Estudio Regional de CAM Con Formato Final de Diseño para Publicación

Fundacin DEMUCA Estudio sobre el avance de la carrera administrativa municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana en el periodo 2008-2010 / Fundacin DEMUCA.
San Jos, C.R. : DEMUCA, 2012. 92 p. ISBN 978-9968-809-78-8 1. Carrera administrativa. 2. Administracin pblica. 3. Gobierno local. 3. Recursos humanos. I. T.
351.6972.8 F981-e
Fundacin DEMUCA Equipo tcnico de investigacin Carlos Olivas Rojas Responsable regional de la Carrera Administrativa Municipal Andrs Araya Montezuma Investigador Supervisin editorial Luis Bruzn Delgado Coordinador Regional Programa de Comunicacin Primera Edicin 2012 Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamrica y El Caribe (Fundacin DEMUCA) Sede San Jos, Costa Rica Tel.: (506) 2258-1813 Fax: (506) 2248-0297 Apartado Postal: 697-1005 www.demuca.org info@demuca.org Este libro ha sido impreso con tintas y papel amigable con el ambiente.
Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional en Centroamrica y el Caribe
TABLA DE CONTENIDOS
RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................................................................ v 1. Introduccin ..................................................................................................................................... vi 2. Justicacin ................................................................................................................................... viii 3. Marco conceptual ............................................................................................................................ ix CAPTULO I ............................................................................................................................................... 1 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Situacin de la carrera administrativa municipal en la regin antes y principios del 2008 .......... 3 La situacin de la carrera administrativa municipal en Guatemala al 2008. ................................. 5 La situacin de la carrera administrativa municipal en El Salvador al 2008 .............................. 10 La situacin de la carrera administrativa municipal en Honduras al 2008.................................. 13 La situacin de la carrera administrativa municipal en Costa Rica al 2008................................ 15 La situacin de la carrera administrativa municipal en Panam al 2008 .................................... 20 La situacin de la carrera administrativa municipal en Repblica Dominicana al 2008 ............ 24
CAPTULO II ........................................................................................................................................... 27 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Anlisis de los avances y resultados de la carrera administrativa municipal en la regin entre 2008 y 2010 .................................................................................................... 29 La carrera administrativa municipal en Guatemala entre 2008 y 2010 ....................................... 29 La carrera administrativa municipal en El Salvador entre 2008 y 2010 ..................................... 34 La carrera administrativa municipal en Honduras entre 2008 y 2010......................................... 38 La carrera administrativa municipal en Costa Rica entre 2008 y 2010....................................... 44 La carrera administrativa municipal en Panam entre 2008 y 2010 ........................................... 49 La carrera administrativa municipal en Repblica Dominicana entre 2008 y 2010 ................... 53
CAPTULO III .......................................................................................................................................... 59 1. Propuesta de lnea basal de indicadores para cada pas. ............................................................. 61
ABREVIATURAS EN ORDEN ALFABTICO ...................................................................................... 67 BIBLIOGRAFA Y FUENTES UTILIZADAS ........................................................................................ 69 Tesis ................................................................................................................................................... 72 Pginas WEB ...................................................................................................................................... 72 Peridicos ........................................................................................................................................... 73 CITAS BIBLIOGRFICAS....................................................................................................................... 74
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RESUMEN EJECUTIVO
La intencin de este trabajo, denominado Estudio sobre el avance de la Carrera Administrativa Municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana en el perodo 2008-2010, es analizar y medir el alcance y logros de las actividades implementadas, en materia de carrera administrativa municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana, a travs de diversos proyectos efectuados por las asociaciones municipales, con el apoyo de la Fundacin DEMUCA. El estudio aspira a determinar la situacin de la carrera administrativa municipal en la regin antes del 2008; describir y analizar los avances y resultados alcanzados en tres aos (2008-2010), especialmente dentro del marco de apoyo a la carrera administrativa municipal que se ha venido desarrollando a travs del proyecto de la Fundacin DEMUCA; elaborar un marco comparativo entre la situacin de la carrera administrativa municipal en la regin a inicios del 2008 y la situacin al nalizar el 2010 y, nalmente, elaborar una propuesta de ndices e indicadores de medicin elementales, basados en los resultados, para la construccin de una lnea basal comn para la regin pero que pueda aplicarse en cada pas. Las actividades en las que se ha concentrado el estudio son: la revisin de las fuentes secundarias, que constituyen la base corporativa del conocimiento, tal como material bibliogr co existente relacionado con el tema (manuales, informes, reportes, estudios, investigaciones, entre otros), generados en los 6 pases de la consultora, ya sean elaborados por la propia Fundacin DEMUCA o de fuentes externas; la revisin de las actividades de consulta con informantes claves y contraparte tcnica de los pases en una comunicacin a distancia como fuentes primarias; reuniones de coordinacin y trabajo con el responsable del proyecto Carrera Administrativa Municipal de la Fundacin DEMUCA, quien a su vez es la contraparte tcnica, con el n obtener o completar la informacin y veri car los datos e informacin que forman parte del conocimiento; elaborar un documento borrador del estudio que fue presentado a la contraparte tcnica para su revisin y observaciones; validar el estudio con los enlaces del proyecto de CAM de las asociaciones nacionales de municipios y, nalmente, presentar el documento nal para su aprobacin.
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ESTUDio SobRE EL AvAnCE DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL En CEnTRoAMRiCA y REPbLiCA DoMiniCAnA En EL PERoDo 2008-2010
INTRODUCCIN
El Programa de Desarrollo Municipal de Centroamrica de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (Programa DEMUCA) surge como una iniciativa de cooperacin para acompaar los procesos de paci cacin y democratizacin suscitados tras los acuerdos de paz y las reformas del Estado implementadas en los pases centroamericanos. Desde su creacin, el Programa se orient hacia la promocin de un gobierno local democrtico y autnomo mediante el apoyo al fortalecimiento de la capacidad de gestin para la prestacin de los servicios bsicos, las nanzas y la capacitacin de los gobiernos locales sobre su responsabilidad democrtica. En 1995, se constituye la Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamrica y el Caribe (Fundacin DEMUCA). La estrategia para abordar la cooperacin al desarrollo y fortalecimiento municipal estuvo basada en dos ejes esenciales de asociativismo y descentralizacin. Las asociaciones nacionales de municipios de Centro Amrica y Repblica Dominicana han ejecutado un proyecto para la implementacin de la carrera administrativa municipal, con el apoyo de la Fundacin DEMUCA y el Programa Municipia1 de la AECID, desde el ao 2008. Despus de tres aos de vigencia (2008-2010), los avances en cada pas de la regin han sido diversos pero desconocidos en un compendio nico y comparativo. Mediante este Estudio, la Fundacin tiene el inters de conocer el avance logrado por cada uno de los pases pero dentro del marco de integridad en el cual desarrolla sus programas de cooperacin internacional, por lo cual busca establecer el marco conceptual conjunto en procura de incorporar las lecciones aprendidas mediante la jacin de una lnea base que contribuya a trasladar ese aprendizaje entre los pases de la regin de Centro Amrica y Repblica Dominicana. Podra predecirse que, como resultado de la gestin del programa desarrollado por la Fundacin, ha habido avances desde el inicio a la fecha; sin embargo, se pretende contar con un primer documento que registre los resultados y las actividades efectuadas en cada pas y el avance logrado de cara a futuras orientaciones o colaboraciones de la Fundacin DEMUCA a las municipalidades o a las asociaciones de municipios, esto porque no se cuenta con una comparacin de ese avance y menos un conocimiento acumulado que constituya una lnea de base de proyectos futuros. Segn lo expresa el alcance de este informe se hace imprescindible realizar un estudio descriptivo y comparativo sobre los avances realizados, tratar de determinar cules son las fortalezas y oportunidades que se han de aprovechar y cules han de ser las lneas de accin siguientes para que la carrera administrativa sea un componente bsico y permanente de las municipalidades y, mejor an, presente en la planicacin de los gobiernos locales. Eso conlleva determinar el estado de situacin de la carrera administrativa municipal a inicios del 2008 en cada uno de los pases de la regin. Luego, describir y analizar los avances alcanzados dentro del proyecto de apoyo a la implementacin de la carrera administrativa en las municipalidades entre los aos 2008 y 2010. Con base en lo anterior, se podr elaborar un marco comparativo entre la situacin a inicios del 2008 y la situacin al nalizar el 2010, para determinar las acciones a seguir, partiendo como modelo las lneas de accin en el que se ha venido desarrollando el Proyecto de carrera administrativa municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana, con el apoyo de la Fundacin DEMUCA, sin descartar otros avances que se hayan dado con la participacin de otras instancias. De ese estudio debe obtenerse tambin una propuesta de indicadores bsicos por medio de los cuales se pueda elaborar una lnea basal de la carrera administrativa municipal de la regin, basado en sus productos y no en sus efectos, como instrumento para determinar el estado actual, la progresin y el impacto de la funcin pblica en la gestin de los ayuntamientos. El Consultor agradece a los colaboradores de las asociaciones nacionales de municipios y funcionarios de la Fundacin DEMUCA: Guiselle Snchez Camacho de la UnGL de Costa Rica, Gloria Gmez de CoMURES y Heide Chacn de iSDEM de El Salvador, Guadalupe Lpez de AMHon de Honduras, Flix Santos de FEDoMU y Anna Selva de FUnDEMUCA en Repblica Dominicana, ingrid Quevedo de AnAM y vivian Chacn de FUnDEMUCA de Guatemala y yon Milln de FUnDEMUCA Panam, por su desinteresado inters en leer
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y contribuir a mejorar el estudio, desde su experiencia y conocimiento local. inicialmente se contemplaba a nicaragua como parte del estudio regional; sin embargo, a raz de que no fue posible validar la informacin obtenida con las instancias tcnicas de ese pas, lamentablemente, no se incluye el
captulo correspondiente a ese pas. El autor tambin aclara que si bien el estudio formalmente cerr en enero del 2011, el Estudio se actualiz hasta julio de 2011, sin que esto signicara una mayor erogacin para la Fundacin DEMUCA.
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JUSTIFICACIN
Para visibilizar la carrera administrativa en las municipalidades, independientemente del grado alcanzado en su implementacin, han de mostrarse acciones que determinen realmente un propsito de profesionalizar al funcionario pblico municipal. Este es un aspecto que an est en ciernes en la regin, pero lo que s podra evaluarse son las condiciones existentes que faciliten ese propsito y que, de una u otra manera, han venido permendose a travs del proyecto de apoyo a la implementacin de la carrera administrativa municipal que se viene desarrollando en cada uno de los pases. Podra decirse que existe una diferencia considerable entre las condiciones encontradas al inicio del 2008 y las que se presentan al nalizar el 2010, que suponen una mayor viabilidad para que, en un plazo razonable, las municipalidades mejoren su situacin en torno a la administracin de su personal y potencialicen sus capacidades, lo que se convertira en un avance signicativo hacia el fortalecimiento de la gestin institucional. Es a partir de ah es que se hace imprescindible realizar un estudio descriptivo y comparativo sobre los cambios alcanzados para determinar cules son las fortalezas y oportunidades que se han de aprovechar y cules han de ser las lneas de accin siguientes para que la carrera administrativa sea un componente bsico y permanente de las municipalidades y, mejor an, presente en la planicacin de los gobiernos locales. Al nal del estudio se cuenta con una propuesta de ndices e indicadores de medicin bsicos de las actividades y los productos que contribuyan posteriormente a disear indicadores de medicin de los efectos, lo que deber constituirse en una tarea pendiente inmediata e impostergable, y en la medida de lo posible, deber de aprovecharse las oportunidades que se presenten en esta direccin.
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MARCO CONCEPTUAL
Desde los primeros aos del siglo XXI, los Estados nacionales de Iberoamrica han mostrado maniesto inters en contribuir a establecer un marco comn sobre el cual se articule el funcionamiento de los diversos sistemas nacionales de funcin pblica. As qued expresado en la Carta iberoamericana de la Funcin Pblica, aprobada por la v Conferencia iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, en Santa Cruz de la Sierra, bolivia, 26-27 de junio de 2003 y respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno2 La Carta constituye un referente indispensable para los efectos de este estudio, porque en ella se enmarcan las lneas principales que han orientado las acciones emprendidas por la Fundacin DEMUCA en el rea de Centroamrica y del Caribe, en su propsito de apoyar, impulsar y desarrollar de manera integral la carrera administrativa en el sector municipal, tanto con las corporaciones municipales como con las asociaciones que las aglutinan, tal y como se analizar a lo largo de este trabajo. Como era de esperar, el contexto de Centro Amrica y del Caribe es diverso y complejo, lo cual fue comprendido y, por ello, la Fundacin DEMUCA adopt los enunciados del Prembulo de la Carta que dice: , resulta posible y conveniente poner de maniesto un conjunto de bases comunes, sobre las cuales debiera articularse el diseo y funcionamiento de los diferentes sistemas nacionales de funcin pblica en los pases iberoamericanos.,3 con la esperanza de que La definicin de estas bases y su adopcin por los gobiernos contribuir, por una parte, a enfocar de manera compartida los esfuerzos por mejorar los sistemas nacionales, y permitir por otra la construccin de un lenguaje comn sobre la funcin pblica iberoamericana, facilitando los intercambios de todo tipo y robusteciendo en este campo los nexos existentes entre nuestros pases.4. basado en estos enunciados, la Fundacin DEMUCA apost fuertemente al apoyo de un proyecto en la regin y adopt una serie de principios de la Carta como propios en los ejes esenciales del proyecto. Cules fueron los enunciados de la Carta adoptados por el proyecto de FUnDEMUCA, que guiaron el proyecto a lo largo de tres aos entre 2008-2010? Los enunciados fueron los siguientes: El primer eje fue entender que los criterios jurdicos, organizativos y tcnicos ms las polticas y prcticas que caracterizan un manejo transparente y ecaz de los recursos humanos son fundamentales para hacer posible la gestin del empleo y los recursos humanos que componen el sistema de funcin pblica al servicio de los gobiernos. El segundo eje consisti en contextualizar correctamente el entorno institucional en el que deben vincularse y operar y sus condicionantes provenientes del contexto sociopoltico, econmico y jurdico en el que se desarrollan; por lo cual sus ejes de trabajo siempre toman en consideracin los criterios jurdicos normativos, organizativos y tcnicos as como las polticas y prcticas que tipican una conduccin transparente y ecaz de los recursos humanos. Ms en detalle, el proyecto de la Fundacin DEMUCA adopt de la Carta Iberoamericana, entre muchos otros, tres ejes vitales, a saber: 1. El objeto de la Carta, entendindose el alcance y el objetivo que inspira la misma para denir las bases que conguran un sistema profesional y ecaz de funcin pblica; congurar un marco genrico de principios rectores, polticas y mecanismos de gestin llamado a constituir un lenguaje comn sobre la funcin pblica y servir como fuente de inspiracin para las aplicaciones concretas, regulaciones, desarrollos y reformas que en cada caso resulten adecuadas para la mejora y modernizacin de los sistemas nacionales de funcin pblica en dicho mbito.5 Los principios rectores, entendindose como aquellos que inspiran las polticas de gestin del empleo y los recursos humanos y quedar en todo caso salvaguardados en las prcticas concretas de personal, los de: igualdad, mrito, ecacia, transparencia, objetividad e imparcialidad y pleno sometimiento a la ley y al derecho.6 Las condiciones de ecacia, entendiendo que los mbitos en el cual se desarrolla el proyecto son muy
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diversos. A pesar de ello adoptar el desarrollo de un ncleo bsico de componentes y su concrecin en regulaciones, estructuras, procedimientos, polticas y prcticas de gestin admite una diversidad de desarrollos que debern adaptarse a la historia, tradiciones, culturas y otros elementos del entorno institucional de las diferentes realidades nacionales, en la comunidad de pases iberoamericanos.7 Por su parte la Fundacin DEMUCA desde su constitucin en 1995 tiene como objetivo principal el fortalecimiento de los gobiernos locales de Centroamrica y El Caribe, con el n de generar la capacidad institucional suciente para que estos puedan trazar sus propias polticas y estrategias de desarrollo sostenible, a efectos de mejorar las condiciones y prcticas de gestin poltica, tcnica y administrativa en el sector municipal.8, en cuyo caso la carrera administrativa adquiere una relevancia fundamental as expresado en la Estrategia institucional de la Fundacin DEMUCA para el desarrollo de la carrera administrativa municipal en Centroamrica y el Caribe diciembre 20089, refrindose a los gobiernos y la importancia de la carrera administrativa municipal Este aspecto trae consigo la necesidad de que dichas organizaciones se fortalezcan institucionalmente. Uno de los elementos fundamentales para su fortalecimiento es la implementacin de la carrera administrativa municipal, como un sistema o rgimen de empleo pblico que regule la relacin entre la administracin y los servidores municipales.10 En dicha lnea estratgica se destacan los puntos de apoyo fundamentales que ponen en evidencia la necesidad de implementar y consolidar la carrera administrativa municipal en los pases de la regin. Dichos puntos relevantes son: 1. 2. 3. 4. 5. La Carrera Administrativa es un fundamento constitucional. La Carrera Administrativa Municipal conlleva a la profesionalizacin del servicio pblico. La Carrera Administrativa Municipal garantiza la igualdad de oportunidades. La Carrera Administrativa Municipal disminuye la corrupcin en el servicio pblico. La Carrera Administrativa Municipal es importante para el Desarrollo Econmico Local.
Siguiendo estos ejes, el objetivo institucional de la Fundacin DEMUCA en el tema de la Carrera Administrativa Municipal (CAM) es: contribuir al fortalecimiento de las capacidades institucionales de los gobiernos locales y sus formas asociativas de la regin en la implementacin y consolidacin de la carrera administrativa, para la profesionalizacin del empleo pblico municipal.11 La estrategia trazada por DEMUCA para el cumplimiento de ese logro siempre estuvo muy clara: Para el cumplimiento de esta nalidad se pretende estimular y promover el conocimiento cientco, tcnico y operativo que transmitido con adecuados procesos de formacin y capacitacin; se procura generar, promover, reflexionar, modicar, crear e incidir en aquellas iniciativas y polticas pblicas cuyos efectos directos o colaterales posean algn impacto en la esfera municipal en Centroamrica y El Caribe, as como en todos aquellos procesos vinculados con el fortalecimiento de la autonoma nanciera, poltica y administrativa de los gobiernos locales. Lo anterior exige convertir el conocimiento y la informacin en una herramienta de accin, para lo cual ser necesario el uso de adecuadas metodologas de mediacin pedaggica.12 Para convertir estos elementos tericos de principios, objetivos y estrategia respecto de la carrera administrativa municipal, la Fundacin DEMUCA impuls un conjunto de proyectos en cada uno de los pases de Centro Amrica y Repblica Dominicana, para lo cual se bas en dos ejes estratgicos fundamentales, denidos de la siguiente manera: Asociativismo: los municipios tienen la posibilidad de asociarse de forma voluntaria con el n de abordar conjuntamente la defensa de su autonoma; o bien, fortalecer las potencialidades comunes o resolver muchos problemas que, debido a sus caractersticas y criterios de racionalidad econmica y eciencia tcnica y administrativa, resultan difciles de afrontar de manera individual. Descentralizacin: es el proceso mediante el cual se traseren competencias y los medios necesarios para su ejercicio entre los diferentes niveles de gobierno (gobierno central - gobierno local). Este proceso es esencial para la consolidacin de las prcticas del desarrollo integral, basado en la cohesin territorial, social y econmica.13 Estos ejes son transversales en cada uno de los proyectos impulsados por la Fundacin DEMUCA, se complemen-
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tan con las lneas de accin que se jaron para ser abordados o cubiertos por el proyecto regional en cada uno de los pases, a saber, las siguientes variables: Voluntad poltica: referencia a las condiciones del entorno de las asociaciones y municipalidades y las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales que afecte la autonoma municipal y la administracin superior. Marco regulador: normativa aprobada, aplicada y reformas en ciernes, segn cantidad y calidad, existente en otros poderes de la Repblica y/o en los propios municipios que involucren a los municipios en general o en lo particular las condiciones de aplicabilidad de la carrera administrativa municipal y los recursos humanos. Instrumentacin tcnica: herramientas y tcnicas que establezcan las relaciones y las condiciones de la carrera administrativa, los requisitos y procedimientos de las etapas para el ingreso, estabilidad, promocin, capacitacin y retiro de los funcionarios municipales, propuestas, aprobadas o utilizadas. Organizacin y gestin del recurso humano: condiciones actuales para la gestin tcnica y profesional de los funcionarios municipales y medicin del desempeo. Sistemas de informacin: herramientas informticas empleadas sean bases de datos o plantillas, que permitan la documentacin, el desempeo, el desarrollo y/o la gestin carrera administrativa municipal.
noamericana y que se vuelven un referente obligatorio de consulta constante, especialmente en el intento de crear una lnea base adecuada a las circunstancias centroamericana y del Caribe, sin que se constituyera una sujecin metodolgica porque se reconoce que el enfoque de algunos estudios trascienden la capacidad del presente y se tomaron como un referente obligatorio pero no vinculante. Particularmente, nos referimos al trabajo de Koldo Echebarra, Informe sobre la Situacin del servicio civil en Amrica Latina preparado para el Banco Interamericano de Desarrollo; el Proyecto Barmetro de la Profesionalizacin de los servicios civiles de Centroamrica: Informe de contraste, elaborado por Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic y el Marco analtico para el diagnstico institucional de sistemas de servicio civil, de Francisco Longo, elaborado para el Banco Interamericano de Desarrollo. Para fines de este estudio, el concepto funcin pblica se entender como equivalente a servicio civil, utilizado con preferencia en algunos pases del rea iberoamericana y avanza ms all porque el concepto mismo, en este documento, se entiende y aplica al concepto de carrera administrativa municipal, aceptando que el mbito de accin de la funcin pblica se extiende tambin al espacio local; por lo que siguiendo, en esta lnea de pensamiento, al especialista en el tema Carlos Olivas Rojas, Responsable regional del proyecto de carrera administrativa municipal de la Fundacin DEMUCA, acogemos sus propias palabras considerando que la acotacin que hace La Carta y para efectos de este artculo tambin, los trminos funcin pblica, servicio civil y carrera administrativa signican lo mismo.14 Hecha esta aclaracin de homologa, el concepto que se entender es el que se expresa en la Carta iberoamericana para la Funcin Pblica entendiendo entonces que La funcin pblica est constituida por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo pblico y las personas que integran ste, en una realidad nacional determinada. Dichos arreglos comprenden normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, polticas explcitas o implcitas, procesos, prcticas y actividades diversas cuya nalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una administracin pblica profesional y ecaz, al servicio del inters general., aplicable al servicio civil o a la carrera administrativa.
Estas lneas de accin fueron las conductoras o los ejes sobre los cuales se centr el estudio para determinar, en el Captulo I, el estado de la situacin encontrado por la Fundacin DEMUCA antes del ao 2008; para establecer, en el Captulo II, el avance y realizar una comparacin regional y para establecer la lnea base regional, en el Captulo III. En este ltimo captulo se tom en consideracin, como marco acadmico referencial varios estudios de carcter tcnico realizados por otras instituciones en la regin lati-
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Captulo 1
Situacin de la carrera administrativa municipal en la regin antes y principios del 2008
1. SITUACIN DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN LA REGIN ANTES Y PRINCIPIOS DEL 2008 Corresponde a este captulo ubicar la situacin de la carrera administrativa municipal en la regin antes y hasta principios del 2008, para ello se tomar en consideracin la base corporativa del conocimiento con el n de almacenar y recuperar la informacin que contribuye a determinar el escenario de la carrera administrativa municipal en cada pas a la fecha en que se inicia el proyecto por parte de la Fundacin DEMUCA, tales como bases de datos, archivos del proyecto e informacin histrica e informacin externa del proyecto, documentos tales como: manuales, informes, estudios, investigaciones de toda ndole hasta donde fue posible encontrar, que se utilizaron como fuentes secundarias de conocimiento. Para tal efecto se tomaron en consideracin obligatoriamente: a) los lineamientos estratgicos para la implementacin de la carrera administrativa municipal elaborados por la Fundacin DEMUCA y b) el perfil del proyecto de CAM elaborado por la asociacin nacional de municipios de cada pas. Para el Estado de la Regin15 en el ao 2008 los municipios centroamericanos se encontraban sin mejora en sus capacidades. Segn estas fuentes, a la conclusin que se lleg luego de 20 aos, es que despus de haber sido planteada en el istmo centroamericano, la descentralizacin de recursos y competencias pblicas a favor de los gobiernos locales no termina de materializarse. Segn estas fuentes, la comparacin entre el segundo informe (1999) y el tercer informe del Estado de la Regin (2008) en materia de descentralizacin, es que este perodo no mostr un cambio sustantivo. La aspiracin de nales de la dcada de los noventas para transformar radicalmente las municipalidades, a travs de las transferencias de competencias y la dotacin de poder poltico del Estado, no se produjo. Entonces, cul era el panorama general en que se encontraban polticamente las municipalidades de Centroamrica y Repblica Dominicana en 2008? En la primera dcada del siglo XXI los municipios no sufrieron avances sustantivos ni del impulso con que vena desarrollndose el proceso descentralizador ni con el impulso democratizador de los gobiernos locales que se haba vivido en los aos noventa, por el contrario, para
algunos conocedores hubo una disminucin de manera sensible en su intensidad. En este perodo es posible identificar algunos progresos en el tema de la descentralizacin, por la aprobacin de legislacin especca. Sin embargo, la debilidad nanciera y administrativa de los ayuntamientos constituye la principal barrera para la implementacin. En efecto, las municipalidades centroamericanas experimentaron un deterioro de sus recursos propios, debido a una creciente dependencia de los fondos que les trasladan los gobiernos centrales16. Aparte de la dependencia de los recursos, las municipalidades, En los ltimos diez aos el marco de competencias y potestades municipales no sufri grandes transformaciones, lo mismo que su estructura tributaria. A pesar de una desaceleracin de los procesos descentralizadores y democratizadores, en la dcada de 1999 a 2008 se reconoce un crecimiento en algunos aspectos puntuales en la regin: Por una parte, las reformas legales, encaminadas a proporcionar a los gobiernos locales mejores instrumentos para la administracin municipal y denir obligaciones para que las autoridades rindan cuentas sobre su gestin, fueron la base para una mayor apertura democrtica a nivel local. Por otra parte destaca la tendencia regional a aprovisionarse de un mayor nmero de mecanismos de democracia directa. Esta ltima medida facilit el traslado de decisiones polticas municipales a la ciudadana.17 Lectura similar realiz la Fundacin DEMUCA con el Primer Encuentro regional de la carrera administrativa municipal, en mayo del 2008, en Tegucigalpa, Honduras18, la situacin era consecuente, y no era para menos, dentro de un contexto general, se evidenci una ausencia importante en la aplicacin de criterios de mrito y profesionalidad en los procesos de reclutamiento del personal, en el avance en la carrera administrativa y en la desvinculacin de los empleados. A su vez, el clientelismo y padrinazgo eran las lneas establecidas por las autoridades en los procesos de contratacin, las cuales, al estar ligadas a los ciclos electorales, conllevaron a una fuerte rotacin de personal en las instituciones pblicas locales. Esto dicult la generacin de una base de conocimiento slida y permanente en las estructuras locales que brindan una adecuada estabilidad para asegurar la sostenibilidad del sistema y de las polticas en ejecucin. Por ello, el evento en Tegucigalpa fue el inicio de este proceso de apoyo, al quedar denidas las hojas de ruta por pas para la puesta en marcha de los preceptos bsicos
de la funcin pblica, a partir de los aspectos analizados sobre el estado de la situacin de la carrera administrativa municipal en cada pas de la regin, especialmente en lo que concierne a los fundamentos legales, tcnicos y operativos mnimos requeridos para su implementacin y con una agenda consensuada por pas y a nivel regional. A partir de ese momento, con los lineamientos estratgicos y de actuacin elaborados por la Fundacin DEMUCA, los recursos provenientes del Programa Municipia de la AECID y las hojas de ruta establecidas por cada uno de los pases de la regin, se emprendi un proceso que, inclusive en ese momento, se determin por espacio de cuatro aos, seguros de que al final de ese tiempo deberan existir cambios signicativos que encausaran a la gestin pblica local de Centroamrica y el Caribe a un mejor nivel de eciencia y un mayor impacto en sus productos y resultados.
En resumen, en la dcada de los noventas se produjo un avance prometedor en la regin, gracias a la voluntad poltica de los actores para dotar de las condiciones adecuadas a las municipalidades de parte de los gobiernos centrales a n de fortalecer la autonoma, mediante procesos de descentralizacin y democratizacin. En la dcada siguiente, se observ un freno en la direccin que llevaba en esta primera dcada del siglo XXI, aunque debe reconocerse que en ella hubo una marcada mejora de marcos legales y de la concepcin y dotacin de instrumentos de democracia directa. Estos avances en lo jurdico no alcanzaron los marcos regulatorios ni los instrumentos de la carrera administrativa municipal en los ltimos veinte aos, por lo que tuvieron que ser retomados por las propias municipalidades con el apoyo de la cooperacin externa con el proyecto de la Fundacin DEMUCA.
2. LA SITUACIN DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN GUATEMALA AL 2008 En la Constitucin Poltica de 1945 se encuentra la primera referencia al sistema del rgimen civil guatemalteco y en ella se consigna que su propsito era regular la relacin y sus funcionarios, lo cual se dio en la poca de oro de Guatemala que se inicia con la eleccin democrtica de Juan Jos Arvalo bermejo en 1945 y continuada por su sucesor en 1950 con su poltica socialista, Jacobo Arbenz Guzmn, hasta su derrocamiento por la denominada contra revolucin de 1954. En ese perodo de 10 aos, se instaur el primer cdigo de trabajo digno para los pobladores.19 Seguido por un perodo de inestabilidad poltica, en el ao 1956 se aprob el Estatuto Provisional de los Trabajadores del Estado, mediante el Decreto N 584 del 29 de febrero de 1956 que incluy un conjunto de normas del sistema tcnico administrativo del sector pblico, a lo que se sum el establecimiento del Departamento Nacional de Personal, el 1 de mayo de 1957 y que se transform en 1958 en el Departamento de Servicio Civil, generado para elaborar los estudios para la adopcin de un plan de clasicacin de puestos.20 En el continuo normativo, se aprob el Cdigo de Trabajo Decreto 14-41 del Congreso de la Repblica y los Tribunales de Trabajo del 29 de abril de 1961. El Cdigo de trabajo reglament las relaciones laborales de los sectores pblicos y privados. Los Magistrados de los Tribunales de Trabajo eran nombrados por la Corte Suprema de Justicia y son contratados por un plazo indenido para atender disputas laborales. Los laudos o decisiones de arbitraje pueden apelarse a los tribunales y en ltimo caso a la Corte Suprema de Justicia o, para asuntos de procedimiento, a la Corte de Constitucionalidad. Posteriormente, en la Constitucin Poltica de 1965 se estableci que deba emitirse una Ley de Servicio Civil con el propsito de garantizar la eciencia de la funcin pblica y la dignicacin del trabajador, como efectivamente se hizo con la ley de servicio civil que se emiti el 2 de mayo de 1968 mediante el Decreto N 1748 del Congreso de la Repblica, en el gobierno de Julio Csar Mndez Montenegro, que entr en vigencia el 1 de enero de 1969 y que contempl los fundamentos y principios loscos del sistema, las normas bsicas y estructura tcnico-administrativa para su operacin, designando a la oficina nacional de Servicio Civil -onSEC- como ente responsable de ve-
lar por su adecuada aplicacin.21 Segn reza el artculo 2, el propsito general de esta ley era regular las relaciones entre la Administracin Pblica y sus servidores, con el n de garantizar su eciencia, asegurar a los mismos justicia y estmulo en su trabajo y establecer las normas para la aplicacin de un sistema de administracin de personal. La onSEC es importante porque es la entidad rectora responsable de normar la aplicacin de la Ley de Servicio Civil, reglamentos y otras Leyes complementarias sobre las cuales se rigen todos los servidores pblicos. La Constitucin Poltica de la Repblica del 31 de mayo de 1985, vigente en Guatemala desde el 14 de enero de 1986, incluy lo concerniente a los trabajadores del Estado reiterando que la Ley de Servicio es la que rige las relaciones entre los servidores pblicos y el Estado, excepto aquellas instituciones que tuvieran su propio rgimen de personal; relaciones laborales que estn reguladas por el Cdigo de Trabajo Decreto 14-41 del Congreso de la Repblica y los Tribunales de Trabajo. La Ley de Servicio Civil se complement treinta aos despus, en el gobierno democrtico del presidente lvaro Arz Irigoyen, con la emisin de su Reglamento por Acuerdo Gubernativo N 18-98, de 15 de enero de 1998, la cual contempl los fundamentos y principios loscos del sistema, las normas bsicas y estructura tcnico-administrativa para su operacin, designada a la oficina nacional de Servicio Civil (onSEC). En resumen, en materia normativa, Guatemala ha contado con un marco regulador de las relaciones entre la Administracin Pblica y sus servidores mediante la Ley del Servicio Civil, de 1968 y su reglamento, en 1998 y, especficamente, la Ley de Servicio Municipal de 1987 para regular las relaciones entre las municipalidades y sus funcionarios. A nales de la dcada de los ochenta se aprob la Ley de Servicio Municipal, Decreto 1-87 del 8 de enero de 1987, en el gobierno del presidente vinicio Cerezo, que regula las relaciones entre municipalidades y sus servidores, cuyos objetivos buscaron asegurar a stas justicia, equidad y estmulo en su trabajo, garantizando la eciencia y ecacia administrativa mediante la aplicacin de un sistema de administracin de personal que fortaleciera la carrera administrativa sin afectar la autonoma municipal, en cumplimiento del artculo 262 de la Constitucin Poltica de 1985 que estableca que las relaciones laborales de los funcionarios y empleados municipales se normarn por Ley del Servicio Municipal.
En materia de organizacin de la carrera administrativa, la Ley de Servicio Municipal cuenta con un rgano para la aplicacin de la misma denominado Ocina Asesora de Recursos Humanos de las Municipalidades (OARHM), segn su art. 8. En el marco de los instrumentos tcnicos, el artculo 21 dene el Sistema de Clasicacin que debera ser creado por la oARHM y compete a esta agruparlos en clases, y mantener un manual de especicaciones de clases y puestos y un reglamento que je las normas para la administracin del sistema de clasicacin de puestos; el art. 26, se reere a las Condiciones para el ingreso al servicio de carrera; el art. 27, menciona que compete a las municipalidades como autoridad el sistema de exmenes, pero podr pedir asesora de la oARHM. Respecto de la Seleccin de candidatos en el art. 36, la Ley menciona que para llenar cualquier vacante que se produzca en el servicio de carrera, la autoridad nominadora correspondiente puede requerir a la oARHM una nmina de todos los candidatos elegibles para el puesto de que se trate. El artculo 44, se refiere a los derechos, el art. 46 a las obligaciones de los trabajadores municipales y el art. 47 hace referencia las prohibiciones generales. El art. 55 hace alusin a la evaluacin del desempeo, cuya obligacin es de las autoridades nominadoras y el art. 57 y subsiguientes se reere a las medidas disciplinarias. En la lnea de los sistemas de informacin, el art. 34, se reere al establecimiento de Registros de ingresos y ascensos, que debern organizarse en cada municipio, inscribiendo los nombres de las personas que aprueben los exmenes. El art. 35. obliga a la oARHM a llevar otros registros actualizados de: traslados, permutas, ascensos temporales, destituciones, separaciones del cargo dentro del perodo de prueba, separacin del cargo por supresin del puesto, abandono de puesto, licencias con y sin goce de salario, becas, suspensiones por enfermedad, accidentes, disciplinarias, pre y post natales, altas y por ausencias temporales, promociones salariales, evaluaciones, pensiones por clases pasivas, muerte de servidores municipales y otros que en el futuro sean necesarios. Como un hallazgo marginal llama la atencin que, segn el artculo 12 de la Ley de Servicio Municipal, el nombramiento del Director de la oARHM se realiza con representacin gremial de la Federacin nacional de Trabajadores Municipales, en conjunto con la institucin estatal municipal, es decir el instituto de Fomento Muni-
cipal (inFoM) y la Asociacin nacional de Municipalidades (AnAM), siendo un hecho particular en la regin estudiada. En el Transitorio 9 de la Constitucin Poltica de 1985 mand la creacin de un nuevo Cdigo Municipal, el que deba de estar elaborado un ao despus pero se formaliz hasta el 2 de abril del 2002 en el Decreto N122002 del Congreso de la Repblica de Guatemala y en cuyo artculo 1 de su Objeto, indica que tiene por objetivo desarrollar los principios constitucionales referentes a la organizacin, gobierno, administracin y funcionamiento de los municipios y dems entidades locales determinadas en este Cdigo y el contenido de las competencias que correspondan a los municipios en cuanto a las materias que stas regulen. El art. 92, seala que los derechos, obligaciones, atribuciones y responsabilidades de los empleados municipales estn determinados en la Ley de Servicio Municipal. El art. 93 menciona que las municipalidades debern establecer un procedimiento de oposicin para el otorgamiento de puestos, e instituir la carrera administrativa, debindose garantizar las normas adecuadas de disciplina y recibir justas prestaciones econmicas y sociales, as como estar garantizados contra sanciones o despidos que no tengan fundamento legal, de conformidad con la Ley de Servicio Municipal. Finalmente, el art. 94, est referido a la capacitacin a empleados municipales. Tratndose de legislar con otro alcance, no era de esperar que el Cdigo Municipal enmendara los vacos que en materia de carrera administrativa municipal se haba dado a lo largo de los aos de vigencia de la Ley de Servicio Municipal, de all que el Cdigo Municipal tiene dos escasas referencias a la carrera administrativa en los artculos 92 y 93 ya referidos, con lo que perpetuaron las carencias en materia de CAM como lo indican expertos nacionales e internacionales, ms recientemente. A pesar de la existencia de una ley de Servicio Municipal desde 1987, analistas nacionales y extranjeros en su oportunidad coincidieron en que la situacin general en materia de carrera administrativa municipal o servicio municipal en Guatemala se encontraba en un lugar comparativamente atrasado en Amrica Latina, lo que se conjug con una serie de factores ambientales, entre los que destaca la complicidad del clientelismo poltico, y otros factores que se convirtieron en obstculos para un avance importante en este campo. Al respecto Jos Antonio Mon-
zn afirm en el 2008 que En los anlisis y diagnsticos encargados por el Programa Municipios Democrticos, elaborados durante los dos ltimos aos, se plantea la escasa capacidad de gestin que tienen la mayora de las municipalidades guatemaltecas; segn stos, este problema guarda relacin directa con la situacin de los empleados municipales, cuyas plantillas son reducidas, con personal insucientemente formado y capacitado, y con una inestabilidad laboral grave.22 El Poder Ejecutivo, a travs de la desaparecida Comisin Presidencial para la Reforma, Modernizacin y Fortalecimiento del Estado y de sus Entidades Descentralizadas (COPRE), present ante el Congreso de la Repblica una iniciativa de Ley de Servicio Municipal el 22 de noviembre de 2005, la que fue rechazada por la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso el 28 de junio de 2006. Dicha iniciativa estaba apoyada por la Asociacin nacional de Municipalidades (AnAM). Igualmente, segn arma Monzn23, existi otra propuesta elaborada por Oscar Estuardo Bautista Soto, con el auspicio de FUnDEMUCA y AECiD que, en varios aspectos, reprodujo literalmente normas del proyecto con dictamen desfavorable, rerindose al Informe Final de Consultora sobre Asistencia Tcnica para el Anlisis y Posicionamiento Institucional respecto a la Propuesta de Iniciativa de Ley de Servicio Civil Municipal de 31 de mayo 2006. Por su parte la Unin Europea a travs de su Programa de Descentralizacin y Fortalecimiento Municipal24, acuerdo con el gobierno de Guatemala, present en junio del 2008 el resultado de un estudio denominado Estrategia de intervencin para fortalecer la carrera pblica local en Guatemala, cuyos contenidos resumidos se abordan en el Captulo II de este estudio. Para algunos consultores especialistas en materia de carrera administrativa local existen factores externos e internos que hacen inecaz el cumplimiento de la normativa. Un factor externo es la interpretacin que la Sala Constitucional hizo del artculo 110 de la Constitucin que posibilita el empleo de la discrecionalidad poltica en el despido de funcionarios pblicos causando buena parte de la inecacia de la Ley de Servicio, ms otras afectaciones por el incumplimiento del contenido de la Ley de Servicio Municipal, tal como lo expresa el autor Furln: Existe una generalizada opinin, corroborada en los hechos, de que la LSM (Ley de Servicio Munici-
pal)* es inecaz; es decir, que consagra un conjunto ms o menos adecuados de principios y garantas sobre el SM (Servicio Municipal)*, pero que sus disposiciones no se cumplen La principal causa externa es el artculo 110 de la CPR (Constitucin Poltica de la Repblica)*, tal como lo interpreta la doctrina actual de la Corte de Constitucionalidad. Entre las causas internas est el inadecuado equilibrio entre obligatoriedad y autonoma, pero tambin debe sealarse la inexistencia de una institucin tutelar expresamente establecida por la LSM (Ley de Servicio Municipal)* y la ausencia de sanciones maniestas a su incumplimiento.25 *Aclaraciones del consultor Para Monzn26, rerindose a la Ley de Servicio Municipal y el Cdigo Municipal, la principal debilidad de ambas leyes es que tales obligaciones se atribuyen como facultad de cada municipalidad por lo que depende de su voluntad poltica, la cual hasta el momento ha sido negativa. La principal excusa no compartida por el autor Monzn para no establecer normas obligatorias generales en la Ley ha sido que no se respeta la autonoma municipal. Respecto de los rganos que permitan la aplicacin de la Ley, correspondientes a la Ocina Asesora de Recursos Humanos de las Municipalidades y Junta Mixta Conciliatoria de Personal no se haban conformado, por dos razones, una de ellas porque el artculo 68 atribuye el 25% de su nanciamiento a las propias municipalidades en proporciones distintas segn su categora (tales categoras ya no existen) y, adems, porque se le atribuyen a la Ocina funciones propias de la autoridad local, lo que atentara contra la autonoma municipal; en el primer caso por referirse a la disposicin y propiedad exclusiva de los recursos municipales (artculos 253 y 260 de la Constitucin)27 y que aplicarse en su totalidad restara autonoma a las municipalidades. Respecto de los Instrumentos tcnicos contenidos en la Ley de Servicio Municipal, el panorama mostr que algunos de stos, no contribuan a la efectividad de la misma, tales como: Clasicacin de Puestos de conanza o de carrera (artculos del 18 al 20) en los que los puestos de carrera son de materia residual por la preferencia de las municipalidades a acordar personal por contrato y no por servicios permanentes; as como el artculo 19 de la Seleccin de personal, dado que en una encuesta efectuada28, el 85% de las municipalidades no contaba con procesos de seleccin de personal y, nalmente, para indicar slo unos cuantos factores, tampoco contribua a la
aplicacin del artculo 23 del desempeo del personal, la cual se realiza en forma ocasional. En la Ley de Servicio Municipal tampoco existan muchas referencias a la funcin de capacitacin del personal. En relacin con los Sistemas de informacin, hay que subrayar que el sector municipal guatemalteco prcticamente no contaba con esos instrumentos que facilitaran las labores de los servidores pblicos municipales antes del 2008, salvo para efectos estadsticos29, pero tampoco existen estudios detallados de los mismos que nos permitan comprobar la armacin y realizar comparaciones, ms que empricamente, pero s coinciden los diagnsticos en la necesidad de apoyarse fuertemente en ellos en virtud que la normativa por s misma no permitir alcanzar altos niveles de ecacia, eciencia y articular los mecanismos de una administracin profesional. En esto coincide el experto argentino Furln que manifiesta El desarrollo de sistemas de informacin abre inmensas oportunidades para la solucin de los problemas de la gestin. De all la importancia de construir, desarrollar, completar o integrar los sistemas de informacin sobre los recursos humanos municipales.30 Otro actor nacional interesado en la carrera administrati-
va, ha sido el Movimiento Sindical Indgena y Campesino Guatemalteco para quienes la Ley de Servicio Municipal no ha cumplido a cabalidad su papel de generar las condiciones para funcionarios y servidores municipales en varios aspectos fundamentales que dict la norma, por ejemplo, la creacin de una ocina asesora de recursos humanos para las municipalidades, dotarlos de los instrumentos y de crear la carrera administrativa municipal, por lo que han tomado la iniciativa de proponer cambios y mejoras a la normativa de las relaciones de Estado y sus servidores, como se analizar en el Captulo siguiente. En resumen, Guatemala cuenta con una ley de carrera administrativa municipal denominada Ley de Servicio Municipal que no encuentra su aplicacin y que ha sido blanco de comentarios, crticas y propuestas alternativas para sustituirla, esfuerzo que se ha venido impulsando desde las autoridades polticas desde el 2006 pero sin reejarse una verdadera voluntad poltica, panorama con el cual se encuentra la Fundacin DEMUCA en su nuevo intento de apoyar en el tema. En el siguiente cuadro resumen se presenta sinpticamente el panorama de la carrera administrativa municipal o carrera pblica municipal, como se denomina, a n de simplicar el estado de la situacin antes del ao 2008.
Cuadro 1 Situacin de la Carrera Administrativa en Guatemala a 2008
Fuente: Elaboracin propia
3. LA SITUACIN DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN EL SALVADOR AL 2008 La Constitucin Poltica de 1950 en su artculo 109 estableci que la carrera administrativa, reconoce la garanta de permanencia a los funcionarios y empleados comprendidos en ella y dispuso que una ley especial regulara el servicio civil. Esta Constitucin fue promulgada en el perodo de permanencia del Consejo de Gobierno Revolucionario producto de un golpe de estado de los militares jvenes contra el presidente Salvador Castaeda Castro. Ms de una dcada despus se cre la Ley del Servicio Civil por Decreto Legislativo N 507 del Directorio Cvico Militar de fecha 24 de noviembre de 1961 que tambin gobernara de facto en dicha poca, ley que nunca se ha desarrollado ni aplicado en forma ntegra ms all del rgimen sancionatorio. Esta normativa, segn dicta su art. 1 tuvo por finalidad regular las relaciones del Estado y del Municipio con los funcionarios y empleados; garantizar la proteccin de stos y la eciencia de la administracin pblica y municipal, y organizar la carrera administrativa mediante la seleccin y promocin del personal sobre la base del mrito y la aptitud, creando para ello orgnicamente el Tribunal de Servicio Civil, y sus atribuciones, segn lo establece su artculo 1. La Ley del Servicio Civil sufri, desde su creacin en 1961 a la fecha, 15 reformas diferentes, siendo la ltima mediante el Decreto Legislativo no. 10 de fecha 20 de mayo de 2009. Segn algunos analistas desde la rma de los Acuerdos de Paz, El Salvador experimenta prcticas que demuestran que el servicio civil est comprometido y es el a intereses de partidos polticos, incluyendo los gobiernos municipales. El Cdigo Municipal se cre por Decreto Legislativo N 274 de fecha 31 de enero de 1986, publicado en el Diario oficial no. 23, Tomo no. 290 de fecha 5 de febrero de 1986, y en l se hace referencia a la carrera administrativa en el Ttulo vii, artculo 110, en el que afirma que los municipios debern establecer en su jurisdiccin la carrera administrativa de conformidad a la ley de la materia y podrn asociarse con otros para el mismo n. El Instituto Salvadoreo de Desarrollo Municipal (ISDEM), surge a la vida institucional por Decreto Legislativo no. 616, del 4 de marzo de 1987 y es una entidad de derecho pblico, especializada en el campo de la Ad-
ministracin Municipal, cuenta con personera jurdica y plena capacidad para ejercer derechos, contraer obligaciones e intervenir en juicios, con patrimonio propio y autonoma en la administracin de sus bienes. Posteriormente en el ao 1991 se constituy la Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador (COMURES), entidad de derecho privado y de inters pblico, no gubernamental cuyos nes no son lucrativos, se declara apoltica y tiene personalidad jurdica propia reconocida y cuyos estatutos estn fundamentados en el artculo 543 del acuerdo n1343 de fecha 23 de agosto de 1941 y de los Decretos n76 de 18 de diciembre de 1991 y n102 de fecha 5 de diciembre de 1995. Esta institucin promovi e impuls la carrera administrativa municipal en conjunto con las municipalidades del pas, y con el apoyo de otras organizaciones y cooperantes; as reejado en algunos de los congresos nacionales como el Congreso nacional de Municipalidades de diciembre de 2005, en cuya Mesa n1 Marco normativo, trabaj el subtema Implantacin de la CAM, y se lleg al siguiente acuerdo: Que CoMURES contine con el proceso y gestiones para la implantacin de la CAM, cuyo objetivo se obtuvo al ao siguiente con la aprobacin la Ley de la Carrera Administrativa Municipal (LECAM) mediante el Decreto Legislativo N1039 del 26 de mayo de 2006 que busca como nes, segn el art. 1, desarrollar los principios constitucionales relativos a la carrera administrativa municipal y garantizar la eciencia del Rgimen Administrativo Municipal mediante el ofrecimiento de igualdad de oportunidades para el ingreso al servicio pblico municipal, capacitacin permanente, la estabilidad en el cargo y la posibilidad de ascensos y traslados, cumpliendo as con el artculo 219 de la Constitucin de la Repblica del 15 de diciembre de 1983 en la que se establece la carrera administrativa y el art. 222 en el que se especifica que el rgimen administrativo es extensivo a los empleados y funcionarios municipales que son su campo de aplicacin. Es as como en El Salvador se logr una ley que cobijara en forma independiente y autnoma a la carrera administrativa en el sector municipal basada en la eciencia, ecacia y meritocracia. En relacin con la organizacin y gestin del recurso humano, la LECAM crea las Comisiones Municipales, como organismos colegiados encargados de aplicar la ley para resolver sobre los derechos de los servidores municipales. Entre sus atribuciones, el art. 21 de la ley determina la ejecucin de los procedimientos de seleccin en los casos de ingreso a la carrera administrativa municipal y
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de ascenso dentro de la misma; conocer de las sanciones por suspensiones sin goce de sueldo y postergacin en el derecho de ascenso y conocer de las demandas de los funcionarios y empleados por violaciones a sus derechos consagrados en esta ley, por parte de sus superiores jerrquicos, o el conocimiento de las acciones de revocatoria, segn el art. 78 de la Ley de CAM, que confirma que son competencia en esa materia del municipio de que se trate. As como aquellas estipuladas en el artculo 22 vinculadas a la mediacin en las que las Comisiones podrn actuar como instancias de mediacin para solucionar inconformidades o problemas de orden colectivo o individual que puedan agudizarse en perjuicio de alguna de las partes o de la institucin. A pesar de que la LECAM no explicita los instrumentos tcnicos de CAM, el art. 81 arma que las Municipalidades y las dems Entidades Municipales estn en la obligacin de elaborar y aprobar manuales descriptores de cargos y categoras correspondientes a cada nivel y de requisitos necesarios para su desempeo; manuales reguladores del sistema retributivo que contemple parmetros para la jacin de los salarios, complementos por ascensos de categora y dems que fueren necesarios; manuales sobre polticas, planes y programas de capacitacin; y manuales de evaluacin del desempeo laboral de funcionarios y empleados; respondiendo a su autonoma administrativa establecida en el art. 203, inciso primero de la Constitucin de la Repblica, permite crearlos y desarrollarlos conforme a las caractersticas y necesidades de las propias municipalidades. El n ltimo de la creacin de los manuales es contribuir a una aplicacin ms efectiva de la ley y la prestacin de sus servicios y, con ello, a la modernizacin de los gobiernos locales. Respecto de los procesos de formacin, el art. 47 de la LECAM seala la capacitacin de los funcionarios de carrera como objetivo fundamental para el ptimo ejercicio de las competencias propias de la administracin pblica municipal y estar orientada a propiciar el mejoramiento en la prestacin de los servicios, a actualizar los conocimientos y desarrollar las potencialidades, destrezas y habilidades de los empleados, as como a subsanar las deciencias detectadas en la evaluacin del desempeo; para ello, en el art. 48 crea el Centro de Formacin Municipal a cargo del ISDEM, institucin del Estado central salvadoreo. Respecto del desarrollo de los sistemas de informacin la
ley de CAM incluye el Ttulo v, Captulo i, art. 55 al 58, mediante los cuales crea el Registro nacional de la Carrera Administrativa Municipal y el Registro Municipal de Carrera Administrativo Municipal. El Registro nacional se establece como una dependencia recopiladora de toda la informacin referente a la carrera administrativa desempeada por los funcionarios y empleados municipales y de otras entidades contempladas en la presente ley. El Registro Municipal de la Carrera Administrativa Municipal, como una dependencia de la Municipalidad o de las dems Entidades Municipales, se establece como una dependencia recopiladora de toda la informacin referente a la carrera administrativa desempeada por los funcionarios y empleados en cada municipalidad. Ambos registros constituyen bases de datos que documentan todo lo relativo a la identidad, acceso, desempeo, capacitacin, retiro, beneciarios y cualquier otro dato que se considere conveniente de los empleados municipales incorporados a la carrera administrativa municipal. La creacin de estos registros es una experiencia muy particular de El Salvador y de referencia para los dems pases de la regin, dado que pueden considerarse como mecanismos que facilitan la implementacin de la carrera administrativa y son fuente de informacin para la toma de decisiones. En sntesis, la Ley de Carrera Administrativa Municipal es de reciente creacin, se encuentra vigente y cuenta con las Comisiones Municipales, establecidas como rganos para la aplicacin de la ley, pero requiere de un conjunto de instrumentos para implementar en forma ms ecaz la misma. En el siguiente cuadro resumen se presenta sinpticamente el panorama de la carrera administrativa municipal a n de simplicar el estado de la situacin antes del ao 2008.
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Cuadro 2 Situacin de la Carrera Administrativa Municipal en El Salvador a 2008
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4. LA SITUACIN DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN HONDURAS AL 2008 La Asociacin de Municipalidades de Honduras fue creada por Decreto N 91 del 26 de abril de 1961 como una entidad civil representativa de carcter nacional, con nes no lucrativos y no partidaristas, con plena capacidad para ejercer derechos, contraer obligaciones e intervenir en juicio, con patrimonio propio y libre administracin. La integran los 298 alcaldes y alcaldesas del pas, representantes de su municipio. Corresponde a la institucin la defensa de la autonoma municipal, impulsar la descentralizacin y los procesos de reconstruccin nacional, en materia municipal. A pesar de ser una entidad con muchos aos no fue sino el ao 1993 que tuvo su reactivacin. Fue as que en 1994, AMHon cobra vigencia con su agenda poltica, gremial y tcnica, apoyado por el Programa de Desarrollo Municipal (PDM) con la cooperacin de la United States Agency for international Development (USAiD, siglas en ingls31 y con apoyo de Universidad Tecnolgica Centroamericana (UniTEC), a travs del desarrollo de programas de capacitacin dirigidos a candidatos y autoridades locales y tcnicos de municipios. El Proyecto AMHon PRoDEMon AECi, perodo 1998-2003, inici un trabajo de cuatro leyes importantes: nanzas pblicas locales, ordenamiento territorial, ley funcin pblica local y ley marco de agua y saneamiento. La Constitucin Poltica vigente, acordada por la Asamblea nacional Constituyente, Decreto N 131, de fecha 11 de enero de 1982, incorpor en su artculo 256 al Rgimen de Servicio Civil como aquel que regula las relaciones de empleo y funcin pblica que se establecen entre el Estado y sus servidores pblicos. La Ley de Servicio Civil se emiti en el rgimen de facto de Oswaldo Lpez Arellano, por Decreto N126 del 28 de octubre de 1967 y, en el artculo 1, cre la carrera administrativa y tiene por nalidad establecer un sistema racional de administracin de personal en el servicio pblico regulando las relaciones entre los servidores pblicos y el Estado. La ley de Servicio Civil ha sido reformada e interpretada por los Decretos n 150-88 de diciembre de 1988; Decreto n 137-89 de setiembre de 1989, Decreto n 235- 89 de diciembre de 1989 y decreto n 198-93, en octubre de 1993.
El rgimen de servicio civil de Honduras se rige por tres guras a saber: la Ley de Servicio Civil, que regula las relaciones entre el Estado y los servidores pblicos del Estado; el Cdigo de Trabajo que regula las relaciones entre los trabajadores del Estado y las instituciones descentralizadas y los Estatutos profesionales que regulan las relaciones entre ciertos servidores pblicos organizados en gremios profesionales y el Estado. El rgimen de servicio civil nace en Honduras en forma muy dbil con la creacin de la Ocina de Clasicacin de Puestos, en 1965, dependiente de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico que posteriormente dio origen a la Direccin General de Servicio Civil. Este rgimen se cre mediante Decreto del Congreso Nacional el 28 de octubre de 1967, entr en vigencia seis meses despus y ha sufrido varias reformas entre 1988 y 1993 y su fin era establecer un sistema racional de administracin de personal en el servicio pblico regulando las relaciones entre servidores pblicos y el Estado. Uno de los obstculos para su pleno desarrollo se encuentra en el artculo 72 que afirma que la ley se hara efectiva en forma gradual y progresiva una vez que hayan sido dictados los instrumentos legales, reglamentarios y tcnicos que permitieran darle aplicacin, para lo cual se cre la Direccin General de Servicio Civil. La ley fue reglamentada once aos despus, mediante el Acuerdo 175 de 18 de febrero de 1976, y, en general, ha mostrado alto grado de incumplimiento. Por estas razones de inaplicabilidad debido a la ausencia de reglamentacin e instrumentos, y otras razones adicionales, los detractores de la Ley de Servicio Civil consideran que la misma tiene omisiones que constituyen lagunas legales y que debe ser revisada y readecuada a la realidad administrativa y socio-econmica, adems que debe estar acorde a las exigencias y necesidades de los usuarios de los servicios del Estado, y conforme al trato que deben recibir los trabajadores pblicos regidos por la Ley de Servicio Civil. El rgimen de servicio civil de Honduras es muy fragmentado y dbil y salvo un intento en la dcada de los aos ochentas de estabilizar el sistema e incluir a los municipios al sistema de carrera, las corporaciones municipales no han sido parte del enfoque del Estado hondureo, encontrndose que hasta el ao 2008 no exista ninguna ley que hiciera referencia a la carrera administrativa municipal, a pesar que la Asociacin de Municipios de Honduras (AMHon) haba realizado esfuerzos para la aprobacin de la misma.
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Mediante el Decreto N134-90, emitido el 29 de octubre de 1990 se gesta la Ley de Municipalidades que en su Ttulo I, art. 0001, menciona que la Ley tiene por objetivo desarrollar los principios referentes a la creacin, autonoma, organizacin, funcionamiento y fusin de los municipios. La ley efectivamente imprimi un nuevo marco de autonoma, con amplias funciones y un conjunto de elementos para fortalecer su nanciamiento. La Ley de Municipalidades no hace ninguna referencia a la carrera administrativa de sus funcionarios; salvo el art. 0101 que dice que los empleados y servidores municipales no electos se acogern al Rgimen del Servicio Civil, para garantizarles estabilidad laboral. En cuanto a la capacitacin, la Ley de Municipalidades en su art. 0105, reformado por el Decreto n 48 de 1991, dicta que las Municipalidades debern establecer sistemas de capacitacin tcnica e investigacin cientca, tanto para los funcionarios electos como los nombrados y para otras actividades o programas, en las que la Secretara de Gobernacin y la Universidad Autnoma de Honduras (UnAH), darn asistencia en los mencionados programas. En este sentido, se establece que las municipalidades destinarn recursos econmicos propios
o compartidos, para su operacin. Siguiendo esta lnea, con la aprobacin de la Ley de Municipalidades se inici un programa de cinco aos de capacitacin y asistencia tcnica in situ del programa PDM/ USAiD, ya citado, por medio International City/County Management Association (ICMA, siglas en ingls). La Fundacin para el Desarrollo Municipal (FUNDEMUN) es una organizacin privada sin nes de lucro, apoltica, fue creada el 15 de abril de 1993, segn resolucin del Poder Ejecutivo n73-93. La FUnDEMUn ha desarrollado una herramienta informtica y cuenta con varios mdulos que facilitan el desempeo de procesos administrativos y operativos de las municipalidades, pero no posee ninguno dedicado al registro de los funcionarios y sus antecedentes en la carrera administrativa municipal. En resumen, Honduras haba arrastrado durante dcadas un rezago en materia de aplicacin de normativa e instrumentos que rigen la relacin entre el Estado y los servidores pblicos, especialmente respecto de las municipalidades, siendo uno de los ms bajos de la regin de Centro Amrica y el Caribe, segn se muestra en el siguiente Cuadro resumen.
Cuadro 3 Situacin de la Carrera Administrativa Municipal en Honduras a 2008
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5. LA SITUACIN DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN COSTA RICA AL 2008 Acontecimientos de mitad del siglo XX dan cuenta de un intento fallido por establecer en Costa Rica el rgimen de servicio civil en 1945, a travs de la redaccin de un proyecto de Estatuto Civil que buscaba regular la relacin entre los funcionarios del Poder Ejecutivo o de las Municipalidades, o de entidades u organismos dependientes estrechamente relacionados con aqul o con stas. El establecimiento del Rgimen de Servicio Civil en Costa Rica, es el resultado de un proceso histrico, social y poltico en el que concurren ideas e inquietudes de personas de diferentes pocas y modos de pensar. Este proceso culmina en 1953, cuando se promulga el Estatuto de Servicio Civil.32 Un segundo antecedente fue la reforma constitucional efectuada durante la Administracin del Presidente Teodoro Picado, en la que, mediante la Ley N 540 del 13 de junio de 1946 se incluye una disposicin sobre el Servicio Civil. Esta disposicin estipulaba que el Poder Ejecutivo estaba facultado para nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado, a los funcionarios y empleados diplomticos, a los militares y a otros que indique el Estatuto Civil de la Funcin Pblica.33 Curiosamente, los intentos de regular y/o reformular estas relaciones fueron impulsados en periodos polticamente difciles como fueron los gobiernos de Teodoro Picado, que fue una dictadura, y la Junta Fundadora de la Segunda Repblica que gobern posterior a los acontecimientos de la guerra civil de 1948. Restablecido el rgimen poltico democrtico, y devuelto el poder a su verdadero poseedor el Presidente otilio Ulate blanco, correspondi a los miembros de la Asamblea Constituyente aprobar la Constitucin Poltica del 29 de noviembre de 1949 en la que se incluyeron disposiciones relativas al Servicio Civil en el Ttulo Xv, decisin fundamental que sustent posteriormente la promulgacin del Estatuto de Servicio Civil, aprobado por la Asamblea Legislativa el 29 de mayo de 1953, como Ley N 1581, la cual fue rmada al da siguiente por el Presidente Ulate y publicada en el Diario Ocial La Gaceta el 31 de mayo del mismo ao. Los artculos 191 y 192 de la Constitucin Poltica mencionan y regulan la creacin de un nico estatuto; sin embargo, al establecer el rgimen de servicio civil, el legislador limit el mbito de aplicacin al gobierno
central, constituido por la cartera de ministerios y sus instituciones adscritas. Hay que sealar que la consolidacin y desarrollo del servicio civil del pas se da precisamente a travs de la Direccin General de Servicio Civil (DGSC) y la aplicacin del Estatuto y su reglamento, que por muchos aos se constituy en el marco regulador referente para las dems instituciones del Poder Ejecutivo y los otros poderes, as como para las municipalidades, pero con el tiempo cada institucin fue creando su propio marco regulador. A lo largo de los 58 aos de existencia, se puede armar que el rgimen de servicio civil de Costa Rica es uno de los ms estables a nivel latinoamericano y especialmente en la regin. En resumen, entre 1948 y 1953 sucedieron acontecimientos signicativos para la aplicacin de los principios de Servicio Civil en la Administracin Pblica, de los cuales se destacan dos: 1. Creacin de una Ocina de Seleccin de Personal. Esta fue establecida el 8 de mayo de 1948 por la Junta Fundadora de la Segunda Repblica; sin embargo, el respaldo jurdico se le concede a partir del 15 de febrero 1949, mediante el Decreto-Ley n 381. La intencin era que dicha oficina funcionara hasta 1953, ao en que entrara en vigencia el Estatuto de Servicio Civil; no obstante, la ocina se debilita por la falta de apoyo de las autoridades del Gobierno, ya que se concede a los ministros la potestad de usar o no sus servicios para el nombramiento de personal. Estas circunstancias condujeron a su cierre el 31 de diciembre de 1950. Creacin de una Ocina de Servicio Civil adscrita al Ministerio de Trabajo y Previsin Social. Esta ocina se estableci por medio del Decreto n 1451 del 28 de mayo de 1952. Su duracin fue de pocos meses y se encarg de preparar la instalacin y funcionamiento del Servicio Civil.34
2.
A pesar de que Costa Rica es uno de los pases que histricamente tuvo menos avances de descentralizacin municipal desde el perodo colonial hasta la poca contempornea, cabe destacar que existen algunos elementos que demuestran progresos tempranos en la carrera administrativa municipal, comparados con el resto de la regin, pero que se han ido quedando en el camino con pocos avances en los ltimos aos.
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Algunos indicadores de los progresos anticipados se dieron con la aprobacin del primer Cdigo Municipal de Costa Rica Ley N 4574 del 30 de abril de 1970, que en el artculo 19 se estableci la posibilidad de crear el Instituto de Fomento y Asesora Municipal, (IFAM), el que se concreta el 9 de febrero de 1971, como institucin autnoma del Estado central que rige como ente regulador del gobierno en las municipalidades, pensndose como una medida complementaria que viniese a apoyar esos esfuerzos desde un punto de vista tcnico, transriendo tecnologa, conocimientos, capacidades en diversos campos, y planicando y orientando el proceso de fortalecimiento municipalSu misin es la de fortalecer y modernizar el Rgimen Municipal Costarricense, brindando un servicio oportuno y de ptima calidad, que logre satisfacer las necesidades de los gobiernos locales y de las respectivas comunidades, estimulando y propiciando una eciente gestin que favorezca el desarrollo poltico, econmico y social de Costa Rica.35 Adems, Costa Rica cuenta con una de las asociaciones de municipalidades ms antigua de la regin. La Unin Nacional de Gobiernos Locales de Costa Rica (UNGL) nace a la vida jurdica el 28 de agosto de 1977 cuando se celebr la Asamblea Constitutiva que le dio origen donde se aprobaron los Estatutos que la rigen, as como se integr el Primer Consejo Directivo. La UnGL surge como una entidad de derecho pblico representativa de carcter nacional con patrimonio propio y libre administracin de sus bienes e integrada por todas las Municipalidades y Federaciones de Municipalidades de Costa Rica y se instituy ante la necesidad del Rgimen Municipal Costarricense de contar con una organizacin superior que representara y velara por sus intereses, capaz de canalizar los diferentes esfuerzos y luchas por el mejoramiento y la modernizacin municipal. Aunque la UnGL se concreta en 1977, existen antecedentes desde 1940 cuando se celebr el i Congreso nacional de Municipalidades y se cre la Asociacin Municipal de Costa Rica, momento en que se establecieron los primeros pasos para crear esta organizacin. Con la celebracin del iii Congreso nacional de Municipalidades en 1957, se aprobaron importantes lineamientos para la promulgacin del Cdigo Municipal de 1970. Posterior a este Congreso se crearon ligas municipales regionales y provinciales. En el iv Congreso nacional de Municipalidades celebrado en agosto de 1976 se aprueban importantes ponencias, donde se destaca la propuesta para conformar una institucin que aglutine a los municipios de este pas.36
A diferencia de otros pases, en Costa Rica la regulacin de la Carrera Administrativa Municipal se encuentra propuesta desde el primer Cdigo Municipal Ley N 4574 en su Ttulo v denominado Personal, artculos del 141 al 156, en los que ya se mencionan algunos instrumentos, derechos y deberes de los funcionarios, sanciones, prohibiciones, licencias y procedimientos al debido proceso. La reforma de este Cdigo se realiz mediante la aprobacin del Cdigo Municipal, Ley 7794 del 27 de abril de 1998, que en su Ttulo v, artculo 115 dice: Establcese la Carrera administrativa municipal como medio de desarrollo y promocin humanos. Se entender como un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administracin municipal37, con el propsito de profesionalizar al servidor pblico municipal. Debe destacarse fuertemente que con la reforma del Cdigo Municipal de Costa Rica de 1998 se reestructura mejor un conjunto de normas especcas que regulan importantes aspectos de la carrera administrativa municipal y los recursos humanos, todos dentro de su Ttulo v denominado El Personal Municipal. Aparte de las disposiciones generales del captulo I, el captulo II se reere al ingreso a la CAM; el captulo III Sueldos y Salarios; el captulo iv a la Seleccin de Personal; el captulo v incentivos y beneficios; el captulo vi lo dedica a la Evaluacin y Calificacin del servicio; el captulo vii hace mencin a la Capacitacin Municipal; el captulo viii se refiere a los Permisos; el captulo IX es sobre los Derechos de los Servidores Municipales; el captulo X a los Deberes de los Servidores Municipales; el captulo XI menciona las Prohibiciones; el captulo XII se reere a las Sanciones y, nalmente, el captulo XIII se dedica a los Procedimientos de Sanciones. La reforma del Cdigo Municipal de 1998 le dio atribuciones directas y concretas a la UnGL en el tema de la CAM, expresamente en los artculos 120, 126 y el Transitorio I del Cdigo Municipal, para la elaboracin de algunos instrumentos tcnicos especcos. En cumplimiento de la normativa la UnGL, a travs del Proyecto de Fortalecimiento y Modernizacin Municipal, elabor entre 1998 y el 2000, el Manual descriptivo de puestos integral para el rgimen municipal (art. 120) y el Manual general para el reclutamiento y la seleccin (art. 126). Adicionalmente, la UnGL elabor otros instrumentos como el Manual genrico de Evaluacin del desempeo; el Manual genrico de organizacin y Funciones municipal y el Reglamento de Carrera Administrativa Municipal, como herramientas
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adicionales y complementarias para que las municipalidades pudieran implementar la carrera administrativa. En cuanto a la organizacin y gestin del recurso humano, la UnGL de Costa Rica cre, va modificacin del Captulo viii de los Estatutos en octubre 1999, la Secretara Tcnica de Carrera Administrativa (SETECAM) como un rgano tcnico especializado en la atencin de la Carrera Administrativa Municipal (art. 37 de los Estatutos de la UnGL), el cual es un rgano de la UnGL con representacin de varias instituciones, entre ellas: el iFAM, la Direccin General de Servicio Civil (DGSC), el Concejo consultivo de municipalidades, conformado por los jefes de recursos humanos de las Municipalidades del pas, y la Junta Directiva de la UnGL. Esta secretara es la encargada de denir y disear polticas de la gestin humana y la implementacin de la Carrera Administrativa Municipal, as como promover y colaborar con las municipalidades en coordinacin y apoyo de otras instituciones y dar sustentabilidad de este sistema. A pesar de que la SETECAM era una gura nica y sui gneris en su tipo en la regin, han transcurrido 13 aos y est a la espera de un mejor espacio y contar con la viabilidad poltica y nanciera para ser implementada. Otro elemento contenido en el mbito de la estructura organizacional trazada para atender la capacitacin del recurso humano es el Sistema Nacional de Capacitacin Municipal, SINACAM, creado para el diseo y ejecucin de un proceso de capacitacin municipal integrado, sistemtico, continuo y de alta calidad. El SinACAM se encuentra contenido tanto en el Cdigo Municipal en el artculo 142 como en el Estatuto de la UnGL en el artculo 43, cuyas funciones son exactamente las mismas en ambos textos. En uno y otro se indica que la conduccin estar a cargo del Consejo Nacional de Capacitacin Municipal (CONACAM), integrado con representacin de varias instituciones: la Universidad de Costa Rica (UCR), la Universidad Estatal a Distancia (UnED) y el Poder Ejecutivo y dos representantes de la UnGL (Artculos 143 del Cdigo y 44 del Estatuto de la UnGL). Lamentablemente, la ley no le otorga personera jurdica ni recursos para su gestin, lo que ha limitado en forma considerable su desarrollo, a pesar de que en este momento cuenta con un capital semilla importante para invertir en capacitacin nicamente, que debe buscar la sostenibilidad futura, una vez agotado este recurso. La incapacidad de utilizar estos fondos deviene del pronunciamiento de la Procuradura General de la Repblica (PDR) que manifest De las normas legales,
estatutarias, no se desprende que se le est otorgando a ningn miembro de la estructura organizativa de ConACAM la atribucin de actuar a nombre y por cuenta de este rgano colegiado. Al estar en materia de sumo cuidado se puede estar comprometiendo los fondos pblicos,...38 En este punto es fundamental destacar, como una averiguacin importante, que el SinACAM se encuentra normado, tanto en el Cdigo Municipal como en el Estatuto de la UnGL, lo que presenta una disyuntiva legal en cuanto al posicionamiento del tema. Podra pensarse que por su nivel de jerarqua corresponde al Cdigo Municipal apropiarse del mismo por tratarse de una norma superior y general, pero no cuenta con las capacidades de operatividad o gestin en cuyo caso podra pensarse que corresponde a la UnGL apropiarse de SinACAM, a travs de la ConACAM, ms an, si fuera asumido en coordinacin con la SETECAM, como lo sugiere Olivas en su Informe Desarrollo del Modelo de Organizacin y funcionamiento de la carrera administrativa municipal: A partir de esas competencias y con el propsito de brindar el apoyo y la asesora a las municipalidades en todo lo concerniente a la gestin de recursos humanos y la aplicacin de las normas de la Carrera Administrativa Municipal, se cre la Secretara Tcnica de Carrera Administrativa Municipal y que viene a ser la instancia principal de este sistema de gestin en conjunto con los Departamentos de Recursos Humanos de las Municipalidades. Pero adems, , establece el Sistema nacional de Capacitacin Municipal para el diseo y la ejecucin de un proceso de capacitacin a nivel del rgimen municipal y crea el Consejo nacional de Capacitacin Municipal como instancia que deber coordinar ese sistema Para llevar a cabo la coordinacin, ejecucin y control de los planes y programas de capacitacin, el Consejo requiere de una instancia ejecutora de sus propsitos, aspecto que tambin puede cumplir la Secretara Tcnica de Carrera Administrativa Municipal.39 Importante destacar que tanto la SETECAM como el SInACAM son rganos dentro de la estructura organizacional de la UnGL (art.6 de Estatutos), tal como su Asamblea o su Junta Directiva. Respecto a los instrumentos y los sistemas de informacin, la UnGL hasta el 2008 no contaba con ninguno que permitiera el registro de los funcionarios ni sirviera de apoyo a las municipalidades.
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En sntesis, Costa Rica es de los pocos pases que antes del 2008 contaba en la regin con la Carrera Administrativa Municipal incorporada al Cdigo Municipal y en los Estatutos de la UnGL, organizacin asociativa por excelencia que, desde 1998 y hasta el 2008 realiz un esfuerzo por generar los primeros instrumentos de CAM, como los manuales genricos; sin embargo, stos tuvieron poca difusin en el proceso de implementacin, por lo que no alcanz el nivel de impacto en todas las municipalidades, factor por el cual unas municipalidades han acudido a la UnGL y otras a la DGSC a recibir apoyo y asesora para la implementacin de la CAM. Esta falta de posicionamiento total ha dado como resultado la ausencia de orientacin al sector municipal respecto
a los manuales especcos de cada municipalidad que debieron haberse desarrollado con base en los instrumentos propuestos por la UnGL, lo que podra interpretarse como una ausencia de sistematizacin, a modo de un proceso incompleto segn lo dicta la norma del Cdigo Municipal, lo que muestra la necesidad de poner en prctica la instancia tcnica jada para desarrollar estos procesos como es la SETECAM; lamentablemente razones de carcter presupuestario y de voluntad poltica de la UnGL han impedido mayor desarrollo de sta como rgano tcnico de apoyo a las municipalidades del pas. En el siguiente Cuadro sinptico se resume las caractersticas principales encontradas en el desarrollo de la CAM antes del ao 2008 en los cinco temas estudiados por este Estudio.
Cuadro 4 Situacin de la Carrera Administrativa Municipal en Costa Rica a 2008
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6. LA SITUACIN DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN PANAM AL 2008 Cuando se repasan los antecedentes histricos de la carrera administrativa, la mayora de los autores coinciden en que las tardas normativas de constitucin de la repblica y formacin del Estado panameo (1903), debido a la constante y permanente presencia extranjera, impidiera el desarrollo de la experiencia en Administracin Pblica, la que en trminos generales se considera reciente, tanto en sus estructuras y procedimientos administrativos. En una poca de conicto y transicin entre el intervencionismo norteamericano y la Doctrina Panameista que rechazaba el tutelaje extranjero40, destacaron los valores nacionalistas que se reejan en la Constitucin Nacional de 1941 en la que se introduce, en su artculo 159, por primera vez, el concepto de la carrera administrativa para los funcionarios pblicos que la ley determinara, pero las circunstancias polticas de la poca impidieron su implementacin y a pesar de su fracaso, los especialistas en la materia han coincidido en reconocer que este articulado es el paso decisivo para la transformacin de la Administracin Pblica en lo que concierne a la Administracin de Personal. Posteriormente, en un corto perodo estable en el que gobern el Partido Liberal (1945-1948), los constituyentes de la Constitucin de 1946, conscientes de la importancia de la carrera administrativa, con gran precisin insertaron un captulo exclusivo para ese fin, el que form parte del Ttulo XII De los Deberes y Derechos de los Servidores del Estado. Posteriormente, se despleg un conjunto de disposiciones legales en favor del impulso de los principios recogidos en la Constitucin de 1946, referente a la carrera administrativa; lo que concluy nueve aos despus con el establecimiento de la carrera administrativa segn Decreto Ley N 11 de 1955, el Presidente de la Repblica, Ricardo (Dicky) A. Arias Espinosa toma la primera intencin de disposiciones legales como Ley para los Empleados pblicos41, pero subrogada por la Ley N4 de 13 de enero de 1961, Sobre Administracin de Personal, que present las modicaciones sobre el Departamento de Administracin de Personal; la Clasicacin de puestos; el ingreso a la Carrera Administrativa y el Procedimiento ordinario de ingreso, destacndose que la seleccin de estas personas se haca bajo la base de mritos comprobados por mtodos de concursos de antecedentes o exmenes de libre oposicin.
Igualmente ocurri con la Ley No. 36 de 31 de diciembre de 1965, por la cual subrog disposiciones del Decreto Ley No. 7 de 1962, se aumentaron los sueldos y dems emolumentos de servidores pblicos y se dictan otras medidas. Bajo el rgimen de los militares, entr en vigencia el Decreto de Gabinete No. 137 de 30 de marzo de 1969, por el cual se reform la Ley No. 4 de 1961 y el Decreto Ley No. 7 de 1962, sobre administracin de personal, con el que se dejaron sin efecto los certicados de ingreso a la Carrera Administrativa otorgados sin sujecin a las disposiciones legales que regan la materia, es decir, los decretos emitidos desde enero hasta septiembre de 1968, los cuales fueron once en total. Este mismo Decreto modic el procedimiento de reclutamiento, seleccin y nombramiento, dando la oportunidad, sin derogar la ley de carrera administrativa, el ingreso a la administracin pblica de nuevos servidores pblicos, sin la necesidad de concursar.42 Es evidente que el impulso de la carrera administrativa se da en el perodo nacionalista de la Doctrina Panameista encabezada por la coalicin poltica del presidente Arnulfo Arias, pero se fortalece en su predecesor perodo liberal, que no avanz con la misma fuerza en los perodos subsiguientes de inestabilidad y de dictadura militar de ms de dos dcadas. La Constitucin Poltica de la Repblica de Panam de 1972, en su artculo 297 instituy la carrera administrativa, la cual con algunas reformas se mantiene vigente e incluye los deberes y derechos de los servidores pblicos, y los principios de la carrera administrativa, fortalecido 22 aos despus con la aprobacin de la Ley de Carrera Administrativa. Se reconoce que Panam es uno de los pases latinoamericanos cuya legislacin y estructura gubernamental en materia de carrera administrativa es ms reciente. La Ley de Carrera Administrativa (LCA) se aprob en la dcada de los aos noventas, particularmente con la Ley N 9 del 20 de junio de 1994, por la que se crea y regula la carrera administrativa; a partir de la cual se inicia un proceso histrico en la vida de la nacin que busca regular los derechos de los Servidores Pblicos estableciendo un sistema de administracin de recursos humanos fundamentado en el mrito, el desempeo eciente, as como el establecimiento de un sistema que produzca el mejor servicio pblico y que proteja al servidor pblico de Carrera Administrativa en sus funciones, de las presiones polticas partidistas, con un seguimiento garantizado de
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quienes obtienen el mandato popular de llevar adelante este programa de gobierno.43 Efectivamente, Panam cuenta con una Ley de Carrera Administrativa para los recursos humanos del Estado regulado por la Ley N 9 de 20 de junio de 1994, en el gobierno del presidente Guillermo Endara Galimany, para cumplir y desarrollar los Captulos 1, 2, 3 y 4 del Ttulo XI de la Constitucin Poltica de la Repblica de Panam que regula los derechos y deberes de los Servidores Pblicos, especialmente los de Carrera Administrativa en sus relaciones con la Administracin Pblica, y establece un sistema de administracin de recursos humanos para estructurar, sobre la base de mritos y eciencia, los procedimientos y las normas aplicables a los servidores pblicos, a travs de varios rganos superiores de la carrera administrativa. Estos procedimientos y normas estn encaminados a reactivar la implantacin del Sistema de Carrera Administrativa, mediante el desarrollo de las reas temticas que seala la Ley n 9, segn necesidades y prioridades institucionales, la que se reglament mediante el Decreto Ejecutivo N 222 de 12 de setiembre de 1997. En cuanto a la organizacin y gestin del recurso humano, segn el Ttulo ii, artculo 6 de la Ley n9, existen cuatro (4) rganos superiores: la Direccin General de Carrera Administrativa (DIGECA), que es el rgano normativo y ejecutivo de las polticas de recursos humanos que dicta el rgano Ejecutivo, ajustando su actuacin a las disposiciones de la Constitucin Poltica; la Junta Tcnica de Carrera Administrativa, con el propsito de asesorar y disear polticas para el Presidente de la Repblica, integrada por siete personas cuya escogencia es la siguiente: un representante del Presidente de la Repblica; dos representantes de los servidores pblicos de carrera administrativa; un representante de las universidades estatales, un representante de las universidades privadas, un representante de las organizaciones de recursos humanos y un representante de los jefes de Departamentos de Recursos Humanos del sector pblico que sean de carrera administrativa. Existe una Junta de Apelacin y Conciliacin de la Carrera Administrativa con el objetivo de crear un ente encargado de evitar o superar cualquier duda con respecto a los inconvenientes y conictos individuales y colectivos que surjan a raz del desarrollo y aplicacin de esta Ley. y finalmente, las Ocinas de recursos humanos de las instituciones. Sobre la capacitacin la ley n9 dedica el captulo V a la Capacitacin desde el artculo 97 al 109, en el que se
establece la obligacin de hacer evaluaciones como forma de medir la efectividad de la persona. La ley de carrera administrativa no es muy expresa en cuanto al tipo de instrumentos tcnicos salvo las menciones genricas del art. 39 que dice que cada puesto tendr su descripcin especfica; el art. 40 que la clasificacin de puestos tendr su propia nomenclatura y el art. 52., que hace referencia a los instrumentos de seleccin. Segn el informe del biD, Entre 1997 y 1999 se elaboraron procedimientos para ingreso, ausencias, perodos de prueba, reingresos, reintegros, retiro, movilidad y capacitacin. Tambin la DIGECA inici el proceso de acreditacin de empleados que se encontraban en funciones al entrar en vigor la LCA, lo que se conoce como procedimiento especial de ingreso. 44 En cuanto a los sistemas de informacin la Ley menciona que habr dos tipos de registros: de reingreso y de elegibles, segn el art. 59 de la Ley n9, complementado con los art. 44 y art. 76 del Decreto Ejecutivo no. 222 de 12 de septiembre de 1977, por el cual se reglamenta la Ley n9, en cuanto nos seala: a partir de la toma de posesin del servidor pblico, se deber abrir un expediente, donde se incluyan sus datos generales, referencias acadmicas, laborales y cualquier otra informacin pertinente. 45. Segn el Informe del BID sobre la situacin del servicio civil en Panam, respecto de los sistemas de informacin de base Con cada cambio de gobierno se modifican los formatos con que cada oficina de RH registra sus plantelesHay carencia de equipos de cmputos y de sistemas de informacin compartidos entre distintas ocinas de un ministerio y entre ministerios. La informacin que tiene la DIGECA diere de la que tienen la Contralora y la DnP. Actualmente se est planeando homogeneizar los datos sobre nmero de empleados pblicos, monto salarial y cdigos con los que se identica a cada puesto de la administracin pblica. 46 La ley de Carrera Administrativa surge como parte del proceso evolutivo de modernizacin de la administracin pblica, en respuesta frente a la constante inconformidad de los usuarios de los servicios por la prestacin de servicios de parte de los funcionarios pblicos47 y por la ausencia de mtodos adecuados de aplicacin en la gestin de los recursos humanos. Por ello, los objetivos de la Ley de Carrera Administrativa se centraron en procurar una mayor eciencia y ecacia en la prestacin de los servicios pblicos buscando como poltica y estrategia el
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incremento de su productividad, mediante la aplicacin de criterios uniformes para la actuacin de estos. Panam se muestra como uno de los pases con mayores atrasos y menor desarrollo en materia de carrera administrativa a pesar que el Sistema y el Rgimen de Carrera Administrativa, que dicha Ley predica, desarrolla disposiciones dirigidas al reconocimiento del mrito y la eciencia de la equidad y justicia, la bsqueda del perfeccionamiento constante de los funcionarios pblicos y que stos conduzcan a garantizar la estabilidad en el cargo de los funcionarios pblicos que se distingan por su competencia, lealtad y moralidad. Lamentablemente, la carrera administrativa existente no ha tenido un nivel de implementacin adecuado. Por el contrario ha sido sujeto de controversia a lo largo de su existencia debido a las constantes inaplicaciones y subrogaciones ocurridas en la dcada de los sesentas, en 1994 y, recientemente, en la primera dcada del siglo XXI. Segn algunos clculos, en la administracin de Ernesto Prez balladares (1994-1999) se acreditaron a 10 mil 100 funcionarios48 en el ltimo ao de su administracin favoreciendo adeptos a su rgimen de gobierno. Posteriormente, la presidente Mireya Moscoso (2000-2004) durante su mandato y mediante una resolucin, suspendi la
Ley de Carrera Administrativa y procedi a desacreditar a funcionarios, lo que gener demandas judiciales por la violacin de las disposiciones constitucionales en su artculo 198 de la Ley 9 de 1994 y los principios de Derecho. En el gobierno posterior de Martn Torrijos (2004-2009), se efectu la mayor cantidad de acreditaciones la cual se estim en treinta y dos mil.49 Si bien, se han dado avances importantes como la creacin de un marco normativo, ha sido muy lento el proceso de incorporacin a la carrera de un mayor nmero de servidores pblicos. La movilidad del funcionariado pblico est muy ligada a los procesos electorales y cambios de gobierno, produciendo una dbil condicin de estabilidad laboral en lo pblico, situacin que sin duda est vinculada a la ecacia e impulso de la carrera administrativa. En sntesis, Panam es uno de los pases que por causas de dependencias estructurales como Estado ha tenido poca voluntad poltica para considerar el tema de las relaciones entre ste y los servidores pblicos, lo que se reeja en una dbil y escasa normativa aprobada en materia de Servicio Civil, Carrera Administrativa y Carrera Administrativa Municipal y de los instrumentos, la organizacin y gestin del recurso humano y los sistemas de informacin, tal como se reeja en el siguiente cuadro resumen:
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Cuadro 5 Situacin de la Carrera Administrativa Municipal en Panam a 2008
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7. LA SITUACIN DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN REPBLICA DOMINICANA AL 2008 La primera legislacin municipal dominicana fue la ley No. 32 del 2 de mayo del 1845, en la que se delega la Administracin Comunal de los Ayuntamientos y stos ejercan el gobierno poltico - econmico de las comunas. Casi una centuria despus, los acontecimientos ms antiguos que se registran sobre el tema de rgimen de carrera administrativa datan de 1920 en la dictadura de Trujillo, mediante la Orden Ejecutiva N452 en el que se sentaron bases para instituir un rgimen de administracin de personal conformado por principios jurdico-administrativos, tcnicos y ticos sobre el ejercicio de nuestra funcin pbica50 regulador de las relaciones entre el Estado y los servidores pblicos. Interesante acontecimiento lo constituye la Ley N 49, que crea la Liga Municipal Dominicana (LMD), de fecha 23 de diciembre de 1938, cuyos nes eran la cooperacin entre los municipios de la repblica y la cooperacin municipal internacional, para prestar asistencia tcnica y econmica y aprobar los presupuestos municipales. Este hallazgo coloca a Repblica Dominicana con la institucin descentralizada del Ejecutivo adscrita al Ministerio de Interior y Polica posiblemente ms antigua en la regin estudiada y con objetivos que trascienden sus propias fronteras nacionales. Hasta el ao 2007 la Liga era la encargada de distribuir los recursos entre los ayuntamientos del pas. La Ley N3896 del 9 de agosto de 1954 Sobre personalidad jurdica de la Liga Municipal Dominicana envisti de naturaleza jurdica a la LMD y se establecieron condiciones para permitir la realizacin de actos, contratos y normas para la compra de bienes inmuebles. La Ley N 3455 de Organizacin Municipal y sus modificaciones y la Ley 3456 de Organizacin del Distrito Nacional, ambas promulgadas el 21 de diciembre de 1952, fueron muy importantes para denir las circunscripciones de los municipios pero fueron sustituidas por la Ley de Autonoma Municipal No.5622, de fecha 21 de septiembre de 1961, al juzgar los legisladores que en virtud del tiempo transcurrido y las transformaciones socio-polticas sucedidas ya no concordaban a nuevas necesidades organizacionales y funcionales de los ayuntamientos. La importancia de la Ley n5622, a pesar de
su duracin de dos aos, radica en que es a partir de su emisin que los ayuntamientos comenzaron a funcionar como gobiernos locales autnticos, ya que inviste de personalidad jurdica a la Liga Municipal Dominicana, que establece las condiciones para actos y contratos, as como normas para la compra de bienes mobiliarios..51 Superado el perodo de dictadura en el ao de 1962, se aprob en Repblica Dominicana la Ley N 55 del 22 de noviembre de 1965, mediante la cual se estableci el Secretariado Tcnico de la Presidencia y dentro de ste la Ocina Nacional de Administracin de Personal (ONAP), en la que uno de sus encargos fue establecer un sistema de administracin de personal pblico, atribuciones ampliadas en la Ley N 14-91, cuyos dos componentes esenciales fueron el servicio civil y la carrera administrativa52. Por un largo perodo se realizaron intentos por establecer un rgimen de servicio civil mediante varias propuestas o proyectos de ley en los aos 1966, 1971, 1978, 1981, 1983, 1988 y 1990, que aunque contaron con el apoyo del Presidente de la Repblica no tuvieron el mismo apoyo al llegar al Congreso de la Repblica. Algunos autores53 coinciden en que fueron muchos los obstculos para que haya existido poco avance en todo el perodo anterior y entre ellos se encuentran las siguientes razones: clientelismo poltico, ausencia de pensamiento administrativo, bajos niveles de conciencia de los servidores pblicos, corrupcin administrativa y escaso desarrollo de derecho administrativo. Respecto de las autonomas legales de los municipios, se encontraban consagradas en el Ttulo viii de la Constitucin, instituciones encargadas del gobierno local y de la administracin de los municipios. El Art. 83 de la Constitucin indica los Ayuntamientos, as como los Sndicos, son independientes en el ejercicio de sus funciones, con las restricciones y limitaciones que establezcan la Constitucin y las leyes, las cuales determinarn sus atribuciones, facultades y deberes. En ese sentido, la Ley No. 5622, de fecha 14 de septiembre de 1961, regul la Autonoma Municipal, sealando aquellos actos que no requieren autorizacin del Poder Ejecutivo. El origen del servicio civil en Repblica Dominicana se fundament en la Ley N 14-91 sobre Servicio Civil y Carrera Administrativa, publicada en la Gaceta Ocial no. 9808 del 20 de mayo de 1991, instrumento legal que estableca las normas y procedimientos para que una determinada persona ingresara a la administracin pblica.
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La ley requiri la emisin de un reglamento que el Poder Ejecutivo dict a travs del Decreto 81-94 de 29 de marzo de 1994, a partir del cual se pudieron implementar los contenidos de la ley. Lamentablemente, su mbito de aplicacin slo enmarc a las instituciones del Gobierno Central y no a las instituciones autnomas, municipales o de carcter especial, lo que gener la proliferacin de iniciativas para dotar de normas a otros rganos del estado por aparte causando una gran dispersin; a lo cual se sum que la aplicacin se estableci para que se efectuara en forma gradual y no inmediata. Se reconoce que ambas normas, la ley y su reglamento, fueron de gran trascendencia para sentar la base de una Administracin Pblica ms moderna hasta llegar a la nueva ley 41-08. En la segunda administracin del Dr. Leonel Fernndez se gest un mayor impulso normativo a favor de la carrera administrativa municipal en Repblica Dominicana. En primer lugar, con la aprobacin de la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, que por sus caractersticas constituyen un cdigo municipal, se determin que el marco de la funcin pblica municipal fuese regulado por la ley que para esos nes se estableciera. En un breve captulo II, denominado Estatuto del empleado municipal, la Ley 176-07 se refiere a la Funcin Pblica Municipal y en el art. 149 establece: La funcin pblica municipal es regulada de conformidad con la Ley y Reglamentos de Servicio Civil y Carrera Administrativa que aplique en general para la administracin pblica y en el art. 150, de los derechos de las y los empleados municipales, indica; El sistema de seguridad social, riesgos laborales, salud y pensiones de los empleados municipales se regir de conformidad con las leyes que rigen la materia.54 En segundo lugar, en el ao 2008 se aprob la Ley 4108 de la Funcin Pblica, de 4 de enero de 2008, que gener el establecimiento de la normativa general, la aplicacin del servicio civil y carrera administrativa y la creacin de la Secretara de Estado de la Administracin Pblica, rgano rector del empleo o funcin pblica, incluyendo al sector municipal, como se ver con ms detalle adelante. Para concluir esta parte, debe destacarse la importancia del cambio de la Ley n14-91 a la Ley n41-08, lo que signific extender un paso ms all el tema de la funcin pblica, la administracin pblica y el proceso de evaluacin organizacional por constituir una visin ms integral, mediante un modelo contemporneo y presente en algunos pases de Amrica Latina como referentes de la
funcin pblica. En el plano de las organizaciones asociativas de municipios debemos de mencionar la creacin de la Federacin Dominicana de Municipalidades (FEDOMU), hecho ocurrido en La vega el 28 de abril del 2000, constituida por Sndicos, Regidores y Juntas de Distritos Municipales de distintas regiones del pas y adquiere su personalidad jurdica mediante Decreto del Poder Ejecutivo No. 3982001, de fecha 20 de marzo del 2001, con la voluntad de cubrir la totalidad del territorio nacional abrigando en su seno la representacin legitima de los gobiernos locales del pas, tanto en la parte ejecutiva del ayuntamiento y a los representantes de la sala capitular. Posteriormente, los Distritos Municipales tambin crearon en el 200855 la Asociacin Dominicana de Distritos Municipales (ADODIM) y la Asociacin Dominicana de Regidores (ASODORE)56. En resumen, Repblica Dominicana reeja una corta tradicin de atender al sector pblico que, a pesar de las menciones de la poca de la dictadura Trujillista, los grandes avances se quedaron para inicios de los aos 90s y principios del XXI, pero estos no han sido sustantivos en materia de carrera administrativa municipal, siendo el pas con ms legislacin respecto de distintos temas: autonoma municipal, estatuto de la funcin pblica, ley marco de la carrera administrativa y su reglamento, creacin de organizacin asociativa, cdigo municipal a travs de la ley del Distrito nacional y los Municipios y siendo el nico pas de la regin estudiada que cuenta con una entidad administradora de la carrera administrativa con rango de Secretara de Estado (posteriormente denominada Ministerio). A pesar de ello, el tema de la relacin entre los servidores y el Estado al ao 2008 no se haba plasmado en una constitucin poltica, lo que si se realizar posteriormente en el ao 2010 y, por tanto, la referencia especca del Servicio Civil y la Carrera Administrativa se hizo en forma tarda hasta 1991. El gran reto a partir de la aprobacin de la Ley de la Funcin Pblica consiste en implementar fuertemente las relaciones entre las instituciones del Estado, los municipios y las instituciones autnomas y los servidores del sistema municipal, aunque la legislacin no hace mencin especca de la carrera administrativa municipal ni de las formas de organizacin, ni de los instrumentos ni los sistemas de informacin, pero si rescatando en forma positiva la voluntad de las gobiernos democrticos de la ltima dcada de crear una ley general que cubre toda la administracin pblica.
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Cuadro 6 Situacin de la Carrera Administrativa Municipal en Repblica Dominicana a 2008
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Captulo 2
Anlisis de los avances y resultados de la carrera administrativa municipal en la regin entre 2008 y 2010
Corresponde en este captulo describir y analizar los avances y resultados alcanzados entre 2008 y 2010, especialmente dentro del marco de apoyo a la carrera administrativa municipal que se desarroll a travs del proyecto de la Fundacin DEMUCA. Para cumplir con el objetivo 3. Elaborar un marco comparativo entre la situacin de la carrera administrativa municipal en la regin a inicios del 2008 y la situacin al nalizar el 2010, se realiz trabajo de gabinete para establecer una comparacin del avance de la carrera administrativa en la regin entre el 2008, inicio del apoyo de DEMUCA y el ao 2010, conclusin de la segunda subvencin del Programa Municipia al proyecto. Para ello se tom en consideracin la informacin disponible tales como bases de datos, archivos del proyecto e informacin histrica e informacin bibliogrfica externa al proyecto considerada relevante para establecer el marco comparativo, como fuentes secundarias de conocimiento, entre las cuales se puede mencionar: a) los informes de las asociaciones nacionales de municipios de los pases de la regin involucrados en el proyecto de CAM y b) los productos y resultados que se han generado del proyecto.
El horizonte general, descrito con ms detalle en el Captulo I, reeja la situacin desde antes del 2008, en la que diversos actores nacionales e internacionales se haban preocupado por enfocar en Guatemala su atencin en la carrera administrativa municipal o servicio municipal, impulsando varias lneas de accin, provenientes de la cooperacin internacional en asocio con las organizaciones locales, destacando el Proyecto Municipios Democrticos del Programa de Descentralizacin y Fortalecimiento Democrtico de la Unin Europea, que ha contribuido con el desarrollo de una Estrategia de Intervencin para fortalecer la carrera pblica local de Guatemala, cuyo aporte concreto consisti en una Propuesta de reformas para introducir en el Cdigo Municipal un sistema de certicacin de competencias de los funcionarios municipales; y el Programa de FUnDEMUCA, para apoyar a las asociaciones de municipalidades de Guatemala, a travs del impulso de una propuesta de reformas normativas y, muy especialmente, la creacin y puesta en marcha de los instrumentos tcnicos en el marco de la carrera administrativa municipal o servicio civil. En este sentido, se puede asegurar que existen matices para realizar el abordaje de la solucin sin que necesariamente implique diferencias profundas de atender el problema, pero si del nfasis y las estrategias del abordaje de las soluciones. En el caso de la estrategia de la Unin Europea coincidi, en determinado momento con el dictamen de la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso que rechaz la iniciativa de modicacin de la Ley de Servicio Municipal impulsada en el 2005, segn lo expresado en forma escrita: En cuanto a la propuesta de iniciativa elaborado por FUnDEMUCA a solicitud de AnAM, debe destacarse que la propuesta reproduce textualmente gran parte de la iniciativa, por lo que muchas de las observaciones realizadas por la CAM (Comisin de Asuntos Municipales del Congreso)* en su dictamen le seran de aplicacin.60. Segn la estrategia de la Unin Europea: La lectura de contar con una CPL (Carrera Pblica Local)* no es prioritaria para los principales actores. En lo que parece haber un consenso generalizado es en profesionalizar la alta direccin municipal por medio
LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN GUATEMALA ENTRE 2008 Y 2010
La situacin encontrada en Guatemala a principios de 2008 revelaba un marco normativo que poco contribua al desarrollo de la carrera administrativa municipal o servicio municipal, como se denomina en Guatemala y no como otros autores de estudios recientes han designado
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ANLISIS DE LOS AVANCES Y RESULTADOS DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN LA REGIN ENTRE 2008 Y 2010
como Carrera Pblica Local57. Segn algunos diagnsticos58 conables sealan como uno de los hallazgos y principal obstculo para su implantacin que la carrera administrativa municipal est enmarcada en un conjunto de factores generales que alientan la prctica del clientelismo poltico,59, factor poltico cultural que est fuera del alcance de este estudio.
de la certicacin. La reforma del CM (Cdigo Municipal)* est entre las prioridades a corto plazo de la ALL (Agenda Legislativa Local)*, sera necesario aprovechar esa oportunidad.61
*Aclaraciones del consultor
de ley: el primero, de reformas al Cdigo Municipal para instaurar la acreditacin de competencias para funcionarios municipales, y, el segundo, de reformas a la Ley de Servicio Municipal para impulsar obligatoriamente la carrera pblica municipal, incluyendo la acreditacin de competencias de los servidores municipales en general. Para ampliar ms sobre los contenidos de los proyectos se recomienda fuente original consultando el documento La Carrera pblica municipal en Guatemala: perspectivas conceptual y jurdica. El Movimiento Sindical Indgena y Campesino Guatemalteco (MSiCG) tom en el ao 2009 la iniciativa de proponer cambios y mejoras a la normativa de las relaciones de Estado y sus servidores pblicos en tres lneas distintas: fortalecer el marco regulador general de las relaciones laborales, reformar la Ley del Servicio Civil y reformular la Ley del Servicio Municipal. Respecto de la primera, tom la iniciativa, mediante una propuesta para la creacin de una Ley de Regularizacin de las Relaciones Laborales y contribuir as a establecer el marco general de las relaciones entre el Estado y los funcionarios pblicos, en cumplimiento del ordenamiento jurdico internacional y la legislacin nacional a n de reconocer el derecho de trabajo como un derecho fundamental. Respecto de la segunda iniciativa, como parte de su agenda legislativa, el MSICG propuso una reforma a la Ley 1748 de Servicio Civil. El MSICG como organizacin reconoce que aunque, desde su aprobacin la Ley de Servicio Civil en 1985, constituy un notable avance en la armacin de garantas a los trabajadores, con el transcurso del tiempo, dicha normativa fue perdiendo actualidad y rezagndose en perjuicio de los derechos laborales de los trabajadores y trabajadoras del Estado, hasta convertirse en un cuerpo normativo de ndole represiva que rie con los principios de irrenunciabilidad y tutela consagrados en la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala.64 El propsito principal de la reforma se centra en el artculo 4 que busca crear certeza jurdica en las relaciones laborales en el Estado, actualizando sus disposiciones a efecto de que abarquen de manera apropiada los mecanismos de contratacin que actualmente se utilizan en la Administracin Pblica65 y, que de acuerdo a sus percepciones, las restricciones de la actual legislacin per-
El enfoque de la Unin Europea consisti, en su oportunidad, en apostar a la opcin de profesionalizacin la alta direccin municipal, trazando una frontera entre poltica y administracin, limitando la discrecionalidad poltica respecto del todo de la carrera pblica local o carrera administrativa municipal, mediante una propuesta que contenga los elementos normativos, tecnolgicos y culturales y en el que se reconoce que el primero no ser suciente para garantizar la articulacin efectiva de los mecanismos que hacen posible una administracin profesional.62 El enfoque de FUnDEMUCA se concentra en dos lneas estratgicas que conuyen en el mbito del fortalecimiento local: a) el proceso de descentralizacin competencial del Estado hacia los entes locales, entendido como transferencia de poder y creciente capacidad poltica para la gestin del gasto pblico y b) el fortalecimiento municipal, entendido como el apoyo a la generacin de capacidades de tipo poltico y tcnico instaladas en los entes locales. Desde la presentacin de la Estrategia de intervencin para fortalecer la carrera de servicio civil en Guatemala en junio del 2008 elaborado por el especialista argentino Jos Luis Furln, segn su creador, sus resultados fueron ampliamente debatidos y consensuados con actores involucrados en el tema, incluyendo un diagnstico bsico sobre el servicio civil municipal guatemalteco e importantes propuestas estratgicas y de cambios legales. Como resultado de esta investigacin, se elabor un segundo documento denominado Propuesta de Reformas a introducir en el Cdigo Municipal a n de fortalecer un sistema de certicacin de competencias de los funcionarios municipales, que centra su atencin en la certicacin de la profesionalizacin de los cuadros superiores de las municipalidades, segn su argumento: Dado su trascendental rol en las organizaciones pblicas actuales, la profesionalizacin de los directivos se ha convertido en una prioridad para los reformadores de los servicios civiles y ha exigido concentrar polticas especficas de RRHH en la franja superior de los sistemas.63 Siguiendo esta lnea pero en forma ms integral y tratando de impactar sobre la normativa, el especialista guatemalteco Monzn Jurez prepar y present dos proyectos
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Otra iniciativa consisti en una propuesta para reformar y actualizar la Ley de Servicio Municipal, Decreto 1-87. Las razones que fundamentan la propuesta del MSICG sobre la aplicacin de la actual legislacin que regula las relaciones entre las corporaciones municipales y los funcionarios se encuentran en la presentacin, en la que manifiestan que: han sido los mecanismos de precarizacin empleados en fraude a la legislacin aplicable por parte de las autoridades municipales y la ausencia de condiciones objetivas para mantener las relaciones laborales al margen de las circunstancias polticas que determinan quien ejerce el poder municipal, los elementos que han pesado en que la carrera de servicio municipal no sea hasta ahora operativa.66, impidiendo las posibilidades de crecimiento, estabilidad y de capacitacin constante para la profesionalizacin de los funcionarios. El propsito de la propuesta, segn reza su Presentacin, no slo crea los mecanismos, sino que tambin lo hace en el marco de la generacin de condiciones de trabajo decente y de despolitizacin del servicio municipal67 y se pone al da en el cumplimiento de convenios internacionales que ha adquirido el Estado de Guatemala. Es as como la propuesta de Iniciativa de Ley del Servicio Municipal fue conocida por el Pleno el 26 de octubre del 2009 y asignada para dictamen a la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso de la Repblica que en su exposicin de motivos reconoce: Adems, si bien las disposiciones constitucionales aprobadas en 1985 establecen que las relaciones entre las Municipalidades como entidades nominadoras y los funcionarios y servidores municipales deben ser normados por una Ley de Servicio Municipal, el Decreto nmero 1-87 del Congreso de la Repblica no dio cumplimiento a dicho mandato. veintids aos despus, el contenido del mismo presenta grandes vacos que limitan las relaciones laborales propias del Municipio, y carece de criterios que faciliten el integral desarrollo municipal dentro del complejo entramado que dibuja las condiciones del siglo XXI.68 Este panorama fue corroborado por el presidente de la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso de la Repblica, el Diputado Francisco Crdenas Argueta, al iniciar su gestin quien asegur que: En la actual legislatura, la agenda legislativa ha presentado momentos de verdadera obstruccin poltica; han sido largas sesiones
Efectivamente para el 2009 la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso70 por iniciativa de su presidente Dip. Crdenas Argueta, conform la Mesa Tcnica Municipalista, considerando que es un espacio de participacin que busca la socializacin, dilogo, anlisis, estudio y consulta en la agenda legislativa municipal. Constituida mediante la convocatoria y coordinacin de la Comisin de Asuntos Municipales en alianza con las Asociaciones de Municipalidades (AnAM y AGAAi) y el respaldo de la Fundacin para el Desarrollo Local y el fortalecimiento Institucional y Municipal de Centro Amrica y el Caribe (Fundacin DEMUCA) de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) y dems instancias de apoyo tcnico que por delegacin y solicitud de la comisin y las asociaciones municipales brindan apoyo71, tanto nacionales como internacionales, entre ellas LEGiS, FEnASEP, inCiDE inFoM, AnEM, onSEC, la Municipalidad de Guatemala, y la agencia de cooperacin USAiD, en el orden internacional. Destacando dos elementos importantes: a) la relacin de las asociaciones con la Comisin, y b) el proceso de consulta que tienen los actores dentro de este espacio. La Mesa Tcnica tuvo la virtud de convertir todas las propuestas que se encontraban sueltas en el ambiente legislativo e incorporarlas en una agenda legislativa72 a nivel municipal la cual haba sido prcticamente inexistente. De todos los cinco temas municipales se destacan dos de particular inters: las Reformas al Cdigo Municipal y la Ley de Servicio Municipal. La ruta seguida por la propuesta de ley de servicio municipal en la Mesa Tcnica implic la realizacin de un total de 7 sesiones, entre el 19 de mayo y el 13 de agosto de 2009 y, tras un trabajo intenso, se present al Pleno el 27 de octubre de 2009, iniciando con ello el proceso oficial para su aprobacin en el Pleno, recibiendo el dictamen favorable de la Comisin de Asuntos Municipales el 10 de diciembre de 2009, convertida en la iniciativa de Ley n 4130 y ahora busca la aprobacin dentro del procedimiento legislativo
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judican los derechos de los trabajadores de acuerdo a lo contemplado en el Convenio 94 de la oiT.
que han impedido la aprobacin de iniciativas de ley; de manifestaciones a favor y en contra, de la exposicin pblica, posturas individuales y colectivas ante las instancias del Pleno, generando opiniones a favor o en contra, actitud democrticamente aceptada y necesaria. Esta dinmica fue y sigue siendo aprovechada por la Comisin de Asuntos Municipales, a travs de la apertura iniciada en marzo del 2008, que se concreta con la instalacin de la instancia denominada Mesa Tcnica Municipalista.69
aprobarla como ley para realidad de las municipalidades. En forma paralela al desarrollo de este escenario, realizando una lectura realista del recorrido que an le falta a la Iniciativa de ley, y mientras sta se encuentra en el Congreso de la Repblica para su aprobacin nal, FUnDEMUCA plante un Proyecto denominado Implementacin de la carrera administrativa municipal en el marco del fortalecimiento y desarrollo institucional de los gobiernos locales de Guatemala 2008-2011, a ejecutarse con la segunda subvencin del Programa Municipia, etapa del proyecto regional propuesto para realizarse en el plazo de setiembre de 2009 a diciembre del 2010, a fin de apoyar la iniciativa n4130 que se encuentra en la corriente legislativa. Dada la importancia del tema, la Asociacin nacional de Municipios (AnAM) consider importante incluirlo en la memoria anual y se incorpor en la agenda del Taller informativo dirigido a ms de 1.300 funcionarios municipales, con la presentacin del anteproyecto de ley de servicio municipal, en noviembre de 2009. Despus de analizar los distintos informes del Encargado regional del Proyecto, se destacan las siguientes acciones: A nivel de Instrumentos de carrera administrativa Se elaboraron los siguientes productos: 1. Elaboracin de manuales genricos de: reclutamiento y seleccin; evaluacin del desempeo; capacitacin.
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Revisin tcnica y validacin de: Manual genrico de organizacin y funciones municipales; Manual genrico de puestos municipales; Modelo de Reglamento interno de personal municipal; Instrumentos con los que cuenta la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia (SCEP), elaborados por Municipios Democrticos, dentro del Programa de descentralizacin y fortalecimiento municipal de la Unin Europea; incluyendo tambin los manuales genricos de puestos elaborados por el instituto de Fomento Municipal de Guatemala (inFoM), con el propsito de unicarlos y consensuarlos, para proponerle a los ayuntamientos una sola herramienta de apoyo y referencia para que puedan elaborar sus manuales de puestos en sus municipios.
A nivel de sistemas de informacin Se colabor en la creacin de: 1. Pgina virtual de carrera administrativa municipal 2. Material divulgativo de la CAM En resumen, al cierre del presente estudio, en Guatemala la iniciativa de ley n4130 Ley de Servicio Municipal, an se encuentra en estudio de parte del Congreso, pero las gestiones realizadas por FUnDEMUCA en Guatemala han continuado y se expresan en el siguiente Cuadro N 7, basado en los informes elaborados por la propia institucin:
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Cuadro 7 Cuadro sinptico de objetivos y productos, resultados y/o servicios realizados en Guatemala entre 2008 - 2010
LA CARRERA ADMINISTRATIVA MuNICIPAL EN EL SALVADOR ENTRE 2008 Y 2010
llos funcionarios que no estn comprendidos en la carrera administrativa municipal por considerarse de alto grado de conanza, tales como Secretario Municipal, Tesorero Municipal, Gerente General, Gerentes de reas o Directores, auditores internos, Jefes del Cuerpo encargado de la proteccin del patrimonio municipal y jefes de las unidades de Adquisiciones y Contrataciones Institucionales, los cuales sern nombrados por las respectivas municipalidades o entidades municipales. La normativa se aprob con retroactividad para lo que el Congreso nacional lo resolvi declarando la modificacin de inters pblico para que los concejos entrantes pudieran acogerse a ella. La segunda reforma a la LECAM gener polmica, dado que el partido oficialista AREnA y sus aliados PDC y PCn lo observaron como una oportunidad para que no constituyera un obstculo para el nuevo gobierno del partido Farabundo Mart para la Liberacin nacional (FMLn), mientras que ste objet la reforma, ya que segn su percepcin la reforma va con dedicatoria para los nuevos Gobiernos municipales y va en contradiccin del espritu de la Ley. Por otra parte, los partidos, AREnA y PCn, indicaron que con los cambios los alcaldes tendrn ms margen de maniobra administrativa.75 Con esta polmica de carcter poltica, el primer perodo de relacionamiento de cooperacin en El Salvador se constituy en un espacio de aprendizaje para la Fundacin DEMUCA en la medida que implic colaborar con instituciones nacionales, distintas y complementarias entre s; en especial la gestin de recursos en El Salvador distribuida entre ambas organizaciones: CoMURES y el iSDEM. En el caso de la primera, la organizacin representativa de las municipalidades asociadas y, en el caso de la segunda, la institucin estatal, que como se indic en el Captulo I de este informe, segn la LECAM se le asign la responsabilidad de tener a su cargo el Centro de Formacin Municipal (art. 48 de la LECAM) y de inscribir a las personas que ingresen a la carrera administrativa y dar certeza de los hechos, actos y resoluciones que emitan los rganos de administracin respecto de los servidores que estn dentro de la carrera administrativa a travs del Registro nacional de la Carrera Administrativa Municipal (art. 57 de la LECAM). En este horizonte poltico, la Fundacin DEMUCA inici su gestin de apoyo a las asociaciones municipales y, con fondos del Programa Municipia, para la ejecucin de un Proyecto denominado Implementacin de la carrera
El panorama encontrado en El Salvador a partir del 2008 es alentador por la aprobacin desde el 26 de mayo del 2006 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal (LECAM) mediante el Decreto Legislativo N1039, que desarrolla los principios constitucionales y busca garantizar la eciencia del Rgimen Administrativo Municipal mediante la implantacin de cuatro ejes esenciales: igualdad de oportunidades para el ingreso al servicio pblico municipal, capacitacin permanente, la estabilidad en el cargo y la posibilidad de ascensos y traslados. Desde, su creacin la LECAM ha sufrido dos reformas, la primera de ellas del 10 de abril del 2008 mediante el Decreto Legislativo N60173 y una segunda74 mediante el Decreto Legislativo N. 20 de fecha 20 de mayo de 2009. La primera reforma de abril del 2008 enfatiz en la inclusin de un lenguaje con equidad de gnero, la reestructuracin en la integracin de la Comisin de la Carrera Administrativa Municipal, aspectos vinculados a la claricacin de procedimientos en la Ley, la creacin del Centro de Formacin Municipal, la obligacin que debern tener los Gobiernos Locales en crear planes de capacitacin, la denicin del plazo de prescripcin de las acciones sancionatorias y la ampliacin del plazo para que las municipalidades realicen acciones en la creacin y funcionalidad de los rganos de Administracin de la Carrera Administrativa Municipal o de cualquier otra entidad y normativa que implique la correcta aplicacin de las disposiciones establecidas en los Artculos 13, 57, 58 y 81 de la referida Ley. La segunda reforma del Decreto Legislativo N20 de mayo de 2009, se centr en la modificacin de las excepciones a la carrera administrativa municipal o sea aque-
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En la primera etapa se llev a cabo la elaboracin de los manuales genricos de la carrera administrativa municipal para apoyar a las municipalidades en el cumplimiento del mandato del artculo 81 de la ley, y son los siguientes: Descriptores de cargos y categoras correspondientes a cada nivel y de requisitos necesarios para su desempeo. Reguladores del sistema retributivo que contemple parmetros para la jacin de los salarios, complementos por ascensos de categora y dems que fueren necesarios. Sobre polticas, planes y programas de capacitacin. Evaluacin del desempeo laboral de funcionarios y empleados.
En cuanto a la metodologa seguida, todos estos manuales se elaboraron por medio de contratacin de consultara externa especializada, validados por la contraparte tcnica determinada por CoMURES, con el acompaamiento de la asesora tcnica de la Fundacin DEMUCA. Posteriormente, se llev a un proceso de validacin con las jefaturas de recursos humanos de 25 municipalidades76 representativas de las 262 gobiernos locales, seleccionadas bajo una serie de criterios especcos diseados por CoMURES, por ejemplo: representacin territorial (rural urbano), tamao del municipio, representatividad poltica y de gnero, entre otros. A partir de los manuales genricos se elaboraron los manuales especcos para 28 municipalidades que participaron en la validacin de esos manuales, en las que se realiz un diagnstico de la carrera administrativa en cada una de ellas. Tambin, en una segunda etapa, se elaboraron manuales especficos para otras 50 municipalidades, lo que permiti en estos primeros tres aos de ejecucin del proyecto (2008-2010) dejar dotadas a 78 municipalidades con los instrumentos tcnicos para la implementacin de la CAM, conforme lo determina el marco regulador, lo que representa el 30% del total de municipios del pas. Uno de los rganos de la administracin de la CAM lo constituyen las Comisiones Municipales, establecidas por la ley en el artculo 17 y siguientes. Para apoyar su implementacin se elabor la Gua Metodolgica para la constitucin de las Comisiones de la Carrera Administrativa Municipal, como una herramienta que facilite la creacin y puesta en funcionamiento formal de las Comisiones Municipales de la Carrera Administrativa que las municipalidades estn obligadas a implementar, de acuerdo con lo establecido en la LCAM en los art. 17 y 18. Con base en esa Gua, se crearon las Comisiones Municipales de las 78 municipalidades a las que se dotaron los manuales especcos de la CAM, mencionados anteriormente. Para complementar y apoyar la consolidacin y sostenibilidad de las comisiones, se elabor una Gua para la actuacin formal de la Comisin de la CAM que, al igual que la anterior, se elabor con el propsito de facilitar la operacin o accionar de las comisiones, permi-
Asimismo, se elabor el Manual Genrico de Organizacin y Funciones, como herramienta de referencia, apoyo y complemento de los manuales anteriores, para que las municipalidades puedan actualizar sus estructuras organizacionales. Dicho manual es clave para la implementacin del Manual Descriptor de Cargos, dado que la estructura ocupacional se deriva de la estructura orgnica y funcional de la municipalidad. Los procesos de recursos humanos se fundamentan en una estructura ocupacional actualizada. Se elabor una Gua Metodolgica para la aplicacin de manuales genricos de la CAM, cuya funcin es orientar el uso y aplicacin de los manuales en tres aspectos bsicos: el aspecto normativo, el conceptual y los procedimientos a seguir y su nalidad es contribuir a la estructuracin de los manuales especcos que cada municipalidad elabore acorde a su realidad administrativa. La creacin de los manuales genricos implic necesariamente la elaboracin de un diagnstico que permiti visualizar las necesidades, realidades y estado actual de
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administrativa municipal en el marco del fortalecimiento y desarrollo institucional de los gobiernos locales de El Salvador 2008-2011, con las subvenciones 2007 y 2008 cuyo proyecto comprenda una serie de productos encaminados a alcanzar los objetivos considerados estratgicos para la implementacin y el desarrollo de la carrera administrativa en el sector municipal, lo que se logr a travs de dos etapas.
las municipalidades dentro de la estructura administrativa laboral, cuyo diagnstico se realiz con 25 municipios del pas.
tindole a sus miembros tener claridad de su rol cotidiano en funcin del cumplimiento de las atribuciones dadas por la ley, pues constituye una instancia importante en la administracin de la carrera administrativa en las municipalidades del pas. A su vez, se elabor la Gua para la aplicacin de sanciones de conformidad a la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, para orientar los procesos de gestin de los recursos humanos, especcamente en lo relativo a la aplicacin de sanciones. Parte del proyecto de apoyo a la implementacin de la CAM incluye el objetivo de acompaar a las municipalidades en la aplicacin de los manuales, de tal manera que, mediante ese proceso, se generen in situ las competencias de quienes tienen a cargo la funcin de recursos humanos en la institucin y de la creacin de aquellos elementos, especie de indicadores, que permitan identicar la CAM implementada, en el orden secuencial y ordenado y de acuerdo a lo que solicita la normativa. En esta lnea se realiz el acompaamiento de dos municipalidades de las 78 que haban sido instrumentadas, siendo estas la Municipalidad de Cojutepeque y la Municipalidad de Santa Cruz Michapa, pertenecientes ambas al Departamento de Cuscatln. Debe agregarse que, como condicin para la implementacin de la carrera administrativa en cada una de las municipalidades, desde la elaboracin de los manuales hasta el acompaamiento de su aplicacin, los concejos municipales respectivos deban manifestar su compromiso al proyecto formalizado mediante un acuerdo municipal, que en el marco del proceso se constitua en una muestra de voluntad poltica. Los recursos destinados al ISDEM se utilizaron para la creacin del Registro nacional y el Registro Municipal de la carrera administrativa municipal, de acuerdo con lo que establece la ley respectiva. En una primera etapa, se cumplieron las acciones programadas con la elaboracin
del Manual de organizacin y funciones del Registro Nacional de la Carrera Administrativa Municipal con base en el cual se organiz la estructura y funciones de la Unidad dentro del iSDEM a cargo de la operacin de ese Sistema Registral, de conformidad con los lineamientos establecidos en la Ley. Tambin se elabor el Manual de normas y procedimientos para el Registro Nacional de la Carrera Administrativa Municipal, el cual contempla las normas, acciones y actividades que la Unidad a cargo de ese Registro debe realizar en funcin de sus competencias. Asimismo, se elabor el Manual de procedimientos genricos del Registro Municipal, como un documento modelo o de referencia para que las municipalidades elaboren sus propios procedimientos con respecto al registro municipal para el cumplimiento de las atribuciones que la ley les enmarca. A partir de la estructura orgnica y funcional del Registro nacional y de los procedimientos establecidos para su funcionamiento, en una segunda etapa se desarroll el Sistema Informtico del Registro Nacional de la Carrera Administrativa Municipal. Con personal tcnico debidamente capacitado y luego de realizar las pruebas piloto con varios municipios, el Registro nacional entro en funcionamiento en septiembre del 2010, mediante un evento de presentacin que se les hiciera a las autoridades locales del pas. Debe destacarse que en el caso de la normativa salvadorea los registros nacional y municipal de CAM se constituyen en dependencias institucionales, segn el art. 55 de la LECAM, lo que se puede considerar como una experiencia o prctica referente para los dems pases de la regin. Con base en los reportes de la Fundacin DEMUCA se puede consignar el Cuadro N 8 que reeja las actividades propuestas vistas como productos, resultados o servicios recibidos por las municipalidades de El Salvador, a travs de CoMURES y el iSDEM.
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EL SALVADOR
Cuadro 8 Cuadro sinptico de objetivos y productos, resultados y/o servicios realizados en El Salvador entre 2008 - 2010
Para cumplir estas expectativas, la AMHon se concentr en generar la propuesta de ley de carrera administrativa municipal, crear espacios de incidencia poltica y establecer procesos de socializacin y divulgacin, con el acompaamiento de la Fundacin DEMUCA. Como parte de los procesos de socializacin sensibilizacin, la AMHon realiz 6 Foros regionales con alcaldes, entre el 25 de marzo y el 9 de abril de 2008, en los Departamento de Puerto Corts, Santa Rosa de Copn, Comayagua, nacaome, Tegucigalpa y la Ceiba, con la participacin de 184 Alcaldes, que representaron el 62% del total de alcaldes del pas. 4 LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN HONDURAS ENTRE 2008 Y 2010 Continuando con el proceso de socializacin y divulgacin, la AMHon aprovech el Primer Encuentro regional de la carrera administrativa municipal77, realizado los das 8 y 9 de mayo del 2008 en Tegucigalpa, Honduras, para dar a conocer el anteproyecto de ley sobre la CAM, en el que concurrieron 82 participantes de la regin, entre los cuales se incluyeron 24 alcaldes hondureos y 4 diputados del Congreso nacional y actores de la sociedad civil entre periodistas, comerciantes y otros actores locales. Con el propsito de socializar e intercambiar experiencias, en el marco del anteproyecto de ley de la carrera administrativa municipal, se efectu una gira a Espaa entre el 16 al 25 de mayo de 2008, con la participacin de 22 Alcaldes, 4 diputados y 4 tcnicos. Durante la misma se realizaron intercambios y experiencias con municipalidades de la provincia de valencia, mediante visitas realizadas con grupos de trabajo, concluyendo con una jornada en la que se dieron a conocer los resultados y conclusiones de la gira. Como parte de la estrategia para colectivizar el anteproyecto de la Ley de Servicio Civil Municipal en diferentes sectores de la sociedad civil hondurea, se realizaron varias actividades, especialmente conversatorios con periodistas, con cmaras de comercio y otros actores de la sociedad civil y, nalmente, con autoridades municipales, congresuales, funcionarios y tcnicos municipales, tratando de cubrir vastas zonas del pas. Respecto de la primera lnea de trabajo con los medios de comunicacin social, AMHon efectu las actividades que a continuacin se describen. En primer lugar, se realiz un Conversatorio con periodistas y comunicadores del Occidente de la nacin el 30 de abril de 2009 en la ciudad
Como se mencion en el Captulo i, Honduras era uno de los pases con un desarrollo de carrera administrativa municipal ms dbil, fragmentada y atrasada de la regin estudiada y las corporaciones municipales no haban gravitado en el inters de los gobiernos hasta nuevo impulso de AMHon a inicios de la dcada de los noventas, que con el apoyo de la cooperacin internacional en general y, en particular de la Fundacin DEMUCA, respecto de la promocin de la iniciativa de Ley de Carrera Administrativa Municipal orientada a desarrollar las normas constitucionales sobre el Servicio Civil y el Rgimen Departamental y Municipal, contenidas en los artculos 256, 257, 259, 296 y 297 de la Constitucin de la Repblica. En este panorama general, la correcta lectura del ambiente (incluyendo el contexto poltico y las condiciones objetivas) en las que se desarrollara el proyecto, la Fundacin DEMUCA, desde el 2007 hasta el 2010, se concentr en apoyar y acompaar a AMHon en todo el proceso hasta la aprobacin y lanzamiento ocial de la Ley de Carrera Administrativa Municipal; en especial propiciar un contexto adecuado antes de desarrollar los instrumentos de la CAM, por lo que incorpor objetivos dirigidos a alcanzar aquellos elementos considerados estratgicos para la implementacin y el desarrollo de la carrera administrativa en el sector municipal, especialmente en lo que respecta a: Procesos de socializacin sensibilizacin sobre la carrera administrativa municipal. Apoyo a la implementacin de la carrera administrativa municipal en mancomunidades.
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de Santa Rosa de Copn, con la participacin de veinticinco (25) representantes de medios de comunicacin de la zona. En este evento AMHon present su planteamiento sobre la estrategia que se sigui para que el Congreso nacional aprobara el proyecto de Ley de Servicio Civil Municipal, y destac la importancia que los dems actores relacionados recibieran informacin y conocieran de manera objetiva sobre los alcances de esa iniciativa, en la que los medios de comunicacin juegan un papel fundamental, dado que a nivel regional se encuentran organizadas redes de comunicadores municipalistas en Occidente, Centro y norte y todos ellos jugaron un papel decisivo, para la aprobacin de la Ley CAM, al mantener constantemente en la agenda pblica la aprobacin de la ley por medio de los diferentes medios de comunicacin. En segundo lugar se realiz una reunin con comunicadores sociales de los Departamentos de la Paz, Intibuc y Comayagua, los das 18 y 19 de julio de 2009 en la zona del Lago de yojoa, con la participacin de treinta y seis (36) representantes de diferentes medios de comunicacin de los departamentos convocados, con el objetivo de socializar el anteproyecto de la Ley de Servicio Civil Municipal que impulsa la Asociacin de Municipios de Honduras.78 En tercer lugar, se realiz una reunin con comunicadores sociales de los departamentos de Ocotepeque, Copn y Lempira, los das 30 y 31 de julio de 2009, en la ciudad de Gracias Lempira, con la participacin de treinta y cuatro (34) representantes de diferentes medios de comunicacin de los departamentos convocados, con el objetivo de socializar el anteproyecto de la Ley de Servicio Civil Municipal que impulsa la Asociacin de Municipios de Honduras.79 En cuarto lugar, se efectu una reunin con Comunicadores sociales de los departamentos de Lempira, Copn y Ocotepeque los das 10 y 11 de octubre de 2009 a la cual concurrieron veintin (21) representantes de los medios de comunicacin. En quinto lugar, se verific la ltima reunin con comunicadores de los departamentos de La Paz,
En estas actividades AMHon ofreci, y los comunicadores aceptaron, la oportunidad de integrarse en una especie de red de comunicadores municipales, que sera un canal de transmisin de informacin en el que AMHon pueda apoyarse, con base en una alianza estratgica en la que los periodistas reciben directamente de AMHon y en forma oportuna, la informacin dedigna sobre los temas de inters municipal que se estn impulsando, y adems, por convocatoria de AMHon, se efectan reuniones conjuntas varias veces en el ao para darle continuidad a esta estrategia.80 Respecto de la segunda lnea de trabajo con las cmaras de comercio y otros actores de la sociedad civil, AMHon efectu las actividades que a continuacin se describen. En primer lugar, se celebr una reunin el 15 de mayo de 2009 en la ciudad de Santa Rosa de Copn, con la participacin de diecisiete (17) representantes principalmente con el sector privado entre ellos comerciantes, fundaciones, cmaras de comercio, con el objetivo de socializar el anteproyecto de la Ley de Servicio Civil Municipal que impulsa la Asociacin de Municipios de Honduras. En segundo lugar, se realiz una reunin el 12 de junio de 2009 en la Ciudad de Santa Rosa de Copn con la presencia de cuarenta y siete (47) participantes de las organizaciones pblicas y privadas, comunitarias y organizaciones no gubernamentales de la zona.
La estrategia seguida, en el caso de los empresarios y otros actores, fue adquirir compromisos de parte de los participantes para que, con la informacin recibida y la que posteriormente puedan recibir por parte de AMHon, estn en la disposicin de pronunciarse en los espacios de comunicacin que la red de comunicadores municipales ofrezca, de tal forma que en la opinin pblica se vaya posicionando el tema del servicio civil municipal.81 Respecto de la tercera lnea de accin se efectu una reunin de Alcaldes Municipales, tcnicos municipales y Diputados del Congreso nacional, los das 28 y 29 de julio de 2009 con la participacin de 33 personas.
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HONDURAS
Comayagua e Intibuc el 14 y 15 de octubre de 2009 con veintiocho (28) participantes de los medios de comunicacin.
En el ao 2010, el Congreso nacional de Honduras aprob la Ley de Carrera Administrativa Municipal, mediante el Decreto 47-2010 de fecha 11 de junio de 2010 y su vigencia, en principio, ser a partir del 01 de agosto de 201182, despus de ms de dos aos de gestiones de parte de la Asociacin de Municipios de Honduras (AMHon), que recibi el apoyo de la Fundacin DEMUCA en las acciones de incidencia poltica, en un trabajo conjunto con las bancadas de los partidos polticos, Junta Directiva y de las Comisiones de Asuntos Municipales del Congreso. Segn sus gestores, con la Ley de la CAM se espera avanzar progresivamente hacia la valoracin del mrito en el acceso y desempeo de las funciones pblicas a nivel local; dejando atrs la slida cultura de la exclusin poltico partidaria, para enfrentar con mayor capacidad y calidad, los enormes desafos que implica una gestin municipal ecaz y eciente y, a su vez, incrementar la conanza ciudadana en sus autoridades municipales, pues los recursos provenientes de sus tributos sern destinados parcialmente a la contratacin del personal sobre la base de normas y procedimientos transparentes y estrictos.83 Sin duda el avance ms importante para la Carrera Administrativa Municipal de Honduras en el perodo entre 2008 y 2010 fue la aprobacin de parte de los diputados de la Ley de Carrera Administrativa Municipal, que segn la lectura de los medios polticos e informativos -de aplicarse en toda su dimensin- acabara con el clientelismo poltico y el paracaidismo en las alcaldas. La ley busca crear el sistema de administracin del personal de las municipalidades, mancomunidades, asociaciones intermunicipales, micro regionales y otras entidades municipales creadas por las corporaciones municipales y adscritas a este sistema, a n de garantizar la eciencia del servicio, fomentar la profesionalizacin y la estabilidad de los servidores municipales con base en el mrito.
Otra de las virtudes de la nueva legislacin de CAM es que para la correcta aplicacin de esta Ley y sus reglamentos y, en general, para la gestin de los recursos humanos y del empleo pblico en las municipalidades, se crea en la norma la Secretara Tcnica de la Carrera Administrativa Municipal (SETCAM), como el principal rgano tcnico normativo, de apoyo, coordinacin y asesora jurdica y tcnica al servicio de las municipalidades y dems entidades edilicias. La SETCAM estar adscrita a un consejo directivo84, ya conformado en Asamblea nacional, integrado por cuatro (4) municipios de categoras a, b, c y d y el presidente de AMHon, como rgano para la direccin y supervisin del sistema de carrera administrativa. La SETCAM estar a cargo de un director y de un grupo de especialistas en gestin de recursos humanos. Estos puestos sern calicados como de carrera y solo podrn ser removidos concurriendo justa causa. La ley establece algunos instrumentos para su ecaz ejecucin tal como la Nmina de puestos o catlogo de las plazas para efectos de la elaboracin del presupuesto; el Manual general de clasicacin; la Estructura general de salarios y el Plan anual de gestin de recursos humanos; los cuales se complementan con las estructuras para la organizacin y la gestin del recurso humano, creando rganos de evaluacin del desempeo y de los procesos de capacitacin y formacin, que se quedaron para ser jados va reglamento a cargo de las Corporaciones Municipales. Tambin se destaca la aplicacin de la vigencia de la ley en un ao, a partir de su publicacin en el diario ocial, y actualmente se cuenta con un proyecto de reglamento elaborado por AMHon. otro aspecto que indica la ley es la progresividad en que debern ser evaluados los servidores pblicos a realizarse en 4 aos, a un 25% por ao. El siguiente Cuadro N 9 destaca las principales caractersticas incluidas en la ley respecto de los indicadores estudiados.
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La segunda etapa se ejecut con la subvencin de fondos 2008 del Programa Municipia y continu con elementos considerados estratgicos para la implementacin y el desarrollo de la carrera administrativa en el sector municipal, no slo los de la primera etapa de socializacin y sensibilizacin sobre la carrera administrativa municipal, sino desarrollando el nfasis en el segundo componente que consisti en brindar apoyo a la implementacin de la carrera administrativa municipal en mancomunidades. Para esta segunda fase, ejecutada entre julio 2009 y diciembre 2010, se desarrollaron seis talleres de induccin a la carrera administrativa municipal, dirigidos a todos los candidatos a alcaldas, postulados para las elecciones de noviembre de 2009. El proyecto incluy la elaboracin de Manuales genricos de: organizacin y Funciones; Puestos y Salarios; Reclutamiento y seleccin; Evaluacin del desempeo y Capacitacin.
Dichos manuales fueron elaborados con la participacin de las seis municipalidades de la Mancomunidad del Consejo Regional Ambiental (CRA)85, mediante asistencia tcnica especializada y supervisados por la contraparte tcnica de AMHon, con la asistencia tcnica de la Fundacin DEMUCA y validados en setiembre de 2010 por un grupo de jefes de recursos humanos representativos de las municipalidades del pas. A partir de los manuales genricos se elaboraron los manuales especcos para cada una de las municipalidades que integran la Mancomunidad del CRA. Los responsables de la aplicacin de esos manuales, en esas municipalidades, fueron capacitados en el contenido de los manuales y de la ley de servicio civil municipal. Los manuales genricos fueron editados y reproducidos para su distribucin a todas las municipalidades. De igual manera se elabor, edit y reprodujo una Carta informativa para la divulgacin de la carrera administrativa municipal al personal y autoridades de todos los gobiernos locales. En enero de 2011 se realiz un evento para la presentacin ocial de la Ley de CAM y sus herramientas, los
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HONDRUAS
Cuadro 9 Principales rasgos de la Ley CAM
manuales genricos de CAM, con la presencia de la Secretara del Interior, Presidente y Directiva del Congreso nacional, autoridades locales y representacin de la cooperacin internacional y de la sociedad civil.
En el cuadro sinptico n 10 resume todas las acciones realizadas en Honduras, segn los informes del proyecto regional de FUnDEMUCA:
Cuadro 10 Cuadro sinptico de objetivos y productos, resultados y/o servicios realizados en Honduras entre 2008 - 2010
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HONDRUAS
para constituir una estructura adecuada para la administracin de la carrera administrativa. Un Modelo para la implementacin de la carrera administrativa municipal, elaborado, para la Unin nacional de Gobiernos Locales, abril del 2008, que comprende un sistema por medio del cual se establecen una serie de elementos para el desarrollo de todos y cada uno de los funcionarios municipales, en concordancia con el desarrollo organizacional de cada municipalidad
5.
LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN COSTA RICA ENTRE 2008 Y 2010
En la lnea de apoyo a los instrumentos tcnicos de CAM, se apoy la: Actualizacin del Manual Descriptivo integral de puestos para el rgimen municipal, elaborado en mayo del 2008 y actualizado y validado en el 2010, constituyendo una de las herramientas atribuidas por el marco regulador a la UnGL. Restructuracin de los manuales y reglamentos: Manual Genrico de Reclutamiento y Seleccin, otra de las herramientas atribuidas a la UnGL. Manual Genrico de evaluacin del desempeo municipal, como una herramienta complementaria que aborda uno de los procesos claves de la gestin de recursos humanos. Reglamento genrico de CAM, como una propuesta para que las municipalidades lo adopten y lo adapten, en caso que as lo consideren, y les permita aplicar el ttulo v del Cdigo Municipal. Elaboracin de la: Gua metodolgica para el diseo de manuales descriptivos de puestos municipales. Dicha Gua fue elaborada en diciembre de 2008 y actualizada en el 2010. Gua metodolgica para la implementacin de la CAM, que integra todos los manuales y abarca los procesos de gestin de la CAM en tres aspectos: normativo, conceptual y procedimientos. Escala nica de salarios del rgimen municipal, establecida bajo un enfoque de percentiles del 10 al 75 y de acuerdo a los tamaos de las municipalidades, sean pequeas, medianas y grandes de acuerdo a
La lectura de la Fundacin DEMUCA sobre el sector municipal costarricense la llev a concluir que ste no haba desarrollado la carrera administrativa de manera integral y sostenida, por la diversidad de criterios y herramientas que se ha generado de parte de diferentes instancias de asesora, por la falta de continuidad y/o seguimiento de los procesos de carrera administrativa que inician las municipalidades y por la ausencia de implementacin de la SETECAM, como el eje central articulador de todos estos esfuerzos. Por estas razones, la Fundacin DEMUCA desde el ao 2008 concentr sus esfuerzo a apoyar a la UnGL para que fortaleciera los instrumentos a travs de una serie de estudios, propuestas y herramientas tcnicas para tratar de dar mayor cuerpo y sistematizacin a n de que no se perdiera, por una parte, el esfuerzo proveniente de distintos agentes de cooperacin nacional e internacional y, por otra, el camino recorrido, las experiencias y las buenas prcticas acumuladas. La estrategia metodolgica seguida en Costa Rica ha sido similar a la aplicada en otros pases de la regin, a travs de la contratacin de consultoras especializadas para la elaboracin de los estudios, propuestas o herramientas tcnicas, sometidas a aprobacin de las contrapartes tcnicas de la UnGL, con el acompaamiento de la Fundacin DEMUCA y, posteriormente, validadas por las jefaturas de recursos humanos de las municipalidades. En ese sentido, la Unin nacional de Gobiernos Locales realiz los siguientes estudios y productos: Un Modelo de organizacin y Funcionamiento de la Carrera Administrativa Municipal, realizado en marzo del 2008, en el cual involucra todos los componentes institucionales inmersos en el sistema municipal,
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Un Plan estratgico, plan operativo y la elaboracin de la estructura organizacional y procesos de la SETECAM, con la participacin activa de sus miembros, efectuado en febrero de 2009. Una Propuesta de viabilidad/sostenibilidad econmica de la SETECAM, en la que se evalu la voluntad poltica, la sustentabilidad nanciera y sus posibilidades futuras de dicho rgano tcnico, realizado en febrero del 2010.
Como parte del proceso de acompaamiento y formacin, con el propsito de establecer las bases tcnicas para que los departamentos de recursos humanos de las municipalidades pudieran implementar y desarrollar la carrera administrativa en sus instituciones, se llev a cabo las siguientes acciones: En una primera etapa y en coordinacin con el COnACAM, se desarroll el mdulo de capacitacin de anlisis y diseo de puestos, con una duracin de 40 horas, con la participacin de 40 responsables de recursos humanos, en noviembre de 2009. En una segunda etapa, se ejecut el mdulo sobre el tema de Escalas salariales y sistema de remuneracin variable, para 42 responsables de recursos humanos de 81 gobiernos locales y 8 concejos municipales de distrito, lo que represent el 44% del total de municipios, entre el 16 al 22 de enero del 2011, con una duracin de 40 horas. De julio de 2009 a junio del 2010 se brind asistencia tcnica para el diagnstico e instrumentacin de la CAM, de parte de un consultor, para 22 municipalidades, comprendiendo el diagnstico organizacional y ocupacional, a partir de los cuales se desarrollaron el manual descriptivo de puestos institucional, el manual de reclutamiento y seleccin, la escala de salarios y la capacitacin para la aplicacin y uso de esas herramientas en cada una de esas municipalidades.
Una de las iniciativas a destacar en Costa Rica fue el proceso de apoyo para la implementacin de la carrera administrativa a travs de una mancomunidad. Muchas de las municipales de la regin y no menos en Costa Rica, carecen de una unidad o un gestor a cargo de la implantacin y desarrollo de los procesos de la funcin pblica y que por razones de sus presupuestos y otros factores no garantizan que puedan incorporar este elemento. Por esta razn se propuso llevar a cabo la iniciativa en una mancomunidad buscando crear o desarrollar las herramientas tcnicas para cada una de las municipalidades que integran la misma, dentro del marco de la autonoma municipal, pero cuya implementacin estuviese a cargo de un gestor de CAM mancomunado, salvando con ello una de las limitaciones que presentan la mayora de las municipalidades. Dicha actividad se desarroll en la Federacin de Municipalidades del Pacfico Central (FEMUPAC), ejecutndose: Un diagnstico en cada una de las 11 municipalidades participantes para determinar el estado de situacin de la CAM y aspectos de organizacin. Una propuesta de estructura organizacional de once (11) gobiernos locales, de acuerdo al tamao de cada una de ellas divididas en pequeas, medianas y grandes, realizado en marzo y abril del 2009. La elaboracin del Manual de Puestos, Manual de reclutamiento y seleccin y un modelo de Evaluacin del desempeo.
En el proceso de construccin y diseo de las herramientas de CAM, es oportuno reiterar el aspecto de que los mismos fueron validados por los jefes de recursos de las municipalidades del pas y, posteriormente, aprobados por la Junta Directiva de la UnGL. Debe rescatarse que las siete herramientas fueron entregadas a los jefes de recursos humanos el 23 de noviembre de 2010 en un acto ocial en el cual se cont con la presencia de autoridades locales y diputados de la Asamblea Legislativa. Respecto de la lnea de apoyo a la organizacin de la ca-
Para informacin adicional sobre estas consultoras y los resultados de los informes se pueden consultar la nota al pie de pgina86
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COSTA RICA
la clasicacin de la Contralora General de la Repblica (CGR), lo que permite que cada municipalidad tenga un rango de salario para cada tipo de puesto, segn su capacidad presupuestaria y su poltica salarial. Esta es otra de las atribuciones dadas a la UnGL por el marco regulador.
rrera administrativa municipal y los recursos humanos, especialmente a la SETECAM, la Fundacin DEMUCA colabor en la elaboracin de:
En la lnea de apoyo a los sistemas de informacin, la UnGL elabor en su portal de la web la pgina de la Carrera Administrativa Municipal. A la fecha de nalizado este estudio se preparaba el lanzamiento de dicha pgina, para ponerla a disposicin de los responsables de la gestin de recursos humanos en las municipalidades, autoridades locales, consultores y dems actores involucrados en el tema de la funcin pblica. El propsito del sitio web es contribuir a la estrategia de comunicacin para informar y sensibilizar sobre el tema e inducir al cambio de criterio y actitud de parte de las autoridades locales, el funcionario municipal y la comunidad. Asimismo, se considera fundamental crear canales de interac-
cin entre los responsables de recursos humanos de las municipalidades para el intercambio de conocimientos, experiencias y herramientas. Se publicaron los manuales, el reglamento y la escala salariales en el Diario Ocial la Gaceta y se realiz la edicin, reproduccin y distribucin de los manuales a todas las municipalidades. En el siguiente Cuadro n14 se presenta en forma resumida los productos, servicios o resultados de las principales actividades realizadas en Costa Rica:
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COSTA RICA
Cuadro 11 Cuadro sinptico de objetivos y productos, resultados y/o servicios realizados en Costa Rica entre 2008 - 2010
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En estos trminos se podra pensar que en la normativa del sistema de carrera administrativa subsumen a las municipalidades y estn cubiertas por ste, segn lo determinado en el Art. 205 Transitorio de la Ley 9 de 1994 ordenado por la Asamblea Legislativa del 29 de agosto de 2008, en el que el ltimo prrafo de ste artculo se determina que los municipios pueden incorporar sus sistemas de recursos humanos al rgimen de carrera administrativa: Los municipios podrn en cualquier momento incorporar sus sistemas de recursos humanos al Rgimen de Carrera Administrativa si as lo solicitan a la Direccin General de Carrera Administrativa previo acuerdo de los respectivos Consejos Municipales.88 En consecuencia con lo anterior, la norma parece indicar, que en el caso panameo, los municipios podrn adoptar o no el Rgimen de Carrera Administrativa, aplicable a la administracin pblica. Esta condicin de discrecionalidad, tiene sentido, en el reconocimiento que determina la propia Constitucin Poltica a la autonoma municipal, establecida en el artculo 232, que dicta: El Municipio es la organizacin poltica autnoma de la comunidad establecida en un Distrito. La organizacin municipal ser democrtica y atender al carcter esencial administrativo del gobierno local; en conjunto con el artculo 243, inciso 3, que seala las funciones al alcalde y en las que corresponde a ste nombrar y remover a los funcionarios pblicos municipales, cuya designacin no corresponda a otra autoridad, lo que supone, que en este caso, los servidores pblicos municipales, a pesar de ser parte de la administracin pblica, se reconoce como un ente autnomo. El Art.305 de la Constitucin, que establece las carreras de la funcin pblica, en el numeral 9, adems de las carreras enunciadas, determina en su numeral 9, una categora abierta al sealar otras que la ley determine. En este caso, bien podra encajar una ley de Carrera Administrativa Municipal. Como se indic en el Captulo I, Panam est en deuda respecto de la creacin de la carrera administrativa municipal y el desarrollo de los instrumentos tcnicos, la organizacin y gestin del recurso humano y los sistemas de informacin en materia de CAM, razones entendidas por FUnDEMUCA que lo asumi como un reto, por lo que elabor un Proyecto de Fortalecimiento de los gobiernos locales y apoyo al proceso de descentralizacin y reforma del Estado en Panam, el que tuvo dos componentes especcos y complementarios entre s, uno nacional y otro territorial. El componente nacional est enfocado a
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LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN PANAM ENTRE 2008 Y 2010
Panam adolece de una carrera administrativa municipal. Las referencias normativas ms puntuales a los municipios se encuentran, constitucionalmente, en el art. 235: ningn servidor pblico municipal podr ser suspendido ni destituido por las autoridades administrativas nacionales., y en la Ley n9 de 1994, ya citada, reformada y modificada en la Ley n24 de 2 de julio de 2007, aprobada en el gobierno de Martn Torrijos, mediante la cual se incorpora a los servidores pblicos en ejercicio al rgimen de carrera administrativa sin participar en concursos siempre y cuando cumplan, en el momento de ser evaluados, con los requisitos mnimos de educacin o experiencia establecidos en el Manual de Clases ocupacionales de la institucin para la cual laboran. (Art.3 de la Ley n24 que modifica el Art. 67 de la Ley n9). Un reportaje del 2009 menciona que el nmero de servidores pblicos incorporados a la carrera administrativa ha venido aumentando. Segn el dato ms reciente de la Contralora General de la Repblica, la planilla de marzo de 2011 registra un total de 177,270 empleados, de los cuales 159.900 son permanentes y 17.370 son eventuales. De ese total, 112,429 corresponden al Gobierno Central y 64,841 al Sector Descentralizado.87 En el Informe no existen datos que indiquen que alguno de ellos corresponda a las municipalidades ni tampoco se conoce cuntos funcionarios se encuentran incorporados al sistema de carrera administrativa.
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PANAM
apoyar el proceso de descentralizacin poltica, administrativa y econmica del Estado y el componente territorial est enfocado al fortalecimiento de la capacidad institucional de los gobiernos locales. Las actuaciones tienen el propsito de mejorar las capacidades de gestin y administracin municipal y dar apoyo directo a fortalecimiento de la Asociacin de Municipios de Panam.89 Al igual que los dems pases de la regin, en Panam se propici un apoyo a la carrera administrativa municipal, mismo que se ha concentrado signicativamente en un anteproyecto de ley y los procesos de incidencia poltica ante las autoridades locales y los poderes ejecutivo y legislativo, as como la elaboracin de instrumentos tcnicos para la implementacin de la CAM en las municipalidades. En la primera fase del proceso, se trabaj en un anteproyecto de ley carrera administrativa municipal elaborado por la AMUPA, con el apoyo de la Fundacin DEMUCA, que fue revisado, discutido y consensuado por las juntas directivas de las organizaciones asociativas ms representativas del sector municipal: AMUPA, ADALPA y ConARE, en un evento realizado en la Ciudad de Chitr, en 19 y 20 de junio del 2008, llegando a los siguientes acuerdos: Dar por conocida y aceptada la propuesta de ley de carrera administrativa de Panam. Aceptar el compromiso de impulsar la aprobacin de la propuesta de ley de carrera administrativa municipal de Panam. Apoyar el plan de trabajo propuesto para la implementacin de la carrera administrativa municipal de Panam. El equipo tcnico de AMUPA se encargar de realizar el apoyo y seguimiento directo a la implementacin de este acuerdo.90
quehacer municipal o el mbito de la funcin pblica y diputados de las diferentes bancadas representantes en la Asamblea nacional, para presentar y buscar apoyo al anteproyecto de ley al Congreso de la Repblica. En detalle, el 23 de octubre de 2008 se realiz una reunin cuyo propsito fue la socializacin e incidencia con representantes de la Direccin de Carrera Administrativa y la Direccin nacional de Gobiernos Locales del Ministerio de la Presidencia, Programa de Desarrollo Municipal del Ministerio de Economa y Finanzas y la Procuradura de la Administracin, quienes manifestaron su apoyo a la propuesta y brindaron sus observaciones y sugerencias al contenido del anteproyecto. El Director de Carrera Administrativa de ese entonces, seal que daran un tiempo prudencial para que el proyecto de ley se tramitara, antes de aplicar los alcances de la Ley 9 marco de Carrera Administrativa del 20 de junio de 1994. Al final del evento los participantes dejaron evidencia del apoyo poltico, tcnico y normativo para mejorar la propuesta en caso que se abriera el espacio adecuado. El 24 de octubre de 2008, como parte del mismo objetivo de socializar e incidir se realiz un evento con los diputados representantes de las diferentes bancadas, quienes manifestaron su apoyo a la propuesta de ley y determinaron la mejor ruta de inclusin a la corriente legislativa. En marzo del 2009 el anteproyecto de ley de carrera administrativa municipal ingres a la corriente legislativa en una poca de receso del Congreso, por encontrarse el pas en poca electoral. Lamentablemente, meses despus, por el cambio de gobierno y por aspectos reglamentarios, el anteproyecto de ley qued fuera por cuanto no tena asignado a ese momento ningn nmero de expediente, aspecto que implic un nuevo proceso de incidencia. Una vez que las nuevas autoridades locales tomaron posicin de sus cargos se realiz un Taller de Carrera Administrativa con las nuevas juntas directivas de AMUPA, ADALPA y ConARE el 25 de setiembre de 2009, con el propsito de socializar nuevamente el anteproyecto de ley, que dichas organizaciones haban tomado un ao atrs en la Ciudad de Chitr, cuando se consens el anteproyecto de ley la CAM. De igual manera el anteproyecto se socializ ante un nmero importante de Alcaldes y Representantes de Corregimientos en un evento realizado en noviembre de 2009 en Playa Blanca, sin que se lograran acuerdos sustantivos
Adicionalmente, se realiz una actividad que consisti en una gira nacional a cargo del equipo tcnico y administrativo de la AMUPA, en noviembre de 2008, con el propsito de socializar el anteproyecto de ley con los Concejos Municipales, acontecimiento del que se obtuvo acuerdos apoyando el anteproyecto de ley y el propsito de implementar la carrera administrativa en sus municipios. Se realizaron conversatorios con representantes de instituciones claves del Poder Ejecutivo involucradas con el
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Durante el ao 2010 la AMUPA realiz algunos esfuerzos aislados de incidencia poltica ante la Comisin de Asuntos Municipales de la Asamblea nacional y otras instancias del Poder Ejecutivo sin que tuvieran mayor repercusin, situacin que tiene al anteproyecto de ley paralizado. En cuanto a los instrumentos tcnicos se continu con la lnea que el proyecto ha venido desarrollando en la regin, que consiste en elaborar manuales tcnicos genricos como herramientas de referencia y apoyo para que las municipalidades puedan elaborar sus propios instrumentos especcos. En Panam se elaboraron los siguientes instrumentos tcnicos: Manual Genrico de Puestos municipales; Gua Metodolgica de Manuales de Puestos Municipales; Manual Genrico de Reclutamiento y Seleccin; Manual Genrico de Evaluacin del Desempeo; y Manual Genrico de Capacitacin. Dichos manuales se elaboraron bajo la supervisin de AMUPA con el apoyo tcnico de la
Paralelo a la edicin de los manuales, y como un plan piloto, se realizaron estudios de diagnsticos y actualizacin de la estructura y funciones de los Municipios de Boquete, Chepigana, Coln, Guarar, Kusapn, Penonom, Ro Jess, San Lorenzo, Santa Mara y Tol, elaborados por un consultor con la revisin y supervisin de la parte tcnica de AMUPA y con el acompaamiento de la Fundacin DEMUCA. Dentro de la estrategia de comunicacin del proyecto de CAM se prepar material divulgativo sobre la carrera administrativa municipal que consisti en una revista y un trptico y se realizaron actividades en diferentes medios de comunicacin para la difusin del tema. Al mismo tiempo se desarroll la pgina web de la carrera administrativa municipal de Panam, como un medio virtual de informacin y orientacin en el tema, que propicie el intercambio de experiencias y conocimientos entre las municipalidades a travs de un foro.
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de apoyo al anteproyecto de ley en virtud que en esos momentos las autoridades estaban ms concentradas en la ley de descentralizacin y su reciente suspensin por cuatro aos de parte de la Comisin de Asuntos Municipales de la Asamblea nacional, aspecto que afectaba las expectativas de la municipalidades.
Fundacin DEMUCA y validados en un Taller nacional efectuado con los responsables de recursos humanos de 23 municipalidades panameas, quienes revisaron, analizaron y emitieron sus observaciones y recomendaciones. La accin anterior constituy un insumo de gran importancia, que sirvi adems para crear sinergias entre el personal tcnico y las autoridades locales para avanzar en la formulacin de propuestas en el desarrollo y aplicacin de la carrera administrativa municipal. Como acto complementario, los manuales una vez editados e impresos, fueron posteriormente presentados y entregados en un evento que se llev a cabo el 30 de junio de 2010, en Ciudad Panam, ante los Alcaldes y representantes de las municipalidades que participaron en el proceso de validacin de los mismos.
Cuadro 12 Cuadro sinptico de objetivos y productos, resultados y/o servicios realizados en Panam entre 2008 - 2010
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7.
LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN REPBLICA DOMINICANA ENTRE 2008 Y 2010
Con la promulgacin de la Ley 41-08 de la Funcin Pblica se refuerza en la Repblica Dominicana la instauracin del Estatuto de la funcin pblica, ya iniciado con la Ley 14-91, como marco regulador de las relaciones laborales entre los servidores y el Estado, respondiendo a la necesidad existente de que los actos de la Administracin Pblica reconozcan el principio de legalidad y al ms alto rgimen de tica y moral pblica. La ley en su Artculo 1 expresa que tiene por objeto regular las relaciones de trabajo de las personas designadas por autoridad competente para desempear los cargos presupuestados para la realizacin de funciones pblicas en el Estado, los municipios y sus servidores91, siendo la primera vez que se hace referencia a las municipalidades, que quedaron regidas por una ley general. En el Captulo i se cita que la Ley de la Funcin Pblica, en su art. 5 incluye a las municipalidades en su rango de aplicacin, al manifestar: en la Administracin Pblica Central, en las entidades autnomas, los municipios, y en los rganos constitucionales que corresponda, sern implantadas las normas y los procedimientos de la carrera administrativa general,92, lo cual marca una tendencia de parte del Estado dominicano de que la funcin pblica municipal tuviera un carcter centralizado como lo estableca el art. 149. Funcin Pblica Municipal de la derogada Ley n 176-07 que dictaba: La funcin pblica municipal es regulada de conformidad con la Ley y Reglamentos de Servicio Civil y Carrera Administrativa que aplique en general para la administracin pblica.
El artculo 10 de la Ley N 41-08, crea el Instituto Nacional de Administracin Pblica, que tendr a su cargo la ejecucin, coordinacin, seguimiento y evaluacin de los procesos de induccin, formacin y capacitacin del personal de los rganos y entidades sujetos a la presente ley, de conformidad con las polticas, planes, estrategias y programas que apruebe la Secretara de Estado de Administracin Pblica. Asimismo, realizar los estudios e investigaciones para la mejora del funcionamiento de la administracin pblica que le sean encomendados. A partir de la aprobacin de la Ley de la Funcin Pblica, la FEDoMU, con el apoyo tcnico y financiero de la Fundacin DEMUCA, elabor y puso en ejecucin el proyecto Apoyo a la implementacin de la carrera administrativa municipal para el fortalecimiento y desarrollo institucional de los gobiernos locales de Repblica Dominicana, 2008-2011, con el cual, segn sus promotores, busca mejorar y fortalecer los niveles de institucionalidad de los ayuntamientos del pas, as como la calidad en la gestin pblica local, por medio de la implementacin de la carrera administrativa municipal bajo el marco del fortalecimiento y el desarrollo institucional de los gobiernos locales de Repblica Dominicana. Entre los primeros resultados obtenidos del proyecto se destaca el Reglamento del Estatuto del empleado y empleada municipal, a partir de la Ley 41-08 de la Funcin Pblica. Como parte de la contribucin, se contrat un experto, quien elabor un primer borrador que se remiti al MAP y la FEDoMU para su revisin, lo que posteriormente propici una reunin, el 10 de febrero del 2009, entre tcnicos del MAP y tcnicos y asesores jurdicos de la FEDoMU, con el acompaamiento tcnico de la Fundacin DEMUCA, quienes continuaron reunidos hasta obtener el primer borrador de Reglamento que sera
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Con la promulgacin de la ley 41-08 se crea tambin la Secretara de Estado de la Administracin Pblica (SEAP), como rgano rector del empleo pblico y de los distintos sistemas y regmenes previstos por la presente ley, del fortalecimiento institucional de la Administracin Pblica, del desarrollo del gobierno electrnico y de los procesos de evaluacin de la gestin institucional. Posteriormente, con la reforma de la Constitucin Poltica en el 2010, de acuerdo con el Captulo ii, en su artculo 134 y subsiguientes, las Secretaras de Estado pasan a denominarse Ministerios, por lo que a partir de entonces y para todos los efectos correspondientes se identica como Ministerio de Administracin Pblica (MAP).
llevado a consenso de las municipalidades. Posteriormente, el borrador de reglamento fue validado en 10 talleres de consenso con lo que se logr la participacin activa de los representantes de las municipalidades en el proceso de elaboracin de la versin nal del mismo. Los talleres estuvieron dirigidos a Sndicos/as, Regidores/ as, Contralores/as, Tesoreros/as, Encargados/as de Recursos Humanos, vice Sndicos/as, Consultores/as Jurdicos/ as, Encargados/as de Gestin Ambiental, Encargados/ as de Comunicacin, entre otros/as tcnicos/as pertenecientes a los ayuntamientos de las diferentes regiones del pas, los cuales fueron realizados en las siguientes fechas y lugares: Valverde Mao, para la Regin Noroeste, realizado el 29 de abril de 2009, en el que participaron 100 representantes de los ayuntamientos de la regin. Bani, para la Regin Valdesia, el cual fue realizado el 12 de mayo de 2009 con la participacin de 62 representantes de los ayuntamientos de la regin. Tenares, para la Regin Nordeste, el cual fue realizado el 14 de mayo de 2009, con la participacin de 80 representantes de los ayuntamientos de la regin. San Pedro de Macors, para la Regin Higamo, el cual fue realizado el 19 de mayo de 2009, con la participacin de 28 representantes de los ayuntamientos de la regin. Distrito Nacional, para la Regin Ozama, el cual fue realizado el 22 de mayo de 2009, con la participacin de 27 representantes de los ayuntamientos de la regin. Las Matas, para la Regin El Valle, el cual fue realizado el 27 de mayo de 2009, con la participacin de 69 representantes de los ayuntamientos de la regin. Santiago de los Caballeros, para la Regin Cibao Norte, el cual fue realizado el 28 de mayo de 2009, con la participacin de 71 representantes de los ayuntamientos de la regin. Cotu, para la Regin Cibao Sur, el cual fue realizado el 29 de mayo de 2009, con la participacin de 25 representantes de los ayuntamientos de la regin.
La Romana, para la Regin Yuma, el cual fue realizado el 5 de junio de 2009, con la participacin de 30 representantes de los ayuntamientos de la regin. Barahona, para la Regin Enriqullo el cual fue realizado el 12 de junio de 2009, con la participacin de 26 representantes de los ayuntamientos de la regin.
Con base en la retroalimentacin obtenida de esos talleres se elabor la versin nal del Reglamento, el cual fue aprobado por la FEDoMU y posteriormente por el MAP, convirtindose en el primer marco regulador de la carrera administrativa, especcamente para los municipios del pas. La reunin entre los tcnicos del MAP y la FEDoMU se constituy en el primer espacio de trabajo en conjunto entre ambas instituciones sobre la carrera administrativa municipal, aspecto que se vio fortalecido posteriormente con la rma del Convenio de colaboracin entre el MAP y la FEDOMU, realizado el 26 de mayo del 2009. Los acuerdos contemplados en ese convenio fueron: primero, la disposicin de trabajar conjuntamente tomando en consideracin la particularidad de los municipios y la decisin de trabajar el tema de la carrera administrativa de las municipalidades; segundo, el involucramiento del potencial tcnico del MAP a disposicin del proceso de implementacin; tercero, el compromiso de la FEDoMU de mantener en agenda el tema de la carrera administrativa en incidencia permanente con las autoridades locales; cuarto, la conformacin de una Comisin Tcnica Mixta, constituida por tcnicos del MAP y de la FEDoMU y, quinto y nal, la ejecucin del proyecto de apoyo a la implementacin de la carrera administrativa municipal que la FEDoMU tena establecido con la Fundacin DEMUCA. De la experiencia de Repblica Dominicana, es importante destacar la constitucin de la Comisin Tcnica Mixta, la cual ha venido funcionando conforme a los acuerdos del convenio y que se ha convertido en un elemento fundamental en el proceso de implementacin, dado que es el resultado de una posicin consensuada entre la organizacin rectora de la funcin pblica a nivel nacional y la organizacin gremial representativa de los ayuntamientos del pas, dirigidas a un propsito en comn: el fortalecimiento de la gestin pblica municipal. En materia de instrumentos tcnicos y conforme a lo establecido en el proyecto, se elaboraron las siguientes herramientas genricas:
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Distrito Nacional, para la Macro Regin del Ozama, integrada por los Municipios del Distrito nacional, Santo Domingo norte, Santo Domingo Este, Santo Domingo Oeste, Guerra y Pedro Brand. Para estos talleres se disearon, imprimieron y distribuyeron 300 afiches y un total de 6.400 trpticos. Paralelo a esas acciones y como parte del proyecto, se desarroll un espacio para la carrera administrativa municipal en la pgina web de la FEDoMU, como una alternativa para el intercambio de conocimientos y experiencias en el tema y el acceso a informacin e instrumentos para la implementacin y el desarrollo de la funcin pblica en los municipios. Respecto de las actividades de incidencia poltica contempladas en el proyecto y a raz de las elecciones municipales establecidas en el primer semestre del 2010, la FEDoMU realiz diez encuentros regionales mediante los cuales inform a todos los candidatos a alcaldes y regidores del pas sobre la carrera administrativa municipal. Posteriormente, durante los meses de agosto y setiembre de ese mismo ao, se llevaron otros diez encuentros regionales con los alcaldes y regidores ya electos, para sensibilizarlos sobre el tema y promover el compromiso de su implementacin.
Al igual que en los dems pases de la regin, dichos instrumentos fueron elaborados mediante un consultor experto, revisados por la Comisin Tcnica Mixta y posteriormente validados con las autoridades y tcnicos de los ayuntamientos que fueron seleccionados como modelos para la elaboracin de esos instrumentos. Actualmente esas herramientas se encuentran en proceso de aprobacin por parte del MAP. En diciembre del 2008, la Comisin Tcnica Mixta realiz 4 talleres macro regionales dirigidos a Sndicos/as, Directores/as de Distritos Municipales, Presidentes/as de Concejos de Regidores y encargados/as de los departamentos de Recursos Humanos, con el objetivo de informarles y sensibilizarles en relacin a la Ley (41-08) de Funcin Pblica y la Ley (Ley no. 176-07) del Distrito nacional y los Municipios. Dichos talleres se realizaron en: Bani, para la Macro Regin del Sur, integrada por los Municipios de San Juan de la Maguana, Azua, Polo, Sabana Larga, Tabares Arriba, yaguate, Los Chances, Las Charcas, Rancho Arriba, Palenque, bani, Jimani, Gonzlez, Las yayas, nizao, Peralta y Cambita. Santiago, para la Macro Regin Norte, integrada por los Municipios de Santiago, Moca, Pual, Montecristi, Ro San Juan, Samana, Altamira, villa isabela, Licey al Medio, Sabaneta, Piedra Blanca, Tamboril, Sabana Iglesia, Janico, Palmar Arriba, La Canela, Las Palomas, Sosua, Canca La Reyna, Esperanza, Los Hidalgos, Guananico, Moncion, Arenoso, Guayubin, villa Gonzlez, Hostos, imbert y Castauela. San Pedro de Macors, para la Macro Regin del Este, integrada por La Romana, Guaymate, Sabana de la Mar, Monte Plata, Pedro Snchez, Santa Lucia, El Ceibo, Sabana Grande de Boya,
Paralelo a los procesos de incidencia poltica, se realiz un diagnstico situacional sobre la realidad de la gestin de recursos humanos y las plataformas tecnolgicas de los ayuntamientos del pas para la implementacin de la carrera administrativa. A partir de los resultados que se derivaron de ese estudio, se llev a cabo un programa de formacin intensiva en gestin recursos humanos, carrera administrativa y calidad en los servicios municipales, en el cual fueron capacitados ms de 250 tcnicos de los ayuntamientos pertenecientes al rea de recursos humanos. Dicha capacitacin, que comprendi 8 mdulos de 8 horas cada uno, se desarroll simultneamente en nueve regiones del pas, con la coordinacin de la Comisin Tcnica Mixta, el
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Instructivo de Estructura organizativa; Instructivo de Reclutamiento y seleccin; Instructivo de Evaluacin del desempeo individual y promocin de la carrera administrativa municipal; y Los Manuales de Organizacin, funciones y descriptivo de cargos, para municipalidades grandes, medianas y pequeas.
El valle, San Pedro de Macors, Ramn Santana, Bayaguana y Bayahibe.
apoyo de los coordinadores regionales de la FEDoMU e instruida por los tcnicos del MAP y de la FEDoMU, en las instalaciones de las diferentes sedes de la Universidad Autnoma de Santo Domingo (UASD). Dicha capacitacin dio inici el 18 de septiembre y finaliz exitosamente el 18 de diciembre del 2010. Con los avances logrados hasta ese momento y tomando en consideracin las fortalezas o ventajas que se podan aprovechar tanto del MAP como de la FEDoMU, la Comisin Tcnica Mixta determin crear lo que se hizo llamar como las Mesas regionales de consulta y acompaamiento de la carrera administrativa municipal (MERCAM), las cuales estaran integradas por los analistas del MAP, los Coordinadores tcnicos regionales de la FEDoMU y los gestores de recursos humanos de los ayuntamientos. Para la actividad anterior, se elabor una Gua de Articulacin y Funcionamiento de las MERCAM, como instrumento tcnico que sistematiza los procedimientos y pasos a seguir para poner en ejecucin la estrategia y que describe los diferentes actores que la integran y los roles que estos juegan en el marco de la iniciativa. Tal como lo inform el Peridico Primicias93: La Federacin Dominicana de Municipios (FEDoMU), el Ministerio de Administracin Pblica y la Fundacin DEMUCA, aseguraron que la combinacin de la voluntad poltica y de la accin administrativa permite hacer maravillas en el campo de la gestin estatal porque en l se est haciendo historia en la vida municipal, haciendo un trascendental aporte al desarrollo y fortalecimiento institucional, al entregar los certicados de participacin, a ms de 260 servidores municipales de todo el pas, que durante tres meses, se le transmiti las informaciones y conocimientos bsicos e indispensables para ponerlos en condiciones de iniciar, junto a las autoridades municipales, la aplicacin de la Carrera Administrativa Municipal. En palabras del presidente de FEDoMU, ing. Flix Rodrguez, l se reri a la voluntad poltica y a la gestin eciente, porque a su juicio eso no hubiese sido posible, sin el decidido y activo involucramiento de la Federacin Dominicana de Municipios (FEDoMU), produciendo una sinergia con el Ministerio de Administracin Pblica, con la Rectora de la Universidad Autnoma de Santo Domingo (USAD), y con el respaldo de la Fundacin DEMUCA. Manifestando su confianza en que el modelo de
Carrera Administrativa Municipal diseado se desarrolle ms rpido y con mayor eciencia, que el modelo que se ha venido dando en el Gobierno Central, mediante la aplicacin de la Ley 14-91, primero, porque en su diseo los tcnicos y consultores externos han aprendido de las experiencias pasadas y, segundo, porque han previsto que los actores involucrados en la aplicacin de dicho sistema hagan uso intensivo de las modernas tecnologas de la informacin y la comunicacin, a travs de las llamadas Mesas Regionales de Consulta y Acompaamiento y el Foro de la Carrera Administrativa Municipal. La metodologa utilizada en esta ocasin consisti en el desplazamiento de unos 60 Facilitadores de FEDoMU y del Ministerio de Administracin Pblica, a once (11) sedes y recintos regionales de la Universidad Autnoma de Santo Domingo, quienes impartieron ms de 50 horas de docencia, organizadas en ocho (8) mdulos, con temas desde la Introduccin a los Municipios y los Gobiernos Locales a la Luz de la Ley 176-07, la Calidad en los Servicios Municipales, como los elementos del Sistema de Administracin de Servidores Pblicos (SASP), ejecutado entre los meses de setiembre y diciembre de 2010, siempre con el apoyo tcnico y financiero de la Fundacin DEMUCA. Con los resultados del Programa de Capacitacin Intensiva se coloca a los Gestores de Recursos Humanos de los 155 municipios del pas, en las mismas condiciones para iniciar la aplicacin de la Carrera Administrativa Municipal en sus respectivos ayuntamientos. Al referirse a los resultados del Programa el Director ejecutivo de FEDoMU, Lic. vctor DAza, seal que con el objetivo de dar servicios simultneamente a 155 ayuntamientos, ubicados en toda la geografa nacional, los miembros de la comisin tcnica mixta compuesta por autoridades de FEDoMU, del MAP y de la Fundacin DEMUCA, crearon las Mesas Regionales de Consulta y Acompaamiento (MERCAM) y su Foro de la Carrera Administrativa Municipal (FoRoCAM), a fin de que por medio del uno de las modernas tecnologas de la informacin y la comunicacin, a travs de la Internet, los tcnicos de FEDoMU y del MAP puedan acompaar paso a paso, a los gestores de recursos humanos de los ayuntamientos del pas, en la aplicacin y desarrollo del sistema de profesionalizacin de los servidores municipales.
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Cuadro 13 Cuadro sinptico de objetivos y productos, resultados y/o servicios realizados en Repblica Dominicana entre 2008 - 2010
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Captulo 3
Propuesta de lnea basal de indicadores para cada pas
1.
PROPUESTA DE LNEA BASAL DE INDICADORES PARA CADA PAS.
dos en el mbito regional estudiado como punto de salida y no de llegada. Los ejes convertidos en ndices y subndices se describen a continuacin y en el Cuadro n 14 se integran los indicadores de medicin de los subndices. 1. La voluntad poltica Para avanzar retomaremos el concepto de voluntad poltica denido como punto de partida del estudio, nos referimos a l como las condiciones del entorno de las asociaciones y municipalidades y las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales que afectan la autonoma municipal y la administracin superior. A partir de esta denicin hemos podido observar que en la regin se han existido las siguientes caractersticas ambientales: Autoridades locales apoyan la implementacin de la CAM. 2. El marco regulador o regulatorio
A lo largo del estudio se ha evidenciado que cada pas tiene caractersticas distintas en el desarrollo de la carrera administrativa municipal. En unos pases el progreso ha sido ms temprano o ms tardo, en otros pases las tendencias divagan entre un mayor y un menor centralismo y en otros pases el desarrollo ha sido ms o menos lento. La regin muestra una gran disparidad, por no mencionar que se trata de una desigualdad, en los estadios de desarrollo de la carrera administrativa municipal, pero la tendencia comn a futuro es adquirir un avance ms equivalente, especialmente, despus del perodo 2008-2010, con los tres aos de presencia de la Fundacin DEMUCA, que ha logrado mantener una lectura adecuada de cada pas, centrada en cinco ejes transversales que constituyen, a su vez, los ndices macro para la elaboracin de la lnea base, acompaada de una metodologa de aplicacin comn. El propsito de este captulo es desagregar los ejes de la lnea basal, que se han venido utilizando a lo largo del estudio, en subndices e indicadores partir de los hallazgos encontrados en cada uno de los pases de la regin estudiada, hasta lograr rasgos comunes de aplicacin en la regin. Como fueron descritos en el marco conceptual de este trabajo, los pilares de la lnea basal son los siguientes ndices que se han mantenido a lo largo del presente estudio: voluntad poltica. Marco regulador. instrumentacin tcnica. organizacin y gestin del recurso humano. Sistemas de informacin.
Se reere a la normativa aprobada, aplicada y reformas en ciernes, segn cantidad y calidad, existente en otros poderes de la Repblica y/o en los propios municipios que involucren a los municipios en general o en lo particular las condiciones de aplicabilidad de la carrera administrativa municipal y los recursos humanos. Existencia de Legislacin de CAM. Iniciativas de ley de CAM. 3. La Instrumentacin tcnica
Se reere a las herramientas y tcnicas que establezcan las relaciones y las condiciones de la carrera administrativa, los requisitos y procedimientos de las etapas para el ingreso, estabilidad, promocin, capacitacin y retiro de los funcionarios municipales, propuestas, aprobadas o utilizadas. Manual genrico de organizacin y funciones. Manual genrico descriptivo de puestos y/o cargos. Manual genrico de reclutamiento y seleccin de personal. Manual genrico de evaluacin del desempeo. Manual genrico de capacitacin. Manual genrico de salarios. Gua metodolgica para la implementacin de la CAM.
La lnea basal propuesta en este captulo es un punto de partida, construida a partir de los productos derivados de las actividades y no pretende medir los efectos de stas y requerir de un diseo mucho ms amplio en el futuro que mida efectos derivados de las acciones realizadas. Esta aclaracin es fundamental porque reconoce que slo se trata de un intento por formular una proposicin que integre los hallazgos, comunes y compartidos, encontra-
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4. La Organizacin y gestin del recurso humano: Se reere a las condiciones actuales para la gestin tcnica y profesional de los funcionarios municipales y medicin del desempeo. rgano tcnico de apoyo y asesora en carrera administrativa a las Municipalidades. Existencia de responsables de recursos humanos en las Municipalidades. Centros de capacitacin y/o formacin de recursos humanos.
5.
Los sistemas de informacin
Se reere a las herramientas informticas empleadas sean bases de datos o plantillas, que permitan la documentacin, el desempeo, el desarrollo y/o la gestin carrera administrativa municipal. Sistema de registros de CAM. Sistema de informacin de CAM. En el Cuadro n 14 se describen con detalle de los ndices, subndices e indicadores de medicin.
Cuadro 14 Lnea base de ndices, subndices e indicadores de la carrera administrativa municipal
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ABREVIATURAS EN ORDEN ALFABTICO

ADALPA ADN ADEME AECID AGAAI AMHON AMUPA ANAM ANEM ASMUGOM ASODORE ASOMURE CEPRHUSEP Asociacin de Alcaldes de Panam. Panam. Asociacin Dominicana del norte. Repblica Dominicana. Asociacin Dominicana de Municipios del Este. Repblica Dominicana. Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo. Asociacin Guatemalteca Alcaldes y Autoridades Indgenas. Guatemala. Asociacin de Municipalidades de Honduras. Honduras. Asociacin de Municipalidades de Panam. Panam. Asociacin nacional de Municipalidades. Guatemala. Asociacin nacional de Empleados Municipales. Guatemala. Asociacin de Mujeres en el Gobierno Municipal. Guatemala. Asociacin Dominicana de Regidores. Repblica Dominicana. Asociacin de Municipios de la Regin de Enriquillo. Repblica Dominicana. Centro de Perfeccionamiento del Recurso Humano del Sector Pblico. Panam. Carrera Administrativa Municipal. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. Consejo nacional de Rectores. Costa Rica. Coordinadora nacional de Representantes de Corregimientos. Panam. ISDEM INAP INAP CGR COMURES Contralora General de la Repblica. Costa Rica. Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador. El Salvador. Comisin Presidencial para la Reforma del Estado. Guatemala. Consejo Regional Ambiental. Honduras. Fundacin para el Desarrollo Municipal de Centro Amrica y el Caribe. Direccin General de Servicio Civil. Costa Rica. Direccin General de Carrera Administrativa. Panam. Direccin nacional de Presupuesto. Panam. Federacin Dominicana de Municipios. Repblica Dominicana. Federacin nacional del Sector Pblico. Guatemala. Foro de la Carrera Administrativa Municipal. Repblica Dominicana. Fundacin para el Desarrollo Municipal. Honduras. Instituto para el Desarrollo Local de Centroamrica. instituto de Fomento y Asesora Municipal. Costa Rica. Instituto Salvadoreo de Desarrollo Municipal. El Salvador. instituto nacional de Administracin Pblica. Repblica Dominicana instituto nacional de Administracin Pblica. Guatemala.
COPRE CRA DEMUCA DGSC DIGECA DNP FEDOMU FENASEP FOROCAM FUNDEMUN IDELCA IFAM
CAM CLAD CONARE CONARE
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INCIDE INFOM LCA LDM LECAM LEGIS MAP MSICG OARHM ONAP
Iniciativa Civil para la Democracia. Guatemala. instituto de Fomento Municipal. Guatemala. Ley de Carrera Administrativa. Panam. Liga Dominicana de Municipios. Repblica Dominicana. Ley de la Carrera Administrativa Municipal. El Salvador. Asociacin para el Desarrollo Legislativa y la Democracia. Guatemala. Ministerio de Administracin Pblica. Repblica Dominicana. Movimiento Sindical Indgena Campesino Guatemalteco. Guatemala. oficina Asesora de Recursos Humanos de Municipalidades. Guatemala oficina nacional de Administracin Pblica. Repblica Dominicana.
ONSEC SASP SEAP SEGEPLAN SETECAM UE UNGL UNMUNDO UASD USAID
oficina nacional de Servicio Civil. Guatemala. Sistema de Administracin de Servidores Pblicos. Secretara de Administracin Pblica. Repblica Dominicana. Secretaria General de Planicacin. Secretara Tcnica de Carrera Administrativa Municipal. Costa Rica. Unin Europea Unin nacional de Gobiernos Locales. Costa Rica. Unin de Mujeres Municipalistas de Repblica Dominicana. Universidad Autnoma de Santo Domingo. Repblica Dominicana. United States Aid international Development. Estados Unidos.
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CITAS BIBLIOGRFICAS
1. El programa MUniCiPiA es una iniciativa de coordinacin de esfuerzos de los distintos actores de la Cooperacin Espaola para impulsar y fortalecer el mundo local y el municipalismo en todos los pases donde trabaja la Cooperacin. El programa busca generar un espacio comn de actuacin, con objetivos compartidos, que permita a los actores pblicos de cooperacin espaola (central y descentralizada) articular y vertebrar una accin de cooperacin municipal enfocada al mundo local de los pases receptores de la ayuda. En ese sentido, el Programa MUniCiPIA es producto del acuerdo entre la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECiD), Confederacin de Fondos de Cooperacin y Solidaridad (ConFoCoS) y la Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP) y se inserta en la AECID bajo la direccin ejecutiva de la misma. Resolucin n 11 de la Declaracin de Santa Cruz de la Sierra, bolivia, 14-15 de noviembre de 2003. Carta iberoamericana Resolucin n 11 de la Declaracin de Santa Cruz de la Sierra, bolivia, 14-15 de noviembre de 2003. ibdem Carta Iberoamericana, op.cit.,pg.5 ver con ms detalle los principios rectores en Carta iberoamericana, op.cit. pg.9 Para observar con ms detalle los Criterios de eficiencia, ver la Carta Iberoamericana en el captulo Sexto, pg. 28 en adelante. FUnDEMUCA. Estrategia institucional de la Fundacin DEMUCA para el desarrollo de la carrera administrativa municipal en Centroamrica y el Caribe. Diciembre, 2008. El Primer Encuentro Regional de Carrera Administrativa Municipal, bajo el lema: Descifrando desafos para la implementacin de la Carrera Administrativa Municipal en Centroamrica y El Caribe, celebrado los das 8 y 9 de mayo del 2008, en Tegucigalpa, Honduras, contribuy a la construccin de esta lnea estratgica. 10. FUnDEMUCA. pg.6. 11. Ibd., pg.15. 12. Ibd., pg. 5 13. Ibd., pg.3. 14. olivas Rojas, Carlos. La Carrera Administrativa Municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana. En FUnDEMUCA, La territorializacin de polticas pblicas: Coordinacin interinstitucional local en Centro Amrica y Repblica Dominicana / Fundacin DEMUCA. San Jos, Costa Rica: DEMUCA, 2011. Pg. 206. 15. 3. ConARE. informe Estado de la Regin iii, 2008. El Estado de la nacin tiene un programa para el estudio y edicin para la regin Centroamericana sobre distintos temas dentro de los cuales se incluye los gobiernos locales. Este estudio en particular se reere a la evolucin de la descentralizacin y el fortalecimiento de los gobiernos locales en Centroamrica. Expone los cambios que ha experimentado el marco legal, examina el estado de las finanzas municipales desde las variaciones en la cantidad y tipo de competencias de las municipalidades de la regin desde 1999. Analiza los cambios significativos en los mecanismos de democracia directa en el espacio local en el perodo 1999-2007 y a nivel de participacin ciudadana. Estrategia institucional,op.cit,
2.
4. 5. 6. 7.
8.
16. Estado de la Regin III 2008. pg. 363. 17. ibdem 18. El Primer Encuentro regional de la carrera administrativa municipal, se realiz en mayo del 2008, en Tegucigalpa, Honduras y se desarroll el tema: Descifrando desafos para la implementacin de la Carrera Administrativa Municipal en Centroamrica y El Caribe
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19. obtenido de http://es.wikipedia.org/wiki/ Revoluci%C3%b3nde1944 20. Roca Ruano, Carolina. El Servicio Civil en Guatemala: elementos para su reforma.. En: http:// unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/ clad/clad0047408.pdf
21. Ibdem 22. Monzn Jurez, Jos Antonio. La Carrera La carrera pblica municipal en Guatemala: perspectivas conceptual y jurdica. Fundacin Konrad Adenauer. Revista Anlisis Poltico, Ao 2, n2, mayoagosto 2008. Guatemala, Guatemala. Pg. 50. En: http://www.kas.de/wf/doc/1699-1442-4-30.pdf Monzn Jurez, Op.cit. pg. 50. Sobre el dictamen desfavorable ver informe Final. Consultora sobre Asistencia Tcnica para el Anlisis y Posicionamiento Institucional respecto a la Propuesta de Iniciativa de Ley de Servicio Civil Municipal, 31 de mayo 2006. Citado por Monzn Jurez, Op.cit. 50.
23.
24. Para ms informacin consultar Acuerdo AL/2000/3061DTA GUA/b7-310/00/0020, ejecutado por la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia (SCEP). 25. Furln, Jos Luis, Estrategia de intervencin para fortalecer la carrera pblica local en Guatemala, elaborado en el marco del Programa de Fortalecimiento y Descentralizacin Municipal, acuerdo rmado entre la Repblica de Guatemala y la Unin Europea. Guatemala, Junio, 2007. Pg. 19. 26. Monzn Jurez. La carrera pblica municipal en Guatemala: perspectiva conceptual y jurdica. Op.cit. pg. 53.
27. ibd. pg. 56 28. Furln, Jos Luis, op. Cit. Pg. 19. 29. ver art. 83 del Reglamento de la Ley de Servicio Civil que menciona que se establecern registros para dar cumplimiento al art. 48 de la Ley, para lo cual la oficina nacional de Servicio Civil deber disear y conformar bases de datos con estadstica de los trabajadores del Estado, tomando en cuenta sus caracters-
ticas vitales, funcionales, laborales y socioeconmicas, que permitan al Organismo Ejecutivo la toma de decisiones en el rea de los recursos humanos. Para la integracin de la base de datos citada, la Ocina nacional de Servicio Civil establecer como mnimo los registros siguientes: 1. Autorizacin a extranjeros para laborar en el pas; 2. Permutas, 3. Traslados; 4. Ascensos denitivos y temporales; 5. Interinatos; 6. Renuncias; 7. Destituciones; 8. Separacin del cargo en perodo de prueba, 9. Separacin del cargo por supresin, del puesto, 10.Abandono del puesto, 11. Licencias con y sin goce de salarios de conformidad con de motivo de la misma, 12.Becas; 13.Suspensin del iGSS por enfermedad, 14.Suspensin del iGSS por accidente; 15.Suspensin del IGSS por maternidad, 16.Sanciones Disciplinarias, puestos dentro de los Servicios Exentos, por oposicin y sin oposicin; 18.Complemento personal al salario inicial, 19.Evaluaciones y exmenes, 20.Evaluacin del desempeo; 21.Pensiones otorgadas por el Rgimen de Clases Pasivas Civiles del Estado, 22.Goce de vacaciones; 23.Tomas de posesin y entrega de puestos por ausencias temporales del titular de un puesto por cualquier motivo, 24.bonos monetarios y bonificaciones, 25.Cese de relacin laboral por fallecimiento, 26.Aguinaldo; 27.Supresin de puestos;28.Traslados de puestos,29.Reasignacin y revaloracin de puestos, 30.Indemnizaciones; 31. Prestaciones pstumas; y.31.otros Para tal efecto, las Autoridades nominadoras, debern crear sus propios registros y a travs de sus Jefaturas de Unidades de Recursos Humanos o de Personal, debern remitir a la oficina nacional de Servicio Civil, reportes mensuales por medios escritos, magnticos u otros que se considere convenientes, sobre la informacin indicada en los numerales anteriores, y, la oficina nacional de Servicio Civil disear y conformar los programas y bases de datos que se requiera para la creacin, administracin y control del Sistema de informacin de Servidores Pblicos. El periodo de vigencia de los registros no ser mayor de dos aos. 30. Furln. op.cit. pg. 23. 31. El Proyecto de Desarrollo Municipal consisti en una provisin de asistencia tcnica en temas de municipalismo hasta en 46 municipios y 5 mancomunidades durante un perodo de 10 aos, entre 1993 y 2003. Para ms informacin visitar pgina http:// www.fundemun.org/usaid.htm
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32.
Presidencia de la Repblica de Costa Rica. Direccin General de Servicio Civil. En: http://www.sercivil.go.cr/dgsc
33. Ibdem 34. ibdem 44. 35. http://www.wikivia.org/wikivia/index.php/ instituto de Fomento y Asesora Municipal de Costa Rica 36. Unin nacional de Gobiernos Locales. http://ungl. or.cr 37. Fundacin DEMUCA. Cdigo Municipal comentado con legislacin conexa. San Jos. Costa Rica. DEMUCA. 2005, pg. 94. 38. Ibd. Pg.110. 39. olivas, Carlos. Informe Desarrollo del Modelo de Organizacin y funcionamiento de la carrera administrativa municipal, UNGL. San Jos, Costa Rica. Abril 2008. 40. El Tratado Arias-Roosevelt de 1936, firmado por los presidentes Harmodio Arias Madrid de Panam y Franklin Delano Roosevelt de Estados Unidos, anula el principio de la intervencin militar estadounidense en los asuntos internos del estado panameo, cambiando el concepto jurdico de pas protegido por Estados Unidos para garantizar su independencia. Wikipedia 41. Lpez, Carlos. Los servidores pblicos de carrera administrativa. En:htpp://www.gestiopolis.com/ administracion-estrategia-publicos-de carrera administrativa.
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52. Para ms detalle, ver Castillo Lugo. Op.cit. pgina 2 y subsiguientes. 53. Montero Montero, Gregorio de Jess. Encargado del Departamento de Carrera Administrativa de la onAP. En El Servicio civil de carrera en Centroamrica y el Caribe: caso de Repblica Dominicana. viii Congreso CLAD, Panam. 2003. Gaceta oficial. Ley no. 176-07 del Distrito nacional y los Municipios, Ao CXLvi, n10426, pg. 62
61. Furln op.cit. pg. 21 62. Op. Cit. Pg. 23 63. Jos Luis Furln. Propuesta de Reformas a introducir en el Cdigo Municipal a n de fortalecer un sistema de certicacin de competencias de los funcionarios municipales. Programa de Fortalecimiento y Descentralizacin Municipal, acuerdo rmado entre la Repblica de Guatemala y la Unin Europea. Guatemala. Guatemala. Sin fecha. Movimiento Sindical indgena y Campesino Guatemalteco. En: reformas a la Ley del Servicio Civil. Martes 20 de julio de 2010, www.movimientosicg. org/index.php Exposicin de motivos de la Propuesta de Reforma a la Ley de Servicio Civil, promovida por el MSICG. En www.movimientosicg.org/index.php.
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55. Serano de la Cruz. El gobierno local en Repblica Dominicana. En: Observatorio Poltico Dominicano. Unidad de Gobierno Local. www.opd.org.do. 56. La Asociacin Dominicana de Regidores (ASODORE), fue fundada el 12 de marzo de 2008 durante una asamblea en la que participaron representante de los 155 municipios del pas, logrando una directiva de consenso para la institucin. ASODORE constituye un ente de inters pblico y social, cuyos propsitos y normas quedaron consignados en sus estatutos y se ampara en la Ley 122-05, Tiene como misin defender y luchar por el fortalecimiento de FEDoMU y la unidad de todos los sectores del movimiento municipalista 57. Aunque el autor Jos Luis Forln utiliza el trmino Carrera Pblica Local para referirse a la Carrera Administrativa Municipal en su estudio, ste trmino no encuentra asidero en la nomenclatura guatemalteca; por el contrario el trmino apropiado y tradicional es el de servicio civil municipal. 58. Para profundizar sobre el diagnstico recomendamos el documento de Jos Luis Furln, Estrategia de intervencin para fortalecer la carrera pblica local en Guatemala, elaborado en el marco del Programa de Fortalecimiento y Descentralizacin Municipal, acuerdo rmado entre la Repblica de Guatemala y la Unin Europea. Guatemala, Junio, 2007 y el documento Informe sobre la situacin del Servicio Civil en Amrica Latina, editado por Koldo Echevarra y elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, 2006.
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65.
66. MSICG. Presentacin de la propuesta de Reforma a la Ley de Servicio Municipal Decreto 1-87 del Congreso de la Repblica de Guatemala 67. ibdem 68. Iniciativa de Ley del Servicio Municipal Registro n 4130 para dictamen a la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso de la Repblica. 69. La Mesa Tcnica es un espacio de participacin que busca la socializacin, dilogo, anlisis, estudio y consulta de la agenda legislativa municipal en Guatemala. Est constituida mediante la convocatoria y coordinacin de la comisin de Asuntos municipales en combinacin con las asociaciones de municipalidades (AnAM y AGAAi) y el respaldo de la cooperacin internacional e instancias de apoyo tcnico, que por delegacin y solicitud de la CAM y las Asociaciones Municipales brindan apoyo. El objetivo es que todos los actores con vinculacin a los temas de inters municipal encuentren un espacio propicio para el dilogo, la bsqueda y construccin de consensos que permitan la incidencia en la toma de decisiones dentro del poder legislativo. Fundemuca. En: http://www.demuca.org/index.php?option=com_co ntent&view=article&id=210&itemid=63 70. La Comisin de Asuntos Municipales es parte de las
59. Furln Estrategia de intervencin. op.cit. pg.14. 60. Furln op.cit. pg. 20
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Comisiones Ordinarias del Congreso de la Repblica de Guatemala y se rige por las normas que la Ley Orgnica dicta. 71. Crdenas Argueta, Juan Francisco. La Agenda Legislativa Municipal en Guatemala: la labor de la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso de Guatemala. En FUnDEMUCA, La territorializacin de polticas pblicas: Coordinacin interinstitucional local en Centro Amrica y Repblica Dominicana / Fundacin DEMUCA. San Jos, Costa Rica: DEMUCA, 2011. Pg. 223. Para conocer los detalles sugerimos el punto 12.4 del artculo de Dip. Juan Francisco Crdenas Argueta. op.cit. pgs. 224-229. Decreto Legislativo no. 601, de fecha 10 de abril de 2008, publicado en el Diario oficial no. 89, Tomo 379 de fecha 15 de mayo de 2008. Comentarios: El objeto de la presente Ley es desarrollar los principios constitucionales relativos a la carrera administrativa municipal y garantizar la eciencia del Rgimen Administrativo Municipal mediante el ofrecimiento de igualdad de oportunidades para el ingreso al servicio pblico municipal, la capacitacin permanente, la estabilidad en el cargo y la posibilidad de ascensos y traslados.
cin de una importante de alcaldes hondureos y otros tantos de los dems pases centroamericanos, diputados y tcnicos en la materia. 78. Guadalupe Lpez Rodrguez, y Jos Danilo Castillo, Informe Tcnico Incidencia para la aprobacin de la Ley de Servicio Civil Municipal de Honduras, AMHon. Honduras. Marzo de 2010 79. ibdem 80. Ibdem 81. Ibdem 82. Esta fecha puede recibir algn cambio por el atraso, y ante la presin que los sindicatos estn promoviendo en el congreso y ante las siete (7) municipalidades ms grandes de Honduras. Sin perjuicio que AMHon siga realizando su trabajo en cuanto a la implementacin e la misma.
72.
73.
83. http.www.demuca.org 84. En la actualidad se est en proceso de negociacin con AMHon para la dotacin del espacio fsico de ocina, nombramiento de especialistas y se pretende asegurar un promedio de 23 millones de lempiras, o sea US$1.210.525 dlares al tipo de cambio a la fecha aproximada mente) para el funcionamiento de la CAM, determinado el 50% del que se le otorga al Tribunal Superior de Cuentas anualmente Las seis municipalidades que constituyen la Mancomunidad del Consejo Regional Ambiental (CRA) son: Petoa, San Luis, Concepcin norte, Chinda, San Marcos y Trinidad.
74. Decreto Legislativo n20 de mayo de 2009, publicado en el Diario oficial n 107, Tomo 383 de fecha 11 de junio de 2009. Comentarios: El objeto de la presente Ley es desarrollar los principios constitucionales relativos a la carrera administrativa municipal y garantizar la eciencia del Rgimen Administrativo Municipal mediante el ofrecimiento de igualdad de oportunidades para el ingreso al servicio pblico municipal, la capacitacin permanente, la estabilidad en el cargo y la posibilidad de ascensos y traslados. 75. La Prensa Grfica, Jueves 21 de mayo de 2008. 76. Los Municipios escogidos aparecen en el Anexo n1 77. El i Encuentro regional de la carrera administrativa municipal denominado Descifrando desafos para la implementacin de la Carrera Administrativa Municipal, se realiz en Tegucigalpa, Honduras entre el 8 y 9 de mayo del 2008 para el intercambio de experiencias entre los pases de Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana, con la participa-
85.
86. Para conocer ms sobre estos Informes, recomendamos su consulta en las siguientes fuentes: Modelo de organizacin y funcionamiento de la Carrera Administrativa Municipal, elaborado por Carlos Olivas Rojas, para la Unin nacional de Gobiernos Locales, marzo del 2008. Modelo para la implementacin de la carrera administrativa municipal, elaborado por Carlos olivas Rojas, para la Unin
78
nacional de Gobiernos Locales, abril del 2008. Manual General de reclutamiento y seleccin de personal, elaborado por Carlos olivas Rojas, para la Unin nacional de Gobiernos Locales, mayo del 2008. 88. Manual descriptivo integral de puestos para el Rgimen Municipal y Gua Metodolgica para la elaboracin de manuales de puestos, elaborado por norma Cruz Ruiz, para la Unin nacional de Gobiernos Locales, diciembre del 2008. Desarrollo de plan estratgico, plan operativo, elaboracin de la estructura organizacional y procesos de la Secretara Tcnica de la Carrera Administrativa Municipal (SETECAM), elaborado por Andrs Araya Montezuma, para la Unin nacional de Gobiernos Locales, febrero del 2009. Proyecto de implementacin de la carrera administrativa municipal en la Federacin de Municipalidades del Pacfico (FEMUPAC), elaborado por Andrs Araya Montezuma, para la Unin nacional de Gobiernos Locales, abril del 2009.
indicadores econmicos y nancieros del Sector pblico al 31 de marzo de 2011. En: rhttp://www. contraloria.gob.pa/archivos informes del/Informe planilla sector publico mar 2011/Planilla del Sector Publico Febrero 2011.pdf. Cuadro n 5.1.1., pg.76 Asamblea nacional. Texto nico ordenado por la Asamblea Nacional el 28 de agosto de 2008. En: La Gaceta oficial Digital n 26134 del viernes 26 de setiembre de 2008.
89. FUnDEMUCA. Proyecto de Fortalecimiento de los gobiernos locales y apoyo al proceso de descentralizacin y reforma del Estado en Panam. 90. informe tcnico del evento de CAM en Chitr, Panam, elaborado por Carlos Olivas Rojas, de 30 de junio de 2008.
91. Ley n 41-08 de la Funcin Pblica de 4 de enero de 2008. 92. ibdem. 93. Peridico Primicias. Edicin del 01 de abril de 2011. En: http://www.primicias.com.do/index.php ?option=com_content&view=article&id=7850:carr era-administrativa-municipal-para-todo-el-pais&cat id=98:nacionales&itemid=466.
87.
Contralora General de la Repblica. Comportamiento de la economa a travs de sus principales
79

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Fundacin DEMUCA Estudio sobre el avance de la carrera administrativa municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana en el periodo 2008-2010 / Fundacin DEMUCA.

Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional en Centroamrica y el Caribe

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Cuadro 1 Situacin de la Carrera Administrativa en Guatemala a 2008

Fuente: Elaboracin propia

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Cuadro 2 Situacin de la Carrera Administrativa Municipal en El Salvador a 2008

Fuente: Elaboracin propia

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Cuadro 3 Situacin de la Carrera Administrativa Municipal en Honduras a 2008

Fuente: Elaboracin propia

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Cuadro 4 Situacin de la Carrera Administrativa Municipal en Costa Rica a 2008

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Fuente: Elaboracin propia

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Cuadro 5 Situacin de la Carrera Administrativa Municipal en Panam a 2008

Fuente: Elaboracin propia

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Cuadro 6 Situacin de la Carrera Administrativa Municipal en Repblica Dominicana a 2008

Fuente: Elaboracin propia

LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN GUATEMALA ENTRE 2008 Y 2010

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judican los derechos de los trabajadores de acuerdo a lo contemplado en el Convenio 94 de la oiT.

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Fuente: Elaboracin propia

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LA CARRERA ADMINISTRATIVA MuNICIPAL EN EL SALVADOR ENTRE 2008 Y 2010

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Fuente: Elaboracin propia

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Fuente: Elaboracin propia

Cuadro 9 Principales rasgos de la Ley CAM

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Fuente: Elaboracin propia

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LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN COSTA RICA ENTRE 2008 Y 2010

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Fuente: Elaboracin propia

LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN PANAM ENTRE 2008 Y 2010

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Fuente: Elaboracin propia

LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN REPBLICA DOMINICANA ENTRE 2008 Y 2010

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El valle, San Pedro de Macors, Ramn Santana, Bayaguana y Bayahibe.

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