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PROPUESTAS PARA UN NUEVO SISTEMA DE EDUCACIN SUPERIOR

I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES.

1.- La filosofa del Estado mnimo en educacin. El hecho que marca el ms significativo punto de inflexin en la poltica nacional desde hace ya varios aos, e introduce una contradiccin sustantiva en la misma, es que la sociedad chilena ha venido demandando cambios estructurales en las polticas pblicas que se han desarrollado desde los aos 80 en materia de educacin. La Educacin Pblica tard cerca de un siglo y medio en consolidarse, desde el documento titulado: Instruccin Primaria: Disposiciones Fundamentales sobre la Materia, publicado en 1813, donde se estableci la funcin educacional como responsabilidad del Estado. Esta definicin poltica se extendi ininterrumpidamente hasta 1981. Es a partir de este ao que se inicia un proceso de sustitucin de este rol de Estado para ser transferido a la iniciativa privada. El Estado como proveedor de educacin se relativiza y se diluye. Los tres procesos principales de debilitamiento de este rol se evidencian con la municipalizacin de la educacin general bsica y media, el desmembramiento de las universidades estatales y el subsidio a la demanda como nica forma de financiamiento de la educacin superior, adems de la apertura de la educacin como un negocio para el sector privado. La filosofa de la reforma de 1981 tuvo, como se sabe, sus bases conceptuales y su sustento en la declaracin del principio de libertad para elegir, as como en la lgica de mercado como mecanismo de coordinacin y asignacin de recursos. Segn sta la educacin y el conocimiento son bienes que pueden ser transados en el mercado, que producen una rentabilidad privada, de modo que su financiamiento debe responder a estos supuestos. Es decir, no es concebida como un derecho social que tenga al Estado, en representacin de la sociedad, como un sujeto obligado a proveer la prestacin de ese mismo derecho. El resultado de la aplicacin de esta racionalidad y del proceso a que dio lugar, se expresa en establecimientos educacionales bsicos y medios con alto deterioro de su calidad formativa, profesores mal remunerados, asignaturas en muchos liceos de regiones sin profesores que las sirvan, grandes brechas en resultados SIMCE, PISA, TIMMS y PSU entre colegios municipales pblicos, subvencionados y particulares pagados, adems de la defraudacin y frustracin de miles de estudiantes universitarios, para nombrar algunos de los males que aquejan a nuestro sistema educativo. A la misma filosofa o racionalidad de mercado ha respondido la ausencia de un Estado con facultades reguladoras y fiscalizadoras, a pesar de los cuantiosos recursos pblicos que se han transferido a la educacin privada, va subvenciones, en el caso escolar, y va crditos, becas y exenciones tributarias, en el caso de la educacin superior. Lo que se concluye es un abandono del Estado en materia educacional, no slo como actor relevante en su administracin y ejecucin, sino que, especialmente, en su capacidad de regulacin, supervisin y garante del 1

bien general. Todo ello responde coherentemente a la extrema doctrina liberal en cuya virtud el nico Estado que se justifica es aquel que ha sido reducido a su mnima expresin social y poltica. 2.- El malestar social y la reduccin de la educacin superior estatal Como consecuencia del proceso antes descrito, la ciudadana demanda gratuidad progresiva en educacin superior, la prohibicin del lucro, la educacin como un derecho social garantizado, la calidad y la equidad sumados a un rol ms vigoroso del Estado. El actual modelo no ha podido ni puede resolver dichas demandas y por lo mismo se requiere de una reforma estructural del mismo. El movimiento estudiantil ha vuelto a posicionar en el ideario pblico la conciencia del rol fundamental que desempea la educacin pblica en la consolidacin de los principios y valores colectivos que sustentan la democracia y la garanta de los derechos fundamentales en nuestra sociedad. Por otro lado, sin educacin pblica de calidad es imposible preservar la matriz de provisin mixta en educacin, entendida como la legtima posibilidad de llevar adelante distintos proyectos educativos, pero en ningn caso como la convivencia de sistemas mercantiles y pblicos de financiamiento. La educacin pblica debe formar ciudadanos para convivir democrticamente, velar por el bien comn y garantizar calidad, de tal forma que favorezca la integracin social y un mayor nivel de cohesin, a partir de una educacin inclusiva y no segregadora, que es lo que ahora sucede. Desgraciadamente el sistema educacional en el pas se ha convertido en la principal herramienta para la constitucin de guetos socioculturales. El futuro de la educacin superior pblica est amenazado, porque las universidades estatales compiten en desigualdad de condiciones con instituciones privadas. Algunas de las razones de esta incertidumbre de la educacin superior estatal son la preeminencia de los mecanismos de mercado, el menor financiamiento y las restricciones burocrticas que las han obligado a autofinanciarse, incluso poniendo en riesgo su misin pblica. El mercado introduce una variable perversa cuando nos referimos a la educacin, porque no estamos hablando de un bien de consumo, sino de un derecho social que se debe garantizar. Todos los indicadores muestran una baja sostenida del financiamiento por la va de la oferta y al mismo tiempo, un aumento sostenido de los subsidios a la demanda (becas y crditos). Del mismo modo, se ha sustituido el financiamiento de la funcin de investigacin, propia de instituciones complejas, por un sistema de fondos concursables y de subsidios cruzados desde el pregrado a la investigacin. Por otra parte, en la medida que el pas increment sus recursos, los aumentos en el gasto en Educacin Superior, por la va del subsidio a la demanda, se constituyeron en incentivo para el crecimiento sin regulacin del sector privado. En el caso de las universidades estatales, esto ha implicado que su participacin en el sistema de educacin superior no supere el 20% en contraposicin a pases latinoamericanos como Uruguay (87%), Argentina (73%) y Mxico (68%), o pases desarrollados como Dinamarca (98%), Australia (92%) y Finlandia (81%) que basan su crecimiento econmico en una educacin pblica de calidad como estrategia de desarrollo. Como se sabe, para la gran mayora de los pases la educacin estatal y pblica ocupa un lugar relevante, mientras que en Chile cumple un rol meramente subsidiario.

3.- Necesidad de una nueva base conceptual Pero un modelo o paradigma de polticas pblicas, como se sabe, no est constituido slo por leyes o mecanismos de incentivos de unos comportamientos determinados, pues junto a esos componentes y de modo muy relevante se agrega la produccin e instalacin de un conjunto de significados y categoras de observacin y anlisis que pasan a convertirse en discursos hegemnicos que llegan a ser transversales, incluso ms all de adhesiones polticas diferenciadas. Al amparo de una terminologa, normalmente proveniente de las doctrinas econmicas neoclsicas, tales significados y categoras suelen calificarse como propias de un anlisis tcnico o ideolgicamente neutral. Este hecho, que ciertamente ha ocurrido en Chile, no es necesariamente aparente o advertido por todos los actores, y por lo mismo puede dificultar la identificacin de causas, problemas y respuestas de carcter estructural como los que presenta la educacin en nuestro pas. Este mismo fenmeno luego deriva en interferencias para la comunicacin y la necesaria convergencia democrtica. Por esta misma consideracin, los rectores de las universidades formulamos nuestra propuesta invitando a observar la realidad de la educacin chilena desde una base conceptual cualitativamente distinta a los supuestos ideolgicos que orientan la institucionalidad de la educacin desde 1981. II. NUESTRA PROPUESTA

1.

Universidades para el desarrollo nacional.

Los Rectores de las Universidades Estatales reafirmamos nuestra conviccin de la necesidad de fortalecer el sistema estatal y pblico en educacin superior. Ello no es contradictorio con un sistema de provisin mixta, en el sentido antes expuesto, donde el sector pblico tenga un rol preponderante. Esto requiere de una nueva visin respecto de la responsabilidad del Estado en Educacin Superior, la que se debe expresar en un compromiso poltico que asuma las crecientes demandas de calidad, de progresiva gratuidad y que garantice el acceso con equidad y de acuerdo a los mritos de la gran mayora de los estudiantes de nuestro pas. La educacin debe ser una Poltica de Estado y por ello lo ms alejada de la contingencia poltico-partidaria y de los intereses subalternos derivados de entender la educacin como una actividad mercantil en busca de lucro. En educacin el afn de lucro termina desviando el foco principal de atencin, que siempre debe ser la calidad del respectivo proyecto educativo. La educacin es la herramienta clave para el desarrollo integral de los pueblos, pues asegura movilidad, inclusin, integracin social y mayor calidad de vida para las personas. Tambin es la clave para fortalecer el desarrollo equilibrado de los territorios y poder transformar nuestra economa desde una basada en materias primas hacia una ms intensiva en conocimiento e innovacin. Propugnamos, por lo mismo, una reforma estructural al sistema de financiamiento que fortalezca como primera prioridad el pilar pblico en Educacin Superior. Para ello, es indispensable cambiar el paradigma del subsidio a los estudiantes por un subsidio a las instituciones pblicas bajo un rgimen de contratos-marco de mediano y largo plazo, evaluables a la luz de objetivos de poltica pblica al servicio del desarrollo nacional.

2.

Nuevos deberes y carcter de las universidades estatales.

En concreto, en la actual situacin las universidades estatales podran ampliar de modo significativo su matrcula de pregrado, sin perder la calidad y pertinencia de su formacin, siempre que cuenten para ello con el respaldo de una poltica pblica ms vigorosa. Nuestras instituciones han visto estancada su matrcula debido a que las polticas pblicas han fomentado una mayor oferta privada por la va de incrementar sustancialmente el financiamiento de la demanda (Crdito con Aval del Estado), al tiempo que restringieron el crecimiento de nuestro sector a no ms de un 6% anual, debiendo agregar a esto innumerables rigideces de orden burocrtico y financiero para hacer nuevas inversiones, hasta el punto de hacerlas impracticables para las instituciones estatales. La ampliacin de la matrcula debe responder a criterios de equidad, tanto desde el punto de vista econmico y social, como respecto de la integracin territorial y regional. Un sistema de educacin superior debera garantizar el acceso de las personas talentosas, con independencia del lugar en el que nacieron, o de la condicin socio econmica de origen. Para estos propsitos resulta vital disponer de Universidades del Estado y Centros de Formacin Tcnica del Estado en cada regin del pas, del mayor nivel de calidad, con la suficiente amplitud de reas y complejidad para realizar todas las funciones pertinentes a sus respectivas misiones institucionales y pblicas. Adems, nuestras instituciones estn disponibles para asumir el compromiso de un acceso garantizado a los mejores alumnos de sus respectivos cursos, complementando y modernizando la prueba de seleccin universitaria e instaurando programas remediales que aseguren niveles de xito y titulacin a los alumnos de sectores vulnerables. Para materializar estos compromisos, se impone la necesidad de un nuevo contrato social entre las Universidades del Estado de Chile y el Gobierno. Un contrato con altas exigencias en la formacin de capital humano avanzado tanto de pregrado como de postgrado, en la investigacin bsica y aplicada, en la vinculacin con el medio y la extensin universitaria. Por otro lado, la reforma del sistema requiere, adems, de un nuevo marco jurdico que derogue las normas an vigentes de la LOCE en la Ley General de Educacin (LGE) y releve el rol del Estado y de las instituciones pblicas. Este nuevo marco regulatorio debe establecer para las universidades estatales un rgimen jurdico que les permita desarrollarse y complementarse con otras instituciones que persigan fines pblicos en pro del bien comn. Este documento expresa el resultado de un conjunto de reflexiones que, como Rectores de las Universidades Estatales, hemos hecho a lo largo de estos aos. Las propuestas ms concretas que hacemos a continuacin se organizan en dos reas temticas referidas, respectivamente, tanto a una nueva institucionalidad para la educacin superior, como a las modificaciones que requiere su sistema de financiamiento.

III.

PROPUESTAS ESPECFICAS PARA UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD

Desde nuestra mirada, la nueva institucionalidad del sistema debiera contener las siguientes reformas y objetivos: 1. Creacin de un nuevo marco regulatorio:

Se requiere, en primer lugar, derogar las normas an vigentes de la LOCE en la Ley General de Educacin (LGE) y reemplazarla por una Nueva Ley General de Educacin Superior. En esta ley se debe mantener la prohibicin del lucro en las universidades y extenderlo a los institutos profesionales y centros de formacin tcnica. Al mismo tiempo, se deben elevar los requisitos para obtener el reconocimiento oficial y el licenciamiento de las instituciones, carreras y sedes, las que deben certificarse peridicamente. Esta ley tambin debiera definir los tipos de instituciones, estableciendo que slo pueden ser universidades aquellas que realizan investigacin de manera general o en reas especficas, desarrollando postgrados y extensin y que dispongan, a la vez, de una planta estable de capital humano avanzado. Las medidas especficas de esta Ley deben ser: a) Establecer un nuevo proceso de licenciamiento, con requisitos diferenciados segn las carreras que se entregarn, con obligacin de nuevo licenciamiento para apertura de nuevas carreras y sedes. b) La existencia de plantas docentes, infraestructuras para laboratorios y bibliotecas como condiciones previas a todo licenciamiento o acreditacin. Debern contar con una estructura curricular de acuerdo al tipo de institucin al que se aspira, y a las carreras o programas que se impartirn. Otra condicin previa es la propiedad sobre un porcentaje relevante de los inmuebles en que se prestan los servicios de la Universidad. c) Establecer estndares de calidad verificables en variables como retencin y titulacin oportuna. d) Establecer un catalogo de derechos y deberes de los estudiantes, acadmicos y funcionarios, que contemple entre otros, el pluralismo y la libertad acadmica. e) Reforzamiento de la institucionalidad pblica. f) Mantener prohibicin de lucro y establecer mecanismos de certificacin de ello ante la autoridad. Obligacin de informar y auditar estados financieros y trasparentar destino de excedentes. Imposibilidad de venta o traspaso de universidades. Establecimiento de obligaciones patrimoniales y personales para los miembros de directorios, administradores y representantes. Regulacin de los rganos directivos. g) Prohibicin de arrendar franquicias para instalacin u operacin de sedes o carreras. h) Establecer la obligacin de acreditar la permanencia de los requisitos de licenciamiento cada cierto tiempo, abandonando la idea de un licenciamiento perpetuo y extensivo a reas no examinadas. Revocacin del reconocimiento oficial ante prdida de los requisitos anteriores. i) Condicionalidad de exenciones tributarias a efectiva reinversin de utilidades.

2. Nueva naturaleza jurdica para las universidades estatales. 5

La nueva legislacin debe contener disposiciones que establezcan la naturaleza jurdica especfica de las universidades del Estado, de tal forma que sea coherente con su misin y propsitos, garantizando su modernizacin, asegurando su financiamiento y respetando su autonoma. En consecuencia, la forma jurdica debiese ser la de una corporacin de derecho pblico sujeta a un estatuto jurdico propio, no asimilable a los servicios pblicos de la administracin central del Estado ni a las empresas pblicas. 3. Creacin de un Ministerio de Educacin Superior, Ciencia y Tecnologa

Este Ministerio debe generar la poltica general del sistema de Educacin Superior, Ciencia y Tecnologa, planificar, administrar y asignar recursos, adems de controlar y evaluar los resultados del sector. Para ello debe relacionarse con todas las universidades, institutos profesionales y centros de formacin tcnica del sistema, incorporar a CONICYT y a las universidades acreditadas en investigacin en la definicin de polticas, programas e instrumentos de desarrollo y fomento de la investigacin y formacin de capital humano avanzado, tanto a nivel nacional como de las regiones. Un Ministerio de Educacin Superior debera tener al menos las siguientes funciones: a) b) c) d) e) Planificacin, estudios y evaluacin de las polticas de educacin superior Definicin de las polticas de educacin superior. Diseo de ejecucin y control de la poltica de financiamiento de la educacin superior. Responsabilidad sobre la poltica de ciencia y tecnologa y de capital humano avanzado. Mantener un sistema de informacin sobre todos los aspectos relevantes de la educacin superior. f) Desarrollo de polticas de mejoramiento continuo de la calidad. g) Funcin de control y auditora para todas las instituciones de educacin superior. h) Creacin de una agencia de becas de posgrados nacionales e internacionales. En materia de Ciencia y Tecnologa, la principal propuesta consiste en la necesidad de contar con una poltica que sea el reflejo de una visin pblica y de Estado, donde las universidades pblicas jueguen un rol relevante, debido a que en ellas se produce el 95% de la investigacin cientfica nacional y porque en este sector hay para el pas mayor certeza debido a la misin de estas instituciones. La poltica de ciencia y tecnologa debe abocarse a las siguientes tareas: a) Satisfacer las necesidades de investigacin cientfica y tecnolgica de las diferentes reas de prioridad y de las demandas especficas que realicen tanto el sector pblico como el privado. b) Alcanzar un nivel de inversin en Ciencia, Tecnologa e Innovacin equivalente al 1,5 por ciento del PIB en los prximos cinco aos. c) Incrementar la productividad cientfica en resultados como publicaciones, patentamiento, postgraduados. d) Fortalecer programas de formacin de capital humano avanzado en las universidades del pas, particularmente en regiones.

e) Crear en las regiones, nuevas condiciones de empleo atractivo y estable, para radicar en ellas Capital Humano calificado, capaz de generar nuevas oportunidades de desarrollo, a travs de iniciativas de Ciencia, Tecnologa e Innovacin. f) Generar una vinculacin sistemtica con la industria (sociedades empresariales de nivel nacional), poniendo a disposicin de stas las capacidades cientficas y tecnolgicas de las universidades con el objeto de mejorar la competitividad del pas y el desarrollo en base al conocimiento, cautelando adecuadamente criterios de reciprocidad. g) Desarrollar un sistema nacional de investigacin, el cual debe contar con una base de datos que facilite la asociatividad y la sinergia entre investigadores, avance en la definicin de indicadores de calidad de la investigacin, y solicite cuenta pblica, con su respectivo anlisis de productividad, a las universidades privadas en lo que respecta a fondos concursables de investigacin. h) Fortalecer el desarrollo de las ciencias sociales, las humanidades y la educacin, para que contribuyan al desarrollo social, al anlisis y propuestas ante los conflictos y demandas nacionales.. i) Fomentar la colaboracin entre Universidades Pblicas en materia de ciencia y tecnologa. j) Formular e implementar un Plan Nacional Descentralizado de Equipamiento Mayor segn distintas disciplinas, distribuido territorialmente en macrozonas. 4. Reforma sustancial del Sistema de Aseguramiento de la Calidad, que contemple una Superintendencia de Educacin Superior y una Agencia de Aseguramiento de la Calidad. No es posible mantener un sistema desregulado y sin fiscalizacin. En este sentido, postulamos que las instituciones del sistema universitario, tanto pblicas como privadas, deben estar sometidas a la ms completa transparencia y rendicin de cuentas de la totalidad de sus ingresos y egresos, y que debe existir fiscalizacin por parte del Estado de la ley que prohbe el lucro hoy en las universidades y, luego de las modificaciones propuestas ms arriba, en todo el sistema de educacin superior. La Superintendencia de Educacin Superior debe tener las siguientes atribuciones:

a) Dotarlas de similares atribuciones a las que ya posee la Superintendencia de Educacin, adems de otras, en especial en materia de dictmenes obligatorios, facultades de inspeccin y fiscalizacin, capacidad de efectuar auditorias y recabar toda informacin necesaria, dictacin de medidas cautelares, etc. b) Potestad normativa para generar interpretacin vinculante sobre la legislacin universitaria. c) Atribuciones para recibir y recabar toda la informacin acadmica, financiera y operacional necesaria. Sistema de informacin centralizado y no separado. d) Establecer un sistema de procesamiento de denuncias y resolucin de conflictos.

Respecto a las funciones de aseguramiento de la calidad y de acreditacin de instituciones, sedes y carreras, debe contemplarse lo siguiente:

a) Asegurar la debida vinculacin entre el sistema de acreditacin y las funciones de la Superintendencia de modo de garantizar coherencia y eficacia a las tareas de uno y otra. b) Acreditacin obligatoria, a cargo de acadmicos que acten como funcionarios pblicos de alta calificacin y representativos de la diversidad cultural e intelectual del pas. c) Centralizacin del sistema de informacin sobre educacin superior en la Superintendencia, sin diferenciar entre lo patrimonial y lo acadmico, de acuerdo al concepto de calidad total y facilidad al pblico. d) Establecimiento de estndares de calidad y condiciones de operacin, cuya verificacin est a cargo del sistema de aseguramiento y en especial de la Superintendencia. e) Facultad de suspensin de matrcula, cierre temporal de carreras y cierre de sedes o Instituciones por motivos de calidad o violacin de normas. 5. El Estado debe retomar su compromiso y responsabilidad con la educacin profesional y tcnica de nivel superior. Para ello, promovemos la creacin de un sistema tcnico profesional nacional y estatal bajo el liderazgo de las universidades estatales que permita un incremento sostenido en la matrcula de formacin tcnica. Cabe sealar que el dficit de tcnicos y profesionales alcanzan hoy en Chile los 600.000, y por ello, es indispensable aumentar la cobertura de la formacin tcnica, as como la calidad y la pertinencia en los programas. Las universidades estatales estn contribuyendo a atender este desafo, pero ello an es insuficiente. Se requiere que las polticas pblicas institucionalicen una red estatal para la formacin tcnica que permita establecer vnculos con organismos gubernamentales y empresariales destinada a generar un modelo articulado de formacin tcnica para un Chile desarrollado. Estas medidas permitirn generar un crculo virtuoso a travs de la colaboracin, intercambio y transferencia institucional, as como aprovechar las sinergias que en conjunto contribuyan al reconocimiento social y econmico de la formacin tcnica como un eslabn fundamental para el desarrollo y crecimiento de nuestro pas. IV. PROPUESTAS ESPECFICAS PARA UN NUEVO SISTEMA DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN SUPERIOR.

En nuestra opinin, debemos enfocarnos hacia una nueva estructura de financiamiento del sistema educativo en que la educacin sea considerada un Derecho que el Estado debe garantizar, a travs principalmente de una oferta pblica, de calidad y progresivamente gratuita.

Esto exige dejar atrs, en lo que respecta a las universidades estatales, las polticas de autofinanciamiento que las obligan a actuar en una lgica de mercado y de competencia, sin obedecer a una poltica nacional que las oriente. Por lo mismo, debe financiarse el sistema pblico directamente y no mediante subsidios (becas y crditos), sujeto a compromisos evaluables. Esto implica, que las universidades estatales deben compartir la autonoma de gestin con el Estado mediante la articulacin de su Plan de Desarrollo con la Poltica Pblica y a travs de Contratos Marcos de mediano y largo plazo. El nuevo instrumento de financiamiento debe consistir en Contratos Marco de 5 a 10 aos, que contemplen un mayor Financiamiento Basal (que cubra un porcentaje significativo de la operacin e inversin de la institucin), mediante los cuales las instituciones se comprometen al cumplimiento de objetivos de poltica nacional. Los Contratos Marco pueden tambin desarrollar formas de compartir la autonoma de gestin de las universidades con el Estado a nivel Regional. Adems, tambin podran ser utilizados para implementar polticas de personal y de dignificacin de la carrera funcionaria y acadmica. Estos contratos podran tambin financiar medidas que regulen el sistema acadmico de pre y post grado y su vinculacin con la formacin continua, las carreras tcnicas y profesionales. Como parte de una nueva relacin del Estado con sus Universidades, estas instituciones estn dispuestas a asumir los siguientes compromisos:

a) Otorgar gratuidad de los alumnos hasta donde las condiciones financieras del pas lo permitan. b) Expandir significativamente la matrcula de pre y postgrado, de modo de garantizar la inclusin social c) Garantizar la integracin a la vida universitaria de los estudiantes mediante programas de nivelacin de conocimientos, capital cultural, competencias blandas, etc. d) Mantener una oferta de formacin pblica de calidad en todo el territorio nacional incluyendo la articulacin entre diferentes niveles de formacin de pregrado. En particular, mantener una oferta de formacin de calidad en pedagoga, humanidades, ciencias sociales y artes para todo el territorio nacional. e) Realizar el rediseo curricular que el pas demanda y que se requiere para generar una oferta de pregrado que optimice los tiempos de duracin de las carreras y que responda a las necesidades de profesionales y tcnicos de las regiones y el pas. f) Desarrollar la ciencia y tecnologa de calidad vinculada al potencial y requerimientos de los territorios.

g) Ampliar el acceso masivo a la cultura y las artes en todo el territorio nacional. 9

Desde la perspectiva de los Rectores de las Universidades Estatales, nos parece que es indispensable acoger este conjunto de propuestas para el bien de la educacin que Chile necesita y merece. PUNTA ARENAS, 24 de abril de 2013.

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