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• Plano Plurianual (PPA) - lei que prevê a arrecadação e os gastos em programas e ações para um período de quatro anos.

• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) - estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro, orienta a elaboração do orçamento e faz alterações na legislação tributária. • Lei Orçamentária Anual (LOA) - estima receitas e fixa despesas para um ano, de acordo com as prioridades contidas no PPA e LDO, detalhando quanto será gasto em cada ação e programa.

Instrumentos de Planejamento e Orçamento

Vander Gontijo(*)

Introdução

O modelo orçamentário brasileiro é definido na Constituição Federal de 1988 do Brasil. Compõe-se de três instrumentos: o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.

O PPA, com vigência de quatro anos, tem como função estabelecer as diretrizes, objetivos e metas de médio prazo da administração pública. Cabe à LDO, anualmente, enunciar as políticas públicas e respectivas prioridades para o exercício seguinte. Já a LOA tem como principais objetivos estimar a receita e fixar a programação das despesas para o exercício financeiro. Assim, a LDO ao identificar no PPA as ações que receberão prioridade no exercício seguinte torna-se o elo entre o PPA, que funciona como um plano de médio-prazo do governo, e a LOA, que é o instrumento que viabiliza a execução do plano de trabalho do exercício a que se refere. De acordo com a Constituição Federal, o exercício da função do planejamento é um dever do Estado, tendo caráter determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

Assim, o planejamento expresso no Plano Plurianual assume a forma de grande moldura legal e institucional para a ação nacional, bem como para a formulação dos planos regionais e setoriais.

de qualquer forma.O § 1º do inciso XI do art. Ou seja. Mas. 165. que as regiões estão definidas como sendo as macrorregiões adotadas pelo IBGE. Consultor de Orçamentos e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados. o plano permitirá ser devidamente avaliado em relação àquele objetivo. municípios e o Distrito Federal também pratiquem o sistema de planejamento esboçado na Carta Magna. Sua finalidade está ligada ao mandato constitucional de "redução das desigualdades regionais" (§ 7º do art. 165 da CF 88).CF 1988 O disposto no art. Nesse caso. 35 do ADCT . ou sem lei que autorize a inclusão. sob pena de crime de responsabilidade. em sua maioria. Resta. na literatura orçamentária e financeira. § 7º. no prazo de até dez anos. a primeira questão que pode ser colocada neste contexto se refere ao entendimento da expressão "de forma regionalizada". Em relação ao PPA. 167 da Constituição Federal é um argumento forte em relação à importância que os constituintes deram ao planejamento no Brasil: § 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual. _________________ (*) Economista.PPA Encontram-se. da inexistência da lei complementar mencionada no § 9º do art. a partir da situação verificada no biênio 1986-87. Além disso. distribuindo-se os recursos entre as regiões macroeconômicas em razão proporcional à população. é mister lembrar que o mandado constitucional exige que estados. Mas que regiões seriam estas a que se refere a Constituição? Uma primeira indicação encontra-se no art. será cumprido de forma progressiva. 165 da CF. sendo apresentado de forma regionalizada. indicações de alguns problemas relacionados com o funcionamento do modelo orçamentário acima descrito. quais seriam os parâmetros da regionalização a ser adotada? . entretanto. Decorrem. cerca de 80% das ações propostas nos projetos orçamentários estão “regionalizadas” na classificação “nacional” . Plano Plurianual .o que em nada ajuda para o cumprimento do preceito constitucional.

apesar do destaque constitucional. resolveu-se outro.LDO Uma das principais funções da LDO é estabelecer parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei. da Constituição. alguma alteração havia que ser feita para consertar o problema. ao tentar resolver um problema. para efeito do art. Ou seja. Um passo paralelo foi dado pela LRF: Art. Assim. A redação do art. Então. e nº 135. Felizmente. de 1990. por exemplo). Portanto. são os integrantes desta Lei. uma definição objetiva. § 1º. e por acaso. Lei de Diretrizes Orçamentárias . 2º da Proposta do PPA era a seguinte: Art. no âmbito da Administração Pública federal. não consta nem mesmo dos projetos orçamentários apresentados. 165. 2º Os Programas. o da definição do "programa de duração continuada". Agora são aqueles que integram a Lei que institui o PPA. no âmbito da Administração Pública Federal. 17. dada a exigência da compatibilidade da Lei Orçamentária com o PPA. É papel da LDO ajustar as ações de . como instrumento de organização das ações de Governo. dentro do possível. de 1996. qual o problema com esse dispositivo? Vários programas que constam da Lei Orçamentária Anual não necessariamente constam do PPA (programas de suporte administrativo. mas esdrúxula. o programa nela proposto deveria constar necessariamente deste Plano.A terceira questão refere-se ao termo "programa de duração continuada". um programa que abrigue tal tipo de despesa corrente poderia ser caracterizado também como programa de duração continuada! Foi nesse sentido as interpretações dadas por ocasião do PPA 1991-96 e na apreciação dos Projetos de Lei Complementar nº 222. 2º Os Programas. surge no Substitutivo do PPA 2004-07 do Senador Sibá Machado. Sua definição. O que seria isso? Não existe ainda nenhum delineamento satisfatório para este conceito. Todas focalizavam apenas no caráter finalístico das ações. a realização das metas e objetivos contemplados no PPA. Mas. de forma a garantir. medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. Qual foi o substitutivo para esse dispositivo? Art. ficam restritos àqueles integrantes do Plano Plurianual.

Também se considera a relevância do empreendimento para a realização de objetivos estratégicos de política econômica e social. orientará a elaboração da lei orçamentária anual. no plenário do Poder Legislativo. e d) programas prioritários que não foram executados. que a importância do Anexo de Metas e Prioridades da LDO para a lei orçamentária tem sido relativizada pelo governo federal nos últimos orçamentos. previstas no PPA. entretanto. c) divergências entre as metas prioritárias estipuladas pelo Governo na LDO e as efetivamente registradas na LOA. não há dúvidas que ele continua sendo útil em antecipar o debate dos grandes problemas orçamentários (como por exemplo. compatibilidade e integração entre o PPA. às reais possibilidades de caixa do Tesouro Nacional e selecionar dentre os programas incluídos no PPA aqueles que terão prioridade na execução do orçamento subsequente. na LDO e na LOA: “Se esses instrumentos de planejamento devem manter perfeita sintonia entre si. MOGNATI (2008) observa. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: § 2º . Dentre as principais inconsistências encontradas cita: a) falta de coerência entre o que foi planejado no PPA e as metas físicas estabelecidas nas LDOs. salário mínimo. depreende-se que a inconsistência de um refletirá no resultado do outro. Observe-se que prioridade pode ser entendida como o grau de precedência ou de preferência de uma ação ou situação sobre as demais opções. a LDO e a LOA. política de pessoal) no fórum adequado. constatou falta de consonância. sendo inclusive motivo de crítica por parte do Tribunal de Contas da União. Da SILVA (2007) questionou a existência de compatibilidade entre as metas constantes no PPA. é definida em razão da gravidade da situação ou da importância de certa providência para a eliminação de pontos de estrangulamento. b) b) execução orçamentária de programas do orçamento de investimento das estatais acima da dotação autorizada na LOA. então. compensações a estados e municípios.governo. disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. . 165. Art. Apesar da existência de vários problemas relacionados com este importante instrumento de planejamento.A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal. incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente.” Ao observar os dados do seu estudo. Em geral. alterações tributárias.

de outro. à previdência e à assistência social que serão financiadas por tais receitas. órgãos e entidades da administração direta e indireta. órgãos. constitui o detalhamento dos montantes de receitas vinculados aos gastos da seguridade social . Compreende também outras contribuições que lhe sejam asseguradas ou transferidas pelo orçamento fiscal. bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. quem são os beneficiários desses recursos. e 40% das contribuições do PIS/PASEP. FNE. FCO. ou fornecimento de bens. seus fundos. 195 da Constituição. sociedades de economia mista e demais controladas que recebam quaisquer recursos do Tesouro Nacional. Este último. detenha a maioria do capital social com direito a voto. destinados ao BNDES. III . b) O Orçamento da Seguridade Social Particularmente. da administração direta ou indireta. exceto as que percebam unicamente sob a forma de participação acionária. inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. direta ou indiretamente.o orçamento da seguridade social. inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. bem como do detalhamento das programações relativas à saúde. a) Orçamentos Fiscal e da Seguridade O Orçamento Fiscal abrange os três poderes. seus fundos. pagamento de serviços prestados. Reza o § 5º do artigo 165 da Constituição de 1988: § 5º .Lei Orçamentária Anual . abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados. pagamento de empréstimo e financiamento concedidos e transferências para aplicação em programa de financiamento. De um lado. refere-se aos 3% do IR e do IPI destinados aos FNO.especialmente as contribuições sociais nominadas no art. II . permite avaliar as fontes de recursos públicos no universo dos contribuintes e.o orçamento de investimento das empresas em que a União.o orçamento fiscal referente aos Poderes da União. autarquias.LOA A lei orçamentária da União estima receitas e fixa as despesas para um exercício financeiro. Compreende também as empresas públicas.A lei orçamentária anual compreenderá: I . Esse orçamento abrange todas as entidades e órgãos .

da administração direta e indireta. CONAB. Cabe ao Chefe do Poder Executivo sancioná-las e executá-las. prevê a admissão de emendas ao orçamento somente se compatíveis com o plano plurianual e com a LDO. c) Orçamento de Investimento das Estatais As Estatais. operando nas condições e segundo as exigências do mercado. Esse é o modelo disposto em nossa Carta Magna. mas não são apreciadas pelo Legislativo. RADIOBRÁS. A inclusão de seus investimentos é justificada na medida em que tais aplicações constam com o apoio do orçamento fiscal e até mesmo da seguridade que fornecem os recursos ou com o apoio do Tesouro que concede aval para as operações de financiamento. Ciclo de planejamento e orçamento O PPA é peça de mais alta hierarquia dentre a tríade orçamentária. 165. controladas) terão seus orçamentos organizados e acompanhados com a participação do MPO. que determina em seu art. ou com "lucros e excedentes" de aplicações de recursos públicos. Por uma questão de racionalidade. SERPRO). Compete ao Poder Legislativo acompanhar e fiscalizar sua execução.vinculados à seguridade social. As despesas de custeio das empresas estatais vinculadas ao Executivo (entendidas como empresas públicas e as sociedades de economia mista. embora esta seja somente constituída de leis ordinárias. § 7º. CPRM. não teriam obrigatoriedade de ter suas despesas e receitas operacionais destas empresas integrem o orçamento público. E no art. subsidiárias. sob a forma de proposta. transparência e evitar a dupla contagem não se incluem neste orçamento as programações de estatais cujos trabalhos integrem os orçamentos fiscal e da seguridade social (CBTU. CODEVASF. I. 166 § 3º. para apreciação e aprovação do Poder Legislativo. permite a desejada e preconizada integração entre o planejamento e o orçamento. EMBRAPA. A técnica utilizada na elaboração dessas leis orçamentárias – a do Orçamento Programa. que os orçamentos devem ser compatibilizados com o plano plurianual. ao possibilitar uma linguagem unificada nas relações entre essas três leis. O ciclo integrado de planejamento e orçamento pode ser ilustrado da seguinte maneira: . Todas as leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo que as envia. No § 2º desse artigo exige que a LOA deve ser elaborada conforme dispuser a LDO. bem como fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.

Apreciação do Orçamento pelo Poder Legislativo MOGNATTI (2008) descreve. Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) (Art. No âmbito do Poder Legislativo federal a apreciação das peças orçamentárias cabe à Comissão Mista de Planos. regida pela Resolução nº 1 do Congresso Nacional. A CMO emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual. CF). o processo de apreciação do orçamento no Congresso Nacional. orçamentos anuais e suas alterações (créditos adicionais). Cada proposta de PPA. de 26 de dezembro de 2006 (Resolução nº 1/06-CN). os relatórios setoriais (somente no caso do projeto da LOA). § 1º. I e II. de forma sucinta. respeitando os prazos. Em seu âmbito são apresentadas as emendas aos projetos para inclusão dos interesses dos parlamentares. . com igual número de suplentes. que auxiliarão na análise das proposições principais e determinarão regras para atuação dos relatores e a apresentação de emendas. as emendas e os destaques. 166. LDO ou LOA recebe proposições acessórias durante sua tramitação. Dentre essas proposições acessórias destacam-se o parecer preliminar. Reconhece que é o Poder Executivo que determina a formação da agenda para o conjunto de políticas públicas a serem formalizadas no orçamento. além de outras matérias de cunho orçamentário. composta por trinta Deputados Federais e dez Senadores da República. limites e condições determinados pela Resolução. diretrizes orçamentárias.

As emendas podem ser apresentadas pelos parlamentares de forma individualizada ou coletiva. sendo estas limitadas à correção de erros ou omissões contidas nos projetos em análise. Um resumo desse procedimento pode ser visualizado no desenho criado por MOGNATTI (2008): . sua apresentação fica condicionada à aprovação pela maioria de seus membros. no mínimo. 3/4 (três quartos) de deputados federais e 2/3 (dois terços) de senadores da respectiva unidade da federação para serem submetidas à apreciação da CMO. e as Emendas de Bancada devem constar de ata assinada por. As emendas individuais são apresentadas por qualquer parlamentar detentor do mandato e também por relatores das propostas. No caso das Emendas de Comissão. As emendas coletivas derivam do consenso dos parlamentares reunidos em comissões permanentes de cada Casa do Congresso Nacional – Emendas de Comissão – ou dos parlamentares pertencentes à mesma unidade da federação – Emendas de Bancada.

p.Fonte: MOGNATTI (2005.19). .

2007. Eber Z. n. 21. Brasília. 25. 2004. Cadernos ASLEGIS. Brasília. Osvaldo M.RGF: Relatório de Gestão Fiscal RREO: Relatório Resumido da Execução Orçamentária Referências Bibliográficas: Da SILVA. Brasília. dez-2003. DF. 2. 21. 6.ª Edição. Luís Carlos – "Efetividade do Sistema de Planejamento no Brasil: Uma análise da efetividade do planejamento no sistema orçamentário (PPA. SANTA HELENA. 394p. 9-36. DF . Reforma Orçamentária: propostas de ajustes no sistema de planejamento e orçamento (Orçamento Plurianula). Planejamento e Áreas Afins. Eugênio. GREGGIANIN. p. Brasília: Prisma/OMS. Marcos César de Farias – “Transparência e Controle na Execução das Emendas Parlamentares ao Orçamento da União” . Dicionário de Orçamento. . v. n. Brasília. jan/abr. In: Cadernos ASLEGIS. 2005. Câmara dos Deputados e Senado Federal – 2º Semestre 2008. SANCHES. LDO e LOA)” Monografia apresentada para aprovação no curso de Especialização em Orçamento Público da Câmara dos Deputados. p. MOGNATTI. O Processo de Alocação dos Recursos Federais pelo Congresso Nacional.Monografia – Curso de Especialização em Orçamento Público – Tribunal de Contas da União.