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Apuntes para una ponencia sobre la instrumentacin de los sistemas nacionales de planeamiento.

Seminario de ASIP, 2013, Montevideo.

Por Anbal Jorge Sotelo Maciel

La ltima dcada se ha caracterizado por un aumento importante de la actividad estatal en Amrica Latina. Ya no se concibe al Estado como un problema al que hay que reducir a la mnima expresin. Por el contrario, se reivindica su potencialidad y se lo postula como garante de los intereses de los ciudadanos y principal responsable de la definicin de los caminos para alcanzar las soluciones de los problemas de los pases de la regin. En este contexto asistimos al retorno de la planificacin pblica en Latinoamrica: muchos pases han refundado sus sistemas nacionales o han adoptado planes de mediano / largo plazo en el mbito sectorial, territorial y global. Los impulsos planificadores, no obstante, se enfrentan a distintos desafos. En otros trabajos hemos hecho referencia a problemas de carcter metodolgico, dificultades de diseo institucional y obstculos vinculados a la articulacin con otros sistemas de gestin, entre otros, el presupuestario 1 . En esta oportunidad haremos algunas reflexiones de carcter ms general que intentan entender las contrariedades que enfrenta la planificacin pblica en la regin. Se trata, es necesario advertir, de generalizaciones que no aplican a todos los casos ya que la heterogeneidad de situaciones es muy amplia. No son comparables las situaciones de Brasil, Colombia o Mxico, que mantuvieron sus sistemas durante los aos aciagos del neoliberalismo, con las de los pases que desmontaron la institucionalidad de la planificacin en los inicios de los aos 90. Aquellos, aun cuando hayan recibido el influjo de las propuestas gerencialistas, mantuvieron la gimnasia y la cultura de la planificacin, no perdieron la perspectiva global y procesaron sus propios problemas. Los pases que abandonaron la planificacin, en cambio, se enfrentan hoy a desafos obviamente ms difcil. De todos modos, hay aspectos que aun as siguen siendo comunes. 1. De qu hablamos cuando hablamos de planificacin?

Cmo harn nuestros pases para alcanzar a los pases ms desarrollados, tanto en el plano econmico como respecto de los estndares de bienestar? Es esto posible? Pueden mejorar su posicin en la actual divisin internacional del trabajo?Cules son los caminos del desarrollo en un mundo que se encuentra embarcado en un proceso de crisis sucesivas de final abierto? Durante los aos de posguerra, varios pases de Asia iniciaron caminos de desarrollo que los transformaron en importantes jugadores de la economa internacional: Corea del Sur, Taiwn e incluso Singapur y Malasia. En el mismo periodo los pases de Amrica Latina no acertaron en su camino y an hoy, despus de diez aos de importante crecimiento econmico, nuestra regin sigue siendo una de las ms


Sotelo Maciel, A. J., La relacin planificacin-presupuesto en el marco de la gestin orientada a resultados en Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 40. (Feb. 2008). Caracas.
(http://www.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-democracia/articulos/040-febrero-2008/sotelo).
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Sotelo Maciel, A. J., Cadena de valor pblico y planteamiento estratgico, ponencia presentada en XVII Congreso del CLAD, Cartagena de Indias, 2012 (http://www.dgsc.go.cr/dgsc/documentos/cladxvii/sotelani.pdf)

inequitativas del mundo y nuestro desarrollo industrial se encuentra lejos de poder pulsar dignamente en el contexto internacional. Una primera reflexin est vinculada a las preocupaciones y afanes de la planificacin latinoamericana actual. En los ltimos tiempos se han incrementado los encuentros, seminarios y congresos en los que se habla de planificacin pblica De qu se habla en esos eventos? El discurso predominante, deudor del New Public Management (NPM) que orient los procesos de reforma del Estado de fines del siglo XX, est centrado de manera casi exclusiva en cuestiones de mtodos e instrumentos, en temas de diseo institucional, en aspectos vinculados al desempeo y su medicin, en la articulacin con otros sistemas de gestin, en los procesos de participacin ciudadana, entre otros. Estos temas evidentemente tienen importancia, pero su preeminencia tapa el hecho fundamental de que el retorno de la planificacin de estos ltimos aos est asociado a la crisis del ciclo neoliberal y al reinicio de un sendero de desarrollo por parte de los pases latinoamericanos. De modo que, aun cuando muchas de las caractersticas de la planificacin de corte cepalino puedan verse hoy desde una perspectiva crtica, lo que est de regreso es la planificacin del desarrollo. Y, por tanto, hablar de planificacin significa fundamentalmente intentar responder la pregunta acerca de cmo harn nuestros pases para lograr un cambio estructural significativo que les permita acelerar y mejorar el proceso de desarrollo y, de ese modo, alcanzar a los pases ms avanzados. Obviamente, se ha aprendido de las limitaciones de la experiencia planificadora de la segunda mitad del siglo XX: no se concibe ya la planificacin como mera programacin econmica. La nocin misma de desarrollo ha evolucionado desde una acepcin restringida, equivalente a crecimiento econmico, hacia un concepto ms complejo que involucra adems los planos social, ambiental y poltico. Por otra parte, la planificacin ha dejado de ser una prctica de especialistas para ser concebida como un proceso de apoyo a las decisiones estratgicas de quienes ejercen funciones de gobierno: planifica quien gobierna. Hablar de planificacin no es hablar de cmo se disean planes, se formulan objetivos y se construyen indicadores, por el contrario es responder preguntas tales como: Cul debe ser el modelo de desarrollo del pas? Cmo alcanzar mayores estndares de bienestar? Qu sectores o actividades traccionan el proceso de crecimiento? Qu tipo de especializacin productiva se promueve? Cmo proteger los activos y recursos naturales? Quines estn llamado a liderar y conducir el proceso de acumulacin? Cmo achicar la brecha tecnolgica con los pases avanzados? Cmo desandar las heterogeneidades existentes entre sectores, al interior de cada sector y en el mbito territorial? Cmo se articula crecimiento econmico y desarrollo en tanto proceso social y cultural? Cules son los mecanismos de distribucin del ingreso? Pero tambin preguntas del siguiente tipo: Qu sectores y actividades se ven favorecidos por el modelo y cules son perjudicados? Cules son los conflictos que se pueden presentar en el despliegue del modelo? En qu medida pueden comprometer la viabilidad del mismo? Qu estrategias se desarrollarn en relacin con los diversos actores involucrados? En general, el marco normativo y los documentos programticos les asignan a los sistemas de planificacin dos funciones: a) una vinculada al desarrollo del pas -que

oscila entre dirigir el proceso de desarrollo, en su versin ms fuerte, y promoverlo, en su versin ms dbil- ; b) otra orientada a introducir mayores cuotas de racionalidad, coherencia y coordinacin en la accin pblica, a los efectos de lograr procesos ms eficientes. En los hechos, en muchos de nuestros pases ha primado la segunda. Pareciera ser que el objeto de la planificacin contina circunscripto a la accin del aparato pblico y rara vez toma como epicentro los procesos de desarrollo. Esto ha sido reforzado, en gran medida, por la influencia del NPM en la regin que traslad el foco de la planificacin a la gestin. Los problemas del desarrollo, se descontaba, seran resueltos por el libre accionar de las fuerzas del mercado. Si no concentra sus esfuerzos en los aspectos estratgicos del desarrollo nacional, la planificacin deviene en una prctica inocua, cuyo mayor aporte ser organizar un poco la accin pblica, generar documentos y algunos no siempre efectivos parmetros de evaluacin. Los rganos rectores de la planificacin pblica han mantenido histricamente conflictos con los rganos rectores del presupuesto. En los ltimos aos, en algunos pases, ha surgido un nuevo foco de tensin: los ministerios de la presidencia. Estas reas, al ser unidades de apoyo directo al Presidente y estar ocupadas generalmente por personas de alta confianza, han ido concentrando temas de gran valor estratgico: seguimiento de metas estratgicas, coordinacin de gabinetes, temas de alta relevancia, definicin de la direccionalidad de las polticas de alto valor para el primer mandatario, entre otros. El riesgo es que mientras unos fijan direccionalidad y otros asignan los recursos y coordinan la ejecucin, el rgano de planificacin se quede slo en aspectos formales o metodolgicos. 2. Cules son las capacidades estatales crticas?

Uno de los desafos estratgicos de los sistemas nacionales de planificacin es incrementar las capacidades del Estado para liderar el proceso de desarrollo. Se trata de un desafo que no puede ser abordado desde la perspectiva de las reformas gerencialistas, preocupadas por aplicar al sector pblico los principios del management privado como principal camino a su mayor obsesin: la eficiencia. Pero tambin es necesario superar la concepcin de capacidad estatal de los autores clsicos que han difundido este concepto (Evans2, Skocpol3): la capacidad burocrtica es insuficiente para llevar adelante un proyecto exigente de desarrollo. Cuando lo que est en juego no est vinculado estrictamente a la prestacin de servicios pblicos o a la aplicacin de regulaciones sino al conflicto entre actores que se deriva del propio proceso de desarrollo, lo que deviene necesario no es la capacidad burocrtica cuyo fortalecimiento forma parte del programa neoweberiano sino, por el contrario, lo que resulta imprescindible es la capacidad de construccin poltica. Es necesario redescubrir una dimensin que estuvo explcitamente negada por el gerencialismo y soslayada en la heterognea produccin neoweberiana: la poltica. Esto implica reconocer el carcter conflictivo del orden social. La capacidad poltica es


Evans, P., Embedded autonomy. States and industrial transformation, Princeton Uinversity Press, Princeton, 1995. Skocpol, Th., El Estado regresa al primer plano: Estrategias de anlisis en la investigacin actual en Grompone, R. (ed.), Adrianzn, A., Cotler, J. Y Lopez, S., (Comp.), Instituciones polticas y sociedad. Lecturas introductorias., IEP, Lima 1995, pp. 92-129.
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el arte de lidiar con el conflicto, opera en un espacio en el que las tensiones se dirimen entre dos extremos: la divisin y la amalgama entre los actores crticos del desarrollo. Este concepto, tal como se lo entiende en este trabajo, se aleja de la idea conocida de capacidad estatal y se acerca ms a la nocin de virtud poltica de Maquiavelo4, en tanto capacidad de dominar los acontecimientos para realizar el fin deseado, una manera de vencer el curso de los hechos que escapan a nuestra voluntad, lo que l denomina fortuna. Maquiavelo predica la virtud poltica del Prncipe, es decir, la define como un atributo personal de quien gobierna. La pregunta, entonces, es cmo transformar una cualidad individual de aquellos lderes con capacidad estratgica en una capacidad estatal? Carlos Matus5, siempre preocupado por borrar la frontera entre tcnica y poltica, asocia este desafo a la dimensin estratgica de la planificacin. La capacidad de conduccin estratgica, la virtud de generar y conducir acciones, es una facultad tcno-poltica que puede ser predicada de los gobiernos. Y la capacidad de gobierno puede ser ampliada a travs de tcnicas y mtodos de planificacin estratgico situacional. Y esto es imprescindible para ampliar el campo de gobernabilidad en el caso de los proyectos que se plantean transformaciones y objetivos exigentes. Los caminos del desarrollo registran conflictos de ndole diversa. La disputa entre los sectores que se ven perjudicados y los que se ven beneficiados es el ms clsico. Por ejemplo, las tensiones entre el sector primario y el sector secundario, expresadas fuertemente -en el cono sur- en el enfrentamiento entre el sector agropecuario y el sector industrial. Otro tipo de conflicto es aquel que deriva del carcter competitivo que tienen, en una fase determinada del proceso, los objetivos econmicos, sociales y polticos del modelo de desarrollo. Los pases asiticos, en dcadas pasadas, resolvieron estas contiendas a travs de la subordinacin: gobiernos autoritarios que recurrieron al disciplinamiento tanto de sus burguesas industriales como de sus trabajadores. Otra variedad del conflicto es el que se da entre los sectores que han sido beneficiados por las polticas de desarrollo, una vez que han incrementado su poder y autonoma, y el propio Estado que ha liderado el proceso. Es ilustrativo el ejemplo de Corea, narrado por Peter Evans6. All el Estado ayud durante aos a generar grandes corporaciones industriales capaces de competir internacionalmente, pero cuando stas se volvieron ms poderosas comenzaron a privilegiar alianzas con compaas trasnacionales y la relacin con aquel entr en crisis. Fortalecer el capital industrial fue una meta que luego se volvi en contra del propio Estado. Es el xito de la estrategia no su fracaso- el que genera su propio enterrador. La metfora del sepulturero se puede aplicar a muy diversos procesos de desarrollo: los sectores fortalecidos ex profeso por el Estado se suelen constituir en sus principales adversarios. Una clase diferente de contienda es la territorial: regiones perdedoras y ganadoras, transferencias de recursos en forma de compensaciones, regmenes especiales y promociones constituyen la agenda de estas pujas que en algunas experiencias ha llegado a fantasas secesionistas.


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Maquiavelo, N., El Prncipe, Editorial Gredos, Madrid, 2011. Matus, C., Poltica, Planificacin y Gobierno, Fundacin Altadir, Caracas, 1983.

Evans, P., Alternativas al Estado desarrollista. Lecciones de la crisis de Asia oriental en Revista Nueva Sociedad N155, Mayo-Junio 1998, pp. 142-156.

Si la planificacin del desarrollo no aborda como desafo propio la construccin de capacidades estatales, no slo en el plano de la provisin de bienes y servicios sino fundamentalmente en terreno de puja entre actores, no pasar de constituir una prctica superflua del proceso de desarrollo. Es la capacidad poltica la que transforma decisiones en fortalezas duras que amplan la autonoma, es decir, la capacidad de implementar polticas pblicas con independencia de los poderes fcticos. Por ejemplo, el supervit externo, el desendeudamiento o la solvencia fiscal pueden ser, en sentido estricto, objetivos econmicos del modelo, pero tienen tambin un alto valor tctico al acrecentar los mrgenes de libertad respecto de la actores ms poderosos del juego. Si estos conflictos del desarrollo han de procesarse en un marco democrtico, como indica el camino ineluctable que ha tomado Amrica Latina, la virtud poltica deber transformarse en una capacidad a travs de la cual el Estado recupera la autonoma relativa necesaria para conducir el proceso de desarrollo. Esto constituye la funcin paraggica7 de la planificacin estratgica pblica, la menos practicada de sus labores. 3. Qu implica fortalecer el sistema de planeamiento?

Las estrategias ms difundidas para vigorizar los sistemas de planificacin pivotean sobre tpicos tales como fortalecimiento del rgano rector, revisin del diseo institucional, perfeccionamiento de las propuestas metodolgicas, robustecimiento de los sistemas de informacin, mejora de la coordinacin institucional, implementacin de estrategias de capacitacin, entre otros. Estos temas son importantes, pero para entender qu caractersticas debera tener una estrategia de fortalecimiento habra que considerar crticamente la concepcin dominante de sistema de planificacin. Un sistema nacional de planificacin es usualmente concebido como un conjunto de procesos, mbitos e instrumentos que tienen el propsito de lograr una adecuada definicin de las polticas pblicas, introducir mayor racionalidad en la accin gubernamental y asegurar una conveniente asignacin de los recursos. Se organiza en torno a diferentes niveles de planificacin -global, sectorial, institucional y territorial- y a instrumentos con diversos horizontes de tiempo largo plazo, mediano plazo y de carcter anual. Posee habitualmente un fuerte rgano rector, en algunos casos con rango de ministerio y en otros con rango secretara de Estado u oficina nacional. El rgano rector constituye el mbito de direccin de una red de unidades institucionales de planificacin que se encuentran diseminadas en las instituciones y que mantienen con l una dependencia jerrquica, o bien, de tipo funcional. Se trata de un sistema nacional de planificacin de tipo racional-burocrtico, con la adicin de elementos provenientes del NPM. Sin embargo, el sistema de planificacin puede ser concebido tambin como una red, con ncleos estratgicos muy variados, constituida por las diversas reas productoras de polticas pblicas. En este caso, el sistema no es un conjunto institucional que pueda distinguirse del resto de las instituciones pblicas: la planificacin es entendida como una dimensin de la accin pblica, no como un proceso independiente de ella, tendiente a mejorarla. Puede incluso no haber, en sentido estricto un rgano rector; frecuentemente no hay procesos definidos ni instrumentos estandarizados, aunque s


La funcin paraggica refiere a la tarea de lidiar, en situaciones complejas, conflictivas e inciertas, con actores que representan intereses diversos e, incluso, contrapuestos, a efectos de hacer viable la trayectoria elegida (Ver: Sotelo Maciel, A. J., La relacin planificacin-presupuesto en el marco de la gestin orientada a resultados en Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 40)
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reas de apoyo. La prctica de la planificacin es, por tanto, heterognea, incluso puede no ser exhaustiva, sin embargo tiende a estar muy desarrollada en los ncleos estratgicos de la red. Estos ncleos estratgicos se derivan de las definiciones y apuestas del modelo de desarrollo. Por otra parte, la pretensin de consistencia siempre presente en un sistema de planificacin es ms dbil que en los sistemas racional-burocrticos y se avanza hacia ella a travs de permanentes intentos de coordinacin institucional. A este modelo de sistema nacional de planificacin denominaremos poltico-estratgico. En el caso de un sistema nacional de planificacin de tipo racional-burocrtico, fortalecer el sistema es fortalecer el rgano rector, sus mecanismos y herramientas para poder asegurar la calidad de los procesos de planificacin. Desde el punto de vista de un sistema de planificacin poltico-estratgico, fortalecer el sistema de planificacin es fortalecer los ncleos crticos de las polticas para el desarrollo, de modo que sus acciones sean cada vez ms inteligentes, ms estratgicas, ms planificadas y, en consecuencias, ms efectivas. En este ltimo caso, el fortalecimiento del sistema de planificacin est en funcin del modelo de desarrollo: qu y cmo fortalecer en el sistema de planificacin va a depender de las caractersticas que tenga la estrategia de desarrollo y las apuestas que comporte. A modo de ejemplo: las reas que conducen la poltica dirigida a los sectores y actividades econmicas que han sido priorizados por el modelo de desarrollo, ya sea por su potencial exportador o por su dinamismo en la generacin de empleo, se transforman en ncleos estratgicos a fortalecer. Si una apuesta complementaria fuese la incorporacin de tecnologa en esas actividades, se debern fortalecer las reas que desarrollan estrategias de adopcin y/o generacin de tecnologas aplicadas al sector. Si se considera que hay factores cuya mejora resultara fundamental para la viabilidad del sector, se debern fortalecer los programas dirigidos mejorar la competitividad de las cadenas productivas involucradas. Si se considera importante, en el terreno de las finanzas pblicas, la accin tributaria, dado que es una pieza fundamental para sostener econmicamente al Estado en pro de garantizar la distribucin del ingreso y procurar el bienestar de la poblacin, ser crtico fortalecer las reas de percepcin de ingresos pblicos, dotndolas de inteligencia, estrategias y tecnologa para alcanzar altos grados de efectividad. En tanto la poltica energtica resulte estratgica para el modelo, ser necesario reforzar la planificacin estratgica del sector o, si fuese el caso, fortalecer la planificacin de las empresas pblicas. O bien, mejorar la estrategia de energas alternativas, si el objetivo fuese incidir en la matriz energtica. Se puede aventurar que el xito de la instrumentacin y mejora de un sistema nacional de planificacin, en cualquiera de los tipos expuestos, est relacionado con una estrategia de sta naturaleza: el sistema se fortalece a s mismo cuando fortalece los ncleos crticos del modelo de desarrollo. 4. Planificacin vs. poltica?

Los sistemas de planificacin de tipo racional-burocrtico se sustentan en los principios de exhaustividad y de consistencia. Por un lado, el objeto a planificar es

decididamente extenso pretende abarcar todas las esferas de la accin pblica en el plano global, sectorial, institucional y territorial. Por otro, los objetivos, metas y acciones de los diversos instrumentos de planificacin deben ser coherentes entre s, es decir, no deben ser contradictorios ni mantener relaciones competitivas se pretende que mantengan una relacin lgicamente consistente. El instrumento de planificacin global de largo plazo8 es la referencia ms importante del sistema y oficia de paraguas del resto de sus instrumentos. El plan de gobierno de mediano plazo9 debe ser consistente con l. Los planes sectoriales deben serlo entre s y con los dos anteriores. Los planes estratgicos institucionales deben serlo con los planes sectoriales y con el plan de gobierno y los planes territoriales tambin tienen exigencias similares. A su vez, todos ellos deben guardar correspondencia con los instrumentos de asignacin de recursos: planificacin macroeconmica, marco financiero, presupuesto plurianual y presupuestos institucionales. Los procesos de produccin de polticas pblicas son indudablemente ms complejos y confusos. Las exigencias del paradigma racionalista parecen, a la luz de los procesos reales, ingenuas y poco realistas. Las polticas pblicas suelen albergar muchas ms contradicciones que las que se suelen suponer. Los planes mismos mantienen inconsistencias y contradicciones que responden a diversos intereses y presiones que son imposibles de ignorar. Como si fuera poco los contextos cambian y los planes suelen no estar preparados para reflejar una realidad cambiante, incierta y, adems, frecuentemente, conflictiva. Las pujas que constituyen el teln de fondo de las polticas pblicas y, por ende, de la planificacin suelen ser objeto, en general, de resoluciones de tipo poltico. La interaccin poltica frecuentemente resuelve mucho mejor que los instrumentos tcnicos los problemas relacionados con los intereses contrapuestos. Los sistemas de planificacin racional-burocrticos comportan un riesgo implcito de carcter tecnocrtico: la aspiracin a suplantar la poltica como mecanismo de decisin por una red exhaustiva de decisiones sistemticas adoptadas en procesos articulados de programacin, bajo el supuesto de que la racionalidad tcnica constituye el pilar principal de las polticas pblicas. Este modo de concebir los sistemas, al desconocer el papel de la poltica en el proceso de produccin de polticas pblicas y al soslayar la dimensin poltica de los propios procesos de planificacin, construye un barrera frecuentemente insalvable con los dirigentes polticos que terminan no vindolos como una herramienta til sino ms bien como una camisa de fuerza o, ms aun, como un riesgo. Por otra parte, las expectativas que esta concepcin deposita sobre el sistema de planificacin son desmedidas, lo que ocasiona que ste se encuentra siempre en falta o genere instrumentos excesivamente rgidos que por sus propias limitaciones no presiden la accin cotidiana del sector pblico. Todo esto redunda en el desprestigio de los sistemas de planificacin. 5. Pedes in terra, ad sidera visus

Si hemos de admitir que la planificacin debe sacar la vista de su ombligo y llevarla a los problemas del desarrollo del pas. Si aceptamos que debe potenciar adems la funcin paraggica, asumiendo como campo propio el de las estrategias dirigidas


8 Estrategia Nacional de Desarrollo, Visin de Pas, Plan de Nacin, segn algunas de sus denominaciones. 9 Plan Nacional de Desarrollo, Plan de Gobierno, Plan Plurianual del Sector Pblico, segn algunas de sus denominaciones.

hacia los distintos actores que participan de la puja social. Si pensamos que no debe generar instrumentos rgidos para poder adaptarse a los continuos cambios de la realidad social, poltica y econmica. Si reconocemos la dimensin poltica de las polticas pblicas y, por ende, de la propia planificacin. Si entendemos que ello pone, en alguna medida, en cuestin el carcter fuerte de los principios de exhaustividad y consistencia; debemos preguntarnos: qu es lo que otorga a la planificacin los mnimos de certeza y estabilidad necesarios para ser eficaz? Hay un proverbio latino que ilustra la situacin de la planificacin: Pedes in terra, ad sidera visus. Se traduce como la mirada en el cielo, los pies en la tierra. El ancla que le permite a la planificacin ser dctil y maleable para mantener una relacin orgnica con un contexto cambiante e incierto es el conocimiento de la realidad (mirada diagnstica) y de lo que las instituciones pblicas hacen (dominio de las cadenas de valor pblico). Esto le permitir aventurarse en el terreno incierto y turbio de la poltica. La planificacin y el presupuesto tienen, en este ltimo tema, un terreno de alianza formidable en el que pueden establecer importantes sinergias. Frecuentemente los sistemas de planificacin no llegan a indagar sistemticamente en los procesos de agregacin de valor pblico. Los planes muchas veces no pasan de la definicin de objetivos, metas e indicadores. Sin embargo, el dominio de las relaciones [(Insumos Productos) + Acciones de Regulacin] Resultados Impactos 10 permite una comprensin sistemtica de la poltica pblica y oficia como ncora de los procesos de planificacin abiertos a la incertidumbre, el conflicto y la poltica. En tal sentido, resulta provechoso examinar dos tipos de complejidades habituales de la cadena de valor pblico. En primer lugar, las hiptesis de poltica, que conjeturan que determinados bienes y servicios combinados con determinadas medidas de poltica tendrn ciertos efectos en el campo de los outcomes (resultados e impactos), tienen ms el carcter de una red compleja que de una cadena lineal. Esto evidencia que, en general, las polticas pblicas involucran para el logro de sus objetivos a diversas instituciones pblicas. El carcter vertical, marcadamente institucional, que suelen tener en la prctica la planificacin y el presupuesto les dificulta la capacidad de expresar polticas de carcter sectorial y transectorial. Un ajustado mapa de estas redes de agregacin de valor pblico puede ser un gran aporte. Otra complejidad est relacionada con la participacin de los distintos niveles de gobierno en los procesos de poltica pblica. En muchas ocasiones, la agregacin de valor slo se produce de manera efectiva a travs de la accin de los niveles de gobierno ms cercano al territorio. Una poltica puede comenzar desplegndose en el nivel nacional, donde pueden tomarse ciertas medidas de poltica e iniciarse un determinado proceso de produccin pblica, sin embargo puede que sea un gobierno estadual o provincial el que realice la prestacin de bienes y servicios a la poblacin; o incluso, un gobierno local. La dimensin territorial de las polticas pblicas constituye un elemento de creciente importancia. Las alternativas que pueden darse son variadas y van desde una mejor planificacin territorial de las prestaciones que se realizan de manera centralizada, hasta niveles de descentralizacin total de polticas en los gobiernos locales, pasando por procesos de desconcentracin y descentralizacin en niveles provinciales.


Sobre cadena de valor pblico ver: Sotelo Maciel, A. J., Cadena de valor pblico y planteamiento estratgico , ponencia presentada en XVII Congreso Internacional del CLAD, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 (http://www.dgsc.go.cr/dgsc/documentos/cladxvii/sotelani.pdf)
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Tambin en este caso el mapa de la cadena de valor pblico desplegado territorialmente puede ser de gran valor para la planificacin y tambin para el presupuesto. 6. En sntesis que presenta la

En sntesis: como aporte para enfrentar las dificultades instrumentacin de sistemas de planificacin se ha pretendido:

Hacer nfasis en los contenidos de la planificacin ms que en aspectos formales, recuperando como parte sustancial del objeto de la planificacin los temas clave del desarrollo nacional y regional. Subrayar como desafo de la planificacin la construccin de capacidad estatal, destacando, en particular, la capacidad poltica que permite lidiar con los conflictos propios de los procesos de desarrollo, en el camino de la construccin de autonoma del Estado respecto de los poderes fcticos. Sugerir que, tanto para el tipo racional-burocrtico como para el tipo polticoestratgico, el sistema de planificacin slo se fortalece s fortalece los ncleos estratgicos del modelo de desarrollo. Rescatar la dimensin poltica de las polticas pblicas y del proceso de planificacin, abogando por una prctica de la planificacin ms flexible que permita lidiar con los cambios y la incertidumbre. Advertir que para aventurarse en el terreno incierto y turbio de la poltica, la planificacin debe fortalecer su ncleo duro: la mirada diagnstica y el conocimiento de las cadenas de valor pblico. Tal saber constituye el ancla que le permite a la planificacin ser dctil y maleable para mantener una relacin orgnica con el contexto.

Montevideo, 4 de junio de 2013

13/06/13

Algunos problemas frecuentes en su instrumentacin. Contexto y propuestas.

Montevideo, 4 de junio de 2013.-

De qu hablamos cuando hablamos de planificacin?


Objeto de la planificacin:

desarrollo nacional
Tecnocrtico Econmico Poltico

Diseo de los caminos del

Racionalizacin de la

accin pblica
Lgica transversal Lgica vertical

Eficiencia Efectividad

Integral

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Cules son las capacidades estatales crticas?


Capacidad de Gestin Capacidad macroeconmica Capacidad Institucional Capacidad de Articulacin
Programacin y coordinacin de los procesos de prestacin de servicios y de las acciones de regulacin orientadas al logro de resultados e impactos Programacin y manejo de las principales variables globales de la economa y seleccin de opciones, con perspectiva de mediano plazo Diseo y sostenimiento de la estructura organizacional del Poder Ejecutivo y de sus relaciones con los otros poderes del Estado y niveles de gobiernos Relacionamiento pblico-societal que vincula al Estado con diversos actores de la sociedad civil involucrados en los procesos de elaboracin de polticas pblicas Definicin de la direccionalidad estratgica y gestin de los conflictos entre actores que pueden condicionar o comprometer el logro de las polticas

Capacidad poltica

Qu implica fortalecer el sistema de planeamiento?

Sistema de Planificacin racional - burocrtico

Sistema de Planificacin poltico-estratgico

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Planificacin vs. Poltica?

Poltica

Planificacin

Presupuesto

Las cadenas de valor pblico

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Las cadenas de valor pblico

Las cadenas de valor pblico

13/06/13

En sntesis, para afrontar las dificultades en la instrumentacin:

nfasis en los contenidos de la planificacin ms que en aspectos formales: recuperar como objeto los temas clave del desarrollo nacional Construccin de capacidad estatal, destacando, en particular, la capacidad poltica que permite lidiar con los conflictos El sistema de planificacin slo se fortalece s fortalece los ncleos estratgicos del modelo de desarrollo Valor de la dimensin poltica de las polticas pblicas y del proceso de planificacin: una prctica ms flexible Necesidad de fortalecer el ncleo duro: la mirada diagnstica y el conocimiento de las cadenas de valor pblico