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Problemasdelaimplementacindela NuevaGestinPblicaenAmricaLatina

NetzahualcoyotlOrnelas HctorRuzLpez
AlumnosdelDoctoradoen GobiernoyAdministracinPblica

Resumen
El presente documento analiza a la Nueva Gestin Pblica como forma de gobernar con grandes xitosyfracasos,endondelaeficacia,eficienciayobjetividadsonelfinbuscadodesuaccin,lacual ha tenido resistencias en diversos contextos latinoamericanos con democracias endebles y que continan en el debate del acceso del poder y debates en torno a la legitimacin de este. El presente documento pretende analizar lo aprendido en clase, haciendo una crtica responsable a esta nueva forma de generar soluciones a travs de herramientas que han tenido xito en su origen anglosajn, pero que implantadas en los sistemas polticos latinoamericanos han tenido resistencias. No es la Nueva Gestin pblica una frmula mgica que se traslada o se copia y provoca xito. El contexto finalmente importa, sin duda ayuda, pero no soluciona. En Latinoamrica se da en muchos casos, unamezcladesolucionescontingentesyenocasionesperversas. Palabras clave: nueva gestin pblica, burocracia, Latinoamrica, democracias endebles, democraciasconsensuales,sectorprivado,sectorpblico. Mayode2009

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I.INTRODUCCIN El objetivo del presente documento es analizar el xito y fracaso en la implementacindelaNuevaGestinPblica1enelcontextolatinoamericano;entendiendo a sta como un cuerpo de conocimientos y tcnicas para el sector pblico, orientndolo hacia el rendimiento y los resultados (Olias de Lima; 2001, p. 8), surgida a partir de la crisis del estado social de finales de los aos 70s, ante demandas que deban de satisfacer los gobiernos para sostener el bienestar y seguridad social de sus ciudadanos (Aguilar, 2006, p. 137), ante un mundo contingente que obligaba otra dinmica, ms all del estado hacendariodegastoenquesebasaba,senecesitabaotrainteraccinenlaformadeobtener resultados que pudieran cubrir la desesperada situacin que se avecinaba en la ltima cuarta parte del siglo XX. Ya no bastaba con las formas tradicionales de organizacin, ni con los argumentos de Taylor, Mayo, Simon o Fayol para dar resultados o seguir el modeloWeberianocomoformanicadeordenorganizacional.Elmodelodelestadosocial proteccionista se haba estirado bastante y no era capaz de enfrentar los nuevos desafos. Inglaterra dio los primeros grandes pasos bajo la batuta de Margaret Tatcher,2 quien vio caer al Fordismo (Holloway, 1988), nacer al neoliberalismo, vivi la stagflation que exhiba los lmites del estado y reorganizo a la burocracia, involucrando herramientas propias del sector privado en el sector pblico con gran xito; estas reformas emprendidas en Inglaterra fueron bautizadas por Christopher Hood3 bajo el concepto de Nueva Gestin Pblica. Latinoamrica por su parte, viva durante los aos ochenta una doble transicin (Lanzaro, 2001), por un lado la salida de los regmenes militares y dictatoriales y por otro la necesidad urgente de emprender reformas estructurales, fiscales, institucionales y administrativasquepudieranhacerfrentealosnuevosdesafosdeunmundoglobalizado, elretoeraenorme,huboxitosyfracasos.
Los referentes empricos de esta tendencia internacional que inicio en los aos ochenta fueron Reino Unido, Australia y NuevaZelanda(Barzelay2003,p.137). 2 Primer ministro de la Gran Bretaa que gobern entre 1979y 1990 que introdujo las grandes reformas administrativas en medio de unagran crisis econmica que le precedi. Ms tarde partede esas reformas o esa nueva forma de gobernar como laNuevaGestinPblica. 3 El New Public Management fue un trmino acuado por Christopher Hood, quien en 1989 describi, valoro y critico los cambios organizativos, directivos y operativos que a lo largo de los aos ochenta sucedan en el sector publico de varios pases y cuyo punto de partida y referente mundial fueron las reformas administrativas de la Gran Bretaa. Los postulados del llamado New Public Management, que se caracterizaron por su neutralidad poltica y que destacan las bondades del mercado para resolver los dilemas bsicos del orden social, quizsen Amrica latina no tendran el arraigo objetivo con que seedificaron.Elsistemaclientelarypatrimonialistatieneunarraigoprofundo.
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ELCONTEXTOIMPORTA En Inglaterra observaba que no era posible continuar con un gobierno tan obeso, taninterventorysobrerregulador,dondeeltemadelrgimen,lasreglasdeaccesoalpoder no era el que orbitara en la discusin pblica, debido a ser junto con los Estados Unidos los pases con mayor consolidacin democrtica (Huntington, 1994). Amrica Latina por su parte estaba sumergida dentro de su doble transicin, el tema poltico no terminaba de consolidar un eje solido para poder iniciar otro tipo de discusiones con mayor consenso. Mientras que en Inglaterra se consolidaba el nacimiento de una nueva forma de gobernar con las reformas administrativas emprendidas bajo el gobierno de Tatcher, en Latinoamricahabainstituciones(reglasdeljuego)debilitadas. EnInglaterraseplantearontresgrandespreguntasquedieroninicioaloquehoyse conoce como la nueva gestin pblica: 1) Qu es lo que est obligado constitucionalmente a hacer el gobierno?, lo cual genero el deshacerse de muchas empresas pblicas que haban nacido con el estado proteccionista; 2) lo que el estado est obligado a hacer lo podemos hacer a travs de terceros?, generando externalizaciones y mas privatizaciones, y 3) lo que debe y tiene que hacer el gobierno lo hace tan bien como loharaelsectorprivado?,arrojandoestoltimo,lanecesidaddeincorporarherramientas del sector privado al sistema organizacional del gobierno; lo mismo hacia el Banco Mundialpreguntndose:CuldebedeserelpapeldelEstado,quepuedeyquenopuedehacer,y como debe hacerlo? (Aguilar, 2006). En tanto en Amrica Latina se venan preguntando si el sistema presidencial era el idneo en contraposicin al parlamentarismo, reflexionaban sobre le hechura de reglas de acceso al poder y lucha contra las instituciones informales, en tanto que el debate en torno a la forma de gobernar se daba en Washington o en Santiago. Las herramientas de la nueva gestin pblica que se buscaron implementar en Amrica Latina, no se aplican en el vaco, sino en un contexto preestablecido, con instituciones endebles, sociedades con urgencia de cambios reforma del estado, con una burocracia que sostiene gran parte de las instituciones informales (compadrazgos, clientelismo, nepotismo, etc.), esto es, Amrica Latina arrastraba y arrastra deficiencias, claro que, algunos pases con mayor proporcin que otros (Centroamrica y Caribe). Recordemos adems, que la implantacin de otras formas de vivir y hacer el gobierno implica riesgos polticos para muchos, grandes costes para elites gobernantes, pues el sistema weberiano les haba provisto de una aceite que lubricaba electoralmente, lo que la NGPno les brindaba, pues laorganizacinburocrtica constituye elbotnpoltico del multipartidismo en diversas latitudes en Latinoamrica, pues ah no se discute las coaliciones en el gobierno o la forma de hacer gobierno, sino los incentivos selectivos en NuevaGestinPblicayGobernanza

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lugar de objetivos solidarios.4 El presidencialismo no incentiva la formacin de gobiernos y posicionamiento de los partidos en los temas de gobiernos, dado el juego de suma cero, en donde los partidos de la periferia buscan seguirse manteniendo en el juego poltico a travs de un voto duro y el presidente es quien gana todo (Linz y Valenzuela, 1994, p. 46) y premia a los militantes leales a los que habr que darles parte del botn dentro delpaternalismoyproteccionismoalosqueestnacostumbrados. Esta doble transicin Latinoamericana de la que hablamos anteriormente, implicaba grandes desafos para una sociedades de democracias recin consolidadas que finalmente hicieron reformas, en el mayor de los casos, apoyndose en recomendaciones externas, ms que en reflexiones internas y propias del consenso interno, por ello creemos que no se ha consolidado la NGP en Amrica Latina, pues mientras que en Inglaterra naci de su seno, en Latinoamrica naci de la recomendacin obligada y perversa. El tiempo los haba alcanzado, los pendientes eran muchos y no terminaban de resolver lo bsico, lo difcil sera ms complejo y arrojara muchas desilusiones y abusos en su implantacin. Fueron los liderazgos de distintos presidentes (Salinas, Menem, Aylwin, Frei, Sanguinetti y Henrique Cardozo) lo que ayudo a implementar ciertas acciones, mas no por la fuerza y solides del sistema poltico, sino por la singularidad de sus liderazgos, por lo que al termino de los mandatos de estos, se sigue discutiendo sobre las bondades y perjuiciosdeesasaccionesderivadasdelfamosoconsensodeWashingtonensumayora. Por lo anterior, valdra la pena encaminar la discusin de este texto en preguntarnosQufactoresinfluyeronparaquelaNuevaGestinPblicanohayatenido el xito en amrica latina que tuvo Inglaterra?; partiendo de la hiptesis de que a mayor debilidad institucional menor capacidad para consolidar practicas de NGP, buscado hacer un anlisis comparativo bsico de estos puntos geogrficos, y analizando el contexto donde naci y tuvo xito en contraste a otra latitud donde hubo xitos, fracasos, as como perversiones. Como analistas de la ciencia poltica, no buscamos hacer un anlisis por separado de los distintos elementos que operan en la interaccin de un gobierno y sociedad, sino hacer, desde una perspectiva general, reflexiones de cmo el contexto importa en la creacin de nuevas formas de gobernar, pues no se trata de trasladar una ingeniera organizacional e implantar experiencias exitosas en un contexto nuevo y dismil, pues con
Entendemos como objetivos solidarios a aquellas alianzas o coaliciones que se hacen con partidos, grupos o individuos para sacar juntos alguna reforma, ley, etc. donde lo que prevalece y empuja es un ideal o visin pblica. En tanto incentivo es aquel que es individualizado y que gran parte de los presidentes de latinoamericana han recurrido para terminar de construir las formulas o mayoras, mediante el otorgamiento de favores, servicios de manera informal y en ocasiones ilegales,loqueenmuchoscasossedicecomocompradevotolegislativo.
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ello negamos una historia y cerramos las puertas a un anlisis coyuntural de la propia geografaqueanalizamosyendondesepretendemejorarlaformadegobernar. El anlisis lo haremos a travs de la consulta a la bibliografa existente en torno al tema que vincule nuestra hiptesis y nos ayude a llegar a conclusiones con argumentos slidoseinformados,avocndonosendeterminadomomentoaanalizarconmsdetalleel caso mexicano, con la finalidad de hacer un estudio de caso de ejemplos de xito, fracaso, abusoyretrocesodelasimplementacindeherramientasdelaNGP. El presente documento se estructurar inicialmente mediante el desenvolvimiento de un marco terico que buscara dar cuenta de manera general, de los diferentes momentos, circunstancias, xitos y fracasos que ha tenido la NGP en su paso por Amrica Latina. Posteriormente haremos un anlisis conceptual que nos permita identificar la complejidad de las unidades a las que nos iremos refiriendo a lo largo del texto, continuando, con un anlisis de los datos que nos ayuden a comprobar la hiptesis planteadaenlaintroduccin,yporltimolasconclusionesapoyadasenlosanlisisdeque hacen los diferentes autores a los que hemos recurrido y en las reflexiones personales de quienes formulamos el presente documento. Ejemplodepsimavisindeimplementar Al final, tal y como lo obliga cualquier texto, detallaremos la bibliografa consultada, misma que recoge algunos textos recomendados por los Profesores Olias de Lima y Aguilar Villanueva, as como otros textos relativos al anlisis del rgimen del sistema poltico. Dejamos adems constancia de agradecimiento nuestros estos dos profesores, por esta gran aproximacinquetuvimosparaentenderladinmicaenquesehavenidodesenvolviendo laNuevaGestinPblicaylaGobernanza. NuevaGestinPblicayGobernanza
reformas: Diarioconsensos,14demayodel2008 Cuando lleguemos a ser gobierno en Tepic, traeremos programasdegobiernosexitososdeEstadosUnidospara implantarlos en nuestra ciudad y hacerla exitosa, no debemos buscar ms all, las soluciones ya estn inventadas ynolas vemos, por eso estamos tan jodidos Lic. Roberto Sandoval, Candidato del PRI a PresidentemunicipaldeTepic,Nayarit.

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II.NACEUNANUEVOORDENPARAGOBERNARMEJOR La burocracia y la forma de organizar las acciones de gobiernos nacidos en estados sociales (protectores y paternalistas) no garantizaban los niveles adecuados de servicios quesedebanotorgarasusciudadanos,mediantemecanismosquelademocraciaimpone. El termino burocracia que casi un siglo atrs garantizaba algo positivo y un orden bsico que la sociedad reclamaba, sin estar sujeto a decisiones propias de un individuo, estaba decayendo. Este sistema de hacer gobierno que garantizaba rigidez en las reglas, formalismos, especializacin, distribucin de mando y tareas, estaba enfermo en gran parte de sus rganos que ya no oxigenaban al cuerpo social, pues el virus de la globalizacin, de las nuevas tecnologas, del nuevo orden financiero que palpitaba con gran fuerza, se estaba dejando sentir, y los gobiernos pareca que no tenan los instrumentosparahacerenfrenteaestanuevaadversidad.5 El concepto de burocracia hoy en da ha terminado de configurar una denotacin negativa,endondeelciudadanocalificaderidculo,ineficazeineficienteeltrabajoquese hace desde el gobierno, y a los actores propios de la burocracia burcratas se les denota con valores como la corrupcin, la irresponsabilidad, etc. Adicionalmente muchos burcratas han generado una cuota de poder y desde las lagunas jurdicas que la ley concede, han venido obtenido una especie de botn poltico personal que no le fue dado por nadie, sino que se lo adjudica como un escudo protector para asegurar su permanencia,su empleo, msall de visualizar elobjetivo mismode su naturaleza, que es la de brindar un servicio pblico de calidad a los ciudadanos. La informacin que tiene es suescudoprotectorynolabaseesencialparaeldesarrollodesuejercicio. La burocracia ya no garantizaba desde finales de los aos setentas el xito de los servicios, pues esta se haba corrompido. En Inglaterra6 con la llegada al poder en 1989 de la dama de Hierro, por as citar a Margaret Tatcher, se dio inicio a una nueva era en la forma de hacer gobierno.7 Tatcher desde un inicio se distingui por su enorme capacidad, su inteligencia para combatir a aquellos que se opona a los cambios que necesitaba los
La prestigiosa revista estadounidense Times en su portada del 23 de Octubre de 1989 se preguntara posteriormente Ha muertoelgobierno?(OsborneyGaebler,1994,p.25). 6 DuranteeltextonosestaremosrefiriendoaInglaterraoGranBretaa,enalusinalaszonasgeogrficasqueconformanal Reino unido (Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda del Norte) y que fueron receptoras de la NGP, `pues si bien hablamos nicamentedeInglaterra,esenrazndequeahesdondeseencuentraelpodercentralquegestlasreformas. 7 El agotamiento y las distorsiones de la poltica de empleo, bienestar y seguridad social, as como la declinacin de la productividad y competitividad de la econmica britnica, fueron los factores que propiciaron la derrota poltica de los laboristas y que hicieron que se reconocieralanecesidaddeintroducirreformasdedesregulacinestatal,liberalizacindelosmercadosyeficientizacindelosgobiernos.). ElesfuerzofuedirigidoinicialmenteporSirDerekRaynerresponsabledelaunidaddeeficienciadelgobiernodeTatcher.(Aguilar,2006, p.158159).
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ingleses, se empez a generar un cambio en la forma de gobernar que no entendieron inicialmente y mucho menos aprobaban gran parte de la clase poltica opositora y acadmica del Reino Unido, pero que ms tarde muchos de ellos aplaudiran las agallas polticas y la visin de la primer ministro para sacar adelante a Inglaterra de la crisis econmicaenquesehabavistoenvueltoenlosaospasados. Hacer gobierno como si se tratara de una empresa?, est pregunta se hacan muchos que no lograban digerir el sentido de la propuesta, sobre todo por la oposicin ordinaria de lo pblico vs privado. Gobernar por resultados?, tratar al usuario como cliente?, Qu el sector privado realice funciones que vena desarrollando el gobierno?, Ver al ciudadano como cliente? era sin lugar a duda varios de los cuestionamientos que se realizaban, sin embargo el contexto mundial obligaba la creacin de nuevas competencias y capacidades para hacer frente a ms demandas ante presupuestos acotados. Las formulasalas que invitabaeste contramodelo dereducir a laobesa burocracia, hacindola mas horizontal y menos vertical la toma de decisiones, as como invitando a descentralizaralaparatocentralistapropiodelmodeloWeberiano,externalizar,privatizar, romper con lo rgido y monoltico, ver al ciudadano como cliente,8 a generar un gobierno por resultadosdonde la evaluacin se hicieradesde el enfoque empresarial, romper conel procedimentalismo y la norma como la forma nica de actuar del servidor pblico, generar competencia entre organizaciones al interior, fueron algunas de las herramientas que este modelo consolidara ms adelante, primero en los pases anglosajones y posteriormenteenlasdiversaslatitudesdelorbe,lascualesadoptan,otratarondeadaptar a sus contextos, en algunos casos solamente bajo la imitacin y en otros con mayor xito mediante la adaptacin al contexto especifico y con variacin que facilitaran su insercin. El ciudadano se enfrenta bajo el enfoque de la NGP a una visin ms facilitadora de los serviciosyelfuncionariopblicotradicionalseconvertirenunprofesionalquetendrun margen de discrecionalidad necesario para la obtencin de resultados que le permitan competir, donde mantenerse no implica cumplir con un horario, sino dar resultados, dondepuedapartirdelaideadecrearvalorensutrabajoyserpartedelxitodelamisma ynosolouneslabnperdidodelaparato.

El cliente no es alguien sobre el que se ejerza autoridad sino, muy al contrario, alguien a quien se sirve. El cambio del concepto de usuario al de cliente significa convertir el servicio pblico, en el que el inters pblico se define a travs de las normas del servicio y los criteriosprofesionalesdelosfuncionarios,enservicioalpblico,dondecadaciudadanopuedetransmitirsupropiavisindelaprestacin que recibe, de su utilidad y de sus preferencias. (Olias Blanca, 2001, p. 17). Osborne y Gaebler en la reinvencin del gobierno hacen un anlisis muy interesante en torno a ubicar las razones por las que se debe de tratar al nuevo ciudadano como cliente(p.241).
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El mundo en la dcada de los 80s, mantuvo una dinmica impresionante, por un lado en Amrica Latina se gestaban las cadas de los regmenes autoritarios y la instauracin de regmenes democrticos y al final de esta dcada influenciados por el consenso de Washington de 1989, participaran en las reformas neoliberales de las que hablaremos ms adelante. En Inglaterra naca una nueva forma de hacer gobierno, adicionalmente en 1989 llego la cada del muro de Berln y la posterior cada final de la URSS en 1991. Finalmente en 1993 se ve consolidada el nacimiento de la Unin Europea. Muchos pases se vena enfrentando a un nuevo contexto, donde la pregunta de Quin debe de gobernar? pasaba a segundo plano (sin dejar de considerar su importancia) y la preguntanuevaaresolverporpartedepolticosyacadmicosera: Cmogobernar?9 ElestadodelbienestarenEuropatuvoqueecharmanodelaNGP10parahacerfrente alos nuevos desafos que le impona el poder satisfacer las nuevas y ms amplias demandas sociales.Posteriormente,enmuchospases,apesardehabersedadograndesavancesenla formadehacergobierno,losciudadanosnosesentansatisfechosporlaclasegobernante, y prueba de ello son los estudios realizados por el rgano tcnico de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE)11 entre 1996 y 1999 que recomendaron reforzar sus polticas en sus contextos, mediante la creacin de una infraestructura tica que les permitiera a los 30 pases miembros, entre los que se encuentra Espaa y Mxico mantenerunesquemaestandarizadoquegarantizaramnimosdefortalezas. Este ejercicio histrico tena avances y retrocesos en las distintas latitudes, pues no se avanzaba como un viento que golpea parejo, sino que los contextos, cada uno, tenan diferentes resistencias. El xito sin duda de la NGP se dio en Inglaterra y posteriormente en Estados Unidos, Nueva Zelanda y Australia, pues finalmente estos, ya tenan sistemas democrticos consolidados que les permitan generar un eje democrtico consensual en sus decisiones para la creacin de nuevas capacidades; sin embargo el resto de pases en Amrica y Europa avanzaran de manera distinta, siendo Amrica Latina la que quedara estancada entre el progreso y el pasado, la politiquera y la eficacia requerida, en un
En Norteamrica Osborne y Gaebler en su extraordinario texto de La reinvencin del gobierno sealaban: el tipo de gobierno que se desarrollo durante la era industrial, con sus burocracias perezosas y centralizadas, su preocupacin por las reglasylasregulacionesysuscadenasjerrquicasdemando,yanofuncionanmuybien. 10 Algunos especialistas en Europa continental argumentan que la nueva gestin pblica es un modelo angloamericano cuya pertinenciafueradesuscasosesencialesesaltamentecuestionable.(Barzelay,2003,p.138). 11 Comit de Administracin Pblica de la OCDE (PUMA, por sus siglas en ingles). Los pases miembros de la OCDE son 30: Canad, Estados Unidos, Mxico, Alemania, Austria, Blgica, Dinamarca, Espaa, Finlandia, Francia, Grecia, Hungra, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Pases Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, Repblica Checa, Repblica Eslovaca,Suecia,SuizayTurqua.
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juego de ir y venir, debido a la poca continuidad de polticas de largo plazo, que a diferencia de Europa que vena por un lado de la segunda ola democratizadora en su mayora y por otro por la compactacin de acciones a travs de la creacin de la Unin Europea,locuallegeneromayorcontundenciaenlacreacindeestasnuevascapacidades dehacergobierno. Amrica Latina se mantiene aislada en ciertos momentos (no por las grandes distancias geogrficas, que finalmente importan, pero no son determinantes), por un lado Costa Rica parece no formar parte del continente, Chile, Argentina, Uruguay y Brasil se mantienen en una dinmica distinta a los pases como Per, Ecuador, Bolivia, Paraguay y Venezuela que no terminan de definir y se estancaron en el cuestionamiento sobre quines deben de gobernar?; por otro lado Centroamrica que sigue involucrada en una mezcla de mediocridad poltica y conformismo social cansado de tanta manipulacin poltica, y Mxico que tal parece estar ms cercano a los Estados Unidos que a los pases desufronterasur. Losdosgrandesenfoquesquemodificaronlaformadehacergobierno Vale la pena dar el peso de la influencia de las dos grandes tendencias que emergieron para modificar las tendencias tradicionales de hacer gobierno, por un lado el enfoque pionero, estoes, el britnico alque noshemosvenidorefiriendo y posteriormente elnorteamericanoapartirdelgranesfuerzoacadmicodeOsborneyGaebler,12loanterior sindejardeponeratencinalesfuerzoqueenmomentosparecidosalbritnicoemprendi NuevaZelanda. Hemos de citar las principales caractersticas de cada uno de estos enfoques, pues este anlisis tiene que hacer aportaciones tambin descriptivas. Por un lado la visin de reforma administrativa britnica formulada a raz de las tres preguntas inciales que se hicieron y a las que nos hemos referido con antelacin, por lo tanto, contemplaba ofrecer servicios de calidad donde el ciudadano fuese visto como cliente, una autonoma operativo del aparato, la medicin por resultados, mejorar la gestin de los recursos humanos, innovar con las tecnologas de la informacin que empezaban a surgir, privatizaraquellodondelosserviciosfueranmseficientessiloshaciaotroactor.Porotro lado en enfoque estadounidense, que en cuyo documento de reinventando el gobierno sus autores lo exponen como verdaderos poetas del anlisis de los asuntos pblicos,
Finalmente, fue tal y como citan varios autores hasta la llegada del presidente Clinton cuando se emprende la gran reforma administrativa en los Estados Unidos bajo la direccin audaz, atinada y talentosa del vicepresidente de Al Gore. Clintonsinlugaradudatuvolagranfortunadecontarconunvicepresidentedeunagraninteligencia.
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quienes sealan que era importante igualmente la privatizacin en aquellos casos donde otros fueran ms eficientes, mejorar las circunstancias de direccin focalizando mejor los esfuerzos, la introduccin de la competencia entre instancias privadas y pblicas, responsabilidad y rendicin de cuentas, de igual forma la descentralizacin entre las unidadesoperativasyoportunidadesdeseleccindeserviciosporpartedelosusuarios. Sociedadesderiesgo Hoy en da, despus de la crisis que dio inicio a finales del 2008, que parece ser el agotamientodelsistemafinanciero,econmico,degeopoltica,yquenoparecedarvidaa otro orden, por lo menos hasta esta fecha. Qu pasara?, es la pregunta ms complicada que seguramente muchos acadmicos se hacen. Pases como Estados Unidos, Inglaterra y los que conforman la Unin Europea, hoy viven un periodo de incertidumbre en donde la forma de gobernar que se haba insertado en unas reglas econmicas globales estn agotadas y se necesitan reinventar nuevas formulas para poder sostener al mundo en el que vivimos. Esperamos que las nuevas formulas que provoquen una variacin en el orden, consideren el punto de vista del medio ambiente, que el planeta no tarda en pasarnoslafacturadesudeterioroynohabrpresupuestoquealcanceparahacerlefrente, sobre todo en pases de bajas capacidades, pues debemos de pasar de entender el riesgo, no como algo extraordinario, sino como algo ordinario, debemos de entender que hemos empezado a vivir en sociedades de riesgo y es ah donde creemos que debe de residir partedeldebateenlaformulacindelnuevoordenqueseguramentenacerparadarfina estacrisis.Ahorabien,recalcemos,lacrisisnoponeendudaalossistemaspolticos,niala forma de gobernar, sino a la forma de entender la forma de integrarse los estados en una geopolticadistinta. Gobernanza Todava se discute sobre el xito o fracaso de las formulas que impone el modelo de NGP, y por supuesto que hay opiniones en pro y en contra, pero que coinciden en que el contexto importa. Por ejemplo Aguilar Villanueva insiste la creacin de capacidades en losgobiernos,conmirasalatomademejoresdecisiones,estomedianteelinvolucramiento deuntercerfactorquelaNGPnoincorpora,yqueeslasociedadcivilenlahechuradelas decisiones.Apesardequelagobernanzasoloimplicaprcticasenelejerciciodelgobierno pocoinstitucionalizadas,precisamenteporloscontextospolticosyelmantenimientodela supremaca del poder, aspira a ser una solucin ante la necesidad de generar una NuevaGestinPblicayGobernanza

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confianza que sigue demandando una sociedad ms informada y exigente, pues finalmentevivimostiemposdetransicin,decambio,propiosdelacrisis. Por ltimo basta decir que la NGP es un modelo ptimo para estados con dficit presupuestario,dondenocreoqueningunoseaajeno,querequieredeunejerciciopoltico de gran envergadura para su aplicacin y ejecucin, donde no todas las latitudes estn a esa altura. Quizs alguna inserten formulas como la descentralizacin, externalizaciones, privatizaciones,perosindudatendrnungranfrenocuandosetratederenovarelaparato burocrtico,puestoparanconcriteriospolticosanacrnicos,peropropiosdesurealidad. III.Resistenciaslatinoamericanas El sistema presidencial de Amrica Latina13 dificulta la consolidacin de una democracia consensual, pues la fortaleza se da en torno a un individuo con alta propensinausarpoderesmetaconstitucionalesyendondelasinstitucionessemoldeanal estilo personal del gobernante o lite en el poder en turno, por lo que la conformacin de instituciones que nazcan de la neutralidad, tal y como es la naturaleza de la NGP, es poco posible, pero reconocemos que se ha dado en algunos lugares; sin embargo es difcil sostener un crecimiento poltico, econmico y administrativo en aquellos lugares con sistemas multipartidistas como Bolivia, Per, Ecuador y Paraguay, as como los pases de Centroamrica(aexcepcindeCostaRica),menosdifcilensistemasbipartidistasodetres partidos predominantes como Chile, Argentina, Brasil, Uruguay y Mxico, lo cual nos indicaunavancedismilcomoregin. Debemos adicionalmente considerar las serias aportaciones que hace Lipset en 1959 principalmente cuando se focaliza dicho estudio hacia el marco centroamericano, cuya tesis fundamental es que para que haya consolidacin democrtica es necesario un piso bsico de crecimiento econmico y en donde sostiene que finalmente Centroamrica est destinada a ser una regin poco democrtica, debido a que el contexto poltico no permite avances econmicos y por lo tanto hay estancamiento en los avances
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Recordemos que el sistema presidencial latinoamericano es una copia del Presidencialismo estadounidense, con la gran diferenciadequeesteultimotienessiglosdehaberseconsolidado,entantoqueenamricalatinahayunadiversidadpoltica que le da distintos usos a las reglas del Presidencialismo, que si bien es, de acuerdo a autores como Lanzaro el sistema ms adaptablealareginencontraposicinalaspropuestasdeLinzen1984deinvolucraralparlamentarismocomorgimende gobierno, tambin debemos decir que no ha generado las condiciones polticas de innovacin mas all de lo meramente incremental,talycomolodescribeCharlesLindblom(VerAguilar,antologasFCE,2006). 14 SeymourMartinLipset,acadmicoestadounidense,DoctorensociologadelauniversidadGeorgeMason,fallecidoenel 2006. Realizo diversos estudios, entre los que destaca aquel que busca relacin el crecimiento econmico y el crecimiento democrtico.
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democrticos, pues una sociedad con mejores niveles de satisfaccin (educacin, salud, etc.)tiendenaserunasociedadcon mayorparticipacindemocrtica enlaformulacinde sus instituciones. Por lo anterior, nuestra hiptesis coincide con lo expuesto por Carles Ramio, cuando analiza la dificulta de insercin en la NGP en Amrica Latina y se basa en que para que haya insercin de los valores de la NGP en democracias latinoamericanas, ests deberan de tener unos bases solidas en el fortalecimiento institucional, y as estaramosenposibilidaddepodersustentardesdeelpuntodevistatericoytomandoen consideracin lo sealado por otros autores, que la insercin de la NGP en Centroamrica tiene alta propensin al fracaso o uso perversos de las herramientas que esta forma de gobernarexitosadelmundoanglosajnsugiere.15 LainfluenciaimperfectadelconsensodeWashington Tal y como lo hemos venido sealado, a partir de mediados de los aos ochenta se fue consolidando la democracia en Amrica Latina y los gobernantes que arroj dicha transicinsetoparonconelgrandilema,porunladodecrearinstitucionesdemocrticasy por el otro realizar las grandes reformas que se necesitaban para afrontar los nuevos desafos. El consenso de Washington, mediante el cual se emitieron diversas recomendaciones cuya aplicacin generaba que instituciones crediticias internacionales16 otorgasen prstamos para poder hacer frente a las grandes deudas contradas por gobiernos anteriores, se volvi a la vez un chantaje perverso,17 pero afirman sus promotores, que era la forma de obligar a las nacientes democracias a ponerse al da anteunmundoqueaslodemandaba. El consenso de Washington recoge algunas recomendaciones de NGP, sostena la urgente necesidad de generar una disciplina fiscal, privatizaciones, liberalizacin de polticas comerciales, proteccin de los derechos de propiedad para motivar la inversin, apertura a la inversin extranjera directa como motor de empleo para la regin, priorizar elgastopblicoeneducacinysalud,etc.,locualfueimplementadoconxitosenalgunos casos y en no muchos de ellos con abusos por parte de los gobernantes en turnos. Este
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EnestecasovolvemosasacardelareferenciaquehacemosdeCentroamricaaCostaRica. Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Banco interamericano para el Desarrollo, Agencia internacional para el desarrollo). 17 Dado que los prestamos iban dirigidos a pagar deudas contradas con los bancos creados por los principales impulsores del consenso Washington, que entre otras cosas buscaba crear en las naciones deudoras condiciones de pago y lo hicieron medianteestemecanismoperversoparaalgunosynicasalidaparaotros.

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consensonosdalarazn,puesnobastaronlasrecomendacioneshechascomolasolucina la problemtica de la regin, pues la debilidad o fortaleza institucional cuenta, es decir, el contexto importa. As, Latinoamrica se ha distinguido por un lado por ser el alumno que escucha las recomendaciones del profesor, que si bien en algunos casos participa en su creacin, en otros, principalmente en los pases ms pobres, se limitan a tratar de imitar dichas recomendaciones. Ayer fue el consenso de Washington, despus el de Santiago y as sucesivamente, cul sigue ahora?, pues esa ha sido su dinmica, la gran diferencia de hoyes,quelageografapolticaesdistintaconideologaspolarizadas. Recordemos las preguntas que plantearon los precursores de la NPG, preguntas que no deben de escapar al analizar el contexto latinoamericano, pues podemos advertir que la primera de ella fue bien recibida durante los gobiernos de Salinas en Mxico, Menem en Argentina, Aylwin y Frei en Chile, Andrs Prez en Venezuela, Fernando Collor e Itamar Franco en Brasil, Sanguinetti y Lacalle en Uruguay, etc., pues haban recibido unas economas endeudadas18 y la formula de vender activos, esto es, empresas cuyos servicios constitucionalmente no estaba obligado a prestar el estado, sin lugar a duda representaba un respiro y un beneficio, pues con la venta de dichos activos fortalecan la caja del gobierno para enfrentar el gasto pblico y sobre todo para mantener alejado el fantasma de la hiperinflacin por un tiempo19. Sin lugar a duda ayudaron a enfrentar las delicadas situaciones econmicas (Olias, 2001, p. 65). Sigamos pues con la contestacindelapregunta2y3enelcontextolatinoamericano. Quienhacelareglahacelatrampa Haciendo una crtica igualitaria, podemos sealar que la respuesta a la pregunta nmero dos, fue igualmente bien recibida, pues la resolvieron privatizando y externalizandociertosservicios,conlocualadicionalmentesepagabanfavorespolticosen las concesiones, pues ante marcos jurdicos con bastantes lagunas, propios del latinoamericano, es factible, hacer concesiones amaadas y pagar favores, lo cual en lugar de darle valor a la accin pblica, provoc actitudes de corrupcin y de enriquecimiento de la clase gobernante y su periferia cercana, en un contexto con
VaseellibroTiposdepresidencialismosycoalicionespolticasenAmricalatinaeditadoporelconsejolatinoamericano de ciencias sociales en el cual diversos autores concurren para analizar el contexto latinoamericano en los tiempos de la dobletransicindelaquehemosvenidohablandoeneltrascursodeltexto. 19 Sintocarlocomopuntotranscendentaleneltextoprincipal,bienvalelapenasealarquegranpartedelosactivosfueron perversamentetrasladosdelsectorpublicoalsectorprivadonoconlaneutralidadyobjetividadqueexigelaNGPsinopara pagar favores electorales hacia determinados poderes facticos, o bien para fortalecer la fuerza patrimonial de las elites polticas de determinado pas. Mxico es un ejemplo claro de ello, donde dicho proceso genero las condiciones para que se gestaranah,variosdelospersonajesmsricosdelplanetacomoCarlosSlimHel,entreotros.
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instituciones endebles, es decir, quien hace la regla, hace la trampa, lo cual se aleja de la neutralidad propia de la NGP segn lo que nos seala Hood en el new public management . Esto no es exclusivo del contexto latinoamericano, pero sin duda es una prctica sistematizada(Villoria,2006).

Botnpoltico:prioridadparamuchos,quesonlospocos El problema, desde un enfoque de critica fatalista, se da al contestar la tercer pregunta, lo cual implicaba la generacin de una nueva cultura del servicio pblico, ajena a las practicas20 que se venan haciendo y que desarrollaba la burocracia de los pases analizados. Pensar en un contexto poltico como el latinoamericano, es pensar forzosamente que la burocracia es un botn poltico para quien gana elecciones; es pensar en instituciones informales que son parte de las reglas del juego y que determinan, si no en mas que las formales, las dinmicas del uso del poder. Por ello pensar que en pases como Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Venezuela, Colombia, Per, Ecuador, Bolivia, Paraguay y Repblica Dominicana con sistemas de partidos muy fragmentados, donde no hay partidos predominantes (Sartori, 1987) que garanticen un mnimo de seguimiento a las polticas, es improbable que se puedan dar reformas tan racionales y exhaustivas como la incorporacin de herramientas propias del modelo de la nuevagestinpblica,serademasiadoutpicodecirques. En una democracia tan endeble, el aparato del gobierno se vuelve el banco que otorga incentivos personales a su militancia mediante la asignacin de posiciones dentro de la administracin, no para que sea eficaz, sino para que el militante mantenga lealtad y recursos mnimos para seguir apoyando al lder poltico que lo llev ah. Ver la siguiente notaperiodsticadeunejemploenelEstadodeJalisco,enMxico.
Llegaronloscambios: 14 de Marzo 2007. (Peridico el informador Guadalajara Mxico). Con la llegada de Emilio Gonzlez Mrquez al gobierno del estado, empez el pago de cuotas al interior del PAN. De los 218 servidores pblicos que conforman la Secretara de Cultura se ha renovado a tan solo 15 das de haber asumido el cargoelnuevotitular a112deellos,locualimplicaungastoparaelerariopblicocercanoalos36millones depesos.


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Clientelismo,nepotismo,compadrazgo,practicascomunesdelcontextopolticolatinoamericano.

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Las descentralizaciones, externalizaciones, y privatizaciones sirven tambin de botn poltico, con el que se puede jugar y ganar en torno a estos nuevos esquemas de gobierno. Reducir el tamao creemos es poco probable, puede darse de manera incremental pero no rpido. La corrupcin es un fenmeno a considerar, debido a que los estados latinoamericanos estn muy permeados por este problema tico, apoyado en el poco respeto por el estado de derecho, es sin duda caldo de cultivo para cualquier poltico. Por ello, bajo el argumento anterior, podemos sealar que nuestra hiptesis podra ser vlida, dado que en un estado con bajo respeto al estado de derecho, con niveles de corrupcin alto, con sistemas de partidos demasiados fragmentados, lo cual no habla de estados con debilidad institucional, es difcil que la neutralidad y posibles bondadesdelanuevagestinpblicatengaxito. En Latinoamrica solo Costa Rica, Uruguay, Brasil, Chile, Argentina y Mxico se puede decir que tienen un sistema de partidos menos fragmentado, con tendencia al bipartidismo o tripartidismo y con mayor nivel de institucionalidad democrtica. Ms adelanteveremosconmayordetenimientoelcasodeMxico. Tecnocraciavspolticostradicionales La llegada de elementos de NGP a Latinoamrica trajo consigo un desplazamiento obligadodelaparatoburocrticodepersonajespolticosincapacesporpersonajesalosque se les conoci como tecncratas, quienes se distinguan por tener los conocimientos, habilidades para dirigir las capacidades institucionales creadas con motivo de la llegada obligada en muchos casos de estas nuevas herramientas, lo que sin lugar duda gener descontento entre la clase gobernante desplazada. En1988 en Mxico, tal y como cita el ex presidente Miguel de la Madrid Hurtado Mxico necesitaba de presidente a un hombre que conociera de economa, que tuviera destrezas para enfrentarse a la economa de mercado y fuera capazdeimplementarloscambiosqueelpasnecesitase,poresotomeladecisindequeelcandidato fuera el licenciado Salinas de Gortari (De la Madrid, 2004, p. 186). Entre tecncratas globalizadosquesurgieroncomoelavefnixdeladesastrosacrisiseconmicaypoltica de los aos ochenta y los polticos clientelistas se centro gran parte del debate, de las alianzas, coaliciones, traiciones, avances y retrocesos en diversos sistemas polticos de latinoamericana.

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EnAmricaLatinaafinalesdelosochentaaparecieronunanuevaclasedepolticos que se distinguan por liderazgos pragmticos ms que ideolgicos,21 propicios para el auge neoliberal, con conocimiento de las ideologas extranjeras y con conocimientos en economa para resolver los problemas complejos que imponen determinadas polticas pblicas, con capacidades para institucionalizar la vida del ejecutivo, los cuales empezaron a formar parte de los rganos de decisin de los nuevos gobiernos, teniendo grandes xitos como en Mxico en el gobierno de Salinas y grandes fracasos como en Argentina en el gobierno de De la Ra (Lanzaro, 2001, p. 88), donde aislados de una clase polticatradicional,tuvieronquesalirporlapuertadeatrsdepalacio.Lastensionesentre polticos clientelistas y tecncratas formaron parte de la dinmica que terminara con el rgimen priista que gobern a Mxico durante 71 aos consecutivos, al final los poltico tecncratas que se habanencargado de lasgrandes reformas econmicasdieronpie a una transicin poltica, inimaginable para muchos polticos tradicionales mexicanos, por citar unejemplodetensin. Profesionalizacinquecuenta Los ingleses o estadounidenses partieron de una burocracia obesa, pesada, profesionalizadayconcapacidadestcnicasparadesarrollarsutrabajo,algradotal,quela burocracia inglesa era sumamente poderosa polticamente, de ah que la labor de Tatcher tenga mayor merito, pues necesit demasiada agudeza poltica, tctica y paciencia para poder combatir y debilitar ese poder a efecto de hacer los cambios que conocemos. En cambio en Amrica Latina tambin tenamos una burocracia obesa en los aos ochenta, peroconbajacapacidadtcnicaycarentedevisindeservicio.Porello,estefueotrofactor que genero que en el sistema anglosajn se tuviera xito con el modelo de NPG, pues la adaptabilidad del funcionario ingles al nuevo modelo era ms fcil, a diferencia del funcionario latinoamericano, que ha tenido caminar en un contexto de botn poltico burocrtico, donde las reglas no estn claras para el, donde el valor es la lealtad poltica ms que la eficiencia en su actuacin como servidor. Los tecncratas, debemos de reconocerquehanincorporadounadinmicadistintaquehafortalecidoyarropadoenlos ltimos aos a los ejecutivos, que ha introducido elementos de NGP, pero que son una partesolamentemnimadelaclasepolticagobernante,esos,muypoderosa. EnAmricaLatinaelserviciocivildecarreraquegarantizaraqueseranlosmeritos masallquelaslealtadespolticasloquemantuvieseenelcargoadeterminadoindividuo,
Vase la revista de econmica poltica Pensamiento Iberoamericano nmero 30, con el tema Tcnicos en poltica en latinoamericana.
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lo cual es propio del sistema Weberiano, era inexistente, adems era urgente y lo sigue siendo, pues a pesar de no ser una herramienta de NGP es parte de la infraestructura institucional bsica que debe de tener un sistema que busque implementar esa nueva forma de abordar el gobierno, pues si queremos pasar de remar a tomar el timn debemos de haber construido unos mnimos, ya que no hay barco que llegue a buen puerto sinohayunbuencapitnconbuenossubordinados conincentivosparahacerbien sulaboryporlotantoproducirvalor,queesloquelaNGPexige. Unainfraestructuraticanecesaria NonicamenteLatinoamricahatenidoproblemasparalaimplantacindenuevas herramientas que puedan generar una mejor forma de gobernar, que es lo que buscan los principios de la NGP, pues tal y como lo seala Michael Barzelay, fuera del contexto de Nueva Zelanda y Reino Unido y posteriormente Estados Unidos apoyndose entre otras cosas con el texto revolucionario de Osborne de reinventando el gobierno, todos han tenidoqueadaptarnuevasformasdegobernardeacuerdoalcontexto.Valeaqulapena sealar que la culturapolticapropia del servidor pblico, simplemente necesitabanuevas guas o ejes que le permitieran tener mayor adaptabilidad de formulas gerenciales, en donde lo privado se introduca en lo pblico,22 pues la cultura organizativa es semejante a la de la sociedad poltica, tiene fuerza y se muestra al momento de brindar un servicio y finalmenteesunsistemadecontrolqueprohbe,limitaofortalezapracticas(Villoria,2000, p. 114). Lo anterior viene a soportar las tesis de varios especialistas de la OCDE que identificaronafinalesdelosaosnoventaqueapesardehaberhechofrenteconxitoalas crisis econmicas de los aos ochenta, de haber hecho reformas de distintos tipos para mejor la interaccin del gobierno en su forma de gobernar, seguan habiendo dficit en la confianza ciudadana, que seguan sin encontrar en los gobiernos de final de siglo a los agentessolucionadoresdelaproblemticaexistente. La OCDE realizo diversas recomendaciones como creacin de guas y normas ticas para los servidores, as como su capacitacin en ello a efecto de que identificaran el valor de sus acciones; promocin e impulso de la transparencia como mecanismo vinculatorio de rendicin de cuentas;que los servidorespblicosconocieransus derechos, lineamientos claros para las ventas de activos (externalizaciones, privatizaciones, licitaciones)aefectode nocaerentintesdecorrupcinyqueperjudicaranelavancede las reformas administrativa;fomentar nuevas culturas de liderazgoen lasorganizaciones, etc.
En este sentido se hace una crtica jerrquica en donde se sita a la nueva gestin pblica como aquella que puede erosionarlacohesindelsistemaysituaralsectorpublicofueradecontrol.
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Latinoamrica no fue ajeno a esto a pesar de que no forma parte de la OCDE,23 ya que a travs de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) y de la Organizacin de las NacionesUnidas(ONU)dedonderecibierondiversasrecomendacionesparairgenerando una nueva cultura en los servidores pblicos, pues no hay reforma que no tenga que ser operada por humanos24, los cuales deben de tener elementos ticos bsicos para visualizar la importancia de crear valor con su trabajo, que es uno de los fines de la NGP. Por otra parte unos pases han avanzado ms que otros, pues son solo recomendaciones las que se emiten a las distintas naciones y el contexto importa en la implantacin de cualquierrecomendacin.Haymuchasexperienciasdexitoenlosgobiernosportodaslas latitudes, sin embargo el contexto importa, para muestra Suiza, el pas que muestra al mundograndescapacidades,grandesexperiencias,perocuyasformulasfueradeah,sera casiimposiblequetuvieranxito. Incrementalismoenlahechuradepolticas La implementacin de la NGP requiere de una poltica consensual de largo plazo para que las reformas se arraiguen, formen cultura y tengan xito. En estados altamente democrticos, donde las reglas del juego del poder fueron claras desde hace mucho tiempo, es msfcilconformar rganosespecializados que construyan las nuevas vas en que transitara el ejercicio del aparato administrativo y poltico del gobierno, es ms fcil operar en una racionalidad limitada25 pero lo mayor exhaustiva posible, donde a diferencia de los contextos latinoamericanos operan con una racionalidad basada en el mero incrementalismo, cuya actitud de andarse por las ramas y no ir a la raz26 provoca estancamiento o el no nacimiento de nuevos mecanismos que mejoren nuestra capacidad de hacer gobierno que satisfaga con mayor porcentaje la confianza ciudadana. El presidencialismo norteamericano donde a pesar de tener esa representacin dual a que hace referencia Juan Linz, tiene un congreso que realmente hace contrapeso al ejecutivo y en esa relacin de equilibrios han conformadoreglasformales e informales que respetany hacen que el contexto sea apto para la hechura de nuevas polticas, en tanto que en Amrica Latina, tal y como lo cita en su texto este mismo autor y posteriormente Lanzaro, el presidencialismo es individualista y el congreso ha sido acompaador, mas no
MxicoeselnicopasdelatinoamericanaqueenestemomentoformapartedelaOCDE Finalmente la aplicacin de nuevas tcnicas electrnicas, informticas y telemticas tienen que son necesarias, tienen que aplicarseporservidorespblicoscapacesyconvisindevisualizarelvalordesusacciones.(SanchoDavid,Pag:49) 25Seentienderacionalidadlimitadacomoaquellaquetomaencuentatodalainformacin disponibleenelmomento,conlos recursos humanos y econmicos del momento, la cual a pesar de que quizs no puede ser la mejor decisin, es la mejor decisin disponible en el momento, pues finalmente se dice limitada, pues no se tendrn todos los medios e informacin existenteenlatomadecualquierdecisin,simplementesetomaconloquesetienealamano. 26 Ver la antologa La hechura de las polticas de Luis F. Aguilar Villanueva. La ciencia de salir del paso de Charles Lindblom.
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protagnico,ni de contrapeso, mucho menos equilibrador, porello,los consensos son ms difciles de articular y por lo tanto el medio latinoamericano es ms proclive a un sistema netamente incremental dedecisiones, pues los perros hambrientos a quehace referencia Lindblom son mas patrimonialistas y clientelares, por lo que las grandes reformas se tomanenbasealiderazgostemporalesynoenbaseainstitucionessolidas,lascualespoco a poco se han venido construyendo, pero desgraciadamente la camiseta de la nueva gestin pblicalehaquedadograndealosgobiernoslatinoamericanos. Sin embargo, dentro de esos prejuicios que se esconden en un incrementalismo perverso, se ha hecho avances, que en gran medida, tal y como lo sealamos en este texto, en muchas ocasiones se pierde la esencia de la reforma y las mismas se articulan a intereses particulares, ms que al inters general, cayendo en el circulo vicioso de la politiquera latinoamericano, peroclaro, hay susgrandes excepciones encuanto tiempos y lugares. Unpopulismoquedebilita,queestatiza. Elpopulismoquenaceprecisamentedeladesesperacindequieneshistricamente se manifiestan desplazados (Freidenberg, 2006, p. 9) o no satisfechos por los gobiernos o lites polticas histricas y que sin lugar a duda abren la puerta a nuevos estilos de liderazgos que con el discurso del nacionalismo y el valor del pueblo se han insertado en las democracias endebles y han dado reversa a las privatizaciones que se haban hecho en los aos noventa con motivo de los avances neoliberales de los que hemos venido hablando. Estos liderazgos populistas han buscado volver a un estado proveedor y controlador de los grandes recursos, volviendo a estatizar muchos de los servicios que haba sido desincorporado con anterioridad. La respuesta a las preguntas 1 y 2 que se haba hecho los ingleses y de cuyas respuestas hablamos con anterioridad que consistan en la venta de activos que no fueran funcin del Estado como privatizaciones y externalizaciones, en latinoamericana se implementaron y hoy, la tendencia es una evaluacin del fracaso de esos mecanismos, pues el contexto importo. No tratamos durante este texto de medir el xito o fracaso de venta de empresas, privatizaciones o externalizaciones en Amrica Latina, simplemente lo observamos como herramientas usadas,lascuales,esos,paramuchosgobernantespopulistasenLatinoamricafueronun fracaso por la perversin poltica con las que fueron implementadas. Pases como Venezuela que ha vuelto a privatizar el petrleo, las cementeras, parte de las comunicaciones; pases como Bolivia que han nacionalizado el gas, y as, podemos citar a Nicaragua, Ecuador por citar unos casos, sin embargo, observemos esto, caemos nuevamente en el circulo poltico perversos de las revanchas polticas, pero donde las NuevaGestinPblicayGobernanza

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instituciones son tan endebles que en muchos casos no terminan de nacer constitucionalmente cuando empiezan a caer polticamente por el nacimiento de otro gobiernocondistintosinteresesyquebuscarponersuselloalaadministracin. Ahora bien el populismo no necesariamente conlleva socialismo, tal y como es el caso de varios lderes que hacia all quieren dirigir su lgica de gobernar, sin embargo habr que esperar para darle su real peso al populismo latinoamericano, el cual no es excluyente de ser progresista o conservador, ni tampoco lo excluye de generar e incluir elementos de nueva gestin pblica en la forma de hacer gobierno, hasta el momento no hay mucho avance que presumir y en nuestra apreciacin humilde, si muchos riesgos por correr. Nopodemosbrincarenlaescalerarigurosadeloscambios Finalmente seguimos preguntndonos cuestiones de ideologa poltica, pero no avanzamosalstatusdeunmejorgobiernoyvolvemosaremarynotomamoseltimn,por citar a Osborne en reinventando el gobierno, pero bueno, tampoco se trata de tomar partido, pues finalmente el contexto en gran parte de latinoamericana es as, pero, sin tomar partido, podemos asegurar que la deuda por la eficiencia, eficacia y objetividad sigue pendiente, eso s, mucho menos pensar en una Gobernanza que incluya al elemento delasociedadcivil,puessindudanopodemospasardelescaln1al3,sinpasarporel2. IV.ExperienciasparticularesdeNuevaGestinPblicaenAmricaLatina Talycomolohemosvenidosealando,laNGPnohasidoelparadigmadegestin predominante en pases en desarrollo, los cuales finalmente siguen operando en su mayora bajo la verticalidad del modelo Weberiano. En el marco de las agendas gubernamentales de los pases de la regin, se promueve el uso de la rplica de experiencias exitosas o buenas prcticas, como instrumento para apoyar la toma de decisiones de los diferentes agentes pblicos. A nivel de la administracin pblica central, los gobiernos de Argentina, Mxico, Brasil, Colombia y Chile por citar unos ejemplos, han desarrolladoexperienciasoriginadasafinalesdelosnoventaseiniciosdeestenuevosiglo, las cuales adems tienen la caracterstica de que tienen como pblico objetivo principalmente las instituciones pblicas del propio pas, y no existe un llamado o promocin a la difusin de los casos hacia el resto de la regin de Amrica Latina.27 Las practicas sobre las que principalmente se busca incidir es en planificacin institucional,
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A diferencia de otros contextos, en latinoamericana la integracin es circunstancial y por temas especficos, mas no actuamoscomobloquepermanente,adiferenciadelospasesEuropeos,loquesindudalestrajomuchosbeneficios.

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presupuestacin y control de gestin, evaluacin, uso de indicadores de desempeo, atencin al usuario, calidad de servicio mediante externalizaciones y mejoramiento de controles internos de calidad mecanismos de quejas de ciudadanos usuarios, gobierno electrnico,etc. El paso enla implementacindelaNGP ha sido obviamentedesigual y en muchos casos enriquecedor. En Brasil a partir de las reformas constitucionales de 1998 se profundiz la reforma administrativa, emprendiendo una reforma completa del servicio pblico.28 Brasil es quizs quien mejor aparato burocrtico tiene en este momento, siguindole Chile quien dentro de su estado unitario ha venido generando un cuerpo de gerencia publica muy importante desde el inicio de la transicin bajo la presidencia de Aylwin y posteriormente en el gobierno de Frei, gracias en parte a su alta capacidad de consenso, pues es quizs Chile quien mejor nivel de institucionalidad tiene en sus sistema de partidos. Argentina que sostuvo una tendencia a emprender grandes reformas administrativas bajo el periodo de diez aos de Menem, no logro consolidarla, principalmente por el segundo periodo bastante turbulento, tanto poltica como econmicamente, donde finalmente se impuso la lgica de un sistema de partidos que no logra consolidarse entre un peronismo que circula en toda latitud y un conservadurismo que se fragmenta y pequeos partidos perversos. Por otro lado la Colombia metida en la ltimamitaddelsigloXXenproblemasdeguerrillasynarcotrfico,harealizadoesfuerzos poco eficaces y eficientes de descentralizacin por ejemplo, mas por presiones externas y quenotuvieronbuenxitoensumomento,dondeloquefallofuelaincapacidadhumana de quienes disean esta nueva capacidad de hacer gobierno, la cual si bien recoge una sugerencia de NGP, no diagnostica el contexto en el cual se desarrolla, no observa otras deficienciasbsicasyfinalmentefracasa.

En Venezuela, principalmente bajo el gobierno de Carlos Andrs Prez y en parte por las recomendaciones del Consenso de Washington se dio la descentralizacin, de la cualhaymuestrasdesufracaso.ConlallegadadelpopulistaChvezalpoder,aligualque en Bolivia se adoptaron acciones de recentralizacin (polticas de sentido inverso). Antes delgobiernodeHugoChvezlaselitespolticasenfrascadasenunambientedeperversin poltica con tintes personalistas y patrimonialistas, no eran propicias para desencadenar movimientos de NGP. La historia de Chvez se est escribiendo, finalmente la NGP hasta este momento ha sido letra muerta en algunos textos normativos. En Bolivia durante los
Ver texto de Luis Carlos BresserPereira titulado Reforma de la nueva gestin pblica, ahora en la agenda de amrica latina, sin embargo.. Publicado en International Journal of Political Studies, n* 3 septiembre 2001: 143 166. Cuyo trabajo fue presentado para la conferencia organizada por Hellmutt Wolman, Evaluando la nueva gestin pblica en el mundo, Ro deJaneiro,13y14deseptiembre,2001.
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aos noventas se gener una gran resistencia a la descentralizacin y a las privatizaciones por parte de movimientosdeizquierda que visualizabanesas reformascomo acciones que amenazaban la autonoma nacional. Ahora bien, basta recordar tambin que Bolivia tiene unmovimientoindgenaamplioquenoestuvosiempreintegradoalEstadoBoliviano,por lo que supona una descentralizacin con reconocimientos previos de derechos constitucionales. A partir de la llegada del indgena Evo Morales se ha venido gestando por un lado una reforma administrativa, la cual se vio sepultada inicialmente por la necesidad de garantizar la continuidad del liderazgo de Morales y se avocaron a reformar la constitucin para establecer nuevas reglas de acceso al poder, reconocer derechos de sectores marginados, pero finalmente, nada de reforma administrativa. A esto hay que sumarle al anlisis, que de forma similar a Venezuela, este gobierno tambin ha iniciado un movimiento inverso a los iniciados por las tendencias neoliberales de Paz Zamora y SnchezdeLozada. En Mxico durante el gobierno de Salinas fue cuando se verificaron el mayor nmero de cambios neoliberales y prcticas de nueva gestin pblica, partiendo de elementos transmitidos en el famoso consenso Washington. Se firmo en 1994 el tratado de libre comercio con Norteamrica, se llegaron a acuerdos con el fondo monetario internacional para negociar la deuda externa, se vendieron muchas empresas,29 se privatizaron algunas cuyos sectores requeran ser ms dinmico, sin embargo quedaron pendientes ejercicios interesantes como la profesionalizacin del servicio pblico que en Brasil ya se vena dando. Ms adelante retomaremos con mayor prontitud el caso mexicano. Panam bajo el apoyo de organismos internacionales se encuentra haciendo esfuerzos en la profesionalizacin de su burocracia, pero lejos estn los burcratas de convertirse en gerentes pblicos y los ciudadanos de ser tratados como clientes. Con RepblicaDominicanasucedealgosimilar.30 Finalmente el contexto es importante y para ello, es ms que conveniente citar las variables que analiza en su investigacin Pollitt y Bouckaert, quienes afirman que las reformas administrativas tienen relacin directa con el rgimen poltico y que los elementos condicionantes de la reforma administrativa son entre otros: la estructura bsica del Estado, la naturaleza del gobierno ejecutivo, las relaciones polticos y los ejecutivos, la filosofa y la cultura de la gobernanza, las fuentes de asesora poltica, mismos que en Amrica Latina se
En1982sehabancontabilizado1,155empresaspblicas,entrelasqueseencontrabanmuchascuyosfinesnotenannada que ver con las funciones constitucionales deba de brindar. Por ejemplo BIMEX, la empresa que fabricaba bicicletas, la mayoradeellassegnelexpresidenteSalinasensulibroMxico,unpasodifcilalamodernidadsemanejancondeuda, lacualasumafinalmenteelestado. 30 EstospasesestnsiendoapoyadosporlaAgenciadeEspaolaparaelDesarrollo.
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configuran dentro de las carencias propias del contexto y explica en buena medida, las razones por las que las reformas no han tenido el mismo xito que en el contexto anglosajn. V.Mxico.elcontextosigueimportando Partiendo del momento histrico en que se empiezan a generar los primeros esfuerzos en la creacin de una nueva forma de hacer gobierno en Gran Bretaa y del que nace la NGP, empezaremos por describir las principales acciones que desarrollaron los Presidentes mexicanos a partir de esa poca, estos son, Miguel de la Madrid Hurtado (19821988), Carlos Salinas de Gortari (19981994), Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994 2000), Vicente Fox (20002006) y finalmente algunas acciones que ha realizado la actual administracinencabezadaporFelipeCaldernHinojosa. Si observamos el planteamiento de nuestro de anlisis, podemos articularlo con lo que venamos sealando anteriormente, esto es, que parte del xito o fracaso en la implementacin en nuevas formas de gobernar tiene que ver con la prolongacin de las decisionesensuejecucinmasalldeunperiodoomandato,yenLatinoamricacomoen otros contextos, partimos de analizar el xito de un gobierno y no de un estado que da continuidad a polticas, pues finalmente parte de la esencia del presidencialismo latinoamericano, es eso, la particularidad, el sello de la administracin, el sello del gobernante, lo cual hace en gran medida que muchas acciones de gobiernos anteriores se estanquen,sobretodosielgobiernosalientetienecrispacinconelentrante.Enelcasodel gobierno de Miguel de la Madrid y su paso al de Salinas no hubo problemas, sin embargo el paso del mando a Zedillo tuvo inciales turbulencias derivadas de la bsqueda de culpables de la crisis de finales de 1994 que provoco el llamado efecto tequila, lo que generoelrompimientodealgunaspolticaspropiasdelSalinatoenelgobiernodeZedillo. Lo mismo pasara, aunque no por crispaciones personales, pero si por estilos de gobierno, en el paso del mando de Zedillo a Vicente Fox, propios de una transicin pactada, pero finalmentetransicin. Miguel de la Madrid inicio su gobierno en medio de un gran crisis econmica y una falta de confianza de gran parte del empresariado, dado que tres meses antes de que este asumiera el cargo, su antecesor Jos Lpez Portillo estatizo la banca, lo cual segn De la Madrid lo relata en su texto Cambio de Rumbo al que nos hemos referido con antelacin en alguna referencia den este documento, no era lo propicio para el pas, como tampoco lo era generar acciones inversas inmediatas (De la Madrid, 2004, p. 27). Finalmente durante su gobierno no se vendieron muchos activos, ni se privatizo en la NuevaGestinPblicayGobernanza

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medidaquelohizoposteriormenteSalinasdeGortari,dondemstarderelataraquehaba gran nmero de empresas que en lugar de beneficios al pas, estas constituan numero rojos, pues finalmente fueron creadas para ofrecer botn poltico31 a las lealtades partidistas a efecto de seguir sosteniendo al rgimen que se vena agotando.32 Finalmente se le atribuye a De la Madrid el haber iniciado el debate en torno a la necesidad de adelgazar el Estado, inicio la desincorporacin de algunas paraestatales, sin embargo en cuanto a la profesionalizacin de la burocracia no se le reconoce ninguna aportacin, adicionalmente puso en prctica una cautelosa privatizacin y polticas de acercamiento a la econmica mercado. Su sexenio fue ms de estabilidad financiera derivada de la gigantesca crisis de 1982 heredada por su antecesor33. nicamente privatizo 118 empresas del gobierno, que si bien parecen muchas, son pocas en relacin a las caractersticas de las mismas,pueslas que privatizonotenan quever con servicios estratgicos para el Estado, sino que se trataba de empresas como BIMEX (Bicicletas Mexicanas, etc.).34 A diferencia del contexto britnico donde se hablo de privatizacin, en Mxico ese concepto no pareca serbienrecibido. Grandesdiferencias,unanicacoincidencia. En Mxico el rgimen se estaba agotando y tena poca legitimidad, los lderes sindicales eranparte delpriismogobernante, laburocraciaera dbilypoco profesional, se vena discutiendo la esencia de los frutos de la Revolucin, se vive en un ambiente presidencial paternalista y protagnico. En Inglaterra Tatcher haba gozaba de bastante legitimacin electoral, no se discutan los frutos de ninguna revolucin, la burocracia era muyespecializadaycapaz,lossindicatoseranpoderososyelgobiernotenaquelidiarcon ellos, se viva en un parlamentarismo de consensos. La nica coincidencia eran momentos de crisis econmica. Desde esta diferenciacin, observamos que el contexto import, los resultadosfueronmuydistintos. Ahora bien, pasemos al gobierno de Salinas, el cual sin lugar a duda fue el ms activo en la implantacin de polticas neoliberales, el cual segn nuestra humilde opinin, visualizo de forma muy parecida a Menem en Argentina, de partir de un control poltico
La empresa CONASUPO era el ejemplo claro del botn poltico, pues la misma a parte de desarrollar polticas totalmente clientelares de compra del voto a travs de subsidios en maz, leche, frijol y tortilla, serva de caja chica del Partido para las campaas electorales. Esta empresa siempre se reporto en perdidas hasta su desaparicin. Hoy en da solamente continua LICONSA y DICONSA, derivados de la esta empresa pero que operan con nmeros positivos debido a unas reglas articuladasdebajalealtadenlacompetenciaconelsectorprivado. 32 En 1952 al finalizar el mandato de Miguel Alemn se haban contabilizado 151 empresas del gobierno y a inicios del gobiernodeMigueldelaMadrid1,155,segnlaversindelExpresidenteCarlosSalinasdeGortari. 33 Inflacindel100%,elpesosedevaluel267%respectoaldlar. 34 VersextoinformedeGobiernodeMiguedelaMadridHurtadoeneldiariodelosdebatesdelaCmaradeDiputados.
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para llevar a cabo sus reformas, por lo que Salinas de haber llegado en medio de la peor fractura que tuvo el PRI en 1988 por motivos de su designacin dedazo, logro convertirse en el nuevo jefe mximo del partido y pareca en ciertos momentos que no hubiese existidoningunaescisinal interior.Salinas inicio de forma muy parecida ala de Menemunaventamasivadeactivosadiversospostoreseconmicos,entrelosquedestaca CarlosSlimmagnateactualdelastelecomunicacionesytercerhombremsricodelmundo segn la revista Forbes, quien adquiere Telfonos Mexicanos (Telmex), privatizo la banca y dio nuevas concesiones, as como un cumulo de empresas como un canal de televisin, una empresa productora de harina de maz, empresas de transportes; concretiz un tratado de libre comercio con Estados Unidos y Canad, crea en 1989 la unidad de desregulacin econmica, vende empresas textiles, abre canales para participar mediante mas venta de determinados servicios a Petrleos Mexicanos, crea la ley federal de competencia, etc., sin embargo no se visualiza ningn esfuerzo considerable por profesionalizaralaburocracianiadelgazarla,pueselfenmenodelbotnpolticosegua imperando como herramienta electoral y de legitimacin de las decisiones de las elites. El contexto tambin importo, pues el contexto social del pas demanda acciones ms all de polticas neoliberales, demandaba atencin a demandas histricas rezagadas, as como la insercin de una izquierda que nunca fue tratada cordialmente, pues Salinas logro sacar sus procesos privatizadores con el apoyo de la derecha. El final de este sexenio fue de escndalo, con mayor desigualdad social (Montiel 2006) y en donde el proceso privatizador fue evaluado como el proceso ms corrupto del gobierno; dicho proceso perdi valor, pues el contexto poltico importo, fue distinto, tuvo efectos perversos. Habr que reconocerle logros, pero no fue neutral y objetivo como lo exigan las reflexiones britnicas. Ernesto Zedillo recibi el gobierno de Salinas y a los poco das se dio la gran crisis econmica que derivo en la patentizacin del efecto tequila. Zedillo cuya principal privatizacin fue la de la de Ferrocarriles Mexicanos, emprendi reformas a la infraestructura ticoinstitucional bajo las recomendaciones que vena a partir de 1997 emitiendolaOCDEalospasesmiembrosyadoptainicialmentemecanismosderendicin de cuenta de parte de los servidores pblicos al hacer obligatoria la declaracin patrimonial, emprendi un plan de austeridad al inicio de su mandato como parte de los mecanismos para hacerle frente a la crisis econmica, sin embargo fueron momentos coyunturales mas que reformas racionales que buscaron adelgazar al gran aparato burocrticos. Sigui sin darse el nacimiento de un servicio civil de carrera, pero realizo reformasdedescentralizacinadministrativayderecaudacinimportante,ascomoenla operacin del gasto, dndole mayor vida a los municipios como entes a los que se les otorgo discrecionalidad en el manejo de determinados recursos, discrecionalidad basada NuevaGestinPblicayGobernanza

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en la toma conjunta y no impuesta de las decisiones del gasto, mediante la creacin por ejemplo del llamado ramo 33 del presupuesto, derivado de la reforma constitucional al numeral115delaconstitucinpoltica. Asimismo podemos citar que se especializaron los altos mandos de la administracin pblica federal mediante la incrustacin mayor de los llamados tecncratas, que en un principio fueron vistos como nocivos, pero con el tiempo se han articulado de forma distinta a la original en la vida poltica del pas. La burocracia segua siendo rgida, el usuario segua recibiendo un trato de mala calidad, se dio avance en eliminar trmites perversos que extralimitaban avances de la micro y mediana empresa. Sin embargo la cultura ciudadana segua viendo al burcrata como un ente alejado de su realidad, ineficiente, ineficaz y politizado. Finalmente con Fox se dieron avances en materia del fortalecimiento de la infraestructura tica, pero la burocracia sigui manteniendo esos niveles de imagen deteriorada similares a las de sus antecesores, sin embargo bien valdra la pena diagnosticar con mayor precisin en otro documento las bondades, xitos y fracasos de este gobierno. Caldern, inicia un mandato con carencia de legitimacin, posteriormente afronta una guerra contra el narcotrfico, a eso se le suma la crisis econmica mundial y ltimamente el problema de la influenza porcina, adems del debate electoral propio de unas elecciones intermedias del 2009, lo han mantenido limitado en la reformulacin burocrtica. El tiempo continua yesperamosvengantiempos mejores. Hoy no solamente decimos que el contexto importa, sino que adems en este escenariodecrisis,esincierto. VI.Anlisisconceptual CuandonosreferimosaAmricalatinanosreferimosalospasescuyaposicingeogrfica se posicionaapartirde Mxico hasta elsur de Amrica,incluyendo a los pases caribeos. Sin embargo como estamos tratando de medir la permeabilidad de la Nueva Gestin Pblica que implica evidentemente polticas neoliberales, se excluye a Cuba por ser un estado que se rige por valores distintos que no son considerados acadmicamente democrticos. Consideramos asimismo, que no es necesario puntualizar en la conceptualizacindelanuevagestinpblica,dadoqueduranteeltrascursodeltextonos hemos referido a aquella nueva forma de gobernar que tuvo sus primeros orgenes en Gran Bretaa. Ahora bien, cuando hablamos de democracias endebles nos referimos la definicin de Lanzaro y Linz, en el sentido de que son aquellas en donde no se han consolidado canales democrticos a travs del tiempo, sino que apenas han emergido y quepuedencambiarporlallegadadeotroliderazgo,personajeo elitesalgobierno,donde hay un sistema de partidos fragmentado y en ocasiones polarizado y donde se siguen NuevaGestinPblicayGobernanza

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posicionando las institucionales informales por encima , en muchos casos, de las institucionales formales. Nos referimos a pases que forman parte de la tercera ola democratizadora a la que hace mencin Huntington y con bajo nivel consensual. Lo anterior genera una debilidad institucional, entendida esta como la superposicin de individuosyelitessobreestas. VII.Conclusiones El contexto importa, la debilidad institucional desincentiva y limita la creacin de nuevas formas de gobernar. No hay formulas mgicas, hay recomendaciones. Hay liderazgos y sellos particulares del ejercicio del gobierno mas no una estandarizacin de niveles de calidad gubernativa en latinoamericana, el avance es distinto, irregular, en algunos casos, en un juego de ida y vuelta. La nueva gestin pblica representa grandes retos y oportunidadesqueimplicanneutralidadyobjetividadparaalcanzarlaeficaciayeficiencia buscada. Neutralidad que no ha encontrado en el contexto poltico latinoamericano, que siguesumergidoenunmundoderecomendacionesypresionesexternasporunladoypor otrosinlogrardeterminarlacreacindeinstitucionalesque generencanalesconsensuales bsicosparalosnuevosretosdelsigloXXI.

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