Administracin Pblica El sistema de Gobierno es el Democrtico, contempla la particin de los poderes del Estado en: Poder Ejecutivo: Consta

a con el Presidente y vicepresidente, elegidos ambos por mayora de votos y con una duracin en sus funciones de 5 aos. Funciones: - Representar al Estado. - Administrar al pas. - Gobernar la poltica del pas. - Representar al pas en el extranjero. - Cumplir y hacer cumplir las leyes. Poder Legislativo: Componen la cmara de senadores y diputados. Duran en sus funciones 5 aos y con posibilidad de ser reelectos. Funciones - Elaborar y sancionar leyes. - Estudiar y aprobar proyectos. Poder Judicial: Compone de los jueces, encargados de hacer cumplir las leyes, juzgar y sancionar a las personas que han cometido delitos. Consta por: - Corte Supresa de Justicia. - Consejo de la Magistratura. - Tribunales. - Juzgados. Marco normativo e institucional del Estado La Constitucin de Paraguay concede reconocimiento jurdico a los pueblos indgenas del pas y consagra su derecho a la tierra en extensin y calidad suficientes para la conservacin y el desarrollo de sus formas peculiares de vida (artculo 64). En 1993, Paraguay ratific el Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales (Convenio 169 de la OIT), que incorpor a su legislacin por medio de la Ley 234/93. En 2007, Paraguay vot en la Asamblea General de la ONU a favor de la adopcin de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, y seal que haba participado en las negociaciones con un espritu constructivo.2 Pese a esta fuerte base normativa, el marco institucional de Paraguay no ha contribuido ni contribuye a la lucha de los pueblos indgenas del pas por el reconocimiento de sus derechos. El informe de 2008 de la Comisin de Verdad y Justicia de Paraguay concluy que el pas no ha podido ver an la operatividad de las normas que se crearon, de modo tal que la gran mayora de las violaciones a derechos humanos de ayer y de hoy contra los pueblos indgenas, siguen sin ser reparadas y sin ser prevenidas; siguen ocurriendo permanentemente, afectando la vida, los proyectos de vida, la cultura, cosmovisin y territorialidad indgena. En particular, la ausencia de un mecanismo nacional efectivo para resolver las demandas de los pueblos indgenas ha dado lugar a un grave vaco en la aplicacin de su derecho a la tierra y de otros derechos que dependen de ste, como se expone en las dos sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dictadas en los casos Comunidad Yakye Axa vs. Paraguay y Comunidad Sawhoyamaxa vs. Paraguay, de 2005 y 2006, respectivamente.3 El Foro Permanente de la ONU para las Cuestiones Indgenas y el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la ONU tambin han resaltado este vaco.4 En general, se reconoce que el Instituto Paraguayo del Indgena (INDI) es un organismo frgil, y numerosos grupos indgenas han expresado
1

su descontento, ya que no representa sus necesidades. Esta circunstancia, y la patente falta de voluntad poltica del gobierno a la hora de abordar transversalmente y de forma prctica los muchos y acuciantes problemas que afectan a los pueblos indgenas, ponen de manifiesto la insuficiencia de la respuesta poltica a la necesidad de garantizar la realizacin de los derechos de los pueblos indgenas. Recientemente se han producido novedades de carcter institucional, como la creacin de la Red de Derechos Humanos del Poder Ejecutivo y de la Comisin Interinstitucional Responsable de la Ejecucin de las Acciones Necesarias para el Cumplimiento de las Sentencias Internacionales (CICSI), que indican esfuerzos por corregir los fallos institucionales que obstaculizan la realizacin de los derechos humanos, incluidos los de los pueblos indgenas; no obstante, hasta la fecha no se ha demostrado que stos hayan contribuido a conseguir resultados concretos. Adems, no se ha producido ninguna novedad en el poder legislativo, cuyo papel es clave para garantizar el cumplimiento de las obligaciones del Estado. Amnista Internacional considera muy preocupante que ciertas decisiones adoptadas en el Congreso de Paraguay hayan ido en contra de los fundamentos de las normas internacionales sobre los derechos de los pueblos indgenas, al favorecer intereses privados que han socavado las reivindicaciones de los pueblos indgenas con respecto a sus tierras ancestrales. Adems de los motivos de preocupacin referentes a la fragilidad del marco institucional y a sus repercusiones sobre los derechos de los pueblos indgenas, tambin preocupa a Amnista Internacional la reciente declaracin del estado de excepcin en Paraguay. El uso de medidas de excepcin para mantener la seguridad en circunstancias que no parecen justificarlas no debe sentar un precedente para el futuro, a menos que no haya ningn otro modo de mantener el orden pblico o la seguridad del pas. El hecho de recurrir al estado de excepcin para mantener la seguridad nacional cuando la situacin no lo requiere socavara la capacidad de las instituciones y autoridades del Estado de responder adecuadamente en circunstancias normales. Adems, el estado de excepcin no se ha ceido a las estrictas normas del derecho internacional, que exigen una definicin clara de los derechos que se van a limitar. El proceso de reforma fue el del Estado por de las iniciado de en los ochenta, y el en varios pases el el el de Los en as el la latinoamericanos, Banco Consenso concepto fiscal Mundial, Esta de Internacional. alentado Banco agenda de un un Estado instituciones conducida mismo financieras Desarrollo tiempo, Aspiraba en la la internacionales Fondo conocida influda el etapa de esos como como por anterior pases. pblico

Interamericano reforma al excesivo la de estuvo, Estado de de

Monetario

externamente, fuertemente a cual

Washington, por por

neoliberal

minimalista. importacin, incluan las

compensar con altas de del una tasas empleo

desequilibrio proteccin

causado

bienestar,

asociado

industrializacin arancelaria componentes gobierno reduccin A

sustitucin reducido de la esta

haban central y

seriamente receta, privatizacin

competitividad empresas apremiantes Paraguay de sufrido el de

global pblicas,

principales

reduccin

permitiendo del servicio

del dficit de

fiscal y el pago de las pases de y de la regin, haba ese del

obligaciones nunca haba con

de la tal de

deuda pblica. diferencia de muchos experimentado altos niveles perodo industrializacin comercial, de la sustitucin importacin

proteccionismo ms se abiertas mantenan

raramente En todo

inestabilidad haba

macroeconmica. con una de

2

Por el contrario, y por ms de un siglo, el Paraguay se converta en una de las economas regin. por perodo, promedio Estado funcionado En el debilidad extrema y los ndices de cobertura de los servicios pblicos bsicos en el pas bastante debajo latinoamericano. momento

iniciarse bienestar. bsicos sociales.

el El a

perodo como

de

transicin el de el que fin clave con

a la por

la

democracia, del la se

en

1989, una cobertura

no

exista de los de la

un un

Estado Estado

super de la de

desarrollado, administracin

tampoco

Paraguay reforma de dcadas

enfrentaba

crisis era de

desafo pblica

Estado encontraba

modernizacin servicios estos

expandir

pblicos beneficios

una

ciudadana

excluda

1 Publicado en el libro Estado, Economia y Sociedad (2005). Editado por el Centro de Analisis y Difusin de la Economia Praguaya (CADEP) con el auspicio de International Development Research Center (IDRC) de Canad. 2 Profesor del Departamente de Desarrollo Internacional de la Escuela de Politicas Pblicas de la Universidad de Birmingham, Inglaterra, estudioso de la economia Paraguaya y Latinoamericana. No obstante, despus de la cada del rgimen llevar de a Stroessner cabo en 1989, en un de los el estudio prioridad recortes de se basaba, organismos marco del financieros Paraguay. realizado reduccin funcionariado del Estado en embargo, Estado internacionales Dentro por del de (Banco un el de Banco personal la Mundial, diagnstico El pobre presionaron este paquete pblico, 1996). El para de reformas

Consenso de Washington, a pesar de la limitada relevancia de esta receta para el caso del reformas reforma de sobre de del una gobierno de los este neoliberales, Estado y la combinacin recorte principales Estado en relevante a la del sin del de Mundial sobre central otorgaba

mediante esquema

administracin

privatizacin problemas relacin al

empresas

recomendado

equivocado desempeo

subyacentes suministro

paraguayo.

servicos bsicos a la poblacin ha tenido que ver ms con un ambiente institucional muy singular en el cual el mismo Estado ha operado por dcadas, que con cualquier supuesta superpoblacin pblica. El aspecto ms llamativo del Estado paraguayo es que el tamao del mismo es pequeo. As, la proporcin de los gastos de la administracin central PIB ha sido mucho pases reflejo latinoamericanos, de una de la de un gran Estado menor en durante produccin fuentes bajo fuente el caso paraguayo, el siglo primaria alternativas nivel de y de el XX. por y de La una por pequeez estructura niveles de Esta de gobierno en relacin al a la muy bajos riqueza por el mayora paraguayo dbil, de que el de los es por el la del Estado en comparacin industrial muy la

economa

caracterizada

dependencia domstica. Dada una los la

proteccin presentaba se de el la se la la su
3

limitacin con una del la en

acumulacin personal. de del la absoluta

economa recursos

industrializacin, predominio corrupcin

ocupar

altos lucha del En

cargos

polticos control de que perodo, nepotismo,

convirti

enriquecimiento la

intensific paraguaya,

informalidad, dentro Estado de

clientelismo, administracin fortalecieron administracin Partido afiliacin superiores al de

politizacin pblica la se se

sistema ese al

caractersticas del una Presidente palanca de para se la el

predador apoyo

durante pblica partido la

dictadura volvi la

Stroessner. afiliacin

importante acceso al a

gobernante y por En niveles

Colorado

mediante

introduccin obligatoria pblica,

partidaria empleo los

compulsiva; pblico.

hizo

administracin

recompensaba

funcionarios

lealtad

poltica de

con pblica de de

privilegios de brindaba una

y rentas

padrinazgos del Estado a prebendas abierta, por de estas elites afectar ltimos corrupcin. originalmente se

que

les

permitan En

participar niveles

en ms

lucrativas bajos, la como y la

actividades

extraccin

(rent-seeking). trabajadores un Estado y de de bajo

administracin La una los

fantasmas

conocidos dbil

planilleros, activistas del Partido Colorado. combinacin de dos estrategia aos exterior. economa pases extremadamente Brasil que importacin, corrupcin lo que se existencia grandes el limtrofes Argentina experimentaban desde con el

industrializacin surgimiento toleraba de las sin los de Stroessner y

sustitucin prcticas prcticas civiles el aos y

permitieron, relacionadas daba a en los

cincuenta,

comercio de

denominar mismos de las con incluir La de se el estuvo

el precio de la paz, un mecanismo de control para obtener lealtad al rgimen de parte empleados sus de y pblicos exiguos altos de bienes activa por un de militares, del permitiendo El de en aos y para el aumentar empresas acompaado el comercio cigarrillos vehculos todas participacin estas caracterizaba salarios durante niveles presupuesto Asimismo, en de sido de de los estatal. perodo las los drogas crucial crecimiento Stroessner, relacionadas para bebidas noventa, lavado el de

pblicas,

actividades

contrabando, electrnicos, as funcionarios ilcitas. nivel armamentos,

concentradas

alcohlicas, dinero. pblico y en

diversificaron como trfico ha alto

robados,

pblicos

funcionamiento sector

actividades

Para

finales

noventa

extremadamente

corrupcin

institucionalizada,

ao 2003 Paraguay ocupaba el lugar 129, entre 133 pases, en el ndice de Percepcin de Corrupcin, de Transparencia Internacional. La combinacin y de de la los estos y aspectos de o a estructurales, di en institucionalidad coordinacin en en de la abierta de a mas lugar que el el a tamao una a de entre de en de y la como alej manejo pequeo cultura la la del Estado, la de politizacin extrema paraguaya una como un y corrupcin falta parmetros separado, generalizada organizacional pblica. cada La

informalidad

administracin cosa ellos. la

pblica Existe ministerio

latinoamericanos veces

mnima se

comunicacin manifiesta, mecanismos de un en no polticas sistema frecuente existe capacitacin

interministerial, competencia de gastos, as sistemas plazo, y

operando

feudo

informalidad registro en de la virtual

imperante reuniones de No

asimismo, mnimos y

ausencia

archivos,

control

ausencia

anlisis existe muy y La

planificacin de y de en trabajo los

mediano

monitoreo est

implementacin de polticas. transparente polticas personal el de en reclutamiento, personales. nivel es alto niveles mnima En y y promocin se ocupan a de que basada una de de preferentemente rotacin confianza, ocupada. lealtades consecuencia, medio de se produce cargos la

coherencia

salariales

acuerdo

posicin

carece

evaluaciones

desempeo del personal. Un aspecto llamativo del proceso de reforma del Estado en el perodo que sigui a la cada de Stroessner de las en 1989 pblicos fue la limitada como estos atencin tambin a otorgada la La a este legado de ineficiencia mayor en el sector pblico y de una falta de efectividad y de equidad en el suministro de abordar servicios causas bsicos, de correspondiente ausencia de necesidad tal debate
4

fundamentales

problemas.

simplemente representados y privilegiados

refleja en

mide alianza

la

fuerza corrupta del centrales

de de

poderosos polticos, privado, sindicales

intereses ejecutivos cada vez

dentro

fuera de

del alto y

Estado, rango gestores

una

ministeriales pblicos ms

contratistas

privilegiados por

sector

funcionarios

relativamente

representados

poderosas

para la extraccin de rentas del Estado (rent-seeking). En vista de la ausencia de una coalicin nacional a favor del cambio en la estructura del Estado, la agenda financieros con el de las reformas y de la desde y mira las en fue de las manejada acuerdo lneas hacia desde a sus afuera, por del de se la parte de los En de organismos concordancia los organismos del internacionales predominio con prioridades neoliberales. Consenso

fundamentales la mejora

Washington, la presin por la reforma del Estado se incorporaba a la agenda regional de multilaterales puesta administracin en la fiscal. En base a esta preocupacin dominante, la prioridad de este tipo de programa de reforma Estado de conducido instituciones esfuerzos por multilaterales, alentar la centraba del privatizacin empresas pblicas participacin sector

privado en la provisin de servicios bsicos. En contraste, se daba muy poca prioridad a un rea donde la reforma era urgente, la reforma del servicio civil para el suministro de servicios sociales bsicos. Durante Macchi un Mundial Los La las administraciones se a en descuido convirti de la el gubernamentales agresivas lder de percepcin rgano en los de Wasmosy de predominante iniciativas, del el (1993-1998) privatizacin sobre las el cuales de hacer del y que tema. Gonzlez mostraron El Banco de (1999-2003) se estructuraron iniciativas estas aos s y la

completo

ciudadana

fracasaron Duarte frente En los dentro mediante tributaria; impuestos

manera rotunda en la consecucin de sus objetivos. intentos nueva reforma de primeros tena de a a i) cabo mejoras Duarte ante Frutos gobierno desafo el de Frutos a un dos de del el ii) en administracin desequilibrio de Dionisio de a la del Borda, corrupcin aos gobierno de

pronunciado primeros Hacienda Ministerio combate

fiscal se que

heredado llevaron apuntaron

administracin bajo el en de la la cuatro

anterior. liderazgo

administracin

Ministro

importantes equilibrio recoleccin

reformas fiscal, de

Hacienda

mejorar

interna: legal

administracin

fortalecimiento

departamento

responsable

mora; iii) creacin de un organismo autnomo de aduanas; y, iv) mejora en el proceso de adquisiciones o contrataciones pblicas. El de mejoramiento la Hacienda, en la administracin dentro inici una tiempo, 130 es y legal tributaria del entre una gran se ha de concentrado Hacienda. para aquellos unidad de pblico, a puestos del ir tributarios especficamente El nuevo de raz y en la los frenar incontrolada Dionisio de travs Al de mismo a prctica corrupcin Borda, de Ministerio Ministro

campaa inspectores de una la

cortando funcionarios

acentuada de

confabulacin

corruptos de

contribuyentes, corrupcin. a la impositiva, Debido corruptos las

rotacin decidi de decir, otras funcionarios,

constante abolir en

sospechosos investigacin contribuyentes. inspectores donde mnimas.

especial

compuesta fueron

direccin personal

grandes

imposibilidad congelados, de coimas

despedir fueron formas de

aquellos Estado son

transferidos extraer

irrelevantes

oportunidades

rentas

Como El

consecuencia

de

todo del

ello,

en de

pocos

meses, la

la

recaudacin del

de

impuestos 17 del

de

la

categora de grandes contribuyentes, aumentaba substancialmente. departamento y 46 legal Ministerio auxiliares, Hacienda, la Abogaca pblica Tesoro, abogados monitoreo fiscales funcionarios es institucin responsable

de la recaudacin tributaria y de la adopcin de acciones legales en contra de empresas con sospecha de evasin de impuestos o con mora en los pagos de impuestos. El trabajo de la Abogaca empresas legal de del Tesoro del sido se Una el se concentra de la prctica en las 360 de empresas los consideradas de la un mayores universo por tributaria que de esta a representan 3.000 dependencia El proceso de alrededor ha 80% recaudacin comn con a tuvo tributaria anual., abogados

registradas.

empleados evasin una en la del en de

arreglo iniciaba Esto cada

empresas, del

condonando 2003 con

cambio de sobornos. reforma mediados un distribucin moral Tesoro un de ms los equitativa de los trabajos legales, los cuales previamente haban sido otorgados slo a un grupo un abogados puesto al 10% favorecidos. que de los por la impacto por entablada, As, importante la consistente el monto funcionarios, incentivo equivalente abogados deuda contratados Abogaca reciben honorario de

salarial

demanda tributaria

reclamada.

recaudacin

deudas tributarias en mora se elevaba de Gs. 1.642 millones en el 2002/2003 a Gs.13.143 millones en el 2003/2004. Por ms dcadas, corruptas Las y del Al la direccin del sector de aduanas pblico. hacia fuentes legales, entrada se las de al una ha sido servido facciones ganancias as pas de los considerada de gran ms ilcitas rubros como una de para dentro de como la las el dependencias drenaje del de Partido de los Ha conducto poderosas derivaban de prohibidos de

recaudaciones Colorado. bruta de

impositivas principales de la

subfacturacin falsificados Direccin reparticin,

importaciones

reduciendo ilcita

niveles

pagos

tributarios CDs la

importadores, A inicios

(piratas) y otros similares. 2005 otorgar estableca autoridad a un autnoma nuevo aduanas, de Nacional de Aduanas (DNA), de acuerdo a la sancin de un nuevo cdigo aduanero (ley 2.422/04). autonoma administrativa liderazgo esta designado de fuera de las filas oficialistas, y un desconocido hasta entonces - sistema de reclutamiento de personal en base a mritos, la nueva legislacin buscaba poner fin a la politizacin y la falta de profesionalismo dentro de aduanas. La reforma est diseada a crear considerables de del en las del deje nuevo de beneficios liderazgo ser fiscales, para el y y aduanero en los ha trminos sido de mayores Una del sus contratos poltica personales, de fuertemente socios en con la recaudaciones, las prioridades para del hacer lo que as ms que ha como el Otra pblica una costos transaccin menores considerado tensiones sido y el la importadores. trabajar regional con de de

importantes Paraguay de derivado

ncleo fricciones endmicas

contrabando,

permanentes prcticas Paraguay ha

Mercosur. del han en por

6

generalizadas

corrupcin

administracin

sobrefacturacin de la

proveedores que

Estado. Este tipo de prctica se haba convertido en el cimiento de los negociados entre parte del sus sector posiciones privado en ilcitas. personeros gobierno fuerza dominante utilizado para beneficios involucrandonse

todo tipo e actividades

Los arreglos

de esta naturaleza

han sido facilitados

una completa falta de transparencia en los procesos de licitacin pblica y la ausencia de un los organismo por nombres en del parte la Estado de lista de encargado y las del empresas control del y Estado. con monitoreo Como grandes de las de adquisiciones todo del ello, Estado pblicas ministerios resultado

compaas

adjudicadas

contratos

han variado muy poco en los ltimos treinta aos. La reforma comenz a mediados del 2003 con el establecimiento de la Direccin General de Contrataciones de vez, a La un la a Pblicas la se ley de (DGCP), 2.051/03. licitacin a el de en dentro Este del Ministerio rgano para todo de el la las de Hacienda, de de de luego de aspira la a As, promulgacin asegurar por mediante llamado ganadores. en los primera nuevo pblico proceso DGCP, pblicas, adoptadas, 30% o de del 40% supervisin adquisiciones toda el a los US$800 de ahorro la

sistema

transparente transparentar sitio web 301 la con

compras

gubernamentales.

comenz

pblicas de

publicacin, licitacin DGCP de a al o ha

informacin momento a proveedores obtenerse millones, de oficina reforma FMI. A finalmente a as la renta el

concerniente

contrataciones

las hasta que

instituciones adjudicacin las medidas sera para poner el en de

desde el de para

concurso, estimado de de compras

correspondiente

procesos

pblicas ahorros Salud se de y

totales 30%

principalmente medicamentos El pesar gracias personal rurales. Ejecutivo calculado nuevo a la de al

partir Ministerio

demostrados

suministro

suministro marcha financiera por

materiales

para el gobierno central. gobierno cambio hostilidad del tambin del apoyo del Partido de propuso un el plan una por la el profunda parte del oposicin impuesto tributaria emergencia

PLRA, Patria

Congreso Esta

controlado ley

aprob la nueva ley tributaria, apoyo para Ante personas la altos

denominada Ley Querida. por por ingresos, ofrecida

de Adecuacin introdujo vez en primera

Fiscal, en junio del 2004 el Paraguay, de del la como el para

impuesto a la renta agropecuaria para todos quienes posean por encima de 300 hectreas resistencia obligado las a poderosos de la productores introduccin ley tributaria, soja, IVA Poder rubros se vio que con retirar la propuesta en la

agrcolas dentro de la ley. A pesar de estos contratiempos, el Ministerio de Hacienda ha medidas includas nueva presin tributaria en el Paraguay se incrementar en un monto equivalente al 1,5% del PIB. La reforma olvidada El la de han un programa prctica, su de electoral pblica su de Duarte el un fuertes el a la corrupcin Frutos de ha sus singularizado catorce la del durante reforma contnuo predador. las la del modernizacin Pero de la personal pblico los de la en de se el el el administracin agenda asociados cada como es la ms primero para claro y cometidos. renuencia, grupos creados incluyendo en para

administracin

incorporar testimonio del poderosos de

dentro

poltica, con vez

poder Estos

inters

supervivencia

Estado

intereses dcadas,

vuelto feudo de

ltimas ha

perodo de transicin a la democracia. La nfima minora que gobern al Paraguay como personal la durante perodo y Stroessner utilizando seguido recursos floreciente del Estado perodo democracia electoral, continu menudo y aumentar los

enriquecimiento de Hacienda para

personal, reducir

mediante la

actividades de

ilcitas. an
7

A pesar del xito evidente obtenido a partir de las medidas adoptadas por el Ministerio recaudacin impuestos,

existe

poca

evidenci

de

cualquier

cambio

significativo

en

el

desempeo

del

resto

del

sistema de la administracin pblica.