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Las transformaciones de las administraciones publicas de nuestro tiempo

Joan Prats Director del IIGC http://www.iigov.org/documentos/?p=4_0131

SUMARIO 1. Los grandes desafos y transformaciones de la sociedad y de las administraciones pblicas espaolas 1.1. Las administraciones pblicas se han adaptado a las transformaciones vividas por la sociedad y el estado desde la transicin democrtica 1.2. Nuevos desafos y la necesidad de un nuevo modelo de administraciones pblicas 1.3. Especial consideracin de los impactos de la globalizacin en las funciones, organizacin y capacidades de las administraciones pblicas 1.4. Fortalecer las capacidades de formulacin de polticas pblicas en un contexto de globalizacin 1.5. Nuevas funciones y capacidades de las administraciones pblicas al servicio de la competitividad y la solidaridad internacional 1.6. Las administraciones pblicas ante la sociedad del riesgo 2. Sentido de las transformaciones en curso: de la administracin a la gerencia; de la gerencia a la gobernanza: 2.1. El paradigma burocrtico y las razones de su vigencia 2.2. De la burocracia a la gerencia: contribuciones y lmites de la nueva gestin pblica 2.3. Reinventando el estado regulador y construyendo las nuevas capacidades reguladoras 2.4. La gobernanza como modo de gobernacin caracterstico de nuestro tiempo: 2.4.1. Caractersticas de la gobernanza 2.4.2. Principios de buena gobernanza 2.4.3. Gobernanza y gestin de redes 2.4.4. Una modalidad especfica de gobernanza 2.4.5. Algunas implicaciones para la reforma administrativa

1. Los grandes desafos y transformaciones de la sociedad y las administraciones pblicas espaolas.


1.1. Las administraciones pblicas se han adaptado a las grandes transformaciones vividas por la sociedad y el estado desde la transicin democrtica Espaa es uno de los pases ms exitosos del Mundo considerando su trayectoria durante el ltimo cuarto del siglo XX, una de las pocas en que mayores cambios ha registrado la humanidad. Hay indicadores internacionalmente reconocidos que prueban sobradamente esta afirmacin. Por ejemplo, Espaa ocupa el lugar 19 del ndice de Desarrollo Humano del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe de 2003), que agrega indicadores de expectativa de vida, escolarizacin y PIB por habitante. Comparada con los pases de la Europa de los 15 estamos, sin embargo, detrs de todos a excepcin de Italia, Portugal y Grecia. Y preciso es reconocer que la dinmica de los ltimos aos unida al cambio en los

criterios de agregacin- nos ha hecho perder posiciones en relacin a las ms privilegiadas que llegamos a ocupar a mediados de los 90. Consideremos ahora algunos indices agregados elaborados por el Instituto del Banco Mundial con referencia a 2002 (www.worldbank.org/wbi/governance). Tomemos primero el indicador de participacin y responsabilidad que mide agregadamente la calidad de los procesos polticos, el nivel de las libertades civiles y polticas vigentes, la independencia de los medios de comunicacin y el grado efectivo de responsabilidad poltica. Nuevamente resulta que comparados con el mundo y con como estuvimos no andamos mal, pero comparados con nuestros socios europeos slo vamos por delante de Grecia e Italia. La convergencia real, insistimos, no es slo un problema econmico. Si tomamos el indice de estabilidad poltica y ausencia de violencia que agrega diversos indicadores que miden la percepcin de la probabilidad de desestabilizacin o cada del gobierno por medios inconstitucionales, incluidos la violencia y el terrorismo, resulta que nos hallamos por detrs de todos los socios europeos aunque ligeramente por delante de tres llamativos pases: Reino Unido, Italia y Francia. Considerando el ndice agregado de efectividad de los gobiernos que mide la calidad en la provisin de los servicios pblicos, la calidad de la burocracia, la competencia de los funcionarios pblicos, su independencia poltica y la credibilidad del compromiso del gobierno con sus polticas, resulta que estamos por detrs de todos nuestros socios europeos con las nicas excepciones de Portugal, Italia y Grecia1. Considerando el ndice agregado de calidad regulatoria que mide la incidencia de las polticas desfavorecedores de la eficiencia de los mercados, la calidad de la supervisin bancaria y de otros mercados regulados y la percepcin de las cargas injustificadamente impuestas al desarrollo de las operaciones empresariales, resulta que slo estamos ligeramente por delante de Francia, Italia y Blgica. El ndice Estado de Derecho agrega diversos indicadores que miden hasta dnde los ciudadanos, empresas y organizaciones tienen confianza y se sienten vinculados por las normas jurdicas. Incluye percepciones de la incidencia de la criminalidad, de la efectividad y previsibilidad de la Justicia, del cumplimiento efectivo de los contratos... El ndice agregado trata de medir, en conjunto, hasta qu punto ha sido exitosa una sociedad en establecer un gobierno de las leyes en el que las expectativas de los actores econmicos y sociales se forman considerando el derecho formal vigente. Slo Italia y Grecia van por detrs de nosotros. Finalmente, el ndice de control de la corrupcin, que agrega indicadores sobre pagos adicionales para que se muevan los asuntos, efectos de la corrupcin en el entorno de negocios, gran corrupcin en la arena poltica, frecuencia y xito de las elites en la captura del estado, arroja que en trminos europeos slo estamos por delante de Francia, Portugal, Italia y Grecia. Los indicadores reseados y la observacin experta corroboran la opinin ampliamente compartida interna e internacionalmente de que la transicin es el mejor negocio que hemos hecho los espaoles en el siglo XX. Pero no nos permiten la autocomplacencia al hacernos consciente de que todava es significativo el diferencial que nos separa de los pases ms avanzados en dimensiones institucionales crticas que tanta correspondencia guardan con el bienestar o desarrollo humano a largo plazo. El incremento de las capacidades institucionales (concepto que incluye el diseo institucional, la formulacin de polticas pblicas y la gestin pblica) es un objetivo irrenunciable del mantenimiento y elevacin del nivel de vida de lo/as espaole/as. La reforma de las administraciones pblicas forma parte destacada del mismo. La reforma de las administraciones pblicas debe situarse, en primer lugar, en el contexto de las grandes transformaciones vividas por nuestra sociedad y nuestro estado, que an estn en gran parte en curso (registrando mayores o menores niveles de imperfeccin) y que incluyen al menos las siguientes: La transicin de un rgimen poltico autoritario fuertemente represor pero exitoso econmicamente y con hondo calado social y cultural a un sistema democrtico bsico que va

asentndose y avanzando gradual y problemticamente en la cultura cvica y las prcticas polticas y mediticas espaolas. La transicin de un rgimen de mera legalidad administrativa que desconoca las libertades polticas y gran parte de los derechos civiles y sociales, a un estado derecho que todava se encuentra a considerable distancia de los que caracterizan las economas y sociedades ms avanzadas. La transicin desde un sistema centralista y uniformista a un estado de las autonomas que garantiza formalmente el derecho al autogobierno de las nacionalidades y regiones e institucionaliza la autonoma local, pero que no consigue incluir a los nacionalismos democrticos en un proyecto renovado de Espaa y que todava no ha sido capaz de articular unas relaciones intergubernamentales cooperativas y eficaces. La transicin desde un estado fuertemente interventor de un mercado predominantemente interno a un estado en lnea con la constitucin econmica europea y a un mercado cada vez ms y mejor integrado internacionalmente, sin perjuicio de presentar diferenciales importantes de corrupcin, propensin de las lites a la captura poltica, deficiencias de los sistemas regulatorios y bajos niveles de productividad y competitividad. La transicin de un estado con accin social muy limitada a un estado social que todava se halla a considerable distancia de los estados europeos del bienestar. La transicin de un estado aislado y subordinado internacionalmente a un estado con presencia internacional poltica, econmica, cultural, de cooperacin al desarrollo y de ayuda humanitaria, aunque con el grave inconveniente de haber roto el consenso interno en poltica internacional, desalineado del eje Bonn-Pars y corriendo el riesgo de grave prdida de relevancia en la construccin europea. La transicin desde una sociedad cerrada y autoritaria a unas sociedades abiertas, valoradoras y respetuosas de la diversidad, tolerantes y plurales, emprendedoras, responsables y solidarias, polticamente exigentes y activas, crecientemente respetuosas del orden constitucional y jurdico que fundamenta la seguridad y las libertades, que no ha podido, no obstante, erradicar el terrorismo ni desarrollar las capacidades para enfrentar el gran desafo planteado por la inmigracin. La transicin apenas iniciada de una sociedad desigualmente industrializada a una sociedad globalizada y del conocimiento que exige un replanteamiento drstico de los marcos institucionales que fueron capaces de producir crecimiento, empleo y bienestar en las sociedades industriales y que ya no pueden hacerlo en las condiciones tecnolgicas del mundo de hoy. Contra lo que en un primer momento creyeron algunos, las administraciones pblicas no fueron un obstculo mayor para el despliegue de estos procesos trados a la agenda por la transicin democrtica, y aunque tampoco fueron un dinamizador decisivo de los mismos, los acompaaron siempre, se fueron adaptando a ellos y en algunas ocasiones importantes hasta los facilitaron. Baste con recordar el papel jugado durante la transicin por importantes colectivos de funcionarios espaoles que se contaron entre los muchos que asumieron como referentes movilizador la democratizacin y la europeizacin. A lo largo del cuarto de siglo de democratizacin que hemos vivido las administraciones espaolas tambin se han ido transformando, aunque se trate de cambios principalmente incrementales, espontneos, casusticos, que no responden a grandes diseos o modelos orientadores. No ha habido entre nosotros ninguna gran reformao estrategia administrativa sino una sucesin de medidas de reforma, casi siempre contingentes que han ido adaptando (o alterando parcialmente) el modelo burocrtico y autoritario heredado a las nuevas exigencias del buen desempeo administrativo. Ms especficamente, Espaa apenas ha vivido sino como plido reflejo el gran movimiento reformista experimentado en casi todos los pases de la OCDE, plasmado en polticas nacionales de modernizacin administrativas, elaboradas bajo la inspiracin de la nueva gestin pblica, cuyos principales contenidos se exponen ms adelante. Las Administraciones espaolas presentan hoy, en cualquier caso, un cuadro muy diferente al del inicio de la transicin. Han sufrido muchos cambios a veces no intencionales- que las convierten en un paisaje muy diferente contempladas desde afuera y en conjunto. Casi todas estas transformaciones podran interpretarse como respuestas asistemticas y de alcance muy limitado a la necesidad de introducir complejidad, diversidad y dinamismo en la estructura normativa, organizativa, de relaciones con el sector privado, en los procedimientos de decisin,

en las relaciones con el sector no gubernamental, en la estructura de personal, en los sistemas de direccin, en la incorporacin de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, en las formas de solucin de conflictos, y un largo etc. Al no responder estos cambios a un sistema, plan o modelo general y constituir muchas de ellas excepciones al paradigma de racionalidad legal y gerencial representado por la burocracia weberiana, se han tendido a interpretar muchas veces como huidas del derecho lo que en realidad son expresin de las crisis de adaptacin del modelo burocrtico a las exigencias de buena administracin de nuestro tiempo. En realidad, los riesgos de las reformas realizadas no han procedido tanto del alejamiento de las viejas ideas cuanto de la falta de nuevas ideas con las que encarar los problemas nuevos. Tambin es cierto que la experimentacin de los nuevos diseos institucionales no siempre ha sido acertada. De hecho nunca se deben desconsiderar los riesgos de la captura de los intereses pblicos por grupos de inters ya sean polticos, burocrticos, corporativos, empresariales o mediticos. La tica nunca sobra, pero la mala poltica como la mala administracin no se resuelven con tica, sino con buen diseo institucional que incentive el comportamiento poltico, administrativo, empresarial y cvico correctos y responsables. 1.2. Nuevos desafos y la necesidad de un nuevo modelo de administraciones pblicas El dato decisivo viene constituido, en todo caso, por los nuevos desafos que, como consecuencia de los procesos de globalizacin y transicin a la sociedad del conocimiento enfrenta hoy la sociedad espaola los cuales se traducen en necesidades, valores y demandas sociales nuevas que requieren de un impulso decisivo e integral a los movimientos espontneos de reforma administrativa hasta ahora registrados. Por ello, la Orden APU/1014/2003, de 25 de abril, reconoce que se hace necesario impulsar la reforma global de las Administraciones Pblicas a cuyo efecto se constituye un grupo de expertos para elaborar un diagnstico de la situacin actual y proponer las principales lneas de reforma de las Administraciones Pblicas, el cual se remitir por el Ministro de Administraciones Pblicas a la Comisin de Rgimen de las Administraciones Pblicas del Congreso. Paralelamente, esta Comisin del Congreso, por resolucin de 21 de mayo de 2003, acuerda la creacin de una Subcomisin para el estudio de las principales lneas de reforma y la bsqueda del consenso poltico necesario para el diseo del nuevo modelo de administraciones pblicas. Las administraciones pblicas a las que se aspira deben ser un reflejo coherente con la sociedad que se ambiciona. No hay buena administracin con mala sociedad y no hay buena sociedad que dure sin una buena administracin que la sirva. Si los valores, principios y procedimientos de una buena administracin no llegan a constituir valores sociales, si no se insertan en la cultura cvica del pas, si son slo valores de buena tcnica o de buena administracin, fallar la demanda social y la presin poltica que son condicin necesaria de toda reforma administrativa autntica. Las administraciones deben ser valoradas desde la sociedad a la que sirve, y sus servidores los funcionarios- deben reconceptualizarse como servidores civiles antes que como servidores del Estado. El objetivo central debe ser construir una buena sociedad, y el instrumento imprescindible para ello, entre otros, es construir una buena administracin. Si aspiramos a una sociedad democrtica avanzada que alcance los niveles de libertad, bienestar, seguridad, cohesin y equidad de los pases con que de verdad aspiramos a converger, tendremos que abordar decididamente la puesta a punto de nuestras administraciones pblicas. Para ello habr que superar la dinmica de los parcheos y plantear de una vez una estrategia integral de reforma administrativa. Por ello y las razones adicionales que ms adelante se exponen, somos partidarios decididos de replantear el modelo an dominante al que responden en general (aunque muy desigualmente) las administraciones espaolas, es decir, el modelo burocrtico con fuertes inercias autoritarias, bajo nivel de estado de derecho, escasa y desigual informacin y participacin ciudadanas, bajo nivel de responsabilidad, carga burocrtica y procedimental excesiva para ciudadanos y empresas, escasa orientacin a los resultados, bajos niveles de transversalidad y colaboracin interadministrativa, excesivos niveles de corrupcin, bajas competencias para el accionar internacional, y aprovechamiento escaso, desigual e insuficiente de las potencialidades brindadas por las TICS (tecnologas de la informacin y la comunicacin).

Consideramos un grave error la creencia de que los avances indudables de la sociedad espaola durante el ltimo cuarto de siglo podrn mantenerse con simples reformas incrementales del modelo administrativo vigente. Al contrario creemos que Espaa no podr ponerse a la altura de los pases ms avanzados democrtica y socialmente si, como han hecho y estn haciendo muchos de estos pases, no se replantea de manera drstica su modelo de administraciones pblicas. Para ello (1) habr que partir de las races histricas de las Administraciones espaolas pues no vale ni el copiar ni el trasponer ligeramente soluciones institucionales producidas por procesos histricos diferentes del nuestro que hoy, afortunadamente, y como consecuencia del margen de experimentacin abierto por las autonomas, ya no es un modelo nico ni uniforme sino crecientemente diversificado y plural ms a tono con la gestin de la complejidad, diversidad y dinamismo de nuestro tiempo; (2) habr que tomar en cuenta los nuevos desafos que hoy se ofrecen para el bienestar futuro de la ciudadana, las nuevas correspondientes tareas de las administraciones, las nuevas condiciones y entornos sociales y culturales, las nuevas tecnologas disponibles, y (3) habr que explicitar y reforzar el cuerpo de valores y principios que deben informar y desde los que se debe cohesionar y legitimar la organizacin y la actuacin de las Administraciones de nuestro tiempo, sin perjuicio de abrirse desde ellos a la pluralidad cooperativa de experimentaciones y aprendizajes. Los nuevos desafos proceden fundamentalmente de los procesos en curso de globalizacin y transicin a la sociedad del conocimiento. Estos procesos estn generando una complejidad, diversidad y dinamismo sin precedentes. Estn generando asimismo una interdependencia desigual que hace emerger la llamada sociedad del riesgo. Todo esto modula o altera decisivamente las tareas tradicionales de las Administraciones, exige tareas nuevas y obliga a plantear todas ellas en condiciones nuevas. Por ejemplo, la procura de bienes pblicos indivisibles (servicios uti universitatis) objeto de la tradicional funcin de polica se plantea de modo completamente diferente. La prevencin de la salud, la seguridad interior y exterior incluido el terrorismo-, las catstrofes naturales, la sostenibilidad ambiental, los accidentes de circulacin, laborales, productivos, de transporte, de manipulacin gentica y un largo etctera, no puede hacerse sino de modo parcial y subordinado mediante las intervenciones tradicionales de reglamentacin, inspeccin y sancin. Las tareas fundamentales hoy son otras: creacin de observatorios, sistemas de informacin y conocimiento, sistemas de alerta temprana, dispositivos de coordinacin de acciones pblicas, privadas y civiles, campaas de sensibilizacin, programas de formacin... Incluso intervenciones clsicas como las regulaciones cambian de sentido, pues al darse a nivel supranacional o hasta global, requieren capacidades para influir efectivamente en la regulacin no siempre formal- de los flujos de bienes, servicios, personas, informacin, capitales, etc en que la globalizacin consiste. Igual sucede con funciones tan sealadas como las de produccin de normas, preparacin de polticas y programas o de aseguramiento de bienes pblicos divisibles o de mrito mediante la prestacin de servicios pblicos (uti singuli). Hoy no basta con que la norma incluida la Leysea legtima jurdico-formalmente. Se exige que se halle debidamente instruida que manifiesta la ratio y no slo la voluntas a que responde- y que lo haga no slo mediante una fundamentacin suficiente sino adems considerando los diversos intereses y valoraciones existentes en la sociedad y dando la posibilidad de deliberacin informada a todos ellos sin perjuicio de la decisin final que slo a las autoridades democrticamente representativas compete. De ah la importancia creciente que para el estado democrtico de derecho va tomando el tema de la calidad de las normas medida y valorada no slo en trminos de rigor tcnico y de seguridad jurdica, sino tambin de legitimidad democrtica medida a su vez por las posibilidades de informacin y participacin deliberativa efectivamente otorgadas a los diversos grupos de inters concernidos por la norma. Igual sucede con las polticas pblicas. Ya no se entienden legtimas si procuran slo el rigor tcnico y la decisin de la autoridad democrticamente representativa. El mundo ha cambiado sustancialmente y la democracia representativa tal como se practicaba en las sociedades industriales ha entrado en crisis. Especialmente en las sociedades ms avanzadas los ciudadanos se sienten ms libres, mejor informados, ms capaces de analizar por s mismos

las polticas pblicas de su inters, son menos ideolgicos y ms independientes polticamente y tambin ms desconfiados hacia la accin unilateral de las instituciones, los polticos y los tecncratas. Como comnmente se seala estamos pasando de un modelo de democracia representativa en que los votantes delegaban su poder cada x aos a sus representantes electos a una democracia representativa en que el compromiso y el inters directo del ciudadano es casi constante. Por eso en casi todos los pases ms avanzados se desarrollan esfuerzos sistemticos de informacin y participacin ciudadana, bien conscientes de que la legitimidad y eficacia de las polticas pblicas quedan cuestionados si su elaboracin y puesta en prctica no cuenta con la representacin de los grupos de inters privados o cvicosdirectamente concernidos por las mismas. Lo mismo puede decirse de las nuevas formas de organizacin y prestacin de los servicios pblicos uti singuli (proveedores de lo que los economistas llaman bienes pblicos divisibles que incluyen tanto las utilidades pblicas agua, luz, gas, comunicaciones, transportes... como los servicios personales decisivos para la formacin de capital humano y social como la educacin o las prestaciones sanitarias y sociales), tema al que nos referimos despus ms circunstanciadamente. Baste ahora con sealar que: (1) La productividad en la prestacin de muchos de estos servicios exige la creacin de organizaciones empresariales capaces de movilizar importantes recursos financieros, de innovacin tecnolgica y gerenciales, muchas veces formando parte de conglomerados econmicos transnacionales. Este dato plantea una contradiccin: por un lado, abona la superioridad de la gestin privada de los servicios; pero, por otro, plantea una clara asimetra entre la empresa prestadora y la administracin responsable de la prestacin del servicio. Esta contradiccin exige innovaciones importantes tanto de rgimen jurdico como de construccin de capacidades institucionales en la administracin y de involucramiento de los usuarios en la prestacin del servicio. (2) La prestacin de los servicios de naturaleza personal (educacin, salud, asistencia social, culturales...) ante la diversidad de usuarios a los que se dirige ya no consiente su organizacin y produccin uniforme. En sociedades plurales, desiguales en niveles de cultura y renta, cuando no multitnicas y pluriculturales, el modelo burocrtico de organizacin y prestacin de servicios pblicos ya no es racional. Se buscan formas alternativas como la organizacin de mercados planificados o cuasimercados, la construccin de competencia fortaleciendo la demanda a travs de bonos o, ms recientemente, la construccin de modelos que combinan la jerarqua en el centro con redes de agentes plurales de servicio pblico capaces de articular el esfuerzo y conocimiento que se halla disperso entre todos ellos. Obviamente todas estas innovaciones plantean la exigencia de nuevas funciones, organizacin y capacidades en las administraciones pblicas tradicionales. En definitiva de un nuevo modelo de administracin.

1.3. Especial consideracin de los impactos de la globalizacin en las funciones, organizacin y capacidades de las administraciones pblicas La globalizacin hace referencia al proceso de integracin creciente de las sociedades y las economas no slo en trminos de bienes, servicios y flujos financieros sino tambin de ideas, normas, informacin y personas. La globalizacin contempornea es ms rpida, intensa y barata que cualquier de los procesos de internacionalizacin que la han precedido. Las redes mundiales en expansin en las que se mueven los capitales, las ideas, las informaciones, los conocimientos, los trficos ilegales, las actividades criminales, las pandemias, la lluvia cida o el CO2... conforman un tejido cada vez ms denso y fluido de interdependencias. La vida no slo de las empresas sino de los pueblos y de la gente resulta cada vez ms afectada: hoy el trabajo, el bienestar, la paz, la seguridad, las comunicaciones, la sostenibilidad... y en general las expectativas de vida de las personas dependen cada vez ms de procesos econmicos, sociales, polticos y culturales que slo de manera muy limitada estn bajo el control de los estados. El tipo de cohesin social conseguido histricamente mediante el poder regulador de los estados democrticos de derecho hoy resulta imposible si algunos poderes reguladores clave no se transfieren desde el estado nacional hacia unidades que alcancen y se pongan al mismo nivel que la economa transnacional. Ahora bien como el conglomerado diverso (de estados,

organismos multilaterales, empresas transnacionales y, ocasionalmente, ongs de mbito global) que hoy ejercen el poder regulador a nivel global no responde ante los pueblos se origina inevitablemente un dficit de legitimacin democrtica de las regulaciones globales. La globalizacin ha puesto en cuestin la constelacin nacional que haba surgido trabajosamente de la Paz de Westfalia. El estado territorial, la nacin y la economa circunscritas y autodeterminadas dentro de las fronteras nacionales, sede de la institucionalizacin del proceso democrtico, ya no existen ms como ideal creble. Como ha sealado Habermas, si el estado soberano ya no puede concebirse como indivisible sino compartido con agencias e instancias internacionales, si los estados ya no tienen control pleno sobre sus propios territorios, si las fronteras territoriales y polticas son cada vez ms difusas y permeables, entonces los principios fundamentales de la democracia liberal (el autogobierno, el demos, el consenso, la representacin y la soberana popular) se vuelven problemticos. La poltica nacional ya no coincide con el espacio donde se juega el destino de la comunidad poltica nacional. Consideramos importante destacar tres procesos interrelacionados producidos por la globalizacin que estn en la base de las transformaciones de la gobernabilidad de nuestro tiempo: (1) El primero acontece en el interior del estado y se expresa en el fenmeno universalizado de la devolucin o descentralizacin. Los gobiernos nacionales ya no pueden pretender asumir toda la responsabilidad por el desarrollo nacional. Los desafos especficos del desarrollo se dan tambin hoy y preponderantemente (como tendremos oportunidad de desarrollar despus al referirnos a las funciones de las administraciones pblicas en la competitividad econmica) en el espacio metropolitano y regional. La movilizacin de energas colectivas a este nivel se consigue mediante la construccin de espacios pblicos democrticos regionales o metropolitanos, que responden o acaban generando identidades y comunidades que es preciso saber articular dentro del estado nacin o plurinacional y a nivel global. (2) El segundo se refiere a la globalizacin de las regulaciones de la economa global, es decir, de las normas, estndares, principios y reglas que gobiernan la produccin y el comercio global as como los mecanismos de coercin previstos para garantizar su cumplimiento, los cuales enmarcan despus, cuando no determinan directamente, muchas de las regulaciones econmicas que cantarn los Parlamentos nacionales. Estas regulaciones resultan de un proceso deliberativo plasmado en acuerdos entre actores colectivos, los cuales no pueden tener la legitimidad procedente de una sociedad civil constituida polticamente. El dficit democrtico de las regulaciones transnacionales brinda la oportunidad de que las organizaciones no gubernamentales se vayan filtrando en el proceso deliberativo y obtengan ocasionalmente xitos importantes. Surge as cada vez con ms fuerza la idea de una sociedad civil global a construir sobre el suelo firme de unos derechos de humanidad globales efectivamente garantizados. (3) El tercero se refiere a la repercusin de la globalizacin sobre el sustrato cultural/nacional de la sociedad civil forjado desde el proyecto de un estado nacional. La revalorizacin de lo local y lo singular, la incapacidad del estado nacional para integrar los ideales de progreso en la forja de una sola identidad nacional, los flujos migratorios y las solidaridades comunitarias de origen estn liquidando la nacin cultural nica como el sustrato histrico-social de la solidaridad civil. Los estados desarrollados se estn haciendo todos multiculturales o plurinacionales y plantean la necesidad histricamente nueva de construir una ciudadana multicultural o plurinacional. Todo lo anterior no significa en absoluto desconocer la importancia central que va a seguir desempeando el estado-nacin en la gobernabilidad de nuestro tiempo. Contrariamente, el estado nacin va a seguir siendo la arena poltica y el recurso indispensable y ms potente de que hoy disponemos para favorecer positivamente las transformaciones antes indicadas. Aunque los estados nacionales van a perder necesariamente poderes en favor de entidades subestatales y supranacionales y sus tareas y funciones se estn transformando de hecho, ello no implica en absoluto prdida de relevancia ni de centralidad poltica. El estado democrtico de derecho sigue siendo la instancia decisiva, pero su papel cambia: deber renunciar a ser el solucionador omnipotente de todos los problemas, delegando hacia arriba (al nivel

internacional, a organizaciones multilaterales y supranacionales) de modo que la arquitectura de la gobernabilidad global vaya asentndose sobre ncleos regionales eficientes; simultneamente, los actores locales ganan significacin dentro de la nacin y los actores no estatales asumen funciones que hasta ahora se adjudicaban al estado. Estn surgiendo los contornos de una sociedad red en la que el estado nacional cumple funciones de articulacin e integracin hacia adentro y hacia afuera y en la que tambin las instituciones no estatales y las empresas han de asumir responsabilidades por el desarrollo. A los estados les va a corresponder cada vez ms un papel de gestor de las interdependencias entre desafos, actores y estrategias situados a lo largo del eje local-global. Esto exige grandes capacidades de seguimiento, jurisdiccin y coordinacin internacional as como de comunicacin y una gran disposicin a aprender que transcienda las fronteras. La poltica va a tener lugar en estructuras horizontales y verticales cada vez ms fuertes: estructuras en redes dentro de las sociedades estn adquiriendo cada vez ms importancia; la conduccin jerrquica dentro de una instancia poltica se convierte en excepcin; sistemas de soberana compartida perforan la soberana nacional; una estructura multinivel de la arquitectura de la gobernabilidad global, en la que acta una pluralidad de actores privados y pblicos, se superpone al sistema internacional del mundo de los Estados. La transformacin de la poltica en esa direccin est en marcha desde hace tiempo debido al proceso de globalizacin. La globalizacin no ha debilitado a los Estados que siguen siendo los actores clave en la arena poltica interna e internacional. Pero est cambiando sus roles. Los Estados dejan de ser los proveedores universales para convertirse en catalizadores, habilitadores, protectores, orientadores, negociadores, mediadores y constructores de consensos. La globalizacin est produciendo un nuevo orden de roles, asociaciones, partenariados entre los gobiernos, los ciudadanos y las empresas y fortaleciendo la influencia del pblico en las instituciones y los gobiernos... Crecientemente el estado es llamado a actuar como el vnculo entre los diversos actores implicados en los procesos de planificacin, regulacin, consulta y toma de decisiones. El estado sigue procurando su funcin de cohesin social pero ahora apareciendo como el hub de actividades que conectan distintos actores en los ms diversos campos, actividades, regiones, culturas, profesiones e intereses. Para eso no sirven las viejas estructuras burocrticas decisionales jerrquicas. La diferenciacin creciente de necesidades, tecnologas, habilidades, ideologas e intereses ha producido una gran difusin del poder. Las estructuras monocrticas, compactas, piramidales que constituyen el legado del racionalismo del XVIII ya no representan la realidad de las administraciones pblicas contemporneas... (Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2001), World Public Sector Report. Globalization and the State). La globalizacin est produciendo, en efecto, que todas las polticas internas sean o estn teidas de internacionalidad. Los Ministerios de Asuntos Exteriores pierden su monopolio tradicional sobre la accin exterior del estado; los Presidentes se involucran cada vez ms en poltica exterior y de hecho la dirigen; los Ministros de lnea desarrollan sus propias redes internacionales; numerosos agentes descentralizados o no gubernamentales hacen lo propio. En este contexto, se hace necesario, en primer lugar, replantear el papel, la capacidad institucional y la organizacin de los Ministerios de Asuntos Exteriores. El primer riesgo a conjurar es la fragmentacin de la accin externa del estado, dada la inevitabilidad del incremento del nmero de actores internos participantes en la misma. Para ello es necesario mejorar drsticamente la coordinacin interna de la accin exterior. La experiencia internacional aconseja establecer o fortalecer mecanismos eficaces de coordinacin que pueden responder a muy diversos modelos. A estos efectos quizs lo ms urgente es crear o fortalecer la capacidad central necesaria para gestionar las interconexiones polticas que resultan de la globalizacin. Entre otras cosas se ha de poder proveer a los responsables de las distintas polticas sectoriales de una percepcin fundada de las ramificaciones internas e internacionales de sus decisiones sectoriales. Para ello deber adoptarse una visin estratgica y a largo plazo de los intereses y prioridades exteriores, centrndose slo en el seguimiento y apoyo de las polticas directamente referidas a los mismos. El que este rol de coordinacin sea jugado por los Ministerios de Asuntos Exteriores mediante una red que los vincule con la Presidencia y los Ministerios de Economa, Hacienda e Interior al menos, o que, alternativamente, sea asumido por una unidad situada en

la Presidencia, resulta ya un tema debatible que deber resolverse pragmticamente en cada caso. Tampoco aqu hay modelo indiscutible. La disminucin de soberana que la globalizacin conlleva puede ser compensada con la oportunidad que la misma abre para influir en los dems pases y en el orden global resultante. Pero para lograr esta influencia hace falta superar la mera presencia y conseguir representacin e involucramiento regular en las deliberaciones internacionales. Ahora bien, como los estados no pueden pretender involucrarse eficazmente en todo y a la vez, debern por ello desarrollar la capacidad de establecer objetivos y prioridades estratgicas. Sobre esta base podrn definir fundadamente los ejes de su participacin en los foros internacionales partiendo de una mejor conceptuacin los intereses nacionales en relacin a determinados eventos internacionales. Cuando no se tiene fuerza suficiente, ganar influencia pasa por la credibilidad internacional y sta slo se consigue con consistencia poltica y coherencia interna. La credibilidad e influencia internacional se acrecienta cuando los dems estados perciben que un gobierno sabe lo que dice y tiene voluntad y autoridad de cumplir lo que promete. La habilidad de un gobierno para fundamentar sus compromisos en base a un cuerpo de principios y prioridades nacionales puede tambin ayudar a mejorar su credibilidad internacional y a la construccin de los consensos internos para aplicar los compromisos. Todo ello exige la capacidad de desarrollar un marco de referencia para la accin exterior que, al menos, defina o garantice: los objetivos de la poltica y la accin exterior en cada uno de los foros; las competencias y limitaciones de las instituciones y procesos involucrados; los medios a travs de los que el Gobierno nacional participar e influir en las decisiones internacionales; la gestin de las relaciones continuas entre los actores internos clave y en especial del flujo de informacin y de los procedimientos de resolucin de conflictos entre ellos (especialmente entre los Ministros y la unidad central de coordinacin); la consistencia con los objetivos y polticas nacionales afectadas; la compatibilidad constitucional y legal. La globalizacin mejora tambin las oportunidades de compartir con los colegas de otros pases que estn viviendo los mismos problemas. La emergencia progresiva de redes y de organizaciones facilitadoras de las mismas permite multiplicar los contactos, compartir experiencias y fortalecer el proceso de aprendizaje. La globalizacin significa tambin que los gobiernos podrn apoyarse en la experiencia de otros pases para formular e implementar sus propias polticas. Esto no tiene nada que ver con copiar o importar. Exige el desarrollo de una capacidad poltica y gerencial ajena a la funcin pblica tradicional, la cual, a juicio de algunos autores, constituye un rasgo destacado de la competitividad nacional. Todo ello nos lleva a una ltima y obvia exigencia de la globalizacin: la redefinicin de los conocimientos, actitudes y habilidades requeridos de los lderes polticos y de la funcin pblica. Las habilidades lingsticas, la sensibilidad multicultural, la capacidad de construccin y manejo de redes; la visin y gestin estratgica; la capacidad de negociar, de construir equipos, de gerenciar la tensin y el conflicto, y, quizs sobre todo, de mantener la credibilidad necesaria para dirigir procesos de experimentacin y aprendizaje, resultan aspectos crticos de la reinvencin del liderazgo poltico y de la funcin pblica que requiere nuestro tiempo. 1.4. Fortalecer las capacidades de formulacin de polticas pblicas en un contexto de globalizacin Aunque las polticas pblicas se formulan e implementan crecientemente en base a redes de actores interdependientes, esto no obsta a reconocer que el motor y corazn de las polticas pblicas sigue radicando en los poderes ejecutivos de nuestros distintos niveles de gobierno. Ante las transformaciones tan radicales que la globalizacin impone, la clave radica en el fortalecimiento de las capacidades de apoyo al liderazgo de la Presidencia de los ejecutivos con un doble propsito: (1) fortalecer la capacidad de previsin y manejo de los conflictos poltico-sociales con la intencin de hacer del conflicto la oportunidad para acelerar el proceso de aprendizaje social de nuevas reglas, valores y capacidades para la accin colectiva, y (2)

garantizar la coherencia de la accin del gobierno tanto entre sus distintos componentes como con los actores relevantes de la sociedad civil y del sector privado. Esto ltimo presupone la capacidad de produccin y de comunicacin de una visin o agenda presidencial creble, soportada en la coherencia del comportamiento y en el debido manejo de la imagen, capaz de movilizar una coalicin suficiente de intereses y de opinin. La bsqueda de un modelo de polticas pblicas coherente con lo anterior puede apoyarse en la distincin propuesta por Dror entre (1) las funciones de servicio, ejecucin y gestin de los gobiernos y (2) sus funciones de orden superior. Las primeras son cuantitativamente ms numerosas, pero las segundas son las ms importantes, pues a ellas pertenecen todas las relacionadas con la modificacin de las trayectorias colectivas mediante decisiones que, en esencia, constituyen intervenciones en el proceso histrico. Todas las polticas vocadas a dirigir las transformaciones de las sociedades y los gobiernos de Espaa para su adaptacin a las nuevas realidades de la globalizacin y la sociedad de la informacin pertenecen claramente a las funciones de orden superior y son responsabilidad, en ltimo trmino, de la autoridad presidencial. Fortalecer su capacidad y en general la del poder ejecutivo para formular e implementar tales polticas resulta crtico. Para encontrar el modelo de formulacin de polticas pblicas de orden superior es necesario trascender las nociones convencionales de "eficiencia" y "eficacia" (no obstante su importancia) y concentrarse en lo que podra llamarse la capacidad de influir en el futuro en la direccin deseada. ste es el principal objetivo de la mejora de las polticas pblicas. sta es la justificacin tambin del movimiento internacional observable por lograr un gobierno ms compacto, que concentre sus esfuerzos en las funciones bsicas de orden superior y traslade a otras estructuras (agencias independientes, sector privado, administraciones descentralizadas) las tareas de servicio, de ejecucin y de gestin. Un modelo de formulacin de polticas que atienda a estas funciones de orden superior debera tomar en cuenta los aspectos siguientes: (a) las polticas deben enmarcarse en una estrategia nacional de convergencia real con las naciones ms avanzadas, pero deben responder a la vez a una visin realista; para ello es necesario vincular mejor las polticas a largo plazo y las decisiones inmediatas con la finalidad de suscitar credibilidad y movilizacin de apoyo; esto exige la difcil combinacin de un conocimiento muy preciso a la vez de la realidad sobre la que se opera y de los procesos histricos profundos que han producido el auge y decadencia de las naciones; (b) las polticas deben responder a una priorizacin de las cuestiones crticas, salvando el riesgo de desviacin a lo urgente; a su vez, es necesario introducir "creatividad" en el planteamiento de las opciones polticas, habida cuenta de que las exigencias del presente y del futuro se alejan cada vez ms de las pautas y opciones exitosas en el pasado; (c) la formulacin de polticas desde una visin de largo plazo ha de incorporar el dato ineludible de la incertidumbre; sta hace que todas las decisiones no dejen de ser sino apuestas imprecisas con la historia, por lo que la formulacin requiere de gran sutileza con la finalidad de obtener ventajas y de disminuir los riesgos ante los comportamientos inesperados; (d) la formulacin ha de responder a un enfoque de sistemas, a una visin integrada que atienda a la interaccin entre las distintas decisiones sectoriales; la cohesin se intenta con equipos de personal con cometido de integracin, tales como las oficinas presupuestarias y diversos mecanismos de coordinacin; la experiencia demuestra, sin embargo, que la visin integral resulta muy difcil, lo que abunda en la necesidad de adoptar un enfoque amplio de sistemas, a fin de que las decisiones puedan tener en cuenta las interacciones y las repercusiones amplias y de que se puedan agrupar varias decisiones con el propsito de conseguir efectos sinrgicos; (e) las polticas deben responder a un razonamiento moral y a la afirmacin de valores, con la finalidad de incrementar el nivel de compromiso y de cultura cvica; (f) una formulacin de polticas de calidad debe tener cabalmente en cuenta los recursos en sentido amplio, comprensivos tanto de los recursos econmicos como de los recursos polticos,

morales y cvicos, actuales y de futuro, lo que implica mejorar la capacidad para efectuar clculos de costos de las polticas y de establecer presupuestos al respecto; (g) la formulacin de polticas, especialmente en los pases inmersos en grandes procesos de auto-transformacin, debe tomar como objetivo prioritario las instituciones y su evolucin, incluidas las estructuras, los procesos, el personal, los sistemas de incentivos, el medio cultural, etc. El derecho reviste, en este sentido, particular inters debido a su doble funcin de marco constrictivo de las polticas y de principal instrumento de las mismas; (h) el xito de la formulacin de polticas depende en gran medida de la participacin intelectual de toda la sociedad sobre una base pluralista; esto responde no slo a una exigencia moral; la participacin social es tambin una necesidad funcional de la formulacin de polticas, porque la creatividad es un proceso difuso al que la atmsfera gubernamental no le resulta propicia; (i) en entornos turbulentos como los actuales, la formulacin de polticas debe atender a la gestin de las crisis; stas abren la oportunidad de poner en prctica lo que en circunstancias normales resultara imposible; por lo que uno de los objetivos de la formulacin de polticas ha de consistir en mejorar la adopcin de decisiones relacionadas con las crisis, contando siempre con la inevitable improvisacin, pero tratando de detectar las esferas ms propensas a la crisis y mejorando la capacidad de las instituciones y el personal encargados de la gestin de las mismas; (j) un modelo de formulacin de polticas debe concluir con el reconocimiento de la necesidad de organizar un aprendizaje constante; para ello es indispensable evaluar sistemticamente los resultados de las grandes polticas; a estos efectos no siempre valen los indicadores de resultados; cuando se estn evaluando polticas complejas de amplio alcance los resultados pueden no ser indicadores fiables de la calidad de las polticas; la evaluacin puede avanzar entonces mediante un examen crtico de las hiptesis y los procesos que dieron lugar a las polticas2 ; esto no obsta, sin embargo, a la necesidad de ir desarrollando los marcos institucionales y las capacidades organizativas que hagan viables y confiables la necesaria medicin y evaluacin de las polticas. Del modelo que acaba de evocarse se desprenden una serie de recomendaciones claras y especficas. La primera y ms importante es la necesidad de avanzar en la profesionalizacin de la formulacin de polticas. Espaa sigue teniendo un dficit importante de think-tanks y de think and do tanks cuyos roles institucionales no pueden ser sustituidos por la simple consultora. Las competencias requeridas para la formulacin de polticas de calidad exige la formacin de profesionales avanzados en anlisis de polticas. Ello plantea la necesidad de fortalecer y extender tambin los centros de investigacin y formacin en polticas pblicas, los cuales, desde su independencia, deben cumplir la doble funcin de producir conocimiento vlido para la accin de gobierno y de alimentar el debate, aprendizaje y participacin social (adems de contribuir a la formacin de los profesionales futuros y de los cuadros actuales). Plantea tambin la necesidad de construir en las Presidencias y en algunos Ministerios unidades de anlisis de polticas, a cargo de profesionales que merezcan la confianza de los polticos y conozcan las realidades de la poltica, pero que acten desde su responsabilidad exclusivamente tcnica. Dichos Centros y Unidades pueden constituirse en redes que colaboran y compiten, contribuyendo con ello al proceso general de aprendizaje social. Obviamente, esto supone la superacin de la estructura y funciones de los tradicionales gabinetes, en la lnea propuesta por tantas reformas europeas. 1.5. Nuevas funciones y capacidades de las administraciones pblicas al servicio de la competitividad y la solidaridad internacional La globalizacin ha expandido los mercados y acentuado considerablemente la competencia. Por otro lado, los enormes beneficios creados por la globalizacin han ido acompaados de procesos de desigualdad, pobreza y marginacin que estn en la base de muchos de los conflictos caractersticos de nuestro tiempo. Ello significa que los gobiernos y las sociedades van a tener que enfrentar la globalizacin en dos frentes bsicos: (1) la mejora necesaria de la competitividad y (2) la accin decidida a favor de la paz, la accin humanitaria y la cooperacin al desarrollo. El desequilibrio entre estos frentes determinar o bien la prdida de posiciones

nacionales en la economa global o bien la generacin de un orden global de dudosa gobernabilidad y sostenibilidad. 1.5.1. Competitividad.- El descubrimiento de que la calidad de la ubicacin es un determinante fundamental de la competencia empresarial y del bienestar de la poblacin es un dato reciente. De l se derivan nuevas formas de concebir las relaciones entre gobiernos nacionales y locales, por un lado, y empresas, por otro, todo lo cual influye en la concepcin misma de las polticas pblicas. Una ubicacin sea un pas, una regin, una ciudad- no resulta hoy competitiva porque ofrezca a las empresas mano de obra, capital, recursos humanos, recursos naturales, infraestructura o subvenciones. Esto puede encontrarse cada vez en ms lugares. Lo decisivo es que ofrezca un entorno de negocios que permita a las empresas la aplicacin de todos aquellos factores con alta productividad. La productividad es el determinante fundamental a largo plazo del nivel de vida de una nacin. Un territorio slo gana ventaja competitiva cuando es capaz de ofrecer a sus empresas la posibilidad de mejorar permanentemente la productividad. Las empresas que innovan y mejoran permanentemente la productividad se encuentran radicadas en territorios que aseguran las cuatro condiciones siguientes, siguiendo en este punto a Porter: (1) factores de produccin necesarios, como son los recursos humanos especializados o la infraestructura requerida para competir en un sector determinado; (2) una demanda interior informada y exigente en relacin al producto o servicio; (3) presencia en el territorio de sectores proveedores y afines que sean internacionalmente competitivos, y (4) condiciones culturales e institucionales facilitadoras de la creacin y la buena gestin empresarial, incluida la presencia de una competencia interior efectiva. La creacin de estas condiciones es una responsabilidad compartida de los gobiernos y las empresas. Las Administraciones Pblicas tienen un papel irrenunciable en la conformacin del contexto y la estructura institucional que rodea a las empresas y en crear un entorno que las estimula a lograr ventajas competitivas. Las Administraciones no pueden crear directamente sectores competitivos. Slo las empresas pueden hacerlo. El papel de las Administraciones es catalizador y estimulador tratando de reforzar las cuatro condiciones antes indicadas. La clave est en elegir bien los instrumentos de poltica, pues el tiempo requerido para lograr ventaja competitiva es largo (normalmente ms de diez aos) mientras que la preferencia poltica se orienta a ventajas a corto plazo tales como subvenciones, proteccin, fusiones convenidas, proyectos conjuntos de I+D, etc., que tienden a retrasar la innovacin. Frente a quienes siguen creyendo que la globalizacin tiende a decrecer la importancia de la ubicacin ya que las empresas pueden aprovisionarse de bienes, capital y tecnologa en cualquier parte del mundo, ubicando sus actividades donde les resulte ms econmico, la realidad muestra un panorama diferente. La competencia y la competitividad no dependen slo de condiciones generales positivas, sino de condiciones especficas a nivel territorial que son las que permiten la aparicin de los clusters o determinantes ltimos de la ventaja competitiva. Los clusters son concentraciones geogrficas de empresas interconectadas, suministradores especializados, proveedores de servicios, empresas de sectores afines e instituciones conexas (por ejemplo, universidades, institutos de normalizacin, asociaciones comerciales) que compiten pero que tambin cooperan. Pueden definirse como un sistema de empresas e instituciones interconectadas cuyo valor global es mayor que la suma de sus partes. Los clusters son una nueva manera de ver la economa que deja entrever nuevas funciones para las empresas, los poderes pblicos y otras instituciones comprometidas en mejorar la competitividad. En una economa mundial, la ventaja competitiva depende de los clusters y, al tener stos un marcado carcter local, resulta que la globalizacin ha reforzado la importancia de la ubicacin, de lo local, en las polticas econmicas. Los clusters surgen de la concentracin en una regin o ciudad determinada de tcnicas y conocimientos muy especializados, instituciones, rivales, empresas afines y clientes avanzados y expertos. La proximidad geogrfica, cultural e institucional permite tener un acceso especial, unas relaciones especiales, una informacin mejor, unos mayores incentivos y otras ventajas para la productividad y para el crecimiento de la productividad que son difciles de aprovechar a distancia. Es fcil obtener materiales, informacin y tecnologa ordinarios gracias a la globalizacin, mientras que las dimensiones ms avanzadas de la competencia siguen estando

sometidas a limitaciones geogrficas. La ubicacin importa y mucho, aunque de modo muy diferente al pasado. De todo lo anterior se concluye que la funcin de las administraciones pblicas a favor de la productividad y la competitividad de las economas registra tres aspectos principales: (1) Asegurar condiciones macro y microeconmicas positivas, tales como la estabilidad macroeconmica, el aumento de la calidad y eficiencia de los factores que necesitan las empresas (mano de obra preparada, infraestructura, informacin econmica puntual y confiable), unas instituciones que los faciliten as como una serie de reglas e incentivos microeconmicos generales que rijan la competencia y que fomenten el crecimiento de la productividad (mediante la garanta de la competencia interna, un sistema fiscal y unas leyes de propiedad industrial e intelectual que fomenten la investigacin, un sistema jurdico justo y eficiente, unas leyes que garanticen la proteccin de los consumidores, unas normas sobre la gobernanza empresarial que establezcan la responsabilidad de los directivos por resultados y regulaciones que promuevan la innovacin). Todo este cmulo de polticas y actuaciones corresponden principalmente al gobierno y a las administraciones pblicas del estado. (2) Pero con slo lo anterior no se asegura la ventaja competitiva. Es necesario que, adems, los poderes pblicos faciliten el desarrollo y mejora de los clusters, con la finalidad de superar la fase de la competencia basada en el coste de los factores. Y como los clusters son de naturaleza fundamentalmente local y regional, la intervencin de las administraciones regionales y urbanas resulta decisiva. Los clusters se originan inicialmente con independencia de las intervenciones pblicas y a veces a pesar de ellas. Los clusters slo se forman en lugares que ofrezcan en principio unas ventajas bsicas suficientes. Las administraciones pblicas deben reforzar y potenciar los clusters existentes y los que vayan surgiendo, y no tratar de crear otros absolutamente nuevos y, por lo general, vocados al fracaso. Una poltica de competencia orientada a los clusters se fija no en empresas o sectores aislados, sino en complejos de productores, proveedores, sectores afines, proveedores de servicios e instituciones. Las inversiones pblicas derivadas de dicha poltica, al no fijarse en empresas o sectores especficos, no recortarn sino que incentivarn la competencia a la vez que se traducirn en bienes pblicos o cuasipblicos que tienen efectos significativos sobre muchas empresas y sectores vinculados entre s. (3) Los clusters contribuyen a superar viejos conceptos sobre las divisiones competenciales y exigen nuevos mecanismos para la articulacin de la colaboracin entre las empresas y las administraciones pblicas en sus distintos niveles. El dilogo tradicional entre el gobierno y las tradicionales organizaciones empresariales y sindicales no puede ir ms all de las condiciones econmicas y sociales generales. Como la productividad y el bienestar de la gente ya no slo depende de las condiciones econmicas generales o sectoriales, sino de la salud y dinamismo de los clusters, es a nivel de stos donde debe articularse el dilogo y la colaboracin entre todos los afectados que, al representar empresas y sectores diversos y al incorporar a las instituciones y en ocasiones a los clientes, desincentivarn la tendencia de las agrupaciones empresariales a limitar la competencia. Todo lo anterior se traduce en la necesidad de desarrollar nuevas capacidades institucionales en el conjunto de las administraciones pblicas para que stas puedan jugar su nuevo rol de gestores estratgicos de la competitividad. La economa ha dejado de ser una cuestin departamental y exclusiva del Estado central. En el nuevo entorno global, las polticas de bienestar social son inseparables de las polticas de productividad y competitividad. La eficacia y eficiencia de estas polticas no se compadece ni con las divisiones competenciales tradicionales, ni con los esquemas de departamentalizacin o sectorializacin de polticas, ni con las formas tradicionales de entender la relacin entre las administraciones y las empresas. Contrariamente, apuntan a la generacin de nuevos modelos de cooperacin intergubernamental, de diseos organizativos transversales en las distintas administraciones, as como de generacin de capacidades de construccin y gestin de redes entre administraciones, empresas e instituciones diversas. Un cluster funciona no slo como agregado de empresas e instituciones sino por haberse establecido entre ellas una conciencia, una capacidad y una confianza interrelacional lo que algunos llaman el capital o aglutinador social del cluster- que hacen que el sistema sea mucho ms que la suma de sus partes. Esta creacin no puede hacerse sin las administraciones pblicas debidamente reformadas, es

decir, con conciencia de sus nuevas funciones y con programas de desarrollo de las capacidades institucionales necesarias para su desempeo. 1.5.2. Solidaridad internacional.- La cohesin y solidaridad social siempre ha sido una funcin de las administraciones pblicas modernas. Su fundamento estriba en los llamados fallos del mercado. Una economa de mercado eficiente es capaz de procurar crecimiento, pero lo hace siguiendo pautas de creacin destructiva que pueden poner en riesgo la cohesin social y, a la larga, la viabilidad de la propia economa de mercado. Las economas de mercado eficientes garantizan el incremento de la riqueza total, pero no pueden garantizar la distribucin de la riqueza en base a criterios de mrito. Por eso hasta los liberales ms extremados reconocen que el mercado es incompatible con la justicia distributiva y slo consiente una justicia formal o procedimental. Por eso en todas las economas avanzadas las administraciones pblicas y las organizaciones sociales han asumido funciones de compensacin de las graves contradicciones generadas por el mercado con el fin de salvar la cohesin o solidaridad social, es decir, la ciudadana o sentido de pertenencia a una misma comunidad para que no se convierta en cinismo la proclamacin de la igualdad ante la ley. El estado social es el correlato institucional de un proceso histrico cargado de conflictos que hoy expresa el aprendizaje realizado por los diversos actores econmicos y sociales. El estado social, como concepto, se encuentra plenamente vigente. La a veces llamada crisis del estado social expresa la necesidad de redefinir las prestaciones especficas as como las formas de organizacin y provisin de los servicios sociales. No se trata slo de la insostenibilidad financiera de algunas prestaciones conquistadas histricamente (por ejemplo, el derecho universal a la salud entendido como el derecho a ser atendido de cualquier mal por cualquier medio de curacin tcnicamente disponible). Se trata tambin de una crisis de las grandes burocracias nacionales como formas de organizacin y prestacin de los grandes servicios sociales. A medida que la sociedad se ha hecho ms compleja y diversa, los servicios sociales han de irse acomodando a las necesidad de un pblico crecientemente heterogneo. El uniformismo y la jerarqua caractersticos de las grandes burocracias sociales ya no constituyen las formas racionales de prestacin de servicios sociales. Al tema nos referimos por extenso en el epgrafe siguiente. La segunda gran transformacin de la funcin de cohesin y solidaridad de las administraciones pblicas consiste en su internacionalizacin. El bienestar de la poblacin ya no depende slo de la cohesin y solidaridad interna. La globalizacin est produciendo una situacin de interdependencia desigual en la que ningn pas tiene el bienestar de su poblacin bajo su exclusivo control tal como demostr el 11 de septiembre de 2001. Los mercados globales son altamente imperfectos y fuertemente discriminatorios de los pases ms dbiles. De ah que la globalizacin beneficie fundamentalmente a los pases ms avanzados y est generando niveles de pobreza y desigualdad insospechados. Y aunque la pobreza y la desigualdad y discriminacin no son la causa inmediata de los males pblicos de nuestros tiempo (guerras, terrorismo, criminalidad, trficos ilegales, riesgo grave de insostenibilidad medioambiental, de pandemias, etc.) es evidente que constituyen su mejor caldo de cultivo. La viabilidad de la globalizacin exige el reconocimiento de la existencia de unos bienes o intereses pblicos globales (paz, sostenibilidad ambiental, desarrollo con equidad, seguridad, lucha contra el terrorismo y el crimen organizados, legalidad y justicia internacional, democracia, derechos humanos, prevencin y erradicacin de pandemias, preservacin de identidades y espacios culturales, estabilidad macroeconmica y financiera a nivel global, comercio internacional justo...) cuya provisin es responsabilidad de todos los miembros de la comunidad internacional: organismos multilaterales, supranacionales, estados, gobiernos subestatales, empresas y organizaciones no gubernamentales. La procura de estos bienes est relacionada pero no debe confundirse con la accin exterior del estado, ni encajarse en el ttulo competencial de las relaciones internacionales. Aqu no se trata de promover ni defender intereses espaoles sino intereses de cohesin y solidaridad global que slo reflejamente contribuyen a nuestro bienestar. Por eso la accin de cooperacin y solidaridad internacional est abierta a los poderes regionales y locales y a las organizaciones empresariales y de la sociedad civil. En el caso particular de Espaa, estamos viviendo una esplndida multiplicacin de esfuerzos, gubernamentales y no gubernamentales, a favor de los bienes pblicos globales. Algunos de stos son principalmente gubernamentales y dependientes de organismos especficos del estado. Pero la accin a favor del desarrollo y de

la solidaridad y la paz internacional est recibiendo un apoyo creciente por parte del voluntariado, de las organizaciones no gubernamentales, las fundaciones empresariales y las admistraciones pblicas en sus diversos niveles. Se prev para los prximos aos un importante incremento de los presupuestos pblicos y de los fondos y esfuerzos privados destinados a estos fines. Pero la prctica de una cooperacin eficaz no se produce espontneamente. Exige una gobernanza de la cooperacin en la que el estado, tras reconocer el protagonismos del resto de actores, juega un papel primordial. A la administracin del estado le corresponde, en primer lugar, planificar y ejecutar la poltica estatal de cooperacin al desarrollo. Le corresponde asimismo influir positivamente en los organismos multilaterales de cooperacin, lo que exige fondos y capacidades de direccionamiento. Le corresponde tambin facilitar la coordinacin de la accin de los poderes locales y de las organizaciones no gubernamentales, no mediante la limitacin de su autonoma, sino por la provisin de servicios de informacin, anlisis, conocimiento, formacin, de colaboracin y de apoyo, cuya eficacia fomente la accin colectiva entre los diversos actores espaoles implicados en la cooperacin internacional. La administracin del estado tiene tambin el papel fundamental en la coordinacin con los gobiernos beneficiarios y con los donantes bilaterales y multilaterales operantes en cada pas. En definitiva, la administracin del estado tiene un papel estratgico en el diseo, financiamiento, organizacin, coordinacin y eficacia del conjunto de la cooperacin espaola al desarrollo. Preciso es reconocer que, a pesar de los mltiples avances realizados desde la transicin democrtica, las capacidades institucionales de nuestras administraciones pblicas y especialmente, dado su papel clave, de la administracin del estado distan de estar a la altura de las exigencias. Los recursos son insuficientes; la eficacia de los proyectos y programas es a veces problemtica; los recursos humanos se encuentran escasamente profesionalizados; la AECI depende en exceso del Ministerio de Asuntos Exteriores, por un lado, y no alcanza a dirigir y coordinar la accin de los distintos departamentos ministeriales, por otro. Las capacidades de coordinacin de la cooperacin descentralizada y de las organizaciones no gubernamentales es muy limitada. La influencia en la cooperacin multilateral va poco ms all de la gestin compartida de los fondos constituidos. Subsisten mecanismos de financiacin al desarrollo va prstamos de dudosa eficacia. Se practica todava una cooperacin basada en proyectos excesivamente dispersos, poco coordinada con el resto de la cooperacin internacional y poco capaz de influir en las polticas y programas de desarrollo de los pases beneficiarios. En resumen, aunque la cooperacin espaola ha avanzado extraordinaria y meritoriamente en los ltimos aos, tal como ha reconocido la revisin realizada por la OCDE en 2002, pero para poder influir eficazmente en el desarrollo, adems de aplicar ms consistentemente las recomendaciones de este Organismo, necesita dar un gran salto adelante que a nuestro modo de ver tiene dos componentes: (1) la creacin de un Ministerio de la Cooperacin que asuma directamente la poltica de cooperacin y solidaridad internacional del estado y que defienda y garantice en el Consejo de Ministros el principio de coherencia con el desarrollo de las diversas acciones exteriores del estado, asegurando la necesaria coordinacin a nivel estatal y con la cooperacin descentralizada y no gubernamental, y procurando la informacin y el conocimiento necesarios para la eficacia de las polticas, programas y proyectos, y (2) la conversin de AECI en una agencia dotada de verdadera competencia tcnica y autonoma poltica responsable de la ejecucin de la poltica, planes y programas del gobierno, dotada de las capacidades de informacin, conocimiento y tcnicas necesarias, de los recursos profesionales apropiados y de autonoma de actuacin, sin perjuicio de la responsabilidad por resultados. 1.6. La Sociedad del Riesgo La globalizacin est transformando tambin la naturaleza de la (in)seguridad y los riesgos personales, familiares y colectivos lo que demanda importantes transformaciones de las funciones y capacidades de las administraciones pblicas. Es bien conocida la construccin de la sociedad del riesgo realizada por Ulrich Beck. Los riesgos humanos siempre han estado asociado a catstrofes naturales o a comportamientos de los propios humanos (guerras,

criminalidad, sujecin a la arbitrariedad de otro, negligencias, enfermedades...). Uno de los fundamentos de la cohesin social y primersimo funcin del estado ha sido siempre la provisin de servicios de seguridad y de prevencin de riesgos. Pero lo caracterstico de las sociedades globales y tecnolgicas actuales es la intensificacin y multiplicacin de los riesgos como consecuencia del curso tomado por el desarrollo humano. Los riesgos ecolgicos, nucleares, energticos, infraestructurales, qumicos, genticos, demogrficos, de guerra, de salud, alimentarios, de transporte, laborales, de ruptura social, y un largo etctera no tienen parangn con los vividos hasta la dcada de los 70 del pasado siglo. Son los compaeros de viaje indeseados del modelo de desarrollo seguido, expresan bienes a la vez que males. Tienden, adems, a ser transfronterizos y a veces de efectos globales. Inquietan y tienden a alcanzar al conjunto de la poblacin pero su distribucin propende a seguir el mapa de las desigualdades sociales. Muchos son difciles de percibir (demografa, efecto invernadero, vacas locas, desigualdad y pobreza crecientes...) hasta que no se produce el dao, y resultan ms difciles de incorporar a la agenda democrtica dados los tiempos electorales. Considerados en conjunto los riesgos hoy registrados no slo moldean el orden social sino que cuestionan la propia supervivencia humana. El riesgo siempre ha sido una construccin social como tambin las instituciones y capacidades de gestin creadas para enfrentarlo. No podemos enfrentar los riesgos de las sociedades globales y del conocimiento con las construcciones y capacidades de la sociedad industrial. sta respondi a nivel privado con las instituciones de la responsabilidad por daos y el seguro, y a nivel pblico con la accin preventiva de las administraciones pblicas en varios frentes (sanitario, de seguridad ciudadana, de seguridad social, disuasin militar, de aseguramiento de mnimos de calidad en la industria...) integrantes de la accin reguladora, inspectora y sancionadora caractersticas de la tradicional funcin de polica. Diversas iniciativas y propuestas se encuentran en marcha para ir construyendo las nuevas capacidades institucionales. Una primera aborda cmo ir construyendo capacidades para gestionar los riesgos de largo plazo. stos, como el cambio climtico o el envejecimiento de las sociedades registran en primer lugar mrgenes importantes de incertidumbre. El conocimiento cientfico resulta tan imprescindible como limitado. En segundo lugar los polticos son muy renuentes a confrontarlos porque siempre es ms fcil prometer certidumbres a los votantes de hoy a costa de los riesgos inciertos de maana que pedir sacrificios ciertos hoy para evitar inciertos riesgos de maana. Adems, la creciente interdependencia econmica hace que las acciones preventivas en un solo pas puedan resultar insuficientes. Para superar todos estos obstculos se recomienda la adopcin por los Gobiernos de una serie de medidas: La provisin peridica a la ciudadana por los distintos niveles de Gobierno de una revisin de los principales riesgos estructurales demogrfico, geopoltico, Econmico, climtico, de recursos naturales y de seguridad) que la sociedad est enfrentando a largo plazo. Mejorar los flujos de informacin presupuestaria mediante mejores tcnicas de contabilidad que permitan conocer los costes de las decisiones polticas con efectos presupuestarios a largo plazo. Estas medidas (por ejemplo, la fijacin de la edad de jubilacin) pueden combinarse con otras previsiones que introduzcan flexibilidad como en la reciente reforma de las pensiones en Suecia que ha permitido al Gobierno ajustar peridicamente las pensiones en respuesta a cambios en la expectativa de vida o en las tasas de inters. Incluir consistentemente el anlisis del riesgo y de su impacto en la formulacin de polticas sectoriales. Mejorar la coordinacin de polticas a nivel internacional3 La Comisin Europea, DG XII, ha lanzado un programa sobre la gestin social del riesgo. El programa ha identificado dos paradigmas de gestin del riesgo: el vertical y el de la confianza mutua. El paradigma vertical, jerrquico o burocrtico est centrado en el protagonismo de la autoridad pblica a la que corresponde tanto la justificacin de la actividad peligrosa como la apreciacin y gestin del riesgo, tarea que se expresa en regulaciones detalladas orientadas al problema. Aspectos delicados del proceso de decisin tales como la incertidumbre del conocimiento disponible, los conflictos objetivos, las compensaciones o los conflictos residuales tratan por lo general de ignorarse. A los expertos se les pide que provean soluciones ptimas. Cada actor involucrado se entiende que defiende su inters especfico y que slo la autoridad pblica defiende el inters general. Pero las regulaciones basadas en este paradigma se

encuentran con crecientes problemas de legitimidad. Cada vez se acepta menos que la ciencia sea criterio suficiente para fundamentar las opciones polticas que se hallan tras una decisin reguladora. Cada vez se hace ms evidente que las proposiciones cientficas no contestables cientficamente son siempre limitadas en relacin a problemas complejos y que es necesario conocer el pluralismo cientfico, los mrgenes de incerteza y los valores e intereses influyentes en las decisiones. stas se enfrentan a crecientes dificultades y bloqueos, y ello porque aunque muchas veces elevan los estndares de seguridad no se consigue sin embargo restablecer la confianza pblica. Al exagerar el papel de los expertos se acaban ocultando los problemas, se genera desconfianza y se hace ms conflictiva la relacin entre los diversos actores involucrados. El paradigma de la confianza mutua se contrapone claramente al anterior y encaja plenamente en el concepto de gobernanza. Se caracteriza por implicar ampliamente a los actores involucrados en la gestin y apreciacin del riesgo y en la justificacin de las actividades que lo determinan. Las regulaciones de las autoridades pblicas se orientan al proceso y se elaboran con amplia participacin de los involucrados. La toma de decisiones se descentraliza tanto como se puede. La ciencia ya no se presenta como el nico factor determinante de la decisin. El saber experto se hace pluralista y disponible para todos los involucrados. El reconocimiento de las limitaciones e incertidumbre del conocimiento altera la pretensin burocrtica de regular centralizada y detalladamente el problema. La autoridad central se limita a fijar los mximos y mnimos niveles de riesgo y abre espacio a las negociaciones para la fijacin del nivel final aceptable de riesgo que puede ser diferente en diversos contextos locales. Se reconoce as que la verdadera naturaleza de la regulacin del riesgo no es evitarlo lo que sera una ilusin o hasta delirio- sino permitir la asuncin colectiva de riesgos tolerables derivados de actividades beneficiosas que localmente los justifican. Especial mencin merecen las transformaciones que en los sistemas nacionales de seguridad estn impulsando desafos nuevos como son el terrorismo internacional, el crimen organizado, los trficos ilegales de personas y mercancas, las migraciones masivas forzosas, la corrupcin y el lavado de dinero o las amenazas a las redes de computadores.... Los sectores de seguridad de los estados se hallan bajo presin. Los roles y las estructuras de las fuerzas armadas se estn transformando bajo el impulso tecnolgico y de las nuevas circunstancias polticas. Sus funciones se amplan al mantenimiento de la paz y la prevencin de conflictos. Las lneas divisorias entre las tareas militares y no militares de las fuerzas armadas as como las diferencias entre los diversos servicios de seguridad se hacen menos precisas y se observa una mezcla creciente de los roles interno y externo de las fuerzas militares y de seguridad. Todo esto complica su direccin, organizacin, formacin y estructuras. En este contexto se requiere de un control parlamentario y civil mayor que nunca. Como se seala en el informe del Centro de Estudios de la Seguridad de Zurich, los requerimientos de eficacia en la lucha antiterrorista amenazan las libertades civiles, el control democrtico, la transparencia y la rendicin de cuentas. En este sentido se avanzan una serie de principios y reglas generales a las que debera conformarse la reforma de los sistemas de seguridad y que incluyen: La existencia de slidas bases constitucionales Respeto por las reglas del derecho interno e internacional Adhesin a los derechos humanos Un sistema de justicia fuerte y efectivo Representacin tnica adecuada en las burocracias de seguridad Control parlamentario del espectro de instituciones del sector seguridad Transparencia de los presupuestos de seguridad y defensa as como de la provisin de armas y de la administracin general de la defensa, seguridad e instituciones de ejecucin de la ley Responsabilidad pblica de todas las autoridades involucradas en la gestin del sector seguridad Profesionalizad de todas las fuerzas de defensa y seguridad Definicin clara de los roles y funciones de dichas fuerzas Involucramiento de la sociedad civil en el debate pblico sobre las cuestiones de defensa y seguridad Libertad de prensa4.

2. Sentido de las transformaciones: de la burocracia a la gerencia; de la gerencia a la gobernanza


2.1. El paradigma burocrtico y las razones de su arraigo y limitada vigencia actual A lo largo del ltimo cuarto del siglo XX hemos visto discurrir en el mbito de las ciencias de la administracin un movimiento que nos ha llevado de la administracin a la gerencia y de la gerencia a la gobernanza. Este movimiento contiene el cambio de los paradigmas intelectuales que subyacen a las principales reformas administrativas impulsadas hasta mediados de los 70 (administracin o burocracia), desde mediados de los 70 hasta mediados de los 90 (gerencia o management) y desde entonces hasta la actualidad (gobernanza). Hasta mediados de los 70 las reformas administrativas se inspiraron en el modelo burocrtico weberiano sobre el cual se construy la arquitectura institucional del estado democrtico y social de derecho. Dicho modelo fue considerado a la vez como expresin de la racionalidad gerencial y de la racionalidad legal, es decir, como el ms apropiado para garantizar (1) la eficacia y eficiencia de la accin administrativa y (2) la sumisin plena de las administraciones pblicas al derecho. El modelo inspir la construccin del llamado estado administrativo y fue el paradigma desde el que se desarroll tanto la primera fase de las ciencias de la administracin como el derecho administrativo del proyecto antidiscrecional. El modelo o tipo ideal burocrtico es bien conocido: supone que las organizaciones administrativas sirven intereses pblicos perfectamente separados de los intereses privados de sus funcionario; que este servicio se realiza con pleno sometimiento a las normas y planes vigentes por lo que el comportamiento burocrtico resulta perfectamente previsible y calculable; que los funcionarios se encuentran perfectamente separados del oficio que ocupan y que los oficios se encuentran jerrquicamente ordenados; que los funcionarios son seleccionados y promocionados en base al mrito; que la realidad en la que la administracin opera puede ser plenamente conocida por la cspide jerrquica de las organizaciones; que stas pueden traducir el conocimiento en planes o normas que sern ejecutados con plena fidelidad por la jerarqua de funcionarios segn las tareas asignadas a cada puesto y oficio; que los funcionarios sirven exclusivamente a los intereses generales mediante la aplicacin de los planes y las normas y que para ello se encuentran estatutariamente protegidos frente a las presiones polticas y sociales; que los intereses generales son trascendentes y no inmanentes al juego conflictivo de los intereses privados y que corresponde al estado y a sus funcionarios el monopolio de su definicin... Razones de la hegemona histrica y la vigencia parcial actual del modelo burocrtico. La razn decisiva que explica el progreso de la organizacin burocrtica ha sido siempre su superioridad tcnica sobre cualquier otra organizacin. Un mecanismo burocrtico perfectamente desarrollado acta con relacin a las dems organizaciones de la misma forma que una mquina con relacin a los mtodos no mecnicos de fabricacin. La precisin, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la continuidad, la discrecin, la uniformidad, la rigurosa subordinacin, el ahorro de fricciones y de costas objetivas y personales son infinitamente mayores en una administracin severamente burocrtica, y especialmente monocrtica, servida por funcionarios especializados, que en todas las dems organizaciones de tipo colegial, honorfico o auxiliar. Desde el momento en que se trata de tareas complicadas, el trabajo burocrtico pagado es no slo ms preciso, sino con frecuencia inclusive ms barato que el trabajo honorfico formalmente exento de remuneracin..." (Max Weber: 1922 y 1987, pg. 731). Tras cada acto de un gobierno autnticamente burocrtico existe en principio un sistema de "motivos" racionalmente discutibles, es decir, una subsuncin bajo normas o un examen de fines y medios... La "igualdad jurdica" y la exigencia de garantas jurdicas contra la arbitrariedad requiere una "objetividad" racional formal por parte del

rgimen de gobierno, en oposicin al capricho personal libre derivado de la gracia propia de la antigua dominacin patrimonial" (Weber: 1922-1989, 735). La burocracia tiene un carcter "racional": la norma, la finalidad, el medio y la impersonalidad "objetiva" dominan su conducta. Por lo tanto su origen y propagacin han influido siempre en todas partes revolucionariamente, tal como suele hacerlo el progreso del racionalismo en todos los sectores. La burocracia aniquil con ello formas estructurales de dominacin que no tenan un carcter racional (como los sistemas de dominacin patriarcal, patrimonial y carismtico)" (pg. 752). El progreso hacia lo burocrtico, hacia el Estado que juzga y administra asimismo conforme a un derecho estatudo y a reglamentos concebidos racionalmente, est en la conexin ms ntima con el desarrollo capitalista moderno. La empresa capitalista moderna descansa internamente ante todo en el clculo. Necesita para su existencia una justicia y una administracin cuyo funcionamiento pueda calcularse racionalmente, por lo menos en principio, por normas fijas generales con tanta exactitud como puede calcularse el rendimiento probable de una mquina (pg. 1062)5 Otra clave para entender el modelo burocrtico es la teora de la delegacin: el poder soberano del pueblo se ejerce representativamente por el Parlamento, pero al no poder ste conocer todos los detalles de una sociedad compleja, delega buena parte de su ejercicio en el poder ejecutivo que se estructura burocrtica y departamentalmente; la institucin de la responsabilidad ministerial por los actos departamentales expresa la unidad de concepcin y direccin tanto de las polticas sectoriales como de la correspondiente normativa reglamentaria. (En el estado neocorporativo caracterstico de la Europa continental de postguerra, la delegacin se efecta de hecho a favor de un espacio de concierto y decisin tripartita entre administracin, empresariado y sindicatos). De este modo la actuacin administrativa tiene una doble legitimidad: (1) la democrtica que deriva del ejercicio de poderes delegados por el Parlamento representante de la soberana popular y (2) la legal y tcnica derivada del cumplimiento de las normas y procedimientos establecidos tanto en garanta de los derechos de los administrados como de la eficacia y eficiencia del actuar administrativo. El modelo de administracin burocrtica fue el paradigma inspirador de todo el movimiento internacional de reforma administrativa de los aos 50 y 60. La racionalidad legal y gerencial burocrtica que ya haba presidido la construccin histrica de los estados liberales de derecho fue tambin el modelo que inspir tras la segunda guerra mundial tanto la construccin institucional de los estados en desarrollo como la de los grandes servicios nacionales del bienestar caractersticos del estado social. Durante los aos 50 y 60 el modelo burocrtico no era una alternativa organizativa entre otras sino el modelo expresivo de la racionalidad legal y gerencial, de validez y aplicacin universales (de hecho, eliminado el elemento democrtico, inspir tambin el desarrollo administrativo de los pases del antiguo bloque comunista). 2.2. De la burocracia a la gerencia: contribuciones y lmites de la nueva gestin pblica Aunque la contestacin al pretendido valor universal del modelo burocrtico viene de antes, las crticas no se tradujeron en reformas administrativas hasta que la crisis fiscal del estado unida a la crisis democrtica de la delegacin, la percepcin cvica de la irresponsabilidad y alejamiento de las burocracias, la irrupcin de las nuevas tecnologas, el primer impulso de la globalizacin y con todo ello el incremento de la complejidad, diversidad y dinamismo de las sociedades, hizo necesario acudir a nuevas ideas capaces de inspirar las reformas necesarias. Mediados de los 70 marca el comienzo no de una era de cambios sino de un cambio de era el inicio del paso de la sociedad industrial a la llamada sociedad de la informacin y del conocimiento-. Y esto afect tambin a la hegemona del modelo burocrtico. Ya en los aos 50 y 60 muchos autores haban puesto en evidencia la pretendida universalidad del modelo burocrtico, sealando muchas de sus insuficiencias y lmites. Herbert Simon, desarroll una teora de la organizacin partiendo del concepto de que slo era posible una

racionalidad limitada, lo que cuestionaba un supuesto fundamental de la racionalidad burocrtica. Michel Crozier puso sucesivamente de relieve la incapacidad de las organizaciones burocrticas para adaptarse incrementalmente a los cambios del entorno as como la imposibilidad objetiva de erradicar la discrecionalidad en el actuar administrativo y la existencia de poderes fcticos y de reglas informales dentro de la organizacin. Niskanen y otros pusieron de relieve cmo los burcratas no eran slo servidores de los intereses generales sino que interpretaban stos tomando en cuenta en primer lugar sus propios intereses funcionariales. Numerosos estudios empricos cuestionaron la imparcialidad poltica, econmica y social real de los funcionarios pblicos. A partir de los aos 70, los cambios crecientes del entorno en que operan las administraciones pblicas lleva al abandono de la idea de un modelo organizativo de racionalidad universal. Desde entonces la teora organizativa se instalar en la contingencia estructural. Ya no se reconoce ningn tipo ideal organizativo como el encarnador de una racionalidad supuestamente universal. La racionalidad de la estructura organizativa depender de su adaptacin a toda una serie de contingencias internas o externas a la organizacin tales como el tamao, complejidad, tipo de tecnologa utilizable, grado de dinamismo y turbulencia del entorno, etc6. Por otro lado, el carcter centralizador y uniformista de las grandes burocracias del bienestar hace que no sean capaces de adaptarse a la diversidad de situaciones de los usuarios y beneficiarios del sistema: entra en crisis la planificacin nacional y la provisin de prestaciones uniformes en el terreno sanitario, educativo y de los servicios sociales; contrariamente, el principio de igualdad ante las prestaciones exige ahora tomar en cuenta la diversidad de los usuarios, lo que resulta incompatible con el uniformismo del modelo burocrtico y plantea la necesidad de la devolucin o descentralizacin de los servicios as como la participacin creciente de profesionales, empresas y usuarios en su diseo y prestacin. Desde la teora democrtica se cuestiona tambin la irresponsabilidad de las burocracias, su deferencia o connivencia hacia los grupos de inters privilegiados y la incapacidad de los polticos para asegurar su direccin y control efectivo. La crisis del modelo burocrtico coincidi en el tiempo y forma parte de la revisin de las relaciones entre estado y mercado que se produjo en todo el mundo a partir de mediados de los 70. Le hegemona del keynesianismo que fue acompaada de la prevalencia del paradigma burocrtico- fue substituida por la de la economa neoclsica ms conocida por neoliberalismo que fue acompaada por la prevalencia de la nueva gerencia pblica-. Ello se corresponde con un muy importante cambio de agenda poltica: frente a la agenda poltica socialdemcrata hasta entonces prevaleciente fue afirmndose una nueva agenda neoliberal que ha dominado claramente las dos ltimas dcadas del siglo XX. Conviene fijar bien el contraste entre ambas agendas7 pues el paso de una a otra marca la transicin de la burocracia a la nueva gerencia pblica. La "agenda poltica socialdemcrata" supona: (a) que los grandes objetivos del gobierno eran el aseguramiento del pleno empleo; la proteccin econmica de los ciudadanos contra los azares del mercado y de la vida, y la promocin de una cultura de responsabilidad y de paz social; (b) que los grandes retos que confrontaba la sociedad consistan en contrarrestar los efectos negativos o inesperados del capitalismo (fallos del mercado); en dar oportunidades a los grupos de renta baja y media, y en salvaguardar la paz internacional en el marco de arreglos internacionales representados por la guerra fra; (c) que la eficiencia econmica se basaba en el adecuado manejo de la demanda agregada y otros mecanismos de direccin de sello keynesiano; en la utilizacin de estructuras neocorporativas para la toma de grandes decisiones econmicas, y en la aceptacin del estado del bienestar y de la economa mixta como datos; (d) que las grandes polticas a desarrollar por los gobiernos eran las medidas fiscales contracclicas; las nacionalizaciones de sectores econmicos clave; la regulacin estricta de la vida econmica; la promocin de la democracia industrial, y la consideracin de los derechos

sociales como derechos de ciudadana, con la consiguiente universalizacin de las prestaciones y el inevitable desarrollo de las grandes burocracias del bienestar; (e) que tal agenda recibira el apoyo de una coalicin mayoritaria integrada por el movimiento sindical; de los perceptores de rentas bajas y medias; de ciertas subculturas polticas, y de los grupos actitudinales de izquierda y centro izquierda. La agenda poltica neoliberal (a) acepta la globalizacin de los mercados como un dato y el objetivo principal de los gobiernos pasa a ser la mejora de la competitividad de sus economas; se habla ms de mercado abierto y competitivo y menos de capitalismo: la liberacin de las fuerzas del mercado (rompiendo rigideces regulatorias, monopolios y enclaves corporativos) y la revalorizacin de la cultura empresarial y de la competencia pasan a ser objetivos fundamentales; (b) se considera que los mayores problemas que enfrenta la sociedad son los "fallos del estado" providencial o paternalista (ineficiencia, corporativismo, desincentivacin de la responsabilidad individual y social, incapacidad de responder a sus promesas...), por lo que hay que resituar el centro de decisiones econmicas en el mercado; reducir y reconvertir los gobiernos, incluido el gasto social; en particular avanza la idea de que el gasto social debe orientarse no a la generacin de igualdad, sino a la creacin de redes de proteccin que acojan a quienes no pueden valerse por s mismos y a las vctimas del infortunio; (c) la aproximacin econmica prevaleciente se centra en la oferta: las polticas monetaristas prevalecen; la conquista y mantenimiento de los equilibrios macroeconmicos es la condicin sine qua non de la credibilidad econmica; las estructuras neocorporativas reducen su funcin o desaparecen; el estado del bienestar se cuestiona y la economa mixta pierde terreno en beneficio del mercado; (d) las principales polticas consisten en privatizaciones, desregulaciones, reducciones de cargas fiscales y sociales, flexibilizacin del mercado de trabajo, reduccin o limitacin de las prestaciones sociales, endurecimiento de la inmigracin, desburocratizacin de los grandes servicios pblicos mediante su apertura a la competencia limitada de los "cuasimercados", revalorizacin de la seguridad jurdica y, en algunos pases, incremento de los gastos de polica y defensa; (e) la coalicin mayoritaria que se espera apoye esta agenda poltica se integra por las asociaciones empresariales; los auto-empleados y los profesionales liberales; las "nuevas clases medias" integradas por empleados de empresas que compiten en el mercado; los jvenes que ya no esperan la seguridad del empleo vitalicio sino de la abundancia de oportunidades; los grupos conservadores tradicionales y los de la "nueva derecha"... Las principales caractersticas de la administracin pblica gerencial, contrastadas con las de la administracin burocrtica, son: (a) orientacin de la accin del estado para el ciudadano-usuario o ciudadano-cliente; (b) nfasis en el control de los resultados a travs de los contratos de gestin; (c) reconocimiento de la discrecionalidad necesaria de los gerentes pblicos (d) separacin entre las instancias formuladoras de polticas pblicas, de carcter centralizado, y las unidades funcional o territorialmente descentralizadas, ejecutoras de esas mismas polticas; (e) distincin de dos tipos de unidades funcionalmente descentralizadas: (1) los organismos ejecutivos, que realizan actividades de autoridad exclusivas de Estado, por definicin monopolistas, y (2) los servicios de previsin de bienes pblicos divisibles, de posible carcter competitivo, en que el poder del estado no est involucrado; (f) transferencia hacia las empresas y las organizaciones no gubernamentales de los servicios de prestacin de bienes pblicos divisibles o de mrito; (g) adopcin acumulativa, para controlar las unidades descentralizadas, de los mecanismos (1) de control social directo, (2) de contrato de gestin en que los indicadores de desempeo sean claramente definidos y los resultados medidos, y (3) de la formacin de "cuasi-mercados" en

que se da la competencia administrada; (h) tercerizacin de las actividades auxiliares o de apoyo, que pasan a ser licitadas competitivamente en el mercado. La nueva gestin pblica ha sido el paradigma de reforma administrativa prevaleciente hasta mediados de los 90, acompaando a la hegemona de la agenda neoliberal antes descrita. Naturalmente no se aplic en todos los pases por igual: tuvo gran influencia en los pases angloamericanos aunque con grandes diferencias entre ellos-, menos en los pases nrdicos y escasa en los pases de matriz latina y germnica. En Espaa su influencia prctica ha sido escasa aunque desigual. La nueva gerencia pblica ha impregnado desde luego el discurso sobre la administracin pblica y legitimado la fuerza que los gerentes han tomado en muchas administraciones, especialmente locales y autonmicas. En todo caso, para comprender el proceso actual de crisis de la nueva gerencia pblica y de ascenso del nuevo paradigma representado por la gobernanza es preciso comprender la idea fundamental que subyace a las propuestas reformistas de la nueva gerencia pblica. sta consiste en la pretensin de restablecer el control poltico democrtico sobre los agentes burocrticos mediante la reduccin en lo posible de las ambigedades de la delegacin. La idea fuerza es que los ciudadanos, a travs de sus representantes polticos, retomen el control del estado desplazado impropiamente a las manos de los burcratas y de los grupos de inters (recurdese el carcter neocorporativista que acompa en muchos casos a la agenda socialdemcrata). Para ello haca falta una profunda transformacin de la organizacin y el mbito del gobierno. Conviene remarcar este aspecto, pues la presentacin normal gerencialista de la nueva gerencia pblica tiende a subrayar el cambio del control y responsabilidad por cumplimiento de normas y procedimientos al control y responsabilidad por resultados enfatizndose los valores de la economa, eficacia y eficiencia, las famosas tres Es, versus el valor legalidad administrativa, lo que es una oposicin falsa-. Lo que los gerencialistas tienden a olvidar es la finalidad poltica y democrtica a que responde el movimiento: recuperar la definicin y realizacin de los intereses generales por los polticos representantes democrticos del pueblo soberano. Para ello haba que reconceptualizar las relaciones entre poltica y administracin, separando institucionalmente la concepcin de la ejecucin de las polticas. Para evitar lo que se ha llamado desviacin burocrtica y neocorporativa (la desviacin de los intereses generales en inters de funcionarios o asociaciones empresariales y sindicales) se resuelve separar la concepcin y formulacin de las polticas y las estrategias, que se asigna a los Ministros polticamente nombrados y a un staff de expertos completado por consultores contratados (cambindose de este modo la idea de los anteriores Gabinetes ministeriales), de su ejecucin que se asigna a los funcionarios pblicos ahora conceptualizados como gerentes pblicos. De esta manera se acota y reduce la responsabilidad de los Ministros que ya no abarca la ejecucin sino slo la formulacin de las polticas. La relacin entre polticos y gerentes pblicos se configura como una relacin entre principal y agente. Para que el agente acte en funcin de los intereses generales definidos por el principal resulta conveniente que se concentre en un sector o rea de accin especficos. Cuando ms claros y menos conflictivas resulten las metas y objetivos propuestos al agente, menor discrecionalidad tendr ste para asignar recursos entre diversos programas, y de este modo podr concentrar su discrecionalidad tcnica en la mejor manera de alcanzar los resultados especficos predeterminados en el contrato de gestin o agencia. Esto obviamente determina una tendencia al estrechamiento y sectorializacin de la accin administrativa que tiene sus inconvenientes como despus veremos. Al mismo tiempo, el control y la responsabilidad de los gerentes, dado el amplio margen de discrecionalidad tcnica que se les reconoce, exige poner en prctica medidas de evaluacin del desempeo, expresadas normalmente en indicadores (completadas en algunos pases con medidas de transparencia y control social). Cuando ms se simplifican las tareas ms fcil resulta medir el desempeo gerencial. La gestin pblica superar de este modo las viejas negociaciones entre intereses y funcionarios pblicos, por fin la gestin de los asuntos pblicos podr basarse en resultados. Los sistemas y las tcnicas de medicin de resultados plantean exigencias que no son fciles de colmar. En Estados Unidos la Ley que implant en 1993 un vigoroso programa de medicin de resultados en todas las Agencias del Gobierno Federal, est produciendo importantes

beneficios, aunque tambin levantando nuevos e imprevistos problemasAvanzar hacia una administracin gerencial, en la que los resultados debidamente medidos acten como incentivo eficaz, plantea ir creando los marcos institucionales y las condiciones organizativas que hagan viables los sistemas de medicin. No es sencillo y va a tomar su tiempo. Baste con considerar los las exigencias planteadas por un sistema de medicin de desempeo fiable 8 (a) una comprensin clara de los objetivos de cada programa o del sistema o del sistema multiprogramas de que se trate; esto significa partir del conocimiento de la misin y las estrategias organizacionales, de las que fluirn los objetivos principales y secundarios; slo sobre esta base pueden desarrollarse los estndares y medidas especficas para el reconocimiento y la interpretacin de resultados; (b) desarrollar una estrategia explcita de medicin que incluya las categoras especficas a medir (insumos, productos, resultados, etc.), las mediciones especficas dentro de cada categora, los datos a considerar, el procedimiento de recoleccin, archivo y acceso a los datos, el sistema de produccin de informes y la especificacin del entorno tecnolgico; todo lo cual se orienta a construir un sistema que permita indicadores fundados sobre la eficacia y la eficiencia de los programas; (a) implicar realmente -y no consultar meramente- a los clientes y usuarios clave en la fase de diseo y desarrollo del sistema de medicin, tomando todos conciencia de las potencialidades y limitaciones del sistema que se acabe estableciendo; este esfuerzo, aunque arduo y costoso, resulta necesario para asegurar la credibilidad del sistema y para evitar futuros malentendidos en su aplicacin; (b) racionalizar la estructura de los programas, pues no hay medicin sensata cuando la estructura de los programas no es racional; ello implica revisar principalmente las situaciones de "embrollo" programtico, en las que la mezcla o confusin de programas y de objetivos estratgicos carece de fundamento; el desarrollo de sistemas de medicin ofrece as la oportunidad de resolver no pocas inconsistencia estructurales; (c) deben desarrollarse series mltiples de mediciones cuando existen usuarios clave con intereses y necesidades diversas de informacin sobre el desempeo. El desempeo de muchos programas estar sometido a interpretaciones diversas y a veces conflictivas. Los diseadores deben considerar este dato como parte ineludible del proceso poltico democrtico, por lo que debern incorporar las necesidades de informacin de todos los usuarios clave, evitando sesgar el proceso de aprendizaje organizacional; (d) al disear el sistema de medicin deben considerarse las necesidades, aspiraciones y criterios de satisfaccin de los clientes; tal consideracin debe estar presente tanto en la fase de fijacin de objetivos como en el determinacin de mediciones; se trata, en definitiva, de evitar el hiato entre la satisfaccin de los administradores y la satisfaccin de los clientes por el mismo programa; (e) todo diseo enfrentar el dilema entre completud y adaptabilidad; una falta de informacin puede no permitir realizar inferencias fundadas acerca del desempeo; pero un exceso de informacin puede introducir sobrecargas inmanejables y un exceso de rigidez en el sistema; los criterios prevalecientes deben ser la suficiencia y la flexibilidad; de hecho todo sistema debe incorporar un grado mnimo de flexibilidad, pues debe ser capaz de ser adaptado cada vez que se modifiquen los supuestos del programa de que se trate o cada vez que la evaluacin o la experiencia revelen inconsistencias en el sistema vigente.

La nueva gerencia pblica asumi que todo el desempeo poda ser medido y que el principal posea suficiente conocimiento para fijar unilateral o negociadamente los objetivos de desempeo del agente. De este modo se abra paso a la contractualizacin de los servicios ya fuera con agencias estatales, con corporaciones locales, con el sector privado o con organizaciones no gubernamentales. Se asumi que al ciudadano, ahora conceptualizado como cliente, no le interesaba la naturaleza del ente prestador del servicio sino el estricto cumplimiento por ste de los trminos contractuales con el principal. Los contratos de gestin y su supervisin por el principal eran la garanta de que no prevaleceran los intereses de los

agentes ya fueran funcionarios, ya empresas ya organizaciones no gubernamentales. Pero desde mediados de los 90, pasada ya ms de una dcada desde el inicio de las reformas inspiradas en la nueva gestin pblica, se echa de ver que, evaluado por su propio estndar (la restauracin de la responsabilidad y la eficacia del gobierno) los resultados del movimiento han sido cuando menos equvocos. Muchos autores observan que en los pases de tradicin britnica, tras las reformas, el gobierno es menos responsable y no ms eficaz que antes. Ello se debe principalmente a dos razones, ambas relaciones con la teora de la agencia subyacente al movimiento: (1) Nuevamente se ha revelado imposible separar la concepcin de la ejecucin, la poltica de su implementacin. La distincin entre principal y agente no ha podido mantenerse porque la fijacin correcta de los metas y objetivos en que se concretan los intereses generales no puede hacerse sin el conocimiento que slo se releva durante la ejecucin o implementacin. La formulacin de polticas es un estadio inicial del ciclo de las polticas polticas pblicas que se va reformulando a medida que avanza la implementacin y con ella el conocimiento antes no disponible y que obtienen los implementadores pblicos y privados de su propia experiencia o de la relacin con los usuarios o clientes. En Gran Bretaa la experiencia muestra que, a pesar de los grandes esfuerzos desarrollados para fortalecer las capacidades de formulacin y supervisin de los Ministros, las agencias ejecutivas acaban desarrollando un cuasimonopolio de la experticia en el respectivo mbito de poltica. Conscientes de ello, los Ministerios para afirmar sus poderes de direccin tienden a inmiscuirse en los detalles operativos de la Agencia. Por su parte, el Ministro puede inhibirse de los defectos de ejecucin pretextando que su responsabilidad se agota en la formulacin... No parece que la configuracin organizativa en base a la relacin principal agente haya mejorado la responsabilidad poltica democrtica pretendida. (2) Al estrechar y simplificar los programas para hacer posible la evaluacin por resultados, se ha dificultado considerablemente la coordinacin y la colaboracin interadministrativa y con los sectores empresariales y sociales. La nueva gerencia pblica con su visin de la administracin pblica como una constelacin de agencias ejecutivas no ha tenido en cuenta que la mayora de los bienes pblicos o intereses generales de los que depende el bienestar de nuestro tiempo no dependen de la accin de un nico departamento y agencia sino que requieren la capacidad de coordinacin y colaboracin entre una pluralidad de actores pblicos, privados y civiles. Los grandes desafos del bienestar de nuestro tiempo (seguridad, libertades, competitividad, servicios de cohesin social, educacin, desempleo...) no se corresponden con las jurisdicciones departamentales y no pueden ser alcanzados slo con la accin pblica. 2.3. Reinventando el Estado regulador y construyendo las nuevas capacidades reguladoras Un aspecto olvidado por la nueva gerencia pblica ha sido la funcin reguladora del estado. Dentro de la propia agenda neoliberal, aunque la tendencia general fue a la desregulacin, nunca se renunci a construir una capacidad reguladora del estado que remediara los innegables fallos del mercado, sin dejar de considerar en ningn caso lo que la economa de la eleccin pblica ha llamado los fallos del estado 9. Hoy, ms all del debate entre neoliberales y socialdemcratas, se reconoce generalmente que la construccin de capacidades institucionales para producir regulaciones de calidad es un aspecto clave de la modernizacin administrativa de nuestro tiempo. Hay que acabar de una vez con la falsa cuestin de si tendramos que tener ms o menos gobierno o ms o menos mercados libres. Esas dicotomas son demasiado crudas. Los mercados dependen de los Gobiernos. Algunas veces los Gobiernos pueden mejorar los mercados existentes mediante la creacin de buenos incentivos para comportamientos socialmente deseables. Algunas veces los mercados deben ser complementados por servicios gubernamentales como los de educacin, formacin y salud. No hay inconsistencia entre urgir una mayor confianza en los mecanismos del mercado en determinadas reas y en insistir a la vez en un mayor rol para el sector pblico en otras. Los problemas no se enfrentan adecuadamente preguntndonos si debera existir ms o menos regulacin. La cuestin real es qu clase de regulaciones (incluyendo las que hacen posibles los mercados) promueven el

bienestar humano en diferentes contextos y cmo conquistar la capacidad para producir y administrar eficazmente tales regulaciones10. Cuando las regulaciones son inapropiadas pueden resultar en costes o ineficiencias substanciales impuestas tanto sobre el sector regulado como sobre la economa en su conjunto. Tales costes pueden emerger de diversas formas. Las malas regulaciones pueden desincentivar la economa de recursos por las empresas, lo que puede traducirse en sobreinversin en capital o en exceso de fuerza de trabajo o en una organizacin ineficiente de la produccin. La falta de competencia producida por los malos marcos reguladores puede resultar en la captura de un exceso de renta por los productores y/o los trabajadores que percibirn beneficios y/o salarios superiores a los correspondientes a un mercado competitivo, trasladando este exceso sobre los precios o las transferencias presupuestarias y perjudicando a la economa en su conjunto. Las regulaciones inapropiadas pueden imponer costes innecesarios de cumplimiento de los requerimientos reguladores tanto sobre los gobiernos como sobre las empresas y los consumidores y usuarios. Adems, existe ya suficiente evidencia en contra de la suposicin tradicional de que los excesos en beneficios derivados de la atribucin por la regulacin de una posicin de poder en el mercado se traducirn en tasas ms elevadas de inversin en investigacin y desarrollo y en innovacin. Antes al contrario, todo parece indicar que la falta de competencia tiende a disminuir los incentivos para que las empresas para perseguir innovaciones tecnolgicas en la produccin o en la creacin de nuevos bienes y servicios. En suma, los resultados directos de las regulaciones inapropiadas en un sector particular se van a traducir muy probablemente en costos y precios ms elevados, en una mala asignacin de recursos, en falta de innovacin del producto y en pobre calidad del servicio. La conciencia de los costes derivados de las malas regulaciones ha ido paralela a la de los beneficios que podan obtenerse mediante el desarrollo de la capacidad para producir regulaciones apropiadas. De ah que en muchos pases, y especialmente en los de la OCDE, se haya introducido el tema en la agenda poltica y hayan surgido polticas y programas de reforma y mejora de la capacidad y calidad reguladora. Estudios realizados por la OCDE muestran que las reformas reguladoras pueden producir avances de productividad en prcticamente todos los sectores. Los estudios se basan en la apreciacin de diferencias substanciales entre pases por lo que hace a los niveles de productividad del capital y del trabajo que no pueden explicarse en trminos de dotacin de recursos, as como en las experiencias en curso de reformas reguladoras en diversos pases miembros y en una serie de estudios nacionales. El objetivo para mejorar la eficiencia a travs de la mejora de las regulaciones resulta amplio (hasta un 40 por 100 de incremento en el factor de productividad total en las industrias de electricidad y telecomunicaciones de Alemania, Francia y Espaa). Existen potenciales similares en Japn, Holanda y Suecia. El potencial es menor en Estados Unidos y el Reino Unido por haberse producido ya buena parte de las reformas. Las experiencias en curso confirman tambin los beneficios esperables de las reformas. Las reformas emprendidas por los Estados Unidos y el Reino Unido en diversos sectores y las experimentadas por otros pases de la OCDE en los sectores financiero, del transporte terrestre y por carretera, en telecomunicaciones y en energa, son concluyentes en este sentido. Otros pases investigados en este Informe, tales como Holanda, Suecia y Espaa, muestran similar potencial de mejora de la productividad agregada a travs de la reforma de los marcos y administraciones reguladoras. La reforma puede implicar desde luego costos a corto plazo en sectores y pases con altos niveles de ineficiencia. Las altas ganancias de productividad que se estiman para Europa pueden ir acompaadas de prdidas de empleos en sectores especficos. Pero como muestra la experiencia en telecomunicaciones, tales prdidas pueden compensarse mediante el incremento de la demanda y de la produccin tecnolgicamente innovada en diversos sectores. Otras prdidas no son reales al derivarse de la externalizacin decidida para muchas tareas previamente internalizadas por los operadores. Las prdidas pueden tambin moderarse en la medida en que la innovacin y los menores precios incrementan la demanda de los bienes y

servicios producidos por el sector regulado o inducen un crecimiento ms rpido en otros sectores. A largo plazo, el impacto de la reforma reguladora sobre el empleo no ser significativo, y en la medida en que las ganancias de productividad sectorial no sean absorbidas inmediatamente por incrementos salariales en los sectores concernidos, hasta pueden producir un efecto positivo sobre el empleo11. Un marco regulador viene constituido no slo por los contenidos reguladores sino tambin por el mecanismo elegido para asegurar su cumplimiento. Cuando el legislador ha decidido regular una determinada actividad o sector, su problema no es slo determinar los contenidos de la regulacin, sino si proceder y en qu medida a delegar parte de dicha determinacin; qu poderes de supervisin conferir a la autoridad administrativa delegada; qu grado de discrecionalidad e independencia tendr sta; cmo se nombran sus dirigentes; cul ser el rgimen de su personal; a qu procedimientos deber someter el ejercicio de sus atribuciones y qu derecho de participacin se reconocer a los grupos interesados; qu grado se pretende de revisin judicial y de supervisin legislativa... Asegurar la calidad de la intervencin reguladora es tambin tener la capacidad de plantearse y enfrentar positivamente todo este tipo de cuestiones. Adems, la forma en que se resuelvan estas cuestiones no slo es importante para superar un fallo del mercado. Tambin lo es porque en buena medida determina el "quin gana qu" en el proceso poltico. La opcin institucional por un determinado arreglo administrativo determina la distinta capacidad de los funcionarios, de los diversos grupos de inters y de los representantes electos para influir eficazmente en las decisiones administrativas. Tambin determina en buena medida el sistema de incentivos que estos actores enfrentan12. Las polticas o programas de reforma de las regulaciones slo comenzaron a germinar en los 70, a desarrollarse en los 80 y a implantarse con fuerza en los 90. Su implantacin est relacionada con la mayor o menor calidad del proceso poltico democrtico vigente en cada pas. Por su propia estructura, el intercambio poltico que se produce en la elaboracin y aplicacin de las regulaciones es altamente imperfecto dada la prevalencia en el mismo de los grupos de inters altamente concentrado sobre los grupos de intereses difusos. A mayor concentracin de los intereses, mayores son los costes o beneficios directamente derivables de la regulacin por sus titulares y menores son los costes de organizacin y participacin en la produccin y administracin de la regulacin. Cuanto ms difusos son los intereses, ms se diluyen los beneficios y cargas individuales y mayor resulta el coste de la organizacin y participacin. De ah deriva otra observacin obvia: la calidad del proceso poltico de un determinado pas, apreciada en funcin de la capacidad del sistema poltico para representar equilibradamente todos los intereses implicados, determinar en gran medida la calidad de las regulaciones. Lo anterior explica tambin por qu ha sido y sigue siendo tan difcil poner en marcha la reforma de las regulaciones, a pesar de existir evidencias sobradas sobre los altos costes econmicos y sociales que deben pagarse por la inadecuacin de las mismas. En realidad, la resistencia al cambio slo ha podido vencerse cuando han surgido nuevos actores que han roto el corporativismo tripartito tradicional que subyaca a muchos viejos marcos reguladores y expresaba principal o exclusivamente los intereses patronales, poltico-administrativos y sindicales. La emergencia de nuevos actores (diversificacin de los intereses empresariales y laborales, ecologistas, consumidores y otros) se corresponde con la debilitacin o fraccionamiento de los viejos actores corporativos y ha transformado el proceso poltico. Ello, unido a las presiones derivadas de la globalizacin y la mayor competencia internacional ha hecho saltar por los aires el viejo modelo tecnocrtico y centralizado de produccin de regulaciones. Las dificultades siguen siendo, sin embargo, considerables, y tanto mayores cuanto ms imperfecto resulte el sistema poltico. Existe una dinmica poltica proreguladora derivada del hecho de que la produccin de las regulaciones es un expediente apropiado para conquistar intereses de grupo a costa de los intereses ms difusos de los consumidores, de las prximas generaciones y, en general, de los grupos escasa o nulamente relevantes en el proceso poltico. Esta dinmica se ve fortalecida por la ausencia de genuinos mecanismos de rendicin de cuentas y responsabilidad, an en el caso de poderse demostrar fcilmente los costes innecesariamente impuestos por muchas regulaciones. Por ejemplo, el coste total para las empresas y los ciudadanos del cumplimiento de las regulaciones es desconocido en la generalidad de los pases de la OCDE, a pesar de

que los estudios disponibles sugieren que es substancial. En los Estados Unidos el coste anual agregado del cumplimiento por los ciudadanos, empresas y gobiernos descentralizados de las regulaciones federales se estim en torno a los 500 billones de US$ para 1992, lo que representaba el 10% del PIB y unos 5.000 US$ por hogar. En Australia dicho coste se estim que ascenda al 914 por 100 del PIB en 1986 y los incrementos en el PIB derivables de una reduccin a las barreras reguladoras a la competencia se estimaron en un potencial del 55 por 100 anual. La tarea es enorme y difcil. La calidad reguladora es un bien pblico que tiene pocos protectores y muchos detractores. Es un bien pblico porque, aunque todos percibimos sus beneficios, pocos son los que estn realmente incentivados para mantener y mejorar la salud del sistema regulador... (OCDE, 1998, 2, cit.). La OCDE ha establecido tres fases en la reciente construccin histrica de las capacidades reguladoras. La primera se inici a finales de los 70 y se desarroll a lo largo de los 80 y puede llamarse de desregulacin y desburocratizacin. se persiguieron principalmente tres objetivos: (1) eliminar todos las barreras a la libre competencia impuestas por las regulaciones existentes que no estuvieran justificadas por la preservacin de intereses o bienes pblicos; (2) eliminar los costes y cargas de cumplimiento de las obligaciones impuestas por regulacin cuando no estuvieran estrictamente justificados; (3) combatir la inflacin y confusin normativa mediante la codificacin, simplificacin y transparencia de las regulaciones vigentes. En esta primera fase el trabajo se orient, pues, a revisar las regulaciones producidas en el pasado. Se trataba, pues, de una fase reactiva, en la que el concepto de calidad reguladora fue limitado o inexistente. El volumen y la complejidad de leyes, reglamentaciones, exigencias y formalidades administrativas ha alcanzado un nivel record en los pases de la OCDE, superando la capacidad de los responsables de la regulacin de asegurar la aplicacin efectiva de sus prescripciones, la capacidad del sector privado para cumplirlas y de los elegidos para controlar la accin gubernamental. La inflacin reglamentaria perjudica de manera desproporcionada a las pequeas y medianas empresas y multiplica las posibilidades de mal uso por la administracin de sus poderes y los riesgos de corrupcin. En Italia, por ejemplo, existe tal proliferacin de leyes y reglamentaciones en todos los mbitos que ni las empresas ni los administradores pblicos saben con certidumbre qu reglamentacin es aplicable. En tales casos, la aplicacin de la ley se hace sobre la base de negociaciones caso por caso con las autoridades responsables. Las incertidumbres y el espacio as abierto al abuso constituyen, a juicio de algunos analistas, uno de los elementos que explican la dbil tasa de inversin en la actividad comercial de este pas. Las pequeas y medianas empresas resultan especialmente penalizadas por esta situacin pues son menos capaces de orientarse por los arcanos de las regulaciones y la burocracia y para ellas el coste de cumplimiento de las regulaciones es ms elevado. En Francia gastan un promedio de 34.000 US$ anuales en cumplimiento de formalidades. En Canad las formalidades absorben el 8 por 100 de la cifra de negocio de las empresas ms pequeas y el 2 por 100 del de las grandes. En Holanda el coste por asalariado de las formalidades representa seis veces ms para las pequeas empresas que para las grandes. Teniendo en cuenta que las pequeas y medianas empresas representan entre el 40 y el 80 por 100 del empleo total, segn el pas considerado y que prcticamente todo el empleo nuevo creado en Europa en los ltimos aos lo ha sido en este tipo de empresa, no parece irrelevante incluir la desregulacin y la desburocratizacin como un tema fuerte de la agenda de desarrollo econmico y social actual. El momento desregularizador y desburocratizador, a pesar de sus logros evidentes, no consigui contener el flujo desbordante de produccin reguladora ni mejor sensiblemente la transparencia, es decir, la claridad y seguridad en la definicin de las obligaciones jurdicas impuestas por las regulaciones ni el acceso a la elaboracin y aplicacin de las mismas. Se inici entonces un nuevo movimiento dirigido a asegurar la calidad individual de las nuevas regulaciones. Esta segunda fase se gest a lo largo de los 80 y se ha puesto en prctica principalmente durante los 90. Su objetivo fundamental ha sido y sigue siendo la mejora de la calidad de cada una de las nuevas regulaciones mediante la introduccin de toda una serie de nuevos arreglos institucionales e instrumentos tcnicos tales como la mejora de la informacin, consulta y participacin pblicas, la utilizacin de principios para la buena decisin reguladora como son los incorporados a las checklists, o el anlisis del impacto de las regulaciones.

En esta lgica, tras considerar las mejores prcticas internacionalmente utilizadas, el Consejo de la OCDE, en 1995, adopt el primer standard internacional sobre calidad de las regulaciones, que se concret en una checklist para la adopcin de decisiones reguladoras, que inclua las diez preguntas siguientes: (1) Ha sido correctamente identificado el problema, su naturaleza, su gnesis y los actores e intereses implicados?; (2) Se encuentra justificada la accin del gobierno dada la naturaleza del problema, los costes y beneficios de la accin realistamente estimados y los mecanismos alternativos existentes para enfrentar el problema?; (3) Constituye la regulacin la mejor forma de accin o existen instrumentos alternativos ms convenientes en trminos de coste-beneficio, impactos redistributivos o requerimientos administrativos?; (4) respeta la regulacin propuesta, en su contenido y procedimiento de elaboracin, las exigencias del estado de derecho?; (5) Se adopta la regulacin al nivel de gobierno ms apropiado? Y cuando varios niveles gubernamentales estn implicados se han previsto los niveles de coordinacin necesarios?; (6) Los beneficios esperados explcitamente de la regulacin justifican sus costes de acuerdo con un anlisis y estimacin realistas?; Se ha determinado previamente y hecho transparente la distribucin de costes y beneficios que la regulacin producir entre los diversos intereses y grupos sociales?; (7) Resulta la regulacin clara, consistente, comprensible y accesible a los usuarios?; (8) Han tenido todos los grupos interesados la oportunidad de expresar sus puntos de vista y han estado efectivamente considerados?; Cmo se conseguir el cumplimiento efectivo de la regulacin? La utilizacin efectiva y progresiva de esta tcnica de la checklist, junto con la muy cercana de anlisis del impacto de la regulacin, est constituyendo un paso importante dado en diversos pases para reducir la arbitrariedad en la elaboracin y aplicacin de regulaciones. Con ello se reduce tambin el espacio abierto a la captura del proceso regulador por grupos especiales de inters en perjuicio de la eficiencia econmica y la equidad distributiva. En algunos pases tales principios de buena regulacin se corresponden o se estn convirtiendo en principios generales del derecho que inspiran el mejoramiento de las prcticas organizativas internas o de la legislacin sobre el procedimiento de elaboracin de normas legislativas y reglamentarias, y hasta la propia jurisprudencia en revisin de las regulaciones (OCDE: 1995). Sin embargo, cuando la reforma de las regulaciones se centra casi exclusivamente en el mejoramiento de la calidad de cada nueva regulacin se pierde la perspectiva del sistema regulador en su conjunto. En efecto, los problemas que ms presionan para mejorar la calidad de las regulaciones (tales como el del coste agregado para los ciudadanos y las empresas del conjunto de regulaciones incidentes en un determinado sector, o el de la complejidad, cantidad y consistencia entre regulaciones, o el de la transparencia, acceso y consideracin real del conjunto de intereses concernidos, o el del grado de apertura o privacidad a garantizar, o el del tipo de arreglos o alternativa administrativa ms adecuada para la aplicacin de las normas..., por slo citar unos cuantos) proceden del desarrollo y funcionamiento del sistema regulador en su conjunto y no son detectables ni pueden ser debidamente abordados en el momento de la elaboracin y aplicacin de cada especfica regulacin. Esta percepcin ha determinado el paso a la tercera fase en la que se trata de crear la capacidad institucional necesaria para gerenciar debidamente el sistema regulador. Los objetivos de las polticas reguladoras correspondientes a esta tercera fase son ms amplios que en las dos anteriores: gestionar los efectos agregados del conjunto de regulaciones; mejorar la efectividad de los regmenes regulatorios; mejorar la flexibilidad o capacidad de adaptacin al cambio de dichos regmenes; implementar reformas estructurales a largo plazo del sistema regulador vigente; gestionar el fenmeno de la globalizacin de las regulaciones resultante de la globalizacin general; proponer y utilizar alternativas a la intervencin mediante regulaciones; asegurar la transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad del conjunto del sistema regulador. Se trata de capacidades polticas y de gestin nuevas que demandan su propia institucionalidad de produccin, ya que no pueden emerger de las instituciones previamente existentes, a las que era ajeno este nuevo rol, y que, como mximo, podan cuidar de la calidad de cada regulacin singular. De ah procede el que muchos pases de la OCDE, ms all de las especficas agencias reguladoras, estn creando nuevos cuerpos o asignando a cuerpos anteriores la nueva

responsabilidad de la gestin del sistema regulador en su conjunto. El movimiento se est plasmando en las formas organizativas ms diversas: agencias especializadas en la reforma del sistema regulador, comits consultivos, comits gubernamentales para la calidad reguladora, comits parlamentarios y comits intergubernamentales. Algunos observadores consideran que se apunta hacia la creacin de un nuevo sistema gerencial central complementador de otros tradicionales como el de gestin de recursos financieros o humanos. Sea como fuere, la variedad de formas organizativas hoy observables en los 13 pases estudiados por la OCDE es muy grande y lo que el establecimiento de tales sistemas centrales implica no es el desapoderamiento de las autoridades reguladoras ministeriales o independientes sino la necesidad de coordinar y completar la accin de stas con la de una nueva instancia responsable de la calidad del sistema regulador en su conjunto (OCDE: 1998, cit.). En el ao 2000 una misin de la OCDE realiz un informe sobre la reforma de las regulaciones en Espaa13, el cual contiene, entre otros, un informe de base sobre la capacidad del gobierno para asegurar la calidad reguladora. Tras reconocer el gran esfuerzo realizado por Espaa especialmente con ocasin y como consecuencia de su adhesin a la UE, el informe plantea una serie de recomendaciones que conservan plena vigencia: Se han dado pasos necesarios, pero no son suficientes para alcanzar mejorar el entorno para el crecimiento de las empresas, especialmente las pequeas y medianas. Por ejemplo, la eficiencia de alcanzar objetivos de poltica social, tales como la calidad medioambiental, mediante regulaciones y formalidades administrativas no ha merecido suficiente atencin. La reforma en estas reas producira grandes beneficios. Fortalecer la gestin reguladora, a travs de una unidad especializada, que supervise el uso de los poderes reguladores en toda la administracin resulta tambin necesario. Establecer estndares de calidad reguladora har ms transparentes las malas regulaciones y reducir la amplia discrecionalidad de que gozan los Ministros. La interdependencia de ambos elementos estndares de calidad reforzados por una cuerpo efectivo de supervisin- podra mejorar la calidad reguladora y promover un cambio cultural en la administracin. Estas reformas deberan tambin estimular al sistema regulador espaol a pasar de la lgica de mandato y control y la aproximacin legalista a una lgica favorecedora del cumplimiento y a una aproximacin basada en el desempeo. Para apoyar este cambio, el cuestionario actual de evaluacin debera convertirse en un verdadero anlisis de impacto regulador pblicamente accesible. Noticia y comentario debera requerirse para toda nueva propuesta reguladora con el fin de fortalecer la consulta de los interesados. Finalmente, los gobiernos regionales y locales, que tienen un papel creciente en los temas reguladores, necesitan implicarse ms para asegurar que todos los beneficios derivados de las reformas se extienden al conjunto del sistema regulador espaol. Potencialmente podran obtenerse grandes beneficios si el gobierno espaol: adoptara una amplia poltica sobre la reforma reguladora que establezca objetivos claros, principios de responsabilidad y marcos para su implementacin; estableciera una unidad de supervisin que: (1) tenga autoridad legal para hacer recomendaciones al Consejo de Ministros; (2) disponga de capacidad para coordinar el programa en toda la administracin; (3) disponga de un secretariado con bastantes recursos y capacidades analticas para proveer opiniones independientes sobre cuestiones reguladoras; revisara los cuestionarios de evaluacin existentes para conformarlos con las mejores prcticas de la OCDE y lo hiciera obligatorio para toda propuesta reguladora, incluidas las rdenes ministeriales, as como dando publicidad a las respuestas en tanto que parte del proceso de participacin y consulta; implementara un programa progresivo de implantacin del anlisis del impacto regulador para todas las regulaciones nuevas y las revisiones de las anteriores; el anlisis avanzara paso a paso comenzando por el de los costes de los impactos directos y la apreciacin cualitativa de los beneficios, para avanzar progresivamente a formas ms rigurosas y cuantitativas de anlisis a medida que se construyan las correspondiente capacidades en la administracin; mejorara la transparencia haciendo progresar el proceso de consulta pblica existente mediante la adopcin de una sistema uniforme de noticia y comentario y mediante el lanzamiento de un programa de codificacin que reduzca la incertidumbre legal; establecer un registro centralizado de seguridad positiva (vinculante para la administracin) en el que se contengan todos los requerimientos reguladores;

fortalecer la poltica de simplificacin administrativa mediante: (1) el aseguramiento de que los estndares y principios de calidad son utilizados en la revisin de las formalidades vigentes; (2) dotando a la Comisin de Simplificacin de una secretariado dedicado con experticia analtica y recursos suficientes, y (3) estableciendo como alta prioridad la reduccin o simplificacin de autorizaciones, licencias y permisos; fomentando la reforma reguladora mediante la coordinacin de iniciativas con las Comunidades Autnomas y las Municipalidades y asistindolas para que desarrollen las capacidades de gestin de la calidad reguladora.14 Habida cuenta de las dificultades antes expuestas para una reforma reguladora de la envergadura de la planteada (en especial la oposicin entre intereses concentrados e intereses difusos), creemos que si dicha reforma se deja a las meras fuerzas reformistas del gobierno los avances que se lograran sern escasos. Por eso proponemos la elaboracin de una libro blanco sobre la reforma reguladora en Espaa, elaborado por una comisin independiente que integre funcionarios, expertos y representantes de grupos de inters econmicos y sociales, que sirve como base de un amplio proceso deliberativo capaz de generar presin sobre los diversos gobiernos territoriales para la adopcin coordinada de las polticas de reforma propuestas. Como pasos importante que pueden acompaar o anticipar el proceso del libro blanco podran considerarse: (a) desarrollar, mediante programas de formacin, competencias reguladoras en todo el funcionariado involucrado en la elaboracin y revisin de regulaciones; (2) crear una comisin tcnica que, en consulta con todos los intereses concernidos por cada regulacin considerada, proceda, selectivamente, a proponer las reformas en las regulaciones vigentes que produzcan notorias reducciones de costes innecesariamente impuestos a los ciudadanos y empresas; (3) proceder a una reformulacin del marco legal para la elaboracin de proyectos de ley y de reglamentos con la finalidad de establecer un procedimiento de elaboracin que garantice la transparencia y la calidad y la razonabilidad de la regulacin resultante. 2.4. La gobernanza como modo de gobernacin caracterstico de nuestro tiempo 2.4.1. Caractersticas de la gobernanza El paradigma de las reformas cambia de nuevo a mediados de los 90, en buena parte por la incapacidad de la nueva gestin pblica de resolver los problemas antes expuestos de la delegacin democrtica y de la provisin de bienes pblicos que exigen la colaboracin interdepartamental o interagencias. Desde mediados de los 90, emerge un consenso creciente en torno a que la eficacia y la legitimidad del actuar pblico se fundamenta en la calidad de la interaccin entre los distintos niveles de gobierno y entre stos y las organizaciones empresariales y de la sociedad civil. Los nuevos modos de gobernar en que esto se plasma tienden a ser reconocidos como gobernanza, gobierno relacional o en redes de interaccin pblico-privado-civil a lo largo del eje local/global. La reforma de las estructuras y procedimientos de las Administraciones Pblicas pasan a ser consideradas desde la lgica de su contribucin a las redes de interaccin o estructuras y procesos de gobernanza referidos. En efecto, tanto la teora administrativa como las polticas de reforma administrativa en los ltimos tiempos (desde la recesin del movimiento de la nueva gestin pblica, a mediados de los 90) en los pases de la OCDE han establecido como foco de anlisis no la estructura y funcionamiento de las organizaciones pblicas sino las interacciones entre los diversos niveles de stas y entre ellas y las organizaciones privadas y de la sociedad civil, sin dejar de considerar nunca a la persona, el ciudadano (no el cliente) como el referente ltimo de todo el actuar pblico. Esto no quiere decir que se abandone la consideracin de la estructura, las funciones y los procesos administrativos pblicos, sino que el estudio y la reforma de stos se sita en el mbito de las interacciones entre lo pblico-privado-civil, es decir, de los desafos que dicho interaccin presenta para la actualizacin de las instituciones y capacidades institucionales tradicionales. A esto se alude con la referencia cada vez ms generalizada en el lenguaje poltico y administrativo comparado a la gobernanza, al gobierno interactivo, al gobierno emprendedor, al gobierno socio o facilitador... A ello corresponde tambin el actuar diario de los directivos polticos y gerenciales de nuestras administraciones pblicas. En Espaa estamos ante una

situacin de realidades en busca de teora. La metfora de las redes tiende a expresar esta realidad: la prctica cotidiana de los polticos y gerentes pblicos pasa por crear y gerenciar estas redes de actores diversos, autnomos e interdependientes sin cuya colaboracin resulta imposible enfrentar los desafos ms urgentes de nuestros tiempo. Los nuevos modos de gobernacin que se reconocen crecientemente como gobernanza no significan anulacin sino modulacin y reequilibrio de los anteriores. Como seala Koimann 15, estamos asistiendo ms a un cambio por reequilibrio que a una alteracin por abandono de las funciones estatales tradicionales. Hay un incremento de los roles del gobierno como socio facilitador y cooperador. Pero ello no determina la obsolescencia de las funciones tradicionales. La gobernanza moderna se explica por una conciencia creciente de que: Los gobiernos no son los nicos actores que enfrentan las grandes cuestiones sociales. stas son hoy desafos tambin para las organizaciones de la sociedad civil y las empresas. Para enfrentar eficazmente esas grandes cuestiones, adems de los modos tradicionales de gobernacin (burocracia y gerencia), debemos contar con nuevos modos de gobernanza. sta no elimina en absoluto la burocracia ni la gerencia, convive con ellas y designa sencillamente el cambio de foco en la bsqueda del buen gobierno. No hay un modelo nico de gobernanaza: las estructuras de gobernanza deben diferir segn el nivel de gobierno y el sector de actuacin administrativa considerados. A diferencia del universalismo de la burocracia y la gerencia pblica, la gobernanza es multifactica y plural, busca la eficiencia adaptativa y exige flexibilidad, experimentacin, aprendizaje por prueba y error. Las cuestiones o desafos sociales hoy son el resultado de la interaccin entre varios factores que rara vez son plenamente conocidos ni estn causados ni se hallan bajo el control de un solo actor. El conocimiento y los recursos de control son siempre limitados y presentan mrgenes de incertidumbre y, adems, se hallan fragmentados entre los diversos actores involucrados. Sin articular la cooperacin entre stos difcilmente puede lograrse una decisin razonable. Los objetivos de la gobernacin no son fciles de decidir y estn sujetos a revisin frecuente. Los intereses generales se componen en procesos de conflicto, negociacin y consenso entre los diversos actores involucrados. No hay inters general trascendente a los intereses sociales y privados. No hay monopolio de los intereses generales por las organizaciones gubernamentales. Slo mediante la creacin de estructuras y procesos sociopolticos interactivos que estimulen la comunicacin entre los actores involucrados y la creacin de responsabilidades comunes, adems de las individuales y diferenciadas, puede hoy asegurarse la gobernacin legtima y eficaz. El gran desafos de las reformas administrativas hoy es reestructurar las responsabilidades, tareas y actividades de la gobernacin en base a la integracin y a la diferenciacin de las diversas inquietudes e intereses y de los actores que los expresan en los diversos procesos de interaccin. El gran desafo es hoy hacer productivas las interacciones en que consiste la gobernacin. Para ello tanto las reformas como la teora tienen que focalizarse en la interaccin ms que, como suceda en la aproximacin tradicional, en el gobierno como actor nico o sobredeterminante de la gobernacin. La Comisin Europea en la preparacin de su Libro Blanco sobre la Gobernanza de 2001 adopt la visin de que el modelo de gobernanza por redes se adaptaba mejor que los modelos jerrquicos tradicionales al contexto socio-econmico actual caracteriza los cambios rpidos, la fragmentacin y problemas de polticas interconectados y complejos. Romano Prodi al presentar al Libro Blanco al Parlamento argumentaba que tenemos que dejar de pensar en trminos de niveles jerrquicos de competencias separadas por el principio de subsidiariedad y comenzar a pensar en arreglos en red entre todos los niveles de gobierno, los cuales conjuntamente enmarcan, proponen, implementan y supervisan las polticas. Ms explcita resultaba todava la experiencia de las ciudades europeas tal como se sealaba en la contribucin de Eurocities a los trabajos de consulta del Libro Blanco: Nuestras ciudades vienen desarrollando asociaciones entre el sector pblico, voluntario y privado sobre bases cada vez ms sistemticas. Estamos abandonando un modelo de gobierno de arriba abajo. En su lugar estamos haciendo evolucionar modelos ms participativos de gobernanza

comprometiendo, envolviendo y trabajando mucho ms con los ciudadanos, grupos locales, empresas y agencias asociadas.16 El concepto de gobernanza desarrollado desde la Comisin Europea no reduce el papel de los gobiernos a un actor ms en las redes o estructuras de interdependencia en que la gobernanza consiste. Los gobiernos tienen una legitimidad y una responsabilidad diferenciada y reforzada. La gobernanza no quita nada al valor de la representacin democrtica, aunque plantea condiciones ms complejas para el ejercicio efectivo de la autoridad. La gobernanza no elimina sino que refuerza el papel de emprendedor, facilitador, mediador, dirimidor de conflictos, negociador y formulador de reglas que corresponde a los gobiernos; pero reconoce que algunas de estas funciones pueden ser tambin ejercidas por otros actores empresariales o sociales. Por encima del enjambre de opiniones doctrinales propias de la etapa de nacimiento de un nuevo paradigma, la gobernanza no elimina la necesidad de los gobiernos, aunque replantea sus roles, formas organizativas y procedimentales, los intrumentos de gestin pblica, las competencias de los funcionarios y las capacidades de direccin poltica de la administracin. Teniendo en cuenta el carcter horizontal de las redes y el poder coactivo de los poderes pblicos, stos pueden optar por diferentes estrategias. En primer lugar pueden decidir no incorporarse a las redes e imponer sus ideas y objetivos a los actores que participen. En segundo lugar pueden decidir incorporarse a las redes y utilizar frmulas de cooperacin con el resto de actores. Una tercera opcin es adoptar el papel de gestor de las redes, facilitando los procesos de interaccin entre los actores y en el caso de bloqueo o estancamiento reimpulsar los procesos a travs de la mediacin o el arbitraje. Finalmente los gobiernos pueden construir redes y mantener la estabilidad y seguridad a travs de su especial autoridad. (Agustn Cerrillo, La Gobernanza y sus Repercusiones en el Derecho Administrativo, texto indito). 2.4.2. Principios de buena gobernanza El reconocimiento de la necesidad de la gobernanza en todos los mbitos del actuar administrativo en que la complejidad, diversidad, dinamismo e interdependencia implicados por la definicin y realizacin de los intereses generales hace que los modos de gobernacin tradicionales de la jerarqua y la gerencia no resulten ni eficaces ni eficientes ni efectivos ni legtimos, no deja de plantear considerables problemas. El primero y fundamental es el de la relacin potencialmente conflictiva entre democracia y gobernanza. Para que una estructura interactiva de gobernanza sea democrtica es preciso que el conjunto de intereses concernidos por el proceso decisional se encuentren simtricamente representados en el proceso decisional pblico de que se trate. Un mero partenariado entre sector pblico y privado puede constituir gobernanza pero no ser democrtico sino en la medida en que los intereses sociales se hallen tengan oportunidad efectiva para organizarse, informarse y participar en la interaccin decisional. La gobernanza no es, pues, slo ni lobby ni participacin. stos conceptos pueden ser plenamente operativos en los modos de gobernacin representados por la burocracia y la gerencia, pues por s no implican interaccin decisional. Si no se maneja un concepto exigente de democracia y se reduce ste, por ejemplo, al concepto de poliarqua de Robert Dahl, el conflicto entre gobernanza y democracia est servido. Si las estructuras de interaccin decisional caractersticas de la gobernanza permiten la exclusin o el ninguneo de grupos de inters significativos, el riesgo de deslegitimacin o desafeccin democrtica es muy elevado. Y el de inefectividad de la decisin tambin pues es bien sabido que los intereses difusos que no pueden superar los costes de organizacin y participacin ex ante pueden hacerlo perfectamente ex post actuando como veto players en el momento de la ejecucin de la decisin. Si la democracia tiene su fundamento axiolgico en el valor igual de toda vida humana, del que se deriva el fundamento poltico del derecho a la igual participacin en el proceso poltico, cuando se rompe el mito de la exclusiva vinculacin de los representantes democrticos a los intereses generales y se reconoce la necesidad de formular e implementar las decisiones pblicas en redes de interaccin, el ideal democrtico exige la inclusin simtrica en las mismas de todos los intereses concernidos. Ello sin duda comporta nuevas exigencias para las autoridades pblicas en relacin al fomento de la organizacin, informacin y participacin de aquellos intereses difusos que soportan los mayores costes. Se

abre as todo un campo de accin gubernamental a favor del fortalecimiento de las organizaciones autnomas de la sociedad civil para su inclusin en las estructuras de gobernanza, lo que incluye y supera a la vez el planteamiento tradicional de la participacin ciudadana. A pesar de su juventud, las redes ya han sido objeto de crtica al considerarlas estructuras de representacin de intereses poco transparentes e impenetrables que amenazan la efectividad, eficacia, eficiencia y la legitimacin democrtica del sector pblico. Kickert ha sistematizado esas crticas: Los gobiernos pueden desatender el inters general dado que participar en redes implica negociar y llegar a compromisos lo que impide realizar los objetivos preestrablecidos. Las redes de gobernanza pueden obstaculizar los cambios e innovaciones polticos al dar un peso excesivo a los diversos intereses implicados. Los procesos decisionales pueden no ser transparentes. La interaccin formal, las estructuras de consulta complejas y el solapamiento de las posiciones administrativas hacen imposible determinar quin es responsable de cada decisin. Si la estructura decisional verdadera se encuentra en la interaccin entre los intereses privados, sociales y los gobiernos, el margen dejado para la intervencin parlamentario y los rganos de autoridad representativa es escaso, lo que puede plantear dficits democrticos graves. Frente a estas amenazas, las redes de gobernanza presentan aspectos positivos que estn justificando su uso y extensin: La formulacin e implementacin de polticas se enriquece con la informacin, el conocimiento y la colaboracin aportados por los diversos actores interactuantes. Las polticas y su implementacin pueden alcanzar una mayor aceptacin y legitimacin social consiguiendo una ejecucin menos costosa y ms efectiva. La participacin interactiva y simtrica supone que una amplia variedad de intereses y valores sern tenidos igualmente en cuenta, lo que favorece el principio democrtico. Las redes incrementan las capacidades unilaterales de los gobiernos para orientar la definicin y solucin de las cuestiones sociales, incrementndose as su efectividad y eficacia. Las redes reducen los costes de transaccin en situaciones de toma de decisin complejas al proveer una base de conocimiento comn, experiencia y orientacin lo que reduce la inseguridad al promover el intercambio mutuo de informacin. Las redes pueden reequilibrar las asimetras de poder al aportar canales adicionales de influencia ms all de las estructuras formales. Las redes incrementan el capital social de las comunidades 17. El Libro Blanco de la Gobernanza Europea ha avanzado cinco principios de una buena gobernanza: apertura, participacin, responsabilidad, eficacia y coherencia. Cada uno de estos principios resulta esencial para la instauracin de una gobernanza ms democrtica. No slo son la base de la democracia y el estado de derechos de los estados miembros, sino que pueden aplicarse a todos los niveles de gobierno: mundial, europeo, nacional, regional y local... La aplicacin de estos cinco principios refuerza a su vez los de proporcionalidad y subsidiaridad.18 No corresponde desarrollar aqu los principios expresados. La gobernanza es hoy un concepto que describe el movimiento o transicin a un nuevo modo de gobernacin, la gobernanza, la formulacin de cuyos principios institucionales y valorativos tomar su tiempo. Por lo dems, no habr un modelo universal de buena gobernanza. Podr haber unos principios institucionales mnimos o bsicos como los que ha tratado de codificar la Comisin de las Comunidades Europeas, pero la diversidad de entornos decisionales modular estos principios y aadir otros de manera muy difcil de predecir. Debemos reiterar un aspecto que nos parece clave: contra la opinin que trata de diluir los gobiernos como un actor ms en las estructuras de gobernanza, creemos que el principio democrtico y de estado de derecho al que la gobernanza debe servir exige el reconocimiento de un rol, unas formas organizativas y de funcionamiento y una responsabilidad especial a las administraciones pblicas. stas son actores en estructuras de interdependencia, pero no un actor ms. No creemos en la gobernanza como sustituto del gobierno sino en la gobernanza con gobierno, como modalidad de gobernacin. La gobernanza no puede diluir sino fortalecer y legitimar la autoridad democrtica. Para que ello sea as necesitaremos de un derecho administrativo renovado que

desde el reconocimiento de las nuevas realidades y sus desafos vaya estableciendo los principios institucionales que nos permitan orientar la construccin y proceder a la valoracin de la gobernanza que ya ha llegado para quedarse. 2.4.3. La gobernanza como gestin de redes El concepto de red, aunque susceptible de diversas concreciones, no acoge cualquier forma de relacin. De hecho o la red sirve para resolver problemas de accin colectiva que los modos de gobernacin jerrquicos no alcanzan o la red y la gobernanza carecen de fundamento. En muchos mbitos de la accin administrativa sigue bien vigente el modelo administrativo o burocrtico y en otros puede resultar perfectamente idneo el modelo gerencial. En realidad slo existe una red cuando se establecen y utilizan sistemticamente (gerencia) vnculos internos y externos (comunicacin, interaccin y coordinacin) entre gente, equipos y organizaciones (nodos) con la finalidad de mejorar el desempeo administrativo. Las caractersticas de las redes que expresan y completan esta concepto son las siguientes: Las redes vinculan no slo productores de servicios sino tambin a stos con las organizaciones de usuarios, con las autoridades administrativas reguladoras, con centros de investigacin relevantes, etc. Las redes se utilizan crecientemente para conseguir una identificacin mejor y ms especfica de las necesidades de los usuarios y de la mejor manera de satisfacerlas. Las vinculaciones son interactivas. Cada punto nodal de la red tiene que especificar claramente el beneficio que espera obtener de su participacin en la misma. No hay red sin interaccin y sta es siempre costosa. Si los beneficios de la participacin no superan el coste, la red no ser viable. Las redes requieren un nivel bsico de autorregulacin; pueden estar enmarcadas por directrices o marcos reguladores formales, pero su gestin tiene requerimientos especficos: no se gestiona una red del mismo modo que una jerarqua; los liderazgos son diversos y cambiantes, los procesos de trabajo son singulares...; la competencia para la gestin de redes deber aadirse al cuadro de competencias tradicionales de los gerentes pblicos. Los participantes en una red han de compartir un propsito comn: en el caso de las redes pblicas ha de ser una mejor forma de satisfacer los intereses generales; este propsito ha de estar bien definido; en el entendido de que la composicin concreta de los intereses generales se realiza a travs de la interaccin en la red tomando en cuenta los intereses y expectativas de todos los intervinientes en la misma... De ah la importancia que los participantes en la red expresen el conjunto de intereses y expectativas sociales en relacin al propsito de la misma. Las redes van y vienen, son estructuras dinmicas que cambian en cuanto a su modalidad, nmero y roles de los participantes... Las redes vinculan personas. Los medios electrnicos las hacen posibles y fortalecen, pero: (1) los intercambios electrnicos requieren un buen nivel de cdigos de significacin acordados, respeto y confianza para su xito; (2) los intercambios virtuales tienen que completarse con encuentros personales regulares orientados ms a afianzar la confianza y la comunicacin que a tareas especficas. La viabilidad de las redes ms amplias requiere la capacidad de crear y mantener un sentido de pertenencia, cohesin y fortalecimiento de valores y expectativas. El uso de modos de gobernanza en red es creciente y comn al sector pblico y privado y ello se funda en que estas estructuras son, en muchos casos, ms capaces de procurar eficacia e innovacin. En efecto, las estructuras en red: (a) permiten acceder a una variedad mayor de fuentes de informacin; (b) ofrecen mayores oportunidades de aprendizaje; (c) ofrecen bases ms flexibles y estables para la coordinacin y el aprendizaje interactivo; (d) representan mecanismos adecuados para la creacin y el acceso al conocimiento tcito. Empezamos a entender que parte del conocimiento bsico para las polticas y la innovacin no puede fcil ni solamente ser capturado en forma escrita pues no se agota en la investigacin acadmica ni en los informes sobre la experiencia y las mejores prcticas. Mucho conocimiento valioso se encuentra embebido en las estructuras sociales, y en y entre las organizaciones. Es muy difcil y a veces imposible hacer explcito este conocimiento. En educacin, por ejemplo, hace unos treinta aos haba la expectativa optimista de que la investigacin proveera el

conocimiento de base para la poltica y la prctica. Estas expectativas han tenido que ser atemperadas a la luz de la experiencia. La razn no est en la pobre calidad de la investigacin educativa, en su volumen insuficiente o en la falta de mecanismos de transferencia. Un factor ms bsico es que el conocimiento para la mejora de la educacin es en gran parte (algunos estiman que entre el 70-90%) de naturaleza tcita. Y el intercambio y desarrollo del conocimiento tcito requiere procesos y estructuras diferentes que la produccin e implementacin de la investigacin. Las redes resultan especialmente apropiadas. Es ms, para ser capaz de usar el conocimiento codificado se necesita conocimiento tcito complementario, porque el primero no tiene slo un componente informativo, sino tambin social y la gente necesita desarrollar significaciones interpretativas para poder usarlo. Las redes ayudan a desarrollar este conocimiento complementario. La interaccin entre el conocimiento tcito y codificado que las redes procuran acta como el generador de la creacin de conocimiento19 A pesar de que las redes tienen manifestaciones muy diversas, resulta til distinguir entre los tres tipos siguientes de redes, aunque en la prctica pueden tambin ofrecerse combinados: (a) Comunidades de prcticas que son redes creadas por la necesidad que tienen los gestores y expertos de encontrar soluciones a problemas prcticos. El conocimiento intercambiado y embebido en estas redes es a menudo no codificado. El intercambio suele basarse en la formulacin y reformulacin de experiencias, en la redundancia y las metforas, en conocer quin sabe. Algunas redes de este tipo combinan una base de datos de experiencias codificadas bien organizada con investigacin y comunicacin interactivas rpidas. (b) La organizacin en red que puede describirse como una cooperacin implcita o explcita entre organizaciones autnomas mediante el establecimiento de relaciones semiestables. La organizacin red aade valor a cada uno de los miembros poniendo al alcance de cada uno las competencias y posicionamiento de los otros. (c) La comunidad virtual que es una expresin utilizada para cubrir una amplia variedad de comunidades que utilizan las TICs para intercambiar informacin, construir influencia pblica y obtener resultados especficos. Es una forma de importancia creciente para la gobernanza pblica. A pesar de ser la gobernanza mediante redes un fenmeno relativamente reciente que expresa la necesidad de asociaciones o partenariados mltiples para conseguir la realizacin ms eficaz e innovativa de los intereses pblicos, la OCDE20 , en base a las experiencias conocidas ya ha podido elaborar unas primeras directrices estratgicas para la gestin de redes de inters pblico: 1. Asegurar que las metas de poltica propuestas para la red son consistentes a nivel central entre los diferentes departamentos y agencias de las Administraciones implicadas. Las redes no deben responder slo ante un departamento o agencia sino ante todos los que resulten necesarios para el logro de sus propsitos. Los interactuantes en la red deben tener claro cul es su papel en la formulacin e implementacin de la poltica o servicio de que se trate. 2. Adaptar el marco estratgico de la red a las necesidades de los intervinientes. La red slo tiene sentido si cada uno de los intervinientes puede mejorar sensiblemente su responsabilidad especfica, ya sea como gerente pblico, empresa, asociacin cvica, institucin acadmica, etc. Para ello es necesario transparentar tanto la contribucin de cada parte a la estrategia comn de la red como el aporte que de sta podr derivar cada uno. 3. Fortalecer la responsabilidad de los participantes. Ello exige que la gestin de la red no slo defina las funcin de planificacin estratgica, apreciacin de proyectos o provisin de asistencia, sino que transparente adems quin hace qu, quin representa a quin, quin responde de qu y ante quin, en una palabra, un mecanismo eficaz de distribucin de las responsabilidades. Si las redes se convierten en una mecanismo de dilucin de responsabilidades, quedarn en pi pocas de las virtudes que se postulan de las mismas. 4. La flexibilidad en la gestin de los programas pblicos es una condicin para el buen funcionamiento de las redes. Esta flexibilidad no impide un marco claro de distribucin de

funciones y responsabilidad entre las administraciones pblicas responsables ltimas de los servicios pblicos y las redes de agentes diversos implicados en su mejor produccin efectiva. Garantizar la flexibilidad de la red y la unidad de direccin poltica est dando paso a interesantes tendencias como la que reseamos a continuacin. 2.4.4. Consideracin de una modalidad especfica de gobernanza Como algunos autores21 sugieren partiendo de la observacin de la evolucin de algunos campos administrativos, la solucin de problemas pblicos cuya definicin cambia en el tiempo, que requiere adems soluciones diferentes para los diferentes contextos locales-econmicosociales, requiere nuevos modelos de gobernanza que en lugar de suponer la sustitucin de la burocracia por la red combinan estos dos rasgos aparentemente inconciliables: las burocracias formales y las redes informales. Este modelo supone un nuevo modo de concebir las relaciones entre el centro formulador y responsable democrtico ltimo de las polticas y la red de actores necesarios para la implementacin de las mismas. El caso de la reforma de las escuelas en Chicago22 se presenta como paradigmtico para comprender no slo el modelo sino las condiciones en que puede emerger. Se trata, adems, de un caso que expresa desarrollos generales en Estados Unidos que han culminado en innovaciones de gobernanza en reas tales como la regulacin ambiental, el tratamiento de la drogadiccin, la proteccin de la infancia y otros servicios a las familias en riesgo, la reforma de la polica y otros aspectos de la justicia criminal... Exhaustos de muchas dcadas de estril antagonismo entre los defensores de ms dinero para la escuela pblica y los partidarios de su privatizacin y acceso mediante bonos; habindose relajado el doctrinarismo de unos y otros ante la evidencia de que las experiencias existentes slo arrojaban xitos parciales: ms dinero para las escuelas por s slo no resultaba en mejores niveles de aprendizaje por los estudiantes; por su parte, los programas piloto de privatizacin de escuelas mostraban lo difcil que resulta escribir contratos de desempeo y disciplinar a los proveedores. Ante la urgencia de los problemas educativos (escuelas desbordadas, fracaso escolar creciente) los actores en conflicto se decidieron a explorar nuevas vas, sin necesidad de renunciar a las diferencias en valores. Sobre esta base y contando con la experiencia previa comenzaron a desarrollar un sistema que tiene los elementos siguientes: (1) Los actores locales (que son las escuelas individuales, es decir, los estudiantes, profesores y padres que las constituyen) a las que se concede libertad substancial para establecer sus metas de mejora de rendimiento as como los medios para alcanzarlas. A cambio las escuelas deben proponer medidas para evaluar sus progresos y para proveer informacin valiosa sobre su propio desempeo. (2) El centro (el departamento de educacin municipal o estatal) que recoge la informacin provista por los actores locales y los ordena en base a medidas de su desempeo (peridicamente revisadas) que sustantivizan los estndares de excelencia y las definiciones de lo inadecuado. En los mejores casos, el centro provee asistencia a las escuelas que no avanzan tan positivamente como sus similares. Eventualmente impone sanciones a las que experimentan fracasos continuados. Este sistema incrementa la innovacin local porque permite a las escuelas verificar, dentro de lmites ciertos pero amplio, sus supuestos acerca de lo que funciona mejor. Al mismo tiempo hace que esta discrecin local sea suficientemente transparente para asegurar la responsabilidad pblica, permitiendo que cada escuela local aprenda de la experiencia de las otras articuladas con ella en red y que el centro y la comunidad (la polity) obtenga lecciones de la experiencia de todas. De este modo se crea un marco para aprender lo que resulta actualmente factible en general y para cada unidad local. No se presume que el centro conozca o puede conocer esto a travs de procesos de consulta para trasladarlo despus en una reglamentacin que las unidades locales simplemente ejecutaran. La poltica educativa se expresa en un marco amplio que permite experimentar la discrecionalidad de las unidades locales dentro de una gestin transparente sujeta a responsabilidad por resultados. Esto permite que cada escuela conozca cuando est por debajo de los estndares medios esperados y se esfuerce por alcanzarlos a la vez que incentiva a las escuelas sobresalientes a

seguir avanzando, investigndose siempre por la red y el centro y poniendo a disposicin de todo el sistema las razones de los xitos y los fracasos. Esta arquitectura institucional es experimentalista en la medida que toma su punto de partida como arbitrario y lo va adaptando al proceso de aprendizaje permanente que procura las relaciones entre el centro y la red de unidades locales. El marco de poltica para las unidades locales evoluciona constantemente como lo hacen las metas, los medios para alcanzarlas y los criterios de informacin y evaluacin de las escuelas locales. El sistema facilita el involucramiento en la mejora permanente del rendimiento escolar de los padres, profesores, directores, administradores y polticos. Este modelo no emerge por diseo sino fruto de una dura experiencia de la administracin municipal. El sistema escolar de Chicago comprende 560 escuelas bsicas y 12 secundarias. Chicago fue una de las ltimas ciudades norteamericanas en superar el spoil system educativo mediante la construccin de un sistema burocrtico altamente profesionalizado. El departamento educativo municipal gestionaba centralizadamente el presupuesto, las compras y las decisiones de personal; estableca los planes educativos y la programacin escolar as como la seleccin de textos. Dentro de este marco, la responsabilidad por el aprendizaje en las aulas se confiaba a los profesionales de la docencia quienes respondan segn sus propios estndares profesionales y a la direccin de los centros configurados como jerarquas burocrticas. El sistema se fue haciendo progresivamente ms centralizado, ms sindicalizado, ms caro, menos receptivo a los cambios del entorno y menos responsable. Con el movimiento de derechos civiles surgi la crtica de que el sistema educativo ignoraba las demandas de la diversidad local. Las regulaciones centrales bloqueaban el ajuste local: los profesores ni siquiera podan programar reuniones para la mejora del funcionamiento de sus escuelas sin el permiso del departamento de educacin. La situacin fue empeorando y a mediados de los 80 la ciudadana estaba tan frustrada que emergi un movimiento protagonizado por empresas locales y grupos sociales muy diversos pidiendo la demanda de la descentralizacin del sistema, elaborando programas al respecto y creando redes de discusin y apoyo. La primera ruptura con este sistema burocrtico profesionalizado se produjo en 1987 y se tradujo en una forma meticulosa y convencional de descentralizacin. El mpetu para la reforma vino de una huelga de profesores la novena en los diecinueve aos precedentes que vino a simbolizar la impotencia del sistema. El conflicto levant el compromiso de crculos amplios con proyectos nuevos proyectos educativos. El resultado fue una alianza entre dos movimientos reformistas importantes (Diseos para el cambio y la asociacin de empresarios locales) a favor de nueva legislacin estatal que permitiera la descentralizacin. Bajo esta descentralizacin cada escuela tena que ser gobernada por un consejo escolar local elegido compuesto, para las escuelas bsicas, por seis padres, dos profesores, dos miembros de la comunidad y el administrador principal. Los institutos de secundaria aadan un miembro ms en representacin de los estudiantes. Los consejos escolares tenan atribuido el poder de contratar y despedir al administrador principal, preparar el presupuesto y desarrollar planes integrales trianuales de mejora. Como parte del compromiso con la comunidad empresarial, los proponentes de la descentralizacin aceptaron un sistema de seguimiento por resultados a cargo de una oficina central creada con este propsito. Los primeros resultados del sistema fueron mixtos: algunos consejos escolares hicieron uso sabio de sus poderes, otros no. Hubo casos de corrupcin. La realidad de la descentralizacin hizo evocar las virtudes de la centralizacin. El siguiente y decisivo desarrollo reformista fue la aprobacin en 1995 de nueva legislacin clarificando la relacin entre la gobernanza central y local del sistema y manifestando una nueva divisin del trabajo entre estos niveles. La nueva ley increment los poderes y capacidad de los consejos escolares para proseguir su propio curso de accin, pero simultneamente increment tambin los poderes del departamento central para intervenir en el caso de que los resultados de los centros locales fueran insatisfactorios. Por ejemplo, para incrementar la capacidad y autonoma local, el dinero que anteriormente el departamento de educacin pasaba a las escuelas para fines especficos por ejemplo zonas deportivas- se asignara ahora en bloque para gastarlo como sugirieran las cambiantes circunstancias locales. La autoridad sobre los ingenieros de construccin a los vigilantes pas del departamento de educacin a los consejos escolares. La determinacin del tamao de la clase y la programacin

del ao acadmico fueron excluidos como contenido de las negociaciones entre el departamento de educacin y el sindicato de profesores y se asignaron a las negociaciones locales. La aplicacin de la nueva ley requiri formacin adicional (financiada por el departamento central) para la preparacin de los presupuestos escolares y los planes de mejora as como para la seleccin de los administradores principales. Para incrementar la responsabilidad de las escuelas locales la ley autoriz al departamento de educacin a intensificar la supervisin de las escuelas de pobre desempeo y a colocar a las ms pobres considerando tales todas aquellas en las que menos del 15% de los estudiantes se hallaban por debajo de los estndares nacionales- en una lista de escuelas a prueba o en remedio. Todas estas escuelas seran inspeccionadas por un equipo de intervencin que asesora al consejo escolar local y al equipo profesional de la escuela sobre cmo mejorar el gobierno, la administracin y la instruccin en la misma. En la prctica los consejos escolares son suficientemente autnomos para emprender una reorganizacin fundamental de las escuelas locales, mientras que los equipos de intervencin central tienen capacidades remediales para establecer la responsabilizacin, pero de un a manera que reduce el peligro de reversin al control centralizado. De este modo, en los planes trianuales de mejora los consejos escolares locales pueden proponer programas especializados en, por ejemplo, danza o negocios, mtodos innovativos para la enseanza de disciplinas como las matemticas, o pedagogas nuevas y colaborativas ampliamente aplicables a casi todo el currculo. En los mismos planes los consejos escolares pueden obtener financiamiento para construcciones que faciliten las reformas curriculares o haga las escuelas ms acogedoras. Un consejo escolar ambicioso puede reorientar la escuela y sus mtodos para poner el aprendizaje al servicio de un proyecto social o viceversa: se dio el caso de una escuela que fue redireccionada como academia de enseanza de un currculo agrocntrico mediante el mtodo de experimentacin directa considerado por el administrador principal y por una parte del consejo escolar (aunque slo por una minora de los expertos en educacin) especialmente beneficioso para los estudiantes desaventajados. Por su parte, los funcionarios del nuevo departamento central ejercen su autoridad para complementar, no para desafiar, la autonoma local. Hasta cuando una escuela funciona tan mal que su cierre resulta inminente, el nuevo departamento central no emite directivas para su reconstruccin. En lugar de ello, el propsito principal del equipo de intervencin es ayudar al consejo escolar a preparar un plan de remedio para remover los bloqueos a la discusin y la toma de decisiones local que estn impidiendo la mejora por medios normales. Slo si estos planes de cambio radical fracasan la escuela acaba siendo reconstituida y los profesores y el administrador principal tienen que solicitar nuevos empleos. Esto significa que la intervencin consiste ms en analizar con los participantes locales las causas de sus dificultades que proponer, o mejor imponer, medidas concretas de reorganizacin. La responsabilizacin mediante los planes de remedio no planta, en otras palabras, la semilla de la recentralizacin. Existen primera indicaciones de que la nueva maquinaria institucional funciona. Una medida cruda del inters y de la participacin de los padres en la reforma escolar es que la eleccin para los consejos escolares locales atrae candidatos competentes en nmero suficiente. Y a pesar de que podra esperarse que slo las comunidades ricas sacan provecho de las nuevas instituciones, lo cierto es que las comunidades pobres han hecho tan buen uso del control local como aqullas. Los estudios que ordenan los consejos escolares por su eficacia en el uso de los planes de mejora muestran que los mejores se encuentran indistintamente localizados en distritos pobres, de clase media o alta. El rendimiento estudiantil est creciente pero hasta hoy no en una pauta que pueda ser directamente conectada a los efectos de la descentralizacin... Otros estados tales como Texas, Florida y Kentucky estn construyendo instituciones para la evaluacin del desempeo de las escuelas y sus estudiantes. En lugar de establecer niveles mnimos uniformes de desempeo para unas y otros como fue habitual en los 80, los nuevos sistemas fijan estndares para la mejora de las escuelas y los redefinen peridicamente a la luz de la experiencia ganada. En lugar de focalizarse exclusivamente en medidas globales de resultados (notas de matemticas, tasas de graduacin) los nuevos sistemas proveen medidas ms afinadas de aprendizaje (habilidad para formular un problema matemtico, habilidad para elegir y manejar el formalismo apropiado. Estos estndares orientadores y operacionales permiten a los profesores y a los estudiantes ver de dnde vienen los problemas y corregir lo necesario antes de que se ramifique. Finalmente, en lugar de sancionar a los desempeos ms

pobres, los nuevos sistemas proveen recursos en forma de programas de desarrollo profesional para profesores, infraestructura para el intercambio de experiencias y fondos para el plan de mejora de cada escuela local. En resumen, todos estos estados y muchos otros que siguen su ejemplo estn deviniendo nuevos centros de experimentacin, completando y reforzando as las reformas de gobernanza ilustradas en la experiencia de Chicago. Lo arquitectura institucional y organizativa expuesta para la educacin puede ser lgicamente trasladable a otros mbitos del actuar administrativo como la salud, la prevencin y represin de la criminalidad, los servicios a la infancia y las familias, la proteccin medioambiental y otros muchos. La clave est no slo en la red de proveedores locales de servicios sino en la importante funcin jugada por el departamento central. ste no pretende tener el conocimiento necesario para agotar la toma de decisiones sobre el servicio. Lo que hace es establecer un marco para la experimentacin mediante la definicin de problemas amplios, el establecimiento de estndares provisionales, la medicin del desempeo de los centros locales, la ayuda a los de pobre desempeo, y la revisin general y continuada de estndares y metas conforme a los resultados observados. El proveedor de servicios, el solucionador de los problemas es siempre la unidad local. Es ella y no el departamento central quien experimenta con las diversas soluciones disponibles, combina diversos paquetes de servicios prestados a travs de diversos medios en funcin de lo que las circunstancias aconsejan. Vistas aisladamente estas unidades locales se comportan como las redes antes mencionadas sin demasiado cuidado de cruzar jurisdicciones competenciales. Pero lo decisivo es que no actan aisladamente. Cada unidad local de la red responde ante el centro y ante sus bases locales de las que emerge el consejo escolar locallas cuales participan en la formulacin de sus planes y las evalan en funcin de las metas establecidas y en comparacin al desempeo de otras unidades locales de caractersticas similares. Se trata de un sistema de responsabilidad diferente al que se deriva de la administracin burocrtica y de la gerencial basada en la relacin principal-agente. Pero se trata de una responsabilidad y disciplina real y de una ayuda efectiva al aprendizaje sistmico. El modelo que de gobernanza que acaba de exponerse cambia tambin la funcin del legislador. La Ley no puede pretender realizar el diseo institucional y organizativo completo. Su funcin es enmarcar el marco: crear un espacio amplio dentro del cual los Ministros puedan facilitar la bsqueda y la evaluacin de soluciones. Esto no significa que la delegacin tradicional de los legislativos en la burocracia se haya ampliado. Los Ministros no estn autorizados a llenar los detalles de las en nombre del legislativo. Estos detalles van a ser rellenados experimental y cambiantemente, en condiciones de transparencia y responsabilidad similares a las antes indicadas, por las unidades administrativas locales, por los ciudadanos y sus representantes y por los grupos de inters afectados por el servicio en cuestin, todos ellos crecientemente organizados en red/es. Se trata de un cambio importante que expresa nuevas combinaciones entre democracia representativa y participativa. 2.5. Algunas implicaciones para la reforma administrativa Las implicaciones de la gobernanza para la orientacin de las reformas administrativas en Espaa son varias: (1) Entre nosotros la gobernanza existe en la prctica, es una prctica cotidiana de muchos polticos y gerentes pblicos que est demandando teora, modelos, metodologas e instrumentos. Existe un saber tcito sobre el tema que es necesario poner en relacin con el progresivo conocimiento codificado disponible. El desarrollo de algunos programas de investigacin, mejor si se ejecutan en red, combinando acadmicos y prcticos, brindaran un conocimiento muy valioso sobre el desarrollo de los nuevos modos de gobernanza entre nosotros. (2) Paralelamente, deberan desarrollarse programas de formacin sobre la gobernanza y la gestin de redes en base a las experiencias y mejores prcticas nacionales e internacionales. Estos equipos deberan integrarse progresivamente con los ya existentes a nivel europeo e internacional. (3) Asimismo en los planes de reforma de algunos grandes servicios pblicos deberan tomarse

en cuenta los desarrollos que la gobernanza est suponiendo en el panorama internacional de reformas administrativas. Desconocer la gobernanza a la hora de realizar opciones institucionales y organizativas por el legislador equivale a huir de las realidades de nuestro tiempo. (4) Particularmente, la llamada segunda descentralizacin, debera tomar en cuenta la arquitectura institucional sugerida por la gobernanza, para no reiterar a nivel local los mismos modelos institucionales y organizativos previamente centralizados. Cuando se hicieron las transferencias a las Comunidades Autnomas no se dispona del conocimiento de la trayectoria histrica aqu expuesta. No tendra justificacin tcnica repetir lo que no pudo evitarse en la primera descentralizacin.

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Notas 1 Para una exposicin del marco conceptual, las reglas de agregacin y el alcance y lmites de estos indicadores puede verse D. Kaufmann, A. Dari y M Mastruzzi, Governance Matters III: Governance Indicators for 1996-2002, en www.worldbank.org/wbi. 2 Los sistemas y las tcnicas de medicin de resultados plantean exigencias que no son fciles de colmar. En Estados Unidos la Ley que implant en 1993 un vigoroso programa de medicin de resultados en todas las Agencias del Gobierno Federal, est produciendo importantes beneficios, aunque tambin levantando nuevos e imprevistos problemas. Entre ellos, los procedentes de pblicos con perspectivas diferentes, de falta de claridad en la definicin de las misiones y los objetivos, de la formulacin de metas mltiples y contradictorias, de la diferente informacin requerida para la evaluacin y para el monitoreo, de la falta de consideracin de todos los resultados e impactos realmente producidos, de la dificultad de medir la satisfaccin de los clientes en mercados regulados... Se llega incluso a la conclusin paradjica de que los sistemas de medicin de resultados pueden desinformar tanto o ms que informar cuando los usuarios de tales sistemas no son conscientes de sus sutiles limitaciones. Los especialistas en sistemas de medicin del desempeo acaban siempre advirtiendo que las mediciones no pueden utilizarse nunca como substitutos ni del conocimiento experto ni del procedente de la gestin directa de los programas. El proceso de aprendizaje organizacional no puede depender exclusivamente de "indicadores". Todos los usuarios deben reconocer el potencial y los lmites de estos sistemas y desarrollar fuentes adicionales de informacin sobre el desempeo. Especialmente en programas amplios, complejos y diversos, los sistemas de medicin del desempeo pueden actuar, a lo ms, como complementos del juicio experto procedente de la experiencia directa. No debe olvidarse que es en esta experticia y en el compromiso tico con los intereses generales donde reside la clave del aprendizaje, la adaptacin y la mejora permanente de los programas y servicios pblicos. 3 Vid. P S Heller, Who will pay? Coping with aging societies, climate change and other long-term fiscal challenges, International Monetary Fund, 2003. 4 M Spillman, A Hess, A Wenger y K Fink (eds.), Setting the 21st Century Agenda. Proccedings of the 5th International Security Forum, Peter Lang Pub Inc, 2003, p. 180-181. 5 WEBER, Max, Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der Versthenden Soziologie, Tubinga, J.C.B.Mohr (Paul Siebeck), 1922. Las citas realizadas corresponden a la versin espaola Economa y Sociedad, octava reimpresin, Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1987. 6 Sobre la evolucin de la teora organizativa tras la contestacin del paradigma burocrtico puede verse CLEG, Steward R., Y HARDY, Cynthia, "Organizations, Organization and Organizing", en Clegg et al. (eds.) Handbook of Organizations Studies, Londres: Sage Publications, 1996, pg. 1-28, y sobre la gnesis y evolucin de la teora de la contingencia estructural puede verse Donaldson DONALDSON, Lex, "The Normal Science of Structural Contingency Theory", en Clegg, Steward, et al. (eds.), Handbook of Organization Studies, Londres: Sage Publication, 1996, pgs. 57-76. 7 Por agenda se entiende aqu un cuerpo de ideas que ha conseguido arraigo y hegemona social, de modo que ningn partido puede acceder y ejercer el poder, sin asumirlas, aunque de modo diferente en base a la distinta tradicin ideolgica y a los sectores sociales que predominantemente representan. 8 KRAVCHUK y SHACK, "Designing Effective Performance-Measurement Systems under the Government Performance and Result Act of 1993", en Public Administration, july-agust 1996, volume 46, number 4. 9 El concepto de regulacin que utilizaremos en este trabajo es muy amplio, en la misma lnea adoptada por la OCDE. Por regulacin entenderemos toda la serie de instrumentos mediante los cuales los gobiernos establecen requerimientos sobre la libre actividad de las empresas y de los ciudadanos. En este sentido las regulaciones son limitaciones impuestas a la libertad de los ciudadanos y de las empresas por presumibles razones de inters pblico. Las regulaciones, as entendidas, se expresan tanto en leyes como en reglamentos y rdenes o actos administrativos producidos en los diferentes niveles de gobierno o en las organizaciones no gubernamentales o autoreguladas que tengan poderes reguladores delegados. 10 Sunstein, C.R., (1997), Free Markets and Social Justice, New York: Oxford University Press, p.7. 11 OCDE, (1998), http://www.oecd.org/puma/regref, p. 1-2. 12 Horn, M.J., (1995), The Political Economy of Public Administration. Institutional Choice in the Public Sector, Cambridge, Mass.: Cambridge U.P.

13 OECD reviews of regulatory reforma, Regulatory Reform in Spain, Governance, OECD, Paris, 2000. 14 Ibidem, p.104-105. 15 Koiman, J. (2003), Governing as Governance, en www.iigov.org. Conferencia Internacional Democracia, Gobernanza y Bienestar en las Sociedades Globales, Barcelona, 27-29 de noviembre. Bsicamente seguimos el marco conceptual y analtico propuesto por este autor. 16 El diccionario de la Real Academia de la Lengua ha incluido una nueva definicin de gobernanza (un viejo galicismo en desuso) en su ltima edicin, entendindola como el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa. 17 Exposicin realizada siguiendo a A. Cerrillo, La Gobernanza y sus Repercusiones en el Derecho Administrativo, pendiente de publicacin. 18 Comisin de las Comunidades Europeas, La Gobernanza Europea. Un Libro Blanco, Bruselas 25 julio 2001 19 Hans F. Van Aalst (2003), Networking in Society, Organisations and Education, en OECD, Schooling for Tomorrow. Networks of Innovation. Towards New Models for Managing Schools and Systems, OECD, Paris, p. 35-36. 20 OECD (2001), Local Partnerships for Better Governance, OECD, Paris, p. 22-23 21 Charles Sabel y Rory ODonnell (2001), Democratic Experimentalism: What to Do About Wicked Problems after Whitehall, en OECD, Devolution and Globalisation. Implications for Local Decision-Makers, OECD. Governance: Paris. 22 La exposicin que hacemos de este caso est tomada de Sabel y ODonnell, cit., p. 84-90