation Public Law Centre

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful