Plataforma Interamericana de Direitos Humanos, Democracia e Desenvolvimento

Plataforma Interamericana de Direitos Humanos, Democracia e Desenvolvimento
Direitos Humanos
Econmicos, Sociais e Culturais
Jayme Benvenuto Lima Jr. (Organizador)
Recife - 2004
Publicao da
Projeto Grfico e Capa Clara Negreiros Fotografia Stop Bu$h Protest - Nick Winchester
PLATAFORMA INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, DEMOCRACIA E DESENVOLVIMENTO COORDENAO E SECRETARIA TCNICA Coordenador: Pierre Roy Secretrio Tcnico: Daniel Maurcio Arago
Rua Senador Dantas, 44 - Sala 1 - Centro - RJ- Brasil - CEP: 20.031-203 Telf.: (55) (21) 2240-4610 Telf/Fax: (55) (21) 2240-5873 Home-page:www.pidhdd.org E -mail: regional@pidhdd.org
CAPTULOS NACIONAIS Equador Coordenador: Alexis Ponce Secretario Tcnico: Fidel Narvez Argentina Coordenador: Dante Gullo Secretria Tcnica: Mabel Gutirrez Venezuela Coordenador: Carlos Correa Secretrio Tcnico: Erick Gutirrez Uruguai Coordenador: Mario Gramoso Secretrio Tcnico: Efran Olivera y Graciela Romero Brasil Coordenador: Mrcio Alexandre Gualberto Secretrio Tcnico: Paulo Csar Carbonari Cuba Coordenadora Nacional: Maritza Molen Secretrio Tcnica: Ana Margarita De la Torre Jimnez 3
Republica Dominicana Coordenador Nacional: Pedro Arias Secretario Tcnico: Evarista Rodrguez Haiti Coordenadora Nacional: Camille Chalmers Secretario Tcnico: Chiller Roy Mxico Secretario General: Carlos Zarco Paraguai Coordenadora Nacional: Soledad Villagra Secretrio Tcnica: Stella Mares Cacace Peru Coordenador Nacional: Francisco Ercilio Moura Secretrio Tcnico: Pedro Cordova del Campo El Salvador Coordenador Nacional: Miguel Montenegro Chile Coordenador: Sebastin Cox Urrejola Secretrio Tcnico: Diego Carrasco Carrasco Colmbia Coordenadora Nacional: Natalia Paredes AGRADECIMENTO A Plataforma Interamericana de Direitos Humanos, Democracia e Desenvolvimento agradece a valorosa colaborao de Fabiana Moura para esta publicao, na condio de assistente do organizador.
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OS AUTORES
Adalid Contreras Baspineiro Socilogo, com especializao em Sociologia do Desenvolvimento, pela Universidad Mayor de San Andrs, La Paz, Bolivia, e pela Universidad Iberoamericana, Mxico; e Comuniclogo com especializao em Pesquisa e Planejamento, CIESPAL, Quito, Ecuador. Diretor do Programa de Direitos Humanos da Universidade Andina Simn Bolvar (Sede La Paz, Bolvia). Coordenador Nacional do Programa Andino de Derechos Humanos (PADH). Consultor Internacional em Comunicao para o Desenvolvimento do PNUD. Foi Secretrio Tcnico Regional da Plataforma Interamericana de Direitos Humanos, Democracia e Desenvolvimento (PIDHDD) e Secretrio Executivo da Organizao Catlica Latino-americana e Caribenha de Comunicao (OCIC, UCLAP , UNDA-AL), assim como Presidente das Redes de Comunicao da Amrica Latina e do Caribe. Professor convidado em Cursos de Ps-graduao de Diversas Universidades Latinoamericanas nas disciplinas Comunicao para o Desenvolvimento; Direito Comunicaco ; Estratgias de Comunicao. Autor de diversos livros, entre os quais se destacam: Dignidad y Derechos Humanos; Imgenes e Imaginarios de la Comunicacin Desarrollo; Graffiteando; Vuela que No te Corten las Alas: por la Palabra sin Discriminacin ni Censuras; Escuelas y Arados; Voces Mltiples Pocas Voces; Estrategias de Comunicacin para el Desarrollo; De la Libertad de Prensa al Derecho a la Comunicacin.. Flvia Piovesan Professora Doutora da Faculdade de Direito da PUC-SP nas disciplinas de Direito Constitucional e de Direitos Humanos. professora de Direitos Humanos da Ps Graduao da PUC-SP e da PUC/PR. professora de Direitos Humanos do programa de Doutorado em Direitos Humanos e Desenvolvimento na Universidade Pablo de Olavide (Sevilha Espanha). Mestre e Doutora em Direito Constitucional pela PUC-SP , tendo desenvolvido seu doutoramento na Harvard Law School, na qualidade de visiting fellow 5
do Human Rights Program, em 1995, tendo a este programa retornado em 2000 e 2002. Procuradora do Estado de So Paulo desde 1991. membro do Comit Latino-Americano e do Caribe para a Defesa dos Direitos da Mulher (CLADEM), do Conselho Nacional de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, da Comisso Justia e Paz e da Associao dos Constitucionalistas Democrticos. autora dos livros Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional (5a edio); Temas de Direitos Humanos (2a edio); Proteo Judicial contra Omisses Legislativas: ao direta de inconstitucionalidade por omisso e mandado de injuno (2a edio). co-autora do livro A Figura/Personagem Mulher em Processos de Famlia. co-organizadora dos livros Direito, Cidadania e Justia e O Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos Humanos e o Direito Brasileiro. coordenadora do livro Direitos Humanos, Globalizao Econmica e Integrao Regional: Desafios do Direito Constitucional Internacional. Tem diversos artigos publicados em jornais, revistas e livros jurdicos. Jayme Benvenuto Lima Jr . Advogado, Mestre em Direito pela UniversiJr. dade Federal de Pernambuco e Doutorando em Direito Internacional na Universidade de So Paulo. Coordena o Programa dhINTERNACIONAL, desenvolvido pelo Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares (GAJOP) e pelo Movimento Nacional de Direitos Humanos Regional Nordeste. Coordena, para a Plataforma DhESC Brasil, o projeto Relatores Nacionais em Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais. professor das disciplinas Proteo Internacional dos Direitos Humanos e Formas de Organizao da Sociedade e Direitos Humanos em cursos de ps-graduao da Universidade Catlica de Pernambuco; e de Teoria Geral do Estado no curso de Direito da mesma universidade. autor do livro Os Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais (Editora Renovar, 2001). Organizou os seguintes livros: Execues Sumrias, Arbitrrias ou Extrajudiciais: uma aproximao da realidade brasileira (GAJOP et alli, 2001); Direitos Humanos Internacionais: avanos e desafios no incio do sculo XXI (GAJOP et alli); Extrema Pobreza no Brasil: a situao do direito alimentao e moradia adequada (Edies Loyola, 2002); Manual de Direitos Humanos Internacionais: Acesso aos Sistemas Global e Regional de Proteo dos Direitos Humanos (Edies Loyola, 2003); e Relatrio Brasileiro sobre os Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais 2003 (Bagao, 2003), alm da presente publicao. Pgina pessoal: http://sites.uol.com.br/benvenutolima E-mail: benvenutolima@uol.com.br
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SUMRIO
APRESENTAO ........................................................................... 9 MDULO I Contexto de Desenvolvimento dos DhESC ..................................... 11 MDULO II Histria e Fundamentos dos Direitos Humanos .............................. 41 MDULO III Sistemas Internacionais de Proteo dos Direitos Humanos ............ 119
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APRESENTAO
A Plataforma Interamericana de Direitos Humanos, Democracia e Desenvolvimento tem a satisfao de colocar disposio de seu pblico a publicao Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais. A referida publicao resgata e sistematiza a experincia de curso on line promovida pela Plataforma Interamericana em parceria com CLACSO Conselho Latino Americano de Cincias Sociais, no ano de 2002. Abrigados no campus virtual de formao distncia do CLACSO, alunos de diversos pases das Amricas e professores da Bolvia e do Brasil encontraram-se durante cerca de trs meses, via Internet, para intercambiar conhecimentos sobre direitos humanos, com nfase particular nos direitos humanos econmicos, sociais e culturais. Animava a todos os envolvidos no curso como, diga-se de passagem, o que anima a prpria Plataforma Interamericana a idia de que os direitos econmicos, sociais e culturais so direitos humanos tanto quanto os direitos civis e polticos. Amparados pelo princpio da indivisibilidade dos direitos humanos, buscamos com o curso o aprofundamento em torno das ferramentas apropriadas para a plena realizao dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais, nos planos nacional e internacional, de maneira a dot-los do mesmo status que os direitos humanos civis e polticos. Nosso compromisso com a indivisibilidade prtica dos direitos humanos, significando que todos os direitos humanos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais devem ter a mesma capacidade de exigibilidade. O livro Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais que ora chega s suas mos, est dividido em trs mdulos. No mdulo I, Contexto de Desenvolvimento dos DHESC DHESC, o professor Adalid Contreras aborda o tema tendo por base o texto de sua autoria Otra Amrica Latina 9
es posible con la Integralidad, Exigibilidad y Justiciabilidad de los Derechos Humanos Econmicos, Sociales e Culturales. No mdulo II, Histria e Fundamentos dos Direitos Humanos Humanos, a professora Flvia Piovesan discute o tema com base em dois textos, A Proteo Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de sua autoria com Alessandra Passos Gotti e Janana Senne Martins, e Direitos Humanos, Globalizao Econmica e Integrao Regional, tambm de sua autoria. No mdulo III, Sistemas Internacionais de Proteo dos Direitos Humanos, o professor Jayme Benvenuto Lima Jr. aborda o tema com base em dois textos de sua autoria: O Sistema Global de Proteo para os Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais e O Carter Expansivo dos Direitos Humanos na Afirmao de sua Indivisibilidade e Exigibilidade. A publicao consta tambm das respostas dos alunos e dos comentrios dos professores, com base nas questes levantadas nas aulas virtuais. O curso foi coordenado por Adalid Contreras, ento secretrio tcnico da Plataforma Interamericana. A Plataforma Interamericana de Direitos Humanos, Democracia e Desenvolvimento existe desde o ano de 1992, e vem promovendo uma troca de experincias e soma de esforos na luta pela implementao dos direitos humanos, com nfase nos direitos humanos econmicos, sociais e culturais, com organizaes da sociedade civil oriundas de diversos pases do continente americano, destacadamente o Peru, Equador, Argentina, Chile, Bolvia, Colmbia, Brasil, Cuba, Paraguai, Venezuela, Uruguai, Mxico, entre outros. Esperamos que esta publicao possa contribuir para ampliar os horizontes daqueles que buscamos realizar prtica e integralmente, nos planos nacional e internacional, os direitos humanos. Rio de Janeiro, maro de 2004 Pierre Toussaint Roy
Coordenador geral da PIDHDD
Daniel Mauricio de Arago

Secretrio tcnico da PIDHDD
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MDULO
I
Contexto de Desenvolvimento dos DhESC
.............................................. Adalid Contreras Baspineiro* .............................................. . Textos de Referncia . Aulas 11
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Adalid Contreras Baspineiro Socilogo, com especializao em Sociologia do Desenvolvimento, pela Universidad Mayor de San Andrs, La Paz, Bolivia, e pela Universidad Iberoamericana, Mxico; e Comuniclogo com especializao em Pesquisa e Planejamento, CIESPAL, Quito, Ecuador. Diretor do Programa de Direitos Humanos da Universidade Andina Simn Bolvar (Sede La Paz, Bolvia). Coordenador Nacional do Programa Andino de Derechos Humanos (PADH). Consultor Internacional em Comunicao para o Desenvolvimento do PNUD. Fo i Secretrio Tcnico Regional da Plataforma Interamericana de Direitos Humanos, Democracia e Desenvolvimento (PIDHDD) e Secretrio Executivo da Organizao Catlica Latino-americana e Caribenha de Comunicao (OCIC, UCLAP, UNDA-AL), assim como Presidente das Redes de Comunicao da Amrica Latina e do Caribe. Professor convidado em Cursos de Ps-graduao de Diversas Universidades Latinoamericanas nas disciplinas Comunicao para o Desenvolvimento; Direito Comunicaco ; Estratgias de Comunicao. Autor de diversos livros, entre os quais se destacam: Dignidad y Derechos Humanos; Imgenes e Imaginarios de la Comunicacin Desarrollo; Graffiteando; Vuela que No te Corten las Alas: por la Palabra sin Discriminacin ni Censuras; Escuelas y Arados; Voces Mltiples Pocas Voces; Estrategias de Comunicacin para el Desarrollo; De la Libertad de Prensa al Derecho a la Comunicacin.
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TEXTO DE REFERNCIA
Otra Amrica Latina es Posible con la Integralidad, Exigibilidad y Justiciabilidad de los Derechos Humanos Econmicos, Sociales y Culturales (DhESC)
Adalid Contreras Baspineiro
................................................................................................ ................................................................................................ LA SITUACIN LATINOAMERICANA DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS HIMANOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES (DhESC)1 Sin el nimo de agotar una caracterizacin de la realidad social en Amrica Latina, en esta exposicin vamos a subrayar algunos de sus rasgos principales desde la perspectiva de los Derechos Humanos Econmicos, Sociales y Culturales. Realizamos un esfuerzo de generalizacin, a pesar que, en materia de DhESC es importante mostrar las diversidades, heterogeneidades y grados distintos de dependencia y desarrollo de las economas y sociedades nacionales. Este intento generalizador obedece a la necesidad de demostrar, en esta Audiencia, que los Derechos Humanos Econmicos, Sociales y Culturales estn siendo violados por todos los Estados y por las polticas
1 Ponencia expuesta en la Audiencia sobre la Situacin de los DESC en las Amricas solicitada por la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo (PIDHDD) y el Center for Law and International Rights (CEJIL) en el 114 Perodo de Sesiones de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Washington, D.C., martes 5 de marzo de 2002
Primera Parte
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de las multilaterales, que desconocen sistemticamente los instrumentos y normativas definidos en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC), en la Convencin Americana sobre los Derechos Humanos, en el Protocolo Adicional a la Convencin Americana o Protocolo de San Salvador, en la misma Declaracin Universal de los Derechos Humanos y otros instrumentos particulares referidos a derechos especficos. Con la certeza que nuestra exposicin tiene que ser enriquecida, la organizamos en cinco proposiciones que esperan, de los lectores, sus aportes y concretizaciones y que, al mismo tiempo pueden ser particularizadas en el balance sobre cada uno de los DhESC que realizamos en la segunda parte de este texto. Primera proposicin: Los Programas de Ajuste Estructural y los Acuerdos de Integracin Comercial son la base de incumplimiento del principio de la progresividad Los impactos del ajuste estructural son medibles a travs de diversos ndices, como por ejemplo que el 25% de la poblacin econmicamente activa est desempleada, o que el 70% de los considerados empleados son trabajadores absorbidos por el sector informal. No podemos dejar de mencionar que la desercin escolar pese a los importantes esfuerzos de retencin e inversin en el sector educativo sigue bordeando el 15%, as como tampoco podemos ignorar que el 20% de las muertes de las mujeres se produce por parto. Curiosamente, y como corolario de estos efectos de la liberalizacin de la economa en tiempos de globalizacin, los ingresos generados en las remesas dolarizadas enviadas por los migrantes a otros pases, especialmente Espaa y los Estados Unidos, se ha convertido, en promedio, en la segunda fuente de ingreso del Producto Interno Bruto, con lo cual, paradjicamente, son los desplazados del sistema los que estn sostenindolo. Este cuadro de situacin y de definicin de las polticas internacionales y estatales est exigiendo, desde la perspectiva de los derechos humanos, y siguiendo las recomendaciones del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, fijar los lmites mnimos y los indicadores de realizacin de cada uno de los derechos. Para ello es necesario recordar adems que cualquier viso de regresividad en el ejercicio de los derechos colectivos es un indicador de violacin a los acuerdos por la dignidad humana. 14
Segunda Proposicin: Los recursos nacionales y externos que deberan emplearse hasta su mximo posible en el bienestar de la poblacin, tienen un manejo discrecional, desconocedor y negador de la primaca de los derechos humanos La tmida recuperacin de la macroeconoma, estimada en promedio en un 3%, hace prever que a este ritmo de crecimiento se necesitarn al menos 25 aos ms para reducir a la mitad los ndices de pobreza actualmente existentes. Esta pauprrima recuperacin monetaria conlleva un altsimo e inhumano costo social, dado que en el 65% de los latinoamericanos subsiste por debajo de los Indices de Desarrollo Humano, es decir que vive en situacin de pobreza. Si a ello sumamos que el 30% de este total ha sido desterrado a una situacin de extrema pobreza, es decir que no tiene garantizada ni vivienda, ni alimentacin y que no percibe ni siquiera 1 dlar por da, estamos en presencia de un cuadro de situacin que las polticas econmicas estn provocando un nuevo holocausto, que no mata, pero que deja morir. Ante esta situacin es urgente recordar la obligatoriedad de los Estados por garantizar una vida digna a sus ciudadanos, invirtiendo para ello el mximo posible de sus recursos en su bienestar. Tercera Proposicin: La recuperacin de las monedas y la captacin de recursos en impuestos no implican necesariamente la mejor estructuracin e implementacin de polticas sociales Hay pases que si bien no han logrado detener los ndices de inflacin los han reducido (vaya logro!), y existen otros donde las AFPs han generado ingresos que representan hasta un 30% del PIB, sin embargo, y pese a la denominada modernizacin de los sistemas de seguridad social estos se han hecho selectivos y discriminadores. Por otra parte el empleo se precariza e informaliza. Es una tendencia generalizada la reconcentracin de las tierras en pocas manos y el crecimiento de los pobladores sin tierra ni propiedad alguna. Los pueblos indgenas no son reconocidos en su identidad comunitaria ni en la lgica de su territorialidad y reparacin histrica. Son razones como stas, y otras muchas, que llevan a que la ciudadana defina sus lugares de enunciacin desde la protesta, desde la demanda, desde la exigencia de sus derechos con cacerozalos, caminatas, tomas de tierra y otras formas de construccin de su discurso, poniendo por vas sociales, polticas y legales, en el centro de las decisiones la exigibilidad y la justiciabilidad de los derechos humanos econmicos y sociales. 15
Estos movimientos sin embargo estn provocando en la respuesta oficial -nacional e internacional- su criminalizacin, en lugar de su sentido dignificador de la vida y reivindicador de derechos constituidos. Cuarta Proposicin: Los Estados se debilitan, la libre determinacin se afecta y la obligatoriedad de la adopcin, proteccin y promocin de los derechos, as como la sancin a sus violadores no se cumplen El debilitamiento de los Estados est contribuyendo al diseo de democracias ingobernables, as como de permisividad a la corrupcin y a la impunidad de violaciones y violadores sin sancin. Con su achatamiento y entrega de poder al sector privado los Estados se estn convirtiendo en estructuras prepotentes hacia adentro, obedientes a las recetas monetaristas e impotentes a los condicionamientos externos bi y multilaterales. Paralelamente, los detentores de la manija econmica y poltica, el sector privado nacional e internacional, no se corresponsabiliza de las crisis y menos se inmuta ni incorpora en su polticas la vigencia y ejercicio de los derechos humanos. El debilitamiento del Estado se agrava con el aumento de su dependencia por la creciente deuda externa. Los condicionamientos impuestos por las Instituciones Financieras Internacionales y por los consorcios de los pases acreedores para el pago de los servicios o incluso para la renegociacin de la deuda, imponen la inversin en pasivos administrativos, postergan la inversin en polticas sociales y, especialmente, en la dinamizacin del aparato productivo. Los condicionamientos de distribucin de los recursos de la deuda son absolutamente intolerantes, porque del total de la deuda contrada apenas el 8,4% se destin a proyectos de desarrollo, en tanto el 62,2% retorn a los acreedores por el pago de los servicios. Cmo es posible pensar siquiera en que esta deuda ser o deber ser pagable? Esta constitucin desempoderada de los Estados choca contra una de las caractersticas del derecho positivo que requiere Estados fuertes, con ciudadanas fortalecidas, para que garanticen y promuevan el ejercicio de los derechos y, en consecuencia, formas de vida dignas. Quinta Proposicin: En manifestaciones de desacato integral a todos los derechos humanos, las llamadas polticas de lucha contra la pobreza no estn afectando sus causas estructurales y estn fomentando la inseguridad regional En efecto, la concepcin de la seguridad nacional, regional e internaci16
onal est fomentando la pobreza y la violencia con programas de inspiracin y solucin militaristas como el Plan Colombia, o las formas de interdiccin en la erradicacin de la hoja de coca que, adems de afectar tan slo el mal menor no tocan el circuito global y real del narcotrfico y dejan en la pobreza extrema a familias que no se reponen sus formas de ingreso. La militarizacin de las respuestas a las demandas locales, nacionales y regionales es, indudablemente la base determinante de la violacin sistemtica y combinada de los derechos humanos civiles y polticos en paralelo a los econmicos, sociales y culturales. Desde la perspectiva de los derechos humanos la construccin de sociedades con paz es una condicin de garanta para la realizacin de la vida digna. La articulacin entre sociedad de paz y calidad de vida, repone en el campo propio de los derechos, su comprensin integral e indivisible. Resumiendo los rasgos anotados, sealemos que trabajar por los derechos econmicos y sociales en el continente supone: a) involucrarse en un compromiso compartido por la superacin de la pobreza y la definicin de caminos de desarrollo; b) construir procesos de democracia real e incluyente de hombres y mujeres; c) garantizar sociedades de paz con justicia para ciudadanas con vida digna; d) promover la exigibilidad de los derechos econmicos, sociales y culturales con participacin ciudadana y con alianzas amplias entre todos los sectores sociales con obligatoriedades para todos; e) avanzar en caminos de justiciabilidad aplicando las normas existentes y construyendo otros instrumentos; y f) recuperar la conceptualizacin de la integralidad e indivisibilidad de todos los derechos.
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................................................................................................ ................................................................................................ PANORAMA DE LAS PRINCIPALES VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN AMRICA LATINA2 1. EL DERECHO A L A LIBRE DETERMINACIN (Artculo 1 del PIDESC) En los distintos pases de la regin los Derechos Humanos Econmicos, Sociales y Culturales (DhESC) se ven fuertemente afectados por las caractersticas de los programas de ajuste estructural, que a su vez estn condicionadas por las recetas de los Organismos Multilaterales e Instituciones Financieras Internacionales. Es cierto que los ndices muestran mejoras en el plano de la macroeconoma, pero estos mismos se encargan de predecir que al ritmo presumible y esperado del 3% anual del ingreso per cpita, se requeriran entre 15 y 25 aos para reducir a la mitad los niveles de pobreza actuales y que tienen al 60% de la poblacin latinoamericana por debajo del ndice de desarrollo humano. Siguiendo la misma filosofa, tambin los acuerdos de integracin comercial regional, tales como el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y la propuesta del Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) enfatizan en los equilibrios econmicos en desmedro de polticas sociales que velen por el bienestar de la poblacin, desconociendo la obligatoriedad de la primaca de los derechos de todos y todas los seres humanos. En la regin es crtico el aumento de la dependencia de las economas nacionales respecto al capital externo mediante un creciente endeudamiento que no dinamiza sustantivamente los sectores productivos, sino que se destina al funcionamiento administrativo en las reformas estatales y judiciales, o al fomento de pequeas unidades productivas familiares, as como tambin a la amortizacin de los servicios de la deuda, en algunos casos en
2 Documento presentado a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Organizacin de Estados Americanos (OEA) para sustentar la Audiencia sobre la Situacin de los DhESC en las Amricas, 114 Perodo de Sesiones, Washington, D.C.
Segunda Parte
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porcentajes tan elevados que no dejan casi nada a la inversin productiva, como es el caso de el Ecuador, donde el 75% de su PIB del ao 2000 se destin al pago de servicios de la deuda externa. En algunos pases el crecimiento de la deuda llega a niveles inimaginables, como en el Brasil donde de 148 billones en 1994, se aproxim a los 300 billones de dlares el 2000. Del total de los prstamos con deuda, Amrica Latina destin el 8,4% a proyectos de desarrollo, mientras que 62,2% se dirigi al servicio de la deuda, 20,5% se fue en fuga de capitales y 8,9% en el establecimiento de reservas internacionales, con lo que prcticamente el 91,6% retorn a los bancos internacionales. Gran parte de las crisis de la economa que se genera en el sector privado de las finanzas, comercio y produccin estn siendo solventados por los gobiernos de la regin, lo que supone en otras palabras la afectacin de los recursos ciudadanos. Estas crisis afecta tanto a empresas nacionales como a transnacionales, como es el caso reciente de la ENRON, que sin duda va a impactar fuertemente en los pases donde oper cooptando tradicionales empresas estatales de produccin y comercializacin de petrleo y sus derivados. Esta situacin se acompaa de polticas financieras centradas en el incremento del movimiento de los pasivos como los gastos administrativos y de servicios, con el consecuente aumento del dficit financiero para la produccin y la comercializacin. Es ilustrativo el caso del Brasil, donde en la ltima dcada el saldo negativo de la cuenta de servicios salt de 14,7 a 30,7 billones de dlares (el doble), y el dficit de las cuentas de mercaderas y servicios que corresponden al saldo de las transacciones corrientes de la balanza de pagos pas de 1,7 billones de dlares a 35,2 (veinticuatro veces ms!) Los impactos del ajuste estructural en sus dimensiones econmicas y polticas fundamentalmente estn provocando demandas ciudadanas que tocan a sus propias situaciones cotidianas y concretas, pero que al mismo tiempo advierten sobre la necesidad de nuevos modelos de desarrollo que consideren la calidad de vida de los ciudadanos. De distintas maneras en los diferentes pases se demandan mejores condiciones de vida, empleo, recuperacin de aportes a la seguridad social, salud, educacin de calidad, tierra, as como tambin lucha contra la corrupcin, transparencia y humanizacin del modelo. Los acontecimientos ocurridos en la Argentina son un claro ejemplo de los impactos reales de las polticas de ajuste, de 19
la dinmica de los movimientos sociales que sufren los impactos de las violaciones a sus derechos con medidas como el 40% de inflacin, el congelamiento de sus cuentas bancarias, y la desocupacin. Este mismo caso es expresivo de cmo las respuestas gubernamentales, solventadas por las polticas de sus gestores internaciones, tienden a criminalizar la demanda y exigibilidad ciudadana por su desconocimiento de la primaca de los derechos ciudadanos. Por el contrario, y lejos de disearse y adoptarse polticas de superacin de los ndices de pobreza, de inequidad, de exclusin y de autodeterminacin, las polticas estatales siguen condicionadas a cuatro criterios generales: 1) la adopcin de recetas monetaristas con apertura a reformas administrativas estatales y constitucionales que estn en definitiva anulando el modelo de los Estados benefactores que caracteriz a la regin entre los aos 50 y 90; 2) la implementacin de polticas de lucha contra la pobreza que no estn afectando la capacidad productiva de las economas locales y nacionales porque se asientan en el desarrollo de actividades econmicas temporales, bsicamente en el sector servicios, y se respaldan en la inversin novedosa e importante en los sectores de la salud y la educacin; 3) la incorporacin de polticas militarizadas como garanta de la seguridad y que, en los hechos, por sus formas de aplicacin afectan las garantas ciudadanas de los pases afectados y vecinos, como ocurre con el llamado Plan Dignidad o Plan Colombia que est generando brotes de violencia sin alternativas en el campo del desarrollo; en Bolivia el denominado Plan de Desarrollo Alternativo para la sustitucin de los cultivos ilcitos de la hoja de coca, no es sino una propuesta de represin indiscriminada, de anulacin sin alternativas reales de las fuentes de ingreso de millares de familias rurales, y la afectacin del eslabn ms insignificante de la cadena del narcotrfico, cuyo circuito no es afectado. De aspectos como los sealados se deriva la intensificacin de procesos de desnacionalizacin de las economas por la transferencia de los patrimonios nacionales al sector privado, generando como impactos visibles un debilitamiento de los Estados en su capacidad de inversin social, as como de gobernabilidad y de respuesta a las fragmentadas demandas ciudadanas. Este conjunto de elementos econmicos, polticos, sociales y culturales, ponen en evidencia que las democracias formales en el continente necesitan nutrirse de una mayor participacin ciudadana como sujeto y gestor del 20
desarrollo, en paralelo a una menor ingerencia de las Instituciones Financieras Internacionales y organismos Multilaterales y Bilaterales en la decisin de las polticas internas. Si se quiere garantizar el principio de la progresividad y el Derecho a la Libre Determinacin, es imprescindible que los Estados nacionales y los organismos internacionales asuman una perspectiva integral en la comprensin y aplicacin de los derechos humanos, as como que introduzcan en sus polticas los principios, naturaleza e instrumentos reconocidos de los derechos humanos en general y de los econmicos, sociales y culturales en particular. 2. DERECHOS L AB ORALES Y SOBRE SEGURID AD SOCIAL ABORALES SEGURIDAD (Artculos 6, 7, 8 Y 9 del PIDESC) 2.1. DERECHO AL TRABAJO Y CONDICIONES DE EMPLEO JUST AS Y EQUIT ATIV AS JUSTAS EQUITA TIVAS En la mayor parte de los pases se han producido Reformas Laborales adaptando los sistemas nacionales al criterio de que el orden pblico laboral y la proteccin de los derechos de los trabajadores constituye un obstculo para el crecimiento econmico, la mejora de la competitividad empresarial, y la inversin y la generacin de empleo. Tomando como ejemplo el caso brasileiro tenemos que en nombre de la modernidad fueron hechas ms de 20 enmiendas a la Constitucin, la mayor parte de ellas para desreglamentar derechos y reglamentar restricciones. Hasta que las reformas de la legislacin del trabajo se concreten, en Mxico del total de violaciones a los derechos el 46.12% afect el acceso a la justicia laboral. Se ha generalizado la precarizacin de las condiciones de empleo, as como la desregulacin y flexibilizacin de las condiciones legales de contratacin y despido de trabajadores. Un indicador es la ampliacin de las jornadas de trabajo, como ocurre en Bolivia que reglamenta 40 horas de trabajo semanales pero donde en la prctica es de 49 horas en el sector pblico, 55 en el empresarial y 54 en el informal. En este mismo pas el empleo por tiempo parcial llega al 39% en el sector pblico, al 14% en la empresa privada y al 22% en el sector informal. Son elevados y persistentes los ndices de desempleo, y crecientes los niveles de subempleo, lo que se refleja en la terciarizacin de las actividades productivas e informalizacin de la economa. Se estima que 8 de cada 21
100 latinoamericanos dispuestos a trabajar se encuentran sin empleo, es decir desocupados absolutos. Entre tanto, y por el achicamiento del sector estatal y la poca capacidad del sector privado, en el Brasil ms del 50% de su poblacin vive de la economa informal; en el Ecuador el desempleo y subempleo est bordeando el 54%; y en Lima, Per, el subempleo que en los aos 70 bordeaba el 30% de la PEA, subi al 40% en los ochentas y se dispar hasta el 70% entrando este siglo. En la prctica ocurre entonces que el llamado empleo en las cifras oficiales es una reconceptualizacin de la ocupacin temporal en el sector informal. A propsito, veamos en el caso boliviano que el gobierno habla de un 4,4 % de desocupacin siendo que en realidad supera el 25% y que el 70% de los ocupados urbanos son empleados por el sector informal. Bajo estas condiciones no resulta extrao entonces que en la regin casi un 47% de los trabajadores asalariados carezca de beneficios como aguinaldos, primas, bonos y seguros establecidos por ley. Por otra parte, dada esta situacin de legitimidad de la informalidad, 85 de cada 100 nuevos puestos de trabajo se generan y subsisten fuera de todo tipo de regulacin laboral o de prestacin social. El deterioro del nivel de ingreso de trabajadores es otra manifestacin evidente, as como la inequidad salarial por la concentracin de niveles altos de ingresos en reducidos grupos. No se puede dejar de sealar que Amrica Latina con su diferencia de 1 a 25 es la regin del mundo donde los ingresos se encuentran peor distribuidos. En Colombia se estima una prdida de 12.2 puntos del poder adquisitivo, y una relacin donde el precio de la canasta familiar es 2.4 veces el salario mnimo para un pas donde el 77% de los trabajadores cobra menos de 2 salarios mnimos. Por otra parte, si bien tener empleo es una aspiracin y factor de estabilidad, estar ocupado no es garanta para salir de la pobreza, dado que por ejemplo el 90% de los pobres en Chile tiene empleo. En el Per la canasta bsica familiar en clculos conservadores se estima en aproximadamente 900 $us. mensuales contra una remuneracin mnima vital de $us. 145 al mes, o sea cuatro veces mayor al salario real. Hay que sealar que, en secuencia con la competitividad, los gobiernos implementan y promueven programas de formacin, informacin y asesora dirigidas a la autogeneracin de empleo o la contratacin de trabajadores temporales, hecho que no puede ocultar una realidad en la que otra consecuencia de las reformas laborales es la degradacin de los niveles de 22
proteccin estatal, dejando prcticamente desamparados a los trabajadores en la defensa colectiva de sus derechos, mediante movilizaciones que pretenden ser criminalizadas por los renovados sistemas de control que, en realidad afectan el Derecho a la Libre Sindicalizacin y sus recursos de reivindicacin amparados en la ley. En definitiva, las polticas laborales del ajuste estructural restringen la accin colectiva de los trabajadores, generndose un decrecimiento de los ndices de sindicalizacin, una reduccin del mbito de la negociacin colectiva y la merma de los ndices de conflictividad laboral. En Colombia, en la ltima dcada cesaron ms de 500 sindicatos, por lo que la OIT consider la situacin colombiana como una de las ms graves en materia de libertad sindical junto con Nigeria y Sudn. La incidencia de estas polticas es impactante, originndose que los niveles de sindicalizacin sean bajos, como por ejemplo en Chile, donde el porcentaje alcanza slo al 6% de los trabajadores activos. Tambin se evidencia una discriminacin retributiva entre hombres y mujeres. En efecto, el promedio en Chile la inequidad remunerativa demuestra que las mujeres ganan la mitad que los hombres. Asimismo hay diferencias con los jvenes, como en el caso peruano donde la estratificacin remunerativa va desde 73 a 370 $us., y donde los estratos pobres, obligados a trabajar desde muy temprana edad ocupan los trabajos menos remunerados. 2.2. SEGURIDAD SOCIAL Los pases latinoamericanos y caribeos han sido escenario de la revisin de los sistemas estatales de seguridad social para la instauracin de regmenes mixtos (pblicos y privados) y sistemas integrados de salud, vivienda, jubilaciones y pensiones, cubriendo vejez, invalidez y muerte. La transformacin de estos sistemas ha logrado interesantes resultados en la recaudacin impositiva, como en el caso chileno donde el fondo global administrativo va las AFPs equivale al 60% del PIB, contando con ms de 5 millones de cotizantes activos. Por su parte en el Brasil la recaudacin de impuestos hace el 33% de los ingresos del PIB. Por supuesto que estos incrementos en la recaudacin estn acompaados de las condiciones y requisitos de aporte, como en El Salvador donde se estipula el ingreso al obligatorio al sistema privado para los menores de 36 aos, as como la permanencia obligatoria para los mayores de 50 aos en el antiguo sistema pblico (ahora fusionado al privado), y se sube la aportacin paula23
tinamente - hasta alcanzar el 14% de los ingresos. En Venezuela los aportes son 75% del empleador y 25% del trabajador. El modelo chileno intent ser aplicado en otros pases pero sin lograr resultados similares unas veces por el constreimiento de las poblaciones aportantes y consumidoras, otras por el arrastre en paralelo de antiguas frmulas restrictivas de pensiones, as como por la inconsulta y arbitraria aplicacin de polticas gubernamentales que hacen uso de recursos ciudadanos provocando la reaccin defensiva de sus aportes. La ampliacin de cobertura no es siempre posible en un contexto de riesgo laboral en una regin que en la ltima dcada ha demostrado la reduccin de un 7,5% en la proporcin de asalariados que cotizan a la seguridad social. De todas maneras, el incremento por recaudaciones no se acompaa de polticas de asistencia social, observndose por el contrario un encogimiento en el goce de los beneficios y el funcionamiento de un sistema en el que los derechos de seguridad social se conviertan en bienes sujetos a los ritmos del mercado, con accesos discriminatorios marcados por la capacidad contributiva del trabajador. En estos sistemas la nocin de lo social como beneficio colectivo se muta absolutamente a satisfacciones basadas en la capitalizacin individualizada y en los diferentes niveles de ingresos y aportaciones. Entre las principales caractersticas del funcionamiento de estos nuevos sistemas est la elevacin de las edades y de los requisitos para la jubilacin. En Mxico para obtener pensin por retiro se requieren 1.250 semanas de trabajo y cotizacin, cuando en el anterior sistema se requeran solamente 500; asimismo, las pensiones que se obtenan con 10 aos de trabajo ahora se obtienen con 24. En Bolivia, donde el promedio de vida est estimado en 60 aos, se ha establecido la jubilacin en 65 aos. Tambin en el Per se increment a 65 aos para los dos sexos, cuando antes era de 60 para los varones y 55 para las mujeres. El sistema de proteccin ante la invalidez por accidentes de trabajo y por enfermedades profesionales ha sufrido tambin un proceso de privatizacin o de adopcin de sistemas mixtos cuyos alcances tienen las mismas caractersticas discriminatorias de la atencin de salud o los beneficios por jubilacin o renta de vejez. Los sistemas de los diversos pases mantienen seguros de desempleo que deberan aplicarse a todos los trabajadores con excepcin de trabajadores del agro, servicio domstico, temporales, a domicilio y en 24
algunos casos de la administracin pblica. Son sistemas cuya atencin est sometida a un constante decrecimiento, desventajoso para el ex trabajador, que no logra reponer el nivel de ingresos perdido con la jubilacin, dado que el monto de prestacin se calcula por ejemplo en la Argentina en base a un porcentaje de la remuneracin recibida en los ltimos seis meses y no se somete a ajustes salariales posteriores en el Estado. En Colombia se aplic un sistema de fondos privados a la proteccin de la cesanta, son fondos capitalizables que por supuesto se distribuyen segn la capacidad de aporte del trabajador. En la actualidad en el Uruguay la totalidad de fondos provienen del Estado, con un 0,3% de su PIB y la administracin del Banco de Previsin Social. En Venezuela de un equivalente al 1,10% del salario del trabajador destinado a este rubro 0,85% los pone el empleador y un 0,25% el trabajador. 3. DERECHO A L A PROTECCIN DE L A F AMILIA, L AS LA FAMILIA, MADRES, NIOS Y ADOLESCENTES (Artculo 10 del PIDESC) Es deficiente la incorporacin en la legislacin interna de los mecanismos de proteccin integral de los derechos de los nios (expresados en la convencin de los Derechos del Nio/a). La legislacin argentina es representativa, puesto que la Ley 10.903 y rgimen de minoridad se inscribe en la llamada Doctrina de la Situacin Irregular y que da paso a la aplicacin de tutelas con un mismo tratamiento a nios y jvenes que cometen delitos como a los que se encuentran en situacin de vulneracin o amenaza de sus derechos fundamentales. En general, es todava insuficiente y limitada la atencin a la problemtica de la Familia. Se hace poco en relacin al abandono de menores por la necesidad de trabajar de los padres (debido a la cada de los niveles de ingreso y por la incorporacin de las mujeres al mercado de trabajo para generar ingresos complementarios). En Mxico se estima que 32 millones de nios, 12 millones, el 30% segn UNICEF , viven en situacin de pobreza. En el Per, en los 90s la tasa de crecimiento de la Poblacin Econmicamente Activa infantil entre 6 y 14 aos fue de 4,1%, dndose que el 44% de los nios trabajadores se ubican en el segmento del Trabajo Familiar No Remunerado. Resulta tambin preocupante la situacin de los nios en Chile, donde el 52% de los nios menores de 15 aos se ubica en 25
los dos quintiles de ms bajos ingresos. Un problema a tomar en cuenta es el de la indocumentacin. En Per se estima que 1 milln de nios/as estn indocumentados y el 17% de los nacimientos no se registran, por lo que cerca de 100 mil nios no existen legalmente, o no son sujetos de derecho. En este marco no resulta extrao entonces que la participacin de los nios sea nfima en la toma de sus decisiones a nivel familiar y en el sistema escolar, donde un 58% dice que nunca o slo alguna vez se escucha su opinin. Son altos los ndices de maltrato infantil y violencia intrafamiliar y encima se ha producido un endurecimiento de las condiciones estatales de tratamiento de las infracciones cometidas por menores (infantes o jvenes) en situacin de abandono, riesgo o peligro moral o material expresada. En el Per estudios de organismos no gubernamentales estiman que el 49% de los nios reciben golpizas por parte de sus padres que consideran esta prctica como un mtodo natural de disciplina. Se evidencia una deficiente proteccin de la mujer gestante, especialmente en el campo laboral, tanto en relacin con el ejercicio de derechos vinculados con la maternidad (descansos pre y post natales, disposicin de salas-cuna o tiempo para la lactancia), como respecto a la existencia de garantas contra despidos arbitrarios. En el Per el 67.8% de las mujeres tienen una gestacin de mediano o alto riesgo, dndose que un 15% de las muertes maternas corresponden a adolescentes, entre quienes adems ocurre el 20% de las muertes por aborto. 4. DERECHO A UN NIVEL DE VIDA ADECUADO: ALIMENT ACIN, VIVIEND A (Artculo 11 del PIDESC) ALIMENTACIN, VIVIENDA 4.1. DERECHO A L A VIVIEND A VIVIENDA En general, han disminuido o se han anulado los programas de vivienda popular, entre otras razones por restricciones en el acceso al crdito. Y es grande el porcentaje de poblacin que carece de techo propio, en la Argentina por ejemplo el 33% de las familias, cerca de 3 millones carecen de vivienda. En el Brasil los sin techo estn estimados en 30 millones de personas y en el Per el dficit habitacional bordea el 28%. Hay inseguridad en la tenencia de la vivienda y/o la tierra como consecuencia de la aparicin de loteadores y de dbiles polticas de 26
regulacin del uso del suelo, lo que genera problemas de posesin irregular en zonas urbanas y rurales. Por estas causas, en la Argentina el 18% de la poblacin afronta irregularidades en la posesin. Como las zonas habitables de las ciudades estn ya urbanizadas y habitadas, la extensin o ampliacin de las reas de residencia se da en zonas precarias y/o peligrosas como barrancos, riveras, zonas de propiedad privada expuesta a desalojos, etc., siguiendo procesos de migracin interna que han provocado que en pases como el Brasil el 75,47% viva habitualmente en espacios urbanos. En Mxico el 73,5% de la poblacin urbana no tiene agua entubada ni servicio de alcantarillado y el 12% carece de electricidad. Son tambin factores caractersticos el deficiente acceso a servicios regulares de agua, saneamiento y/o energa elctrica, as como el marcado hacinamiento y tugurizacin. En pases de reconocido mayor proceso de urbanizacin, como la Argentina, el 31% de los hogares no tiene agua potable y el 64% de vivienda carece de sistemas de desage. Son deficientes o en su caso insuficientes los programas estatales y municipales para la reconstruccin de viviendas afectadas por desastres naturales o para poblaciones desplazadas por razones de violencia. La realizacin de mega-obras de infraestructura afectan intereses de comunidades indgenas o locales que por lo general no participan de las decisiones ni de los beneficios de dichas construcciones. 4.2. DERECHO A L A ALIMENT ACIN ALIMENTACIN La apertura de las economas nacionales al mercado internacional de alimentos junto con la aplicacin de polticas estatales de liberalizacin del comercio de tierras as como los procesos de reconcentracin de predios rurales, desincentivan la produccin agrcola local, afectando la seguridad alimentaria nacional. Tambin el descenso en el poder adquisitivo influye en cadas en los niveles de consumo, como en el caso venezolano del 7 al 10% en los ltimos 5 aos. El impulso irracional de procesos de sustitucin de cultivos que desplazan cultivos tradicionalmente destinados a la demanda interna, no se acompaan de procesos paralelos de produccin en base a nuevos cultivos y menos de dinmicas de desarrollo que compensen las prdidas en la economa campesina. El Brasil de ser un pas exportador se convirti en importador de alimentos. 27
En la poblacin rural es evidente la disminucin de expectativas por un nivel de vida adecuado, ya que predominan elevados niveles de desnutricin vinculados a pobreza y deficientes hbitos alimentarios, as como una reduccin del consumo de caloras, ponindose por debajo de los mnimos requeridos. Un dato que se repite en otros pases es el de la pobreza rural, que por ejemplo en el Brasil demuestra que el 73% de la poblacin campesina percibe una renta anual por debajo de la lnea de la pobreza. Entre las poblaciones indgenas de Mxico se estima que un 58% de los nios tiene deficiencias alimentarias y en el Per el 46.8% de nios que viven en extrema pobreza presentan sntomas de desnutricin crnica. 5. DERECHO A L A SAL UD (Artculo 12 del PIDESC) SALUD El funcionamiento del sector salud est expuesto a una reduccin del gasto o inversin pblica, lo que influye para que la cobertura de servicios de salud pblica y su infraestructura instalada no abastezcan la demanda y que su repercusin sea desfavorable en la calidad y nivel de los servicios. En Venezuela por ejemplo entre 1990 y el 2000 la reduccin del porcentaje de asignacin de recursos del PIB para el sector salud baj del 14 al 6%; en el Per esta asignacin no llega al 4%, y en Venezuela representa apenas el 1,6% con una relacin desventajosa porque mientras que al inicio de los 90 se contaba con 1,5 millardos de dlares para 11 millones de usuarios, en el 2000 se cuenta con 1,1 millardos para ms de 20 millones, lo que en trminos reales significa un 30% menos de dinero para atender al doble de la poblacin. En Colombia, como en Bolivia, por los procesos de descentralizacin el gasto pblico tuvo una evolucin ascendente, de 2,57% a 7,4% en el primer caso, pero sin avizorarse todava superacin de la situacin de la salud. Se ha incrementado la carga laboral de los trabajadores de salud en paralelo a una reduccin de la capacidad adquisitiva de sus salarios. En Venezuela empezando los 90 el ingreso promedio de un mdico era de 1.627 $us., mientras que ahora ese promedio est reducido a la mitad. A pesar de los esfuerzos de descentralizacin en unidades territoriales, todava predomina la concentracin de la red asistencial en grandes centros urbanos con notorios desniveles en la cobertura de salud, principalmente en desmedro de la salud rural. Sin embargo, en algunos pases los procesos de descentralizacin estn incentivando la atencin en municipios rurales mediante la creacin de nuevos tems para mdicos y auxiliares. 28
Los sistemas privados de salud compiten con ventaja respecto al sistema pblico, y en sus atenciones evaden las enfermedades de alto riesgo a cambio de priorizar las intervenciones sanitarias ms rentables o la atencin de problemas psicolgicos individuales y no la prevencin y proteccin de problemas colectivos en alto riesgo. Al interior de los sistemas privados de salud hay marcadas inequidades, la buena salud es para quienes pagan primas altas, mientras que la salud de menor calidad corresponde a los sectores de menores ingresos. El panorama de los perfiles epidemiolgicos es heterogneo y regresivo. Hay enfermedades recurrentes y en aumento, y su incidencia se estratifica por gnero, condicin social y/o ubicacin geogrfica. De manera general, los sectores vulnerables son los ms afectados. Es alta la correlacin entre la mortalidad infantil y el porcentaje de hogares con Necesidades Bsicas Insatisfechas. Los niveles de mortalidad materna y fecundidad expresan el ejercicio de una vida sexual y reproductiva desinformada y en condiciones inadecuadas. La mayora de muertes se producen, en este mbito, por causas prevenibles y evitables. Hay escasa atencin a los problemas de salud e higiene ambiental e industrial y es elevada la incidencia de dolencias relacionadas con el trabajo. El incremento cuantitativo de enfermedades que tienen que ver con el stress, y la emergencia de trastornos psicoemocionales estn vinculados con estilos de vida laboral insegura e inestable. Se han producido reformas a los sistemas de Seguridad Social en Salud bajo tres modalidades: 1) continuacin del sistema pblico con privatizaciones marginales (Per y Costa Rica); 2) programas privados de sustitucin parcial (Per y Costa Rica); y 3) programas privados sustiturios (Repblica Dominicana) En la prctica, las reformas han incidido en fuertes incrementos de la inequidad, sostenindose un sistema pblico clsico, de baja calidad para los pensionistas del Estado, y otro sistema privado de atencin variable en funcin de la capacidad de pago y con lmites en la edad. En Chile por ejemplo se puede pertenecer (los empleados pblicos) al sistema pblico (FONASA) o al privado (ISAPRE). Para gozar de los beneficios de este ltimo se requiere un contrato individual por un mnimo de 12 meses con modalidades y beneficios estratificados por la capacidad de los aportes. Este mismo sistema privado se reserva la posibilidad de no asegurar a los mayores de 60 aos, es decir la poblacin con ms necesidad de proteccin 29
en salud. Existen casos como los de Bolivia y Colombia que sealan polticas de cobertura total va la descentralizacin en la formulacin- pero que se afectan tambin de atenciones discriminatorias en la prctica- En Colombia por ejemplo se instituye un Plan Obligatorio de Salud bsico e igual para todos, con un monto de cotizacin del 12%, del cual el empleador asume el 8% y el trabajador el restante 4%; pero adems instituye un Plan Adicional Complementario, opcional y financiado en un 100% por el usuario, el mismo que, de la mano de la cantidad de aportes que da lugar a la cantidad paralela de beneficios, est estructurando un sistema de medicina para ricos y otro para pobres, hecho que oculta los avances que se producen por ejemplo en la atencin a las madres gestantes y sus nios, o los alcances de incorporacin de poblaciones, como las campesinas e indgenas, tradicionalmente excluidas de los servicios de salud. 6. DERECHO A L A EDUC ACIN Y DERECHOS CUL TURALES EDUCACIN CULTURALES (Artculos 13, 14 y 15 del PIDESC) Los esfuerzos de mejoramiento de la calidad educativa mediante el desarrollo de reformas educativas que adems estn destinadas a disminuir los ndices de desercin y exclusin escolar, no se corresponden con la realidad del trabajo infanto-juvenil, el impide los objetivos de cobertura total, dado que por ejemplo en Mxico el 52% de los nios trabajadores se ve obligado a abandonar la escuela. Pese a los avances en el enfoque intercultural y bilinge de los programas educativos, la aplicacin de modelos discriminadores de los pueblos indgenas, de las comunidades afro americanas y de las minoras, todava es un desafo a ser enfrentado. Es desigual la distribucin de recursos educativos y hay un estancamiento, cuando no deterioro, de los niveles remunerativos del personal educativo. La educacin, del mismo modo que otros sectores, est sujeto a un aumento significativo de la contratacin precaria o temporal, la congelacin de promociones y por ende de la evaluacin del rendimiento profesional de maestros. En el Brasil la reduccin en trminos reales es del 9.1% de los recursos federales. Los Estados carecen de informacin actualizada sobre la situacin de los Pueblos Indgenas para definir polticas sustentadas en datos reales. Los 30
Pueblos Indgenas estn ubicados en las zonas de mayor ndice de necesidades insatisfechas. Asimismo, la poblacin Afro-americana est ubicada en los sectores de mayor pobreza, bajo nivel educativo y trabajos peor pagados. La implantacin de planes de desarrollo inconsultos con los Pueblos Indgenas y Afro-americanos comprometen actividades econmicas de subsistencia, inciden en la reduccin de reas tradicionales de caza y recoleccin, contaminan fuentes de agua y pesca, y empobrecen los suelos adems de introducir enfermedades nuevas y devastadoras. Las polticas de ocupacin de tierra mediante el uso irracional y devastador del habitat indgena implican la des-posesin y usurpacin de sus territorios, amenazando sus formas y calidad de vida y afectando su identidad e integridad cultural. En las polticas de Estado, en las estrategias privadas y en la cotidianeidad cultural son notorias las conductas sociales de discriminacin racial. La presin migratoria sobre las economas urbanas es creciente y la migracin internacional se ha convertido en la segunda fuente de generacin de recursos, e incluso en la primera en pases como el Ecuador donde la ltima dcada ha sido testigo de la salida de su pas de ms de 1 milln de ecuatorianos en busca de trabajo. BIBLIOGRAFA CONSUL TAD A CONSULT ADA PIDHDD, Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Balance en Siete Pases Latinoamericanos, Ed. PIDHDD y CEDAL/Per, Lima, Per, 2000 PIDHDD, Derechos Humanos en Amrica Latina. Indicadores y Acciones Ciudadanas y Exigibilidad de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Ed. PIDHDD y FORJA/Chile, Santiago de Chile, 2001 PIDHDD, Ganancia para Algunos y Desproteccin para Todos. El Derecho Humano a la Seguridad Social y la Privatizacin de los Sistemas de Pensiones en Amrica Latina, Ed. PIDHDD y CEDAL/Per, Lima, Per, 2000 PIDHDD, Indicadores para la Vigilancia Social de los DESC, Ed. PIDHDD, ALOP y FIDH, Bogot, Colombia y Lima, Per, 2000 31
PIDHDD, Los Derechos Humanos de los Migrantes, Ed. PIDHDD, La Paz, Bolivia, 2000 PIDHDD, Declaracin de Quito, Ed. PIDHDD, 2. Edicin, La Paz, Bolivia, 2001 PIDHDD, Sentencias del Tribunal Andino de la Deuda Externa, Ed. PIDHDD, Quito, Ecuador y La Paz, Bolivia, 2001
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AULAS
Aula 1 EL DESARROLLO COMO MARCO DE REFERENCIA DE LOS DHESC Aula 2 EL DERECHO AL DESARROLLO
................................................................................................ A UL A 1 ................................................................................................ Tema EL DESARROLLO COMO MARCO DE REFERENCIA DE LOS DHESC En esta clase pretendemos mostrar las principales relaciones que se establecen entre los derechos humanos y el desarrollo en un contexto de globalizacin. Para ello nos vamos a basar en tres textos que estn incluidos en la bibliografa que les ha sido proporcionada: 1. El documento base es el texto del profesor Felipe Gmez-Isa: Derechos Humanos y Globalizacin Globalizacin. Les pedimos realizar un resumen analtico (sntesis con sus comentarios) del captulo referido a La Globalizacin como Proceso Multidimensional. 2. El documento extrado de la publicacin realizada por el Crculo de Derechos acerca de los DhESC, propone importantes caractersticas sobre la relacin entre derechos humanos y desarrollo, les pedimos estudiar el texto y, de su lectura, realizar comentarios sobre las siguientes citas: i) Una activista de derechos humanos describi una perspectiva basada en derechos de la siguiente manera: Qu significa un enfoque basado en los derechos? Primero, 33
significa entender claramente la diferencia entre un derecho y una necesidad. Un derecho es algo que me corresponde legtimamente por el slo hecho de ser una persona. Es lo que me permite vivir con dignidad. Asimismo, un derecho puede ser exigido frente al gobierno e implica la obligacin por parte del gobierno de honrarlo. En cambio, una necesidad es una aspiracin que puede ser muy legtima, pero no necesariamente est asociada a una obligacin por parte del gobierno de cumplirla; la satisfaccin de una necesidad no puede exigirse. Los derechos se relacionan con ser, mientras que las necesidades se relacionan con tener? Segundo, un enfoque basado en los derechos no puede centrarse en defender o atacar la forma de gobierno, en hacer declaraciones a favor o en contra de la preferencia poltica de la vctima o en las motivaciones (supuestas o reales) de quienes violan los derechos humanos, sino en los derechos mismos que estn siendo violados y en el aparato que posibilita esas violaciones. En otras palabras, un enfoque basado en los derechos no puede atacar o apoyar un sistema poltico en particular, aunque tampoco puede ignorar la resistencia del sistema como un factor que bloquea o favorece el ejercicio efectivo de los derechos humanos... Tercero, y como consecuencia de lo anterior, un derecho se define en base a la dignidad, es decir, en base a se? y no a tener?, o al programa social o econmico de un partido o gobierno. Un programa poltico puede (y debe) negociarse, pero la dignidad no es negociable. Los programas polticos son necesarios para honrar los derechos humanos, pero no pueden sustituirlos. Los programas polticos estn sujetos a los cambios en la dinmica social y econmica, y lo que es importante hoy puede no serlo maana. La dignidad de un individuo es inmutable: es la misma en todos los tiempos y todos los lugares, y su esencia trasciende las particularidades culturales. En la versin en espaol de este manual la palabra empowering se traduce por empoderamiento ii) El enfoque basado en la capacidad sugerido por el econo34
mista ganador del Premio Nobel Amartya Sen proporciona un marco til para comprender el valor intrnseco de los DESC. Segn Sen, la nocin de capacidad tiene que ver esencialmente con la libertad: la variedad de opciones que posee una persona para decidir qu tipo de vida desea llevar. Sen sostiene que la pobreza y la privacin econmica deben ser consideradas en relacin con la incidencia que tienen en la restriccin de la libertad de una persona para vivir una vida que aprecie. La libertad de vivir una cantidad normal de aos, por ejemplo, se ve restringida por la mortalidad prematura; la libertad de leer o escribir est restringida por el analfabetismo. El goce de los DESC extiende la libertad de los individuos aumentando sus capacidades y su calidad de vida. Considerar la pobreza como un problema de capacidad puede dar lugar a demandas de medidas sociales apropiadas que se concretan imponindole obligaciones al estado. Este enfoque tambin proporciona un marco para juzgar las polticas segn el efecto que tienen sobre el mejoramiento de las capacidades de los ciudadanos (si la capacidad mejorada es o no consecuencia del crecimiento de los ingresos reales). Finalmente, un enfoque basado en la capacidad puede utilizarse para evaluar el impacto de la discriminacin por motivos tales como la raza, clase, casta y gnero. Por ejemplo, la discriminacin puede restringir la capacidad y, en consecuencia, la libertad de una persona al negarle un empleo o el cuidado mdico apropiado. 2. La declaracin sobre la mundializacin y sus consecuencias, realizada por la Oficina del Alto Comisionado sobre Derechos Humanos de las Naciones Unidas (va adjunto el documento). Les pedimos leer atentamente el documento, para que a partir de sus resoluciones comenten con nosotros dos temas: i) Qu implica que la mundializacin y sus formas- de implementacin sean atribuidas como responsabilidad del Estado? ii) Cmo trabajar en las condiciones de las estructuras sociales, econmicas y polticas de nuestros pases la demandada TRANSPARENCIA de las organizaciones financieras, monetarias y comerciales?
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ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS La mundializacin y sus consecuencias sobre el pleno disfrute de los derechos humanos Resolucin de la Comisin de Derechos Humanos 2002/28
La Comisin de Derechos Humanos, Guindose por los propsitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y expresando en particular la necesidad de lograr la cooperacin internacional en la promocin y el fomento del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales para todos sin distincin, Reafirmando sus resoluciones 2001/32, de 23 de abril de 2001, y 1999/59, de 28 de abril de 1999, y las resoluciones de la Asamblea General 56/165, de 19 de diciembre de 2001, y 55/102, de 4 de diciembre de 2000, Afirmando que, si bien la mundializacin ofrece grandes oportunidades, sus beneficios estn compartidos actualmente de forma muy desigual y los costos estn distribuidos desigualmente, y que los pases en desarrollo tropiezan con dificultades para responder a este importante reto, Reafirmando la Declaracin sobre el derecho al desarrollo, aprobada por la Asamblea General en su resolucin 41/128, de 4 de diciembre de 1986, y tomando nota de las conclusiones aprobadas por consenso por el Grupo de Trabajo de composicin abierta sobre el derecho al desarrollo en su tercer perodo de sesiones, Reconociendo que la mundializacin se debe guiar por los principios fundamentales en que se basa el conjunto de los derechos humanos, como la igualdad, la participacin, la responsabilidad, la no discriminacin en los planos nacional e internacional, el respeto de la diversidad y la cooperacin y la solidaridad internacionales, Afirmando a este respecto que cabe a las instituciones multilaterales un papel singular en la tarea de hacer frente a las dificultades y aprovechar las oportunidades que presenta la mundializacin, Tomando nota de la Declaracin de Doha aprobada por la Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC y de la Declaracin de Monterrey aprobada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Financiacin
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del Desarrollo, Tomando nota con reconocimiento de los resultados del seminario entre perodos de sesiones sobre las consecuencias de la mundializacin para el pleno disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales organizado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos como parte de su programa de cooperacin tcnica en la regin de Asia y el Pacfico, seminario que tuvo lugar en mayo de 2001 en Kuala Lumpur, Profundamente preocupada por la diferencia cada vez mayor que hay entre los pases desarrollados y los pases en desarrollo, que obstaculiza el pleno disfrute de los derechos humanos, sobre todo en los pases en desarrollo, 1. Reconoce que, si bien la mundializacin, por sus repercusiones, entre otras cosas, en la funcin del Estado, puede afectar a los derechos humanos, la promocin y proteccin de todos los derechos humanos son, ante todo, responsabilidad del Estado; 2. Reafirma que, adems de las responsabilidades de cada Estado respecto a su propia sociedad, todos los Estados tienen la responsabilidad colectiva de defender los principios de la dignidad humana, la igualdad y la equidad en el plano mundial; 3. Reafirma tambin el compromiso de crear un entorno, en los planos nacional e internacional, propicio al desarrollo y a la eliminacin de la pobreza mediante, entre otras cosas, la buena gestin de los asuntos pblicos en cada pas y, a escala internacional, la transparencia en los sistemas financiero, monetario y comercial y el empeo en un sistema comercial y financiero multilateral abierto, equitativo, reglamentado, previsible y no discriminatorio; 4. Reafirma adems que el derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos estn facultades para participar en un desarrollo econmico, social, cultural y poltico en el que puedan ejercerse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de l; 5. Acoge con beneplcito el informe de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos sobre la mundializacin y sus consecuencias para el pleno disfrute de todos los derechos humanos (E/CN.4/2002/54), que se centra en la liberalizacin del comercio agrcola y sus efectos en 37
el ejercicio del derecho al desarrollo, comprendido el derecho a la alimentacin, y toma nota de las conclusiones y recomendaciones contenidas en dicho informe; 6. Subraya que, en ausencia de un marco basado en los principios fundamentales que cimentan el conjunto de los derechos humanos, como la igualdad, la participacin, la responsabilidad, la no discriminacin, el respeto de la diversidad y la cooperacin y la solidaridad internacionales, la mundializacin seguir su curso inherentemente asimtrico; 7. Pide pues a la Alta Comisionada para los Derechos Humanos que, teniendo plenamente en cuenta la presente resolucin y en colaboracin con la UNCTAD, la OMC y otras instituciones internacionales financieras y econmicas pertinentes, estudie y aclare el principio fundamental de la no discriminacin y su aplicacin en el plano mundial con objeto de recomendar medidas para su integracin y efectiva aplicacin en el debate sobre el proceso de mundializacin y en este proceso propiamente dicho y que someta un estudio analtico completo sobre el tema a la Comisin en su 59' perodo de sesiones; 8. Acoge con beneplcito el informe de los Relatores Especiales de la Subcomisin de Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos sobre la marcha de sus trabajos (E/CN.4/Sub.2/2000/13) y les pide que tengan en cuenta el contenido de la presente resolucin al finalizar su estudio sobre la mundializacin y sus consecuencias para el pleno disfrute de todos los derechos humanos, que ser examinado por la Comisin en su 59' perodo de sesiones; 9. Subraya una vez ms la necesidad de que los rganos creados en virtud de tratados, los relatores y los representantes especiales, los expertos independientes y los grupos de trabajo de la Comisin tomen en consideracin, con arreglo a sus mandatos y segn proceda, el contenido de la presente resolucin y el informe de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos relativo a la mundializacin y sus consecuencias sobre el pleno disfrute de los derechos humanos; 10. Pide a la Alta Comisionada para los Derechos Humanos que integre el tema de la mundializacin y sus consecuencias sobre el pleno disfrute de los derechos humanos en los programas de su Oficina relacionados con los acuerdos regionales de promocin y proteccin de los derechos humanos y que, en este contexto, convoque seminarios entre perodos 38
de sesiones el ao prximo para reunir datos y opiniones pertinentes con objeto de evaluar las diferentes consecuencias de la mundializacin en el disfrute de los derechos humanos en diversas regiones y partes del mundo, y que presente un informe a la Comisin en su prximo perodo de sesiones; 11. Decide examinar de nuevo esta cuestin en su 59' perodo de sesiones.
49sesin, 22 de abril de 2002. [Aprobada en votacin registrada por 38 votos contra 15]
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................................................................................................ ................................................................................................ Tema EL DERECHO AL DESARROLLO Estimados y estimadas estudiantes: Adjunto en esta misma carta el siguiente trabajo: OTRA AMRICA LATINA ES POSIBLE CON LA INTEGRALIDAD, EXIGIBILIDAD Y JUSTICIABILIDAD DE LOS DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES (DESC), que en representacin de la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo (PIDHDD), presentamos en el 114 Perodo de Sesiones de la Comisin Interamericana, mostrando un vistazo sobre la situacin de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en la regin. Les pido leerlo con atencin, para que a partir de su contenido escriban un par de pginas con su comentario desde la realidad de sus pasessobre la relacin prctica entre los procesos de desarrollo subyacentes en las polticas de nuestros Estados y la vigencia de los Derechos Humanos. En su primera parte, el trabajo contiene un anlisis sobre LA SITUACIN LATINOAMERICANA DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES (DESC), y en la segunda, en base a informaciones proporcionadas por los Captulos Nacionales de la PIDHDD se presenta un PANORAMA DE LAS PRINCIPALES VIOLACIONES A LOS DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN AMRICA LATINA Buen trabajo y saludos cordiales,
A UL A 2
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MDULO
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Histria e Fundamentos dos Direitos Humanos
.............................................. Flvia Piovesan* .............................................. . Textos de Referncia . Aulas . Perguntas e Comentrios 41
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Flvia Piovesan Professora Doutora da Faculdade de Direito da PUC-SP nas disciplinas de Direito Constitucional e de Direitos Humanos. professora de Direitos Humanos da Ps Graduao da PUC-SP e da PUC/PR. professora de Direitos Humanos do programa de Doutorado em Direitos Humanos e Desenvolvimento na Universidade Pablo de Olavide (Sevilha Espanha). Mestre e Doutora em Direito Constitucional pela PUC-SP, tendo desenvolvido seu doutoramento na Harvard Law School, na qualidade de visiting fellow do Human Rights Program, em 1995, tendo a este programa retornado em 2000 e 2002. Procuradora do Estado de So Paulo desde 1991. membro do Comit Latino-Americano e do Caribe para a Defesa dos Direitos da Mulher (CLADEM), do Conselho Nacional de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, da Comisso Justia e Paz e da Associao dos Constitucionalistas Democrticos. autora dos livros Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional (5a edio); Temas de Direitos Humanos (2a edio); Proteo Judicial contra Omisses Legislativas: ao direta de inconstitucionalidade por omisso e mandado de injuno (2a edio). co-autora do livro A Figura/Personagem Mulher em Processos de Famlia. co-organizadora dos livros Direito, Cidadania e Justia e O Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos Humanos e o Direito Brasileiro. coordenadora do livro Direitos Humanos, Globalizao Econmica e Integrao Regional: Desafios do Direito Constitucional Internacional. Tem diversos artigos publicados em jornais, revistas e livros jurdicos.
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TEXTOS DE REFERNCIA
Texto 1 A Proteo Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
Flvia Piovesan, Alessandra Passos Gotti e Janana Senne Martins

Texto 2 Direitos Humanos, Globalizao Econmica e Integrao Regional
Flvia Piovesan
................................................................................................ ................................................................................................ A Proteo Internacional Dos Direitos Econmicos, Sociais E Culturais* Flvia Piovesan, Alessandra Passos Gotti e Janana Senne Martins O objetivo deste ensaio examinar a proteo dos direitos econmicos, sociais e culturais no mbito das Naes Unidas. Contudo, preliminarmente ser enfocada a chamada concepo contempornea de direitos humanos, para em um segundo momento ser apreciado o tema proposto.
Te xto 1
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1. A Concepo Contempornea de Direitos Humanos A definio de direitos humanos aponta para uma pluralidade de significados. Considerando essa pluralidade, destaca-se a chamada concepo contempornea de direitos humanos, que veio a ser introduzida pela Declarao Universal de Direitos Humanos de 1948. A Declarao Universal nasceu como resposta s atrocidades e aos horrores cometidos pelo nazismo. Em face do regime de terror, passa a imperar a lgica da destruio, na qual as pessoas so consideradas descartveis, em razo da nopertinncia a determinada raa: a chamada raa ariana. Com isso, 18 milhes de pessoas passam por campos de concentrao, 11 milhes neles morrem, sendo que desse universo 6 milhes so judeus. O regime de terror implicou na ruptura do paradigma jusnaturalista, que afirmava que os direitos humanos decorrem da dignidade inerente a toda e qualquer pessoa. Em face do flagelo da Segunda Guerra Mundial, nasce a necessidade de reconstruo do valor dos direitos humanos, como paradigma e referencial tico a orientar a ordem internacional. Diante da ruptura, h a necessidade de reconstruo. A Declarao surgiu como um cdigo de princpios e valores universais a serem respeitados pelos Estados. Ela demarca a concepo inovadora de que os direitos humanos so direitos universais, cuja proteo no deve se reduzir ao domnio reservado do Estado, porque revela tema de legtimo interesse internacional. Prenuncia-se, desse modo, o fim da era em que a forma pela qual o Estado tratava seus nacionais era concebida como um problema de jurisdio domstica, decorrente de sua soberania. Alm do alcance universal dos direitos humanos, a Declarao Universal tambm inova, ao consagrar que os direitos humanos compem uma unidade indivisvel, interdependente e inter-relacionada, na qual os direitos civis e polticos ho de ser conjugados com os direitos econmicos, sociais e culturais. A Declarao de 1948 introduz assim extraordinria inovao, ao combinar o discurso liberal da cidadania com o discurso social, de forma a elencar tanto direitos civis e polticos (arts. 3 a 21), como direitos sociais, econmicos e culturais (arts. 22 a 28). Vale dizer, a Declarao rompe com as concepes anteriores decor-
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rentes das modernas Declaraes de Direitos, que apenas ressaltavam ora o discurso liberal da cidadania (como, por exemplo, a Declarao francesa e a Declarao americana do final do sculo XVIII), ora o discurso social (como, por exemplo, a Declarao do povo trabalhador e explorado da ento Repblica Sovitica Russa do incio do sculo XX). At ento os valores liberdade e igualdade vinham divorciados. A Declarao de 1948 vem inovar, prevendo, de forma indita, que no h liberdade sem igualdade e no h igualdade sem liberdade. Desse modo, traz uma concepo inovadora, ao atribuir aos direitos humanos o carter de unidade indivisvel, inter-relacionada e interdependente. Ao examinar a teoria da universalidade e interdependncia dos direitos humanos, afirma Hector Gros Espiell: S o reconhecimento integral de todos esses direitos pode assegurar a existncia real de cada um deles, j que sem a efetividade de gozo dos direitos econmicos, sociais e culturais, os direitos civis e polticos se reduzem a meras categorias formais. Inversamente, sem a realidade dos direitos civis e polticos, sem a efetividade da liberdade entendida em seu mais amplo sentido, os direitos econmicos, sociais e culturais carecem, por sua vez, de verdadeira significao. Esta idia da necessria integralidade, interdependncia e indivisibilidade quanto ao conceito e realidade do contedo dos direitos humanos, que de certa forma est implcita na Carta das Naes Unidas, se compila, se amplia e se sistematiza em 1948, na Declarao Universal de Direitos Humanos, e se reafirma definitivamente nos Pactos Universais de Direitos Humanos, aprovados pela Assemblia Geral em 1966, e em vigncia desde 1976, na Proclamao de Teer de 1968 e na Resoluo da Assemblia Geral, adotada em 16 de dezembro de 1977, sobre os critrios e meios para melhorar o gozo efetivo dos direitos e das liberdades fundamentais (Resoluo n. 32/130).1 A Declarao de Direitos Humanos de Viena, de 1993, reitera a concepo introduzida pela Declarao de 1948, quando, em seu 5, afirma: Todos os direitos humanos so universais, interdependentes e inter-relacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de forma justa e eqitativa, em p de igualdade e com a mesma nfase.
1. GROS ESPIELL, Hector. Los derechos econmicos, sociales y culturales en el sistema interamericano. San Jos: Libro Libre, 1986. p. 16-17.
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Logo, a Declarao de Viena de 1993 consagra estes dois aspectos que caracterizam a concepo contempornea de direitos humanos: a) o alcance universal desses direitos e b) a unidade indivisvel e interdependente que assumem. Em face da indivisibilidade dos direitos humanos, h de ser definitivamente afastada a equivocada noo de que uma classe de direitos (a dos direitos civis e polticos) merece inteiro reconhecimento e respeito, enquanto outra classe de direitos (a dos direitos sociais, econmicos e culturais), ao revs, no merece qualquer reconhecimento. A idia da noacionabilidade dos direitos sociais meramente ideolgica e no cientfica.2 Sob a tica normativa internacional, est definitivamente superada a concepo de que os direitos sociais, econmicos e culturais no so direitos legais. Como aludem Asbjorn Eide e Alla Rosas: Levar os direitos econmicos, sociais e culturais a srio implica, ao mesmo tempo, um compromisso com a integrao social, a solidariedade e a igualdade, incluindo a questo da distribuio de renda. Os direitos sociais, econmicos e culturais incluem como preocupao central a proteo aos grupos vulnerveis. () As necessidades fundamentais no devem ficar condicionadas caridade de programas e polticas estatais, mas devem ser definidas como direitos3 . Destaque-se, ainda, a Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimen2. Como explica Jack Donnelly: Diversos filsofos e um grande nmero de conservadores e liberais contemporneos tm sustentado que os direitos econmicos e sociais no so verdadeiros direitos, sugerindo que a tradicional dicotomia reflete no apenas a gnese das normas contemporneas de direitos humanos, mas tambm uma ordem de prioridade entre esses direitos. Maurice Cranston oferece a mais ampla citada verso do argumento filosfico contrrio aos direitos econmicos e sociais. Ele afirma que os tradicionais direitos civis e polticos vida, liberdade e propriedade so direitos universais, supremos e morais. Os direitos econmicos e sociais, contudo, no so universais, concretos e nem possuem suprema importncia, pertencendo a uma diferente categoria lgica isto , no so verdadeiros direitos humanos. (...) Os impedimentos para a implementao da maior parte dos direitos econmicos e sociais, entretanto, so mais polticos que fsicos. Por exemplo, h mais que suficiente alimento no mundo capaz de alimentar todas as pessoas; a fome e m nutrio generalizada existem no em razo de uma insuficincia fsica de alimentos, mas em virtude de decises polticas sobre sua distribuio. (Universal human rights in theory and practice. Ithaca: Cornell University Press, 1989. p. 31-32). 3 Asbjorn Eide e Alla Rosas, Economic, Social and Cultural Rights: A Universal Challenge. In: Asbjorn Eide, Catarina Krause e Allan Rosas, Economic, Social and Cultural Rights, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, Boston e Londres, 1995, p.17-18.
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to de 19864 . Esta Declarao, em seu artigo 2o, consagra: A pessoa humana o sujeito central do desenvolvimento e deve ser ativa participante e beneficiria do direito ao desenvolvimento.5 Para a Declarao de Viena de 1993, o direito ao desenvolvimento um direito universal e inalienvel, parte integral dos direitos humanos fundamentais. A Declarao de Viena reconhece a relao de interdependncia entre a democracia, o desenvolvimento e os direitos humanos. Os direitos sociais, econmicos e culturais so, assim, autnticos e verdadeiros direitos fundamentais. Integram no apenas a Declarao Universal, como ainda inmeros outros tratados internacionais, como, por exemplo, o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, a Conveno sobre a Eliminao de todas as formas de Discriminao Racial, a Conveno sobre os Direitos da Criana, a Conveno sobre a Eliminao de todas as formas de Discriminao contra a Mulher, dentre outros. A obrigao em implementar esses direitos deve ser compreendida luz do princpio da indivisibilidade dos direitos humanos, reafirmado veementemente pela ONU na Declarao de Viena de 1993. Compartilha-se assim da noo de que os direitos fundamentais sejam civis e polticos, sejam sociais, econmicos e culturais so
4 Primeiramente reconhecido pela Comisso da ONU de Direitos Humanos em 1977 (CRH Res. 4, XXXIII), o direito ao desenvolvimento foi consagrado pela Assemblia Geral da ONU em 1986, com a Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento (General Assembly resolution 41/ 128, de 4 de dezembro de 1986). A Declarao foi adotada por 146 Estados, com um voto contrrio (EUA) e 8 abstenes. Para Allan Rosas: A respeito do contedo do direito ao desenvolvimento, trs aspectos devem ser mencionados. Em primeiro lugar, a Declarao de 1986 endossa a importncia da participao. () Em segundo lugar, a Declarao deve ser concebida no contexto das necessidades bsicas de justia social. () Em terceiro lugar, a Declarao enfatiza tanto a necessidade de adoo de programas e polticas nacionais, como da cooperao internacional. () O direito ao desenvolvimento deveria, talvez, ser concebido mais como uma umbrella concept e um programa, que propriamente um direito humano especfico. () Pode apresentar maior impacto no planejamento e na implementao de polticas e programas, que como um mecanismo jurdico em si mesmo. (Allan Rosas, The Right to Development, In: Asbjorn Eide, Catarina Krause e Allan Rosas, Economic, Social and Cultural Rights, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, Boston e Londres, 1995, p. 254-255). 5 Adiciona o artigo 4o da Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento que os Estados tm o dever de adotar medidas, individualmente ou coletivamente, voltadas a formular polticas de desenvolvimento internacional, com vistas a facilitar a plena realizao de direitos, acrescentando que a efetiva cooperao internacional essencial para prover aos pases em desenvolvimento meios que encorajem o direito ao desenvolvimento.
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acionveis, exigveis e demandam sria e responsvel observncia.6 luz dessa perspectiva, passa-se ao estudo dos mecanismos de proteo internacional dos direitos sociais, econmicos e culturais no mbito das Naes Unidas. 2. Mecanismos Internacionais de Proteo dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais no mbito das Naes Unidas A Declarao Universal de 1948, ao introduzir a concepo contempornea de direitos humanos, foi o marco de criao do chamado Direito Internacional dos Direitos Humanos, que um sistema jurdico normativo de alcance internacional, com o objetivo de proteger os direitos humanos, especialmente quando as instituies nacionais so omissas ou falhas na proteo desses mesmos direitos. Todavia, sob o enfoque estritamente legalista, a Declarao Universal, em si mesma, no apresenta fora jurdica obrigatria e vinculante, por assumir a forma de declarao e no de tratado. luz desse raciocnio, considerando a ausncia de fora jurdica vinculante da Declarao, aps a sua adoo, em 1948, instaurou-se uma larga discusso sobre qual seria a maneira mais eficaz em assegurar o reconhecimento e a observncia universal dos direitos nela previstos. Prevaleceu o entendimento de que a Declarao deveria ser juridicizada sob a forma de tratado inter6. A respeito, afirma David Trubek: Eu acredito que o Direito Internacional est se orientando no sentido de criar obrigaes que exijam dos Estados a adoo de programas capazes de garantir um mnimo nvel de bem-estar econmico, social e cultural para todos os cidados do planeta, de forma a progressivamente melhorar esse bem-estar. (Economic, social and cultural rights in the third world: human rights law and human needs programs. In: MERON, Theodor (Editor). Human rights in international law: legal and policy issues . Oxford: Claredon Press, 1984. p. 207). Sobre a necessidade de valorar de forma equnime as duas categorias de direitos, merece destaque a seguinte reflexo de T. Farer, constante do relatrio a respeito da situao dos direitos humanos na Nicargua: Com exceo dos casos de assassinato em massa e tortura (na definio do termo) Camboja sob Khmer Rouge, Uganda sob Idi Amin, Unio Sovitica sob Stalin, Europa sob a ocupao nazista a comparao entre violaes de direitos humanos requer um problemtico exerccio de etiologias e julgamentos de valor acerca da relativa importncia de diferentes direitos e seu efeito (se algum) no contexto domstico e internacional. Como, por exemplo, comparar governos que matam com armas e governos que permitem pessoas morrerem de fome e m nutrio? (FARER, T. Looking at Nicaragua: The problematique of impartiality in human rights inquiries. Human Rights Quarterly, v.10, p. 141, 1988).
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nacional, que fosse juridicamente obrigatrio e vinculante no mbito do Direito Internacional. Esse processo de juridicizao da Declarao comeou em 1949 e foi concludo apenas em 1966, com a elaborao de dois distintos tratados internacionais o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos e o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais que passavam a incorporar, com maior preciso e detalhamento, os direitos constantes da Declarao Universal. A conjugao da Declarao de 1948 com os dois Pactos resulta na Carta Internacional dos Direitos Humanos, ou na International Bill of Rights, que traduz a mais significativa expresso do movimento internacional dos direitos humanos. Na ordem contempornea, os direitos elencados na Carta Internacional de Direitos representam o amplo consenso alcanado acerca dos requisitos minimamente necessrios para uma vida com dignidade. Nesse sentido, o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, adotado pela ONU em 1966, teve como maior objetivo incorporar os dispositivos da Declarao Universal, sob a forma de preceitos juridicamente obrigatrios e vinculantes. Novamente, assumindo a roupagem de tratado internacional, o intuito desse Pacto foi permitir a adoo de uma linguagem de direitos que implicasse em obrigaes no plano internacional, mediante a sistemtica da international accountability. Isto , como outros tratados internacionais, esse Pacto criou obrigaes legais aos Estados-partes, ensejando responsabilizao internacional em caso de violao dos direitos que enuncia. Atualmente, esse Pacto conta com a adeso de mais de 140 Estadospartes, incluindo o Brasil, que o ratificou em 1992. Assim como o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos, esse Pacto expande os direitos sociais, econmicos e culturais elencados pela Declarao Universal. Importa observar que, no cenrio internacional, antes mesmo da Declarao de 1948 e do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de 1966, nascia a Organizao Internacioal do Trabalho (OIT), aps a 1a Guerra Mundial, com o objetivo promover parmetros internacionais referentes s condies de trabalho e bem estar. Deste modo, a efetivao dos direitos econmicos, sociais e culturais no apenas uma obrigao moral dos Estados, mas uma obrigao jurdica, que tem por fundamento os tratados internacionais de proteo dos direitos humanos, 49
em especial o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais7 . Enuncia esse Pacto um extenso catlogo de direitos, que inclui o direito ao trabalho e justa remunerao, o direito a formar e a filiar-se a sindicatos, o direito a um nvel de vida adequado, o direito moradia, o direito educao, previdncia social, sade, etc. Enquanto o Pacto dos Direitos Civis e Polticos estabelece direitos endereados aos indivduos, o Pacto dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais estabelece deveres endereados aos Estados. Enquanto o primeiro Pacto determina que todos tm o direito a... ou ningum poder..., o segundo Pacto usa a frmula os Estados-partes reconhecem o direito de cada um a.... Se os direitos civis e polticos devem ser assegurados de plano pelo Estado, sem escusa ou demora tm a chamada auto-aplicabilidade , os direitos sociais, econmicos e culturais, por sua vez, nos termos em que esto concebidos pelo Pacto, apresentam realizao progressiva. Vale dizer, so direitos que esto condicionados atuao do Estado, que deve adotar todas as medidas, tanto por esforo prprio como pela assistncia e cooperao internacionais8 , principalmente nos planos econmi7 A respeito do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, ver Henry J. Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context Law, Politics and Morals, second edition, Oxford University Press, Oxford, 2000, p.261-267; p.305-322; Matthew C.R.Craven, The International Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights A Perspective on its Development, Claredon Press, Oxford, 1995; Philip Alston e Gerald Quinn, The nature and scope of States Partiess obligations under the ICESC, 9 Hum. Rts Q.156, 1987, p.186; Asbjorn Eide, Catarina Krause e Allan Rosas, Economic, Social and Cultural Rights, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, Boston e Londres, 1995. 8 O Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais consagra trs previses que podem ser interpretadas no sentido de sustentar uma obrigao por parte dos Estados-partes ricos de prover assistncia aos Estados-partes pobres, no dotados de recursos para satisfazer as obrigaes decorrentes do Pacto. O artigo 2 (1) contempla a frase individualmente ou atravs de assistncia internacional e cooperao, especialmente econmica e tcnica. A segunda a previso do artigo 11 (1), de acordo com a qual os Estados-partes concordam em adotar medidas apropriadas para assegurar a plena realizao do direito adequada condio de vida, reconhecendo para este efeito a importncia da cooperao internacional baseada no livre consenso. Similarmente, no artigo 11 (2) os Estados-partes concordam em adotar individualmente ou por meio de cooperao internacional medidas relevantes para assegurar o direito de estar livre da fome. (Philip Alston e Gerard Quinn, The Nature and Scope of Staties Parties obligations under the ICESCR, 9 Human Rights Quartley 156, 1987, p.186, apud Henry Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context: Law, Politics and Morals, second edition, Oxford, Oxford University Press, 2000, p.1327).
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cos e tcnicos, at o mximo de seus recursos disponveis, com vistas a alcanar progressivamente a completa realizao desses direitos (artigo 2, pargrafo 1 do Pacto)9 . Esse Pacto apresenta uma peculiar sistemtica de monitoramento e implementao dos direitos que contempla. Essa sistemtica inclui o mecanismo dos relatrios a serem encaminhados pelos Estados-partes. Os relatrios devem consignar as medidas legislativas, administrativas e judiciais adotadas pelo Estado-parte no sentido de conferir observncia aos direitos reconhecidos pelo Pacto. Devem ainda expressar os fatores e as dificuldades no processo de implementao das obrigaes decorrentes do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Os Estados-partes devem submeter os respectivos relatrios ao Secretrio Geral das Naes Unidas que, por sua vez, encaminhar cpia ao Conselho Econmico e Social para apreciao.10 Diversamente do Pacto dos Direitos Civis, o Pacto dos Direitos Sociais no estabelece o mecanismo de comunicao interestatal e nem tampouco, mediante Protocolo Facultativo, permite a sistemtica das peties individuais. Atente-se que atravs das comunicaes interestatais um Estado-parte pode alegar haver um outro Estado-parte incorrido em violao aos direitos humanos enunciados no tratado, enquanto que atravs do direito de petio, na hiptese de violao de direitos humanos e respeitados determinados requisitos de admissibilidade (como o esgotamento prvio dos recursos internos), possvel recorrer a instncias internacionais competentes, que adotaro medidas que restaurem ou reparem os direitos ento violados.
9 A expresso aplicao progressiva tem sido frequentemente mal interpretada. Em seu General Comment n.03 (1990), a respeito da natureza das obrigaes estatais concernentes ao artigo 2o, pargrafo 1o, o Comit sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais afirmou que, se a expresso realizao progressiva constitui um reconhecimento do fato de que a plena realizao dos direitos sociais, econmicos e culturais no pode ser alcanada em um curto perodo de tempo, esta expresso deve ser interpretada luz de seu objetivo central, que estabelecer claras obrigaes aos Estados-partes, no sentido de adotarem medidas, to rapidamente quanto possvel, para a realizao destes direitos. (General Comment n.3, UN doc. E/ 1991/23). 10. O Conselho Econmico e Social estabeleceu um Comit sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, com a competncia de examinar os relatrios submetidos pelos Estados. A funo desse Comit anloga funo do Comit de Direitos Humanos, institudo pelo Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos.
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Em suma, o mecanismo internacional de proteo dos direitos sociais, econmicos e culturais continua a se restringir sistemtica dos relatrios. Em face da insuficincia desse mecanismo, a Declarao e o Programa de Ao de Viena de 1993 so enfticos em recomendar a incorporao do direito de petio a esse Pacto, mediante a adoo de protocolo adicional projeto que est em fase de elaborao nas Naes Unidas. A respeito, observa Antnio Augusto Canado Trindade que j existe um intenso debate internacional em curso sobre como assegurar uma proteo internacional mais eficaz dos direitos econmicos, sociais e culturais. No plano global, o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, rgo de superviso do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das Naes Unidas, tem se pronunciado a respeito. Farse- uma reunio de peritos para discutir a elaborao de um anteprojeto de Protocolo Adicional quele Pacto, a fim de dot-lo de um sistema de peties ou comunicaes ou denncias, e desse modo reduzir as disparidades de procedimentos de implementao entre os direitos civis e polticos, por um lado, e os direitos econmicos, sociais e culturais, por outro. A preocupao bsica no sentido de assegurar a justiciabilidade ou exigibilidade dos direitos econmicos e sociais, ou ao menos de alguns desses direitos. Isto poderia ademais gerar uma jurisprudncia em matria de direitos econmicos e sociais. Esta possibilidade j est contemplada no Protocolo Adicional Conveno Americana sobre Direitos Humanos em Matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (Protocolo de San Salvador de 1988), em relao ao direito de associao e liberdade sindical e ao direito educao.11 Alm disso, para fortalecer a efetividade dos direitos econmicos, sociais e culturais, a Declarao de Viena tambm recomenda o exame de outros critrios, como a aplicao de um sistema de indicadores, para medir o progresso alcanado na realizao dos direitos previstos no Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Recomenda ainda seja empreendido um esforo harmonizado, visando a garantir o reconhecimento dos direitos econmicos, sociais e culturais nos planos nacional, regional e internacional.
11. CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Direitos Econmicos e Sociais, In: CANADO TRINDADE, Antnio Augusto (Editor). A incorporao das normas internacionais de proteo dos direitos humanos no direito brasileiro. San Jos da Costa Rica/ Braslia: Instituto Interamericano de Direitos Humanos, 1996. p. 710-711.
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Importa reafirmar que o Pacto dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais estabelece a obrigao dos Estados em reconhecer e progressivamente implementar os direitos nele enunciados, utilizando o mximo dos recursos disponveis (grifos nossos). Como afirma o Comit sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais: Enquanto a plena realizao de relevantes direitos pode ser alcanada progressivamente, medidas nessa direo devem ser adotadas em um razoavelmente curto perodo de tempo, aps o Pacto entrar em vigor em relao a determinado Estado. Essas medidas devem ser deliberadas e concretamente alcanveis, da forma mais clara possvel, no sentido de conferir cumprimento s obrigaes reconhecidas no Pacto.12 Da obrigao da progressividade na implementao dos direitos econmicos, sociais e culturais decorre a chamada clusula da proibio do retrocesso social, na medida em que vedado aos Estados retrocederem no campo da implementao destes direitos. Vale dizer, a progressividade dos direitos econmicos, sociais e culturais probe o retrocesso ou a reduo de polticas pblicas voltadas garantia destes direitos. Os direitos sociais, enquanto social welfare rights implicam a viso de que o Governo tem a obrigao de garantir adequadamente tais condies para todos os indivduos. A idia de que o welfare uma construo social e de que as condies de welfare so em parte uma responsabilidade governamental, repousa nos direitos enumerados pelos diversos instrumentos internacionais, em especial pelo Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Ela tambm expressa o que universal nesse campo, na medida em que se trata de uma idia acolhida por quase todas as naes do mundo, ainda que exista uma grande discrdia acerca do escopo apropriado da ao e responsabilidade governamental, e da forma pela qual o social welfare pode ser alcanado em especficos sistemas econmicos e polticos.13 Alm do Pacto dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, h que se mencionar o Protocolo de San Salvador, em matria de direitos econmicos, sociais e culturais, que entrou em vigor em novembro de 1999. Tal como o Pacto dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, este tratado da OEA refora os deveres jurdicos dos Estados-partes no tocante aos
12. Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment, 1990. 13. Cf. David M. Trubek, op. cit., p. 205-206.
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direitos sociais, que devem ser aplicados progressivamente, sem recuos e retrocessos, para que se alcance sua plena efetividade. O Protocolo de San Salvador estabelece um amplo rol de direitos econmicos, sociais e culturais, compreendendo o direito ao trabalho, direitos sindicais, direito sade, direito previdncia social, direito a educao, direito cultura,Este Protocolo acolhe (tal como o Pacto dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais) a concepo de que cabe aos Estados investir o mximo dos recursos disponveis para alcanar, progressivamente, a plena efetividade dos direitos econmicos, sociais e culturais. Este Protocolo permite o recurso ao direito de petio a instncias internacionais para a defesa de dois dos direitos nele previstos o direito educao e os direitos sindicais. Estes instrumentos internacionais acabaram por alargar as tarefas do Estado, incorporando fins econmico-sociais positivamente vinculantes das instncias de regulao jurdica. A poltica deixa de ser concebida como um domnio juridicamente livre e desvinculado. Os domnios da poltica passam a sofrer limites, mas tambm imposies, por meio de um projeto material vinculativo. Surge verdadeira configurao normativa da atividade poltica. Por analogia, cabe citar as lies de J.J.Gomes Canotilho, que, ao se referir Constituio, destaca que ela tem sempre como tarefa a realidade: juridificar constitucionalmente esta tarefa ou abandon-la poltica, o grande desafio. Todas as Constituies pretendem, implcita ou explicitamente, conformar o poltico.14 Isto , os tratados internacionais apreciados tm como tarefa juridificar o domnio poltico, impondo deveres aos Estados e enunciando direitos essenciais proteo da dignidade humana. A violao aos direitos sociais, econmicos e culturais resultado tanto da ausncia de forte suporte e interveno governamental, como da ausncia de presso internacional em favor dessa interveno. , portanto, um problema de ao e prioridade governamental e implementao de polticas pblicas que sejam capazes de responder a graves problemas sociais. Como bem reala Antnio Augusto Canado Trindade: No h qualquer impossibilidade lgica ou jurdica para que assim se proceda. H que garantir a justiciabilidade dos direitos econmicos e sociais, a
14 Jos Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Livraria Almedina, Coimbra, 1998.
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comear pelo princpio da no-discriminao. Por que motivo em relao aos direitos polticos so h muito condenadas prticas discriminatrias, as quais, em relao aos direitos econmicos e sociais, persistem e parecem ser toleradas como supostas realidades lamentveis e inevitveis? H que se submeter justiciabilidade decises governamentais e de organismos financeiros internacionais que, guisa de resolver problemas econmicos, condenam ao empobrecimento, ao desemprego e fome, se no a mdio ou longo prazo misria e morte, milhares de seres humanos. Se certo que a vigncia de muitos direitos econmicos e sociais de realizao progressiva, tambm certo que tal vigncia requer medidas imediatas por parte dos Estados, certas obrigaes mnimas em relao a um ncleo de direitos de subsistncia (direitos alimentao, moradia, sade, educao, somados ao direito ao trabalho), quando pouco para neutralizar os efeitos devastadores de polticas recessivas, particularmente sobre os segmentos mais carentes ou vulnerveis da populao. 15 Cabe ainda realar que tanto os direitos sociais, econmicos e culturais, como os direitos civis e polticos demandam do Estado prestaes positivas e negativas, sendo equivocada e simplista a viso de que os direitos sociais s demandariam prestaes positivas, enquanto que os direitos civis e polticos demandariam prestaes negativas, ou a mera absteno estatal. A ttulo de exemplo, cabe indagar qual o custo do aparato de segurana, mediante o qual se assegura direitos civis clssicos, como os direitos liberdade e propriedade, ou ainda qual o custo do aparato eleitoral, que viabiliza os direitos polticos, ou, do aparato de justia, que garante o direito ao acesso ao Judicirio. Isto , os direitos civis e polticos no se restringem a demandar a mera omisso estatal, j que a sua implementao requer polticas pblicas direcionadas, que contemplam tambm um custo. Ademais, no contexto marcado pela globalizao econmica e pela integrao regional, h a urgncia de incorporar a agenda social na pauta da integrao regional de blocos econmicos, bem como na nova arquitetura financeira internacional. H o desafio de que os direitos humanos possam permear a poltica macro-econmica, de forma a envolver a poltica fiscal, a poltica monet15. Antnio Augusto Canado Trindade, Direitos econmicos e sociais, op. cit., p. 710-711.
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ria e a poltica cambial. As instituies econmicas internacionais devem levar em grande considerao a dimenso humana de suas atividades e o forte impacto que as polticas econmicas podem ter nas economias locais, especialmente em um mundo cada vez mais globalizado16 . Embora as agncias financeiras internacionais estejam vinculadas ao sistema das Naes Unidas, na qualidade de agncias especializadas, o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional, por exemplo, carecem da formulao de uma poltica vocacionada aos direitos humanos. Tal poltica medida imperativa para o alcance dos propsitos da ONU e, sobretudo, para a coerncia tica e principiolgica que h de pautar sua atuao. A agenda de direitos humanos deve ser, assim, incorporada no mandato de atuao destas agncias. H que se romper com os paradoxos que decorrem das tenses entre a tnica includente voltada para a promoo dos direitos humanos, consagrada nos relevantes tratados de proteo dos direitos humanos da ONU (com destaque ao Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais) e, por outro lado, a tnica excludente ditada pela atuao especialmente do Fundo Monetrio Internacional, na medida em que a sua poltica, orientada pela chamada condicionalidade, submete pases em desenvolvimento a modelos de ajuste estrutural incompatveis com os direitos humanos17 . Reitere-se aqui as lies de Jack Donnelly: Mercados livres so economicamente anlogos ao sistema poltico baseado na regra da maioria, sem contudo a observncia aos direitos das minorias. As polticas sociais, sob esta perspectiva, so essenciais para assegurar que as minorias, em desvantagem ou privadas pelo mercado, sejam consideradas com o mnimo respeito na esfera econmica. 18 H tambm a necessidade de acentuar a responsabilidade social do setor privado, especialmente das empresas multinacionais, na medida em que constituem as grandes beneficirias do processo de globalizao, bastando citar que das 100 (cem) maiores economias mundiais, 51 (cinquenta e uma) so empresas multinacionais e 49 (quarenta e nove) so Estados
16 Cf. Mary Robinson, Constructing an International Financial, Trade and Development Architeture: The Human Rights Dimension, Zurich, 1 July 1999, www.unhchr.org. Adiciona Mary Robinson: A ttulo de exemplo, um economista j advertiu que o comrcio e a poltica cambial podem ter maior impacto no desenvolvimento dos direitos das crianas que propriamente o alcance do oramento dedicado sade e educao. Um incompetente diretor do Banco Central pode ser mais prejudicial aos direitos das crianas que um incompetente Ministro da Educao. (op. cit.)
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nacionais. Por exemplo, importa encorajar empresas a adotarem cdigos de direitos humanos relativos atividade de comrcio; demandar sanes comerciais a empresas violadoras dos direitos sociais; adotar a taxa Tobin sobre os investimentos financeiros internacionais, dentre outras medidas. Por fim, em razo da indivisibilidade dos direitos humanos, a violao aos direitos econmicos, sociais e culturais propicia a violao aos direitos civis e polticos, eis que a vulnerabilidade econmico-social leva vulnerabilidade dos direitos civis e polticos. No dizer de Amartya Sen: A negao da liberdade econmica, sob a forma da pobreza extrema, torna a pessoa vulnervel a violaes de outras formas de liberdade.() A negao da liberdade econmica implica na negao da liberdade social e poltica.19 Acrescente-se ainda que este processo de violao dos direitos humanos alcana prioritariamente os grupos sociais vulnerveis, como as mulheres e a populao afro-descendente (da os fenmenos da feminizao e etnicizao da pobreza). Se os direitos civis e polticos mantm a democracia dentro de limites razoveis, os direitos econmicos e sociais estabelecem os limites adequados aos mercados.() Mercados e eleies, por si s, no so suficientes para assegurar direitos humanos para todos20 . No mesmo sentido, acentua Celso
17 Afirma Jeffrey Sachs: Aproximadamente 700 milhes de pessoas as mais empobrecidas esto em dbito perante os pases ricos. Os chamados Highly Indebted Poor Countries (pases pobres altamente endividados) compem um grupo de quarenta e duas economias financeiramente falidas e largamente desestruturadas. Eles devem mais de $100 milhes em dvida no paga ao Banco Mundial, ao Fundo Monetrio Internacional, a demais Bancos de desenvolvimento e governos (...). Muitos deste emprstimos foram feitos em regimes tirnicos para responder aos propsitos da Guerra Fria. Muitos refletem idias equivocadas do passado. (...) O Jubileu 2000, uma organizao que tem o apoio de pessoas to diversas como o Papa Joo Paulo II, Jesse Jackson e Bono, o cantor de rock, tem defendido a eliminao da dvida externa dos pases mais pobres do mundo. A idia frequentemente vista como irrealista, mas so os realistas que fracassam ao compreender as oportunidades econmicas da ordem contempornea. (...) Em 1996 o FMI e o Banco Mundial anunciaram um programa de grande impacto, mas sem prover um dilogo verdadeiro com os pases afetados. Trs anos depois, estes planos fracassaram. Apenas 2 pases, Bolivia e Uganda, receberam $200 milhes, enquanto que 40 pases aguardam na fila. No mesmo perodo, a bolsa de valores dos pases ricos cresceu mais de $5 trilhes, mais que 50 vezes que o dbito dos quarenta e dois pases pobres. Assim, um jogo cruel dos pases mais ricos do mundo protestar que eles no teriam como cancelar as dvidas. (Jeffrey Sachs, Release the Poorest Countries for Debt Bondage, International Herald Tribune, 12 e 13 de junho de 1999, p.8, apud Henry Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context: Law, Politics and Morals, second edition, Oxford, Oxford University Press, 2000, p.1329-1330). 18 Jack Donnelly, International Human Rights , Westview Press, Boulder, 1998, p.160.
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Lafer, ser da convergncia entre as liberdades clssicas e os direitos de crdito que depende a viabilidade da democracia no mundo contemporneo21 . Em suma, para a implementao dos direitos econmicos, sociais e culturais, emerge o desafio da construo de um novo paradigma, pautado por uma agenda de incluso, que seja capaz de assegurar um desenvolvimento sustentvel, mais igualitrio e democrtico, nos planos local, regional e global. Ao imperativo da eficcia econmica deve ser conjugada a exigncia tica de justia social, inspirada em uma ordem democrtica que garanta o pleno exerccio dos direitos humanos. Se o mundo no est em ordem, j que a ordenao sempre um problema central e aberto, a criao de uma nova ordem h de celebrar o encontro dos valores da democracia e do desenvolvimento, inspirado na crena da absoluta prevalncia da dignidade humana. Fica, por fim, o alerta do Statement to the World Conference on Human Rights on Behalf of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights: Com efeito, democracia, estabilidade e paz no podem conviver com condies de pobreza crnica, misria e negligncia. Alm disso, essa insatisfao criar renovadas largas escalas de movimentos de pessoas, incluindo adicionais fluxos de refugiados e migrantes, denominados refugiados econmicos, com todas as suas tragdias e problemas. (...) Direitos sociais, econmicos e culturais devem ser reivindicados como direitos e no como caridade ou generosidade.22
19 Ao conceber o desenvolvimento como liberdade, sustenta Amartya Sen: Neste sentido, a expanso das liberdades vista concomitantemente como 1) uma finalidade em si mesma e 2) o principal significado do desenvolvimento. Tais finalidades podem ser chamadas, respectivamente, como a funo constitutiva e a funo instrumental da liberdade em relao ao desenvolvimento. A funo constitutiva da liberdade relaciona-se com a importncia da liberdade substantiva para o engrandecimento da vida humana. As liberdades substantivas incluem as capacidades elementares, como a de evitar privaes como a fome, a sub-nutrio, a mortalidade evitvel, a mortalidade prematura, bem como as liberdades associadas com a educao, a participao poltica, a proibio da censura, Nesta perspectiva constitutiva, o desenvolvimento envolve a expanso destas e de outras liberdades fundamentais. Desenvolvimento, nesta viso, o processo de expanso das liberdades humanas. (Amartya Sen, op. cit. p.35-36 e p.297). Sobre o direito ao desenvolvimento, ver tambm Karel Vasak, For Third Generation of Human Rights: The Rights for Solidarity, International Institute of Human Rights, 1979. 20 Jack Donnelly, International Human Rights, Colorado, Westview Press, 1998, p. 160. 21 Celso Lafer, In: Direitos Humanos no Sculo XXI, 1998. 22. Statement to the World Conference on Human Rights on Behalf of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, UN Doc E/1993/22, Annex III.
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3. Concluses: Estratgias para a Exigibilidade dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais Em face dos mecanismos de proteo internacional dos direitos econmicos, sociais e culturais e considerando a urgncia no que tange exigibilidade e acionabilidade desses direitos, so apresentadas concluses finais a este estudo: 1) H que se realar a imperatividade jurdica dos direitos econmicos, sociais e culturais, com base na doutrina da indivisibilidade dos direitos humanos consagrada pela Declarao Universal em 1948 e endossada em Viena, em 1993. H que se propagar a idia de que os direitos sociais, econmicos e culturais so autnticos e verdadeiros direitos fundamentais e, por isso, devem ser reivindicados como direitos e no como caridade ou generosidade. 2) No plano internacional, h que se acompanhar a feitura dos relatrios a serem apresentados pelo Brasil, concernentes ao cumprimento do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, exigindo audincias pblicas e a participao de entidades no-governamentais. Tambm h que se estimular a elaborao de relatrios paralelos pela sociedade civil23 . 3) Ainda que consideradas as limitaes do atual sistema de fiscalizao do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, exigir que o Estado preste contas comunidade internacional sobre a forma pela qual est implementando direitos humanos fundamentais seria uma proposta quase que inconcebvel h dcadas atrs. A possibilidade de submeter o Estado ao monitoramento e ao controle da comunidade internacional j em si um notvel avano. H ainda o peso poltico do risco do constrangimento (embarrassment) do Estado em face de uma condenao poltica e moral no frum da opinio pblica internacional. Na experincia brasileira, a ao internacional tem auxiliado na publicidade das violaes de direitos humanos, oferecendo o risco do constrangimento (embarrassment) poltico e moral
23 A elaborao de relatrios paralelos ou relatrios sombras (shadow reports) pela sociedade civil tem sido tambm capaz de democratizar, ampliar e qualificar o debate sobre os relatrios. No caso brasileiro, cite-se, a ttulo de exemplo, o relatrio paralelo acerca do Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, apresentado ONU em 2000.
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do Estado violador, e, nesse sentido, surge como significativo fator para a proteo dos direitos humanos. Ademais, ao enfrentar a publicidade das violaes de direitos humanos, bem como as presses internacionais, o Estado brasileiro praticamente compelido a apresentar justificativas a respeito de sua prtica. A ao internacional e as presses internacionais podem, assim, contribuir para transformar uma prtica governamental especfica, no que se refere aos direitos humanos, conferindo suporte ou estmulo para reformas internas. Com o intenso envolvimento das organizaes no-governamentais, os instrumentos internacionais constituem poderosos mecanismos para a promoo do efetivo fortalecimento do sistema de proteo dos direitos humanos no mbito nacional. 4) O Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, ao prever a tutela, a superviso e o monitoramento do modo pelo qual o Estado brasileiro garante os direitos humanos internacionalmente assegurados, possibilita ainda s organizaes no-governamentais, nacionais e internacionais, adicionar uma linguagem jurdica ao discurso dos direitos humanos, o que positivo, na medida em que os Estados so convocados a responder com mais seriedade aos casos de violao desses direitos. Observa-se, no entanto, que o sucesso da aplicao dos instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos requer a ampla sensibilizao das organizaes no-governamentais, no que se atm relevncia e utilidade de advogar esse instrumental perante as instncias internacionais e nacionais, o que pode viabilizar avanos concretos na defesa do exerccio dos direitos da cidadania. 5) A fim de fortalecer a sistemtica internacional de proteo dos direitos econmicos, sociais e culturais, necessrio criar estratgias para pressionar a elaborao de um Protocolo Facultativo ao Pacto, que introduza o direito de petio s instncias internacionais, na hiptese de violao desses direitos. Ao lado do mecanismo das peties, tambm so necessrias presses para que se introduza nesse Protocolo ao Pacto o mecanismo das comunicaes interestatais, bem como para que se elaborem os indicadores tcnico-cientficos para avaliar o cumprimento e observncia desses direitos, como recomendou a Declarao de Viena de 1993. Isto , h que se empenhar esforos no sentido de fortalecer a aplicabilidade dos direitos sociais, econmicos e culturais, realando o seu carter jurdico e acionabilidade. O Direi60
to Internacional deve se orientar no sentido de criar obrigaes que exijam dos Estados a adoo de programas capazes de garantir um mnimo nvel de bem-estar econmico, social e cultural para todos, de forma a progressivamente melhorar esse bem-estar. Alm disso, fundamental que as agncias de natureza econmica das Naes Unidas (em especial o sistema do Bretton Woods, que inclui o Fundo Monetrio Internacional) sejam capazes de incorporar os valores constantes dos instrumentos de proteo dos direitos humanos, e tenham uma atuao condizente com esses valores. 6) No plano nacional, fundamental deflagrar uma advocacia que seja capaz de submeter ao Poder Judicirio demandas acerca da exigibilidade dos direitos sociais, econmicos e culturais, recorrendo-se, por exemplo, ao instrumento da ao civil pblica. importante uma atuao poltica que possa dar visibilidade jurisprudncia nacional efetivadora desses direitos, realando a relevncia de decises avanadas, bem como criticando decises mitigadoras desses direitos. A implementao dos direitos sociais exige do Judicirio uma nova lgica, que afaste o argumento de que a separao dos poderes no permite um controle jurisdicional da atividade governamental. Essa argumentao traz o perigo de inviabilizar polticas pblicas, resguardando o manto da discricionariedade administrativa, quando h o dever jurdico de ao. 7) urgente reduzir ao mximo a discricionariedade do Estado ao tratar dos direitos sociais, econmicos e culturais. H que se lanar um duplo esforo nas esferas nacional e internacional que afaste as doutrinas jurdicas destinadas a negar a juridicidade desses direitos, j que conflitantes com a concepo da indivisibilidade dos direitos humanos. No plano brasileiro, h que se combater a doutrina das chamadas normas constitucionais programticas, destitudas de aplicabilidade, buscando extrair a mxima efetividade dos preceitos referentes aos direitos econmicos, sociais e culturais. H que se demonstrar na arena jurisdicional o direito s polticas pblicas consagradas constitucionalmente e que vinculam a atuao estatal. No plano internacional, por sua vez, h que se repensar a doutrina da aplicao progressiva desses direitos, enfatizando que o mximo de recursos disponveis deve ser utilizado para a sua implementao, como prev o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Cultu61
rais mesmo porque h pases em que os direitos civis e polticos que apresentam aplicao progressiva, j que os direitos sociais so implementados. Uma vez mais, h que se reduzir o grau de discricionariedade estatal, a partir da elaborao de um instrumental cientfico de indicadores, que torne vivel a cobrana desses direitos. H que se consolidar uma doutrina e uma prtica que afirmem a aplicabilidade e acionabilidade dos direitos sociais, econmicos e culturais. Esses direitos devem ser levados a srio, devem ser exigidos e reivindicados como direitos legais nas instncias nacionais e internacionais. 8) Por fim, para a implementao dos direitos econmicos, sociais e culturais, emerge o desafio da construo de um novo paradigma, pautado por uma agenda de incluso, que seja capaz de assegurar um desenvolvimento sustentvel, mais igualitrio e democrtico, nos planos local, regional e global. A criao desta nova ordem h de celebrar o encontro dos valores da democracia e do desenvolvimento, inspirado na crena da absoluta prevalncia da dignidade humana.
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Texto 2
................................................................................................ Direitos Humanos, Globalizao Econmica E Integrao Regional24
Flvia Piovesan, Alessandra Passos Gotti e Janana Senne Martins
Intr o duo O objetivo deste ensaio propor uma reflexo a respeito do impacto da globalizao econmica no tocante aos direitos humanos, no contexto da integrao econmica regional, mais especificamente das experincias da Unio Europia e do Mercosul. Para que se possa enfocar os dilemas e os desafios propostos pela globalizao econmica, no que se refere aos direitos humanos, luz do processo de integrao regional, h que se enfrentar trs questes centrais a este ensaio: 1) Como compreender a concepo contempornea de direitos humanos?; 2) De que modo o processo de integrao regional no mbito europeu e latino-americano tem incorporado a clusula referente aos direitos humanos?; 3) Qual tem sido o impacto da globalizao econmica no que tange proteo dos direitos humanos, no mbito da integrao regional, particularmente da Unio Europia e do Mercosul? Assim, fixado, ainda que brevemente, o alcance conceitual de direitos humanos e examinado o modo pelo qual a integrao regional tem incorporado este valor, buscar este ensaio avaliar o impacto da globalizao econmica em relao ao processo de integrao regional, com nfase nos principais desafios e perspectivas para a implementao dos direitos humanos.
24 Este texto tem como base artigo de minha autoria publicado na obra Direitos Humanos, Globalizao Econmica e Integrao Regional: Desafios do Direito Constitucional Internacional, Flavia Piovesan (coordenadora), So Paulo, ed. Max Limonad, 2002, p. 39-77.
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3. Como compreender a concepo contempornea de direitos humanos? No dizer de Hannah Arendt, os direitos humanos no so um dado, mas um construdo, uma inveno humana, em constante processo de construo e reconstruo25 . Considerando a historicidade destes direitos, pode-se afirmar que a definio de direitos humanos aponta a uma pluralidade de significados. Tendo em vista tal pluralidade, destaca-se neste estudo a chamada concepo contempornea de direitos humanos, que veio a ser introduzida com o advento da Declarao Universal de 1948 e reiterada pela Declarao de Direitos Humanos de Viena de 1993. Esta concepo fruto do movimento de internacionalizao dos direitos humanos, que constitui um movimento extremamente recente na histria, surgindo, a partir do ps-guerra, como resposta s atrocidades e aos horrores cometidos durante o nazismo. Apresentando o Estado como o grande violador de direitos humanos, a era Hitler foi marcada pela lgica da destruio e da descartabilidade da pessoa humana, que resultou no envio de 18 milhes de pessoas a campos de concentrao, com a morte de 11 milhes, sendo 6 milhes de judeus, alm de comunistas, homossexuais, ciganos, O legado do nazismo foi condicionar a titularidade de direitos, ou seja, a condio de sujeito de direitos, pertinncia a determinada raa - a raa pura ariana. No dizer de Ignacy Sachs, o sculo XX
25 Hannah Arendt, As Origens do Totalitarismo, trad. Roberto Raposo, Rio de Janeiro, 1979. A respeito, ver tambm Celso Lafer, A Reconstruo dos Direitos Humanos: Um dilogo com o pensamento de Hannah Arendt, Cia das Letras, So Paulo, 1988, p.134. No mesmo sentido, afirma Ignacy Sachs: No se insistir nunca o bastante sobre o fato de que a ascenso dos direitos fruto de lutas, que os direitos so conquistados, s vezes, com barricadas, em um processo histrico cheio de vicissitudes, por meio do qual as necessidades e as aspiraes se articulam em reivindicaes e em estandartes de luta antes de serem reconhecidos como direitos. (Ignacy Sachs, Desenvolvimento, Direitos Humanos e Cidadania, In: Direitos Humanos no Sculo XXI, 1998, p.156). Para Allan Rosas: O conceito de direitos humanos sempre progressivo. () O debate a respeito do que so os direitos humanos e como devem ser definidos parte e parcela de nossa histria, de nosso passado e de nosso presente. (Allan Rosas, So-Called Rights of the Third Generation, In: Asbjorn Eide, Catarina Krause e Allan Rosas, Economic, Social and Cultural Rights, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, Boston e Londres, 1995, p. 243). Sobre a historicidade dos direitos humanos, cabe ressaltar, a ttulo de exemplo, que a Declarao Universal dos Direitos Humanos, adotada h mais de cinquenta anos atrs, em 1948, no contemplou o direito ao meio ambiente e nem tampouco o direito ao desenvolvimento, pautas emergentes na dcada de 70. Note-se que, atualmente, determinados pases, como os EUA, tm insistido nos digital rights, ou seja, no direito de acesso tecnologia, direito nem mesmo sonhado h cinquenta anos atrs, o que, uma vez mais, atesta a historicidade dos direitos humanos.
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foi marcado por duas guerras mundiais e pelo horror absoluto do genocdio concebido como projeto poltico e industrial26 . neste cenrio que se desenha o esforo de reconstruo dos direitos humanos, como paradigma e referencial tico a orientar a ordem internacional contempornea. Se a 2a Guerra significou a ruptura com os direitos humanos, o Ps-Guerra deveria significar a sua reconstruo. Neste sentido, em 10 de dezembro de 1948, aprovada a Declarao Universal dos Direitos Humanos, como marco maior do processo de reconstruo dos direitos humanos. Introduz ela a concepo contempornea de direitos humanos, caracterizada pela universalidade e indivisibilidade destes direitos. Universalidade porque clama pela extenso universal dos direitos humanos, sob a crena de que a condio de pessoa o requisito nico para a dignidade e titularidade de direitos. Indivisibilidade porque a garantia dos direitos civis e polticos condio para a observncia dos direitos sociais, econmicos e culturais e vice-versa. Quando um deles violado, os demais tambm o so. Os direitos humanos compem assim uma unidade indivisvel, interdependente e inter-relacionada, capaz de conjugar o catlogo de direitos civis e polticos ao catlogo de direitos sociais, econmicos e culturais. Ao examinar a indivisibilidade e a interdependncia dos direitos humanos, leciona Hector Gros Espiell: S o reconhecimento integral de todos estes direitos pode assegurar a existncia real de cada um deles, j que sem a efetividade de gozo dos direitos econmicos, sociais e culturais, os direitos civis e polticos se reduzem a meras categorias formais. Inversamente, sem a realidade dos direitos civis e polticos, sem a efetividade da liberdade entendida em seu mais amplo sentido, os direitos econmicos, sociais e culturais carecem, por sua vez, de verdadeira significao. Esta idia da necessria integralidade, interdependncia e indivisibilidade quanto ao conceito e realidade do contedo dos direitos humanos, que de certa forma est implcita na Carta das Naes Unidas, se compila, se amplia e se sistematiza em 1948, na Declarao Universal de Direitos Humanos, e se reafirma definitivamente nos Pactos Universais de Direitos Humanos, aprovados pela Assemblia Geral em 1966, e em vigncia desde 1976, na Proclamao de Teer de 1968 e na Resoluo da Assemblia Geral, adotada em 16 de dezembro de 1977, sobre os critrios e
26 Ignacy Sachs, O Desenvolvimento enquanto apropriaao dos direitos humanos, in Estudos Avanados 12 (33), 1998, p.149.
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meios para melhorar o gozo efetivo dos direitos e das liberdades fundamentais (Resoluo n. 32/130).27 Em face da indivisibilidade dos direitos humanos, h de ser definitivamente afastada a equivocada noo de que uma classe de direitos (a dos direitos civis e polticos) merece inteiro reconhecimento e respeito, enquanto outra classe de direitos (a dos direitos sociais, econmicos e culturais), ao revs, no merece qualquer observncia. Sob a tica normativa internacional, est definitivamente superada a concepo de que os direitos sociais, econmicos e culturais no so direitos legais. A idia da noacionabilidade dos direitos sociais meramente ideolgica e no cientfica28 . So eles autnticos e verdadeiros direitos fundamentais, acionveis, exigveis e demandam sria e responsvel observncia. Por isso, devem ser reivindicados como direitos e no como caridade ou generosidade. A Declarao Universal de 1948, na qualidade de marco maior do movimento de internacionalizao dos direitos humanos, fomentou a converso destes direitos em tema de legtimo interesse da comunidade internacional. Como observa Kathryn Sikkink: O Direito Internacional dos Direitos Humanos pressupe como legtima e necessria a preocupao de atores estatais e no estatais a respeito do modo pelo qual os habitantes de outros Estados so tratados. A rede de proteo dos direitos humanos internacionais busca redefinir o que matria de exclusiva jurisdio domstica dos Estados. 29 Fortalece-se, assim, a idia de que a proteo dos direitos humanos no deve se reduzir ao domnio reservado do Estado, isto , no deve se
27 Hector Gros Espiell, Los derechos econmicos, sociales y culturales en el sistema interamericano, San Jos, Libro Libre, 1986, p. 16-17. 28 Como explica Jack Donnelly: Diversos filsofos e um grande nmero de conservadores e liberais contemporneos tm sustentado que os direitos econmicos e sociais no so verdadeiros direitos, sugerindo que a tradicional dicotomia reflete no apenas a gnese das normas contemporneas de direitos humanos, mas tambm uma ordem de prioridade entre estes direitos. Maurice Cranston oferece a mais ampla citada verso do argumento filosfico contrrio aos direitos econmicos e sociais. Ele afirma que os tradicionais direitos civis e polticos vida, liberdade e propriedade so direitos universais, supremos e morais. Os direitos econmicos e sociais, contudo, no so universais, concretos e nem possuem suprema importncia, pertencendo a uma diferente categoria lgica- isto , no so verdadeiros direitos humanos. (...) Os impedimentos para a implementao da maior parte dos direitos econmicos e sociais, entretanto, so mais polticos que fsicos. Por exemplo, h mais que suficiente alimento no mundo capaz de alimentar todas as pessoas; a fome e mal nutrio generalizada existem no em razo de uma insuficincia fsica de alimentos, mas em virtude de decises polticas sobre sua distribuio. (Universal human rights in theory and practice, Ithaca, Cornell University Press, 1989. p. 31-32).
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restringir competncia nacional exclusiva ou jurisdio domstica exclusiva, porque revela tema de legtimo interesse internacional. Por sua vez, esta concepo inovadora aponta a duas importantes conseqncias: 1a) a reviso da noo tradicional de soberania absoluta do Estado, que passa a sofrer um processo de relativizao, na medida em que so admitidas intervenes no plano nacional em prol da proteo dos direitos humanos; isto , permitem-se formas de monitoramento e responsabilizao internacional, quando os direitos humanos forem violados 30 ; 2a) a cristalizao da idia de que o indivduo deve ter direitos protegidos na esfera internacional, na condio de sujeito de Direito. Prenuncia-se, deste modo, o fim da era em que a forma pela qual o Estado tratava seus nacionais era concebida como um problema de jurisdio domstica, decorrncia de sua soberania. O processo de universalizao dos direitos humanos permitiu, por sua vez, a formao de um sistema normativo internacional de proteo destes direitos. Na lio de Andr Gonalves Pereira e Fausto de Quadros: Em termos de Cincia Poltica, tratou-se apenas de transpor e adaptar ao Direito Internacional a evoluo que no Direito Interno j se dera, no incio do sculo, do Estado-Polcia para o Estado-Providncia. Mas foi o suficiente para o Direito Internacional abandonar a fase clssica, como o Direito da Paz e da Guerra, para passar era nova ou moderna da sua evoluo, como Direito Internacional da Cooperao e da Solidariedade. 31 A partir da aprovao da Declarao Universal de 1948 e a partir da concepo contempornea de direitos humanos por ela introduzida, comea a se desenvolver o Direito Internacional dos Direitos Humanos, mediante
29 Kathryn Sikkink, Human Rights, Principled issue-networks, and Sovereignty in Latin America, In: International Organizations, Massachusetts, IO Foundation e Massachusetts Institute of Technology, 1993, p.413. Acrescenta a mesma autora: Os direitos individuais bsicos no so do domnio exclusivo do Estado, mas constituem uma legtima preocupao da comunidade internacional. (op. cit. p.441). 30 Destaque-se a afirmao do Secretrio Geral das Naes Unidas, no final de 1992: Ainda que o respeito pela soberania e integridade do Estado seja uma questo central, inegvel que a antiga doutrina da soberania exclusiva e absoluta no mais se aplica e que esta soberania jamais foi absoluta, como era ento concebida teoricamente. Uma das maiores exigncias intelectuais de nosso tempo a de repensar a questo da soberania (...). Enfatizar os direitos dos indivduos e os direitos dos povos uma dimenso da soberania universal, que reside em toda a humanidade e que permite aos povos um envolvimento legtimo em questes que afetam o mundo como um todo. um movimento que, cada vez mais, encontra expresso na gradual expanso do Direito Internacional. (Boutros-Ghali, Empowering the United Nations, Foreign Affairs, vol.89, 1992/ 1993, p.98-99, apud Henkin et. al., International Law - Cases and Materials, p.18).
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a adoo de inmeros tratados internacionais voltados proteo de direitos fundamentais. Como leciona Norberto Bobbio, os direitos humanos nascem como direitos naturais universais, desenvolvem-se como direitos positivos particulares (quando cada Constituio incorpora Declaraes de Direito), para finalmente encontrarem sua plena realizao como direitos positivos universais32 . Em face da crescente consolidao deste positivismo universal concernente aos direitos humanos, pode-se afirmar que os tratados internacionais de proteo aos direitos humanos refletem, sobretudo, a conscincia tica contempornea compartilhada pelos Estados, na medida em que invocam o consenso internacional acerca de temas como os direitos civis e polticos, os direitos econmicos, sociais e culturais, a proibio da tortura, o combate discriminao racial, a eliminao da discriminao contra a mulher e a proteo aos direitos da criana, dentre outros temas. Neste sentido, cabe destacar que, at junho de 2000, o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos contava com 144 Estados-partes; o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais contava com 142 Estados-partes; a Conveno contra a Tortura contava com 119 Estados-partes; a Conveno sobre a Eliminao da Discriminao Racial contava com 155 Estados-partes; a Conveno sobre a Eliminao da Discriminao contra a Mulher contava com 165 Estados-partes e a Conveno sobre os Direitos da Criana apresentava a mais ampla adeso, com 191 Estados-partes33 . O elevado nmero de Estados-partes destes tratados simboliza o grau de consenso internacional a respeito de temas centrais volta31 Andr Gonalves Pereira e Fausto Quadros, Manual de Direito Internacional Pblico, 3a edio, Coimbra, Livraria Almedina, 1993, p.661. Acrescentam os autores: As novas matrias que o Direito Internacional tem vindo a absorver, nas condies referidas, so de ndole variada: poltica, econmica, social, cultural, cientfica, tcnica, etc. Mas dentre elas o livro mostrou que h que se destacar trs: a proteo e a garantia dos Direitos do Homem, o desenvolvimento e a integrao econmica e poltica. (op. cit. p.661). Na viso de Hector Fix-Zamudio: (...) o estabelecimento de organismos internacionais de tutela dos direitos humanos, que o destacado tratadista italiano Mauro Cappelleti tem qualificado como jurisdio constitucional transnacional, enquanto controle judicial da constitucionalidade das disposies legislativas e de atos concretos de autoridade, tem alcanado o Direito interno, particularmente a esfera dos direitos humanos e tem se projetado no mbito internacional e inclusive comunitrio. (Proteccion Juridica de los Derechos Humanos, Mxico, Comision Nacional de Derechos Humanos, 1991, p.184) 32 Norberto Bobbio, Era dos Direitos, trad. Carlos Nelson Coutinho, Rio de Janeiro, Campus, 1988, p.30. 33 A respeito, consultar Human Development Report 2000, UNDP, New York/Oxford, Oxford University Press, 2000, p.51.
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dos aos direitos humanos. A concepo contempornea de direitos humanos caracteriza-se pelos processos de universalizao e internacionalizao destes direitos, compreendidos sob o prisma de sua indivisibilidade34 . Ressalte-se que a Declarao de Direitos Humanos de Viena, de 1993, reitera a concepo da Declarao de 1948, quando, em seu pargrafo 5o, afirma: Todos os direitos humanos so universais, interdependentes e inter-relacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de forma justa e equitativa, em p de igualdade e com a mesma nfase. Logo, a Declarao de Viena de 1993, subscrita por 171 Estados, endossa a universalidade e a indivisibilidade dos direitos humanos, revigorando o lastro de legitimidade da chamada concepo contempornea de direitos humanos, introduzida pela Declarao de 1948. Note-se que, enquanto consenso do ps Guerra, a Declarao de 1948 foi adotada por 48 Estados, com 8 abstenes. Assim, a Declarao de Viena de 1993 estende, renova e amplia o consenso sobre a universalidade e indivisibilidade dos direitos humanos. Feitas essas breves consideraes a respeito do alcance da concepo contempornea de direitos humanos, passa-se a reflexo do modo pelo qual este valor tem sido incorporado no mbito do processo de integrao econmica regional. 3. De que modo o processo de integrao regional no mbito europeu e latino-americano tem incorporado a clusula referente aos direitos humanos? Se o Ps Guerra permitiu a criao do sistema internacional de proteo dos direitos humanos, fomentou tambm a criao de organizaes de cooperao e integrao econmica. Alm do processo de internacionalizao dos direitos humanos, a ordem contempornea tem sido marcada pela consolidao de blocos econmicos, que decorrem do crescente processo de integrao regional. O surgimento de blocos econmicos passa a redefinir os contornos do cenrio mundial, a partir da intensificao das relaes internacionais, median34 Note-se que a Conveno sobre a Eliminao de todas as formas de Discriminao Racial, a Conveno sobre a Eliminao da Discriminao contra a Mulher e a Conveno sobre os Direitos da Criana contemplam no apenas direitos civis e polticos, mas tambm direitos sociais, econmicos e culturais, o que vem a endossar a idia da indivisibilidade dos direitos humanos.
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te a cooperao e integrao entre Estados e mediante a celebrao de inmeros tratados internacionais.35 Como afirma Shaihid Yusuf: Desde o nascimento do moderno Estado nao, os Estados tm buscado uma maior integrao com o resto do mundo (globalizao), de forma a afastar o isolamento e o protecionismo, enquanto as ordens locais tm buscado maior autonomia (localizao). A localizao a demanda por autonomia e voz poltica, expressa por regies e comunidades. O descontentamento com a capacidade do Estado de desenvolver promessas de desenvolvimento um dos fatores a fomentar o processo de localizao. O fortalecimento da identidade local e tnica um segundo fator. Um terceiro fator, em um mundo em que a globalizao atenua a diversidade cultural, o desejo de reforar o sentimento de pertinncia a determinado lugar. Um quarto fator relaciona-se com o objetivo de ampliar a capacidade competitiva em uma ordem crescentemente aberta36 . neste contexto que tem incio o processo de integrao regional europia. Com efeito, a partir de 1945 deflagrou-se o movimento em prol da criao de uma nova Europa, que deveria ter unidade e fora capazes de evitar fossem repetidas as atrocidades perpetradas ao longo das duas guerras mundiais, bem como deveria apresentar melhores condies de insero no mbito das relaes internacionais (seja em relao s superpotncias, seja em relao s antigas colnias)37 . Neste cenrio, em 1951,
35 No dizer de Jos Joaquim Gomes Canotilho: A globalizao das comunicaes e informaes e a expanso mundial de unidades organizativas internacionais, privadas ou pblicas, deslocam o papel obsidiante do ator estatal, tornando as fronteiras cada vez mais irrelevantes e a interdependncia poltica econmica cada vez mais estruturante. (...) O dogma do Direito Constitucional centrado no Estado e na soberania estatal tende a fragilizar-se. A internacionalizao e a marcosualizao tornam evidente a transformao das ordens jurdicas nacionais em ordens jurdicas parciais, nas quais as Constituies so relegadas para um plano mais modesto de leis fundamentais regionais. Mesmo que as Constituies continuem a ser simbolicamente a magna carta da identidade nacional, a sua fora normativa ter parcialmente de ceder perante novos fentipos poltico-organizatrios e adequar-se no plano poltico e no plano normativo aos esquemas regulativos das novas associaes abertas de Estados nacionais abertos. (Jos Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Livraria Almedina, Coimbra, 1998, p.1217) 36 Shaihid Yusuf, The Changing Development Landscape, 36/4 Finance and Development 15, December 1999, Apud Henry J. Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context Law, Politics and Morals, 2a edio, Oxford University Press, Oxford, 2000, p.1308-1309. 37 Sobre o assunto, consultar Stanley Henig, The Uniting of Europe from discord to concord, London/New York, Routledge, 1997, p. 4.
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seis pases europeus (Blgica, Frana, Alemanha, Itlia, Luxemburgo e Pases Baixos) celebraram a formao da Comunidade Europia do Carvo e do Ao (European Coal and Steel Community, ECSC). Com o tratado de Paris de 1951, que criou o ECSC, constitudo um mercado comum de carvo e ao, controlado e gerenciado com base em polticas adotadas em comum acordo acerca da produo, consumo, preos, comrcio, expanso e desenvolvimento de transaes e ainda das condies sociais e econmicas dos trabalhadores nas indstrias. Com o gradativo processo de integrao econmica, comea a ser consolidada a concepo de Comunidade Econmica Europia (European Economic Cmmunity, EEC), consagrada no tratado de Roma de 1957. Tal concepo passa, por sua vez, a exigir o desenvolvimento de instituies comuns (como a Comisso, o Conselho, o Parlamento e a Corte europia), a criao de um mercado comum e a progressiva coordenao de polticas econmico-sociais, de forma tambm a integrar os novos Estados-membros38 . Da Comunidade Europia transitou-se Unio Europia, a partir do tratado de Maastricht (Maastricht Treaty on European Union, TEU), assinado em 1991 e implementado em 1993. O tratado de Maastricht teve como objetivo central estabelecer a Unio Europia, com base nas seguintes finalidades: a) promoo do progresso social e econmico, facilitado pela unio monetria e econmica; b) implementao de uma poltica externa e de uma poltica de segurana comum, com a busca da preservao da paz; c) cooperao na justia e nos assuntos internos dos Estados, mediante o princpio da subsidiariedade; d) estabelecimento de uma cidadania comum e e) desenvolvimento e consolidao da democracia na regio, com a observncia do Estado de Direito e com o respeito aos direitos e s liberdades fundamentais. Acrescente-se que, em 1989, o Conselho Europeu adotou a chamada Social Charter39 , que posteriormente veio a consistir em um pro38 Em 1973, houve o ingresso da Inglaterra, Dinamarca e Irlanda como novos membros da comunidade, seguido do ingresso da Grcia em 1981, Portugal e Espanha em 1986 e Astria, Finlndia e Sucia em 1995. 39 Note-se que a Social Charter foi revisada e seu alcance foi ampliado em 1996. Dentre as inovaes destacam-se: a incluso do direito proteo em face da pobreza e da excluso social; o direito moradia decente; o direito de proteo em face da despedida injustificada e a ampliao das clusulas de no discriminao (Kevin Boyle, Europe: The Council of Europe, the OSCE, and the European Union, In: Hurst Hannum (ed.), Guide to International Human Rights Practice, 3a edio, Ardsley, Transnational Publishers, 1999, p.153).
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tocolo ao tratado de Maastricht, denominado Social Policy Protocol. No sentido de implementar polticas sociais, o Social Policy Protocol tem como objetivos a promoo do emprego, a melhoria das condies de trabalho (incluindo sade e segurana), bem como o alcance de igualdades salariais no mbito da Unio Europia. O processo de integrao econmica europia hoje orienta-se por um modelo supra-nacional e no meramente inter-governamental40 . Baseada na concepo de supra-nacionalidade, que implica a cesso de direitos de soberania dos quinze Estados membros s instituies da Unio Europia, vige a supremacia e a aplicao direta do Direito Comunitrio em relao ao Direito interno dos Estados. No dizer de Canotilho: () a normativa comunitria tem preferncia relativamente legislao estatal. () a doutrina mais recente afirma a superioridade do direito comunitrio, traduzida na fora activa dos regulamentos comunitrios (podem revogar e modificar as leis) e na resistncia passiva dos mesmos relativamente a leis posteriores internas (no podem ser revogados e nem modificados por elas).41 A Unio Europia, baseada no supra-nacionalismo, tem exigido a criao de estruturas governamentais e a adoo de objetivos comuns42 . A Unio Europia combina caractersticias de organizaes econmicas e polticas, posto que objetiva a progressiva integrao econmica entre Estados membros, com o fim ltimo da unificao poltica da Europa43.
40 Note-se que a histria da comunidade europia foi, no entanto, marcada por uma intensa controvrsia entre as correntes federalista e funcional. Enquanto a primeira corrente defendia a transferncia de poderes dos Estados a instncias supra-nacionais, com a flexibilizao das soberanias nacionais, a segunda corrente defendia to-somente a frmula de integrao dos pases nos processos decisrios, com a manuteno das soberanias dos Estados. 41 Ver Jos Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, ed. Almedina, Coimbra, p.725-726. Para Elizabeth Accioly, o modelo comunitrio consiste na limitao da soberania dos Estados, de forma a assegurar o poder de integrao, em que a relao vertical, vinculando os Estados-membros ao chamado direito comunitrio, com primazia em relao a todo o direito nacional (Mercosul e Unio Europia Estrutura Jurdico-Institucional, ed. Juru, Curitiba, 1998, p. 27-28). 42 Para Stanley Henig, o processo de integrao europia h de ser considerado como uma resposta especfica da Europa em relao ao contexto externo, marcado por questes de guerra e paz, a problemtica da Alemanha e a bipolaridade mundial no campo das relaes internacionais (hoje substituda pela hegemonia de apenas uma super-potncia os EUA). Ademais, considerando a globalizao econmica e a revoluo tecnolgica nas reas da informao e comunicao, os pases europeus isoladamente considerados (com exceo da Alemanha) estariam em condio de desvantagem no plano da competitividade econmica internacional, se confrontados com os EUA e o Japo. Da a necessidade de fortalecimento da integrao econmica europia. (Stanley Henig, The Uniting of Europe from discord to concord, London/New York, Routledge, 1997)
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Adicione-se que, em 01 de maio de 1999, entrou em vigor o Tratado de Amsterdam, que oferece um novo impulso construo institucional da Unio Europia. O Tratado de Amsterdam avanou consideravelmente na garantia dos direitos humanos, que devem ser respeitados por todos os Estados membros. Com efeito, ineditamente, o Tratado de Amsterdam de 1997 proclama que: A Unio Europia fundada nos princpios da liberdade, democracia, respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais e Estado de Direito. Acrescenta o tratado que qualquer Estado membro que violar os direitos humanos, de forma sria e sistemtica, poder perder seus direitos em relao ao tratado, ou seja, a Unio estar autorizada a impor-lhe sanes polticas e econmicas. Como ressalta Manfred Nowak: O novo artigo 7 do Tratado da Unio Europia (e tambm o artigo 309) pela primeira vez estabelece um procedimento para a suspenso de direitos dos Estados membros (incluindo o direito de voto), no caso de sria e persistente violao pelo Estado membro dos princpios mencionados no artigo 6 (1). 44 Para Philip Alston e J.H.H. Weiler: O tratado de Amsterdam de 1997 introduziu uma srie de preceitos que requerem o desenvolvimento de uma nova poltica de direitos humanos no mbito da Unio Europia: a) o tratado ineditamente afirma que a Unio Europia fundada nos princpios da liberdade, democracia, direitos humanos e Estado de Direito; b) o tratado exige que a Corte de Justia aplique os parmetros de direitos humanos aos atos das instituies comunitrias; c) o tratado amplia significativamente os poderes da Unio para adotar as medidas necessrias ao combate s diversas formas de discriminao; d) o tratado introduz a possibilidade de suspender os direitos do Estado membro, na hiptese de violao aos direitos humanos.45 Adicionam os autores: A Unio Euro43 A respeito, Paulo Borba Casella, Soberania, Integrao Econmica e Supranacionalidade, In: Anurio Direito e Globalizao A Soberania, Rio de Janeiro, Renovar, 1999, p.79. 44 Cf. Manfred Nowak, Human Rights Conditionality in Relation to Entry to, and Full Participation in, the EU, In: The EU and Human Rights, ed. Philip Alston, Oxford, Oxford University Press, 1999, p.690. 45 Cf. Philip Alston e J.H.H. Weiler, An Ever Closer Union in Need of a Human Rights Policy: The European Union and Human Rights, In: The EU and Human Rights, ed. Philip Alston, Oxford University Press, Oxford, 1999, p.17-18. Consultar ainda J. H.H. Weiler, Bread and Circus: the State of EU, NY, Parker School and Comparative Law, Columbia University School of Law, 1998; J. H.H. Weiler, The Constitution of Europe: Do the new clothes have an emperor? And other essays on European integration, Cambridge/NY, Cambridge University Press, 1999 e J.H.H. Weiler (et al), Democracy and federalism in European integration, Bern, Stampfli, 1995.
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pia tem insistido que os Estados que objetivam sua admisso na Unio devem estrito respeito aos parmetros de direitos humanos. Outros Estados que pretendam celebrar acordos de cooperao com a Unio, ou dela receber auxlio, benefcios ou preferncias comerciais devem necessariamente respeitar os direitos humanos.46 No mesmo sentido, afirma Manfred Nowak: Tem sido alegado que a maior inovao do Tratado de Amsterdam foi no sentido de fortalecer as competncias da Unio Europia no campo dos direitos e liberdades fundamentais. De fato, o progressivo desenvolvimento da Unio Europia no campo da liberdade, segurana e justia tem sido reconhecido como um dos cinco objetivos da Unio, consagrado no artigo 2 do Tratado da Unio Europia.() Na medida em que a Unio Europia gradativamente transforma-se de uma organizao econmica em uma organizao poltica, os direitos humanos tm se tornado mais e mais importantes, tanto nas relaes internas, como nas relaes externas da Unio. O tratado de Amsterdam foi um avano significativo nesta direo. () A obrigao da Unio de respeitar os direitos fundamentais, que foi ineditamente reconhecida em Maastricht em 1992, hoje, explicitamente, objeto de controle jurisdicional pela Corte de Justia. Ainda mais importante o fato de que o respeito aos direitos humanos hoje um pr-requisito essencial para o ingresso na Unio Europia, e na hiptese de srias e persistentes violaes aos direitos humanos por um Estado membro, sanes podero ser aplicadas em relao ao Estado. 47 Assim, gradativamente, ao lado da integrao de mbito econmico, a Unio Europia passa a incluir na agenda de suas preocupaes a questo da consolidao da democracia e do respeito aos direitos humanos na regio. Em face das clusulas democrticas e de direitos humanos, como condio imperativa para que um Estado pertena Unio Europia, destaca-se o respeito aos direitos humanos, democracia e qualidade de Estado de Direito. Neste sentido, merece meno o caso da Turquia48 e dos pises do
46 Cf. Philip Alston e J.H.H. Weiler, op. cit. p.6-7. 47 Cf. Manfred Nowak, op. cit. p.689 e p.697-698. 48 Observe-se que a Unio Europia imps Turquia como condio para sua candidatura a membro da Unio Europia a implementao de profundos avanos no regime poltico e no regime de proteo aos direitos humanos, o que inclusive demandar alteraes na Constituio daquele pas. A respeito, ver The European Union decides it might one day talk Turkey, In: The Economist, 18 de dezembro de 1999, p.42-43.
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Leste Europeu, cujo ingresso na Unio Europia tem sido condicionado observncia dos direitos humanos e do regime democrtico, bem como o caso das sanes aplicadas Austria, em fevereiro de 2000, tendo em vista a participao do partido de extrema direita no governo do pas49 . Note-se que, em sesso realizada em Copenhagem, em 1993, o Conselho Europeu formulou critrios polticos a serem cumpridos pelos pases candidatos adeso Unio Europeia, tendo declarado que a adeso exige que o pas candidato disponha de instituies estveis que garantam a democracia, o Estado de Direito, os direitos humanos, bem como o respeito pelas minorias e a sua proteo50. A respeito, afirma Jack Donnelly: H uma dimenso voltada proteo dos direitos humanos nas atividades da Unio Europia. () Nos ltimos anos a integrao econmica tem sido acompanhada por esforos para harmonizar polticas sociais. Este processo tem apresentado um impacto positivo nos direitos econmicos e sociais, porque as polticas tendem a ter como parmetro, no o mais baixo denominador comum, mas a mdia alcanada pelos pases. A Unio Europia tem ainda afirmado a sua preocupao com direitos humanos no mbito das relaes internacionais. Por exemplo, um acordo entre a Grcia e a Unio Europia foi suspenso de 1967 a 1974, com um alto custo econmico para a Grcia, em protesto ao regime militar. () Em novembro de 1991, a Unio Europia decidiu incluir a clusula de direitos humanos para a concesso de emprstimos. () As novas Constituies da Grcia, Portugal e Espanha, adotadas aps o fim do regime militar, foram elaboradas levando em considerao a Conveno Europia
49 Em 04 de fevereiro de 2000, com a posse do Partido da Liberdade (liderado por Joerg Haider), os 14 Estados membros da Unio Europia anunciaram a suspenso dos contratos bilaterais com a ustria, assim como os EUA e Israel. Em 12 de julho de 2000, a Unio Europia formou uma comisso de experts para avaliar a situao das minorias e dos direitos humanos na ustria e, em 8 de setembro, a referida Comisso submeteu um relatrio ao Conselho Europeu, recomendando o fim das sanes e o monitoramento, por cada membro da Unio Europia, dos valores europeus. Finalmente, em 12 de setembro de 2000, a Unio Europia decidiu suspender as sanes contra a ustria. (Europa suspende sanes contra ustria, Folha de So Paulo, p. A13, 13 de setembro de 2000). 50 Com base nestes critrios, a Comisso avaliou os pedidos de adeso dos dez pases candidatos da Europa Central e Oriental nos pareceres que apresentou no quadro da Agenda 2000, em julho de 1997. Alm disso, avaliou os progressos alcanados pelos onze pases candidatos (dez pases da Europa Central e Oriental e Chipre) e pela Turquia, nos seus relatrios peridicos. Nesses relatrios, so considerados tanto os sistemas democrticos de governo, o Estado de Direito, os direitos das minorias, os direitos civis e polticos, como os direitos econmicos, sociais e culturais.
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de Direitos Humanos.51 Inobstante a exigncia da clusula democrtica, cumpre observar que um grande desafio para a prpria Unio Europia refere-se ao chamado dficit democrtico. Nas lies de ngel G. Checa Sancho: Apesar de tudo, subsiste o dficit democrtico na Unio Europia.() Um dficit sobre todo o sistema de funcionamento das instituies da Unio, que prejudica diretamente as pessoas. A principal manifestao deste dficit se encontra no terreno da adoo das normas da Unio. Sem dvida, aqui so necessrias reformas institucionais que transformem esta situao. A superao deste dficit se realiza principalmente atravs da eleio direta do Parlamento Europeu, pea chave para o processo integrador. Todavia, a simples eleio do Parlamento Europeu, a cada cinco anos, no capaz de produzir efeitos globais. Com efeito, a democracia na Unio Europia no pode consistir exclusivamente na eleio quinquenal do rgo parlamentar, o que significa que o dficit h de ser superado por meios adicionais.52 No que tange aos direitos humanos, cumpre ainda ressaltar que, no mbito da Unio Europia, firma-se, paulatinamente, alm dos direitos sociais dos trabalhadores, um catlogo de direitos humanos concernente proibio da discriminao baseada em nacionalidade, bem como liberdade de movimento dos trabalhadores, o que requer a harmonizao de leis internas dos Estados membros, na medida em que vige o princpio do primado do direito comunitrio (pelo qual reconhecida primazia s normas editadas pela Comunidade em relao s leis internas de cada Estado). Cabe enfatizar que o tratado de Amsterdam aprimorou os mecanismos de combate discriminao por razes de sexo, raa, origem, etnia, religio, crena, deficincia, idade ou orientao sexual. Assegurou tambm a igualdade de oportunidades para homens e mulheres e a no discriminao por razo de nacionalidade, especialmente no mbito da
51 Jack Donnelly, International Human Rights, Westview Press, Boulder, 1998, p.70-71. 52 Cf. ngel G. Chueca Sancho, Los Derechos Fundamentales en La Unin Europea, 2a edio, editorial Bosch, Barcelona, 1999, p.44. No sentido de responder ao dficit democrtico da Unio Europia e fortalecer o papel dos parlamentos nacionais e dos cidados europeus relativamente capacidade de decidir a respeito do futuro da Unio Europia, ver Our Constitution for Europe, The Economist, 28 de outubro de 2000, p.11-12 e p.17-22. Para Jacques Attali: O sculo 21 ser o do conflito entre mercado e democracia. O mercado mundial e a democracia local. O mercado estimula o egosmo e a democracia estimula a solidariedade. (Utopia da fraternidade d lugar ideologia, In: O Estado de So Paulo, 01.01.2000).
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livre circulao de trabalhadores europeus53 . Com vistas a fortalecer a proteo dos direitos humanos, merece tambm destaque a Carta de Direitos Fundamentais da Unio Europia, a Charter of Fundamental Rights of the European Union, adotada em Nice54 , em dezembro de 2000. Desde de seu prembulo, a Carta afirma que a Unio Europia fundada na indivisibilidade e na universalidade dos valores da dignidade humana, liberdade, igualdade e solidariedade, tendo como base os princpios da democracia e do Estado de Direito. Objetiva a Carta promover o desenvolvimento sustentvel e assegurar o livre movimento de pessoas, mercadorias, servios e capital. A Carta organizada em seis captulos55 , dedicados dignidade, liberdade, igualdade, solidariedade, cidadania e justia. No entanto, a Carta no apresenta fora jurdica vinculante, assumindo a forma de declarao. Outra relevante questo, que ganhar cada vez maior ateno em virtude da recente adoo da Carta de Direitos Fundamentais da Unio Europia, a relao entre a Unio Europia e o sistema normativo de proteo internacional dos direitos humanos. Note-se que todas as propostas para que a Unio Europia aderisse Conveno Europia foram obstadas por uma deciso da prpria Corte da Unio, a Corte Europia de Justia, que entendeu que tal medida dependeria de emenda aos tratados da Unio Europia e demandaria a ratificao unnime de todos os membros da Unio Europia. A respeito, cabe salientar que a Carta, em suas previses finais, estabelece que, ao contemplar direitos correspondentes aos direitos garantidos na Conveno Europia de Direitos Humanos, o significado e alcance dos direitos que enuncia h de ser o mesmo conferido pela Conveno, o que no impede a existncia de clusulas mais protetivas e benficas.
53 Foram ainda lanados objetivos para a chamada Agenda 2000 da Unio Europia. Os principais objetivos do avano institucional europeu assinalados na Agenda 2000 so: 1) consolidao do euro; 2) ampliao da Unio com o ingresso de pases da Europa Central e Oriental candidatos adeso (atualmente h negociaes bilaterais com Chipre, Repblica Checa, Estonia, Hungria, Polnia e Eslovenia, e h solicitao de ingresso da Bulgaria, Letonia, Lituania, Romenia e Eslovaquia); e 3) a aplicao efetiva do Tratado de Amsterdam. 54 Note-se que uma das temticas centrais da conferncia de Nice ateve-se expanso da Unio Europia relativamente aos dozes ou mais pases da Europa Central e do Leste. A respeito, consultar Europe Shaping the Union, In: The Economist, 2 de dezembro de 2000, p. 4951; Grow, Europe e The many tricky ways of widening Europe, In: The Economist, 9 de dezembro de 2000, p. 23 e p.55-57; A treat from Nice e The Nice Smmit So thats all agreed, then, In: The Economist, 16 de dezembro de 2000, p. 20 e p.25-28.
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Adiciona que nada no disposto na Carta poder ser interpretado no sentido de restringir ou limitar os direitos humanos e as liberdades fundamentais j reconhecidos, incluindo os previstos na Conveno Europia e nas Constituies dos respectivos Estados membros. Acrescente-se que o tratado de Amsterdam reitera que a Unio Europia deve respeitar os direitos humanos fundamentais assegurados na Conveno Europia de Direitos Humanos, bem como os direitos decorrentes das tradies constitucionais comuns aos Estados membros, como princpios gerais do Direito Comunitrio. Sobre a matria, pondera ngel G. Chueca Sancho: Desde 1997 (sentena Kremzow), a jurisprudncia tem afirmado que a comunidade no admite medidas incompatveis com os direitos humanos reconhecidos e garantidos na Conveno de Roma.56 Alm disso, como observam Philip Alston e J.H.H. Weiler: O Conselho Europeu tem insistido para que todos os Estados membros da Unio Europia aceitem os principais instrumentos internacionais de direitos humanos dos quais ainda no sejam parte e tem encorajado os Estados a implementarem plenamente tais instrumentos. 57 No mesmo sentido, leciona Kevin Boyle: A Unio Europia foi primeiramente concebida como
55 No captulo primeiro, relativo dignidade, so enunciados a dignidade humana, o direito vida, o direito integridade pessoal, a proibio prtica da tortura e de tratamento cruel, desumano ou degradante e a proibio da escravido e do trabalho forado. O captulo segundo consagra o valor da liberdade, prevendo o direito liberdade, segurana, o respeito privacidade e vida familiar, a proteo de dados e informaes pessoais, o direito de casar e constituir famlia, a liberdade de pensamento, conscincia e religio, a liberdade de expresso e informao, a liberdade de associao, a liberdade para as artes e cincias, o direito educao, o direito ao trabalho, o direito a conduzir os prprios negcios, o direito de propriedade, o direito de asilo e a proteo em face da expulso e extradio. O valor da igualdade contemplado no captulo terceiro, que estabelece a igualdade perante a lei, a no discriminao, o respeito diversidade religiosa, cultural e lingusica, a igualdade entre homens e mulheres, o direito das crianas, o direito dos idosos e o direito das pessoas portadoras de deficincia. O captulo quarto refere-se ao valor da solidariedade, dispondo sobre o direito ao trabalho, o direito a aes coletivas, a proteo contra a despedida injustificada, condies dignas e justas de trabalho, proteo contra o trabalho infantil, direito de conciliar a vida familiar e profissional, a seguridade social, assistncia social, sade, meio ambiente e proteo ao consumidor. O captulo cinco consagra os direitos relativos cidadania, o que inclui o direito de votar e ser votado nas eleies ao Parlamento Europeu, bem como nas eleies locais, o direito boa administrao, o direito de acesso a documentos, ombudsman, direito de petio, liberdade de movimento e residncia e a proteo diplomtica e consular. Por fim, o captulo sexto volta-se ao tema da justia, estabelecendo o direito a remdio efetivo e justo julgamento, a presuno de inocncia e o direito defesa, o princpio da legalidade e da proporcionalidade quanto a crimes e penas e o direito a no ser julgado e punido duplamente em processo criminal pela mesma infrao. 56 Op.cit. p.280
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uma unio poltica, a ser alcanada, progressivamente, mediante a integrao de polticas sociais e econmicas. Entretanto, tem crescentemente se tornado uma consistente estrutura para o avano dos direitos humanos, tanto internamente, no mbito da Unio, como globalmente, por meio de seus programas de desenvolvimento e de direitos humanos. O tratado de Maastricht estabelece que os trs pilares da Unio (questes econmicas e sociais; uma poltica externa e uma poltica de segurana comum; cooperao no plano da justia e dos assuntos internos) devem respeitar os direitos humanos, de acordo com os parmetros da Conveno Europia de Direitos Humanos e as tradies constitucionais nacionais.58 Deste modo, afirma-se na Unio Europia a exigncia da observncia dos parmetros internacionais constantes do sistema internacional de proteo dos direitos humanos, como, por exemplo, a Conveno Europia de Direitos Humanos. No tocante experincia latino-americana de integrao econmica, destaca-se particularmente a experincia do Mercosul. O Mercosul representa um passo inovador no processo de cooperao e integrao latinoamericana e insere-se dentro da realidade atual de formao de blocos econmicos entre pases de uma mesma regio. Como marco do processo de aproximao entre os pases do cone Sul, o Mercosul (Mercado Comum do Cone Sul), institudo pelo Tratado de Assuno de 26 de maro de 1991, prope uma indita cooperao e integrao econmica no mbito da Amrica Latina, mediante a constituio de um mercado comum entre a Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uruguai59 . O propsito bsico a ampliao das atuais dimenses dos
57 Philip Alston e J.H.H. Weiler, op. cit., p.28. Entretanto, os autores ponderam que nem todos os Estados membros da Unio Europia ratificaram os seis principais tratados de direitos humanos das Naes Unidas. A respeito da matria, observa Kevin Boyle: () a Conveno Europia de Direitos Humanos foi ratificada por todos os 40 (quarenta) Estados-membros do Conselho da Europa, representando mais de 800 milhes de europeus. O sucesso da Conveno deveu-se inicialmente sistemtica opcional do direito de petio aos ento rgos da Conveno, a Comisso Europia de Direitos Humanos e a Corte de Direitos Humanos. () Intensos debates levaram radical reforma das instituies da Conveno. O Protocolo n.11 da Conveno, que entrou em vigor em novembro de 1998, aboliu a Comisso e a Corte e criou uma nica Corte Europia de Direitos Humanos, em funcionamento integral. (Kevin Boyle, Europe: The Council of Europe, the OSCE, and the European Union, In: Hurst Hannum (ed.), Guide to International Human Rights Practice, 3a edio, Ardsley, Transnational Publishers, 1999, p.136). 58 Kevin Boyle, op. cit., p. 138.
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mercados nacionais destes pases, atravs da integrao60 , como condio fundamental para acelerar seu processo de desenvolvimento com justia social. A agenda inaugural do Mercosul compreendeu: a) a livre circulao de bens, servios, mercadorias e fatores produtivos entre os pases; b) a adoo de uma poltica comercial comum em relao a terceiros Estados ou agrupamentos de Estados; c) a coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais entre Estados, a fim de assegurar condies adequadas de concorrncia entre Estados; e d) o compromisso dos Estados de harmonizar suas legislaes, para lograr o fortalecimento de integrao. Observa-se, contudo, que esta agenda inicial do Mercosul tem sido gradativamente ampliada, de forma a compreender, por exemplo, a cooperao e assistncia jurisdicional em matria civil, comercial, trabalhista e administrativa (Protocolo de Las Leas, de 1992); o cumprimento de medidas cautelares destinadas a impedir a irreparabilidade de dano em relao s pessoas, bens e obrigaes (Protocolo de Medidas Cautelares, de 1994); o direito do consumidor e da concorrncia (Protocolo de Santa Maria sobre jurisdio internacional em matria de relaes de consumo
59 Em 25 de junho de 1996, o Chile e a Bolvia somaram-se ao blobo do Mercosul, mediante um acordo de complementao econmica, que cria uma zona de livre comrcio entre eles, sendo que o Chile est num estgio mais avanado, inciando em 01 de outubro de 1996 e a Bolvia em 01 de janeiro de 1997. 60 Para Paulo Borba Casella: No caso do Mercosul, percebe-se j ter ultrapassado o patamar da estrita operao intergovernamental, sem que se reconhea, abertamente, a ocorrncia de elementos supranacionais. (op. cit. p.86). Para Elizabeth Accioly Pinto de Almeida, as fases de integrao econmica compreendem: a) zona de livre comrcio (um grupo de dois ou mais territrios aduaneiros entre os quais se eliminam os direitos de aduana e as demais regulamentaes comerciais restritivas); b) unio aduaneira (todo territrio que aplique uma tarifa distinta ou outras regulamentaes comerciais distintas a uma parte substancial de seu comrcio com os demais territrios); c) mercado comum (caracterizado pela livre circulao de bens, servios, pessoas e capitais) e, finalmente, d) unio econmica e monetria. (Elizabeth Accioly Pinto de Almeida, Mercosul e Unio Europia Estrutura Jurdico-Institucional, Curitiba, ed. Juru, 1996, p.18-30). Sobre o tema, consultar ainda Miguel Angel Ekmekdjian, Introduccin al Derecho Comunitario Latinoamericano (com especial referencia al Mercosur), Buenos Aires, ediciones Depalma, 1996; Roberto Dromi, Miguel A. Ekmekdjian e Julio C. Rivera, Derecho Comunitario sistemas de integracion regimen del Mercosur, Buenos Aires, ediciones Ciudad Argentina, 1995; F . Albuquerque Mouro e outros, O Mercosul e a Unio Europia, Coimbra, Faculdade de Direito Curso de Estudos Europeus, 1994; Luis Antonio Velasco San Pedro (coordenao), Mercosur y la Union Europea: dos modelos de integracion economica, editorial Lex Nova, Valladolid, 1998; Vicente Guillermo Arnaud, Mercosur, Unin Europea, Nafta y los Procesos de Integracin Regional, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1996 e Antnio Rodrigues de Freitas Jr., Globalizao, Mercosul e Crise do Estado-Nao, So Paulo, ed. LTr, 1997.
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de 1996 e o Protocolo de Defesa da Concorrncia do Mercosul); educao e cultura (Protocolo de Integrao Cultural para favorecer o enriquecimento e a difuso de expresses culturais e artsticas do Mercosul, de 1996 e o Protocolo de Integrao Educacional para prosseguimento de estudos de ps-graduao nas Universidades dos pases do Mercosul, de 1996) e meio ambiente (Acordos sobre Cooperao em matria ambiental celebrado entre o Brasil e a Argentina em 1997 e entre o Brasil e Uruguai em 1997). Percebe-se, deste modo, que a agenda do Mercosul est gradativamente abrindo-se temtica dos direitos humanos, como atestam os recentes Acordos em matria educacional, cultural e ambiental de 1996 e 199761 . Adiciona Gustavo E. Pinard: Outras disposies que se vinculam a direitos humanos, ultrapassando interesses econmicos, so as relativas a: a) documentos pessoais, com o reconhecimento da validade de documentos de identidade, uma disciplina comum acerca do registro de entrada e de sada de habitantes do Mercosul; b) direitos do trabalhador, mediante o estudo de pautas negociais prioritrias sobre a compatibilidade de normas vigentes em matrias vinculadas com assalariados, emprego e seguridade social; e c) comunicaes, com a criao de uma reunio especializada sobre comunicao social.62 Acrescente-se ainda a chamada clusula democrtica do Mercosul, que exige como condio indispensvel de seus membros a vigncia do regime democrtico. A respeito, vale destacar o caso da crise poltica do Paraguai de maro de 1999, em que tal clusula democrtica foi invocada, firmando-se que eventual golpe de Estado poderia levar a expulso daquele pas do Mercosul63 . A resoluo n.01/93 da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul reafirmou que, somente mediante o sistema democrtico, sero alcanados os objetivos do Tratado de Assuno. Reiterou que a integrao da Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai tem como requisito essencial a vigncia da democracia como forma de governo. Encorajou ainda os governos dos Estados-partes do Mercosul a respeitar irrestritamente o sistema democrtico e suas instituies, com a firme
61 Cabe realar, no entanto, que a proteo dos direitos humanos no Mercosul est absolutamente condicionada necessidade de fortalecimento do processo democrtico na regio, tendo em vista todas as dificuldades decorrentes da herana de trs sculos de dominao colonial combinados com regimes autoritrios recentemente abolidos por gradativos processos de transio democrtica. 62 Gustavo E. Pinard, Los Derechos Humanos en las Constituciones del Mercosur, Ciudad Argentina Editorial de Ciencia y Cultura, Buenos Aires, 1998, p.345.
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convico de que a ruptura da ordem democrtica, por qualquer dos signatrios do Tratado de Assuno, significaria um atentado ao processo de integrao regional. Posteriormente, a clusula democrtica foi introduzida ao Tratado de Assuno, pelo Protocolo de Ushuaia de 1998, ao estabelecer que a plena vigncia das instituies democrticas condio essencial para o desenvolvimento dos processos de integrao entre os Estados membros e que toda alterao da ordem democrtica constitui um obstculo inaceitvel para a participao no processo de integrao. Tambm relevante avaliar a relao entre o aparato normativo internacional de proteo dos direitos humanos e os tratados referentes ao Mercosul. Ressalte-se que na experincia latino-americana o processo de democratizao da regio, deflagrado na dcada de 80, que propiciou a incorporao de importantes instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos pelos Estados latino-americanos. A ttulo de exemplo, note-se que a Conveno Americana de Direitos Humanos, tambm denominada Pacto de San Jos da Costa Rica, adotada em 1969, foi ratificada pela Argentina em 1984, pelo Uruguai em 1985, pelo Paraguai em 1989 e pelo Brasil em 1992. J o reconhecimento da jurisdio da Corte Interamericana de Direitos Humanos deu-se na Argentina em 1984, no Uruguai em 1985, no Paraguai em 1993 e no Brasil em 1998. Hoje pode-se constatar que os pases integrantes do Mercosul subscreveram os principais tratados gerais e especiais de direitos humanos adotados pela ONU e pela OEA, com destaque aos Pactos Internacionais de Direitos Civis e Polticos e de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais; Conven63 Note-se que, tambm em 26 de junho de 1996, o Mercosul, em reao situao sofrida pelo presidente Wasmosy no Paraguai e seu enfrentamento com o general Oviedo, declarou que a alterao da ordem democrtica era um obstculo inaceitvel s finalidades do Tratado de Assuno (cf. Gustavo E. Pinard, op. cit. p. 343). A respeito, merece ainda destaque a 1a reunio de Presidentes da Amrica do Sul, realizada em agosto de 2000, no Brasil, que teve, do ponto de vista poltico, como principal objetivo o fortalecimento do compromisso democrtico na regio (A 1a Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, O Estado de So Paulo, p.A3, 29 de agosto de 2000). Os 12 participantes da reunio dos presidentes da Amrica do Sul concordaram com a adoo da clusula democrtica, similar existente no Mercosul, no documento final do encontro (Comunicado de Braslia), para o fim de: a) estabelecer que a plena vigncia das instituies democrticas representa condio essencial para o fortalecimento dos processos de integrao regional; b) garantir a manuteno de processos eleitorais livres, peridicos, transparentes, justos e pluralistas e c) tornar a manuteno da democracia condio para a participao em futuros encontros sul-americanos e realizar consultas polticas na hiptese de ameaa da ruptura da ordem democrtica. (Carta defende insero internacional da regio, O Estado de So Paulo, p.A5, 2 de setembro de 2000 e Presidentes vo assinar pacto em defesa da democracia na regio, Folha de So Paulo, p. A12, 31 de agosto de 2000).
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es contra a Tortura, sobre os Direitos da Criana, sobre a Eliminao da Discriminao contra a Mulher, dentre outras. No que tange incorporao dos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos, observa-se que as Constituies da Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai conferem a estes instrumentos uma hierarquia especial e privilegiada, distinguindo-os dos tratados tradicionais. Neste sentido, merecem destaque o artigo 75, pargrafo 22 da Constituio Argentina, que expressamente atribui hierarquia constitucional aos mais relevantes tratados de proteo de direitos humanos e o artigo 5o, pargrafo 2o, da Carta Brasileira que incorpora estes tratados no universo de direitos fundamentais constitucionalmente protegidos64 . Importa ressaltar que as Constituies da Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai, na qualidade de marcos jurdicos da transio democrtica nestes pases, fortalecem extraordinariamente a gramtica dos direitos humanos, ao consagrarem o primado do respeito a estes direitos como paradigma propugnado para a ordem internacional65 . Este princpio invoca a abertura das ordens jurdicas nacionais ao sistema internacional de proteo dos direitos humanos e, ao mesmo tempo, exige uma nova interpretao de princpios tradicionais como a soberania nacional e a no interveno, impondo a flexibilizao e relativizao destes valores. Alm das clusulas constitucionais voltadas ao primado de respeito aos direitos humanos como paradigma propugnado para a ordem internacional, as
64 Portanto, luz do regime jurdico diferenciado aplicvel aos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos, estes textos constitucionais acolhem um sistema misto, que combina regimes jurdicos distintos: um aplicvel aos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos e outro aplicvel aos tratados tradicionais. Este sistema misto se fundamenta na natureza especial dos tratados internacionais de direitos humanos que - distintamente dos tratados tradicionais que objetivam assegurar uma relao de equilbrio e reciprocidade entre Estados pactuantes - priorizam assegurar a proteo da pessoa humana, at mesmo contra o prprio Estado pactuante. A respeito, ver Flavia Piovesan, Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional, 4a edio, So Paulo, ed. Max Limonad, 2000. 65 Note-se que as Constituies da Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai consagram esta interpretao. A ttulo ilustrativo, a Constituio brasileira de 1988, em seu artigo 4o, II, estabelece o princpio da prevalncia dos direitos humanos, como princpio fundamental a reger o Brasil no mbito das relaes internacionais. A Constituio do Paraguai de 1992, em seu artigo 145, admite uma ordem jurdica supranacional que garanta a vigncia dos direitos humanos, da paz, da justia, da cooperao e do desenvolvimento poltico, econmico, social e cultural. J a Constituio da Argentina (com a reforma de 1994), em seu artigo 75, pargrafo 24, estabelece a competncia do Congresso de aprovar tratados de integrao que deleguem competncias e jurisdio a organizaes supra-estatais em condies de reciprocidade e igualdade, e que respeitem a ordem democrtica e os direitos humanos.
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referidas Constituies tambm contemplam clusulas referentes integrao regional econmica66 . Tal como as clusulas de direitos humanos, as clusulas relativas integrao regional constituem clusulas constitucionais abertas, que refletem a abertura do Direito Constitucional normatividade internacional. Vislumbra-se o processo de internacionalizao do Direito Constitucional, somado ao processo de constitucionalizao do Direito Internacional. Se, de um lado, o constitucionalismo contemporneo passa a albegar, cada vez mais, clusulas constitucionais abertas, que permitem a interao da ordem local com a ordem internacional, por outro lado, a ordem internacional torna-se cada vez mais consolidada, mediante um elevado grau de positivao normativa, particularmente no campo dos direitos humanos. No dizer de Canotilho, o Poder Constituinte dos Estados e, consequentemente, das respectivas Constituies nacionais, est hoje cada vez mais vinculado a princpios e regras de direito internacional. como se o Direito Internacional fosse transformado em parmetro de validade das prprias Constituies nacionais (cujas normas passam a ser consideradas nulas se violadoras das nomas do jus cogens internacional). O Poder Constituinte soberano criador de Constituies est hoje longe de ser um sistema autnomo que gravita em torno da soberania do Estado. A abertura ao Direito Internacional exige a observncia de princpios materiais de poltica e direito internacional tendencialmente informador do Direito interno.67 Assim, o processo de internacionalizao dos direitos humanos traz reflexos no mbito normativo interno, na medida em que as Constituies contemporneas ho de respeitar parmetros internacionais mnimos voltados proteo da dignidade humana, convertida em pres66 Neste sentido, destaca-se o artigo 75, pargrafo 24 da Constituio argentina, acerca da aprovao de tratados de integrao que deleguem competncias e jurisdio a organizaes supra-estatais. Merece tambm meno o artigo 4o, pargrafo nico da Constituio brasileira de 1988, ao consagrar que a Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural com os demais povos da Amrica Latina, com vistas formao de uma comunidade latino-americana de naes. No mesmo sentido, situa-se o artigo 145 da Constituio do Paraguai, ao prescrever que, em condies de igualdade com outros Estados, admite-se uma ordem jurdica supranacional que garanta a vigncia dos direitos humanos, da paz, da justia, da cooperao e do desenvolvimento poltico, econmico, social e cultural. Por fim, a Constituio do Uruguai, em seu artigo 6o, refere-se a uma integrao social e econmica dos Estados latinoamericanos. 67 Jos Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Livraria Almedina, Coimbra, 1998, p.1217-1218.
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suposto ineliminvel de todos os constitucionalismos. Os direitos humanos passam a constituir tema de legtimo interesse da comunidade internacional, traduzindo um tema global, o que reflete a humanizao do Direito Internacional combinada com a internacionalizao dos direitos humanos, como afirma Thomas Buergenthal68 . Tecendo um paralelo entre as experincias do Mercosul e da Unio Europia, no que tange s clusulas referentes democracia e aos direitos humanos, pode-se concluir que, originalmente criados para propiciar maior integrao e cooperao de natureza econmica, a Unio Europia e o Mercosul passaram gradativamente a ampliar a agenda de integrao, no sentido de incluir a consolidao da democracia e a efetivao dos direitos humanos como objetivos comuns a serem desenvolvidos. Quanto aplicao da chamada clusula democrtica, merece meno o caso da Turquia, no mbito da Unio Europia e o caso do Paraguai, no mbito do Mercosul, como exemplos de esforos empreendidos pelos aludidos blocos econmicos em prol da consolidao da democracia na regio. No que se refere implementao dos direitos humanos, diversamente da Unio Europia que adotou recentemente a Carta de Direitos Fundamentais, no mbito do Mercosul inexiste, at o presente momento, a previso de um catlogo expresso de direitos fundamentais. Contudo, constata-se que ambas as experincias de integrao regional pautaramse primeiramente pela proteo dos direitos sociais para, em um segundo momento, tratar dos direitos civis (especialmente no caso da Unio Europia). Neste sentido, na experincia europia destaca-se a preocupao da ento comunidade europia em adotar polticas em comum acordo acerca das condies sociais e econmicas dos trabalhadores, bem como, posteriormente, destaca-se a previso de direitos sociais dos trabalhadores enunciados no Social Policy Protocol. Na experincia do Mercosul, destacam-se os recentes Acordos em matria educacional, cultural e ambiental de 1996 e 1997.
68 Thomas Buergenthal, prlogo do livro de Antnio Augusto Canado Trindade, A Proteo Internacional dos Direitos Humanos: Fundamentos Jurdicos e Instrumentos Bsicos, So Paulo, ed. Saraiva, 1991, p.XXXI. Adiciona o autor: Este cdigo tem humanizado o direito internacional contemporneo e internacionalizado os direitos humanos, ao reconhecer que os seres humanos tm direitos protegidos pelo direito internacional e que a denegao destes direitos engaja a responsabilidade internacional dos Estados, independentemente da nacionalidade das vtimas de tais violaes. (op.cit. p. XXXI).
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Outro tema de especial relevncia atm-se relao da Unio Europia e do Mercosul com o sistema normativo de proteo internacional dos direitos humanos. H que se enfatizar que tanto os pases membros da Unio Europia, como os pases integrantes do Mercosul, ratificaram os principais tratados de proteo dos direitos humanos, seja do sistema global (ONU), seja dos respectivos sistemas regionais (o sistema europeu e o sistema interamericano). Como j dito, afirma-se na Unio Europia a exigncia da observncia dos parmetros internacionais constantes do sistema internacional de proteo dos direitos humanos, como, por exemplo, da Conveno Europia de Direitos Humanos. No caso do Mercosul, ainda que to recente seja sua experincia, sustenta-se que os pases que o integram ho de conferir plena observncia normatividade internacional de direitos humanos, que foi acolhida por estes pases antes mesmo da criao deste bloco econmico. , assim, fundamental que os tratados do Mercosul sejam elaborados, interpretados e aplicados luz dos instrumentos internacionais de proteo de direitos humanos ratificados pelos pases que o integram. Conclu-se que, tanto no mbito da Unio Europia, como no mbito do Mercosul, a normatividade internacional de proteo aos direitos humanos conjugada com as clusulas democrticas e de direitos humanos estabelecem um conjunto de parmetros materiais mnimos impositivos aos Estados integrantes daqueles blocos econmicos, que devem ser observados como condio para a prpria permanncia destes pises na Unio Europia ou no Mercosul. Estes parmetros conferem lastro tico e moral a tais organizaes regionais, que no se reduzem criao de um mero mercado comum para a livre circulao de bens, mercadorias e servios. Aos objetivos de integrao e cooperao econmica, somam-se objetivos de natureza poltica concernentes consolidao da democracia e efetivao dos direitos humanos na regio. Como acentua Canotilho, o Direito Internacional tende a transformar-se em suporte das relaes internacionais atravs da progressiva elevao dos direitos humanos e da democracia a padro jurdico de conduta poltica interna e externa69 . Neste contexto, a recusa a estes parmetros materiais torna internacionalmente suspeitos os Estados violadores, na medida em que, cada vez mais, a democracia e os direitos humanos tm se tornado um aspecto crucial de legitimidade governamental, tanto no mbito domstico, como internacional70 . 86
Considerando as peculiariedades e complexidades do processo de integrao regional, transita-se, por fim, anlise do impacto da globalizao econmica, no que tange proteo dos direitos humanos. 4. Qual tem sido o impacto da globalizao econmica no que tange proteo dos direitos humanos no mbito da integrao regional, particularmente da Unio Europia e do Mercosul? O processo de globalizao econmica, inspirado na agenda do chamado Consenso de Washington de 1991, passou a ser sinnimo das medidas econmicas neoliberais voltadas para a reforma e a estabilizao das denominadas economias emergentes. Tem por plataforma o neoliberalismo, a reduo das despesas pblicas, a privatizao, a flexibilizao das relaes de trabalho, a disciplina fiscal para a eliminao do dficit pblico, a reforma tributria e a abertura do mercado ao comrcio exterior. H a crescente internacionalizao da produo e a criao de mercados mundiais integrados71 . No dizer de Jurgen Habermas:
69 Sobre a matria, leciona Canotilho: Se ontem a conquista territorial, a colonizao e o interesse nacional surgiam como categorias referenciais, hoje os fins dos Estados podem e devem ser os da construo de Estados de Direito Democrticos, Sociais e Ambientais, no plano interno e Estados abertos e internacionalmente amigos e cooperantes no plano externo. Estes parmetros fortalecem as imbricaes do direito constitucional com o direito internacional. () Os direitos humanos articulados com o relevante papel das organizaes internacionais fornecem um enquadramento razovel para o constitucionalismo global. O constitucionalismo global compreende no apenas o clssico paradigma das relaes horizontais entre Estados, mas no novo paradigma centrado: nas relaes Estado/povo, na emergncia de um Direito Internacional dos Direitos Humanos e na tendencial elevao da dignidade humana a pressuposto ineliminvel de todos os constitucionalismos. (Jos Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Livraria Almedina, Coimbra, 1998, p.1217-1218) 70 Ver Diane F . Orentlicher, Addressing Gross Human Rights Abuses: Punishment and Victim Compensation, In: Louis Henkin & John Lawrence Hargrove, Ed., Human Rights: An Agenda for the next century, Washington, Studies in Transnational Legal Policy, n.26, p.435, 1994. 71 Para Hesse: Globalizao da economia significa que as fronteiras entre pases perdem importncia, quando se trata de decises sobre investimentos, produo, oferta, procura e financiamentos. As consequncias so uma rede cada vez mais densa de entrelaamentos das economias nacionais, uma crescente internacionalizao da produo, no sentido de que os diferentes componentes de um produto final passam a ser manufaturados em diferentes pases, e a criao de mercados mundiais integrados para inmeros bens, servios e produtos financeiros. (Helmut Hesse Globalizao, Dicionrio de tica Econmica, organizado por Georges Enderle, 1997, p. 305 apud Celso A. Mello, A Soberania atravs da Histria, In: Anurio Direito e Globalizao A Soberania, Rio de Janeiro, Renovar, 1999, p.21).
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Hoje so antes os Estados que se acham incorporados aos mercados e no a economia poltica s fronteiras estatais.72 A dcada de 90 pode ser chamada a dcada da globalizao. Como alude Shaihid Yusuf: O GATT tinha 102 membros em 1990; seu sucessor, a Organizao Mundial do Comrcio (WTO - World Trade Organization), contava com 134 membros em 1999. () Todas as formas de capital esto circulando mais ampla e rapidamente, e em larga escala, se comparado com pocas passadas. Por exemplo, pases em desenvolvimento receberam $155 bilhes de investimentos estrangeiros em 1998, 16 vezes mais do que o montante recebido em 1990.73 Todavia, a globalizao econmica tem agravado ainda mais as desigualdades sociais, aprofundando-se as marcas da pobreza absoluta e da excluso social. Os mercados tm se mostrado incompletos, falhos e imperfeitos. De acordo com o relatrio sobre o Desenvolvimento Humano de 1999, elaborado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a integrao econmica mundial tem contribudo para aumentar a desigualdade. A diferena de renda entre os 20% mais ricos da populao mundial e os 20% mais pobres, medida pela renda nacional mdia, aumentou de 30 para 1 em 1960 para 74 em 1997. Adiciona o relatrio que, em face da globalizao assimtrica, a parcela de 20% da populao mundial que vive nos pases de renda mais elevada concentra 86% do PIB mundial, 82% das exportaes mundiais, 68% do investimento direto estrangeiro e 74% das linhas telefnicas. J a parcela dos 20% mais pobres concentra 1% do PIB mundial, 1% das exportaes mundiais, 1% do investimento direto estrangeiro e 1,5% das linhas telefnicas74 . Acrescente-se que o prprio Banco Mundial reconheceu, em relatrio recente, que a pobreza tem crescido em virtude da globalizao econ72 Jurgen Habermas, Nos Limites do Estado, Folha de So Paulo, Caderno Mais!, p.5, 18 de julho de 1999. 73 Shaihid Yusuf, The Changing Development Landscape, 36/4 Finance and Development 15, December 1999, Apud Henry J. Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context Law, Politics and Morals, 2a edio, Oxford University Press, Oxford, 2000, p.1309. 74 A respeito do Brasil, o relatrio do PNUD afirma que 15,8% da populao brasileira (26 milhes de pessoas) no tem acesso as condies mnimas de educao, sade e servios bsicos, 24% da populao no tem acesso a gua potvel e 30% esto privados de esgoto. Este relatrio, que avalia o grau de desenvolvimento humano de 174 pases, situa o Brasil na 79a posio do ranking e atesta que o Brasil continua o primeiro pas em concentrao de renda o PIB dos 20% mais ricos 32 vezes maior que o dos 20% mais pobres.
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mica. De acordo com o relatrio do BIRD, no perodo de maior adeso ao neoliberalismo aumentaram a pobreza e o protecionismo em escala internacional75 . Como adverte Mary Robinson, Alta Comissria da ONU para Direitos Humanos: Nos anos recentes tem havido uma preocupao crescente a respeito do impacto negativo de polticas econmicas e de ajustes estruturais em particular. Estas preocupaes tm se acentuado com a recente crise financeira e tm levado muitos a apontar ao impacto humano das polticas e aes como parte integral da formulao e implementao de polticas pblicas. () Promover o desenvolvimento econmico tem sido pauta de destaque na agenda internacional. Entretanto, como Joseph Stiglitz do Banco Mundial afirmou, h algum tempo atrs, em um instigante discurso, a experincia dos cinquenta anos passados tem demonstrado que o desenvolvimento possvel, mas no inevitvel. Enquanto poucos pases tem sucedido em um rpido crescimento econmico, reduzindo a distncia entre eles e os pases mais avanados e retirando milhes de pessoas da misria, um nmero elevado de pases tem atualmente visto esta distncia aumentar e a pobreza crescer.76 Na percepo de Jack Donnelly: Os mercados objetivam a eficincia econmica, com a maximizao da quantidade todal de mercadorias e servios produzidos. Embora os mercados possam produzir mais e mais, eles no necessariamente produzem para todos. Com efeito, os mercados distribuem as mercadorias e os servios de forma desigual, sem qualquer relao com as necessidades, interesses e direitos dos indivduos. A distribuio do mercado considera to-somente o valor econmico, o que varia significativamente em relao aos indivduos e grupos sociais. Mercados livres necessariamente produzem profundas desigualdades econmicas.77 O forte padro de excluso scio-econmica constitui um grave comprometimento as noes de universalidade e indivisibilidade dos direitos humanos. O alcance universal dos direitos humanos mitigado pelo largo exrcito de excludos, que se tornam suprfluos em face do paradigma econmico vigente, vivendo mais no Estado da natureza que propria75 Pobreza cresce, diz Banco Mundial, In: Folha de So Paulo, 16.09.1999. 76 Mary Robinson, Constructing an International Financial, Trade and Development Architeture: The Human Rights Dimension, Zurich, 1 July 1999, www.unhchr.org. 77 Jack Donnelly, International Human Rights, Westview Press, Boulder, 1998, p.159.
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mente no Estado Democrtico de Direito. Por sua vez, o carter indivisvel destes direitos tambm mitigado pelo esvaziamento dos direitos sociais fundamentais, especialmente em virtude da tendncia de flexibilizao de direitos sociais bsicos, que integram o contedo de direitos humanos fundamentais. A garantia dos direitos sociais bsicos (como o direito ao trabalho, sade e educao), que integram o contedo dos direitos humanos, tem sido apontada como um entrave ao funcionamento do mercado e um obstculo a livre circulao do capital e a competitividade internacional. A educao, a sade e a previdncia, de direitos sociais bsicos transformam-se em mercadoria, objeto de contratos privados de compra e venda em um mercado marcadamente desigual, no qual grande parcela populacional no dispe de poder de consumo. Como acentua Jos Eduardo Faria: () os servios pblicos essenciais nos campos da educao, sade, moradia, transporte ou at mesmo de segurana, convertidos em objeto de ambiciosos programas de privatizao, passam a ser comercializados como uma mercadoria qualquer, formalizados por contratos de carter estritamente mercantil e apropriados por organizaes empresariais exclusivamente voltadas ao lucro78 . No mesmo sentido, salienta Marilena Chau: A reforma do Estado retirou educao e sade do campo dos direitos sociais e as incluiu no dos servios no exclusivos do Estado. Essa pequena alterao terminolgica passar do direito ao servio no s as transferiu para a rede do mercado, como tambm legitimou seu tratamento como uma mercadoria qualquer, sujeita aos mecanismos contratuais que regem as aes mercantis e que identificam o cidado com o consumidor.79
78 A respeito, ver Jos Eduardo Faria, O Futuro dos Direitos Humanos aps a Globalizao Econmica, In: O Cinquentenrio da Declarao Universal dos Direitos do Homem, So Paulo, Edusp, 1999, p.56. Observa Stephen Livingstone: Para alguns, a globalizao lana uma ameaa aos direitos humanos, especialmente aos direitos das pessoas dos pases em desenvolvimento. Eles temem que, na medida em que o capital corre o mundo em busca de lucro, os direitos trabalhistas em particular se vem diminiuidos, j que os governos objetivaro reduzir os custos trabalhistas para atrair o capital internacional. () A necessidade de reduzir o custo de investimentos pode ainda levar reduo dos impostos e a um consequente declnio nos servios de educao e sade voltados populao, enquanto que o fim das restries importao pode significar a destruio do mercado local e fomentar o desemprego. (Stephen Livingstone, Economic Strategies for the Enforcement of Human Rights, In: Human Rights: An Agenda for the 21st. Century, Angela Hegarty e Siobhan Leonard org., Cavendish Publishing Limited, London/Sidney, 1999, p.185) 79 Marilena Chau, Nova barbrie: aluno inadimplente, In: Folha de So Paulo, 12.12.1999.
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Em razo da indivisibilidade dos direitos humanos, a violao aos direitos econmicos, sociais e culturais propicia a violao aos direitos civis e polticos, eis que a vulnerabilidade econmico-social leva vulnerabilidade dos direitos civis e polticos80 . No dizer de Amartya Sen: A negao da liberdade econmica, sob a forma da pobreza extrema, torna a pessoa vulnervel a violaes de outras formas de liberdade.() A negao da liberdade econmica implica na negao da liberdade social e poltica.81 Acrescente-se ainda que este processo de violao dos direitos humanos alcana prioritariamente os grupos sociais vulnerveis, como as mulheres e a populao negra (da os fenmenos da feminizao e etnicizao da pobreza). Ressalte-se que os prprios formuladores do Consenso de Washington, dentre eles Joseph Stiglitz, Vice-Presidente do Banco Mundial, hoje assumem a necessidade do Ps Consenso de Washington, capaz de incluir temas relativos ao desenvolvimento humano, educao, tecnologia e ao meio ambiente - enfim, entende-se fundamental apontar s funes que o Estado deve assumir para assegurar um desenvolvimento sustentvel e democrtico. H que se destacar, ainda, que o ento diretor-gerente do FMI, Michel Camdessus, em seu ltimo discurso oficial, afirmou que desmantelar sistematicamente o Estado no o caminho para responder aos problemas das economias modernas. () A pobreza a ameaa sistmica fundamental estabilidade em um mundo que se globaliza.82 A respeito, merece tambm meno as manifestaes ocorridas em Seattle, em dezembro de 1999, em Davos, em fevereiro de 2000 e em Praga, em setembro de 2000, ecoando os protestos e crticas de inmeras organiza80 Para Jos Eduardo Faria: Com a globalizao econmica os excludos dos mercados de trabalho e consumo perdem progressivamente as condies materiais para exercer em toda a sua plenitude os direitos humanos de primeira gerao e para exigir o cumprimento dos direitos humanos de segunda e terceira gerao. (op. cit. p. 68-69) 81 Amartya Sen, Development as Freedom, Alfred A. Knopf, New York, 1999, p.08. 82 Camdessus crtica desmonte do Estado, Folha de So Paulo, 14.02.2000. Note-se que, anteriormente, em 30 de setembro de 1999, Michel Camdessus, ao reconhecer explicitamente a insuficincia das receitas liberais, j defendia a humanizao da globalizao. (FMI questiona Consenso de Washigton, In: Folha de So Paulo, 30.09.1999). A respeito do papel das agncias financeiras internacionais em relao aos direitos humanos, ver Katarina Tomasevski, International Development Finance Agencies, In: Asbjorn Eide, Catarina Krause e Allan Rosas, Economic, Social and Cultural Rights, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, Boston e Londres, 1995, p.403-413.
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es no-governamentais em relao ao impacto excludente da globalizao econmica83 . Os protestos acenaram para a importncia da proteo da democracia, meio ambiente, direitos humanos e direitos sociais dos trabalhadores no mbito da globalizao. No mesmo sentido, cabe meno ao Consenso de Berlim, fruto da reunio de quatorze chefes de Estado, em Berlim, em junho de 2000, em que se defendeu o crescimento econmico com justia social, mediante o combate pobreza e ao desemprego84 . Como leciona Jack Donelly, se os direitos humanos so o que civilizam a democracia, o Estado de Bem Estar Social o que civiliza os mercados 85 . Se os direitos civis e polticos mantm a democracia dentro de limites razoveis, os direitos econmicos e sociais estabelecem os limites adequados aos mercados. Mercados e eleies, por si s, no so suficientes para assegurar direitos humanos para todos. No mesmo sentido, acentua Celso Lafer, ser da convergncia entre as liberdades clssicas e os direitos de crdito que depende a viabilidade da democracia no mundo contemporneo86 . Embora a formao de blocos econmicos de alcance regional, tanto na Unio Europia, como no Mercosul, tenha buscado no apenas a integrao e cooperao de natureza econmica, mas posterior e paulatinamente a consolidao da democracia e a implementao dos direitos
83 Sobre o assunto, ver The non-governmental order Will NGOs democratise, or merely disrupt, global governance?, In: The Economist, 11 de dezembro de 1999, p. 20-21. Na avaliao de Marilena Chau: A guerra de Seattle, tanto dentro como fora da OMC, indica que a contradio entre interesses nacionais uma contradio de poder e entre poderes locais, regionais e nacionais. Indica, portanto, contradio entre a internacionalizao da economia e as formas assumidas pela luta de classes no plano nacional e internacional. notvel ver que a luta entre excludos e includos, que parecia acontecer apenas no campo social nacional, ressurja com mxima fora em Seattle, como se viu na diviso espacial das salas dos grupos de discusso, na questo dos subsdios e das tarifas protecionistas e nas clusulas trabalhistas. (Fantasias da Terceira Via, Folha de So Paulo, 19.12.1999). Para Boaventura de Souza Santos: () os protestos contra a (des)ordem neoliberal global por ocasio da reunio anual do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional em Praga constituram mais uma afirmao vigorosa de que as lutas democrticas transnacionais so j hoje um pilar importante do sistema poltico internacional e de que o seu impacto se repercute tanto nas polticas nacionais como nas locais. (Boaventura de Souza Santos, Praga, Brasil, Folha de So Paulo, p. A3, 2 de novembro de 2000.) 84 Reunio defende controle sobre mercados, Folha de So Paulo, 4.06.2000. 85 Jack Donnelly, International Human Rights, Colorado, Westview Press, 1998, p. 160. 86 Celso Lafer, In: Direitos Humanos no Sculo XXI, 1998.
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humanos nas respectivas regies (o que se constata com maior evidncia na Unio Europia e de forma ainda bastante incipiente no Mercosul), observa-se que as clusulas democrticas e de direitos humanos no foram incorporadas na agenda do processo de globalizao econmica. Ao revs, a globalizao econmica tem comprometido a vigncia dos direitos humanos, em especial dos direitos sociais. Em face da indivisibilidade dos direitos humanos, como j mencionado, a violao aos direitos sociais acaba por implicar a violao aos direitos civis e polticos, o que resulta na fragilizao da prpria democracia. Testemunha-se, ainda, o impacto transformador e desagregador da transnacionalizao dos mercados sobre as estruturas poltico-institucionais, na medida em que as decises passam a ser tomadas no mbito de organismos multilaterais e conglomerados multinacionais, com a substituio da poltica pelo mercado, enquanto instncia decisria87 . Vislumbram-se, assim, os paradoxos que decorrem das tenses entre a tnica excludente do processo de globalizao econmica88 e os movimentos que intentam reforar a democracia e os direitos humanos como parmetros a conferir lastro tico e moral criao de uma nova ordem internacional 89 . De um lado, portanto, lana-se a tnica excludente do processo de globalizao econmica e, de outro lado, emerge a tnica includente do processo de internacionalizao dos direitos humanos, somado ao processo de incorporao das clusulas democrticas e direitos humanos pelos blocos econmicos regionais. Analisar a globalizao econmica, a integrao regional econmica e os direitos humanos requer, sobretudo, o exame da dinmica da relao entre os mercados, os Estados nacionais e os blocos regionais agregadores
87 A respeito, ver Jos Eduardo Faria, O Futuro dos Direitos Humanos aps a Globalizao Econmica, In: O Cinquentenrio da Declarao Universal dos Direitos do Homem, So Paulo, Edusp, 1999, p.56. Consultar ainda Jos Eduardo Faria, O Direito na Economia Globalizada, So Paulo, ed. Malheiros, 1999. Sobre a matria, observa Marilena Chau: Com o deslocamento da poltica para o campo internacional, o que exatamente a poltica local? De um lado, ela incua e irrelevante, pois as questes fundamentais da sociedade no passam por ela nela se consolida periodicamente o consenso quanto aos interesses que sero internacionalmente negociados. (Fantasias da Terceira Via, Folha de So Paulo, 19.12.1999). 88 Para Hobsbawn: Talvez a caracterstica mais impressionante do fim do sculo XX seja a tenso entre esse processo de globalizao cada vez mais acelerado e a incapacidade conjunta das instituies pblicas e do comportamento coletivo dos seres humanos de se acomodarem a ele. (Eric Hobsbawn, Era dos Extremos O Breve Sculo XX 1914-1991, So Paulo, Cia das Letras, 1995, p. 24).
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de Estados, no que se atm proteo dos direitos humanos. Neste cenrio, relativamente s foras de mercado, cabe especial ateno responsabilidade social do setor privado, representado pelas empresas multinacionais, na medida em que constituem as grandes beneficirias do processo de globalizao. Um dos mais poderosos atores nas relaes econmicas internacionais tem sido o setor privado. Com efeito, as cem maiores empresas multinacionais tm annual revenues que excedem o PIB de metade das naes do mundo. O 1996 Policy Studies Report indica que das 100 maiores economias mundiais, 51 so empresas multinacionais e 49 so Estados nacionais. O fato de muitas das maiores empresas multinacionais apresentarem economias superiores a de muitos pases, na prtica, possibilita a estas empresas ditar regras a estes Estados e no o contrrio. As empresas multinacionais tm sido, ao mesmo tempo, a fora motora e a maior beneficiria do processo de liberalizao da economia. No dizer de Henry Steiner, o setor privado est, cada vez mais, assumindo no plano do desenvolvimento econmico um espao que at ento era reservado aos Estados. () Isto fomenta questes emergenciais acerca da capacidade dos Estados de satisfazer obrigaes no sentido de proteger as pessoas em face das violaes de direitos humanos, adotando as medidas necessrias. Isto ainda cria conflitos potenciais entre direitos que requerem a regulamentao estatal e, ao mesmo tempo, impem um custo ao comrcio como, por exemplo, os direitos sociais e econmicos, ou os direitos trabalhistas90 .
89 Hoje o foco atm-se globalizao. Mas, muito frequentemente, ambos os seus defensores e seus crticos, tm compreendido a globalizao como um fenmeno exclusivamente econmico e tecnolgico. No entanto, o novo milnio invoca ao menos trs linguagens universais: o dinheiro, a internet, a democracia e os direitos humanos. Ao examinar a terceira forma de globalizao, pode-se afirmar que o crescimento da rede transnacional de direitos humanos, a envolver tanto o setor pblico como privado, tem auxiliado a desenvolver uma sociedade civil internacional capaz de trabalhar com governos, instituies internacionais e corporaes multinacionais, no sentido de promover tanto a democracia, como os parmetros consagrados pela Declarao Universal de Direitos Humanos. () Hoje, novas formas de networks conectados com transportes areos, telecomunicaes, mdia global e a Internet esto contribuindo para criar comunidades transnacionais que compartilham as mesmas idias e valores. Estamos rapidamente construindo uma global network de governos, ativistas e intelectuais que compartilham do mesmo compromisso com a democracia, a universalidade dos direitos humanos e o respeito ao Estado de Direito. (US Departament of State, 1999 Country Reports on Human Rights Practices, 2000). 90 Cf. Henry J. Steiner, Introduction, In: Human Rights Program/Harvard Law School e Lawyers Committee for Human Rights, Business and Human Rights An Interdisciplinary discussion held at Harvard Law School in December 1997, Harvard Law School Human Rights Program, 1999, p.9.
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Para Stephen Livingstone, h trs espcies de estratgias econmicas que podem ser utilizadas para avanar a causa dos direitos humanos, tendo em vista a relevncia do setor privado. So elas: a) condicionar emprstimo internacional a compromissos em direitos humanos; b) usar sanes comerciais; c) encorajar empresas a adotarem cdigos de direitos humanos relativos atividade de comrcio ou atividade de investimento.91 Faz-se, assim, fundamental acentuar a responsabilidade do setor privado no campo dos direitos humanos92 . Ao mesmo tempo, considerando os graves riscos do processo de desmantelamento das polticas pblicas estatais na esfera social, h que se redefinir o papel do Estado sob o impacto da globalizao econmica. H que se reforar a responsabilidade do Estado no tocante implementao dos direitos econmicos, sociais e culturais. Como adverte Asbjorn
91 Stephen Livingstone, Economic Strategies for the Enforcement of Human Rights, In: Human Rights: An Agenda for the 21st. Century, Angela Hegarty e Siobhan Leonard (org.), Cavendish Publishing Limited, London/Sidney, 1999, p.187. Afima o mesmo autor: Tanto os Estados Unidos, como a Unio Europia, os maiores doadores mundiais, tm previses legais relativas a emprstimos estrangeiros, que levam em considerao questes de direitos humanos. (op. cit. p.187). Acrescenta ainda que: Em mdia, 10% das empresas norte-americanas adotaram alguma forma de clusula de responsabilidade social (op. cit. p.194). A respeito, observa Jack Scheinkman: Quando Portugal e Espanha desejaram integrar a Unio Europia, aps a queda dos respectivos regimes ditatoriais, a Unio Europia imps determinadas condies. Elas incluiam no apenas direitos como a liberdade de associao, mas a observncia de parmetros trabalhistas. Nos EUA, algo semelhante tem sido feito, em certa medida, por meio da USAID, que no concede emprstimo econmico a nenhum pas que no respeitar os direitos trabalhistas. (In: Human Rights Program/Harvard Law School e Lawyers Committee for Human Rights, Business and Human Rights An Interdisciplinary discussion held at Harvard Law School in December 1997, Harvard Law School Human Rights Program, 1999, p.87). Adiciona Jack Scheinkman: As pesquisas demonstram que nos EUA e na Europa Ocidental a maioria dos consumidores no quer comprar produtos fabricados mediante trabalho infantil; por isso, as empresas tm adotado standards. () Muitas empresas tm adotado standards exclusivamente em razo da opinio pblica. (op. cit. p. 20) 92 As grandes multinacionais tm o poder de trazer grandes benefcios para as comunidades carentes, mas tambm tm o poder de causar profundos malefcios, como a degradao ambiental, a explorao das comunidades economicamente fracas e o uso do trabalho infantil. Nos ltimos anos tem crescido a conscincia do setor privado de que necessrio assumir responsabilidades no campo dos direitos humanos. () O setor privado tem incorporado os direitos humanos mediante cdigos ticos internos, cdigos de conduta, acordos setoriais a respeito do trabalho infantil, ou mesmo, cdigos mais amplos como o Social Accountability 8000, o International Code of Ethics for Canadian Business e o new Sullivan principles. (Mary Robinson, Constructing an International Financial, Trade and Development Architeture: The Human Rights Dimension, Zurich, 1 July 1999, www.unhchr.org)
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Eide: Caminhos podem e devem ser encontrados para que o Estado assegure o respeito e a proteo dos direitos econmicos, sociais e culturais, de forma a preservar condies para uma economia de mercado relativamente livre. A ao governamental deve promover a igualdade social, enfrentar as desigualdades sociais, compensar os desequilbrios criados pelos mercados e assegurar um desenvolvimento humano sustentvel. A relao entre governos e mercados deve ser complementar.93 No mesmo sentido, pontua Jack Donnelly: Mercados livres so economicamente anlogos ao sistema poltico baseado na regra da maioria, sem contudo a observncia aos direitos das minorias. As polticas sociais, sob esta perspectiva, so essenciais para assegurar que as minorias, em desvantagem ou privadas pelo mercado, sejam consideradas com o mnimo respeito na esfera econmica. 94 Acrescente-se ainda que a efetivao dos direitos econmicos, sociais e culturais no apenas uma obrigao moral dos Estados, mas uma obrigao jurdica, que tem por fundamento os tratados internacionais de proteo dos direitos humanos, em especial o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais95 . Este Pacto, que conta atualmente com a adeso de mais de 140 Estados-partes, enuncia um extenso
93 Asbjorn Eide, Obstacles and Goals to be Pursued, In: Asbjorn Eide, Catarina Krause e Allan Rosas, Economic, Social and Cultural Rights, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, Boston e Londres, 1995, p.383. Acrescenta o autor: Onde a renda igualmente distribuda e as oportunidades razoavelmente equnimes, os indivduos esto em melhores condies para tratar de seus interesses e h uma menor necessidade de despesas pblicas por parte do Estado. Quando, por outro lado, a renda injustamente distribuda, a demanda por iguais oportunidades e igual exerccio de direitos econmicos, sociais e culturais requer maior despesa estatal, baseada em uma tributao progressiva e outras medidas. Paradoxalmente, entretanto, a tributao para despesas pblicas nas sociedades igualitrias parece mais bem vinda que nas sociedades em que a renda injustamente distribuda. (Asbjorn Eide.Economic, Social and Cultural Rights as Human Rights, In: Asbjorn Eide, Catarina Krause e Allan Rosas, Economic, Social and Cultural Rights, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, Boston e Londres, 1995, p.40). 94 Jack Donnelly, International Human Rights, Westview Press, Boulder, 1998, p.160. 95 A respeito do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, ver Henry J. Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context Law, Politics and Morals, Second Edition, Oxford University Press, Oxford, 2000, p.261-267; p.305-322; Matthew C.R.Craven, The International Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights A Perspective on its Development, Claredon Press, Oxford, 1995; Philip Alston e Gerald Quinn, The nature and scope of States Partiess obligations under the ICESC, 9 Hum. Rts Q.156, 1987, p.186; Asbjorn Eide, Catarina Krause e Allan Rosas, Economic, Social and Cultural Rights, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, Boston e Londres, 1995.
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catlogo de direitos, que inclui o direito ao trabalho e justa remunerao, o direito a formar e a filiar-se a sindicatos, o direito a um nvel de vida adequado, o direito moradia, o direito educao, previdncia social, sade, etc. Nos termos em que esto previstos pelo Pacto, estes direitos apresentam realizao progressiva, estando condicionados atuao do Estado, que deve adotar todas medidas, at o mximo de seus recursos disponveis96 , com vistas a alcanar progressivamente a completa realizao desses direitos (artigo 2, pargrafo 1 do Pacto)97 . Como afirma David Trubek: Os direitos sociais, enquanto social welfare rights implicam na viso de que o Governo tem a obrigao de garantir adequadamente tais condies para todos os indivduos. A idia de que o welfare uma construo social e de que as condies de welfare so em parte uma responsabilidade governamental, repousa nos direitos enumerados pelos diversos instrumentos internacionais, em especial pelo Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Ela tambm expressa o que universal neste campo, na medida em que se trata de uma idia acolhida por quase todas as naes do mundo, ainda que exista uma grande discrdia acerca do escopo apropriado da ao e responsabilidade governamental, e da forma pela qual o social welfare pode ser alcanado em especficos sistemas econmicos e polticos.98 Da aplicao progressiva dos direitos econmicos, sociais e culturais resulta a clusula de proibio do retrocesso social em matria de direitos
96 Cabe realar que tanto os direitos sociais, como os direitos civis e polticos demandam do Estado prestaes positivas e negativas, sendo equivocada e simplista a viso de que os direitos sociais s demandariam prestaes positivas, enquanto que os direitos civis e polticos demandariam prestaes negativas, ou a mera absteno estatal. A ttulo de exemplo, cabe indagar qual o custo do aparato de segurana, mediante o qual se assegura direitos civis clssicos, como o direito liberdade e direito propriedade, ou ainda qual o custo do aparato eleitoral, que viabiliza os direitos polticos, ou, do aparato de justia, que garante o direito ao acesso ao Judicirio. Isto , os direitos civis e polticos no se restringem a demandar a mera omisso estatal, j que a sua implementao requer polticas pblicas direcionadas, que contemplam tambm um custo. 97 A expresso aplicao progressiva tem sido frequentemente mal interpretada. Em seu General Comment n.03 (1990), a respeito da natureza das obrigaes estatais concernentes ao artigo 2o, pargrafo 1o, o Comit sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais afirmou que, se a expresso realizao progressiva constitui um reconhecimento do fato de que a plena realizao dos direitos sociais, econmicos e culturais no pode ser alcanada em um curto perodo de tempo, esta expresso deve ser interpretada luz de seu objetivo central, que estabelecer claras obrigaes aos Estados-partes, no sentido de adotarem medidas, to rapidamente quanto possvel, para a realizao destes direitos. (General Comment n.3, UN doc. E/1991/23).
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sociais. Para Canotilho: O princpio da proibio do retrocesso social pode formular-se assim: o ncleo essencial dos direitos sociais j realizado e efetivado atravs de medidas legislativas deve considerar-se constitucionalmente garantido, sendo inconstitucionais quaisquer medidas que, sem a criao de esquemas alternativos ou compensatrios, se traduzam na prtica em uma anulao, revogao ou aniquilao pura e simples desse ncleo essencial. A liberdade do legislador tem como limite o ncleo essencial j realizado99 . Logo, em face do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, ratificado por Estados-partes, no livre e pleno excerccio de sua soberania, h que se observar o princpio da aplicao progressiva dos direitos sociais, o que, por si s, implica no princpio da proibio do retrocesso social100 . Ademais, como aludem Asbjorn Eide e Alla Rosas: Levar os direitos
98 David Trubek, Economic, social and cultural rights in the third world: human rights law and human needs programs. In: Theodor Meron (Editor), Human rights in international law: legal and policy issues, Oxford, Claredon Press, 1984. p. 207. A respeito, ainda afirma David Trubek: Eu acredito que o Direito Internacional est se orientando no sentido de criar obrigaes que exijam dos Estados a adoo de programas capazes de garantir um mnimo nvel de bem-estar econmico, social e cultural para todos os cidados do planeta, de forma a progressivamente melhorar este bem-estar. (op.cit. p.207). 99 Jos Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Livraria Almedina, Coimbra, 1998. 100 Alm do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, h que se mencionar que o Brasil e a maioria dos pases latino-americanos ratificaram ainda o Protocolo de San Salvador, em matria de direitos econmicos, sociais e culturais, que entrou em vigor em novembro de 1999. Tal como o Pacto, este tratado da OEA refora os deveres jurdicos dos Estados-partes no tocante aos direitos sociais, que devem ser aplicados progressivamente, sem recuos e retrocessos, para que se alcance sua plena efetividade. O Protocolo de San Salvador estabelece um amplo rol de direitos econmicos, sociais e culturais, compreendendo o direito ao trabalho, direitos sindicais, direito sade, direito previdncia social, direito a educao, direito cultura,Este Protocolo acolhe (tal como o Pacto) a concepo de que cabe aos Estados investir o mximo dos recursos disponveis para alcanar, progressivamente, a plena efetividade dos direitos econmicos, sociais e culturais. Este Protocolo permite o recurso ao direito de petio a instncias internacionais para a defesa de dois dos direitos nele previstos o direito educao e o direitos sindicais. Note-se que a Conferncia Mundial de Viena de 1993 encorajou a Comisso de Direitos Humanos a prosseguir, em cooperao com o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, no processo de elaborao de um Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, que incluir tambm a sistemtica de petio para a proteo destes direitos. A respeito, ver Kitty Arambulo, Strengthening the supervision of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights: theoretical and procedural aspects, Antwerpen/Groningen/Oxford, Intersentia, 1999 e Fons Coomans e Fried van Hoof (ed), The right to complain about economic, social and cultural rights, Utrecht, 1995.
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econmicos, sociais e culturais a srio implica, ao mesmo tempo, um compromisso com a integrao social, a solidariedade e a igualdade, incluindo a questo da distribuio de renda. Os direitos sociais, econmicos e culturais incluem como preocupao central a proteo aos grupos vulnerveis. () As necessidades fundamentais no devem ficar condicionadas caridade de programas e polticas estatais, mas devem ser definidas como direitos101 . Em face do processo de integrao regional econmica, a formao de blocos regionais econmicos e a crescente densificao dos valores democrticos e de direitos humanos, a partir da incorporao das clusulas democrticas e de direitos humanos, h que ser um fator a contribuir para a realizao dos direitos humanos na era da globalizao econmica, como j apreciado no tocante s experincias da Unio Europia e do Mercosul. Para a implementao dos direitos humanos, emerge o desafio da construo de um novo paradigma, pautado por uma agenda de incluso, que seja capaz de assegurar um desenvolvimento sustentvel, mais igualitrio e democrtico, nos planos local, regional e global. Como obser va Boaventura de Souza Santos: A grande maioria dos manifestantes em Praga no protestou contra a globalizao. Protestou contra a globalizao predadora, protagonizada pelo capitalismo global, mas em nome de uma globalizao alternativa, mais justa e equitativa, que permita uma vida digna e decente populao mundial, e no apenas a um tero dela, como acontece102 . A prevalncia dos direitos humanos e do valor democrtico h de constituir a tnica deste novo paradigma global, que demanda o enfoque das ordens local, regional e global a partir da dinmica de sua interao e impacto. No dizer do Secretario Geral das Naes Unidas, Kofi Anan: a conjugao do subdesenvolvimento, globalizao e rpidas transformaes lana um particular desafio ao regime do direito internacional dos direitos humanos. A busca de desenvolvimento, o engajamento com a globalizao e o modo de lidar com as tantas mudanas devem se orientar pelos imperativos de direitos humanos e no o contrrio 103 . A tendncia
101 Asbjorn Eide e Alla Rosas, Economic, Social and Cultural Rights: A Universal Challenge. In: Asbjorn Eide, Catarina Krause e Allan Rosas, Economic, Social and Cultural Rights, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, Boston e Londres, 1995, p.17-18. 102 Boaventura de Souza Santos, Praga, Brasil, Folha de So Paulo, p. A3, 2 de novembro de 2000. 103 UN Doc A/54/1 (1999), para.275.
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dos ltimos anos de permitir que o critrio econmico dominasse a agenda social distorceu a forma pela qual questes fundamentais de natureza social tm sido enfrentadas. Os direitos humanos devem permear a poltica macro-econmica, de forma a envolver a poltica fiscal, a poltica monetria e a poltica cambial. As instituies econmicas internacionais devem levar em grande considerao a dimenso humana de suas atividades e o forte impacto que as polticas econmicas podem ter nas economias locais, especialmente em um mundo cada vez mais globalizado104 . Ao imperativo da eficcia econmica deve ser conjugada a exigncia tica de justia social, inspirada em uma ordem democrtica que garanta o pleno exerccio dos direitos civis, polticos, sociais, econmicos e culturais. Como observa Mary Robinson: No est acima da capacidade da comunidade internacional identificar estratgias que assegurem os direitos econmicos, sociais e culturais para todos e honrar as frequentes promessas de dar suporte ao direito ao desenvolvimento.105 O desenvolvimento h de ser concebido como um processo de expanso das liberdades reais que as pessoas podem usufruir, para adotar a concepo de Amartya Sen106 . Deste modo, uma nova estratgia de desenvolvimento deve ser adota104 Cf. Mary Robinson, Constructing an International Financial, Trade and Development Architeture: The Human Rights Dimension, Zurich, 1 July 1999, www.unhchr.org. Adiciona Mary Robinson: A ttulo de exemplo, um economista j advertiu que o comrcio e a poltica cambial podem ter maior impacto no desenvolvimento dos direitos das crianas que propriamente o alcance do oramento dedicado sade e educao. Um incompetente diretor do Banco Central pode ser mais prejudicial aos direitos das crianas que um incompetente Ministro da Educao. (op. cit) 105 Mary Robinson, Constructing an International Financial, Trade and Development Architeture: The Human Rights Dimension, Zurich, 1 July 1999, www.unhchr.org. 106 Ao conceber o desenvolvimento como liberdade, sustenta Amartya Sen: Neste sentido, a expanso das liberdades vista concomitantemente como 1) uma finalidade em si mesma e 2) o principal significado do desenvolvimento. Tais finalidades podem ser chamadas, respectivamente, como a funo constitutiva e a funo instrumental da liberdade em relao ao desenvolvimento. A funo constitutiva da liberdade relaciona-se com a importncia da liberdade substantiva para o engrandecimento da vida humana. As liberdades substantivas incluem as capacidades elementares, como a de evitar privaes como a fome, a sub-nutrio, a mortalidade evitvel, a mortalidade prematura, bem como as liberdades associadas com a educao, a participao poltica, a proibio da censura, Nesta perspectiva constitutiva, o desenvolvimento envolve a expanso destas e de outras liberdades fundamentais. Desenvolvimento, nesta viso, o processo de expanso das liberdades humanas. (Amartya Sen, op. cit. p.35-36 e p.297). Sobre o direito ao desenvolvimento, ver tambm Karel Vasak, For Third Generation of Human Rights: The Rights fo Solidarity, International Institute of Human Rights, 1979.
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da, com o objetivo de alcanar no apenas o crescimento do PIB, mas uma profunda transformao social. A estratgia deve envolver a participao do setor pblico e privado, da comunidade e indivduos, tendo na pessoa humana o centro do paradigma de desenvolvimento. A base para esta estratgia deve ser a nfase nos objetivos do desenvolvimento voltados proteo dos direitos humanos107 , sob a inspirao do artigo 28 da Declarao Universal, que proclama que todas pessoas tm direito a uma ordem social e internacional em que os direitos e liberdades estabelecidos na Declarao possam ser plenamente realizados. Acrescente-se ainda o artigo 2o da Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento de 1986108 , ao consagrar: A pessoa humana o sujeito central do desenvolvimento e deve ser ativa participante e beneficiria do direito ao desenvolvimento.109 Para a Declarao de Viena de 1993, o direito ao desenvolvimento um direito universal e inalienvel, parte integral dos direitos humanos fundamentais. A Declarao de Viena reconhece ainda a relao
107 Mary Robinson, op. cit. A respeito, afirma Mohammed Bedjaqui: Na realidade, a dimenso internacional do direito ao desenvolvimento nada mais que o direito a uma repartio equitativa concernente ao bem estar social e econmico mundial. Reflete uma demanda crucial de nosso tempo, na medida em que os quatro quintos da populao mundial no mais aceitam o fato de um quinto da populao mundial continuar a construir sua riqueza com base em sua pobreza. (Mohammed Bedjaqui, The Right to Development, in M. Bedjaoui ed., International Law: Achievements and Prospects, 1991, p. 1182). 108 Primeiramente reconhecido pela Comisso da ONU de Direitos Humanos em 1977 (CRH Res. 4, XXXIII), o direito ao desenvolvimento foi consagrado pela Assemblia Geral da ONU em 1986, com a Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento (General Assembly resolution 41/ 128, de 4 de dezembro de 1986). A Declarao foi adotada por 146 Estados, com um voto contrrio (EUA) e 8 abstenes. Para Allan Rosas: A respeito do contedo do direito ao desenvolvimento, trs aspectos devem ser mencionados. Em primeiro lugar, a Declarao de 1986 endossa a importncia da participao. () Em segundo lugar, a Declarao deve ser concebida no contexto das necessidades bsicas de justia social. () Em terceiro lugar, a Declarao enfatiza tanto a necessidade de adoo de programas e polticas nacionais, como da cooperao internacional. () O direito ao desenvolvimento deveria, talvez, ser concebido mais como uma umbrella concept e um programa, que propriamente um direito humano especfico. () Pode apresentar maior impacto no planejamento e na implementao de polticas e programas, que como um mecanismo jurdico em si mesmo. (Allan Rosas, The Right to Development, In: Asbjorn Eide, Catarina Krause e Allan Rosas, Economic, Social and Cultural Rights, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, Boston e Londres, 1995, p. 254-255). 109 Adiciona o artigo 4o da Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento que os Estados tm o dever de adotar medidas, individualmente ou coletivamente, voltadas a formular polticas de desenvolvimento internacional, com vistas a facilitar a plena realizao de direitos, acrescentando que a efetiva cooperao internacional essencial para prover aos pases em desenvolvimento meios que encorajem o direito ao desenvolvimento.
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de interdependncia entre a democracia, o desenvolvimento e os direitos humanos. Em um contexto cada vez mais caracterizado pela relao entre Estados, regies e instituies internacionais, marcado pelos processos de integrao regional e globalizao econmica, o terceiro milnio reserva como maior dbito e desafio a incorporao dos direitos humanos, como paradigma central de uma ordem mais democrtica e igualitria, nos planos local, regional e global. Se o mundo no est em ordem, j que a ordenao sempre um problema central e aberto110 , a criao de uma nova ordem h de celebrar o encontro dos valores da democracia e do desenvolvimento, inspirado na crena da absoluta prevalncia da dignidade humana.
110 Ver Jos Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, ed. Almedina, Coimbra.
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AULAS
Aula 1 Concepo Contempornea de Direitos Humanos e os Dhesc Aula 2 Natureza e Caractersticas dos Dhesc Aula 3 Desafios e Perspectivas para a Implementao Dos Dhesc
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Concepo Contempornea de Direitos Humanos e os DHESC A proposta desta primeira classe, como j foi ressaltado no programa, enfocar a denominada concepo contempornea de direitos humanos e o modo pelo qual incorpora os direitos econmicos, sociais e culturais. Sero estudados o alcance, o significado, a histria e os fundamentos da concepo contempornea de direitos humanos, com nfase nos DHESC, no marco de uma viso integral dos direitos humanos, caracterizada por sua indivisibilidade e interdependncia. Sero, assim, examinadas a Declarao Universal de 1948, bem como a Declarao de Direitos Humanos de Viena de 1993. A histria dos direitos humanos, no ltimo sculo, marcada por uma ruptura, causada pela Segunda Guerra Mundial, onde o extermnio de milhes de pessoas refletiu uma noo de descartabilidade do indivduo, especialmente daqueles no pertencentes a uma determinada raa, raa ariana. O ps Segunda Guerra trouxe, todavia, a perspectiva de reconstruo 103
dos direitos humanos. O primeiro grande marco dessa reconstruo foi a Declarao Universal de 1948, que introduziu trs princpios basilares para a consolidao de uma concepo contempornea de direitos humanos: o princpio da universalidade, o princpio da indivisibilidade e o princpio da interdependncia. Os anos que se seguiram adoo da Declarao Universal retomaram, contudo, a viso dicotmica de direitos. A diviso do mundo em dois blocos, um socialista, outro capitalista, favoreceu uma diviso de direitos tambm em dois blocos: o dos direitos de cunho liberal direitos civis e polticos -, e o dos direitos de cunho social direitos sociais, econmicos e culturais. Essa diviso, que perdurou at o final da guerra fria, constituiu uma das causas pelas quais a ONU adotou dois pactos internacionais de direitos humanos: o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos e o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Aps o final da guerra fria, contudo, a recuperao da idia de que os direitos humanos seriam indivisveis e interdependentes passou a refletir-se em ao menos quatro fatores: na Declarao de Direitos Humanos de Viena de 1993, no carter vinculante assumido pela Declarao Universal de Direitos Humanos de 1948, no reconhecimento do direito ao desenvolvimento e do direito vida como direitos complexos e no nmero de ratificaes alcanado por cada um dos Pactos Internacionais de Direitos Humanos. Quanto aos Pactos Internacionais, constata-se que, em junho de 2001, o PIDESC havia alcanado 145 ratificaes, enquanto o PIDCP havia alcanado 147 ratificaes. A Declarao de Viena reafirmou os valores introduzidos pela Declarao Universal. Em seu pargrafo quinto, a Declarao de Viena estabelece que: Todos os direitos humanos so universais, interdependentes e inter-relacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de forma justa e eqitativa, em p de igualdade e com a mesma nfase.
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................................................................................................ A UL A 2 ................................................................................................ Natureza e Caractersticas dos DHESC Esta segunda classe objetiva analisar a natureza e as caractersticas dos DHESC, tecendo uma comparao com a categoria dos direitos civis e polticos. Sero estudadas a acionabilidade, a exigibilidade e a justiciabilidade dos DHESC, sua aplicao progressiva e a clusula de proibio de retrocesso social. Sero tambm avaliados os contornos jurdicos dos DHESC e a formulao dos DHESC luz dos parmetros protetivos mnimos fixados no campo internacional. Merecer destaque a forma pela qual o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais e o Protocolo de San Salvador tutelam os DHESC. A anlise da natureza dos direitos econmicos, sociais e culturais levanos a reforar a idia de indivisibilidade e interdependncia entre esses direitos e os direitos civis e polticos. Tradicionalmente, os DHESC foram tratados como direitos ligados igualdade, aplicabilidade progressiva, a prestaes positivas do Estado e a altos custos; enquanto os direitos civis e polticos foram tidos como direitos relativos liberdade, autoaplicabilidade, a prestaes negativas do Estado e a inexistncia de custos. Hodiernamente, no entanto, percebe-se que essa caracterizao dicotmica de direitos possui falhas considerveis. Quanto igualdade e liberdade, tomadas como conceitos materiais, possvel afirmar que uma no existiria sem a outra. Ilustrativamente, o direito ao voto, direito poltico por excelncia, no poderia ser exercido com efetiva liberdade, sem que tivesse sido oferecida, anteriormente, uma educao de qualidade capaz de formar cidados cientes da relevncia de seu papel no mbito poltico. Ainda, o mesmo direito no seria livremente exercido, caso a situao de misria de um indivduo o levasse a trocar seus votos, digamos, por alimentos ou vestimentas. Algum grau de igualdade material, de justia distributiva, haveria de ser alcanado para que a liberdade do voto fosse garantida. O mesmo ocorreria no que toca dependncia da igualdade frente liberdade. Explicita Amartya Sen, por exemplo, a conexo entre o autoritarismo, a ausncia de liberdade poltica e a fome. No h como lutar por uma igualdade de fato sem que haja
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liberdade poltica. 111 No que toca aplicabilidade de direitos, o Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais e o Pacto de San Salvador so explcitos ao estabelecerem que os DHESC tm aplicabilidade progressiva. Insta esclarecer, contudo, que direitos civis e polticos, assim como direitos econmicos, sociais e culturais podem ter aplicao tanto imediata quanto progressiva. Tomem-se, ilustrativamente, os direitos greve e sindicalizao. Tais direitos sociais podem ter aplicao imediata, enquanto o direito de acesso justia, um direito civil, pode incluir medidas que requeiram uma aplicao progressiva, como a instituio de um sistema judicial imparcial e independente, a constituio de uma assistncia judiciria gratuita, dentre outras. No que se refere ao carter positivo ou negativo das prestaes estatais, assim como ao custo dos direitos, pode-se ressaltar novamente os exemplos indicados acima. O direito de acesso justia poderia implicar prestaes positivas e onerosas do Estado, demandando a instituio do prprio aparato jurdico, a construo de prdios capazes de abrigar tribunais, a realizao de concursos pblicos ou eleies para a seleo de magistrados, o pagamento de salrios. Do mesmo modo, o direito greve poderia ser efetivado pelo Estado pela mera atitude, no onerosa, de no intervir em uma paralisao trabalhista. A percepo das semelhanas entre direitos civis e polticos e direitos econmicos, sociais e culturais aponta para a acionabilidade, a exigibilidade e a justiciabilidade desses ltimos, tanto no mbito nacional quanto no mbito internacional. Como os direitos civis e polticos, os direitos econmicos, sociais e culturais podem e devem ser exigidos e reivindicados como direitos por seus titulares. Os DHESC so reconhecidos no apenas por Constituies nacionais, mas tambm por uma srie de tratados internacionais de direitos humanos, como o Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais e o Protocolo de San Salvador, que vinculam juridicamente os Estados partes, gerando deveres a esses Estados. A exigibilidade muitas vezes contraposta, todavia, ao carter progressivo dos DHESC. Parece relevante, portanto, esclarecer o teor dessa
111 Amartya Sen, Freedom and Needs, in: Henry Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context, Oxford: Oxford University Press, 2000, p. 269-271.
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progressividade. Tanto o PIDHESC quanto o Protocolo de San Salvador reconhecem que a progressividade abarca a proibio ao retrocesso. Quaisquer medidas tomadas em prol dos DHESC devem ser mantidas e aprimoradas, nunca restringidas. O progresso dar-se-, nesse sentido, a partir de parmetros mnimos estipulados por tratados internacionais. Esses parmetros seriam elevados, na medida em que os Estados partes a esses tratados promulgassem leis e estabelecem polticas pblicas que propugnassem nveis quantitativa e qualitativamente cada vez mais altos de proteo, na educao, na sade, na moradia, etc. Por fim, destaque-se que, embora o Pacto Internacional de DHESC preveja apenas o mecanismo protetivo tocante aos relatrios, o Protocolo de San Salvador reconhece a possibilidade de apresentao, junto Comisso Interamericana de Direitos Humanos, de peties individuais concernentes a violaes aos direitos sindicais e ao direito educao. Interpretaes mais amplas do direito vida, no sentido de abranger a vida com dignidade, permitiriam, ainda, o alargamento do contedo dessas peties para outros direitos econmicos, sociais e culturais.112
112 Sobre o direito vida, ver Villagrn Morales v. Guatemala, sentena da Corte Interamericana de Direitos Humanos de 19/11/1999. Ver, ainda, Jayme Benvenuto Lima Jr., O carter expansivo dos direitos humanos na afirmao de sua indivisibilidade e exigibilidade, in: Flvia Piovesan (coord.), Direitos Humanos, Globalizao Econmica e Integrao Regional, SP: Max Limonad, 2002, p. 654-655.
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................................................................................................ A UL A 3 ................................................................................................ Desafios e Perspectivas para Implementao dos DHESC Nesta terceira aula, sero lanadas reflexes sobre desafios e perspectivas para a implementao dos DHESC, tendo em vista o impacto da globalizao econmica, a integrao regional, a responsabilidade do setor privado, dentre outros temas. Esses desafios sero examinados a partir da plataforma tica contempornea que afirma a interdependncia e a indivisibilidade dos direitos humanos, a democracia e o desenvolvimento. O processo de globalizao traz aspectos positivos e negativos. Permite, como lembra Jos Augusto Lindgren Alves, a disseminao tanto de idias relativas liberdade e democracia, quanto tocantes ao dio e intolerncia. 113 Permite, ainda, tanto o fortalecimento de empresas multinacionais que abusam de seu poder econmico, quanto o fortalecimento de organizaes inter-governamentais e no-governamentais internacionais que visam proteo dos direitos humanos. Haveria, portanto, ao menos duas vertentes globalizatrias. A primeira, econmica, reger-se-ia principalmente pela lgica da excluso e da acumulao. A segunda, tico-jurdica, guiar-se-ia pela lgica da incluso e da redistribuio. Se, de um lado, encontram-se empresas transnacionais cujo faturamento excede o produto interno bruto de diversos pases; de outro, procura-se construir mecanismos internacionais de responsabilizao dessas empresas, como os cdigos de conduta de empresas individuais, os cdigos de conduta para setores da economia e as agncias de certificao114 . Se, de um lado, somam-se esforos para se flexibilizar direitos sociais, de outro, somam-se esforos para a proteo desses direitos, por meio de convenes e declaraes internacionais de direitos humanos.115 Cite-se, nessa linha, o Pacto Internacional sobre os Direitos Sociais, Econmicos e Culturais (1966), o Protocolo de San Salvador (1988) e a Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento (1986). A Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento ressalta no apenas
113 Jos Augusto Lindgren Alves, Cidadania, direitos humanos e globalizao, in: Flvia Piovesan (coord.), Direitos Humanos, Globalizao Econmica e Integrao Regional, SP: Max Limonad, 2002, p. 90.
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que direitos humanos so indivisveis e interdependentes, como j mencionado em aulas anteriores, mas tambm que a pessoa humana - no o Estado - o sujeito central do direito ao desenvolvimento. Esse reconhecimento do indivduo como sujeito central do direito ao desenvolvimento que abrange, por sua vez, tanto direitos civis e polticos, quanto direitos econmicos, sociais e culturais - traz como corolrio o reconhecimento de uma ampla rede de responsabilidades tangente proteo desse direito. Essa rede alcana, alm do Estado do qual o indivduo nacional e de Estados outros 116 , os prprios indivduos, isolados ou em grupos. De fato, um dos principais atores internacionais na implementao ou na violao de direitos ligados ao desenvolvimento humano, como os DHESC, so agentes privados - as empresas multinacionais. Ao focar suas preocupaes no indivduo, no s a Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento, mas tambm a Declarao de Copenhagen sobre o Desenvolvimento Social ampliam a rede de agentes responsveis por violaes a direitos sociais, econmicos e culturais. Em seu pargrafo 27, a Declarao de Copenhagen estabelece que, alm dos Estados, a comunidade internacional, as Naes Unidas, as instituies financeiras multilaterais, organizaes regionais, autoridades locais e atores da sociedade civil devem contribuir para diminuir as desigualdades entre as pessoas e estreitar a distncia entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos
114 No que toca a cdigos de conduta de empresas isoladas, a Reebok, por exemplo, produziu um documento intitulado Rebok Human Rights Production Standards que traa padres mnimos para uma srie de direitos, como o direito a no discriminao, o direito a no trabalhar mais de 60 horas por semana, o direito a salrios justos, o direito associao. Algo similar foi feito pela Levi Strauss, em seu Business Partner Terms of Engagement and Guidelines for Country Selection, e pela Wal-Mart, em seu Standards for Vendor Partners. No tangente a cdigos para setores econmicos, cite-se o Code of Business Practices adotado pelo Conselho Internacional de Indstrias de Brinquedos (International Council of Toy Industries) em 1997. Ainda, destaquese a Agncia Independente de Certificao das empresas de vestimentas (Apparel Industry). Essa Agncia responsvel pela emisso de certificados s empresas que estabeleam padres mnimos de proteo trabalhista. 115 Ver, nesse sentido, Daniela Ikawa, Implicaes jurdicas da globalizao econmica, in: Flvia Piovesan (coord.), Direitos Humanos, Globalizao Econmica e Integrao Regional, SP: Max Limonad, 2002, p. 510-512. 116 O artigo 3 da Declarao determina que os Estados tm o dever de cooperar uns com os outros para eliminar as barreiras para o desenvolvimento. No , portanto, responsvel, apenas o Estado do qual o indivduo que sofreu a violao do direito nacional, mas todos os Estados, na medida em que todo e qualquer Estado deveria ter contribudo para promover o exerccio de direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais em diferentes partes do globo.
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em um esforo global para reduzir tenses sociais e para criar uma estabilidade e uma segurana maiores tanto no mbito social quanto no econmico.117 PERGUNT AS E COMENTRIOS PERGUNTAS A UL A 1 PERGUNTA Analise criticamente o seguinte trecho, extrado da obra de Jack Donnelly, Universal Human Rights Theory and Practice (New York: Cornell University Press, 1989, p. 31-32), luz dos princpios ressaltados nesta primeira aula: Diversos filsofos e um grande nmero de conservadores e liberais contemporneos tm sustentado que os direitos econmicos e sociais no so verdadeiros direitos, sugerindo que a tradicional dicotomia reflete no apenas a gnese das normas contemporneas de direitos humanos, mas tambm uma ordem de prioridade entre esses direitos. Maurice Cranston oferece a mais amplamente citada verso do argumento filosfico contrrio aos direitos econmicos e sociais. Ele afirma que os tradicionais direitos civis e polticos vida, liberdade e propriedade so direitos universais, supremos e morais. Os direitos econmicos e sociais, contudo, no so universais, concretos e nem possuem suprema importncia, pertencendo a uma diferente categoria lgica isto , no so verdadeiros direitos humanos. COMENTRIOS Adota-se a idia de que direitos econmicos e sociais so verdadeiros direitos, seja por uma interpretao do princpio da dignidade humana como tocante tambm igualdade e liberdade de fato, seja por uma interpretao de documentos jurdicos internacionais e de direitos, que
117 O processo de globalizao da responsabilidade pela proteo internacional de direitos abarca, ainda, vrios rgos internacionais de monitoramento que podem ser provocados, seja por Estados, seja por indivduos ou grupos de indivduos, no sentido de ver resguardados direitos sociais, econmicos e culturais: a Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas, o Comit para a Eliminao de todas as formas de Discriminao contra a Mulher e a Comisso Interamericana de Direitos Humanos so alguns exemplos.
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tratam da interdependncia entre garantias civis e polticas e garantias econmicas e sociais. O reconhecimento da dignidade como caracterstica inerente ao indivduo conduz percepo de que no basta a positivao, pelo Estado, de direitos civis e polticos. A dignidade impe um padro mnimo tambm para os direitos sociais, econmicos e culturais. Essa noo de que tanto direitos civis e polticos quanto direitos econmicos, sociais e culturais so necessrios para a garantia da dignidade remonta a dois princpios consagrados pela Declarao Universal: os princpios da interdependncia e da indivisibilidade. A Declarao abarcou, conjuntamente, direitos civis e polticos, em seus artigos 3 a 21, e direitos econmicos, sociais e culturais, em seus artigos 22 a 28, quebrando a tradicional dicotomia entre essas duas categorias de direitos. Consolidou, por conseguinte, a idia de que existiria uma relao no apenas entre liberdade formal e igualdade formal, como ocorria na concepo liberal de direitos, mas tambm entre igualdade material e liberdade de fato. Ademais disso, ressalte-se que o prembulo da Declarao Universal reconhece, em seu primeiro pargrafo, a dignidade como inerente a todos os seres humanos. Nessa linha, todo e qualquer indivduo tem iguais direitos pelo simples fato de sua humanidade, independentemente de sua raa, de seu gnero, de sua origem. Em outras palavras, seus direitos lhe so inerentes, no derivam do Estado. A percepo de que o indivduo sujeito de direitos por ser uma pessoa e no por ser um nacional de um determinado Estado envolve a flexibilizao da noo tradicional de soberania e a consolidao da idia de que o indivduo um sujeito de direitos tambm no mbito internacional. Os valores consagrados pela Declarao Universal foram reafirmados pela Declarao de Viena e consolidados por interpretaes subseqentes da prpria Declarao Universal. A Declarao de Viena reafirmou os valores introduzidos pela Declarao Universal, tocantes dignidade, igualdade e liberdade, ao estabelecer, em seu pargrafo quinto, que: Todos os direitos humanos so universais, interdependentes e inter-relacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de forma justa e eqitativa, em p de igualdade e com a mesma nfase. Ainda, a Declarao Universal consolidou-se desde a sua criao, sendo, hoje, interpretada como um instrumento jurdico vinculante por parte da doutrina. Os fundamentos para o seu carter vinculante so 111
de duas sortes: a Declarao ter-se-ia tornado direito costumeiro internacional e a Declarao teria sido adotada como interpretao autorizada dos artigos 55 e 56 da Carta das Naes Unidas. No que toca a direitos que elucidam a indivisibilidade entre os elementos polticos e civis e os elementos econmicos e sociais, destacam-se os direitos vida e ao desenvolvimento. Em Villagrn Morales v. Guatemala (1999), por exemplo, a Corte Interamericana de Direitos Humanos reconheceu que o direito vida importa em direito vida com dignidade (Benvenuto, 654), abarcando direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais, entre outros. Do mesmo modo, o direito ao desenvolvimento visto por internacionalistas, filsofos e economistas, como Amartya Sen, de modo a abarcar o exerccio das duas categorias de direitos. Parece ficar claro, portanto, que a classificao em direitos civis e polticos, de um lado, e em direitos econmicos, sociais e culturais, de outro, tem fundamentao meramente histrica e didtica. No h entre esses direitos qualquer hierarquizao. A UL A 2 PERGUNTA Por decreto do Poder Executivo, foram suspensas nas zonas rurais as campanhas de vacinao infantil contra o sarampo e a poliomielite, em razo dos crescentes custos e da necessidade de reajustes oramentrios, derivados de uma mudana de prioridades na liberao dos mencionados recursos. Estima-se que o aumento das doenas infantis, decorrente da falta de vacinao, resultar em 10.000 mortes nas zonas afetadas por epidemias, por serem regies mais pobres, nas quais os habitantes no podem arcar individualmente com os custos dos servios mdicos. luz do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais e do Protocolo de San Salvador, como interpretar o referido decreto? COMENTRIO A questo proposta invoca a problemtica da acionabilidade, exigibilidade e justiciabilidade dos dhesc. Como j enfocado na aula anterior, a concepo contempornea de direitos humanos traduz uma viso integral destes direitos, de forma a conjugar os direitos civis e polticos aos direi-
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tos econmicos, sociais e culturais. Ressalte-se que a Declarao de Direitos Humanos de Viena de 1993, reitera a concepo da Declarao de 1948, quando, em seu pargrafo 5o, afirma: Todos os direitos humanos so universais, interdependentes e inter-relacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de forma justa e equitativa, em p de igualdade e com a mesma nfase. Ao examinar a indivisibilidade e a interdependncia dos direitos humanos, leciona Hector Gros Espiell: S o reconhecimento integral de todos estes direitos pode assegurar a existncia real de cada um deles, j que sem a efetividade de gozo dos direitos econmicos, sociais e culturais, os direitos civis e polticos se reduzem a meras categorias formais. Inversamente, sem a realidade dos direitos civis e polticos, sem a efetividade da liberdade entendida em seu mais amplo sentido, os direitos econmicos, sociais e culturais carecem, por sua vez, de verdadeira significao. Esta idia da necessria integralidade, interdependncia e indivisibilidade quanto ao conceito e realidade do contedo dos direitos humanos, que de certa forma est implcita na Carta das Naes Unidas, se compila, se amplia e se sistematiza em 1948, na Declarao Universal de Direitos Humanos, e se reafirma definitivamente nos Pactos Universais de Direitos Humanos, aprovados pela Assemblia Geral em 1966, e em vigncia desde 1976, na Proclamao de Teer de 1968 e na Resoluo da Assemblia Geral, adotada em 16 de dezembro de 1977, sobre os critrios e meios para melhorar o gozo efetivo dos direitos e das liberdades fundamentais (Resoluo n. 32/130).118 Em face da indivisibilidade dos direitos humanos, h de ser definitivamente afastada a equivocada noo de que uma classe de direitos (a dos direitos civis e polticos) merece inteiro reconhecimento e respeito, enquanto outra classe de direitos (a dos direitos sociais, econmicos e culturais), ao revs, no merece qualquer observncia. Sob a tica normativa internacional, est definitivamente superada a concepo de que os direitos sociais, econmicos e culturais no so direitos legais. A idia da noacionabilidade dos direitos sociais meramente ideolgica e no cientfica. So eles autnticos e verdadeiros direitos fundamentais, acionveis, exigveis e demandam sria e responsvel observncia. Por isso, devem ser reivindicados como direitos e no como caridade, generosidade ou compaixo.
118. Hector Gros Espiell, Los derechos econmicos, sociales y culturales en el sistema interamericano, San Jos, Libro Libre, 1986, p. 16-17.
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O Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais e o Protocolo de San Salvador enunciam um extenso catlogo de direitos, que inclui o direito sade. Nos termos do artigo 12 do PIDESC, a fim de assegurar o pleno exerccio do direito sade, os Estados-partes devero adotar todas as medidas necessrias: a) para a diminuio da mortinatalidade e da mortalidade infantil, bem como o desenvolvimento so das crianas e b) para a preveno e o tratamento das doenas epidmicas, endmicas, profissionais e outras, bem como a luta contra essas doenas. No mesmo sentido, o Protocolo de San Salvador, em seu artigo 10, reitera este mesmo comando. Deste modo, o Decreto referido na questo constitui flagrante violao aos aludidos preceitos normativos internacionais constantes do PIDESC e do Protocolo de San Salvador. H que se enfatizar que a efetivao dos direitos econmicos, sociais e culturais no apenas uma obrigao moral dos Estados, mas uma obrigao jurdica, que tem por fundamento os tratados internacionais de proteo dos direitos humanos. Note-se ainda que, se os direitos civis e polticos devem ser assegurados de plano pelo Estado, sem escusa ou demora - tm a chamada autoaplicabilidade -, os direitos sociais, econmicos e culturais, por sua vez, nos termos em que esto concebidos pelo Pacto e pelo Protocolo, apresentam realizao progressiva. Vale dizer, so direitos que esto condicionados atuao do Estado, que deve adotar todas as medidas, tanto por esforo prprio como pela assistncia e cooperao internacionais119, principalmente nos planos econmicos e tcnicos, at o mximo de seus recursos disponveis, com vistas a alcanar progressivamente a completa
119 O Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais consagra trs previses que podem ser interpretadas no sentido de sustentar uma obrigao por parte dos Estados-partes ricos de prover assistncia aos Estados-partes pobres, no dotados de recursos para satisfazer as obrigaes decorrentes do Pacto. O artigo 2 (1) contempla a frase individualmente ou atravs de assistncia internacional e cooperao, especialmente econmica e tcnica. A segunda a previso do artigo 11 (1), de acordo com a qual os Estados-partes concordam em adotar medidas apropriadas para assegurar a plena realizao do direito adequada condio de vida, reconhecendo para este efeito a importncia da cooperao internacional baseada no livre consenso. Similarmente, no artigo 11 (2) os Estados-partes concordam em adotar individualmente ou por meio de cooperao internacional medidas relevantes para assegurar o direito de estar livre da fome. (Philip Alston e Gerard Quinn, The Nature and Scope of Staties Parties obligations under the ICESCR, 9 Human Rights Quartley 156, 1987, p.186, apud Henry Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context: Law, Politics and Morals, second edition, Oxford, Oxford University Press, 2000, p.1327).
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realizao desses direitos (artigo 2, pargrafo 1 do Pacto)120 . No entanto, cabe realar que tanto os direitos sociais, como os direitos civis e polticos demandam do Estado prestaes positivas e negativas, sendo equivocada e simplista a viso de que os direitos sociais s demandariam prestaes positivas, enquanto que os direitos civis e polticos demandariam prestaes negativas, ou a mera absteno estatal. A ttulo de exemplo, cabe indagar qual o custo do aparato de segurana, mediante o qual se assegura direitos civis clssicos, como os direitos liberdade e propriedade, ou ainda qual o custo do aparato eleitoral, que viabiliza os direitos polticos, ou, do aparato de justia, que garante o direito ao acesso ao Judicirio. Isto , os direitos civis e polticos no se restringem a demandar a mera omisso estatal, j que a sua implementao requer polticas pblicas direcionadas, que contemplam tambm um custo. Alm da avaliao crtica acerca do custo dos direitos sociais (que, como visto, tambm impe-se quanto aos direitos civis e polticos), tambm essencial refletir sobre a chamada aplicao progressiva dos direitos econmicos, sociais e culturais, de forma a extrair seus efeitos. Cabe reafirmar que o Pacto dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais e o Protocolo de San Salvador estabelecem a obrigao dos Estados em reconhecer e progressivamente implementar os direitos nele enunciados, utilizando o mximo dos recursos disponveis. Da aplicao progressiva dos econmicos, sociais e culturais resulta a clusula de proibio do retrocesso social em matria de direitos sociais. Para J.J. Gomes Canotilho: O princpio da proibio do retrocesso social pode formular-se assim: o ncleo essencial dos direitos sociais j realizado e efetivado atravs de medidas legislativas deve considerar-se constitucionalmente garantido, sendo inconstitucionais quaisquer medidas que, sem a criao de esquemas alternativos ou compensatrios, se traduzam na prtica em uma anulao, revogao ou aniquilao pura e simples desse ncleo essencial. A liberdade do legislador tem como limite o ncleo essencial j realizado121 .
120 A expresso aplicao progressiva tem sido frequentemente mal interpretada. Em seu General Comment n.03 (1990), a respeito da natureza das obrigaes estatais concernentes ao artigo 2o, pargrafo 1o, o Comit sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais afirmou que, se a expresso realizao progressiva constitui um reconhecimento do fato de que a plena realizao dos direitos sociais, econmicos e culturais no pode ser alcanada em um curto perodo de tempo, esta expresso deve ser interpretada luz de seu objetivo central, que estabelecer claras obrigaes aos Estados-partes, no sentido de adotarem medidas, to rapidamente quanto possvel, para a realizao destes direitos. (General Comment n.3, UN doc. E/ 1991/23).
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Logo, em face do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais e do Protocolo, que os Estados-partes, no livre e pleno excerccio de sua soberania, ratificaram, h que se observar o princpio da aplicao progressiva dos direitos sociais, o que, por si s, implica o princpio da proibio do retrocesso social. Deste modo, vislumbra-se, uma vez mais, a afronta do referido Decreto clusula de proibio do retrocesso social, constante dos parmetros internacionais invocados. A UL A 3 PERGUNTA No contexto da globalizao econmica e considerando a tendncia de flexibilizao dos DHESC, uma organizao regional econmica (ex: Mercosul, ...) adota um tratado estimulando os pases a flexibilizarem e relativizarem os direitos econmicos, sociais e culturais, a fim de reduzir os custos comerciais e ampliar a competitividade no mercado internacional. luz do tratado, a empresa multinacional X, sediada no Estado Y, determina a extino de frias, do descanso semanal e da licena gestante, afasta a garantia de igualdade de remunerao para homens e mulheres, e restringe a liberdade sindical e o direito de reunio. Tendo em vista o caso, responda: a) Como relacionar o tratado adotado pela organizao regional econmica com os tratados internacionais de proteo dos direitos humanos? Em caso de conflito, qual merece prevalncia? Por que? b) Supondo que o Estado Y parte do PIDESC e do Protocolo de San Salvador, qual a sua responsabilidade no campo internacional? c) admissvel defender a responsabilidade social das empresas em face de violao de direitos humanos? admissvel defender a responsabilidade do Estado em face das medidas adotadas pela empresa? d) Haveria como interpretar a Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento de modo a incluir a responsabilidade de agentes privados, como as empresas multinacionais, por violaes a DHESC?
121 Jos Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Livraria Almedina, Coimbra, 1998.
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COMENTRIO A primeira indagao formulada compreende a relao entre os tratados de proteo dos direitos humanos e os tratados adotados por organizaes regionais econmicas. Se o Ps Guerra permitiu a criao do sistema internacional de proteo dos direitos humanos, fomentou tambm a criao de organizaes de cooperao e integrao econmica. A ttulo de exemplo, cite-se a experincia europia. Vale dizer, alm do processo de internacionalizao dos direitos humanos, a ordem contempornea tem sido marcada pela consolidao de blocos econmicos, que decorrem do crescente processo de integrao regional. O surgimento de blocos econmicos passa a redefinir os contornos do cenrio mundial, a partir da intensificao das relaes internacionais, mediante a cooperao e integrao entre Estados e mediante a celebrao de inmeros tratados internacionais.122 Neste contexto, insta avaliar a relao entre o aparato normativo internacional de proteo dos direitos humanos e os tratados referentes a organizaes regionais econmicas. H que se reiterar que os tratados de direitos humanos, ao consolidarem parmetros protetivos mnimos, compem o mnimo tico irredutvel a ser observado pelos Estados-partes. Deste modo, os instrumentos internacionais apresentam uma dupla vocao: so capazes de propiciar avanos e evitar recuos no mbito interno. Tambm h que se acrescer a lgica e a principiologia do Direito dos Direitos Humanos, que consagra a prevalncia da norma mais benfica, protetiva e favorvel, fundada no valor da dignidade humana e da primazia da pessoa humana. O valor da
122 No dizer de Jos Joaquim Gomes Canotilho: A globalizao das comunicaes e informaes e a expanso mundial de unidades organizativas internacionais, privadas ou pblicas, deslocam o papel obsidiante do ator estatal, tornando as fronteiras cada vez mais irrelevantes e a interdependncia poltica econmica cada vez mais estruturante. (...) O dogma do Direito Constitucional centrado no Estado e na soberania estatal tende a fragilizar-se. A internacionalizao e a marcosualizao tornam evidente a transformao das ordens jurdicas nacionais em ordens jurdicas parciais, nas quais as Constituies so relegadas para um plano mais modesto de leis fundamentais regionais. Mesmo que as Constituies continuem a ser simbolicamente a magna carta da identidade nacional, a sua fora normativa ter parcialmente de ceder perante novos fentipos poltico-organizatrios e adequar-se no plano poltico e no plano normativo aos esquemas regulativos das novas associaes abertas de Estados nacionais abertos. (Jos Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Livraria Almedina, Coimbra, 1998, p.1217)
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dignidade humana , assim, alado a supra-princpio a orientar a ordem internacional e interna. Consequentemente, luz do princpio da prevalncia da norma mais benfica, merece ser afastado o tratado editado pela organizao regional econmica, conferindo-se prevalncia aos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos. Quanto segunda indagao, remete responsabilidade internacional do Estado Y, enquanto Estado-parte do PIDESC e do Protocolo de San Salvador. A resposta a esta indagao envolve as consideraes j desenvolvidas quando da resposta classe 2 (acionabilidade dos dhesc). Ressalte-se que ambos os instrumentos internacionais enunciam direitos concernentes esfera trabalhista, com a previso de frias e descanso semanal remunerado, bem como asseguram a garantia de igualdade de remunerao para homens e mulheres, liberdades sindicais e o direito de reunio. A respeito, destacam-se os artigos 6o, 7o e 8o do PIDESC e os artigos 7o e 8o do Protocolo de San Salvador. Assim, cabe ao Estado-parte a obrigao jurdica de garantir o livre e pleno exerccio destes direitos, integrantes dos direitos humanos universais. Reitere-se aqui as reflexes j feitas a respeito da clusula de proibio do retrocesso social, decorrente da aplicao progressiva dos dhesc. Por fim, anote-se que o Protocolo de San Salvador contempla o direito de petio Comisso Interamericana de Direitos Humanos para a proteo dos direitos sindicais, nos termos do artigo 19, pargrafo 6o do Protocolo.
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MDULO
III
Sistemas Internacionais de Proteo dos Direitos Humanos
.............................................. Jayme Benvenuto Lima Jr.* .............................................. . Textos de Referncia . Aulas . Perguntas e Comentrios 119
................................................................................................ Jayme Benvenuto Lima Jr . Advogado, Mestre em Direito pela Universidade Federal de Jr. Pernambuco e Doutorando em Direito Internacional na Universidade de So Paulo. Coordena o Programa dhINTERNACIONAL, desenvolvido pelo Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares (GAJOP) e pelo Movimento Nacional de Direitos Humanos Regional Nordeste. Coordena, para a Plataforma DhESC Brasil, o projeto Relatores Nacionais em Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais. professor das disciplinas Proteo Internacional dos Direitos Humanos e Formas de Organizao da Sociedade e Direitos Humanos em cursos de psgraduao da Universidade Catlica de Pernambuco; e de Teoria Geral do Estado no curso de Direito da mesma universidade. autor do livro Os Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais (Editora Renovar, 2001). Organizou os seguintes livros: Execues Sumrias, Arbitrrias ou Extrajudiciais: uma aproximao da realidade brasileira (GAJOP et alli, 2001); Direitos Humanos Internacionais: avanos e desafios no incio do sculo XXI (GAJOP et alli); Extrema Pobreza no Brasil: a situao do direito alimentao e moradia adequada (Edies Loyola, 2002); Manual de Direitos Humanos Internacionais: Acesso aos Sistemas Global e Regional de Proteo dos Direitos Humanos (Edies Loyola, 2003); e Relatrio Brasileiro sobre os Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais 2003 (Bagao, 2003), alm da presente publicao. Pgina pessoal: http://sites.uol.com.br/benvenutolima - E-mail: benvenutolima@uol.com.br
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TEXTOS DE REFERNCIA:
Te xto 1 O SISTEMA GLOBAL DE PROTEO PARA OS DIREITOS HUMANOS ECONMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS Jayme Benvenuto Lima Jr. Te xto 2 O CARTER EXPANSIVO DOS DIREITOS HUMANOS NA AFIRMAO DE SUA INDIVISIBILIDADE E EXIGIBILIDADE Jayme Benvenuto Lima Jr. ................................................................................................ Te xto 1 ................................................................................................ O Sistema Global de Proteo para os Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais
1. Apresentao Aps as duas guerras mundial ocorridas no sculo XX, em que inmeras atrocidades foram cometidas em nome da soberania nacional, a criao de um sistema internacional de proteo dos direitos humanos foi a resposta para que se pudesse reconstruir a esperana de paz duradoura no mundo. Com o fim da segunda guerra mundial, cresce a conscincia de que os direitos humanos so universais e indivisveis. Universais na medida em que se busca a aquisio e o exerccio de direitos para todos e todas e indivisveis no sentido de que os direitos humanos devem possuir igual validade, independentemente de serem classificados como civis, po121
lticos, econmicos, sociais ou culturais1 2 . Com base nessa construo histrica, crescente a demanda das Naes Unidas em torno dos direitos humanos. Entidades da sociedade civil de todo o mundo acionam o sistema global de proteo dos direitos humanos, diante da conscincia de que os estados so, muitas vezes, coniventes ou ineficientes para dar respostas s violaes dos direitos humanos. Por outro lado, o sistema da ONU tem sido uma grande possibilidade de prevenir conflitos internos, razo pela qual maior nfase deveria ser dada para os recentes mecanismos de proteo dos direitos humanos, assim como ao fortalecimento de instituies nacionais para solucionar questes relacionadas a direitos humanos3 . A utilizao dos sistemas internacionais de proteo dos direitos humanos no implica, portanto, em abandonar o uso dos sistemas nacionais. Ambos devem ser fortalecidos, na perspectiva do pleno respeito aos direitos humanos. No plano internacional, o desafio , atravs de instrumentos e mecanismos de proteo, ampliar o respeito aos direitos humanos. No trabalho que se segue, proponho-me, numa primeira parte, a discorrer sobre os principais instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos com repercusso para os direitos humanos econmicos, sociais e culturais, de modo a demonstrar a existncia de base normativa para a garantia de tais direitos no plano internacional. Em seguida, dou ateno aos mecanismos convencionais e extra-convencionais de proteo dos direitos humanos. A partir do trabalho realizado por tais mecanismos, a comunidade internacional tem conhecimento de muitos assuntos de seu interesse, como a violncia policial, as execues sumrias, o assassinato de mulheres em nome da honra, o sofrimento de crianas e adolescentes, a perseguio a minorias tnicas em muitas sociedades, o papel de atores no estatais em torno de violaes a direitos humanos, a relao entre
1 Sobre a universalidade e a indivisibilidade dos direitos humanos ver a seguinte publicao de minha autoria: Lima Jr., Jayme Benvenuto. Os Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais. Rio de Janeiro So Paulo: Editora Renovar. 2001. P. 76. 2 Sobre a crtica classificao geracional dos direitos humanos ver diversos trabalhos do prof. Canado Trindade, entre os quais a seguinte entrevista com aquele jurista: FASE. Entrevista com Antnio Augusto Canado Trindade. In Revista Proposta. Ano 31. Nmero 92. Maro/Maio de 2002. Rio de Janeiro. 2002. P. 46-48. 3 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights. Seventeen Frequently Asked Questions About United Nations Special Rapporteurs. Fact Sheet no. 27. Geneva. P . 1. 2000. P. 1.
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extrema pobreza e o respeito aos direitos humanos, e o impacto das violaes aos direitos humanos sobre a sociedade civil.4 Para alm do conhecimento da situao dos direitos humanos, nos planos nacional5 e internacional, o sistema global permite o fortalecimento da prpria idia de direitos humanos e dos meios para se ampliar e fortalecer a realizao de direitos. 2. Principais Instrumentos Relacionados aos Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais Dedico-me, aqui, a levantar alguns pontos relacionados aos principais instrumentos internacionais, no plano das Naes Unidas6 , que contm normas de proteo dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais: a Declarao Universal de Direitos Humanos, o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, a Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento, a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher, a Conveno sobre os Direitos da Criana e a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial. Em seu prembulo, a Declarao Universal de Direitos Huma4 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights. Seventeen Frequently Asked Questions About United Nations Special Rapporteurs. Fact Sheet no. 27. Geneva. P . 1. 2000. P. 1-2. 5 Embora o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais possa ajudar a aplicar o Pacto de uma perspectiva internacional, em ltima instncia a eficcia deste instrumento depende das medidas adotadas pelos governos para dar cumprimento efetivo a suas obrigaes legais internacionais. A este respeito, o Comit tem reconhecido a importncia essencial de que os Estados adotem medidas legislativas apropriadas e instituam recursos legais, o que indica o verdadeiro carter legal dos direitos econmicos, sociais e culturais. Mattew Craven, The domestic application of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, en Neetherlands International Law Review, vol. XL (1993), pg. 367. 6 A base primordial das atividades das Naes Unidas encaminhadas a promover, proteger e vigiar a observncia dos direitos humanos e as liberdades fundamentais a Carta Internacional de Direitos Humanos, que um conjunto integrado por trs textos: a Declarao Universal de Direitos Humanos (1948), o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966) e o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos (1966) e seus dois protocolos facultativos. Os dois Pactos mencionados so instrumentos jurdicos internacionais. Isto significa que quando os Estados Membros e os Estados no membros das Naes Unidas ratificam um Pacto e se convertem em Estado Parte, esto aceitando voluntariamente uma srie de obrigaes jurdicas de defender e promover os direitos e disposies proclamados no texto em questo. Capturado de http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu6/2/fs16_sp.htm#1.
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nos (1948) assegura o princpio da indivisibilidade dos direitos humanos: Considerando que os povos das Naes Unidas reafirmaram, na Carta, sua f nos direitos humanos fundamentais, na dignidade e no valor da pessoa humana e na igualdade do homem e da mulher, e que decidiram promover o progresso social e melhores condies de vida em uma liberdade mais ampla. Com base no princpio da indivisibilidade dos direitos humanos, a Declarao dedica os artigos 22 a 27 aos direitos humanos econmicos, sociais e culturais: direito segurana social e ao bem estar social (art. 22), direito ao trabalho, a condies justas de trabalho e igual e justa remunerao para trabalho igual, assim como a proteo contra o desemprego e a organizao sindical para a proteo de seus interesses (art. 23), direito ao repouso e ao lazer, limitao das horas de trabalho e frias remuneradas (art. 24), direito sade, alimentao, ao vesturio, habitao, a servios sociais e previdncia social, proteo especial maternidade e infncia (art. 25), direito educao, gratuidade e obrigatoriedade do ensino fundamental, e educao para promover a paz e a tolerncia racial e religiosa (art. 26), e direito cultura e proteo histrica e promoo cultural (art 27). Apesar da maior prevalncia, inclusive em termos do nmero de artigos ao todo so 21 relacionados diretamente aos direitos humanos civis e polticos, a Declarao Universal enuncia muitos dos direitos que hoje so considerados fundamentais direitos humanos econmicos, sociais e culturais. O Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais Culturais, aprovado pela Assemblia Geral em 1966, e que entrou em vigor em 1976, reconhece e refora o princpio da indivisibilidade dos direitos humanos, tambm em seu prembulo: Reconhecendo que, em conformidade com a Declarao Universal dos Direitos Humanos, o ideal do ser humano livre, no gozo das liberdades civis e polticas e liberto do temor e da misria, no pode ser realizado, a menos que se criem as condies que permitam a cada um gozar de seus direitos civis e polticos, assim como de seus direitos econmicos, sociais e culturais. 124
A propsito, o mesmo reconhecimento est previsto, nos mesmos termos, no Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos Polticos. Esses pactos, diga-se de passagem, deveriam ser um s, a detalhar a Declarao Universal de Direitos Humanos, no o sendo em funo da guerra fria, que impedia os blocos socialista e liberal de verem como hoje no resta dvida os direitos humanos numa perspectiva integral. De qualquer forma, os pactos representam a jurisdicizao da Declarao Universal de Direitos Humanos, na medida em que detalham e ampliam os direitos nela contidos. So os seguintes os direitos constantes do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais: 1) ao trabalho; 2) associao em sindicatos; 3) greve; 4) previdncia social; 5) constituio e manuteno da famlia; 6) proteo especial de crianas e adolescentes contra a explorao econmica e no trabalho; 7) proteo contra a fome; 8) cooperao internacional; 9) sade fsica e mental; 10) educao; 11) ao respeito cultura de cada povo e regio; 12) ao progresso cientfico e tcnico: 13) alimentao: 14) vesturio; 15) moradia adequada. Diferentemente do que aconteceu com o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos, o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) estabeleceu um sistema de monitoramento restrito apresentao de relatrios peridicos elaborados pelos estados, a serem apresentados, a partir do primeiro ano da entrada em vigor do Pacto, ao secretrio geral, que encaminhar cpia ao Conselho Econmico e Social: Art. 16 1. Os Estados-partes no presente Pacto comprometemse apresentar, de acordo com as disposies da presente parte do Pacto, relatrios sobre as medidas que tenha adotado e sobre o progresso realizado, com o objetivo de assegurar a observncia dos direitos reconhecidos no Pacto. S posteriormente, em 1987, por meio de resoluo, que foi criado o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais com a atribuio de monitorar a implementao do PIDESC, atravs da elaborao de relatrios ou pareceres com concluses e recomendaes para os estados. Ao comit foi dada tambm a prerrogativa de receber relatrios alternativos da sociedade civil dos estados ratificantes do Pacto, o que resultou 125
num aperfeioamento do sistema, num esforo por atribuir igualdade aos direitos humanos econmicos, sociais e culturais, em relao aos direitos humanos civis e polticos, que j contavam, e de modo convencional, com um sistema de monitoramento. Os elementos chaves para a interpretao do PIDESC esto contidos no seu artigo 2o.: Os Estados-partes no presente Pacto comprometem-se a adotar medidas, tanto por esforo prprio como pela assistncia e cooperao internacionais, principalmente nos planos econmico e tcnico, at o mximo de seus recursos disponveis, que visem a assegurar, progressivamente, por todos os meios apropriados, o pleno exerccio dos direitos reconhecidos no presente Pacto, incluindo, em particular, a adoo de medidas legislativas7 8 . H alguns anos, encontra-se em discusso na Comisso de Direitos Humanos da ONU, um projeto de Protocolo Facultativo ao PIDESC, elaborado pelo Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, que busca, em primeiro lugar, atribuir status convencional ao comit e estabelecer um sistema de peties individuais relacionado a direitos humanos econmicos, sociais e culturais, ampliando, assim, as possibilidades de justiciabilidade para tais direitos. H vozes defendendo tambm a apresentao de peties pelos pases, proposta que encontra srias resistncias no mbito da ONU. Apesar de encontrar-se em negociao h cerca de cinco anos, no h previso de aprovao do Protocolo. A Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento Desenvolvimento, de 1986, buscou ampliar as ferramentas direcionadas proteo dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais, embora seja uma declarao e no um tratado -, portanto, desprovida de capacidade jurdica de obrigatoriedade em relao aos estados. Apesar dessa limitao, a Declarao conta com a mais clara definio para o princpio da indivisibilidade
7 Ver Princpios de Limburgo, que detalham a interpretao do art. 2o. Do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. United Nations. Documento E.CN. 4. In Human Rights Quarterly. Vol. 9. Nmero 2. 8 Sobre os Princpios de Limburgo ver tambm: E. Robertson, Robert. Measuring State Compliance with the Obligation to devoter the Maximum Available Resources to Realizing Economic, Social and Cultural Rights. In Human Rights Quarterly. Vol. 16. Numero 4. Cincinnatti: The Johns Hopkins University Press. 1994.
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dos direitos humanos contida num instrumento internacional. Seu prembulo diz: Preocupada com a existncia de srios obstculos desenvolvimento, assim como completa realizao dos seres humanos e dos povos, constitudos, inter alia, pela negao dos direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais, e considerando que todos os direitos humanos e as liberdades fundamentais so indivisveis e interdependentes, e que, para promover o desenvolvimento, devem ser dadas ateno igual e considerao urgente implementao, promoo e proteo dos direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais, e que, por conseguinte, a promoo, o respeito e o gozo de certos direitos humanos e liberdades fundamentais no podem justificar a negao de outros direitos humanos e liberdades fundamentais. Ainda em seu prembulo, a Declarao define desenvolvimento como um processo econmico, social, cultural e poltico abrangente, com o que reafirma a idia da indivisibilidade, que visa ao constante incremento do bem-estar de toda a populao e de todos os indivduos com base em sua participao ativa, livre e significativa no desenvolvimento e na distribuio justa dos benefcios da resultantes. De igual importncia o reconhecimento, tambm contido no prembulo do Pacto, de que violaes massivas e flagrantes aos direitos humanos so resultado do colonialismo, neocolonialismo, apartheid, de todas as formas de racismo e discriminao racial, dominao estrangeira e ocupao, agresso e ameaas contra a soberania nacional, unidade nacional e integridade territorial de ameaas de guerra. O reconhecimento de grande importncia na perspectiva da construo de um futuro em que no sejam cometidos os erros do passado, sentido em que abre caminho para a validao das polticas de ao afirmativas. A Declarao consta ainda do reconhecimento de que a paz e a segurana internacionais dependem do respeito aos direitos humanos econmicos, sociais e culturais e so essenciais para a garantia do direito ao desenvolvimento. Em remisso ao art. 2o. do PIDESC, o prembulo da Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento estabelece a responsabilidade prim127
ria dos estados na criao das condies favorveis ao desenvolvimento, em vinculao com a participao ativa das sociedades nacionais: Confirmando que o direito ao desenvolvimento um direito humano inalienvel e que a igualdade de oportunidade para o desenvolvimento uma prerrogativa tanto das naes quanto dos indivduos que compem as naes; odas as F ormas de A Conveno sobre a Eliminao de T Todas Formas Discriminao contra a Mulher , CED AW , de 1979, j em seu preMulher, CEDA mbulo justifica os direitos da mulher como uma necessidade para a sociedade moderna se desenvolver, e demonstra a preocupao com a situao de particular pobreza da mulher (femininizao da pobreza). O art. 4o. - 1 da Conveno, tambm conhecida por CEDAW (conforme sigla em ingls), respalda a aplicao de polticas de ao afirmativa, enquanto forma de reparar e superar injustias cometidas no passado: A adoo pelos Estados-partes de medidas especiais de carter temporrio destinadas a acelerar a igualdade de fato entre o homem e a mulher no se considerar discriminao na forma definida nesta Conveno, mas de nenhuma maneira implicar, como conseqncia, a manuteno de normas desiguais ou separadas; essas medidas cessaro quando os objetivos de igualdade de oportunidade e tratamento houverem sido alcanados. Tambm importante a definio do art. 10 da CEDAW, que estabelece a igualdade de acesso educao para as mulheres, em todos os nveis, assim como os artigos 11 e 12, que, respectivamente, estabelecem a igualdade de acesso ao emprego e sade. A eliminao de barreiras na esfera da vida econmica e social est prevista no art. 13 (benefcios familiares, comrcio, recreao, cultura). A CEDAW criou o Comit dos Direitos da Mulher, com prerrogativa de monitorar sua implementao. Formado por 18 membros, o Comit deve examinar relatrios oferecidos pelos estados membros da Conveno, informando sobre as medidas legislativas, judicirias, administrativas ou outras que adotarem para tornarem efetivas as disposies desta Conveno e dos progressos alcanados a respeito, pelo menos a cada 128
quatro anos ou sempre que o Comit solicitar. Em 2002, o Brasil ratificou o Protocolo Facultativo ao CEDAW, que, entre outras medidas, estabelece a possibilidade de apresentao de comunicaes individuais, por parte de qualquer pessoa do pas membro da Conveno, ao Comit. Esse importante passo do Brasil ir possibilitar um grande avano na implementao dos direitos da mulher para os grupos de direitos humanos do pas. Criana de 1989, que influA Conveno sobre os Direitos da Criana, enciou profundamente a legislao brasileira atravs da Constituio Federal e do Estatuto da Criana e do Adolescente, d destaque necessidade de respeito aos direitos humanos econmicos, sociais culturais para as crianas, embora seja evidente a preocupao especial com dois desses direitos: o direito sade, constante do art. 24 (inclusive em suas dimenses de reduo da mortalidade infantil, universalizao dos servios bsicos de sade, assistncia pr e ps-natal s mes, adoo de medidas de sade preventiva) e o direito educao, constante do art. 28, mas desdobrados em outras partes da Conveno. O art. 4o. d bem a dimenso de busca de respeito integral aos direitos humanos econmicos, sociais e culturais, na medida em que reedita parte do art. 2o. do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais: Os estados-partes tomaro todas as medidas apropriadas, administrativas, legislativas e outras, para a implementao dos direitos reconhecidos nesta Conveno. Com relao aos direitos econmicos, sociais e culturais, os Estados-partes tomaro tais medidas no alcance mximo de seus recursos disponveis e, quando necessrio, no mbito da cooperao internacional. importante mencionar, entre tantas normas com repercusso para os direitos humanos econmicos, sociais e culturais, os artigos 17, 18 e 23 da Conveno sobre os Direitos da Criana, que se referem, respectivamente, necessidade de encorajamento, por parte do poder pblico, dos meios de comunicao para a difuso da informao e dados de benefcio social e cultural criana; necessidade de manuteno de servios de assistncia social e creches para crianas e adolescentes; e ao reconhecimento das crianas portadoras de deficincias fsicas ou mentais como devendo desfrutar de uma vida plena e decente em condies que garan129
tam sua dignidade, favoream sua autonomia e facilitem sua participao ativa na comunidade. Como dispe a Conveno no seu art. 43, criado o Comit para os Direitos da Criana, integrado por dez especialistas, e dotado de competncia para monitorar a implementao daquele instrumento, examinando os relatrios que devem ser apresentados pelos estados-partes, ao Comit, a cada cinco anos. Respaldada pelas idias de que a doutrina da superioridade baseada em diferenas raciais cientificamente falsa, moralmente condenvel, socialmente injusta e perigosa e de que a discriminao entre as pessoas por motivo de raa, cor ou origem tnica um obstculo s relaes amistosas e pacficas entre as naes e capaz de perturbar a paz e a segurana entre os povos e a harmonia de pessoas vivendo lado a lado, constantes de seu prembulo, a Conveno Internacional sobre a Eliminao de T odas as F ormas de Discriminao R acial Todas Formas acial, de 1968, tem o grande mrito de convalidar as polticas de ao afirmativa enquanto remdios temporrios de incluso social de grupos tnicos e raciais. O art. 1o. 4 claro nesse sentido, de modo semelhante ao estabelecido pela Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher: No sero consideradas discriminao racial as medidas especiais tomadas com o nico objetivo de assegurar o progresso adequado de certos grupos raciais ou tnicos ou de indivduos que necessitem da proteo que possa ser necessria para proporcionar a tais grupos ou indivduos igual gozo ou exerccio de direitos humanos e liberdades fundamentais, contanto que tais medidas no conduzam, em conseqncia, manuteno de direitos separados para diferentes grupos raciais e no prossigam aps terem sido alcanados os seus objetivos. A norma em favor da aplicao de polticas de ao afirmativa reforada pelo art. 2o. 2 da Conveno, que dispe: Os Estados-partes tomaro, se as circunstncias o exigirem, nos campos social, econmico, cultural e outros, medidas especiais e concretas para assegurar, como convier, o desenvolvimento ou a 130
proteo de certos grupos raciais ou de indivduos pertencentes a esses grupos, com o objetivo de garantir-lhes, em condies de igualdade, o pleno exerccio dos direitos humanos e das liberdades fundamentais. Essas medidas no devero, em caso algum, ter a finalidade de manter direitos desiguais ou distintos para os diversos grupos raciais, depois de alcanados os objetivos, em razo dos quais foram tomadas. Entre os direitos humanos econmicos, sociais e culturais mencionados pela Conveno, no 5o., alnea e, encontram-se, a ttulo exemplificativo, os direitos ao trabalho, a fundar sindicatos e a eles se filiar, habitao, sade pblica, previdncia social, educao, formao profissional e igual participao nas atividades culturais. Conforme descrito nos artigos 8o. e 9o., a Conveno criou o Comit sobre a Eliminao da Discriminao Racial, composto por dezoito especialistas, com o mandato para examinar relatrios dos pases-membros que devem ser apresentados a cada quatro anos. 3. Mecanismos de Proteo dos Direitos Humanos Os mecanismos de proteo dos direitos humanos podem ser de dois tipos: convencionais e extra-convencionais. Passo a distingui-los: 3.1. Mecanismos convencionais (treaty-monitoring bodies) Os mecanismos convencionais de proteo dos direitos humanos so assim chamados porque foram estabelecidos atravs de convenes. De uma maneira geral so organismos compostos por especialistas que atuam em sua responsabilidade individual, portanto, com independncia em relao aos pases dos quais so provenientes. exceo do Comit sobre os Direitos da Mulher, integrado por 23 membros, e do Comit sobre os Direitos da Criana, integrado por 10 membros, os demais comits so formados por 18 membros. Esses comits tm a competncia de examinar relatrios dos governos e da sociedade civil, na perspectiva do monitoramento da implementao dos tratados. Os pases que ratificaram o Protocolo Adicional ao Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos e o Protocolo Facultativo Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher, 131
e que no fizeram reservas Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, podem apresentar comunicaes (denncias) individuais aos comits respectivos. So os seguintes os comits responsveis pelo monitoramento dos tratados que constituem os treaty-monitoring bodies no mbito das Naes Unidas: . Comit de Direitos Humanos: Monitora a implementao do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos (art. 28) . Comit contra a T ortura e Outr os T ratamentos Cruis, DesuTortura Outros Tratamentos manos ou Degradantes Monitora a implementao da Conveno contra a Tortura e Outros Tratamentos Cruis, Desumanos ou Degradantes (art. 22) . Comit sobre a Eliminao de T odas as F ormas de DiscrimiTodas Formas nao Racial: Monitora a implementao da Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (art. 14) . Comit sobre os Direitos da Criana: Monitora a implementao da Conveno sobre os Direitos da Criana (art. 43) . Comit sobre a Eliminao de T odas as F ormas de DiscrimiTodas Formas nao contra a Mulher: Monitora a implementao da Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (art. 21) . Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais: Monitora a implementao do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (criado por resoluo do Conselho Econmico e Social) 9
9 Embora seja o nico criado atravs de resoluo, o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU classificado pelos autores como integrante dos mecanismos convencionais de proteo dos direitos humanos. A prpria ONU, em seu site oficial, no entanto, deixa clara a sua origem: Diferentemente dos outros cinco rgos de direitos humanos criados em virtude de tratados, o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais no foi criado em virtude do instrumento correspondente. Antes, o Comit foi criado pelo Conselho Econmico e Social, com base na defeituosa atuao dos rgos aos quais se havia encomendado anteriormente a vigilncia do Pacto. Capturado de http://www.unhchr.ch/spanish/folletos informativos
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Ao serem responsabilizados pelo exame de relatrios fornecidos pelos estados-partes (e pela sociedade civil desses estados), os comits de monitoramento dos tratados de direitos humanos elaboram pareceres que tm a finalidade de auxiliar os pases a melhorar a implementao daqueles tratados, no plano interno. Na avaliao do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, embora as observaes finais do Comit, em particular suas sugestes e recomendaes no sejam de carter legalmente vinculante, elas revelam a opinio do nico rgo de especialistas encarregado de fazer essas declaraes e capaz de faz-las. Em conseqncia, os estados-partes que menosprezarem essas opinies ou que no as acatarem na prtica estariam demonstrando m f no cumprimento de suas obrigaes derivadas do Pacto. Em vrios casos tem-se observado mudanas em matria de poltica, prtica e legislao que se deveram pelo menos em parte s observaes finais do Comit10 . Alm de observaes finais, os presidentes dos comits podem dirigir cartas aos estados-partes com a finalidade de inform-los sobre as preocupaes desses rgos de monitoramento. Os comits tm tambm a prerrogativa de adotar projetos de deciso para eventual aprovao pelo Conselho Econmico e Social. Assim acontece, por exemplo, quando o Comit pede a um estado-parte que o convide a visitar o pas e, assim, possa proporcionar ao governo a assistncia tcnica ou de outro tipo que venha a ser til com vistas plena aplicao dos tratados. At o momento, o Comit (de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais) pediu em duas ocasies para que fosse convidado a visitar os territrios de estados-partes (a Repblica Dominicana e o Panam). Entretanto, s em um desses casos (Panam) recebeu o convite necessrio para a misso, que se realizou em abril de 199511 . Outra funo dos comits a de elaborar observaes gerais sobre os direitos e as disposies contidos nos tratados, com vistas a assistir os estados-partes no cumprimento de suas obrigaes concernentes apresentao de informes e contribuir para esclarecer sobre a interpretao do significado e contedo dos tratados de direitos humanos. A aprovao de observaes gerais uma maneira de promover a aplicao dos tratados pelos estados-partes, na medida em que sejam apontadas as carncias
10 Capturado de http://www.unhchr.ch/spanish/folletos informativos 11 Capturado de http://www.unhchr.ch/spanish/folletos informativos
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reveladas em muitos informes e facilitar para que determinadas disposies dos tratados recebam maior ateno dos estados, dos organismos das Naes Unidas e de outras entidades, com a finalidade de que se possa alcanar progressivamente a plena efetividade dos direitos proclamados nos tratados. Alm do mais, as observaes gerais so um meio de criar jurisprudncia em torno da interpretao das normas incorporadas aos tratados de direitos humanos. At abril de 2000, o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais adotou seis observaes gerais , a saber: observao geral n 1 (1989), sobre a apresentao de informes por parte dos estados-partes; observao geral n 2 (1990), sobre as medidas de assistncia tcnica internacional (artigo 22 do Pacto); observao geral n 3 (1990), sobre a ndole das obrigaes dos estados-partes (pargrafo 1o. do artigo 2o. do Pacto); observao geral n 4 (1991), sobre o direito moradia adequada (pargrafo 1o. do artigo 11 do Pacto); observao geral n 5 (1994), sobre as pessoas portadoras de necessidades especiais; observao geral n 6 (1995), sobre os direitos econmicos, sociais e culturais das pessoas idosas; observao geral n 7 91997), sobre o direito moradia adequada (art. 11.1 do Pacto): despejos; observao geral n 8 (1997), sobre a relao entre sanes econmicas e o respeito aos direitos econmicos, sociais e culturais; observao geral n 9 (1998), sobre a aplicao domstica do Pacto; observao geral n 10 (1998), sobre o papel das instituies nacionais de direitos humanos na proteo dos direitos econmicos, sociais e culturais; observao geral n 11 (1999), sobre os planos de ao para a educao primria; observao geral n 12 (1995), sobre o direito alimentao adequada; observao geral n 13 (1999), sobre o direito educao; e observao geral n 14 (2000), sobre o direito ao mais alto padro de sade 12 . 3.2. Mecanismos extra-convencionais (Procedimentos especiais/ special procedures) Os mecanismos extra-convencionais de proteo dos direitos humanos so aqueles criados atravs de resoluo de rgos legislativos da ONU, como a Comisso de Direitos Humanos, o Conselho Econmico e Social ou a Assemblia Geral. Eles no resultam de convenes, embora,
12 Capturado de http://www.unhchr.ch/spanish/folletos informativos
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em ltima instncia, sejam autorizados por elas, no sentido de que medidas devem ser tomadas pelos estados-partes para assegurar o cumprimento dos tratados, nos termos, por exemplo, do que estabelece o art. 2o. do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Constituem os mecanismos, mandatos ou sistema de procedimentos especiais, atravs do qual as Naes Unidas buscam avanar na implementao dos direitos humanos. 3.2.1. Relatores Especiais, Representantes Especiais, Experts Independentes Os mecanismos extra-convencionais das Naes Unidas datam de 1979, e foram criados com a finalidade de examinar violaes cometidas pelos pases. Na ocasio, havia a avaliao de uma certa impotncia da ONU diante das massivas e graves violaes aos direitos humanos ocorridas em diversas partes do mundo. Os relatores especiais, representantes especiais ou experts independentes tm seu mandato estabelecido pela Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas, rgo ao qual devem prestar contas anualmente, durante a reunio da Comisso, em Genebra. A Comisso estabelece dois tipos de mandatos: temticos quando se referem a situaes especficas de direitos humanos e por pases quando se referem situao dos direitos humanos em determinados pases. Em termos gerais, aos relatores especiais, representantes especiais ou experts independentes so atribudos os poderes de investigar situaes de direitos humanos, atravs de visitas in loco, receber denncias ou comunicaes, e oferecer recomendaes de como solucion-las. So, assim, uma contribuio, no plano internacional, para que os pases consigam implementar seus compromissos com os direitos humanos, resultado da ratificao de instrumentos internacionais e dos seus prprios instrumentos nacionais (constituies, leis ordinrias, programas e planos de direitos humanos) de proteo dos direitos humanos. Embora sejam considerados mecanismos extra-convencionais da ONU, os relatores especiais so os experts em misso previstos na Conveno sobre Privilgios e Imunidades das Naes Unidas, de 194613 , instrumen13 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights. Seventeen Frequently Asked Questions About United Nations Special Rapporteurs. Fact Sheet no. 27. Geneva. P . 1. 2000. P. 4.
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to que, de alguma forma, respalda convencionalmente a sua ao. Atualmente, existem os seguintes relatores especiais, representantes especiais ou experts independentes relacionados a direitos humanos econmicos, sociais e culturais: - Relatora Especial sobre o Direito Educao Sra. Katharina Tomasevski - Relatora Especial sobre Extrema Pobreza Sra. Anne-Marie Lizin - Relator Especial sobre o Direito Alimentao Sr. Jean Ziegler - Relator Especial sobre o Direito Moradia Adequada Sr. Miloon Khotari - Expert Independente sobre o Direito ao Desenvolvimento Sr. Arjun Sengupta - Relator Especial sobre o Direito Sade Sr. Paul Hunt Os relatores especiais, representantes especiais ou experts independentes tm seu trabalho balizado por um termo de mandato estabelecido pela Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas. A depender do interesse da comisso, os relatores podem ter mandatos mais ou menos amplos em relao aos poderes a serem exercidos e ao tempo de execuo. Na resoluo E/CN. 4/2001/52, de abril de 2002, sobre o direito educao, a Comisso de Direitos Humanos da ONU sugere aos estados que apresentem informao relatora especial sobre prticas positivas para eliminar a discriminao no acesso ao ensino e promover um ensino de qualidade. Ademais, convida a relatora especial sobre o direito educao a que prossiga seu trabalho em conformidade com seu mandato e, em particular, que redobre seus esforos por encontrar meios que permitam superar os obstculos e as dificuldades que se opem realizao do direito educao. Orienta tambm a relatora especial no sentido de seguir colaborando com o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e 136
Culturais e o Comit de Direitos da Criana, assim como com o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF), a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO), a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e o Escritrio do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados, e que prossiga o dilogo com o Banco Mundial14 . Em seu relatrio de 2002, a relatora especial sobre o direito educao estabelece as seguintes concluses e recomendaes para o tema, atravs das quais ressalta, junto aos pases, a necessidade de que priorizem os investimentos em educao pblica de qualidade: Como adultos, todos compartilhamos a faculdade de afirmar ou negar o direito das crianas e dos adolescentes educao. As crianas e os adolescentes s podem ter direitos se desempenharmos nossas obrigaes individuais e coletivas. As obrigaes estatais em matria de direitos humanos, tanto as que garantem a segurana pblica como o direito educao, exigem a prestao de servios pblicos bem orados. A capacidade e a disposio dos governos para levantar fundos e conceder prioridade aos direitos humanos fundamental para a proteo dos direitos humanos. Em nvel interno, a solidariedade reforada mediante a obrigao de pagar impostos, com os quais possvel financiar o ensino. Os impostos reduzidos podem parecer populares at que tenham como resultado uma proteo inadequada da segurana pblica ou a runa do ensino estatal. No nvel internacional, a universalizao do direito educao se apia na cooperao internacional para conceder igualdade de oportunidades no gozo do direito educao, em complementao aos recursos insuficientes dos pases pobres. Durante os perodos de recesso econmica, cresce a importncia das atividades de direitos humanos, apesar das dificuldades serem maiores. A mundializao de que se fala muito na teoria tem demonstrado na prtica seus efeitos nocivos, ao mundializar o retrocesso cclico da economia iniciado na segunda metade do ano 2000. A resistncia em utilizar a palavra r (recesso) se
14 Naes Unidas. Documento E/CN. 4/2001/52. 2002.
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manteve at depois do 11 de setembro. nesses momentos de crise econmica que as garantias de direitos humanos so decisivas, especialmente quando esto mais ameaadas. A vinculao entre a Grande Depresso e a conseqente afirmao dos direitos econmicos e sociais na Declarao Universal de Direitos Humanos bem conhecida e vale pena recorda-la nesta conjuntura. A concesso de prioridade mundial educao exige que seus benefcios de longo prazo se coloquem frente das prioridades de curto prazo. A perspectiva de direitos humanos permite o entrelaamento de questes que tendem a ser tratadas isoladamente num marco jurdico amplo que se aplica em nvel tanto nacional como internacional. O marco conceitual integral que constitui o critrio de direitos humanos facilita os vnculos intersetoriais em funo de que a educao pode se adaptar aos objetivos de erradicao da pobreza, da igualdade de gneros o preveno do terrorismo e da violncia15 16 . Na resoluo E/CN.4/RES/2000/9, de 17 de abril de 2000, que versa sobre os direitos humanos econmicos, sociais e culturais, a Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas exorta os pases a fazerem os direitos humanos econmicos, sociais e culturais plenamente efetivos, sugerindo para tanto a elaborao de planos de ao nacionais nos quais se definam as medidas que se deve adotar para melhorar a situao dos direitos humanos em general com pontos de referncia especficos destinados a fazer efetivos os nveis mnimos e essenciais de gozo dos direitos econmicos, sociais e culturais, a apresentao de informes regulares e no prazo devido ao Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, com a participao de representantes de todos os setores da sociedade civil no processo de preparao de seus informes peridicos ao Comit na aplicao de suas recomendaes. Por fim, nomeia, por um perodo de trs anos, um relator especial com mandato centrado no direito moradia adequada como elemento integrante do direito a um nvel de vida adequado, enunciado no pargrafo 1. do artigo 25 da Declarao Universal
15 Naes Unidas. Documento E/CN. 4/2001/52. 2002. P. 27. 16 Traduo do autor.
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de Direitos Humanos, no pargrafo 1. do artigo 11 do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, e no pargrafo 3o. do artigo 27 da Conveno sobre os Direitos da Criana, assim como no direito a no ser discriminado, enunciado na alnea h) do pargrafo 2o. do artigo 14 da Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher, e na alnea e) do artigo 5o. da Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial. Ao relator especial sobre o direito moradia adequada, a Comisso pede, entre outras coisas, que informe sobre a situao, em todo o mundo, do exerccio dos direitos a que se refere o mandato, de conformidade com as disposies do instrumento pertinente, e sobre as novidades relativas a esses direitos, particularmente as leis, polticas e prticas recomendadas que redundem no seu exerccio, e sobre as dificuldades e obstculos que se colocam nos planos nacional e internacional, levando em conta a informao proporcionada pelos governos, as organizaes e rgos do sistema das Naes Unidas, e outras organizaes internacionais e organizaes no governamentais pertinentes e que estabelea um dilogo regular e trate das possveis esferas de colaborao com os governos, os organismos especializados e os rgos das Naes Unidas, as organizaes internacionais que se ocupam dos direitos moradia, tais como o Centro das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (Habitat), as organizaes no governamentais e as instituies financeiras internacionais, e formule recomendaes sobre o exerccio dos direitos a que se refere o mandato17 . Em seu informe de 2002, o Relator Especial sobre o Direito Moradia Adequada recomenda o que se segue aos pases-membros da ONU: A partir do conjunto de anlises e recomendaes que se tem exposto, o Relator Especial apresenta respeitosamente as sugestes expostas a seguir e solicita Comisso novas orientaes: a) Dadas as repercusses positivas que tem tido a atuao do Relator Especial nos processos mundiais em exame, a Comisso talvez deseje alent-lo para que siga assinalando as questes per-
17 Naes Unidas. Documento E/CN.4/RES/2000/9. 2000. P. 2.
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tinentes ao direito moradia no perodo extraordinrio de sesses da Assemblia Geral dedicado infncia e na Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, e solicitar ao Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos e outros rgos pertinentes que facilitem sua participao nessas conferncias; b) Levando em conta a grave situao de discriminao a respeito da moradia que afeta muitas pessoas e comunidades, assim como da pertinncia da aplicao da Conveno Internacional sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial neste contexto, a Comisso poderia recomendar que o Comit para a Eliminao da Discriminao Racial estude a possibilidade de adotar uma recomendao geral sobre a moradia e a discriminao/segregao em conformidade com os artigos 3 e 5 da Conveno; c) Em resposta necessidade urgente de compreender melhor as questes temticas destacadas no presente informe e de formular recomendaes de polticas a esse respeito, o Relator Especial deseja realizar novas investigaes sobre o aceso no discriminatrio moradia, terra e aos servios conexos, no contexto da aplicao do acordado em Durban e da necessidade de que a globalizao seja mais inclusiva. A Comisso poderia pedir ao Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos e outros organismos que lhe prestem assistncia a esse respeito, entre outras coisas mediante a organizao de seminrios de especialistas; d) Levando em conta o vnculo conceitual e prtico existente entre o mandato do Relator Especial e a iniciativa da Comisso sobre a questo da igualdade de direitos da mulher no que diz respeito propriedade de bens, ao aceso terra e moradia, e herana (resoluo 2001/34), o Relator Especial deseja contribuir com esse processo dando no seu prximo informe Comisso um enfoque temtico a esse respeito; e) Considerando a necessidade de estabelecer um dilogo mais substantivo com os governos e a sociedade civil em nvel regional e sub-regional, poderiam ser organizados dilogos regionais em co140
operao com as comisses regionais e as organizaes no governamentais; f) A Comisso poderia expressar seu agrado pelo estabelecimento do programa conjunto ONU-Habitat/Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos sobre os direitos relacionados com a moradia e dar novo impulso a sua realizao, entre outras coisas convidando a prestar apoio financeiro aos Estados que estejam em condies de faz-lo; g) Levando em conta o interesse que sistematicamente tem mostrado a Assemblia Geral por esta questo desde que se celebrou o Ano Internacional da Moradia para as Pessoas sem Lar em 1987, e que manifestou tambm durante seu vigsimo quinto perodo extraordinrio de sesses, celebrado em junho de 2001 (Istambul +5), o Relator Especial pede Comisso que lhe permita apresentar informes anuais tanto Comisso como Assemblia Geral18 19 . 3.2.2. Grupos de trabalho: Os grupos de trabalho, no sistema das Naes Unidas, so constitudos com o objetivo de receber denncias e elaborar propostas relacionadas a situaes de direitos humanos, inclusive novos instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos. Atualmente, h dois grupos de trabalho em funcionamento, vinculados Comisso de Direitos Humanos, ambos relacionados proteo dos direitos humanos civis e polticos. So eles: . Grupo de Trabalho sobre Desaparecimentos Forados ou Involuntrios (composto por cinco membros experts independentes) . Grupo de Trabalho sobre Deteno Arbitrria (composto por cinco membros experts independentes)
18 Naes Unidas. Documento E/CN.4/2002/59. 2002. P. 33. 19 Traduo do autor.
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Nada impede, no entanto, que sejam estabelecidos grupos de trabalho relacionados proteo dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais. Alm da Comisso de Direitos Humanos, outros rgos da ONU, como os comits de monitoramento dos tratados de direitos humanos e a Sub-comisso de Direitos Humanos, podem estabelecer grupos de trabalho investigativos e propositivos. 3.2.3. Procedimento 1503: O Procedimento 1503 foi estabelecido, atravs da resoluo 1503, de 27 de maio de 1970, pelo Conselho Econmico e Social das Naes Unidas (ECOSOC), com a finalidade de dar resposta grande quantidade de graves e sistemticas violaes de direitos humanos que sistematicamente chegam ONU. O Procedimento no lida com casos individuais de violaes aos direitos humanos, mas com situaes que afetam grandes contingentes populacionais. Embora tenha sido criado para responder mais que tudo a violaes a direitos humanos civis e polticos, nada impede que seja usado tambm para a proteo de direitos humanos econmicos, sociais e culturais, com base no princpio da indivisibilidade dos direitos humanos, abraado pelas Naes Unidas. O mecanismo de proteo administrado pelo Grupo de Trabalho da Sub-Comisso de Direitos Humanos sobre a Promoo e a Proteo dos Direitos Humanos, composto por cinco experts. Recentemente, foi amplamente utilizado em relao aos conflitos na Chechnia e o que envolve Israel e a Palestina. A propsito desse procedimento, como assinala Canado Trindade, o exame de situaes prevalentes (afetando grupos de indivduos em pases diversos, nos termos da Resoluo 1503, pode ser utilizado independentemente de ratificao por parte dos Estados-membros da ONU20 . 4. Concluso O sistema das Naes Unidas para a proteo dos direitos humanos
20 Canado Trindade, Antonio Augusto. Direito das Organizaes Internacionais. Belo Horizonte: Del Rey. 2. Edio. 2002. P. 23.
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econmicos, sociais e culturais reflete o desenvolvimento da Organizao das Naes Unidas em seu primeiro cinqentenrio. Ao longo desse tempo, apesar da enorme dificuldade em consolidar o projeto de um organismo internacional garantidor de um padro de negociao da convivncia pacfica entre os pases do mundo, foi possvel ONU estabelecer um sistema de proteo que amparado no princpio da indivisibilidade dos direitos humanos viabilizasse alguma proteo para os direitos humanos econmicos, sociais e culturais. patente, no entanto, a distncia que ainda existe em relao ao padro de proteo dos direitos humanos civis e polticos. preciso, cada vez mais, que a indivisibilidade preconizada enquanto princpio se traduza em indivisibilidade prtica, com a absoro, pelo sistema da ONU de proteo dos direitos humanos de mecanismos, da mesma capacidade de realizar indistintamente os direitos humanos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais. A mesma capacidade que, por exemplo, o Procedimento 1503 tem para investigar violaes massivas a direitos humanos civis e polticos (relacionadas a execues sumrias, arbitrrias ou extrajudiciais, tortura, liberdade de expresso etc.), deve ter para investigar situaes de violao aos direitos humanos econmicos, sociais e culturais (relacionadas fome crnica, indisponibilidade de gua, de terra, de moradia negao do direito sade etc). Os Relatores Especiais relacionados aos direitos humanos econmicos, sociais e culturais, igualmente aos relacionados aos direitos civis e polticos, precisam dotar seus mandatos dos mesmos instrumentos de acesso e controle, entre os quais se insere a elaborao de modelos de comunicao ou denncia21 . O grande desafio que se coloca o do estabelecimento de mecanismos de justiciabilidade para os direitos humanos econmicos, sociais e culturais. Para tanto, vem a contribuir o projeto de Protocolo Facultativo ao Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais h cerca de cinco anos em processo de negociao no mbito da ONU. A possibilidade de apresentao de comunicaes ou denncias individuais ao Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, prevista no projeto de Protoco21 A tirar pelos documentos oficiais da ONU, incluindo o seu site oficial, nenhum Relator Especial relacionado a direitos humanos econmicos, sociais e culturais possui modelo de comunicao a ser oferecido pelas pessoas que se sintam ameaadas no exerccio dos seus direitos, diferentemente dos relatores especiais relacionados a direitos humanos civis e polticos. Vide: http://www.unhchr.ch
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lo, daria um sentido capacidade de exigibilidade de tais direitos. No plano mais geral, importante que as Naes Unidas venham a se democratizar, inclusive na perspectiva do aumento da sua credibilidade internacional. Nesse sentido, coloca-se a exigncia de ampliao do Conselho de Segurana em atendimento a uma ONU menos condicionada ao poder dos pases mais ricos e militarmente poderosos. Tambm nessa base crtica se coloca a exigncia de extino do poder de veto do Conselho de Segurana, afinal, nenhum organismo que se pretenda democrtico deve evitar, pela vontade individual de um de seus membros, discusses cruciais para a realidade dos pases; assim como a ampliao da capacidade da Organizao de promover condies de progresso e desenvolvimento econmicosocial, atravs da extenso da capacidade da ONU concluir acordos de assistncia tcnica, dentro do mbito de suas competncias22 . A reforma de organismos vinculados ONU, como o FMI e o Banco Mundial, numa perspectiva socialmente inclusiva, seria outra necessidade da qual a Organizao no pode se afastar, caso queira realmente intervir positivamente para diminuir (ou acabar) as grandes tenses sociais mundiais. Afinal, h um claro descompasso entre a formao da agenda social da ONU e a estrutura institucional da Organizao, onde as negociaes com vistas reestruturao da ONU se arrastam por muitos anos, sem resultados positivos. Os grandes poderes se apegam egoisticamente a uma estrutura institucional que consideram favorvel a seus interesses, mas que manifestamente incapaz de atender s necessidades contemporneas da comunidade internacional. Com isso, todos saem perdendo. (...) Quanto ao Conselho de Segurana em particular, sua atual estrutura um resqucio de um mundo que h muito j deixou de existir (...)23 . Esperemos que a lucidez que falta no demore muito a chegar aos dirigentes mundiais, para que uma nova ONU possa emergir e, com ela, seja fortalecido o respeito aos direitos humanos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais.
22 Canado Trindade, Antonio Augusto. Direito das Organizaes Internacionais. Belo Horizonte: Del Rey. 2. Edio. 2002. P. 25. 23 FASE. Entrevista com Antnio Augusto Canado Trindade. In Revista Proposta. Ano 31. Nmero 92. Maro/Maio de 2002. Rio de Janeiro. 2002. P. 56.
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Bibliografia 1. Canado Trindade, Antonio Augusto. Direito das Organizaes Internacionais. Belo Horizonte: Del Rey. 2. Edio. 2002. 2. Craven, Matthew. The Domestic Application of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. In Neetherlands International Law Review, vol. XL (1993), pg. 367. 3. E. Robertson, Robert. Measuring State Compliance with the Obligation to devoter the Maximum Available Resources to Realizing Economic, Social and Cultural Rights. In Human Rights Quarterly. Vol. 16. Numero 4. Cincinnatti: The Johns Hopkins University Press. 1994. 4. FASE. Entrevista com Antnio Augusto Canado Trindade. In Revista Proposta. Ano 31. Nmero 92. Maro/Maio de 2002. Rio de Janeiro. 2002. 5. Human Rights Internet. CD-ROM: The United Nations Human Rights System. Ottawa. 2001. 6. Lima Jr., Jayme Benvenuto. Os Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais. Rio de Janeiro So Paulo: Editora Renovar. 2001. 7. Naes Unidas. http://www.unhchr.ch/spanish/folletos informativos 8. Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights. Human Rights A Basic Handbook for UN Staff. Geneva. 2001. 9. Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights. Seventeen Frequently Asked Questions About United Nations Special Rapporteurs. Fact Sheet no. 27. Geneva. 2000. 10. United Nations. Document E/CN.4. The Limburg Principles on the Implementation of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. In Human Rights Quarterly. Vol. 9. Number 2. Cincinnati: The Johns Hopkins Press. 1987.
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................................................................................................ Te xto 2 ................................................................................................ O Carter Expansivo dos Direitos Humanos na Afirmao de sua Indivisibilidade e Exigibilidade 24
Intr o duo Proponho-me, neste texto, a discutir o conceito de indivisibilidade dos direitos humanos a partir de sua significao prtica para aqueles que defendem tais direitos no dia-a-dia. Minha finalidade demonstrar a insuficincia da classificao geracional25 dos direitos humanos, caracterizando-a como uma viso diminuta a respeito do tema. Segundo essa viso tradicional, apenas os direitos humanos civis e polticos so considerados direitos humanos por excelncia, e, por isso, merecem mecanismos claramente definidos para a sua realizao prtica. Enquanto isso, os direitos humanos econmicos, sociais e culturais seriam realizveis apenas progressivamente, razo pela qual no mereceriam mecanismos para a sua realizao imediata. Em contraposio a essa posio, sustento que os direitos humanos econmicos, sociais e culturais so to direitos humanos quanto todos os outros, razo pela qual devemos afirmar os mecanismos j existentes para a sua exigibilidade, assim como criar outros que venham a ser necessrios. Ao afirmar a indivisibilidade dos direitos humanos, procuro demonstrar tambm as conseqncias prticas da afirmao desse conceito. Essa, portanto, no uma discusso de importncia meramente terica, sem um resultado prtico na vida das pessoas, e particularmente dos movimentos e grupos de direitos humanos. Entre essas conseqncias encontra-se a necessidade de estabelecer um padro de exigibilidade para todos os direitos humanos, independentemente de classificaes ou
24 Texto apresentado na oficina sobre Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais, dentro das atividades do Frum Social Mundial, revisado e ampliado para esta publicao. A oficina sobre DHESC, realizada em Porto Alegre, em 2001, foi uma promoo da ICCO (Holanda), CEDAR INTERNATIONAL (Holanda) e Movimento Nacional de Direitos Humanos (Brasil).
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categorizaes. Classificaes ou categorizaes so, afinal, meros meios de ajudar a entender um fenmeno, no devendo interferir na forma pela qual a coisa classificada ter existncia prtica. Sua existncia independe das classificaes adotadas. Articulando a idia de indivisibilidade dos direitos humanos, como condio para a realizao prtica desses direitos, considero obrigatrio pensar e discorrer, tambm, a respeito da noo de progressividade dos direitos humanos, em particular dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais, na perspectiva de reconhecer-lhe um novo sentido, mais adequado e amplo: a progressividade que interessa pr em prtica nos dias de hoje. Comeo a discusso a partir da aproximao com a idia de indivisibilidade dos direitos humanos. A Indivisibilidade dos Direitos Humanos
A pobreza to degradante quanto a tortura.26

A frase da representante da Indonsia, pronunciada durante a 56a. Sesso da Comisso de Direitos Humanos da ONU embora dita por uma representante oficial de um governo reconhecidamente violador de direitos em massa sintetiza o sentido do conceito de indivisibilidade dos direitos humanos. Esse conceito busca convalidar uma compreenso integral dos direitos humanos. A afirmao da indivisibilidade dos direitos humanos est ligada ao fim
25 Os direitos humanos de primeira gerao seriam os civis e polticos, essencialmente individuais, surgidos das lutas liberais contra o Absolutismo Clssico (o direito vida, liberdade, expresso do pensamento, entre outros), exercidos contra o estado. Os direitos humanos de segunda gerao seriam os econmicos, sociais e culturais, de natureza coletiva, surgidos a partir das lutas socialistas do sculo passado, no bojo da crtica insuficincia dos direitos liberais (direito educao, ao trabalho, sade, habitao, etc.), exigveis mediante uma ao positiva do estado. Enquanto que os direitos humanos de terceira gerao seriam os direitos dos povos, relacionados aos pases entre si, objetivando uma melhor distribuio da riqueza, o respeito mtuo e o aproveitamento da natureza (direito ao meio ambiente sadio, cooperao internacional, ao desenvolvimento, etc.). Benvenuto Lima Jr., Jayme. Os Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais . Editora Renovar. Rio de Janeiro - So Paulo. 2001. P. 22. 26 Fragmento do discurso da representante da Indonsia na 56a. Sesso da Comisso de Direitos Humanos da ONU, Genebra, Maro de 2000.
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da segunda guerra mundial, perodo que marcou o surgimento da Organizao das Naes Unidas (ONU) e dos sistemas internacionais de proteo dos direitos humanos, no marco da elaborao da Declarao Universal dos Direitos Humanos. Enquanto a Declarao Universal, promulgada em 1948, procurou contemplar direitos humanos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais, sem marcar uma distino geracional, os anos seguintes mostraram um mundo profundamente dividido em dois blocos econmicos e ideolgicos o capitalismo e o socialismo - o que deixou seqelas a uma compreenso integral dos direitos humanos. Como afirma Canado Trindade, a idia inicial no mbito das Naes Unidas era incluir em um nico Pacto os direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais, dotados para implementao dos sistemas de relatrios e peties (este ltimo em Protocolo separado). No entanto, a ocorrncia de conflitos ideolgicos prprios do perodo da guerra fria e tambm marcados pelo processo de descolonizao, conseguiu estabelecer as bases dos dois Pactos de Direitos Humanos. 27 28 A diviso do mundo em dois blocos poltico-econmicos fazia com que se ouvisse, no campo dos movimentos liberais-capitalistas, afirmaes de que os direitos humanos econmicos, sociais e culturais eram direitos comunistas, enquanto no campo dos movimentos de esquerda se ouviam afirmaes de que os direitos humanos civis e polticos eram direitos burgueses. Ambas as afirmaes tinham o objetivo de desacreditar os direitos considerados, vesgamente, opostos a suas doutrinas. A apartao entre as doutrinas liberal e socialista impedia o exerccio da racionalidade para o entendimento de que os direitos humanos tm uma dimenso to ampla que as transcende. Com o fim da guerra fria, e toda aquela perspectiva que dividia no s as vises de mundo como os pases, ficou claro que os seres humanos tm necessidades polticas, civis, econmicas, sociais e culturais que devem ser
27 Canado Trindade, Antonio Augusto. A Proteo Internacional dos Direitos Humanos e o Brasil. Edies Humanidades. Fundao Universidade de Braslia. Braslia. 1998. P. 26/27. 28 Apesar dessa diviso ideolgica no mundo, a I Conferncia Mundial de Direitos Humanos, realizada em Teer, em 1968, proclamou a indivisibilidade dos direitos humanos, falando mais alto a sensatez dos que acreditam nos direitos humanos como um conceito que transcende as ideologias. Mais recentemente, j aps o fim da guerra fria (1993), a II Conferncia Mundial de Direitos Humanos reafirmou a indivisibilidade dos direitos humanos como conceito fundamental para preservar o avano da validade dos direitos humanos. Benvenuto, Jayme. Os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais como Direitos Humanos Uma Justificao. Dissertao de Mestrado em Direito. Texto digitado. Recife. 2000. P. 23.
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alcanadas mediante a definio de direitos. Direitos, afinal, so construes sociais, historicamente orientadas por necessidades humanas. Nesse sentido, no h mais como negar, hoje, legitimidade aos direitos entendidos numa perspectiva ampla. A superao da dicotomia estril entre os direitos humanos civis e polticos e os direitos humanos econmicos, sociais e culturais seria um grande avano na histria da humanidade, caso no fosse uma busca de recuperar o tempo perdido em pelo menos 40 anos. Da a urgncia em se proceder incorporao da idia de indivisibilidade dos direitos humanos nas prticas pela realizao desses direitos. A compreenso de indivisibilidade dos direitos humanos impe, portanto, uma crtica, pelo menos relativa, classificao geracional, que se estabelece em trs geraes, supostamente de acordo com o surgimento e a validao dos direitos. A limitao prtica dessa classificao demonstrada pela incapacidade de estabelecer distines claras entre grande parte dos direitos humanos. Assim, vejamos: Uma primeira distino estabelecida quanto ao contedo dos direitos humanos, e pretende demonstrar que existem alguns direitos mais importantes que outros, pelo seu significado na histria da humanidade, o que faria com que eles merecessem mecanismos de proteo mais eficazes. O exemplo clssico o direito vida (fsica), considerado - de acordo com essa viso - o mais fundamental de todos os direitos. No entanto, como diz Canado Trindade, tomado em sua ampla dimenso, o direito vida abarca tambm as condies de vida (direito de viver com dignidade) que pertence a um tempo ao domnio dos direitos civis e polticos, como ao dos direitos econmicos, sociais e culturais, na medida em que no se pode contentar com uma definio de vida restrita existncia de vida fsica29 . Esse, alis, o entendimento expresso por uma sentena de 1999 da Corte Interamericana de Direitos Humanos, presidida pelo jurista brasileiro mencionado, com relao ao caso de extermnio de meninos de rua na Guatemala, por policiais integrantes de grupos de extermnio, conhecido como caso Villagrn Morales versus Guatemala. A sentena, pronunciada com o voto concorrente dos juizes Canado Trindade e Abreu Burelli, marca um novo momento no Direito Internacional dos Direitos Humanos, em que o mundo jurdico oficial passa a reconhecer a indivisibilidade prtica dos direitos humanos, o que significa ver e tratar determi29 Canado Trindade, Antnio Augusto. A Proteo Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais: Evoluo, Estado Atual e Perspectivas. In Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos. P. 396.
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nados direitos a um s tempo como de repercusses civis, polticas, econmicas, sociais e culturais30 . A conseqncia prtica do reconhecimento da indivisibilidade dos direitos humanos no caso dos meninos de rua da Guatemala a exigncia, por parte da Corte Interamericana de Direitos Humanos, de medidas positivas de proteo por parte do Estado para a realizao do direito vida, e, na sua ausncia, responsabiliza-o pelas mortes dos meninos de rua guatemaltecos, que poderiam ser brasileiros, colombianos, peruanos, ou de qualquer outro pas latino-americano que convive com a tragdia dos assassinatos de crianas por policiais e grupos de extermnio. Ao reconhecer que a perda da vida no s fsica, mas social, na medida em que a vida dos meninos j carecia de qualquer sentido, a Corte atribui ao direito vida a condio de viver com dignidade. Esse modo de interpretar o direito vida e os direitos humanos como um todo - faz a diferena, no sentido positivo, para a validao de direitos. Para a distino quanto temporalidade da validao dos direitos humanos, os direitos humanos civis e polticos seriam anteriores aos econmicos, sociais e culturais. A distino, no entanto, no leva em considerao que determinados direitos, como o direito propriedade (hoje entendido como direito humano econmico por excelncia) tenha surgido no bojo das lutas liberais; portanto, no perodo de validao dos direitos humanos civis e polticos. bem verdade que a compreenso liberal do direito propriedade encerrava um sentido personalssimo, e at mesmo restritivo do direito (na medida em que muito poucos tinham acesso a ele); e que, com o passar do tempo, o direito propriedade adquiriu um significado social que o tornou muito abrangente. Essa transformao de significado no tempo, no entanto, no retira a essncia da idia de propriedade, enquanto reconhecimento de domnio do homem sobre coisas materiais e imateriais. Idia essa que, desde o incio, significa a valorao
30 O dever do Estado de tomar medidas positivas se acentua precisamente em relao com a proteo da vida de pessoas vulnerveis e indefesas, em situaes de risco, como so os meninos de rua. A privao arbitrria do direito de viver no se limita, pois, ao ilcito do homicdio; estendese igualmente privao do direito de viver com dignidade. Esta viso conceitua o direito vida como pertencente, ao mesmo tempo, ao domnio dos direitos civis e polticos, assim como ao dos direitos econmicos, sociais e culturais, ilustrando assim a inter-relao e a indivisibilidade de todos os direitos humanos. Organizao dos Estados Americanos/Corte Interamericana de Direitos Humanos. Srie: Resolues e Sentenas. Caso Villagrn Morales e Outros (Caso de los Nios de la Calle) Sentena de 19 de novembro de 1999. San Jos, Costa Rica. 2000. P. 105-109.
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econmica de necessidades humanas, convertidas em direitos. No mesmo sentido, o direito igualdade, constantemente identificado entre os direitos humanos civis e polticos, constitui-se na base de argumentao para a defesa dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais. Num certo sentido, tratar-se-ia de um direito identificado como mais relacionado a esta categoria que quela. O direito igualdade defendido hoje em dia, ampliado a partir do mesmo processo histrico que ampliou o sentido do direito propriedade, no pode mais significar o reconhecimento de um direito formal para os cidados; mas tem que representar a possibilidade real de se tornar acessvel a todos os cidados. esse o sentido em que se fala hoje, por exemplo, em universalizao do direito sade ou educao. J a distino quanto natureza individual ou coletiva dos direitos humanos compreende os direitos humanos civis e polticos como tendo uma natureza essencialmente individual, na medida em que seriam garantidos aos cidados contra o poder do estado, em coerncia com toda a teoria liberal, que buscou limitar ao mximo a interferncia estatal sobre a vida das pessoas. Em contrapartida, considera que os direitos humanos econmicos, sociais e culturais exigem uma ao efetiva do estado para a sua validao. luz dessa compreenso, tambm encontraremos srias dificuldades para classificar certos direitos como de primeira ou de segunda gerao. o caso dos direitos de greve e liberdade sindical, que podem ser identificados como direitos humanos civis e polticos, porque oriundos e correlatos da liberdade de expresso, sentido em que eles requerem uma ao individual para limitar o poder estatal. Podem tambm ser considerados direitos humanos econmicos, sociais e culturais, uma vez que exigveis do estado e relacionados aos direitos trabalhistas - direitos pblicos, coletivos, sociais. A dificuldade de classificar se estende a vrios outros direitos, como os direitos humanos civis assistncia jurdica do estado e os direitos eleitorais, que no obstante sejam civis - exigem uma ao positiva e efetiva do estado para sua garantia. Numa outra vertente, diz-se que os direitos humanos econmicos, sociais e culturais seriam exigveis apenas mediante a definio de polticas pblicas correspondentes (econmicas e sociais) e no de mecanismos legais e judiciais de exigibilidade a distino quanto s possibilidades de exigibilidade dos direitos humanos. Essa compreenso desconhece que os direitos humanos civis e polticos tambm precisam de polticas pblicas correspon151
dentes (civis e polticas) para sua validao, aliadas a mecanismos jurdicos de exigibilidade. No campo dos direitos humanos civis e polticos, as diretrizes e rgos governamentais (como o caso dos conselhos de direitos, comisses de direitos humanos, programas de ao de direitos humanos, etc.), inscrevem esses direitos no campo das polticas pblicas, sem as quais os mecanismos jurdicos tm suas possibilidades de existncia prtica reduzidas drasticamente. Sejam civis, polticos, econmicos, sociais ou culturais, os direitos humanos exigem a adoo de polticas destinadas a tornar realidade as definies legais de direitos. Outro ponto distintivo seria quanto capacidade de aplicao imediata dos direitos humanos. Os direitos humanos civis e polticos, sendo exigveis pelos indivduos contra o estado, teriam possibilidade de validao imediata. Ao passo que os direitos humanos econmicos, sociais e culturais, exigveis mediante aes de poltica pblica, s seriam validados progressivamente, num processo de incorporao relacionado ao desenvolvimento de um futuro (incerto) econmico dos estados. A mera existncia de direitos trabalhistas, exigveis imediatamente, demonstra a inconsistncia dessa distino. importante perceber que o que faz com que os direitos trabalhistas sejam exigveis imediatamente a existncia de uma poltica governamental destinada a garanti-los, aliada a uma legislao correspondente, dotada de instrumentos prprios e adequados sua justiciabilidade. A inexistncia de tais mecanismos em outras reas, para alm da mera definio de uma legislao favorvel, revela, muitas vezes, a inteno de postergar a validade dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais a um futuro incerto, ao mesmo tempo em que um descompromisso com os direitos humanos como um todo31 .
31 Canado Trindade resume bem as incongruncias das vises atomizadas dos direitos humanos: Quantos governos, a pretexto de buscar a realizao progressiva de determinados direitos econmicos e sociais em um futuro indeterminado, violaram sistematicamente os direitos civis e polticos (e.g., a Amrica Latina das ditaduras, particularmente da dcada dos setenta)! Quantos governos vm se escudando nas conquistas dos direitos civis e polticos para negar vigncia aos direitos econmicos, sociais e culturais (e.g. a Amrica Latina de hoje!) Quantos governos se arrogam em promotores de alguns direitos econmicos e sociais para continuar minimizando os direitos civis e polticos (e.g., os pases fundamentalistas nos trabalhos da II Conferncia Mundial de Direitos Humanos, alm de vrios pases asiticos hoje)! Quantos governos, em diferentes partes do mundo, insistem em escolher os direitos a dar prioridade e promover, postergando a realizao dos demais a um futuro indefinido! Canado Trindade, Antnio Augusto. A Proteo Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais: Evoluo, Estado Atual e Perspectivas. In Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos. P. 391.
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A insuficincia dessas tentativas de estabelecer distines absolutas entre as categorias de direitos leva a paradoxos desfavorveis prpria validao e universalizao dos direitos humanos. Um desses paradoxos representado pela viso de que os direitos humanos civis e polticos possuiriam vtimas em razo de direitos violados por determinados agentes (pessoas fsicas e jurdicas no mbito interno e o estado no mbito internacional); enquanto que os direitos humanos econmicos, sociais e culturais no seriam passveis de violaes por elas no poderem ser atribudas a ningum. A tentativa, aqui, mais uma vez de descaracterizar os direitos humanos econmicos, sociais e culturais como direitos humanos, uma vez que so claros tanto as vtimas como os violadores (pessoas fsicas e jurdicas, e, em ltima anlise, o estado). A violao aos direitos humanos econmicos, sociais e culturais acontece a partir do momento em que o estado no cumpre suas obrigaes de regular os compromissos internacionais ou de promover as alteraes previstas pela legislao nacional32 . A classificao geracional dos direitos humanos tem sido usada para acentuar certas nuances dos direitos humanos, uma vez que esta uma categoria bastante ampla. Como todas as classificaes, esta uma que reduz o entendimento da coisa classificada, razo pela qual preciso usla com as reservas que se fazem necessrias. No negando a existncia de diferenas entre os direitos humanos, inclusive em relao especificidade dos instrumentos de exigibilidade, o que a indivisibilidade destaca a impossibilidade prtica de compartimentar os direitos humanos, mediante a viso de que s possvel materializar direitos tidos como civis e polticos se houver direitos tidos como econmicos, sociais e culturais minimamente respeitados, e vice versa. Por essa razo, para que se consiga imbuir os direitos humanos da idia de indivisibilidade, considero mais adequado se falar em direitos humanos civis e polticos e em direitos humanos econmicos, sociais e culturais. Essa perspectiva, ao mesmo tempo que reconhece a existncia de tipos diferentes de direitos, os abriga sob o manto dos direitos humanos, atribuindo-lhes uma unidade conceitual.
32 Um Estado que dispe dos meios para reduzir a mortalidade infantil e no o faz, viola as disposies que garantem o direito vida, direito indiscutivelmente justicivel e para cujo respeito as aes de amparo ou proteo so procedentes. Garretn M., Roberto. La Sociedad Civil como Agente de Promocin de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. In Serie Estudios Bsicos de Derechos Humanos. Tomo V. Instituto Interamericano de Derechos Humanos. San Jos. 1996. P. 79.
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A Exigibilidade dos Direitos Humanos
De boas intenes, o inferno est cheio.33

O adgio popular repetido por Bobbio no contexto da defesa da validao dos direitos humanos, diz muito a respeito da necessidade de fazer da exigibilidade que a possibilidade de existncia prtica de direitos o ponto focal dos direitos humanos nos dias atuais. A exigibilidade (inclusive enquanto justiciabilidade - a possibilidade de exigir direitos face ao Poder Judicirio) , hoje, um imperativo na teoria e na prtica dos direitos humanos. Afinal, as declaraes de direitos, as constituies e as leis de um modo geral deixam de possuir qualquer significao prtica se no tiverem a possibilidade de efetiva aplicao. No se pode entender como direitos aqueles que sejam definidos como tendo aplicabilidade progressiva. Bobbio questiona, com toda razo: um direito cujo reconhecimento e cuja efetiva proteo so adiados sine die, alm de confiados vontade de sujeitos cuja obrigao de executar o programa apenas uma obrigao moral ou, no mximo, poltica, pode ainda ser chamado corretamente de direito? (...) A figura do direito tem como correlato a figura da obrigao34 . Para caminharmos no sentido da realizao dos direitos humanos numa perspectiva indivisvel, fundamental superar algumas idias limitadas a respeito da teoria dos direitos humanos. Isso significa, em primeiro lugar, dar - hoje - uma maior ateno aos direitos humanos econmicos, sociais e culturais, dado o descompasso em relao s possibilidades de validao dos direitos humanos civis e polticos. Para muitos, essa afirmao poder soar parcial, na medida em que atribuiria maior relevncia aos direitos humanos econmicos, sociais e culturais. Poder soar at mesmo inconseqente com a defesa da indivisibilidade dos direitos humanos. Antecipo-me na resposta, dizendo que se trata de uma relevncia conjuntural semelhante que justifica o desenvolvimento de aes afir33 J que interpretei a amplitude que assumiu atualmente o debate sobre os direitos do homem como um sinal do progresso moral da humanidade, no ser inoportuno repetir que esse crescimento moral no se mensura pelas palavras, mas pelos fatos. De boas intenes, o inferno est cheio. Bobbio, Norberto. A Era dos Direitos. In A Era dos Direitos. Editora Campus. Rio de Janeiro. 1992. P. 64). 34 Bobbio, Norberto. Direitos do Homem e Sociedade. In A Era dos Direitos. Editora Campus. Rio de Janeiro. 1992. P. 79-80.
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mativas na perspectiva de garantir uma igualdade entre as classes de direitos, num futuro prximo. Superar idias limitadas significa tambm que a maior dificuldade de realizao dos direitos humanos econmicos sociais e culturais em funo das crises econmicas, dos poucos mecanismos de validao em nvel nacional e internacional, dos processos de globalizao, etc. no deve constituir elemento inibidor sua realizao, mas, antes, um desafio a ser superado. Nessa perspectiva, trabalhar com a idia de estabelecer metas concretas para a superao de situaes violatrias aos direitos, pode ser um caminho eficaz, desde que no entendido no sentido limitado diria, at, mal intencionado - de muitos governos, que se aproveitam dessa idia para postergar ao mximo a validao de direitos. No pode ser num sentido retrico que as metas venham a ser estabelecidas. A superao dessas violaes exige, portanto, que haja uma real vontade por parte do estado/governo de alcanar um determinado padro de respeito aos direitos humanos. Nesse sentido, diversos pases com elevado grau de concentrao de renda a exemplo de Bangladesh, Etipia, Marrocos, Costa do Marfim, Filipinas, Paraguai e Zuazilndia35 vm estabelecendo planos econmico-sociais que buscam ao menos minorar a situao de penria em que vive a maioria das suas populaes. Planos dessa natureza devem, para ser eficazes, estabelecer metas claras a serem alcanadas dentro de um determinado perodo de tempo, assim como um eficiente sistema de monitoramento que garanta os processos de implementao e de universalizao dos direitos. No Brasil, o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) encontra-se sendo ampliado para garantir tambm direitos humanos econmicos, sociais e culturais; e, nessa reviso, faz-se imprescindvel incluir a definio de metas alcanveis atravs de variados mecanismos de controle (jurdicos e polticos). Estou me referindo necessidade de monitoramento das definies constantes de programas, polticas, conjuntos de aes, na perspectiva da acelerao do processo de realizao de direitos. Afinal, o dficit de direitos na maioria das sociedades do mundo enorme; e urge que eles virem realidade. Em consonncia com a viso defendida pelas Naes Unidas, conside35 United Nations/Economic and Social Council. Operational Activities of the United Nations for International Development Cooperation. Poverty Eradication, Capacity-Building, Resources and Funding, and the Executive Boards of the United Nations Funds and Programmes. Report of the Secretary-General. E/1999/55. Genebra. 1999.
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ro fundamental, tambm, que os programas e as aes que venham a ser propostos para ser includos nesses planos, sejam orientados em funo da busca de erradicar a pobreza. A erradicao da pobreza no mundo , nessa virada de sculo, o principal desafio dos estados, da comunidade internacional e das Naes Unidas. Os programas relacionados a direitos humanos econmicos, sociais e culturais, portanto, devem ser norteados no sentido da distribuio da riqueza e da ampliao das oportunidades. O agravamento da pobreza extrema no mundo justifica todo e qualquer esforo no sentido de super-la36 . Conforme reconhecido pela Declarao da ONU sobre o Direito ao Desenvolvimento, de 1986, as violaes macias e flagrantes dos direitos humanos so resultado do colonialismo, neocolonialismo, apartheid, de todas as formas de racismo e discriminao racial, dominao estrangeira e ocupao, agresso e ameaas contra a soberania nacional, unidade nacional e integridade territorial e de ameaas de guerra, processos sociais que devem ser superados como condio para a busca da paz. Ao se referir necessidade de participao ativa, livre e significativa e distribuio dos benefcios construdos pela humanidade, a Declarao coloca em relevo o velho tema da igualdade humana: Os Estados devem tomar, em nvel nacional, todas as medidas necessrias para a realizao do direito ao desenvolvimento e devem assegurar, inter alia, igualdade de oportunidade para todos, no acesso aos recursos bsicos, educao, servios de sade, alimentao, habitao, emprego e distribuio eqitativa da renda. E mais: Reformas econmicas e sociais apropriadas devem ser efetuadas com vistas erradicao de todas as injustias sociais. Ao se referir ao direito ao desenvolvimento nesses termos, a Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento, das Naes Unidas, eleva-o condio de direito humano.
36 Nas palavras do Banco Mundial, metade da populao do mundo vive com cerca de dois dlares ao dia36. De acordo com a Expert Independente da ONU sobre Direitos Humanos e Extrema Pobreza, Anne-Marie Lizin, um quinto da populao do globo vive em absoluta pobreza36. Em 1996, a Assemblia Geral das Naes Unidas estimou que mais de 1.3 bilho das pessoas do mundo, em que a maioria so mulheres, vive em absoluta pobreza, especialmente em pases em desenvolvimento, e esse nmero continua a crescer36. Enquanto a retrica governamental de representantes de todo o mundo consensual no sentido de que todo ser humano merece condies de vida econmicas, sociais e culturais, o gap entre pases desenvolvidos, de um lado, e pases pobres e em desenvolvimento, de outro, fica cada vez mais real. Benvenuto, Jayme. Os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais como Direitos Humanos Uma Justificao. Dissertao de Mestrado em Direito. Texto digitado. Recife. 2000. P. 22.
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Levando em considerao a grande distncia entre a concretizao dos direitos humanos civis e polticos e dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais, essencial que sejam pensadas possibilidades prticas de realizao dessa ltima categoria de direitos, seja enquanto justiciabilidade, seja por via das polticas pblicas. Enquanto justiciabilidade, a criao de leis favorveis ao gozo dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais um dos passos a serem dados. Entre as possibilidades, considero importante que sejam vislumbrados mecanismos processuais (inclusive com status constitucional) destinados a garantir especificamente os direitos humanos econmicos, sociais e culturais. Em carter preliminar (portanto, aberto ao aprofundamento), proponho a criao de um remdio jurdico que denomino Ao de Cumprimento de Compromisso Social. Esse remdio seria destinado a garantir a execuo, pelos poderes pblicos, de compromissos sociais assumidos em programas ou diretrizes de governo ou de estado. Seu escopo seria bem mais abrangente que o dos remdios jurdicos tradicionais para a garantia de direitos civis e polticos, como o mandado de segurana, por exemplo. Pensada para garantir a validao de direitos humanos econmicos, sociais e culturais, a Ao de Cumprimento de Compromisso Social responsabilizaria, civil e criminalmente, o administrador pblico que viesse a descumprir (ou cumprisse apenas em parte), injustificadamente, as propostas assumidas em planos e diretrizes de governo ou de estado. A idia tem a finalidade, obviamente, de evitar - como acontece hoje em dia - a no realizao, sem quaisquer justificativas, de programas, planos e diretrizes necessrios ao desenvolvimento social, quando a expectativa da coletividade em torno do seu cumprimento. Nesse caso, e em no havendo justificativas plausveis para o no cumprimento (como, por exemplo, uma sria crise econmica), o programa ou o plano se converte em obrigao, a ser garantida a sua execuo por via judicial. Enquanto realizao de polticas pblicas, considero, em primeiro lugar, fundamental que se constituam - para a sua execuo com eficincia - bases de dados sociais (incluindo as dimenses econmica e cultural). Essas bases de dados devem contemplar, ao meu ver, as vrias vulnerabilidades existentes na sociedade, para alm dos aspectos meramente econmicos. preciso reconhecer e levar em considerao na definio de polticas sociais, que condies como gnero, orientao sexu157
al, idade, raa e etnia, entre outras aspectos relacionados a uma desigualdade cultural e social - representam srias tenses, que precisam ser equacionadas por meio de programas de incluso social. No que diz respeito aos aspectos econmicos propriamente, essencial conhecer, por exemplo, onde esto as reas mais pobres do pas, e, mais que isso, desenvolver um conhecimento aprofundado sobre os mecanismos que impedem o desenvolvimento social. Conhecendo profundamente essa realidade, ser possvel estabelecer mecanismos positivos, na perspectiva da construo de alternativas ao desenvolvimento. O monitoramento de metas - parte essencial do processo de realizao de polticas sociais - parte da premissa de que possvel acelerar o processo de realizao dos direitos humanos, e particularmente dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais, por meio de mecanismos estatais e no estatais que venham a garantir a contnua discusso sobre os caminhos mais apropriados para tal realizao. O monitoramento de metas pressupe, portanto, a vontade do estado, do ponto de vista prtico, em realizar os direitos econmicos, sociais e culturais, assim como a participao social no processo de discusso e implementao de direitos. Da mesma forma que necessrio estabelecer metas a serem alcanadas tanto pelo estado como pela sociedade, na perspectiva da superao das dificuldades e/ou vulnerabilidades encontradas na realidade, essencial a criao de um amplo sistema de monitoramento que vise o alcance das metas estabelecidas. A essencialidade da criao desse sistema de monitoramento justificada pela necessidade de que as metas no permaneam apenas letra morta em planos e diretrizes de governo. Para o funcionamento desse sistema de monitoramento, considero apropriada a criao de conselhos ou comisses - ou a incluso do tema nos atuais conselhos de direitos humanos, com a devida diviso em subcomisses ou comits - destinados proteo especfica de direitos humanos econmicos, sociais e culturais (em nvel federal, estadual e municipal), com o mandato para conhecer a realidade, propor solues para as violaes de tais direitos, inclusive no campo da mudana legislativa. Seus membros devero reunir conhecimento, representatividade e disponibilidade; e arregaar as mangas com a finalidade de garantir a execuo dos planos, nos seus respectivos nveis, por meio do monitoramento. Os conselhos e as comisses de direitos humanos tm um papel poltico de grande importncia, embora possam tambm desenvolver um pa158
pel jurdico relevante, acionando o Poder Judicirio em assuntos que venham a ser priorizados. Para serem eficazes, a discusso em torno da alocao de recursos (de todos os tipos) para a consecuo das polticas pblicas central na vida dos conselhos e comisses, que devem se especializar no conhecimento e no controle do oramento pblico para garantir seus objetivos. Por outro lado, acredito que a experincia das Naes Unidas em apontar Relatores Especiais temticos, com o mandato de investigar situaes especficas e propor solues, pode ser um mecanismo a ser reproduzido com sucesso tambm no mbito nacional. Nesse sentido, podemos pensar em apontar, enquanto representantes da sociedade civil organizada mas com o reconhecimento dos rgos pblicos a serem monitorados relatores especiais com mandato para aprofundar o conhecimento sobre temas sociais nacionais e reportar anualmente ao conjunto dessas instituies e organismos pblicos nacionais interessados na profunda alterao da realidade em matria de respeito aos direitos humanos numa perspectiva indivisvel. O mecanismo pode vir a se constituir como o em nvel internacional um mtodo importante de socializar os problemas e as solues sobre os assuntos relacionados aos direitos humanos, e, com isso, contribuir para antecipar resultados e transformaes sociais. Como podemos ver, o caminho das polticas pblicas se impe como uma das formas de resolver ou minorar os problemas sociais, por meio de um processo de dilogo e de aes claramente definidas destinadas a apressar a realizao dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais, e como reconhecimento de que o caminho legal no esgota as possibilidades de realizao de direitos. Ao se falar em polticas pblicas, o elemento pblico a referido no tem a inteno de estabelecer uma distino absoluta em relao ao privado. O sentido de pblico, nos nossos dias, est relacionado a uma compreenso de vida em sociedade, ao bem comum, independentemente de serem o Estado ou outros organismos sociais os agentes envolvidos na consecuo do bem social. O desenvolvimento de polticas pblicas sociais no est restrito, portanto, ao Estado - embora seja este (e assim deva continuar sendo) seu principal executor. Mas tambm as organizaes no governamentais e as empresas so capazes de desenvolv-las, e, em muitos casos, com resultados at mais satisfatrios. A inteno das polticas pblicas , claramente, a de compensar, seja 159
pela ao do estado, seja pela ao da sociedade, as desigualdades advindas do acesso diferenciado a recursos econmicos ou de processos culturais que desconsideraram especificidades de setores considerados minoritrios. Ao contrrio de tudo o que foi construdo pelo Estado centralizador, hoje se busca uma nova forma de executar as polticas pblicas, com o envolvimento da comunidade. Para este novo caminho, concorrem tanto a diminuio de custos, como os melhores resultados obtidos. No entanto, salutar sublinhar aqui a importncia do envolvimento comunitrio (da sociedade) no desenvolvimento de polticas pblicas, na perspectiva da ampliao da cidadania. Alm de democratizar a gesto pblica, a participao comunitria37 favorece o desenvolvimento de informaes e de habilidades no seio da sociedade que antes no eram vistas, e, portanto, uma responsabilidade maior com o bem pblico. A participao social se impe, portanto, como forma de definir as prioridades de investimentos e de garantir a execuo adequada dos projetos. A importncia tal para esse aspecto, que a participao de organizaes da sociedade na promoo de direitos humanos econmicos, sociais e culturais vista, hoje, nas avaliaes internacionais sobre a implementao do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, como um passo em termos da realizao dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais. A Progressividade Relacionada aos Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais A questo da progressividade na realizao dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais central na discusso sobre a matria por uma razo muito simples: a escassez dos recursos financeiros, embora sua realizao no dependa exclusivamente desse tipo de recursos. Esse problema, no entanto - preciso que se deixe muito claro - no exclusivo dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais; muitos direitos
37 Existe, nesse sentido, uma tenso entre o que a participao aporta em termos de reduo de custos, por exemplo, e o que ela implica em termos de democratizao e possibilidades de autonomia social. (...) o envolvimento comunitrio, alm de reduzir custos, tem melhorado a execuo dos projetos e seu impacto. Vilas, Carlos M. Hacia dnde va la poltica social? In Estado y Polticas Sociales despus del Ajuste. Debates y Alternativas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico/Editorial Nueva Sociedad. Caracas. 1995. P. 196.
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humanos civis e polticos tambm carecem de uma ao progressiva, em razo de mexerem profundamente com o comportamento de setores da populao ou at de sua maioria. Assim que, no Brasil de hoje, no seria possvel imaginar que a tortura fosse banida das delegacias ou que os grupos de extermnio no mais matassem apenas porque o Pacto de Direitos Civis e Polticos e a Constituio brasileira condenam e probem a tortura e defendem o direito vida 38 . Trata-se da percepo de que a lei precisar, em relao implementao de muitos direitos, de um perodo de tempo para a sua acomodao realidade. A excessiva importncia dada aos recursos financeiros, na verdade, tem impossibilitado a realizao de muitos direitos humanos econmicos, sociais e culturais, mediante a acomodao do estados, nos seus diversos nveis, s situaes de vulnerabilidade de amplos setores sociais. O argumento da mera escassez de recursos financeiros, usado com freqncia pelos administradores pblicos, resulta na postergao da realizao prtica dos DHESC39 . Esse, no entanto, , precisamente, o resultado oposto pretendido pelo Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, com a adoo da idia de progressividade de direitos. A interpretao adequada da progressividade mencionada naquele instrumento internacional no de indefinio de metas e prazos para a realizao dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais. Ao contrrio, o Pacto buscou impulsionar sua realizao. A propsito dessa discusso, ela esteve presente j durante os trabalhos de elaborao do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, ocasio em que se temia que o conceito de progressividade pudesse vir a dar cabimento a uma postergao inde38 Uma obrigao de dar passos ou estabelecer medidas encontrada no artigo 2(2) do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos e no artigo 2(1) da Conveno contra a Tortura e Outras Formas de Tratamento ou Punio Cruis, Desumanas ou Degradantes. Como ambos os instrumentos requerem implementao imediata, a prpria frase no pode abrigar conotaes progressivas. Craven, Matthew. The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights - A Perspective on its Development. Oxford University Press. Oxford/New York. 1995. P. 109. 39 As caractersticas dominantes de obrigaes relativas a direitos econmicos, sociais e culturais devem ser sua natureza progressiva. (...) eles geralmente so considerados incapazes de implementao imediata, dadas as considerveis despesas envolvidas em sua realizao. Craven, Matthew. The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights - A Perspective on its Development. Oxford University Press. Oxford/New York. 1995. P. 130.
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finida na realizao dos direitos e at mesmo a uma deliberada evitao das obrigaes assumidas no Pacto, por parte dos estados40 . A questo reflete o temor dos propositores do Pacto, que teve como efeito grave o estabelecimento de obrigaes e de sistemas de monitoramento inteiramente distintos para os pactos internacionais: enquanto o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos estabelece a clara obrigao de respeitar e implementar os direitos contidos naquele instrumento normativo e para tanto montou estruturas que apiam a realizao desses direitos, o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais apenas indicou que os DHESC fossem realizados progressivamente. Em nenhum sentido, no entanto, o Pacto quis deixar a um futuro incerto a realizao dos DHESC, conforme a interpretao dada pelos Princpios de Limburgo 41 . A preocupao com a escassez de recursos foi levada em considerao, do ponto de vista realista, mas na perspectiva de que os estados viessem a utilizar o mximo de recursos disponveis na realizao dos DHESC. Em outros termos, a expresso, realizao progressiva, contida no Pacto, est diretamente relacionada com o reconhecimento de que os direitos humanos econmicos, sociais e culturais so passveis de implementao num curto perodo de tempo. A questo tempo, portanto, adquire significado especial para os DHESC, uma vez que esses direitos no tm qualquer sentido se sua realizao for postergada indefinidamente. Na interpretao do Pacto, o tempo dever ser o razovel para a conquista de direitos acontecer. Dar passos para a realizao dos direitos econmicos, sociais e culturais, nos termos do Pacto, no significa deixar sua realizao ao Deus dar. Ao contrrio, reflete um princpio geral do Direito Internacional que requer dos estados a ao necessria execuo das normas internacionais assinadas livremente42 . Nesse sentido, a definio de um ncleo fundamental43 de direitos humanos econmicos, sociais e culturais s poder ser encarada corretamente dentro dessa idia extensiva de progressividade; nunca como forma de limitar a identificao ou o reconhecimento de novos direitos humanos econmicos, sociais e culturais. Da mesma forma que acontece em relao aos direitos humanos civis e polticos.
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40 A preocupao foi expressada durante a elaborao do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de que a referncia progressiva iria permitir aos Estados a postergao da realizao dos direitos indefinidamente ou a inteira negao de suas obrigaes. A maioria, entretanto, no concordou com essa viso; sendo argumentado que a implementao deveria ser buscada sem delongas, de forma que a completa realizao poderia ser alcanada o quanto antes possvel . Craven, Matthew. The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights - A Perspective on its Development. Oxford University Press. Oxford/New York. 1995. P. 130. 41 Sobre a realizao progressiva dos DHESC: Sob nenhuma circunstncia isso pode ser interpretado como uma implicao para os Estados do direito de postergar indefinidamente os esforos para garantir a plena realizao. United Nation. Document E/CN.4, The Limburg Principles on the Implementation of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. In Human Rights Quarterly. Vol. 9. Number 2. The John Hopkins University Press. Cincinnati. 1987. P. 125. 42 A obrigao fundamental do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais para que os estados partes dem passos no sentido da realizao dos direitos ali contidos. A frase impelir a dar passos, em si, no entanto, reflete meramente a regra geral do Direito Internacional, que requer dos Estados que tomem as necessrias aes para executar as provises do pacto. Craven, Matthew. The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights - A Perspective on its Development. Oxford University Press. Oxford/New York. 1995. P. 109. 43 significativo que j se comece hoje a considerar o que constituiria um ncleo fundamental de direitos econmicos, sociais e culturais. H os que, como a Comisso Interamericana de Direitos Humanos, argumentam que tal ncleo seria constitudo pelos direitos ao trabalho, sade e educao. (...) tambm se tem referido, como possveis componentes daquele ncleo, aos chamados direitos de subsistncia (e.g., direito alimentao, direito a moradia, direito aos cuidados mdicos, e direito educao). Canado Trindade, Antnio Augusto. A Proteo Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais: Evoluo, Estado Atual e Perspectivas. In Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos. P. 395.
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AULAS
Aula 1 Os sistemas internacionais de proteo dos direitos humanos e as leis nacionais Aula 2 O PIDESC e os comentrios gerais do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturales Aula 3 O art. 2 do PIDESC na prtica e a progressividade dos DhESC
................................................................................................ 1 A UL A AUL ULA ................................................................................................ Os Sistemas Internacionais de Proteo dos Direitos Humanos e as Leis Nacionais Gostaria de solicitar-lhes que leiam o texto O Sistema Global de Proteo para os Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais, enviado em anexo a essa mensagem, e o relacionem com a realidade dos seus pases. Em que medida as leis e as prticas nacionais se coadunam com o sistema internacional de proteo dos direitos humanos?
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................................................................................................ 2 A UL A AUL ULA ................................................................................................ O PIDESC e os Comentrios Gerais do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais Gostaria de solicitar que leiam atentamente o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, os comentrios gerais 1, 3, 8, 9 e 10 produzidos pelo Comit respectivo e, as Observaes Conclusivas do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais: Paraguai. 28/05/ 96, em anexo. Com base nesses elementos, peo-lhes: 1. Um resumo des elementos fundamentais para a apresentao de informes perante o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, por parte dos estados, sobre a implementao do PIDESC. 2. Comentrios sobre as observaes do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais sobre o informe oficial do Paraguai 1996.
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................................................................................................ UL A 3 A AUL ULA ................................................................................................ O Art. 2o. do PIDESC na prtica e a Progressividade dos DHESC Gostaria de solicitar que leiam atentamente o Folheto Informativo no. 16 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU (item 4), em anexo. Com base nesses elementos, peo-lhes: 1. Comentar, tambm luz de suas realidades (constituies, leis, polticas pblicas, sistemas de monitoramento, cojunturas polticas), como seus pases esto preparados para cumprir as obrigaes do artigo 2o. do PIDESC. 2. Comentar como acreditam que se pode adotar na prtica a idia da progressividade contida no artigo 2o. do PIDESC. COMENTRIOS DOS ALUNOS E DAS ALUNAS E DO PROFESSOR COMENTRIOS DOS ALUNOS E DAS ALUNAS Em matria legal, a Venezuela est muito completa, uma vez que a constituio nacional possui captulos individuais sobre os direitos humanos econmicos, sociais e culturais, assim nominados: dos deveres, direitos humanos e garantias, dos direitos civis. Esta parte garante direitos como o direito vida, liberdade pessoal, respeito integridade fsica, psquica e moral, inviolabilidade das comunicaes privadas, o devido processo, etc., conformada esta parte por 19 artigos que garantem um deles um direito dos cidados; alm do mais, a constituio possui uma parte de direitos polticos, direitos sociais e da familia, direitos culturais e educativos, direitos econmicos, direitos dos povos indgenas, e direitos ambientais, cada um desses ttulos em captulos parte. Tudo isto quanto aos DHESC, possui tambm leis e regulamentos para cada necessidade dade, entre as mais importantes, a Lei de proteo mulher, criana e 166
adolescente, que protege e garante os direitos dessas pessoas; tambm temos a nova Lei Orgnica do Trabalho, que garante os direitos de trabalhadores e dos patres. Hoje em dia h na Venezuela uma crise poltica e mltiplas violaes aos Direitos Humanos por rgos e Funcionrios do Estado, pelos militares e pelos demais cidados, j so muitas as vidas que temos perdido, as agresses fsicas recebidas por parte da guarda nacional, cujo fim deveria ser proteger a populao, no lesion-la, agresses verbais recebidas do presidente da repblica e de todo seu gabinete, encarregando-se estes de criar separao e dio entre os mesmos Venezoelanos, criando assim dois lados designados por eles mesmos como os esqulidos ou oligarcas e o povo ou os Bolivarianos, por meio de um discurso vazio e cheio de violncia injetado diretamente na alma dos que se dizem Chavistas e por esse simples fato se creem com poder de provocar dano ao Pas; atualmente, no h estado de direito, todos os delitos, e todas as mortes tm ficado impunes, porm ainda h uma luz no final do tnel, uma grande esperana, de que sejam convocadas eleies ou que o presidente, renuncie. Hoje j temos 11 dias de greve geral e petroleira, por parte da oposio, que maioria, a companhia Petrleos de Venezuela est prticamente paralisada, o comrcio abre no mximo por meio dia, os jornalistas tm sido objeto de ameaa e se trata de fechar e destruir os chamados crculos bolivarianos canais de televiso, jornais, rdio, violando a liberdade de expresso e o direito a ser informado que temos todos os Venezoelanos, todos os dias h panelaos e o povo vai rua lutar pela liberdade que desejamos, por nossa valiosa democracia. Pelo que acabo de explicar, podem notar que atualmente meu Pas no est preparado para cumprir as obrigaes dos estados-partes, embora o Presidente Chavez lhes diria que sim, que no est acontecendo nada, enquanto o povo da Venezuela sofre a cada dia que nosso amado pas democrtico se derruba. Como acreditam que se pode adotar na prtica a idia de progresividade contida no artigo 2 o. do PIDESC ? Na prtica, a idia de progressividade deve comear pela legislao existente no pas, para poder ter embasamentos legais nacionais sobre os direitos humanos, logo h que fazer com que a populao conhea seus direitos e elimine sua cultura anterior de que por exemplo as mulheres so mais dbeis, ou os negros valem mais que os brancos, ou qualquer outra violao dos direitos humanos, para que rapidamente se engane a populao sobre 167
quais so seus direitos e onde se pode exig-los; h que educar e treinar os funcionrios pblicos que so os encarregados de evitar que se violem os DHESC, e de sancionar essas violaes para que sejam garantidos a cada uma das pessoas. O que tem como fim a idia de progressividade que se evite a todo custo a violao dos DHESC, ou que a cada dia sejam menos os casos de violao.
YAILE ACOSTA - Estudante do 9. Semestre de Direito Universidade Santa Maria, Puerto La Cruz - Venezuela
A legislao panamenha acolhe praticamente todas as linhas dos DDHH. No entanto, a proteo dos DhESC vista pelos legisladores como um obstculo ao desenvolvimento do pas e integrao ALCA e globalizao econmica. Portanto, em nome do progresso, assiste-se a uma srie de novas leis que modificam as leis anteriores: restrio do direito sindical (setor privado), e do direito de greve (setor pblico). Igualmente, se lana mo de legislaes sobre a proteo da propriedade privada para expulsar familias pobres (muitas vezes fora, com policiais e cachorros), que vivem em terrenos abandonados h mais de 15 anos, porm que agora tm um valor de venda importante. Neste contexto, a nocin de progressividade tranquiliza os governantes, j que lhes permite postergar os DhESC com um respaldo legal. O nvel de organizao ainda est muito baixo e as ONG no assumem seu papel de defensoras dos DhESC de uma maneira global seno sobre problemas menores e pontuais.
Claude Vergs de Lpez, Panam
Respondendo a primera pergunta, sobre o Artigo 2, menciona-se que cada um dos Estados- Partes no presente Pacto se comprometem a adotar medidas, tanto em separado como mediante a assistncia e a Cooperao Internacional, especialmente econmicas e tcnica, at o mximo dos recursos de que disponha, para alcanar progressivamente por todos os meios apropriados, inclusive em particular a adoo de medidas legislativas, a plena efetividade dos Direitos aqui reconhecidos. Igualmente, os Estados Partes se comprometem a garantir o exerccio dos Direitos nos quais se enunciam, sem discriminao alguma, por outro lado menci-
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ona tambm que os pases em desenvolvimento, tendo devidamente em conta os Direitos Humanos e sua Economia Nacional, podero determinar em que medida garantem os Direitos Econmicos reconhecidos no Presente Pacto a pessoas que no sejam seus nacionais. A respeito, indica-nos que este artigo o mais importante do Pacto porque nele se observa a natureza das obrigaes jurdicas que o Pacto impe aos Estados Partes, tambm nos indica que nenhuma anlise das obrigaes relacionadas com os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais podem se desvincular das obrigaes que comporta assegurar a titularidade individual dos beneficirios do direito ou os direitos em questo, e que o mais freqente que as obrigaes se dividam em Estatos que correspondem aos deveres de: a)respeitar b) proteger, c) promover) e d) fazer efetivo cada um dos direitos includos no Pacto. Cada uma dessas responsabilidades jurdicas pode comportar obrigaes mais especficas no que se refere Conduta e os resultados. Estas disposies que so mencionadas no pargrafo 1. Art. 2. requerem que todos os Estados Partes comecem a adotar rapidamente medidas destinadas a conseguir o pleno gozo de todos os Direitos proclamados pelo Pacto, a adoo de medidas legislativas ser indispensvel para converter os Direitos Sociais e Culturais, mas indica que as leis por si mesmas no so uma resposta suficiente no plano nacional. Ser necessrio que os governos adotem medidas administrativas, judiciais, polticas, econmicas, sociais, educacionais e de muitos outros tipos para assegurar a todos o desfrute desses direitos. Nesse sentido, os Estados partes esto juridicamente obrigados a adotar medidas legislativas em alguns casos, em particular quando as leis existentes sejam claramente incompatveis com as obrigaes contradas em virtude do Pacto. A esse respeito, devo manifestar que a Bolivia est num processo de democratizao, o qual est implicando cumprir seus compromisos internacionais. Pelo momento, so incipientes suas disposies por parte do Estado, que vai em benefcio, para a plena satisfao dos diferentes grupos sociais, mencionando que as polticas promulgadas ainda no so vistas com resultados positivos das demandas dos mencionados grupos, por exemplo a parte de sade no se tem estabelecido claramente seus beneficios, a respeito da economia e pobreza situao fria em relao qual se vive sem respostas positivas e melhoramento para os nveis baixos sociais, educao e capacitao, encontra-se num processo de desenvolvimento. Os 169
benefcios sociais, que esto regulados por entidades financeiras que pelo momento no se v seu resultado positivo. A discriminao que est num processo de melhoramento, ou seja, tudo vai numa sistematizao e apoiado por polticas pblicas no contundentes. Respondendo segunda pergunta, quanto idia de progressividade, primeiro devo indicar que de acordo com o Art. 2. , a obrigao progressiva significa que uma vez que um Estado haja alcanado um nvel de desenvolvimento econmico deve fazer-se efetivos os direitos proclamados no Pacto, o dever em questo obriga a todos os Estados Partes independentemente de qual seja seu nvel de riqueza nacional, avanar de imediato e o mais rpido possvel no sentido da efetividade dos Direitos Econmicos e Culturais. A interpretao desta Clusula no deve conduzir a pensar que permite aos Estados aprazar indefinidamente, seus esforos para assegurar o gozo dos Direitos proclamados no Pacto, assim como tambm menciona que muitas das obrigaes contradas em virtude do Pacto se cumpriro imediatamente. Isto se aplicaria s disposies no discriminatrias, e obrigao dos Estados Partes de se absterem de violar os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais ou de anular as medidas protetoras legais ou de outro tipo relacionadas com esses Direitos. O Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais tem afirmado que esta obrigao existe independentemente de que se produza um aumento nos recursos disponveis, com o que reconhece que todos os recursos existentes devem ser dedicados da maneira mais eficaz possvel a tornar efetivos os direitos proclamados no Pacto. Respondendo segunda pergunta, na prtica a idia da progressividade pode ser adotada mediante uma boa educao e capacitao de todos os grupos sociais do Estado. Por uma conscientizao nacional, entendimento de sua realidade prpria, ajustes econmicos proporcionados e direcionados em todo seu territrio com a finalidade de satisfazer a todos as suas necessidades. A proporcionalidade e eqidade na repartio econmica importante, posto que no momento uma base slida de recursos mnimos pode maximizar o desenvolvimento regional e nacional. Alm do que se deve manifestar que as polticas pblicas emanadas pelo Estado devem ter estratgias a curto e mdio prazo para lograr a satisfao das demandas desses direitos que lhes permitam conviver de forma equilibrada e harmnica. Se bem que o Estado no conta com mecanismos que lhe permitam quantificar a proporcionalidade de suas riquezas deve-se aproveitar 170
os mecanismos de Organismos Internacionais que tenham a ver com o desenvolvimento de um pas e atravs desses formular linhas de ao para seu desenvolvimento sustentvel; por fim, todos os pactos internacionais devem ser de conhecimento em todas as esferas governamentais, posto que assim a forma de utilizao dos instrumentos, convnios permitiro um melhor desenvolvimento e um sentido de progressividade para os pases que esto num processo de fortalecimento.
Csar Aliaga Snchez, Bolvia
O artigo 2. do tem 4. do Folheto Informativo n 16 assinalam que cada um dos Estados -Partes no Pacto, se compromete a adotar medidas, em separado e tambm mediante a assistncia e a cooperao internacionais, especialmente econmica e tcnica, at o mximo dos recursos de que disponha, para alcanar progressivamente, por todos os meios apropriados, inclusive em particular a adoo de medidas legislativas, a plena efetividade dos direitos aqui reconhecidos. Por sua vez, comprometem-se a garantir o exerccio dos direitos sem discriminao nem por raa, nem por sexo, idioma, religio, opinio poltica etc. Neste artigo se especificam as obrigaes jurdicas que impe o Pacto. De acordo ao expressado, o mais freqente que as obrigaes se dividam em estratos de acordo com os deveres de respeitar, proteger, promover e tornar efetivo. Nesse sentido o artigo sustenta o compromisso de, inclusive, adotar medidas legislativas que vo na direo do cumprimento dessas obrigaes. Esclarece que ser necessrio adotar medidas administrativas, judiciais, polticas, econmicas, sociais, educacionais e de muitos outros tipos para assegurar a todos o desfrute desses direitos. Ao ler atentamente o artigo e pensar na Argentina me perguntei at que ponto nosso pas est cumprindo com o comprometido... no ltimo ano, e como corolrio de 10 anos de polticas neoliberais, so vrios os DhESC que tm sido e so postos em questo. Como exemplo enumero s alguns: o sistema de seguridade social estatal desmantelado e nas mos das AFJP que quebraram o lao de solidariedade intergeracional que significava o sistema anterior de repartio; a falta de seguro-desemprego; a flexibilidade laboral acompanhada de contratos lixo que implicam um desentendimento absoluto do Estado em alguns casos e dos privados em outros, para a ateno de mulher grvida, seus pr e ps parto e a ateno da criana pequena, o desaparecimento das frias pagas, a baixa nos 171
impostos patronais; a falta de eqidade quanto a remuneraes e carreira profissional para as mulheres (protegidas entre outras coisas por algumas leis locais e pela CEDAW), mas submetida a discriminaes de todo tipo, dentro e fora do mbito laboral; o altssimo ndice de desemprego, de pobreza e de indigncia s aprisionados por polticas sociais neoliberais, descentralizadas, focalizadas, implementadas no curto prazo, e com pagamentos irrisrios. No tenho acesso aos informes elevados perante o Comit, mas suponho que estaremos muito longe do pautado e que a progressividade dos direitos ser posta severamente em questo no momento de avaliao da situao argentina. Neste sentido e respondendo segunda pergunta, o artigo 2. do Pacto assinala em sua primeira parte que cada um dos Estados partes se compromete a adotar medidas, tanto em separado como mediante a assistncia e a cooperao internacionais, especialmente econmica e tcnica, at o mximo dos recursos que disponha, para alcanar progressivamente, por todos os meios apropriados, inclusive em particular a adoo de medidas legislativas, a plena efetividade dos direitos aqui reconhecidos. Como bem se indica no folheto, interpreta-se mal isto de obrigao progressiva j que se acredita que significa que quando o Estado em questo haja alcanado um determinado nvel de desenvolvimento econmico, dever fazer-se cargo de atender os direitos proclamados pelo Pacto. No entanto, a inteno do texto tem a ver com a obrigao dos Estados, independentemente de qual seja seu nvel de riqueza nacional, a avanar de imediato e o mais rapidamente possvel para a efetividade dos direitos econmicos, sociais e culturais. Evidentemente, os mecanismos implementados at o momento no tm resultado exitosos, j que as condies de vida de milhes de pessoas se encontram pauperizadas e a fortuna somada das 225 famlias mais endinheiras do planeta equivalente ao que possuem os 47% mais pobres da populao de todo o mundo, que soma ao redor de 2500 milhes de habitantes, e as 3 pessoas mais ricas possuem mais dinheiro que o PIB somado dos 48 pases mais pobres (Hopenhayn, 1999). Sem dvida o tema da progressividade o eixo de discusses que poderia comear a se salvar atravs de duas aes que considero chaves: por um lado, a dvida legislativa local. Leis que assegurem proteo desses direitos poderiam ser a base dos planos, programas, polticas, instituies, etc., que trabalhem na promoo, proteo e defesa dos DHESC. Por outro lado, uma 172
educao em direitos fundamental para que os mesmos indivduos se envolvam e cresam numa conscincia de direitos. O papel da escola e os meios de comunicao so fundamentais nesse sentido.
Lic. Valeria Fernndez Hasan UNCuyo/CRICYT-CONICET Mendoza, Argentina
O Estado Colombiano tem contemplado dentro de sua Carta Politica atual* a incluso dos Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais (e seus mecanismos de proteo e demanda). Tal implica a obrigao positiva por parte da administrao de faz-los efetivos. Sua raison de dtre se encontra em seu objetivo primordial de salvaguardar a dignidade humana - acudindo aos princpios de indivisibilidade e integralidade dos direitos humanos - os quais, entende-se, no encontram sua efetiva realizao sem a proviso aos associados de umas condies materiais mnimas de subsistncia. Desde o ano de 1.991, data de expedio da nova Constituio, interessantes progressos jurdicos e jurisprudenciais tm se desenvolvido em nvel interno na ordem de satisfazer s clusulas estipuladas na Carta. O mais vistoso, sem dvida, pelo impacto material que tem tido na sociedade Colombiana como dispositivo efetivo na de reclamar o cumprimento e proteo dos Direitos Humanos em geral (e ao que dedicaremos nossa ateno neste comentrio dado o rosrio sem fim de leis e regulaes relacionadas ao tema), tem sido relacionado com o mecanismo conhecido como Ao de Tutela**. Esta se exerce de maneira preferente e sumria perante qualquer Juiz da Repblica a fim de evitar a transgresso ou desconhecimento dos direitos (humanos) fundamentais. Sendo seu trmite expedito e seu cumprimento peremptrio (ou seja, de obrigao imediata), possivelmente o mais exitoso dos instrumentos contemplados na Carta Constitucional Colombiana. Este tem servido sem dvida para fazer efetivos os DHESC da populao, nos termos de proviso de sade, moradia, melhoria das condies de trabalho e educativas, ambiente sadio e respeito ao princpio de No Discriminao, entre outras muitas diversas matrias. Seu monitoramento seguido por diversas instncias judiciais (e da sociedade civil), assim como pela mais alta Corte nacional encarregada do tema: a
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Corte Constitucional. Uma olhada objetiva do recurso, desvela tais caractersticas, como as que tm feito possvel no plano ftico, o cumprimento pelo Estado Colombiano dos princpios contemplados no artigo 2. do PIDESC. Com efeito (e na maioria dos casos), em virtude da obrigatoriedade das sentenas relacionadas com o exerccio da Ao de Tutela que se tem dado a cabimento s sadas oramentrias destinadas a cobrir o custo da implementao de tais direitos, tornando possvel por sua vez corrigir as injustias e impunidade vividas por anos no interior das comunidades, em particular as mais vulnerveis e desprotegidas. Isso se tem traduzido numa elevao dos padres de vida da populao em geral em termos de bem-estar, ao mesmo tempo que tem elevado sua conscincia como cidados. Positivas repercusses tm sido observadas a partir do procedimento e se espera uma evoluo ainda maior nos prximos anos. A particularidade do conflito Colombiano, no entanto, dificulta os avanos registrados na matria. Um importante percentual do oramento anual destinado sustentao da guerra em meio a um conflito que parece de nunca acabar e fenmenos como o deslocamento forado, gerado a partir daquele, tm levado os sistemas de proviso social ao limite dos recursos disponveis. At que as estruturas existentes no sejam melhoradas para dar cabimento aos novos citadinos (e isso requer novos recursos), a evoluo no avano da implementao dos DHESC ser lenta. A tarefa rdua, mas no impossvel. O fato da implementao progressiva dos acordos parece demostr-lo. * Titulo II Constituio Poltica da Colmbia. Dos Direitos, Garantias e Deveres. O texto completo in http://www.presidencia.gov.co **ARTIGO 86 C.P . da Colombia: Toda pessoa ter ao de tutela para reclamar perante os juzes, em todo momento e lugar, mediante um procedimento preferente e sumrio, por si mesma ou por quem atue em seu nome, a proteo imediata de seus direitos constitucionais fundamentais, quando quer que estes resultem vulnerados ou ameaados pela ao ou omisso de qualquer autoridade pblica. A proteo consistir em uma ordem para que aquele respeito de quem se solicita a tutela, atue ou se abstenha de faz-lo. A deciso, que ter de imediato cumprimento, poder ser impugnada perante o juiz competente e, em todo caso, este o remeter Corte Constitucional para sua eventual reviso. Esta ao s proceder quando o afetado no disponha de outro meio de defesa judi174
cial, salvo que aquela se utilize como mecanismo transitrio para evitar um prejuizo irremedivel. Em nenhum caso podero transcorrer mais de dez dias entre a solicitao de tutela e sua resoluo. A lei estabelecer os casos em os que a ao de tutela procede contra particulares encarregados da prestao de um servio pblico ou cuja conduta afete grave e diretamente o interesse coletivo, ou a respeito de quem o solicitante se ache em estado de subordinao ou indefesa.
Ximena Gaviria Abogada Colombiana Desde Londres, Reino Unido
Antes de comear quero dizer que este folheto informativo me pareceu muito completo e interessante para seguir refletindo no futuro. Com respeito ao artigo 2, creio que na conjuntura atual da Argentina, mostra uma violao a este artigo e o atropelo dos DHESC. Se bem que em alguns aspectos se tem notado um leve avano (por exemplo na incluso da educao bilinge para algumas populaes indgenas), em geral, a crise econmica de nossos dias tem repercutido na desateno do Estado. Na realidade, esta desateno j havia comeado antes, sob o governo de um grupo de tecnocratas neoliberais durante a etapa menemista. Deste modo, na poltica social reinavam os clculos de custo-impacto (ou custo-benefcio poltico), isto se apreciava no deslizamento dos termos (nos hospitais de pacientes a clientes) e as teorias da focalizao (que degeneraram em polticas de seleo dos mais pobres entre os pobres para sua ateno). A assistncia social, de um direito se transformou em um privilgio de poucos. Os bolses de pobreza colapsaram os municpios e estes optaram por uma focalizao assistencialista, atendendo s casos crticos e assegurando, por meio do clientelismo poltico, a governabilidade. O clculo do custo-impacto levou a fechar colgios com poucos alunos (a modo de exemplo agora perigam os institutos de ensino tercirio dos povos de minha provncia, Mendoza), a fechar estradas de ferro no viveis, etc. No entanto, o pan-economicismo nos atos de governo tampoco resultou a receita mgica para chegar ao Primeiro Mundo. As privatizaes terceirizaram grande parte da esfera social do Estado a grandes grupos econmicos (ART, Telefnica, etc.) e ao terceiro setor (ONGs, igrejas etc). A injeo de dinheiro dessas privatizaes, a deteriorao da clase diri-
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gente fruto da ditadura militar (1976-1983) e uma poltica precisa de cooptao por parte das trasnacionais desembocou numa corrupo endmica do sistema poltico nacional que viu neste novo contexto uma oportunidade para seu enriquecimento. O resultado foi nefasto: um aumento da marginalizao (a importncia percentual da classe mdia nunca se recuperou depois de 1976), uma diminuio no exerccio dos DHESC (crescimento dos meninos de rua, aumento dos chamados casos de gatilho fcil por parte da polcia etc.) e o que pior, o desterro de uma classe poltica que sustenta um projeto nacional. Em concluso, na atualidade o panorama negro para a efetivizao dos DHESC: por um lado uma classe poltica alienada de seu povo que s luta para se manter no poder, por outro uma populao que no s descr nos polticos, mas tambm na prtica poltica. Esta indiferena entorpece a transferncia da dirigncia, mantendo a mesma situao e retroalimentando um Estado antipopular. Na resposta anterior se pode ler nas entrelinhas que a progressividade da aplicao do PIDESC quase impossvel, j que no h vontade poltica para tanto. Na atualidade o problema central do governo a manuteno de sua governabilidade no dia-a-dia. Neste ltimo ano o retrocesso dos DHESC foi atroz, basta ver as fotos dos meninos morrendo de fome em Tucumn que circulam por todo o mundo. Beatriz Sarlo, numa conferncia no Chile44 , afirmou que no espervamos esta crise. Eu no estou de acordo, muitos setores denunciaram o processo de empobrecimento da Argentina. Sim, creio que no espervamos uma crise com tanta violncia, uma desvalorizao to descarnada. Com respeito a isso opino que o abandono do Estado frente desvalorizao causou e causa mortes de centenas de pessoas na Argentina numa violao aberta aos direitos humanos.
Alejandro Paredes45
44 En la Universidad de Talca, el 29 de noviembre de 2002. 45 Socilogo, Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza - Argentina.
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a. Na realidade, no podemos falar de um Brasil. Entendo que h profundas tenses dentro da sociedade brasileira. Neste momento, uma grande maioria do povo brasileiro estaria disposto a cumprir as obrigaes previstas no artigo 2 do PIDESC. No entanto, h um setor poltica e economicamente relevante na sociedade brasileira que sobrevive, essencialmente, da no realizao das obrigaes contidas neste artigo. b. Ao mesmo tempo, no podemos esquecer que a legitimidade do PIDESC, enquanto tratado de direitos humanos questionada pelos poderes econmicos e polticos hegemnicos do globo, que consideram os DHESC como direitos, mas no como Direitos Humanos. De acordo com a viso dos governos dos EEUU, da Inglaterra e de outros pases hegemnicos, os direitos econmicos, sociais e culturais no so justiciveis e muito menos exigveis. c. Dificilmente um pas de forma isolada poder garantir a realizao progressiva dos DHESC dentro de suas fronteiras, sem profundas alteraes na ordem econmica internacional, incluindo uma reviso da questo da dvida externa, do fluxo de capitais, etc. d. Entendo que h hoje uma batalha entre duas concepes de mundo: uma que se coloca como postuladora de uma sociedade embasada na promoo dos Direitos Humanos, em sua indivisibilidade, para todos; e outra que continua a defender os direitos de uma elite que quer continuar a usufruir dos mecanismos de mercado para continuar a exercer sua hegemonia sobre o mundo e seus recursos naturais e produtivos; e. A luta pela efetiva realizao dos DHESC exige medidas que passam por aes afirmativas de promoo da equidade at que as profundas desigualdades prevalentes sejam superadas. Isto exige realocao de verbas pblicas e redefinio de prioridades. No entanto, estas decises no podem ser adotadas exclusivamente a partir de decises internas, na medida em que existem condicionalidades impostas pelos organismos financeiros internacionais que hoje controlam o sistema econmico internacional. Somente a partir da construo de um leque de alianas entre diferentes pases, poder-se- enfrentar a posio e imposio dos 177
pases hegemnicos, permitindo uma maior autonomia dos pases na alocao dos recursos nacionais e mesmo internacionais. f. A luta pela efetiva realizao dos DHESC parte desta luta, no a vejo como uma fora neutra que pode ser realizada em qualquer sistema de governo. A efetiva realizao dos DHESC, especialmente em pases em desenvolvimento exige uma nova forma de organizar a sociedade, incompatvel com a manuteno dos privilgios de minorias, seja em termos de pases, seja em termo de grupos, em nvel nacional. Vejo esta luta como uma luta poltica, de concepes, e como uma luta entre modelos diferenciados de desenvolvimento humano
Flavio Luiz Schieck Valente, Brasil
1. Com relao questo colocada posso assinalar que a meu critrio o Estado Argentino se encontra em uma situao de esquizofrenia jurdica. Com isso quero advertir sobre as distintas classes de normas que coexistem no ordenamento. Por um lado, mandatos dos usurpadores -eufemisticamente denominadas leis de fato o leisque regulam temas transcentes como direito da infncia, criana e adolescente; liberdade de expresso, relaes trabalhistas etc. Por outro, tratados de direitos humanos com hierarquia constitucional. Entre eles, o PIDESC. No entanto, a jurisprudncia reage a outorgar primazia a esses ltimos sobre as normas infra-constitucionais. A prpria lgica desta determinao se conecta com as polticas econmicas que datam ao menos da ltima ditadura militar deste pas (1976/83). Nesse marco mais que difcil o apego letra dos tratados de direitos humanos. A sociedade argentina est preparada para o cumprimento do estabelecido nos instrumentos ratificados. No obstante, o Estado atua em outra direo sob o prisma da economia de mercado. Poderia se dizer que este governo no dispe dos recursos necessrios para dar cumprimento ao disposto pelo Art. 2 do PIDESC: 1. Cada um dos Estados Partes no presente Pacto compromete-se a respeitar e a garantir a todos os indivduos que se encontrem em seu territrio e estejam sujeitos a sua jurisdio os direitos reconhecidos no presente Pacto, sem distino alguma de raa, cor, sexo, idioma, reli178
gio, opinio poltica ou de outra ndole, origem nacional ou social, posio econmica, nascimento ou qualquer outra condio social. 2. Cada Estado-Parte compromete-se a adotar, com observancia a seus procedimentos constitucionais e s disposies do presente Pacto, as medidas oportunas para ditar as disposies legislativas ou de outro carter que forem necessrias para FAZER efetivos os direitos reconhecidos no presente Pacto e que no estivessem ja garantidos por disposies legislativas ou de outro carter.
Este argumento falacioso. Nesse caso, o Estado deve demonstrar ferrenhamente que trabalhou de modo diligente e sobretudo de acordo com as prioridades que o prprio PIDESC estabelece. O descumprimento constante das obrigaes internacionais - ver nveis de indigncia, mortalidade e desnutrio infantil, precariedade trabalhista e desemprego estrutural, etc. - deve gerar responsabilidade internacional. A mesma conseqncia se impe perante a falta de adequao da legislao interna ao sistema global de direitos humanos. 2. A idia de progressividade deve colocar limite s politicas do governo argentino que tentam desnaturalizar os direitos internacionalmente reconhecidos. Segundo este critrio, toda norma sancionada com posterioridade vigncia do PIDESC que contrarie seus postulados deve ser considerada como tendo nulidade insanvel com base nos critrios de hierarquia e cumprimento e interpretao de boa f. Por exemplo, uma lei que estabelea um regime de emprego flexibilizado deve ser declarada inconstitucional pelos tribunais competentes locais perante um caso concreto. O contrrio implica uma nova causa de responsabilidade perante a comunidade internacional pela ao de agentes estatais que vulneram o estabelecido nos acordos de direitos humanos. Gostaria de comear fazendo notar o que para mim constitui uma tenso entre a livre determinao dos povos e os Pactos de Direitos Internacionais. Em tal sentido, a livre determinao de muitos povos, ou grupos tni179
Pablo Perel
cos, religiosos etc. (por exemplo a ETA ) pode entrar em direta negao com a idia ocidentalizada e sustentada nos pactos internacionais e inclusive em constituies nacionais, de liberdade, e nem falar da SUPER discutida sociedade democrtica. No necessariamente uma sociedade democrtica, ou que se pensa desse modo ou que reclama uma idia de democracia, inclui direitos individuais das pessoas. Quem decide se os muulmanos so democrticos ou culturalmente corretos?. Isto ainda mais complexo se comea a circular discursos de legitimao para ir guerra, como o atual governo dos EEUU porque o terrorismo atenta contra a democracia. Por outra parte, no inciso trs, onde se enuncia que os pases em desenvolvimento PODERO determinar em que medida garantiro os direitos econmicos reconhecidos no presente Pacto as pessoas que no sejam seus nacionais, tem que dizer DEVERO. Especialmente, se o pacto no busca entrar em contradio com a concepo dos DIREITOS HUMANOS. O artigo 2. estabelece que os estados partes devem se comprometer a alcanar por todos os meios, e o que muito importante SOBRETUDO com medidas legislativas (ou seja, regulamentao jurdica) a EFETIVIDADE dos direitos no pacto reconhecidos. Tambm DEVEM garantir o EXERCCIO SEM DISCRIMINAO. (Novamente aqui, aparece a tenso marcada anteriormente, onde muitas vezes legislao que tenta avanar para garant-la, pode ser diretamente violatria para um grupo tnico, como por exemplo para as mulheres de alguma comunidade indgena, ainda que apenas. Quer dizer, quando o fundamento liberal, democrtico, contradiz outras pautas culturais). Assim, se colocam duas questes muito importantes: a primeira, a tentativa de progressividade da judicializao por parte dos estados para o cumprimento efetivo do Pacto (tentando superar a mera enunciao de princpios), mas sobretudo que a efetividade deve superar tambm o direito, devendo adotar DECISES polticas tendentes a assegurar a todos o desfrute desses direitos. Tal obrigao da progressividade exige NO esperar um determinado estado de desenvolvimento econmico, com o qual os condenados pases terceiro-mundistas nunca chegariam, se no que deve qualquer seja o seu nvel de riqueza, estender ao mximo seus recursos. Como se reconhece nos Princpios de Limburgo relativos Aplicao do Pacto Internacional 180
de DESC este requisito obriga os Estados Partes a garantir a efetividade dos direitos mnimos de sobrevivncia para todos. Na utilizao dos recursos disponveis dever dar-se prioridade a fazer efetivos os direitos reconhecidos no Pacto. Demais, est dizer-lhes que o estado Argentino, j deveria haver sido expulso como estado membro. No s se vive desde a dcada de 90 um autntico recorte dos DESC como tudo parece indicar o mesmo caminho. Estes dias realiza-se na Argentina um julgamento do estado atravs do Tribunal tico contra a violao dos DESC conformado por Organismos de Direitos Humanos. Nesse julgamento se estabelecem e argumentam todas as violaes do Estado aos Pactos Internacionais. No obstante, verdade que a Argentina est recebendo desde a mesma dcada de 90, crditos do BID tendentes investigao e planos sociais. O problema que os mesmos se juntam dvida externa, convertendo-se no principal OBSTCULO para garantir a efetividade dos DESC, dando-se um autntico paradoxo. NENHUM estado da Amrica Latina assegura HOJE um mnimo de subsistncia para todos, o qual violatrio do mais bsico dos direitos: o direito vida. Porm, o que pior ningum (comunidade internacional) sancionou profundamente um estado que no cumpra o pacto. Por qu? Porque comunidade internacional, compreendeu que para que existam pases desenvolvidos deve existir pases sub-desenvolvidos. O problema mais bsico da acumulao capitalista. Com o qual sigo insistindo que o direito no pode fazer nada contra condies estruturais, porquanto tudo nos remete a decises econmicas e polticas que sobrepassam sempre a possibilidade - voluntarista dos tratados. A progressividade poder levar prtica, quando se estabelea por lei NACIONAL, o INGRESSO CIDADO, quer dizer, um salrio universal. Quando existam impostos srios sobre os ganhos. Quando o direito ao trabalho EXIJA ter trabalho. A progressividade dos tratados importante, mas o ser realmente quando se sancione o Estado (por exemplo, com boicotes comerciais) por deixar que seus cidados, no tenham educao, mas morram de fome. Quando assegurarem isso, comearemos a pensar seriamente a discriminao.
Lic. Lorena Soler Instituto de Investigaciones Gino Germani Faculdade de Cincias Sociais Universidade de Buenos Aires
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Comentrios do Professor Primeiro comentrio 1. Como podem ver no texto de referncia, uso a expresso DhESC, com h que uma marca do meu pensamento como forma de defender a indivisibilidade prtica dos direitos humanos. uma maneira de afirmar, no prprio termo DhESC, que os direitos econmicos, sociais e culturais so direitos humanos. Se tiverem interesse em conhecer um pouco mais a respeito dessa abordagem, indicaria que solicitem um exemplar de meu livro, que a Plataforma Interamericana de Direitos Humanos, Democracia e Desenvolvimento editou em Espanhol. Chama-se Os Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais e vocs podem solicit-lo pelo e-mail: pidhdd@ig.com.br. Est publicado tambm em portugus, pela editora Renovar. 2. Seguramente, h vrios limites nos sistemas internacionais de proteo dos direitos humanos e particularmente para os DhESC. Alguns de vocs fizeram referncia a que as recomendaes dos comits no so de carter obrigatrio, com o que concordo. No entanto, creio que muito importante vermos o sistema internacional de proteo dos direitos humanos como uma possibilidade de incrementar a ao nacional de defesa e promoo dos direitos humanos. preciso dar dimenso interna s recomendaes, potencilizando localmente o trabalho dos comits. A participao da comunidade organizada em denncias e na aplicao das recomendaes fundamental para que venhamos a ter um nvel mais avanado de respeito aos DhESC. 3. preciso que tenhamos cuidado com a expresso progressividade relacionada aos DhESC. Apesar de seu contedo original no haver sido negativo - pois queria significar que os governos deveriam utilizar os recursos (financeiros, tcnicos, materiais) at o mximo dos recursos disponveis tem-se dado um contedo por demais limitado. Por isso, sempre que nos referirmos idia de progressividade creio ser necessrio esclarecer o sentido em que utilizamos a idia, chamando a ateno para a interpretao do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais em seus comentrios gerais - para no confundirmos 182
com a idia de realizao de direitos sine die, como diz Bobbio. 4. Alguns de vocs mencionaram a necessidade de que a responsabilidade pela violao aos direitos humanos fosse estendida s empresas. No somente o estado teria que ser responsabilizado internacionalmente. Pablo Parel, por exemplo, fala da necessidade de ampliar o critrio estabelecendo por sua vez que distintos entes pblicos e privados podem vulnerabilizar de modo sistemtico e contnuo direitos fundamentais. Ou seja, parece-me conveniente que as empresas respondam por seus atos com os critrios restritivos. Estou seguro de que essa uma viso compatvel com o desenvolvimento atual do Direito Internacional, que busca responsabilizar pessoas (o Tribunal Penal Internacional o melhor exemplo) e empresas, sem menosprezar o papel do Estado, que continua sendo o responsvel principal pelas violaes aos direitos humanos. No atual momento histrico, nosso desafo exatamente como responsabilizar o mercado, que tem se constitudo num ente capaz de vulnerabilizar nossas economias, sem qualquer tipo de controle. 5. certo que o Estado deveria responder pelas violaes aos DhESC sempre que no venha a adotar as medidas necessrias para evitar o descumprimento das normas nacionais e internacionais. Nesse sentido, tenho proposto a criao de um instrumento jurdico chamado ao de cumprimento de compromisso social, exatamente com o objetivo de obrigar, pela via judicial, o Estado a cumprir seus compromissos previstos em planos, projetos ou propostas de campanha eleitoral. Alm do mais, temos que utilizar os mecanismos que j temos em nossos ordenamentos jurdicos para a defesa dos DhESC. Ou seja, preciso impulsionar o Poder Judicial a dar respostas a nossos reclamos com os instrumentos que temos, enquanto nos aproximamos de representantes do Poder Legislativo para propor novos instrumentos que precisam ser criados especificamente para a proteo dos DhESC. 6. importante o exemplo trazido por Valeria Fernndez com relao contribuio da Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas no processo de democratizao da Argentina. O mesmo aconteceu no Chile e em outros lugares do mundo, o que demonstra que tais meca183
nismos, apesar de limitados, podem estabelecer possibilidades de ajuda, colaborao, influncia, vigilncia e defesa no cumprimento dos direitos humanos. No mesmo sentido, Flvio Valente recorda a dimenso central e complementar que os mecanismos extra-convencionais tm hoje em dia para a realizao dos DhESC. De fato, o papel dos relatores especiais tm sido fundamental para o fortalecimento dos sistemas nacionais de proteo dos DHESC, com a crescente aceitao por parte dos governos dos padres internacionais de monitoramento e o contedo mesmo dos direitos. 7. Discusso da mais alta importncia nos traz Claude Verges de Lopez, quando diz que os contedos dos Pactos so obrigatrios s para os estados que subscreveram esses Pactos. De sua frase possvel inferir que o Direito Internacional deveria se desenvolver no sentido de que os tratados sejam aprovados e imediatamente tenham vigncia em todos os Estados membros de um organismo intergovernamental. Ou seja, precisamos caminhar no sentido da constituio de sistemas / organismos supranacionais. Esse, no entanto, parece ser ainda um longo caminho que temos pela frente. Segundo comentrio 1. Do ponto de vista da sociedade civil, importante marcar a possibilidade de apresentao de informes alternativos (ou sombra) e a importncia de que esse seja um processo rico e coletivo de monitoramento nacional. Para tanto, encontramos um problema srio que a falta de estatsticas governamentais confiveis com relao a temas sociais e econmicos. Nesse sentido, podemos contribuir para que o Estado venha a estabelecer tais instrumentos, criando as prprias estatsticas das ONGs. Seria muito interessante que as ONGs de nossos pases pudessem se organizar para desenvolver um processo permanente de monitoramento dos DhESC, por meio de um sistema em que cada organizao possa se responsabilizar pela coleta especializada e a anlise de dados sobre a questo social e econmica. Faz-lo coletivamente fundamental para a visibilidade e o reconhecimento da fora social de nossas organizaes.
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2. Com relao s observaes realizadas pelo Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais sobre o Informe do Paraguay, importante vermos a possibilidade de apropriao dos elementos do documento por parte das ONGs, no nvel nacional. O tom imperativo e exortativo de que se vale o comit em suas observaes, chamando a ateno para questes como a pobreza, o latifndio, as dificuldades econmicas (i.e. a dvida externa), as diferenas de gnero (especialmente a violncia contra a mulher e a discriminao no mbito trabalhista e educativo), a situao indgena, o problema do idioma guarani, o problema da terra, situao da terra, entre outros elementos, pode ser uma ferramenta importante na luta para fazer com que o governo possa cumprir suas obrigaes, no seio da sociedade. Principalmente as recomendaes e sugestes estabelecidas no informe devem ser usadas cotidianamente para chamar a ateno dos governos sobre seus compromissos. Nesse sentido, audincias pblicas amplamente convocadas por grandes articulaes de entidades de direitos humanos (e afins) podem se constituir em importante instrumento para que a sociedade em geral seja informada sobre o estado de (des)respeito aos direitos humanos, assim como para que o Estado se decida a levar os direitos humanos mais a srio. Um efeito adicional positivo pode ser a criao de uma conscincia social em torno de que os DhESC so direitos humanos. 3. A alegao dos Estados de que no tm condies materiais para realizar os DhESC pode ser contestada com a idia de que o Conselho Econmico e Social poder concluir acordos com os organismos especializados sobre a apresentao por tais organismos de informes relativos ao cumprimento das disposies deste Pacto que correspondem a seu campo de atividades. O estado que se decida a realizar plenamente os direitos humanos pode obter apoio, inclusive a nvel financeiro, dos organismos internacionais (cooperao internacional). Para isso, ser fundamental que os governos se convertam em excelentes administradores. 4. Os obstculos que se apresentam para que o Paraguai e todos nossos pases - implementem o Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais - persistncia de prticas da ditadura militar; latifndio; 185
explorao econmica; dvida externa; discriminao contra a mulher e os indgenas; dificuldade de formar sindicatos e exercer os direitos do trabalhador; dficit no sistema de sade rural; explorao infantil tm como ser superados, tanto por meio da cooperao internacional, como por meio do envolvimento social no desenvolvimento de polticas de direitos humanos, alm de mudanas na legislao. 5. A adequao das leis ao marco normativo de direitos humanos, especialmente a Constituio desse pas deve ir para alm do normativo. A criao de instituies como a Direo de Direitos Humanos e a Secretaria de Ateno Mulher deve representar a capacidade real de impulsionar a realizao Direitos Humanos. Nunca devem ser meros instrumentos de propaganda dos estados a nivel internacional, e a est a grande responsabilidade das ONGs monitorar a capacidade de realizao dos compromissos dos estados tendo como princpio a primazia dos direitos humanos.
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Flvia Piovesan, Alessandra Passos Gotti e Janana Senne Martins

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17 Naes Unidas. Documento E/CN.4/RES/2000/9. 2000. P. 2.

18 Naes Unidas. Documento E/CN.4/2002/59. 2002. P. 33. 19 Traduo do autor.

A pobreza to degradante quanto a tortura.26

A Exigibilidade dos Direitos Humanos

De boas intenes, o inferno est cheio.33

Lic. Valeria Fernndez Hasan UNCuyo/CRICYT-CONICET Mendoza, Argentina

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