O serviço público de televisão numa perspectiva de fim de século* (Texto de 1989

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Francisco Rui Cádima

Importantes ensinamentos têm sido colhidos nos laboratórios que dão pelo nome de sistema audiovisual italiano e de sistema audiovisual francês. De facto, o conhecimento da forma como têm evoluído os sistemas italiano e francês, bem como os dados que nos vão chegando relativos a outros sistemas, como por exemplo o inglês e, de um modo menos relevante, o espanhol, conduzem-nos a conclusões de alguma forma inesperadas relativamente às expectativas que tinham vindo a ser geradas: veja-se, por exemplo, a crise existente nas diversas paisagens audiovisuais públicas e as necessárias medidas de emagrecimento do sector que têm vindo a ser propostas. Veja-se ainda a forte concorrência que se avizinha com os sistemas de compressão de sinal, que permitirão a entrada na espaço europeu de centenas de canais, provenientes dos Estados Unidos da América... Vejam-se, finalmente, as propostas de liberalização dos sectores do audiovisual e das telecomunicações, algumas delas com origem na própria Comissão Europeia, que poderão reconfigurar as grandes estratégias previstas no início da década para a Europa, nomeadamente no que se refere à questão "proteccionista" das quotas de programas europeus. Vejamos, para já, como têm evoluído, no essencial, os serviços públicos de televisão da Europa do Sul, na tentativa de caracterizar, de uma forma mais aproximada à realidade histórica, um processo de mudança sobre cuja complexidade é imperioso reflectir.

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Publicado inicialmente na RCL nº 9 (1989), foi posteriormente actualizado como capítulo do livro O Fenómeno Televisivo, Lisboa, Círculo de Leitores, 1995. 1

Em primeiro lugar, o caso francês. Poder-se-ia pensar que a questão das estratégias público/privado é algo que se tem vindo a verificar apenas na fase de declínio da televisão enquanto monopólio de Estado, e nomeadamente em países da Europa do Sul como a Itália e a França. Nada mais falso. Considerando o caso francês, por exemplo, datam dos anos 20 as primeiras polémicas em torno da questão dos estatutos dos então chamados postos de TSF. Os debates eram, por essa altura, bem mais intensos e calorosos... Mas, indo um pouco mais atrás na história, seria possível ver, quer no serviço postal, quer nas primeiras gazetas, quer no telégrafo, modelos de organismos com um estatuto típico de monopólio de Estado. A primeira lei publicada em França relativa à radiodifusão, com data de 3 de Março de 1917, apoiava-se sobre legislação de 1837 e de 1851 para justificar a obrigatoriedade dos particulares requererem autorização para postos radioeléctricos, não estando sequer em dúvida que o monopólio da transmissão de sinais continuaria sob a alçada do Estado. Mas as autorizações acabavam por ser dadas e, no princípio dos anos 20, três estações de rádio privadas difundem já com uma certa regularidade as suas emissões na região de Paris, muito embora os anos subsequentes trouxessem constantes dificuldades aos proponentes de novos postos. Outra questão não menos importante, no caso francês, era o eterno problema da apropriação que as forças políticas dominantes de então faziam das rádios nacionais: em 1932, por exemplo, o então presidente do Conselho, André Tardieu, de centro-direita, era acusado por Léon Blum de manipular a rádio em seu benefício, em plena campanha eleitoral para as legislativas: «O Sr. Tardieu, através de um insensato golpe arbitrário que, num outro país que não a França provocaria um escândalo insustentável, apropriou-se do monopólio da rádio (...). Não tendo nós um posto de emissão, é-nos interdito de nos servirmos da telefonia: em França, a rádio pertence ao governo e à

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reacção» . Pouco depois, no entanto, era a Frente Popular a receber o mesmo
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tipo de críticas, nomeadamente o ministro dos PTT, Robert Jardillier, do governo socialista de então... Uma panorâmica mais rápida, no entanto, sobre a questão da liberalização em França, levar-nos-ia a concluir que algumas datas são de referência inevitável para nos interrogarmos se de facto se assistiu posteriormente «à atenuação progressiva da dominação aparente do Estado e à desagregação por etapas da estrutura unitária do serviço público», como defendeu Jean Autin . De qualquer modo, em 1935, as nomeações, por
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exemplo, dos comentadores políticos e económicos ainda são feitas pelo ministro da tutela; e, em 1938, Jardillier impõe o controlo governamental da informação radiofónica. Durante o período da guerra, obviamente que as condições de controlo seriam agravadas: em 1941, os postos privados são autorizados mas submetidos ao controlo dos seus conteúdos; e, em 1944, são requisitados os locais, instalações e materiais das empresas privadas de radiodifusão. Com o final da guerra, todas as autorizações anteriores de postos privados são revogadas. No que diz respeito à televisão propriamente dita, a guerra tinha interrompido as primeiras experiências do estúdio da Rua Grenelle, com cerca de quinze horas de programas por semana para cerca de 100 receptores, boa parte deles instalados em lugares públicos. No pós-guerra, regressam as emissões experimentais e, a partir de Outubro de 1947, a programação passa a ser regular com 12 horas de programas por semana. Em Outubro de 1949, o JT - Jornal Televisivo passa a diário e a década de 50 começa sem que haja ainda um emissor regional, e com um parque de receptores de 3794 unidades.
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Jean-Noel Jeanneney, Échec a Panurge - L'audiovisuel au service de la différence , Paris, Éditions du Seuil, 1986, p. 62.
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Jean Autin, "Les organismes français de service publique face a l'avenir", Revue de l'UER , vol. XXXV, nº 5, Septembre, p.37.

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Só em 1953 é afirmada a intenção de se estabelecer um monopólio da produção e da programação, o que é confirmado no artigo 6 da Lei de 31 de Dezembro. Dificilmente, no entanto, se pode considerar a genealogia do audiovisual francês como uma progressiva atenuação do domínio do aparelho de Estado. No final da década de 50, altura em que se começa a configurar um sistema já evoluído, De Gaulle sobe ao poder e com ele aquilo a que já se convencionou chamar o “monopólio do general” (1958-74). Iniciando-se então um processo de dependência directa do ministro de Informação, a RTF (RadioTélévision Française) é dotada, a partir de 1959, de autonomia administrativa e financeira. Falso indício de liberalização do sistema é dado em 1964, com a transformação em ORTF, sendo concedida à televisão o estatuto de organismo público, ao qual foi conferido um carácter industrial e comercial, o que quereria dizer que lhe era concedida uma maior autonomia face ao poder político. Após a celebração de um contrato-programa entre a ORTF e o Estado francês em 1971, a Lei de 3 de Julho de 1972 vem estabelecer o estatuto da televisão, confirmando o monopólio mas prevendo que, em casos pontuais, determinadas autorizações poderiam ser dadas para a difusão de programas para públicos específicos. É ainda criada a figura do Presidente-Director-Geral, nomeado pelo governo, cargo que, segundo algumas interpretações, representaria um novo passo no sentido da autonomia, uma vez que as suas atribuições revelavam uma capacidade de poder alargada. A 7 de Agosto de 1974, a ORTF é extinta e transformada em sete organismos: quatro sociedades de programas (três de TV e uma de Rádio); dois organismos públicos, um para a difusão (TDF), outro para a conservação dos arquivos, e formação profissional e a investigação (INA); e, por último, a SFP, uma sociedade de produção. As redes de televisão criadas (TF1, Antenne 2, e FR3) anunciavam já um processo concorrencial que, como é conhecido, só viria a ser da esfera privada apenas na década de 80.
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De 1978 para 1981 opera-se à derradeira mudança: se a Lei de 28 de Julho de 1981 reafirma o monopólio da radiodifusão e da televisão, a Lei de 9 de Novembro de 1981 derroga o monopólio de Estado da radiodifusão, aceitando as rádios locais. Finalmente, a Lei de 29 de Julho de 1982 suprime o monopólio da programação, permite a Televisão por Cabo e cria a Alta Autoridade do Audiovisual, cuja função é não só nomear os presidentes das sociedades de programas de serviço público como harmonizar os programas e equilibrar o pluralismo da informação. A 6 de Dezembro de 1983, o Estado francês assina um protocolo com a agência Havas para a criação do Canal Plus, sociedade privada de economia mista. Só em 1986 viriam a ser aprovadas as primeiras televisões privadas com carácter nacional e, pouco depois, dar-se-ia a privatização da TF1. Se o espectro do interesse público pairou desde sempre, pelo menos até 86, como forma de retardar a televisão privada, o certo é que esse interesse era sobretudo político, relevava de uma visão estreita da opinião pública e de uma estratégia censória de “imunizar” o público dos irreconciliados e da crítica política, espécie de inimigos da nação. Os argumentos de Mitterrand em 1948 («A radiodifusão francesa deve ter diariamente uma política nacional de defesa dos interesses da França...», ou os de Roger Frey em 1959 («O Estado dispõe de um meio de comunicação que o liga à opinião pública: seria absurdo dá-lo àqueles que, pela imprensa ou de outro modo, procuram somente criticar as suas acções»), ambos ministros da Informação em diferentes momentos, retratam bem o espírito dos governantes ao longo de mais de três décadas. Ainda que um historiador como Jean-Noel Jeanneney, PDG de RadioFrance a partir de Setembro de 1982, em pleno mandato socialista, afirme com toda a transparência que só então se pode falar em independência dos media relativamente do poder (“Não sou testemunha directa senão desde 1982, mas, em relação a este período, foram-nos dados os meios para poder afirmar que era doravante ilegítimo confundir o serviço de Estado, ou melhor o serviço da
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Nação, com o serviço do governo» - Jeanneney, op. cit.: 75) , o facto é que nem por isso a partir de então as críticas deixaram de ser mais acesas do que eram antes... O mercado, no entanto, encarregava-se de fazer inevitáveis

ajustamentos. A rede privada La Cinq é conduzida à falência e na frequência disponibilizada vai aparecer um canal cultural franco-alemão, e, mais tarde, já no final de 1994, a Cinquième, um canal dito "educativo". Se pensarmos que o modelo audiovisual francês possui ainda a TV5 - o canal da francofonia vemos então que havia necessariamente um défice do audiovisual francês nos domínios da língua, da cultura e da educação. Enquanto o sistema audiovisual francês se caracterizava por uma regulamentação eficaz e, salvo raras excepções, sempre cumprida, o sistema audiovisual italiano, pelo contrário, caracterizava-se pela desregulamentação e pela ausência de um quadro jurídico preciso. As décadas de 70/80 virão, por isso, a sofrer efeitos directos de um vazio legal: o sistema audiovisual italiano transforma-se numa verdadeira anarquia. À semelhança do caso francês, também em Itália datam do princípio do século as primeiras leis sobre o serviço público radiofónico. Exactamente a 30 de Junho de 1910 é aprovada no Parlamento italiano a lei das comunicações “sem-fio”, que tinha sobretudo objectivos militares e de defesa nacional. O Parlamento só interviria de novo em 1975. Ao longo de todo esse período imperaram os decretos-leis governamentais. Assim, logo em 1924 é criada a Unione Radiofonica Italiana, que terá uma concessão de serviço radiofónico em regime de exclusividade ao longo de seis anos, mais tarde alargada até 1952, já como Ente Italiano per la Audizione Radiofoniche (EIAR). Ainda durante o período fascista, o EIAR, que chegou a ser uma sociedade de economia mista, foi nacionalizado, concretamente em 1944, e passou a designar-se RAI (Radio Audizione Italia).

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Após o 25 de Abril de 1945, com a democracia-cristã no poder, foram mantidas as relações estreitas entre o audiovisual e o poder, e, em Janeiro de 1952, o governo concede à RAI (que passa em 1954, a designar-se “Radiotelevisione Italiana”) a exclusividade dos serviços de radiodifusão e televisão. Ao longo deste período, respeitaram-se de alguma forma os princípios expostos na Constituição de 1948, e o serviço público da RAI não iria ser posto em causa: o chamado “modelo pedagógico” que a democracia-cristã havia adoptado para a RAI só a partir de finais dos anos 60 passa a ser contestado, quer em termos formais quer em termos de conteúdo. Ainda assim, datam de finais dos anos 50 os primeiros pedidos de operadores para emissões privadas de televisão. Tudo se complica, no entanto, a partir de 1969, ano do Outono quente italiano, um pouco à imagem do Maio de 68 francês. A RAI é contestada de dentro e fora com greves e ocupações das instalações. Por outro lado, estudos encomendados pela própria direcção da RAI concluem pela urgência de uma reforma do pesado aparelho. Finalmente, o início da década de 70 vê aparecerem as primeiras televisões por cabo. O monopólio de Estado começava a ser posto fortemente em causa. Apesar disso, os sindicatos da RAI opõem-se frontalmente nesta altura a qualquer possibilidade de concorrência privada ao serviço público de televisão. Aparecem, pois, os primeiros pedidos de emissão por cabo. Após desorientação inicial das instâncias competentes, a Telebiella acabará por ter autorização para emitir, verificado o vazio jurídico existente no código das Telecomunicações. A partir de Janeiro de 1973, a Telebiella é finalmente autorizada a emitir regularmente. As telecomunicações tentarão ainda dar um passo atrás, mas já seria tarde... A partir de então, as redes locais florescerão por toda a parte... E, em finais de 1982, o Ministério dos Correios e Telecomunicações italiano contabiliza um total de 1208 estações privadas de televisão em toda a Itália! Obviamente que deste total apenas poucas centenas
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teriam emissões regulares ou mesmo esporádicas, mas não deixa de ser um número bem elucidativo do regime de “cacofonia”, como se dizia, que então imperava. Chega finalmente a reforma da RAI: o serviço público de radiotelevisão passa da tutela do Governo para o Parlamento, sendo criada uma comissão parlamentar de “vigilância e orientação” da televisão. É assegurada a continuidade do monopólio de Estado à escala nacional durante um período de seis anos. A publicidade é admitida como um recurso complementar relativamente à taxa, não podendo, contudo, ultrapassar os 5 por cento da totalidade do tempo de emissão e também 6 minutos por hora. Outro ponto bem claro era a impossibilidade de emitir uma maior percentagem de programas importados do que nacionais. Esta reforma não iria introduzir substanciais alterações na questão de fundo: «A televisão é concebida por todos os partidos políticos como um instrumento que é preciso dominar para controlar a opinião: esta visão instrumental da televisão continuará dominante, mesmo após a reforma de 1975».
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A partir de Julho de 1976, altura em que o Tribunal Constitucional italiano declara ser ilegal interditar a particulares as emissões de TV a nível local, o número de estações explode até atingir o seu número máximo em 1982. O final da década de 70 ficará caracterizado pelo aparecimento das redes com grande capacidade de difusão, chegando-se a 1984 já com um sistema, não de monopólio, mas de duopólio, entre a RAI e os diferentes canais de Berlusconi. Dados de Fevereiro de 88, publicados em Prima Comunicazione, apontavam para uma audiência de cerca de 12 milhões de telespectadores para os três canais da RAI e de 9,2 milhões para o Canale 5, o Itália 1 e a Rettequattro. Em termos de publicidade, os três canais de Berlusconi facturavam no total quase cinco vezes mais do que os três canais da RAI. O mercado assim prosseguiu,
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Chantal de Gournay, et altri, Télévisions déchainées - La déréglementation en Italie, en GrandeBretagne et aux États-Units, La Documentation Française, 1985, Paris, p.37.

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ora dando a primazia à RAI, ora aos canais de Berlusconi, até que o próprio Silvio Berlusconi é levado à presidência do Conselho de ministros em Itália, com o apoio dos seus canais. Um outro caso é o espanhol. Em Espanha, só no início dos anos 80 se começa a colocar a questão da alternativa ao monopólio de Estado e, mais concretamente, a questão da liberalização da lei de televisão. Com a UCD no poder, claramente adepta da TV privada, a polémica gerou-se em torno da forma através da qual deveria ser feita a concessão: no próprio governo havia quem considerasse que a nova lei deveria ser promulgada por simples decreto governamental (caso do ministro da Presidência, Pio Cabanillas) e quem, como Francisco Ordonez, ministro da Justiça, defendesse que a lei deveria ser discutida no Parlamento. Quanto à oposição, ela era claramente contra a televisão privada. Felipe Gonzalez, então dirigente da oposição, manifestava-se contrário à criação de canais privados de televisão, «porque em países de forte tradição democrática se reflectia sobre a possibilidade de ingerência estrangeira na soberania nacional, através dos recursos tecnológicos que exigem as emissoras de canais televisivos».
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Ainda com a UCD no poder, é o próprio Tribunal Constitucional a admitir a televisão privada. Com efeito, em resposta a um recurso extraordinário interposto pela sociedade Antena 3 S.A. contra o “silêncio administrativo” ao pedido da sociedade para “gerir e explorar a transmissão de imagens e som através da TV”, o Tribunal Constitucional espanhol considerou que a «chamada televisão privada não está necessariamente imposta nem é uma derivação necessária do artigo 20 da Constituição, mas é óbvio que não está constitucionalmente impedida. A implantação da televisão privada não é uma

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“Televisão privada gera debate político”, Diário Popular, Lisboa, 29 de Agosto de 1981.

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exigência jurídico-constitucional, mas uma decisão política que pode adaptarse dentro dos limites da Constituição através de uma lei orgânica, na medida em que respeite o desenvolvimento de alguns direitos constitucionais previstos no artigo 20 e sempre que, na sua organização, sejam igualmente respeitados os princípios de liberdade, igualdade e pluralismo como valores fundamentais do Estado». Ainda segundo a sentença do TC, «é correcta a consideração pelo legislador da radiodifusão e da televisão como serviços públicos essenciais. Isso não pressupõe necessariamente o monopólio da sua gestão por uma empresa pública, mas estabelecer uma gestão indirecta exige uma decisão do legislador e um desenvolvimento legislativo que o Tribunal não pode suprir (...). Não sendo constitucionalmente legítimo o monopólio estatal de televisão, os particulares têm direito a criar emissoras, nos termos estabelecidos pela correspondente regulação legal, que terá de ser, forçosamente, uma lei orgânica». A UCD promete, entretanto, para o primeiro semestre de 1983, o aparecimento da televisão privada em Espanha, existindo desde essa altura diversas empresas que haviam sido criadas para o efeito. O governo não deixava, no entanto, de criticar a oposição. Com um sentido algo premonitório, Javier Rupérez, secretário das relações externas e informação da UCD, dirigia criticas contundentes à oposição, por esta ser contra a televisão privada: «(...) La izquierda se acerca, con un sentido puramente instrumental y partidista al tema de la television estatal (...)» .
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Aproximadamente um ano após a sentença do Tribunal Constitucional e após também a vitória eleitoral dos socialistas, o Congresso de Deputados votava contra uma proposta de lei apresentada pela agora oposição, mais concretamente pelo grupo parlamentar popular. O deputado socialista que argumentou no Congresso em nome do seu partido, considerou «não chegado
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“La Izquierda no quiere una TV privada”, Cambio 16, nº. 540, Madrid, 5 de Abril de 1982, p. 49. 10

o momento de regulamentar a televisão privada por razões técnicas e económicas» e defendeu a possibilidade de garantir o pluralismo apenas com a televisão pública. Ironia da história, pouco mais de quatro anos após se mostrar declaradamente contra a televisão privada, o PSOE aprova, em Dezembro de 1977, a lei da televisão privada, no Congresso de Deputados, apenas com votos do grupo socialista. Finalmente, a 14 de Abril de 1988, a lei é aprovada na especialidade. Para que, no entanto, os três canais previstos começassem a funcionar, seria necessária a aprovação de um Plano Técnico Nacional, cuja elaboração estava a cargo do Ministério das Comunicações. Vejamos um pouco mais em pormenor a sequência dos acontecimentos, dada a proximidade com o caso português. As críticas específicas feitas à lei não se fizeram esperar. Por exemplo, a Izquierda Unida, através de Ramón Espasa, acusava o projecto governamental de invadir competências

específicas das comunidades autónomas. Quanto à Democracia Cristã, o projecto instauraria “um oligopólio televisivo controlado e tutelado”. Com esta tese coincidiu também o Partido Liberal, que qualificou a lei de «medíocre artifício para fazer ver como liberalização televisiva o que na realidade não é mais do que um conjunto de normas restritivas»
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. Também os grupos

económicos interessados na TV privada se mostraram descontentes com a lei aprovada, apontando-a como “restritiva e excessivamente regulamentadora”. Dos dez grupos interessados antecipadamente na TV privada, apenas três continuariam a mostrar interesse... Um dos desistentes foi a Prisa, empresa editora do El País. Segundo um seu porta-voz, a lei não dava condições objectivas para contar com a segurança jurídica necessária que permitisse iniciar uma actividade deste tipo . De facto, em editorial publicado nesse
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mesmo dia no El País, intitulado “Television muy poco privada”, a crítica
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“La Oposición anuncia que recurrirá al Tribunal Constitucional contra la Ley de Televisión Privada”, El Pais, 15 de Abril de 1988. 7 Idem. 11

contundente era apresentada deste modo: “Según los optimistas, las nuevas televisiones que se creen al amparo de esta ley no podrían comenzar a emitir antes de dos años. Así, un documento que ya nace viejo, en desfase respecto a la realidad social y tecnologica, amenaza con convertirse en cinturón de cuaresma de esa realidad cuando comience a aplicarse. (...) El marco legal ahora aprobado para la televisión privada está penetrado de una obsésion reglamentista, lleno de cautelas ante lo nuevo y plagado de deseos de control. Los interesses políticos han viciado de origen ese proyecto, destinado a que el Gobierno no sólo controle la televisón pública, sinó también la privada. E continuava: «(...) La televisión es considerada como servicio público y no como un derecho de los ciudadanos -, de lo que se deriva luego una lógica manifestamiente intervencionista (...) Los limites a la publicidad o a la nacionalidad de las producciones que se exigen a las privadas no existen en el caso de TVE. (...)». A sociedade proprietária do El País iria, inclusive, mais longe: «El tiempo perdido y las dificultades señaladas parecen destinados sobre todo a abrir la puerta a los grandes consorcios extrangeros de la comunicaión, socios de la Internacional Socialista o de la Conservadora, dispuestos a pactar sin verguenzas con los gobiernos locales para obtener tajada en el pastel televisivo, y poseedores de una liquidez inversora que hace casi imposible cualquier intento de competencia (...)». Essencialmente, a lei aprovada autoriza o funcionamento de três canais nacionais geridos em regime de concessão administrativa por outras tantas sociedades anónimas cujos sócios não poderão concentrar mais de 25 por cento do capital. O estatuto de “serviço público” é alargado a estas sociedades. As emissões não poderão ter menos de 4 horas diárias nem menos de 32 semanais. Quinze por cento da programação deverá ser de produção própria de cada canal, 40 por cento deverá ser proveniente dos países da CEE e 50 por cento em “expressão originária espanhola”. Quarenta por cento dos filmes
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exibidos por mês deverão ser de produção comunitária e pelo menos 50 por cento deles produzidos em expressão originária espanhola. Em caso algum poderão emitir-se filmes comerciais antes de passarem dois anos sobre a sua estreia comercial em Espanha. Quanto à publicidade, não poderá superar os 10 por cento do total de horas de programação anual nem os 10 minutos de duração em cada hora de emissão. Mais tarde, já em 1995, e ao fim de quase dois anos de discussão em torno do projecto de lei de televisão por cabo para Espanha, o Conselho de Ministros aprovou a nova lei, sob a designação de Lei das Telecomunicações por Cabo. Esta designação conferia à legislação novas competências, designadamente no campo dos novos serviços. Com efeito, segundo o ministro José Borrell, com esta lei a Espanha passava a destacar-se, na Europa, como o país que mais tinha avançado em termos legislativos no domínio das autoestradas da informação, «tomando a iniciativa na liberalização das

infraestruturas do cabo, antecipando-se assim à própria Comissão Europeia». Um dos aspectos particulares que a legislação integrava era a prioridade dada aos municípios no desenvolvimento dos serviços uma vez que passavam a ser as próprias câmaras a definir prioridades e a propor ao governo as zonas a cablar e o número de licenças. Outro aspecto de grande relevância neste negócio - que poderá gerar um volume de negócios, até ao final do século, da ordem dos mil milhões de contos - é o conjunto de serviços que estão para além da programação de televisão. Nomeadamente os serviços de voz (emissoras de rádio, por exemplo), imagens interactivas - desde os telejogos ao video on demand -, dados (conexão com redes de computadores), e inclusivamente serviços básicos telefónicos (embora estes só a partir de 1998). Obrigatória era a transmissão pelos operadores do cabo da

programação da televisão pública espanhola - TVE1 e TVE2 -, e ainda dos três canais de televisão privada - Antena 3 TV, Tele 5 e o próprio Canal +. Nas
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regiões, é obrigatório também incluir o canal ou canais de televisão local que existam nessa mesma zona. Vejamos agora as diferentes caracterizações do conceito de serviço público de televisão. O aparecimento da noção de serviço público de televisão remonta praticamente ao início da própria história da televisão na Europa, concretamente ao caso inglês, pois desde o lançamento da BBC (TV), em 1936, passando pela criação da ITV em 1955, até ao momento presente altura em que se anunciam transformações profundas no sistema audiovisual deste país - o conceito de “serviço público de televisão” sempre se fundou na constatação de que as frequências são um recurso nacional, que o seu número é limitado e que, portanto, devem ser objecto de disposições que garantam que esse recurso seja utilizado no interesse de todos. No ano em que Portugal reconquistou as liberdades democráticas, a Comissão para a Cultura e a Educação do Conselho da Europa apresentava um projecto de recomendação relativo à gestão e aos objectivos da televisão pública nas sociedades democráticas. Após uma análise circunstanciada de todo o passado recente europeu nas telecomunicações em geral e, simultaneamente, favorecendo-se de uma série de conclusões contidas em relatórios de várias reuniões internacionais prévias, e noutros trabalhos e resoluções, a Comissão optou por recomendar ao seu Comité de Ministros a análise de um “Projecto das Condições Mínimas de um Serviço Nacional de Radiotelevisão” , para além de várias outras
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propostas a mais longo prazo, nomeadamente no que se referia a uma política europeia global para o sector.

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Rôle et Gestion des Télécommunications dns une Société Démocratique, Conseil de l’Europe, Assemblée Parlementaire, Strasbourg, 1975.

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A primeira parte desse projecto apresentava um conjunto de quatro pontos prioritários, a saber: 1) Escolha múltipla de programas tendo claramente em conta os interesses das regiões e das minorias, mas que não sejam exclusivamente difundidos sobre um só canal; 2) A atribuição de um lugar de relevo às questões da educação e da cultura; 3) A luta, através de programas apropriados e de uma forma equilibrada, contra a poluição no domínio da cultura, das actividades comerciais e da informação; 4) Estreita coordenação e larga cooperação com outras produções a nível europeu. Outros pontos chamavam ainda a atenção para as questões relativas ao direito de autor, ao direito de resposta, à responsabilização pública de gestores e produtores, liberdade de expressão, censura, transmissão dos debates parlamentares, etc. Era ainda convicção profunda dos autores da proposta que a televisão podia efectivamente constituir um importante meio de promoção da unidade europeia, apesar de haver consciência de que, de uma forma geral, o público europeu “era” apenas informado sobre uma gama de temas muito limitada, de igual forma era notado o subaproveitamento do potencial educativo e cultural da radiotelevisão. O relatório do Conselho da Europa, bem como uma série de documentos publicados no âmbito da Unesco e outros trabalhos de investigação nesta área, apontavam então claramente para a necessidade de alargar o debate sobre as numerosas questões levantadas pelo audiovisual e as telecomunicações: a elaboração de uma política global europeia, uma maior interactividade entre emissor e receptor, a participação activa de associações de telespectadores, de conselhos de programas e de informação na própria gestão dos serviços públicos de televisão eram então algumas das propostas mais em evidência
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nestes organismos europeus quanto ao papel e à gestão das telecomunicações nas sociedades democráticas. A um outro nível, o dos especialistas nestes domínios, e ainda na primeira metade dos anos 70, é importante notar como Robert Wangermée (Wangermée, 1973:19) defendia o estatuto do serviço público, numa altura em que as pressões pela televisão privada se começavam a fazer sentir cada vez mais: “(...) Se, apesar de todas as críticas, o princípio do monopólio foi mantido na Europa, é porque os responsáveis políticos recearam que abdicar dele em benefício de organismos privados, todo poderosos, gigantescos, mas nas mãos de interesses comerciais por detrás dos quais se poderiam esconder lobbies inquietantes e vontades políticas obscuras, devido aos

constrangimentos técnicos - a limitação de frequências - a ruptura do monopólio não poderia criar senão outras televisões que teriam os mesmos defeitos que os organismos de serviço público, sem darem as mesmas garantias de serviço de interesse geral». Curiosamente, esta posição, anterior à “febre” de liberalização na Europa, vem a ser retomada após a fragmentação do sistema audiovisual europeu, já em plena década de 80. Veja-se, por exemplo, como Sergio Borelli via a questão em meados da década: «Será possível restabelecer o conceito de serviço público no quadro das transformações atravessamos?». «Se a resposta é não, poderíamos pensar que o serviço público - quer dizer, a preservação dos interesses do público - é uma necessidade ainda maior agora que em nenhum outro período, desde o princípio da televisão. É um facto que as comunicações de massa electrónicas - televisão mais telecomunicações - nunca tiveram, antes, um papel tão significativo nas nossas vidas. Nunca sentimos, no passado, uma tal necessidade de guardar os nossos canais de comunicação livres de interferências políticas ou tecnológicas que

económicas» (Borelli, 1985).
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O princípio da década de 80, no entanto, havia ficado marcado pelo conhecido Relatório MacBride, proposta surgida no âmbito da Unesco e que se apresentava como um documento para “uma nova ordem mundial mais justa e eficaz da informação e da comunicação”. E, no que ao serviço público de televisão dizia respeito, este “manual” - assim lhe chamou o seu autor propunha, entre outras coisas, uma espécie de “modelo pedagógico”, onde um maior equilíbrio entre informação, cultura e divertimento fosse observado, onde, no que diz respeito concretamente à informação, fosse aceite o princípio da multiplicidade das fontes, a independência jornalística face aos grupos de pressão, o acesso à informação de uma forma interactiva, dando um outro tratamento às opiniões minoritárias e “dissidentes” e ao colectivo de uma

forma geral, e nomeadamente, no que diz respeito ao chamado terceiro mundo, desenvolver um regime de solidariedade das televisões dos países desenvolvidos para com as zonas mais carenciadas, dando prioridade a esse tipo de informação. Com propostas nalguns casos idênticas, surge em Junho de 1984, precisamente no mês que a Comunidade Económica Europeia publica o seu “Livro Verde” para o sector, um relatório da União Europeia de Radiodifusão, aprovado na Assembleia Geral de Estocolmo, onde se reflectia quanto ao que então se chamava “a essência do serviço público de televisão”, propondo-se, no fundamental que no novo contexto de concorrência emergente cabia aos radiodifusores públicos não abdicar de um “certo projecto cultural” e da preservação de uma identidade própria face às tentações de carácter comercial. Nesse sentido era importante «assegurar nas comunidades nacionais, para o público em geral, uma programação diversificada, equilibrada, destinada a todas as categorias da população, incluindo as minorias»; ou «procurar que as diferentes correntes de opinião e pensamento estejam representadas nos seus programas»; ou ainda «apoiar a produção original de programas, servir o público pelos meios técnicos mais apropriados,
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reinvestir o essencial dos resultados de exploração no desenvolvimento da radiodifusão», etc. A simultaneidade dos dois documentos - o da UER e o da CEE prenunciaria o que viria a tornar-se mais tarde uma autêntica guerrilha institucional entre os dois organismos, a propósito exactamente da estratégia da radiodifusão pública no novo contexto concorrencial, e ainda em torno das respectivas competências no sector. Albert Scharf, presidente da UER, sublinharia a sua demarcação face ao “Livro Verde” pela subestima do papel dos radiodifusores nacionais e respectiva autonomia face a qualquer modelo centralizador, pela política de livre acesso a todos os programas (o que traria consequências negativas para os mercados dos pequenos países), e não uma estratégia “industrial” que a comunidade acabaria por preferir relativamente à “cultura”, esta defendida pela UER (Sharf, 1986:13-14). Mais tarde, no entanto, a UER criticará a Comunidade no âmbito da competência específica a que se propõe, porque «o projecto de directiva visa estabelecer regras comuns aplicáveis, em cada Estado-membro, ao conteúdo dos próprios programas» - o que seria entendido pela UER como uma “ingerência” na dimensão cultural da radiodifusão, domínio que, segundo a UER, não era da competência da CEE, mas exclusiva dos Estados-membros.
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Mais perto de nós, no tempo e no espaço, no 10º Encontro Internacional de Televisões de Serviço Público (INPUT/87), que decorreu na vizinha Espanha, em Granada, teve lugar um debate em torno das televisões públicas e privadas. Aí, a questão era colocada como se de um processo de “resistência” se tratasse - do público face ao privado. De facto, se Enrique Nicanor (TVE), o organizador desse INPUT, afirmava que se aguardava com muito interesse a participação de televisões privadas com uma produção de qualidade, como era
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“Observations de L’Union Européenne de Radiodiffusion relatives à la proposition de directive de la CEE sur la ‘Télévision sans Frontières’”, Revue de UER, vol. XXXVIII, nº2, Mars 1987, pp. 32-33.

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o caso da Globo, já Sergio Borelli, na sua introdução ao dossier distribuído aos participantes, radicalizava desta forma o debate: «Podemos contar com os dedos de uma mão os programas europeus que passam nos canais dos Estados Unidos; mas, para contar os enlatados americanos nos nossos écrãs, teríamos que ser miriápodes... A televisão industrializou-se e comercializou-se muito mais do que inclusive as previsões mais selvagens da Madison Avenue podiam imaginar. (...) Há algum tempo atrás, em Londres, Eckart Stein propunha-nos “voltar para as montanhas”; suponho que, para nos

convertermos nos “partisans” da nossa herança cultural, porque as planícies segundo Eckart - tinham sido invadidas pelos magnatas da comunicação: os Turners, Murdochs, Marinhos, Maxwelles, Berlusconis...». Algumas das questões essenciais seriam mais claramente expostas aquando do debate em torno do tema “Televisão Pública, Quem a Paga?”. A discussão centrar-se-ia desde o início nas dificuldades da televisão pública para encontrar um financiamento isento das contrapartidas políticas,

económicas e comerciais. Provavelmente, o “modelo ideal” seria avançado por Michel Gelinas, da Société Radio-Canada: explicou que no seu país existe um apoio estatal da ordem dos 80 por cento do orçamento anual, sendo os outros 20 por cento cobertos pela publicidade. «Se a televisão comercial é uma tradição no Canadá, a televisão pública é um direito», acrescentava. Idêntica foi a intervenção do representante da televisão pública norte-americana, James Day (Publivision Inc.), que ainda se referiria aos “mecenas” que patrocinam determinadas produções de qualidade, bem como ao apoio federal que as cerca de 150 emissoras públicas têm. Mais grave era a situação em Espanha: Sergio Schaff, director de programas do Centro de Televisão Espanhola da Catalunha, afirmava ser imprescindível que o Estado voltasse a financiar a televisão pública, uma vez que nas circunstâncias de então (a situação, se se alterou, foi para pior...), sendo a TVE quase totalmente subvencionada pela publicidade, verifica-se a obsessão pelos índices de audiência, tendo
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desaparecido os programas “minoritários” em favor dos de “audiências massivas”. Também Eckart Stein, da ZDF, alertava para o facto de se correr o risco de abandono do princípio de serviço público, bem como da substituição da noção de cidadão pela de consumidor. A ideia final, em termos de consenso alargado, resumir-se-ia na necessidade por todos sentida de se pugnar por um equilíbrio nos fluxos de programas, por um sistema misto de suporte financeiro da televisão pública com subvenção estatal e receitas de publicidade, e face à ameaça de desagregação das televisões públicas, nomeadamente na Europa, pela criação de um movimento de defesa da televisão pública como um direito do cidadão. Mais recentemente, no relatório Europe 2000: What Kind of Television
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novas contribuições sobre este debate foram avançadas pela European Television Task Force, presidida por Giscard d’Estaing. Fazendo-se eco das decisões tomadas pela conferência dos ministros europeus da Comunicação, realizada em Viena, em Dezembro de 1986, seria também aí reconhecido, por assim dizer, um novo conceito de “serviço público”, em proposta extensiva agora aos operadores privados, o que na prática, aliás, já se verificava desde 1955 nos direitos e responsabilidades atribuídos à ITV no Reino Unido, mais recentemente no caso da Alemanha Federal e também, por exemplo, na actual legislação espanhola. Caberá assim nesta proposta, indistintamente, a operadores públicos e privados, respeitar as atribuições tradicionais do “serviço público” de televisão e não só as tradicionais como também novas atribuições essencialmente no domínio da produção original de qualidade, contribuindo para a criação de uma produção europeia forte e respeitadora da identidade na diversidade, quer salvaguardando fenómenos de concentração excessiva, quer protegendo a capacidade de produção dos países com uma indústria audiovisual pouco
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Europe 2000: What Kind of Television, Report of the European Television Task Force, The European Institute for the Media, Manchester, 1988. 20

desenvolvida; no domínio também da publicidade, onde é imperioso distinguir claramente a publicidade da programação, dotando-a de um quadro jurídico adaptado ao desenvolvimento do audiovisual europeu e não propriamente adaptado aos interesses publicitários; no domínio do apoio à industria cinematográfica e ainda na pesquisa de métodos comuns de estudos de audiência a nível europeu. Hoje, à distância, podemos ver que se ficou apenas pelas boas intenções. Definindo, finalmente, as funções do serviço público de televisão com base no relatório apresentado pela delegação sueca à Conferência ministerial europeia de Dezembro de 1986 sobre a política das comunicações de massa na Europa, diríamos que no essencial se trata de enunciar um conjunto de obrigações a respeitar em termos de um quase “contrato social”, cabendo ao Estado garantir a independência deste serviço por forma a que «sejam reduzidos ao mínimo os diferentes riscos de influências não desejáveis e não toleráveis.
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Assim, segundo o documento, as principais regras contidas num tal contrato social são as seguintes: fornecer um serviço acessível a todos em termos de cobertura territorial nacional; apresentar a informação de uma maneira objectiva e independente face ao Estado e a outros centros de poder e grupos de interesses - este um dos princípios fundamentais do serviço público de televisão; garantir a liberdade de expressão reflectindo pontos de vista e ideias variadas, bem como um leque amplo de assuntos, diversidade de programas e, inclusive, assumir a responsabilidade de satisfazer necessidades não expressas da população; promover a cultura nacional respeitando as quotas fixadas, proteger a língua; difundir programas dirigidos aos diversos grupos minoritários; limitar a apresentação de cenas cujo conteúdo seja de carácter violento, inclua consumo de drogas; proteger o património cultural
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L’Avenir de la Télévision en Europe - Radiodiffusion publique et privée en Europe, Conseil de l’Europe, Strasbourg, 1986. 21

nacional e, para além do mais, a função do serviço público é, segundo o relatório a que nos estamos a referir, apresentar uma gama completa de programas de divertimento, filmes, peças de teatro, que formarão uma alternativa importante face aos serviços transmitidos por satélite, tendo sempre presente que um serviço público de radiodifusão não é um serviço como os outros, isto é, não deve ser considerado como um serviço apenas económico, ele é sobretudo um serviço que reúne interesses culturais, políticos e sociais mais vastos no interesse do público em geral. O que acabamos de enunciar poderia constituir um programa para o final de século. Importa, no entanto, muito embora possamos subscrever parte ou mesmo a totalidade dos argumentos e dos principais parâmetros aduzidos, fazer uma outra reflexão que nos permita distanciarmo-nos um pouco do tipo habitual de análise que se faz sobre a questão do serviço público de televisão. Desregulamentar, isto é, criar condições legais ao aparecimento de operadores privados no audiovisual, sem criar condições culturais, novas formas de produção, novos formatos no âmbito, por exemplo, da educação, sem reflectir sobre as linguagens, os modelos e as práticas discursivas, é, no fundo, criar um sistema aparentemente “neutral”, mas em que se persegue ainda um sistema esgotado de auto-referência do Estado, não permitindo deste modo uma verdadeira abertura do sistema audiovisual. Corre-se assim o perigo de conduzir o sistema televisivo a uma fragmentação verdadeiramente enlouquecida, onde as regras de funcionamento, respeitando um código de desregulamentação legal, se apresentarão, em termos dos seus conteúdos, verdadeiramente desreguladas, isto é, na máxima entropia do sistema, em pleno desfuncionamento. Mas, apesar de tudo, é ainda possível acreditar na participação dos media na emergência das sociedades solidárias que todos desejamos, isto é, de serem agenciadores dos signos da história, das marcas da mudança, enfim, da utopia. É um facto que não o têm conseguido de uma forma cabal.
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Habermas dizia haver ainda uma possibilidade de um consenso racional e intersubjectivo na “comunidade da comunicação”, quando propunha que a mudança da ordem social deveria implicar não apenas a tecnologia mas mudar sobretudo os processos discursivos. Uma obra publicada em França, propunha uma renúncia ao tradicional modelo televisivo e à sua “estrutura arcaica”, no sentido da partilha desse “recurso raro” que é o espaço hertziano: a nova paisagem audiovisual deveria ser, segundo os autores, integrada por um canal público concorrencial, em termos de horário nobre, e educativo e cultural no resto do tempo; dois canais privados ocupados pelas grandes redes no horário nobre e por redes locais e regionais no resto do tempo; o resto dos espaços livres seria atribuído aos “vídeo-serviços” mais diversos, incluindo o cabo, o teletexto, etc. (CosteCerdan e Le Diberder, 1988). As propostas de maior partilha, de fragmentação, de descentralização, de novas estratégias discursivas, de reinvenção de um modelo de serviço público, não podem assim ser colocadas fora do âmbito de reflexão sobre o poder regulamentador estatal no campo dos media e da sua estratégia de autolegitimação, uma vez que, abandonando o interdito tecnológico e infraestrutural, isto é, concedendo novas frequências, liberalizando, prescindindo dos seus monopólios, tenderá a reforçar inevitavelmente o campo de representação onde se joga a sua perpetuação, ou melhor, onde se pode assegurar que os modelos estabelecidos não serão objecto de fracturas, numa espécie de visão passadista das funções cometidas ao Estado na mudança de século. Aqui poderá residir, por exemplo, a explicação para o "chumbo" da candidatura da TV1, o projecto liderado por Proença de Carvalho. Nesse sentido, poder-se-ia pensar a desregulamentação como uma espécie de pseudo-liberalização e, necessariamente, a reactualização da noção de serviço público, mesmo quando extensiva aos operadores privados, como um reposicionamento e simultaneamente um eufemismo da sua
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estratégia de consolidação enquanto referente central das práticas sociais, políticas e culturais (vejam-se as críticas feitas na altura à lei de televisão privada em Espanha, por exemplo). A questão da desregulamentação torna-se assim um novo discurso de legitimação, com todas as consequências que daí resultam em termos de uma utilização do sistema televisivo (Kristen, 1985). Neste caso, em nenhuma circunstância é crível que, nomeadamente as propostas da UER, da UNESCO e do Conselho da Europa quanto às orientações que devem presidir à gestão de um serviço público de televisão, venham a ser seguidas no essencial. E os novos serviços públicos de televisão transformar-se-ão inevitavelmente em poderosos complexos concorrenciais disputando ferozmente o mercado publicitário e optando por conteúdos e por uma estratégia de programação de tipo sensacionalista subserviente à “ditadura das audiências”. Mas se, por um lado, o Estado não vai alienar uma prática e a sua função de vínculo social, e de meio de instrumentalização e de poder, essencial à sua manutenção, essencial à continuidade dos processos de regulação que instituiu como norma, procurando por isso preservar o modelo de serviço público de televisão, por outro lado, ele cede neste mesmo campo quando responde com iguais argumentos (leia-se: programas, conteúdos, modelos) à estratégia concorrencial dos grupos económicos, a quem acaba por delegar a tarefa de legitimação “civil” da ordem do mundo que quer neutralmente perpetuar - e aí não cumprirá a sua missão tradicional de Estado, isto é, não só sucumbe por não apresentar um modelo alternativo, como se demite de regular o que naturalmente tem tendência a transformar-se na antítese de um “serviço público”.

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Bibliografia AUTIN, Jean (1984) "Les organismes français de service publique face a l'avenir", Revue de l'UER , vol. XXXV, nº 5, Septembre. BORELLI, Sergio (1986) “Vers où Allons-nous?”, Lettre d’Information, nº 30, Circom, RTBF, Liége, Février. COSTE-CERDAN, Nathalie, e LE DIBERDER, Alain (1988) Briser les Chaînes, Éditions La Découverte, Paris. DE GOURNAY, Chantal, et altri (1985) Télévisions déchainées - La déréglementation en Italie, en Grande-Bretagne et aux États-Units, La Documentation Française, Paris. JEANNENEY, Jean-Nöel (1986) Échec a Panurge - L'audiovisuel au service de la différence, Paris, Éditions du Seuil. KRISTEN, Christian (1985) “La déréglementation: vers une nouvelle tolérance répressive”, Communication/Information, vol. VII, n.2. SHARF, Albert (1986) “Le radiodiffuseur national dans une communauté: son rôle et sa contribution”, Revue de l’UER, vol. XXXVII, n º 6, Novembre. WENGERMÉE, Robert (1973) L'après- télévision - une anti- mythologie de l'audiovisuel, Hachette, Paris.

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