You are on page 1of 415

Historia y Futuro de la Declaracin de la ONU sobre Pueblos Indgenas

Editado por Claire Charters y Rodolfo Stavenhagen

El desafIo de la DeclaraciOn
Historia y futuro de la declaracin de la ONU sobre pueblos indgenas

Claire Charters y Rodolfo Stavenhagen (editores)

Copenhague 2010

EL DESAFIO DE LA DECLARACION
Historia y futuro de la declaracin de la ONU sobre pueblos indgenas
Editores: Claire Charters y Rodolfo Stavenhagen Traduccin al espaol: Elaine Bolton Cubierta: Srgio Poato (Poato Composite) Layout: Jorge Monrs Impresin: Eks-Skolens Trykkeri, Copenhague, Dinamarca ISBN: 978-87-91563-72-0 Copyright: los autores e IWGIA, 2009 (todos los derechos reservados)
Distribucin en Amrica del Norte: Transaction Publishers 390 Campus Drive / Somerset, Nueva Jersey 08873 www.transactionpub.com

HURIDOCS CIP DATA Ttulo: El desafo de la Declaracin Historia y futuro de la declaracin de la ONU sobre pueblos indgenas Editores: Claire Charters y Rodolfo Stavenhagen Corporate Editor ????: IWGIA Lugar de publicacin: Copenhague, Dinamarca Editor ?????: IWGIA Distribuidores: Transaction Publisher; Central Books Fecha de publicacin: marzo 2010 Pginas: 390 Referencia a series: documento no. 127 de IWGIA ISBN: 978-87-91563-72-0 Idiomas: ingls y espaol Index: pueblos indgenas - legislacin internacional - derechos humanos rea geogrfica: global

GRUPO INTERNACIONAL DE TRABAJO SOBRE ASUNTOS INDIGENAS

Classensgade 11 E, DK 2100 - Copenhague, Dinamarca Tel: (45) 35 27 05 00 - Fax: (45) 35 27 05 07 E-mail: iwgia@iwgia.org - Web: www.iwgia.org


Agradecemos a todos los que contribuyeron a concebir la Declaracin, incluyendo las familias que proporcionaron el apoyo y la inspiracin a los participantes en las negociaciones que tuvieron lugar en Ginebra y Nueva York. Entre ellos, Claire desea mencionar a su kuia y wahine toa, Joan Dawson y Nuki (Ihipera rika/Charters).

Este libro ha sido producido con el aporte financiero del Ministerio de Asuntos Exteriores de Dinamarca

CONTENIDO
Introduccin La Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas: cmo se hizo realidad y qu nos anuncia Claire Charters y Rodolfo Stavenhagen. ..............................................................10

Primera parte: Los comienzos Cmo llegaron los derechos de los pueblos indgenas a la ONU Augusto Willemsen-Diaz.......................................................................................16 Los pueblos indgenas, el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas y la adopcin de la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas Asbjrn Eide............................................................................................................34 La contribucin del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas a la gnesis y evolucin de la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas Erica-Irene A. Daes. .................................................................................................50

Segunda parte : La negociacin de la Declaracin La Declaracin de la ONU sobre los derechos de los pueblos indgenas: algunos temas y acontecimientos clave en el proceso John B. Henriksen...................................................................................................82 Informe desde el campo de batalla del Consejo Internacional de Tratados Indios la lucha por la Declaracin Andrea Carmen.......................................................................................................90 La Declaracin de Derechos de los Pueblos Indgenas Rompiendo el impasse: el punto medio Luis Enrique Chvez............................................................................................102

La adopcin de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas en el Consejo de Derechos Humanos Luis Alfonso De Alba. ........................................................................................... 114 La Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas: base de la nueva relacin entre los pueblos indgenas, los Estados y las sociedades Adelfo Regino Montes y Gustavo Torres Cisneros..........................................146 Respondiendo a las preocupaciones de los Estados africanos Albert Barume.......................................................................................................178

Tercera parte: Los derechos de los pueblos indgenas El derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin tras la adopcin de la Declaracin S. James Anaya......................................................................................................194 Introduccin a las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos naturales de la Declaracin de la ONU sobre los derechos de los pueblos indgenas Mattias Ahrn........................................................................................................210 Pueblos indgenas en Asia: derechos y obstculos para el desarrollo Chandra K. Roy.................................................................................................... 228 Derechos culturales en Groenlandia Henriette Rasmussen............................................................................................246 Declaracin del seor Kuupik Kleist, primer ministro de Groenlandia, en la segunda sesin del Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, Ginebra, 1014 de agosto de 2009.......................................................................264 Deeclaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas en el contexto africano Naomi Kipuri. ........................................................................................................270

Cuarta parte: Implementando la Declaracin La significacin de la Declaracin de los Derechos de los Pueblos Indgenas y su futura aplicacin Dalee Sambo Dorough.........................................................................................284 La legitimidad de la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas Claire Charters. ......................................................................................................300 Para que la Declaracin sea efectiva como instrumento de Derechos Humanos en el sistema de la ONU Julian Burger..........................................................................................................326 Cuando proceda: vigilancia y aplicacin de los derechos de los pueblos indgenas segn la Declaracin Luis Rodriguez-Piero Royo...............................................................................336 Supremacismo Cultural, Constituciones de Estados y Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas Bartolom Clavero................................................................................................366 Cmo hacer para que la Declaracin sea efectiva Rodolfo Stavenhagen. ...........................................................................................374 El triunfo de los pueblos indgenas es un triunfo para todo el mundo Wilton Littlechild..................................................................................................396

Anexo La Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas..............................................................402

INTRODUCCION

10

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

La DeclaraciOn de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos IndIgenas: cOmo se hizo realidad y quE nos anuncia
Claire Charters y Rodolfo Stavenhagen

a Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas adoptada por la Asamblea General de la ONU (AG) en septiembre de 2007, es el instrumento internacional ms completo y avanzado sobre los derechos de los pueblos indgenas y la ltima incorporacin a un creciente corpus de derecho internacional de los derechos humanos. Por primera vez en el derecho internacional, los titulares de los derechos, los pueblos indgenas, jugaron un papel central en las negociaciones sobre su contenido y algunos de ellos se cuentan entre los autores de este libro. Los derechos de los pueblos indgenas se incorporaron tarde al proceso de construccin del edificio internacional para el reconocimiento, proteccin y promocin de los derechos humanos. Durante mucho tiempo se consider que la situacin de los pueblos indgenas concerna tan solo a los estados y que, siempre que estos se adhirieran a los principios generales de los derechos humanos individuales universales, la ONU no tena que asumir ningn papel o responsabilidad. Durante las dcadas en las que la ONU se ocup de la descolonizacin se pensaba que los indgenas que vivan en antiguas colonias europeas se beneficiaran de la liberacin nacional. En muchos casos, todos los pueblos de las colonias se consideraban indgenas. Solo ms adelante los estados reconocieron colectivamente la existencia de pueblos indgenas y tribales en algunos pases independientes. En el nivel internacional, los pueblos indgenas se vieron amparados por la Organizacin Internacional del Trabajo, que adopt el Convenio 107 sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes en 1957. La Comisin de Derechos Humanos de la ONU prest escasa atencin a la cuestin de las minoras y prcticamente ninguna a los pueblos indgenas. Esto cambi en los aos 70, cuando los pueblos indgenas, algunos delegados gubernamentales y los expertos de la ONU llamaron la atencin sobre los continuados problemas de derechos humanos a los que se enfrentaban los pueblos indgenas en varios pases. En aquel entonces, los pueblos indgenas luchaban por su reconocimiento en el nivel nacional y, cada vez ms, iban articulando sus preocupaciones en el lenguaje de los

INTRODUCCION

11

derechos humanos. Por esta razn, varias delegaciones de los pueblos indgenas de diversos lugares del mundo, apoyadas por organizaciones simpatizantes de la sociedad civil, fueron a visitar la sede de la ONU en Ginebra para presentar sus reclamaciones y demandar atencin a sus problemas. Estas acciones condujeron al establecimiento, dentro de la Comisin de Derechos Humanos, del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas, que elabor el primer proyecto de la Declaracin. Esta intrincada historia, en la que se mezclaron cuestiones psicolgicas, polticas, legales y culturales con los intereses nacionales y la diplomacia internacional, es la que narran con competencia en este libro algunos de los participantes que desempearon papeles especialmente importantes en el desarrollo de la agenda de los derechos de los pueblos indgenas en la ONU durante ms de un cuarto de siglo. Este es un libro sobre la Declaracin cuyos autores estuvieron, durante muchos aos, directamente implicados en el proceso de su elaboracin y adopcin por el Consejo de Derechos Humanos y la AG: la Declaracin es el resultado de aos de trabajo de los pueblos indgenas y sus dirigentes en la ONU, y tambin de representantes de los estados y de la sociedad civil. Cuenta, por tanto, la historia desde dentro, reuniendo los detalles de su evolucin, su negociacin, su contenido y su significacin social, cultural y poltica ms amplia de cara al futuro. Las perspectivas de los autores combinan diversas disciplinas, desde lo legal y poltico a lo histrico y antropolgico reflejando, dado que proceden de las diversas regiones del mundo, distintos enfoques para el anlisis de la importancia e implicaciones de la Declaracin. Aunque muchos tratan del mismo tema en trminos de contenido, cada uno lo hace desde su propia y nica visin. Este libro est pensado para ser accesible al pblico en general, incluidos acadmicos, activistas de los derechos humanos, diplomticos, funcionarios gubernamentales, profesionales, periodistas, estudiantes o cualquier persona que desee entender mejor el proceso y contenido de la Declaracin. Es tambin una leccin sobre cmo se introducen ciertos temas de derechos humanos en la agenda de la ONU.

Los comienzos
La historia comienza cuando un joven abogado de Guatemala interesado en los derechos humanos consigui un trabajo en la ONU en los aos 50. Augusto Willemsen Daz narra en el primero captulo cmo trabaj en el Estudio sobre el problema de la discriminacin contra las poblaciones indgenas con Jos R. Martnez Cobo, de Ecuador, por aquel entonces relator de la Subcomisin de la ONU sobre la Prevencin de la Discriminacin y la Proteccin de las Minoras (la Subcomisin), y cmo sus esfuerzos contribuyeron al establecimiento del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas (GTPI). En su captulo, Willemsen Daz describe con detalle cmo se fue introduciendo, paso a paso, la idea de crear un mecanismo de la ONU que se ocupara de los derechos de los pueblos indgenas dentro de las labores de la Secretara de la ONU y de la agenda de la Comisin de Derechos Humanos.

12

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

El primer Presidente del GTPI, Asbjrn Eide de Noruega, examina en el captulo dos la importancia del GTPI en el contexto de la ONU en su momento y cmo se las ingeni, junto con los propios pueblos indgenas, para apoyar la participacin de representantes de los pueblos indgenas en las distintas sesiones del GTPI en Ginebra. Eide repasa el desarrollo de los derechos de los pueblos indgenas desde 1982 hasta nuestros das. Despus Erica-Irene Daes se convirti en la Presidenta del GTPI, un cargo que ocup durante veinte aos. Profesora de derecho internacional procedente de Grecia, Daes describe, en el captulo tres, la evolucin del proyecto de Declaracin en el GTPI hasta la adopcin de un borrador por parte de la Subcomisin de la ONU en 1993.

Negociando la Declaracin
Este proyecto de Declaracin fue despus presentado a la Comisin de Derechos Humanos que, en 1995, estableci el Grupo de Trabajo sobre el Proyecto de Declaracin (GTPD). En este marco es donde las negociaciones de los pueblos indgenas con los estados, de los estados entre s y tambin entre los pueblos indgenas mismos, se hicieron especialmente prolongadas e intensas, como describen los autores en la segunda parte del libro. John Henriksen, sami de Noruega, describe en el captulo cuarto algunas de las dinmicas del caucus (cnclave) indgena durante el periodo en el que los pueblos indgenas comenzaron a aceptar cambios en el proyecto de texto adoptado por la Subcomisin. Andrea Carmen, lder indgena yaqui, narra despus sus recuerdos, refirindose a veces a incidentes similares pero con una perspectiva distinta a la de Henriksen, y concluye describiendo cmo la Declaracin puede tener una utilidad real para las comunidades indgenas (captulo 5). Luis Enrique Chvez, de Per, fue el ltimo y muy capaz Presidente del GTPD. En 2006 present ante el Consejo de Derechos Humanos su propio proyecto de texto que recoga, en gran parte, el consenso alcanzado sobre el borrador de la Declaracin entre los pueblos indgenas y los estados pero que tambin contena un intento de compromiso. En su artculo, en el captulo 6, describe cmo llev esto a cabo y los obstculos que tuvieron que superarse. El Embajador Luis Alfonso de Alba Gngora, de Mxico, fue elegido primer Presidente del Consejo de Derechos Humanos, una posicin privilegiada desde la que gui al proyecto de Declaracin hasta su adopcin por el Consejo en 2006. Adelfo Regino Montes y Gustavo Torres, dirigente indgena y funcionario estatal sobre cuestiones indgenas respectivamente, ambos de Mxico, narran en el captulo octavo el periodo durante el que se produjeron las intensas negociaciones entre los delegados gubernamentales y los representantes indgenas para que la Declaracin avanzara a travs los complejos mecanismos de la ONU. La siguiente etapa lleg cuando la Declaracin fue enviada a la AG, donde se encontr con la inesperada oposicin de los estados africanos. En el captulo 9 Albert Barume, defensor de los derechos humanos de la Repblica Democrtica del Congo y consultor de la Comisin Africana de los Derechos Hu-

INTRODUCCION

13

manos y de los Pueblos, analiza el proceso seguido en la AG y el modo en que se respondi a las preocupaciones de los estados africanos.

Los derechos de los pueblos indgenas


La Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas es muy completa ya que cubre toda la gama de derechos civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales y ambientales. Adems, reconoce los derechos de los pueblos indgenas como inherentes. Es innovadora porque expresa los derechos individuales y colectivos de los pueblos indgenas lo que no hace, por ejemplo, la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minoras. La Declaracin no solo profundiza en estos derechos sino que tambin impone obligaciones a los estados y a las organizaciones internacionales y los organismos intergubernamentales. En la tercera parte del libro, varios dirigentes indgenas comentan la significacin del contenido de los derechos expresados en la Declaracin desde la perspectiva de sus respectivas regiones indgenas. Esta seccin se inicia con el captulo 10, escrito por James Anaya, Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas desde 2007, que sita el reconocimiento del derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas en su contexto legal internacional. Mattias hrn, de la zona sueca de Spmi, Presidente del Consejo Saami, examina el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas a las tierras, territorios y recursos en la Declaracin en el captulo 11. Chandra Roy, chakma de las colinas de Chittagong en Bangladesh, y actual directora de la iniciativa regional sobre derechos y desarrollo de los pueblos indgenas en Asia del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, examina los derechos y los obstculos para el desarrollo para los pueblos indgenas de esa regin (captulo 12). Henriette Rasmussen, inuk de Groenlandia quien fuera ministra en el gobierno autnomo groenlands, realiza en el captulo 13 un anlisis de la Declaracin desde la perspectiva de la educacin y los derechos culturales. En el captulo 14, el Primer Ministro de Groenlandia, Kuupik Kleist, discute la operacionalizacin de la Declaracin bajo la Autonoma de Groenlandia en su discurso ante el Mecanismo de Expertos de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas en 2009. En el captulo 15 Naomi Kipuri, antroploga masai de Kenia y miembro del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones/Comunidades Indgenas de la Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos analiza tambin la Declaracin y su adopcin desde su punto de vista.

Aplicacin de la Declaracin
Los ltimos captulos de este libro examinan la importancia futura de la Declaracin y, en particular, su aplicacin. Dalee Sambo Dorough, inuk de Alaska que ha ocupado

14

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

diversos cargos en el gobierno indgena y que estuvo muy implicada en el desarrollo y negociacin de la Declaracin desde los aos 90, ofrece su visin sobre la significacin de la Declaracin para los pueblos indgenas en general (captulo 16). Claire Charters, una abogada internacionalista maor de Nueva Zelanda, aplica la teora general de las relaciones internacionales y del derecho internacional para evaluar la legitimidad de la Declaracin en el captulo 17. Julian Burger, en el captulo 18, utiliza su experiencia de largos aos como director de la Unidad de Indgenas y Minoras de la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos en Ginebra, para evaluar el papel de la Secretara de la ONU en la promocin de la Declaracin. Despus, Luis Rodrguez-Piero, que tambin trabaj varios aos en la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos, examina los problemas derivados de la Declaracin en relacin con la supervisin de los derechos de los pueblos indgenas en el captulo 19. En el captulo 20, Bartolom Clavero, miembro espaol del Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas y profesor de Derecho de la Universidad de Sevilla, debate el marco constitucional de la legislacin de Amrica Latina en relacin con los derechos de los pueblos indgenas tal como se establecen en la Declaracin. Por ltimo, en el captulo 21, Rodolfo Stavenhagen, anterior Relator Especial sobre los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas entre 2001 y 2007, proporciona algunas ideas sobre cmo hacer que la Declaracin sea un instrumento til para la proteccin de los derechos indgenas. En la ltima parte del libro hemos incluido la intervencin del Jefe Wilton Littlechild ante el Consejo de Derechos Humanos con ocasin del sexagsimo aniversario de la Declaracin de la ONU sobre los Derechos Humanos. Littlechild form parte de una delegacin indgena de Canad que consigui acceder al Palacio de las Naciones de Ginebra all por 1977 (captulo 22). Como editores de este volumen, nos gustara dar las gracias por su inters y entusiasmo a todos los que han contribuido. La idea de este libro naci durante una agradable cena en Ginebra en octubre de 2007, cuando un grupo estbamos celebrando la adopcin de la Declaracin y pensamos que al pblico podra interesarle saber cmo se produjo este hecho extraordinario y lo que podra significar para los pueblos indgenas en el futuro. Cuando hablamos con Lola Garca-Alix, la directora de IWGIA, se entusiasm con la idea, y queremos expresar nuestro ms sincero agradecimiento a Lola por su continuo estmulo y apoyo. Tambin agradecemos a Kathrin Wessendorf, del programa de derechos humanos y comunicacin de IWGIA, su ilimitada paciencia, profesionalismo, cuidado y buen humor durante el proceso de edicin, y a Patricia Borraz y Luis Rodrguez-Piero su ayuda en la preparacin de esta edicin en espaol.

15

LOS COMIENZOS

PRIMERA PARTE

16

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

COmo llegaron los derechos de los pueblos indIgenas a la ONU

Augusto Willemsen Daz*

Introduccin
migos y colegas, indgenas y no indgenas, me han insistido en numerosas ocasiones que haga un poco de historia acerca de las circunstancias de cmo llegu a prestar mis servicios profesionales a la Secretara General de la ONU y mis experiencias personales en la iniciacin del trabajo que decid intentar hacer all en el tema de los derechos de los pueblos indgenas. En las presentes lneas tratar de empezar a dar alguna respuesta en medida aceptable a esos interrogantes significativos. Por otro lado, confieso que ha sido inusual y difcil expresar tantas cosas en la primera persona del singular, pero debo hablar de experiencias personales que, imprescindiblemente, las ha tenido la persona que habla o escribe, y as deben expresarse.

Llamando la atencin de la ONU sobre las cuestiones indgenas


Cursaba yo estudios de postgrado en el Instituto Latinoamericano de Derecho, Universidad de Nueva York en la dcada de los aos 1950, cuando en pizarra de boletines y anuncios apareci noticia de que la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) deseaba contratar abogados de lengua materna espaola e invitaba a los interesados a presentarse a entrevistas en los das que indicaba. Estuve entre los que comparecimos en la sede de la ONU, donde despus de tres das de entrevistas, me ofrecieron contrato en la entonces Divisin de Derechos Huma

Augusto Willemsen Daz fue, hasta su jubilacin, funcionario del Centro de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en Ginebra, en el que promovi y gui la inclusin de los derechos de los pueblos indgenas en el nivel internacional. Es autor de numerosos documentos de posicin e informes preparados por la Secretara sobre derechos humanos indgenas. Ocup el cargo de Defensor de los pueblos indgenas en su pas, Guatemala.

PRIMERA PARTE AUGUSTO WILLEMSEN DiAZ

17

nos, rea que siempre me haba atrado. Firm contrato para trabajar en la Secretara General, en calidad de Funcionario de Derechos Humanos, bsicamente para hacer investigaciones y redactar documentos. Se me asign a la seccin que trabajaba para la Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin a las Minoras (la Subcomisin). En esa poca la Subcomisin haba decidido que se prepararan estudios de discriminacin en materia de derechos concretos, bajo la responsabilidad de miembros de la misma en calidad de Relatores Especiales, por lo que me integr a ese trabajo. Colabor en seis de los siete estudios de este tipo (el primero, sobre educacin, ya se haba completado),2 escrib monografas sobre numerosos pases e intent, sin mucho xito, incluir informacin sobre los derechos indgenas en los informes correspondientes. En particular, trabaj en el Estudio especial de la discriminacin racial en las esferas poltica, econmica, social y cultural (tambin llamado La discriminacin racial) en el cual escrib el Captulo IX Medidas adoptadas en relacin con la proteccin a los pueblos indgenas.3 El objetivo de haber insistido en que hubiera un captulo sobre pueblos indgenas en ese estudio, adems de no dejar de tratar a dichos pueblos en l, pues con el fenmeno de derrota militar violenta (conquista) y posterior colonizacin presentes en muchos casos, incluyendo a los pueblos de Abya Yala (Amrica) en el siglo XV y despus, se recrudecieron, ampliaron y acentuaron caractersticas antiguas del racismo y la discriminacin racial, era que se lo quera utilizar para insistir en la necesidad de seguir estudiando las condiciones de vida y trabajo de los mismos pueblos indgenas, a fin de proponer la preparacin de un estudio especfico sobre dichos pueblos. Esta inclusin en el estudio sobre la discriminacin racial no fue fcil y se accedi a ltima hora, ya entre el proyecto de informe y el informe final. Se buscaba la preparacin de ese estudio especial para que pudieran formularse y adoptarse instrumentos jurdicos internacionales contentivos de sus derechos de diverso tipo y que se instituyeran las medidas necesarias para ayudar a que esos pueblos gozaran a cabalidad los derechos humanos y libertades fundamentales comunes a todo ser humano y que se les reconocieran sus derechos colectivos, histricos y especficos de tanta importancia para ellos como pueblos que eran.

Precedentes normativos relevantes para los derechos de los pueblos indgenas


La Carta de San Francisco (1945) reconoce en sus artculos 1(3), 13 (1, b), 55 y 56, entre otros, el principio de igualdad de derechos y la libre determinacin de los pueblos y la Asamblea General de la ONU adopt la Declaracin Universal de Derechos Humanos en Resolucin 217 A (III) el 10 de diciembre de 1948 y un da antes, el 9 de diciembre de ese ao, la Convencin para la prevencin y la sancin del delito de genocidio, en su Resolucin 260 (III). Entre los instrumentos de de-

18

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

rechos humanos relevantes adoptados en los aos 60 se encontraba la Convencin para la Eliminacin de la Discriminacin Racial (1965) y, an ms importantes, los dos pactos internacionales de derechos humanos (1966).4 Estos ltimos contienen un artculo 1 idntico que consagra el derecho de todos los pueblos a la libre determinacin como un derecho humano fundamental, reafirmando as resoluciones anteriores de la Asamblea de 1950 y 1952 sobre esta cuestin. Fuera la ONU en s, pero tambin positivos, eran los instrumentos y trabajos de organismos especializados como la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Estos incluan su trabajo en materia de trabajadores indgenas, primero en un contexto colonial y despus tambin en pases independientes. La Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) fue tambin importante con su Convencin relativa a lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseanza, adoptada por la Conferencia General el 14 de diciembre de 1960 y en vigor desde el 22 de mayo de 1962. A este respecto he de mencionar, como antecedente, que en 1948 la delegacin de Bolivia present una propuesta consistente en crear una Subcomisin encargada de los problemas sociales de las poblaciones indgenas del continente americano. Esta iniciativa fue revisada, modificada y nuevamente revisada, y luego transformada en propuesta de hacer un estudio de la cuestin, que se realizara con el asesoramiento, colaboracin y asistencia de los organismos especializados de la ONU. Ese estudio tampoco se realiz. Todo esto es, sin embargo, una muestra de inters, en aquellos momentos, de parte de algunos pases en esta materia.

La necesidad del reconocimiento especfico de derechos indgenas


En mi pas (Guatemala) haba pueblos indgenas de presencia milenaria en la regin donde ste estaba ubicado, cuyos integrantes tenan la determinacin de mantener y proteger su identidad diferenciada, su cultura, costumbres, tradiciones e instituciones propias, as como sus tierras y territorios, sujetos a intentos de usurpacin y despojo de los mismos, y que demandaban respeto. Ya que trabajaba en el rea de los derechos humanos se me ocurri que quiz lo que deba intentarse era trabajar por el reconocimiento y el respeto de esos derechos de los pueblos indgenas, pero desde ngulos ms afines a sus deseos y aspiraciones. Sobre todo, adems, que se respetara su manera particular colectiva de ver el cosmos y a s mismos en l (su cosmovisin diferenciada), en particular en el respeto a la madre tierra y a la naturaleza, que era de vital importancia para ellos. En ello me empe con dedicacin y confianza en el xito obtenible, al cumplir mis obligaciones como funcionario de la Secretara General de las Naciones Unidas.

PRIMERA PARTE AUGUSTO WILLEMSEN DiAZ

19

En pos de ese ideal que consideraba realizable, desde 1977 en adelante se cont en forma creciente, con la entusiasta, dedicada, brillante y eficaz lucha de los pueblos indgenas y sus miembros, as como del movimiento indgena internacional que fue formndose y creciendo en esa tarea. El esfuerzo se defini claramente: lograr, en la medida de lo posible, avanzar cada da hacia la obtencin del reconocimiento de los pueblos, como pueblos histricos, vivos y palpitantes, as como sus derechos humanos y libertades fundamentales, pero con particular nfasis en sus derechos colectivos, histricos y especficos que los caracterizan y que, a travs de la historia, han contribuido siempre en forma particularmente idnea al bienestar y al desarrollo integral de la humanidad entera, en un ambiente de comprensin y solidaridad entre todos, con respeto a las diferencias. La necesidad de derechos especficos de los pueblos indgenas se me hizo especialmente obvia cuando me enter de que la OIT haba aprobado dos textos, uno convencional y otro recomendatorio acerca de los pueblos indgenas y otros, a todos los cuales se denominaba poblaciones. Estos ttulos y los contenidos de esos instrumentos no eran favorables a los pueblos indgenas, pues utilizaban integracin y proteccin, palabras que transmitan ideas distintas y, en la prctica, contrarias a las preconizadas por dichos pueblos, al menos los de mi tierra y otros que conoca. Saba que en los hechos de la vida diaria (al menos en el rea del mundo de la que provena), la integracin corresponda ms a ideas y prcticas de asimilacin con desaparecimiento provocado o apoyado de la diferenciacin socio cultural basada en la cosmovisin propia. Pensaba que la proteccin sera, con toda probabilidad, una continuacin del tutelaje colonialista o neocolonialista de los Estados-nacin entre cuyas poblaciones se vean incluidos estos pueblos, ya que seguan asentados en sus territorios ancestrales, ahora colocados bajo la jurisdiccin de aquellos Estados independientes. stas eran ideas contrarias a lo que sabamos que buscaban fundamentalmente los pueblos indgenas que conocamos de cerca. Pens que quiz sera posible actuar en la ONU, con otras personas que pensaran y reaccionaran en forma similar, e intentar cambiar esas orientaciones y dirigirlas ms bien a conceptos de igualdad de derechos y de libre determinacin de los pueblos sobre la base del respeto a las diferencias entre pueblos (en vez de integracin) y cumplimiento estricto de la legislacin de derechos humanos en lo relativo a dichos pueblos, dar seguridad y estabilidad a la propiedad y posesin indgenas de sus tierras y apoyo a sus autoridades y normas propias, as como a sus formas de organizacin milenarias y modelos de desarrollo integral aplicados con xito por los mismos pueblos (en vez de proteccin). Decid que primero habra que intentar llevar el tema de los derechos de los pueblos indgenas a la atencin de los rganos y organismos de derechos humanos de la ONU con propsitos de orientar los instrumentos que se pudieran adoptar y las acciones que se pudieran tomar en la materia en la ONU misma, a metas ms congruentes con las aspiraciones y esperanzas de los pueblos indge-

20

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

nas. Para que estos esfuerzos dieran fruto, advert que era necesario trabajar en reas en las que la accin era posible y en que se conseguira mayor claridad y precisin.

La participacin de los pueblos indgenas en los procesos internacionales


Ya se ha mencionado que haba ausencia indgena tanto en las salas de conferencia como en los estudios de la ONU, y que los amigos y conocidos indgenas con quienes entonces habl al respecto no mostraban inters en estar en las salas de conferencia y participar en los trabajos de los rganos y organismos de derechos humanos de la ONU, ni en los estudios que los mismos prepararan. Esto lo vean complicado y expresaban que suficientes problemas tenan con las acciones tomadas por los gobiernos de los pases en que vivan y que no estaban ansiosos de sufrir trato de desconocimiento y negacin de sus derechos y libertades, que seguramente les daran los gobiernos que entonces actuaran todos juntos. Aducan en apoyo de su postura que la ONU era organizacin intergubernamental y los Estados miembros de ella mostraban falta de respeto por los derechos fundamentales de los pueblos indgenas, y cometan diversos abusos contra dichos pueblos. A esto argumentaba yo, que seguramente entre los Estados miembros de la ONU habra por lo menos algunos que podran interesarse en ayudar a superar situaciones inaceptables para los pueblos indgenas, por significar la violacin severa en mayor o menor grado de sus derechos humanos y libertades fundamentales y de sus derechos en su calidad de pueblos histricos, como aspectos que perduraban de su sometimiento en el pasado a dominacin ajena en sus propios territorios ancestrales. Les indicaba yo que, en mi opinin, la nica forma de saber cmo reaccionaran los Estados miembros a la informacin que presentaran y acciones que tomaran los pueblos indgenas en la ONU, era participando en las sesiones de sus rganos y organismos y enterndoles de algunos de sus problemas principales. Plantearon ellos que no tenan manera de participar en esas sesiones, pues no estaban acreditados de ninguna manera y se les rechazara si all llegaban. Suger que una forma de superar ese problema inicialmente sera utilizando la va de intervenir en calidad de organizaciones no gubernamentales (ONG), para lo que se necesitaba tener estatuto consultivo, y aconteca que no lo tenan, por lo que habra que obtenerlo. Que saba bien que los pueblos indgenas no eran ONG en s, pero sugera yo que tal vez quisieran proceder a constituirlas y sostenerlas a fin de poder llevar su voz y sus informaciones, puntos de vista, quejas y sugerencias al seno de esos rganos y organismos, mientras obtenan reconocimiento en otra condicin ms afn a su verdadera naturaleza. Agregaba que, mientras sus organizaciones obtenan dicho reconocimiento de estatuto consultivo, podramos

PRIMERA PARTE AUGUSTO WILLEMSEN DiAZ

21

quiz convencer a algunas ONG solidarias, a que les dieran unos minutos de su tiempo en las exposiciones orales y unos prrafos en la documentacin escrita que presentaran ellos, enriqueciendo sus presentaciones al agregar lo relativo a pueblos indgenas a sus planteamientos en materia de derechos humanos que ya contuviera su documentacin. Tiempo despus, cuando accedieron a probar a ver cmo les iba, habl con representantes de varias ONG. La Liga Antiesclavista (Anti-Slavery Society) y la Comisin Internacional de Juristas manifestaron sin demora su disponibilidad para concederles un poco de tiempo y un poco de espacio, como se solicitaba. Pronto se inici, adems, el proceso de internacionalizar ms a ciertas organizaciones, entonces bsicamente nacionales, de pueblos indgenas a fin de solicitar del Comit de las ONG en Nueva York, que las reconociera como entidades consultivas. En la misma poca se manifestaba tambin la misma falta de compromiso de la ONU con las cuestiones indgenas. Cuando solicit autorizacin para viajar a Georgetown, Guyana, a una reunin organizada por la Hermandad Indgena Nacional (National Indian Brotherhood) de Canad a fin de iniciar el proceso de su conversin en el Consejo Mundial de Pueblos Indgenas invitado por esa organizacin, la Divisin no me dio permiso para ir a participar. Se invoc que no se saba en realidad cmo iba realizarse la misma, qu resultados obtendra ni si habra denuncias contra Estados miembros de la ONU ni con qu palabras o expresiones, y que no convena que participaran miembros de la Secretara General en ese tipo de reuniones, as fuera como observadores, calidad en la que me invitaban. Se empez, sin embargo, a pensar en maneras indirectas de acelerar el proceso, y se concluy que una forma de asegurar claramente la presencia de los pueblos indgenas en salas de conferencia y en la documentacin de la ONU, era la de organizar la participacin de sus representantes en reuniones en las que explcitamente se previera su participacin y a las cuales presentaran documentos preparados por ellos mismos sobre temas que ellos consideraran importantes. En esas sesiones, expresaba yo, se asegurara que se los escuchara directamente, pues ellos expresaran a travs de sus propias gargantas y voces, lo que estaba en sus corazones y en sus mentes, sin distorsiones de intermediarios de ninguna clase. En 1974, habiendo sido trasladada la Divisin de Derechos Humanos de Nueva York a Ginebra, Suiza, se entr en contacto con el Comit Especial de ONG sobre derechos humanos y su Subcomit de descolonizacin y de lucha contra el racismo, la discriminacin racial y el apartheid, tambin de ONG, que funcionaban en Ginebra, en el Palacio de las Naciones y organizaban conferencias sobre materias de su competencia. Se entr en plticas con integrantes de ese Subcomit y se habl con personas de ste acerca de la posibilidad de organizar una conferencia de ONG sobre los derechos de los pueblos indgenas y la violacin de los mismos, en particular a travs de discriminaciones. Las personas a las que se

22

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

consult manifestaron entusiasta acogida de la idea que, expresaron, coincida con intenciones existentes en el seno del Subcomit. En las plticas al respecto participaron, entre muchos otros, algunos representantes del Consejo Mundial de Iglesias y del Consejo Internacional de Tratados Indios que actuaban en Ginebra. Se convino en organizar una conferencia del tipo que ellos celebraban, que tratara sobre la discriminacin contra los pueblos indgenas del hemisferio occidental, invitando a ONG que tuvieran a organizaciones de dichos pueblos afiliadas a las mismas. Tambin a aqullas que tuvieran acciones solidarias con los pueblos indgenas y pudieran enviar representantes indgenas autnticos a la Conferencia. Se acord que se pedira que enviaran a representantes de esas entidades que fueran indgenas ellos mismos o ellas mismas, con la esperanza de reunir a unos cincuenta o sesenta participantes de esas condiciones. Se organiz esa Conferencia, que se denomin Conferencia Internacional de las ONG sobre Discriminacin contra las Poblaciones Indgenas de las Amricas, la cual se celebr en el Palacio de las Naciones, sede de las oficinas de la ONU en Ginebra, Suiza, del 20 al 23 de septiembre de 1977, con la participacin de representantes indgenas (cuyo nmero ascenda al doble de los que se esperaba reunir). Se adoptaron los informes de las comisiones en las que haban actuado y de la Conferencia misma, los que contenan relacin de lo sucedido, con sugerencias y propuestas de los participantes. Despus hubo otra reunin del mismo tipo, la Conferencia de ONG sobre los Pueblos Indgenas y la Tierra, que se celebr del 14 al 17 de septiembre de 1981, tambin en el Palacio de las Naciones. Tambin se celebraron varios seminarios sobre otros temas importantes para los pueblos indgenas. En 1981, del 6 al 13 de diciembre, se celebr en La Catalina, Santa Brbara de Heredia, Costa Rica, la Reunin de Expertos sobre Etnocidio y Etnodesarrollo en Amrica Latina, convocada por la UNESCO y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). La Reunin adopt por aclamacin el 11 de diciembre de 1981 el texto conocido como la Declaracin de San Jos. En estas conferencias y seminarios se insista indefectiblemente en la creacin del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas que desde diciembre de 1974 haba sugerido yo que se creara.

Preparacin de un estudio especfico sobre los pueblos indgenas


La Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin a las Minoras consider el estudio sobre la discriminacin racial en su 23 perodo de sesiones (1970). Durante la discusin varios miembros de la Subcomisin apoyaron la recomendacin del Relator Especial en el sentido de que en la ONU se hicieran estudios adicionales sobre la cuestin del tratamiento que se daba a las poblaciones indgenas. En el proceso de perfilar el texto de esta propuesta, en el cual participaban varios miembros de la Subcomisin, intervine a invitacin del seor Santa

PRIMERA PARTE AUGUSTO WILLEMSEN DiAZ

23

Cruz como funcionario sustantivo asignado al servicio de la Subcomisin en ese perodo de sesiones y en mi calidad de encargado en la Secretara General de esa materia. Manifest que me alegraba que se acogiera con aceptacin y apoyo la idea de hacer el estudio de los derechos de los pueblos indgenas y de los problemas que surjan para hacerlos efectivos, as como de las medidas de todo tipo que fueren necesarias para afianzar y fortalecer esos derechos y resolver los problemas que obstaculicen su efectividad. Discrep, empero, con la idea de vincularlo, como se sugera en la discusin del tema, con otro estudio que tratara de las minoras. Expuse que, si bien haba similitudes entre indgenas y minoras, tambin haba diferencias significativas. Entre los argumentos que esgrim entonces, y ya que privaba en el ambiente de la ONU la nocin puramente numrica de minora, aduje los casos de Bolivia y de Guatemala, indicando que en ambos pases los pueblos indgenas eran la abrumadora mayora. Enviado ese proyecto de la Subcomisin a la Comisin de Derechos Humanos, sta lo conoci en su 27 perodo de sesiones celebrado en 1971, en Ginebra. En su consideracin se expresaron puntos de vista opuestos, pues mientras unos se pronunciaban por que se hicieran un estudio separado de la discriminacin contra las poblaciones indgenas, otros, por el contrario, insistan en que se hiciera un solo estudio que comprendiera tanto la proteccin a las minoras como la eliminacin de la discriminacin contra las poblaciones indgenas. Estuvo presente en este perodo de sesiones de la Comisin una de las personas que la haban integrado en los aos 40, cuando dicha Comisin redactaba la Declaracin Universal de Derechos Humanos, y quien en parte por esa misma razn gozaba en las sesiones de un respeto reverencial de parte de otros miembros de la Comisin. Logr que accediera a hacer corta declaracin refirindose al hecho de que, segn estadsticas oficiales, en Bolivia y Guatemala, pas del que provena l y al cual representaba en la Comisin, los pueblos indgenas eran una vasta mayora de alrededor del 70% de la poblacin y que ese hecho estaba reflejado en el Anuario Demogrfico de la ONU, del cual se dej una copia a disposicin de la Comisin, a fin de hacer ver que no todas las poblaciones (pueblos) indgenas eran grupos minoritarios como se vena afirmando en la Comisin. Esta declaracin produjo un gran efecto en los integrantes de la Comisin, en particular en varios de los inclinados a que se hiciera un solo estudio, entre los cuales haba expertos en materia de minoras. El 21 de mayo de 1971 el ECOSOC aprob por unanimidad la Resolucin 589 autorizando a la Subcomisin para que llevase a cabo un estudio general y completo sobre el problema de la discriminacin contra las poblaciones indgenas y sugiriera las medidas nacionales e internacionales necesarias para eliminar dicha discriminacin. La Subcomisin, en su Resolucin 8 (XXIV) del 18 de agosto de 1971, nombr al seor Jos Ricardo Martnez Cobo Relator Especial y solicit un informe preliminar sobre esta materia, que deba presentrsele en su perodo de sesiones de 1972. El estudio se llam estudio del problema de la discriminacin

24

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

contra las poblaciones indgenas (Informe Cobo sobre Poblaciones Indgenas).5 Este informe preliminar fue presentado, conforme a las directivas de la Subcomisin, y aprobado sin ninguna modificacin. Jos Ricardo Martnez Cobo decidi dejarme la responsabilidad de redactar el informe. El informe final se present a la Subcomisin en diversos perodos de sesiones habindose, para terminar, reunido los captulos de que ste consista en tres documentos, que se conocieron por sta en las sesiones celebradas en 1982, 1983 y 1984. La Subcomisin aprob la Resolucin 1984/35 de 30 de agosto de 1984, en la que calificaba al estudio de contribucin sumamente valiosa a la aclaracin de los problemas jurdicos, sociales y culturales bsicos relativos a las poblaciones indgenas. Por recomendacin de la Subcomisin y de la Comisin de Derechos Humanos, el ECOSOC, en su decisin 1985/137 de 30 de mayo de 1985, pidi al Secretario General que publicara el informe completo en forma consolidada y le diera amplia difusin y decidi que se imprimieran las conclusiones, propuestas y recomendaciones del informe. En la determinacin de las fuentes de informacin que se utilizara para el estudio se haba propuesto, adems de las tradicionales, un recurso ms amplio a la informacin proveniente de fuentes de carcter cientfico. A partir de las investigaciones iniciales en esas y otras fuentes con vistas a la preparacin del estudio, haba establecido que eran alrededor de 40 los pases en los que habitaban pueblos indgenas segn nuestras concepciones al respecto y se haba decidido que, de ser posible, el Estudio deba incluir informacin sobre todos y cada uno de ellos. En definitiva fueron slo 37 pases. En calidad de algo adicional, novedoso en este tipo de estudio temtico, se propuso que, con la autorizacin de la Subcomisin y siempre que los gobiernos respectivos aceptaran recibirlas, se realizaran visitas a algunos de esos pases que el estudio deba cubrir. Tales visitas se llevaron a cabo en once pases. Adems se haba decidido, con la aprobacin de la Subcomisin, adoptar la prctica de estudios anteriores en materia de discriminacin emprendidos por la Subcomisin, consistente en preparar resmenes de la informacin disponible acerca de cada uno de los pases incluidos en el Estudio. El proceso de reunin, seleccin, clasificacin y ordenamiento de materiales y de redaccin de dichos resmenes, siguiendo escrupulosamente las normas existentes al respecto y cubriendo todos y cada uno de los temas incluidos en el esquema, fue en extremo laborioso y complejo por el acceso difcil a veces casi imposible a los datos existentes. Uno de los aspectos clave en el estudio fue la designacin de las colectividades que seran objeto del Estudio como poblaciones o como pueblos, trmino ste ltimo que yo consideraba el adecuado y que haba venido utilizando con absoluta preferencia. El uso de esa palabra poblaciones quedara impuesto en la ONU por varios aos, aunque siempre estuve listo a utilizar ms bien el trmino

PRIMERA PARTE AUGUSTO WILLEMSEN DiAZ

25

apropiado de pueblos en cuanto llegara el momento de la posibilidad, autorizacin o decisin del cambio en la ONU. El trmino poblaciones se haba usado en publicaciones y reuniones de la OIT as como en varios textos convencionales y recomendaciones adoptados por dicha Organizacin. El Estudio sobre la Discriminacin Racial, que se prepar bajo la responsabilidad del Sr. Hernn Santa Cruz, de Chile, contiene el Captulo IX que trata de las Medidas adoptadas en relacin con la proteccin a los pueblos indgenas. En la elaboracin de ese captulo IX, en mi carcter de funcionario integrante del personal de la entonces Divisin de Derechos Humanos, haba yo utilizado deliberadamente la palabra pueblos para designar a esas colectividades. Pero el Captulo XIII del Estudio sobre la Discriminacin Racial Conclusiones y propuestas- inclua una Seccin B Problemas de las poblaciones autctonas, para vincularlo al Captulo IX, prrafo 1094 referido a las poblaciones aborgenes y el trmino poblaciones Indgenas se utiliz en toda la Seccin B, incluidas tres veces en el prrafo 1102, que plantea la propuesta de un estudio especfico sobre la discriminacin contra las poblaciones indgenas. Poblaciones qued confirmada por el Relator Especial Santa Cruz, que utiliz estos trminos, para su inclusin final en el Estudio sobre Discriminacin Racial. De esa manera, qued formalizado el uso de poblaciones en la terminologa de la ONU, en contra de mis intentos de utilizar el trmino pueblos en el Captulo IX del Estudio. De all en adelante, muchos Estados miembros de la ONU con pueblos indgenas que viven en el territorio sometido a su jurisdiccin, ya no aceptaron otra terminologa sino poblaciones indgenas, que se tuvo que utilizar en el Estudio Cobo sobre Poblaciones Indgenas, que con esa terminologa autoriz el ECOSOC. En lo que se refiere al contenido del Estudio, habra muchsimas cosas qu decir, pero no es sta la ocasin ni el lugar adecuado. Debo decir que, en general, tuve libertad para determinar el contenido y la colocacin de los datos obtenidos. La nica excepcin fue lo relativo al sistema jurdico propio de los pueblos indgenas y el ejercicio de la potestad jurisdiccional por sus comunidades y autoridades comunitarias, el cual se me pidi no incluirlo en el captulo relativo a la administracin de justicia o poner all lo mnimo indispensable, pues ste deba restringirse a las acciones del Estado en esta materia, en particular a las de las autoridades judiciales. En buen nmero, los temas incluidos en el estudio se encuentran vigentes y no han perdido pertinencia en su planteamiento, tratamiento y desarrollo escrito, realizados hace 30 o 40 aos (1971 a 2009).

El Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas


Los organismos de derechos humanos de la ONU no prestaban mucha atencin al establecimiento de un mecanismo centrado en las cuestiones de los pueblos

26

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

indgenas, ni siquiera en el periodo en que los diferentes captulos del Estudio Cobo sobre Poblaciones Indgenas se iba presentando cada ao a la Subcomisin. Los asuntos indgenas solo reciban atencin unos 20 a 40 minutos al ao, cuando la Subcomisin reciba los diversos informes que preparbamos. En esencia, la informacin se refera a los distintos captulos sustantivos del Informe y a las visitas hechas por el Relator Especial y por m a 11 pases para reunirnos con pueblos indgenas y obtener informacin directa y de primera mano para el estudio. Cuando en 1974 se cre el Grupo de Trabajo sobre Esclavitud se empez a hacer claro, para m, que ese mecanismo bsico que buscaba crear, podra ser un grupo de trabajo sobre pueblos indgenas. A fines de 1974, en la Universidad de Cambridge, Inglaterra, se realiz un Simposio sobre el Futuro de las Sociedades Tradicionales, a cuya celebracin me invit la Liga Antiesclavista que lo organizaba. Se celebr del 16 al 20 de diciembre y asist a l con el propsito de informar sobre el estudio que se tena en progreso en la ONU sobre pueblos indgenas, ya que, para los efectos, stos calificaban como sociedades tradicionales. Expliqu que sera til que en las Naciones Unidas se creara un grupo de trabajo, bajo la Subcomisin e integrado por cinco miembros de la misma, los que tendran que ser provenientes de cada uno de los grupos geopolticos establecidos, seleccionados por sus grupos geopolticos correspondientes y nombrados por el presidente de ese organismo, para ocuparse exclusivamente de lo que afectara a los pueblos indgenas. Ante ese Grupo de Trabajo presentaran informacin y propuestas los representantes genuinos de los pueblos indgenas destacados para ello por las comunidades y organizaciones indgenas. Para esto ltimo, la idea inclua la creacin colateral de un fondo de contribuciones voluntarias que ayudara a sufragar los costos y gastos de viajar a Ginebra y pasar al menos una semana all, participando en el perodo de sesiones del Grupo de Trabajo. Esas cantidades eran imposibles de reunir y erogar por comunidades indgenas de cualquier parte del mundo, por las elevadas sumas a que ascendan. Repet que esas eran ideas personales, las que hasta el momento no haban sido planteadas formalmente en la ONU, lo que me propona hacer a corto plazo. Habindome reintegrado a mi trabajo en Ginebra despus del simposio present, con fecha 23 de enero de 1985, dos textos: 1. Mi informe sobre la participacin que haba tenido en l y tambin, 2. Un texto separado, nota para el archivo, acerca de lo relativo al Grupo de Trabajo y Fondo de Contribuciones. Subsecuentemente, en repetidas ocasiones y diversos foros se produjeron iniciativas a ese respecto. Lleg el momento en este proceso, en que el ECOSOC en su resolucin 1982/34 del 7 de mayo de 1982 autoriza a la Subcomisin a establecer anualmente un Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas (GTPI) que se reunira durante cinco das laborables como mximo antes de los perodos de sesiones de la Subcomisin, con el fin de:

PRIMERA PARTE AUGUSTO WILLEMSEN DiAZ

27

a) .... examinar los acontecimientos relativos a la promocin y proteccin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de las poblaciones indgenas , b) ... [prestar] atencin especial a la evolucin de normas relativas a los derechos de las poblaciones indgenas.6 En beneficio de una ms amplia participacin en el nuevo mecanismo recin creado, durante los perodos iniciales de sesiones del GTPI, en 1982 y 1983, buscaba yo encontrar formas de abrirlo a la participacin de toda colectividad naciones, pueblos, comunidades y tambin a las organizaciones reconocidamente indgenas. Preocupaba el efecto restrictivo de la aplicacin simplista, lisa y llana del requisito condicionante de gozar de estatuto consultivo con el ECOSOC que se exiga estrictamente para poder participar en las sesiones de los rganos y organismos de la ONU desde haca ms o menos 30 aos. Representantes de los pueblos indgenas sin acreditacin de ECOSOC se veran as imposibilitados(as) de participar junto a otros(as) representantes en el Grupo de Trabajo creado explcita y especficamente para or a dichos pueblos y comunidades a travs de esos(as) representantes, recoger lo aportado por ellos(as) y tomarlo debidamente en cuenta al realizar su importante trabajo, que era algo completamente nuevo en la ONU, en lo que a pueblos indgenas se refiere. Esta informacin, junto con los datos proporcionados por representantes de naciones, pueblos y comunidades indgenas, era de gran importancia para que el GTPI pudiera cumplir adecuadamente con las funciones que le haban sido asignadas. Senta que era absurdo y contradictorio en extremo crear un grupo de trabajo para or a los representantes de organizaciones indgenas y luego exigir a los que ante l comparecieran que tuvieran estatuto consultivo para poder participar en sus sesiones, lo que equivala a destrozar con una mano lo que se estaba terminando de construir con la otra. Desde luego, haba que asegurarse de que los que llegaran al GTPI fueran de verdad representantes reales y legtimos de esos pueblos y comunidades y llegaran a dar la informacin que libremente se proponan aportar sobre sus problemas y las maneras de resolverlos que ellos prevean como posibles y aconsejables o surgieran del dilogo en el GTPI. Expresaba yo que estaba seguro de que llegaran llenos de buena fe y se comportaran como emisarios solemnes de sus pueblos sin incurrir en desviaciones, excesos ni abusos que algunos sectores teman podran producirse, pues estaran utilizando una oportunidad histrica de exponer ante el mundo lo que les aconteca. Se buscara y seguramente se encontraran formas de garantizar que las sesiones del GTPI se desarrollaran dentro de las normas de la ONU, sin tropiezos de ninguna clase, reservndose siempre dicho GTPI el derecho de ajustar a los reglamentos pertinentes las conductas de todos los participantes y las prcticas emergentes en las sesiones. Estas ideas se compartieron con participantes diversos que estaban en la sala de conferencias donde

28

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

se realizaban las reuniones del GTPI. Varios representantes indgenas que se encontraban en la situacin mencionada decidieron que solicitaran hacer uso de la palabra en esas sesiones a fin de ver cmo reaccionaban los miembros del GTPI y, en caso necesario, insistir en su derecho a hablar all. A la vez, en la misma ocasin, se les haba planteado lo mismo individualmente a los miembros del GTPI. En su respuesta en esas conversaciones, tres de los integrantes del GTPI se manifestaron en el sentido de que estaban de acuerdo en que a los representantes de organizaciones indgenas sin estatuto consultivo se les permitiera tomar la palabra y participar en las sesiones del GTPI, pues traan informacin importante para el mismo, si al consultrseles, los otros miembros del GTPI as lo consideraban tambin, lo que esperaban que fuera as. Reunidos todos los miembros del Grupo de Trabajo con el objetivo de considerar y decidir esta cuestin de la participacin de los representantes de organizaciones sin estatuto consultivo, todos ellos reiteraron sus respectivas posiciones. Se seal, en general, que si se permita esa participacin, esto implicara que el GTPI tena confianza en que estos representantes procederan de acuerdo con las normas de procedimiento de las Naciones Unidas. A este respecto, el presidente del GTPI en 1982 y 1983, Sr. Asbjrn Eide (de Noruega), propuso que se les podra dar la palabra bajo apercibimiento de que el GTPI podra quitrsela si se apartaban de los procedimientos aplicables en las sesiones del GTPI y que, en su caso, se lo hara sin titubear. Los dems miembros del GTPI aceptaron y apoyaron esa propuesta, sin modificacin. Habiendo acordado unnimemente proceder as, en la siguiente sesin del GTPI, el presidente del mismo anunci que se procedera en esa forma. Esto fue bien recibido por los participantes. Esa apertura amplia del GTPI que nunca se restringi, se constituy pronto en una de las caractersticas especiales -quiz la caracterstica fundamental - del mismo, la que permiti que el nmero de representantes que participaban en el GTPI fuera cada vez ms abultado y ese aumento constante haba llegado, una dcada despus, a colocarse alrededor de mil participantes por perodo de sesin. Esto se ha considerado altamente inusual y extraordinario para un organismo de la categora jerrquica de un grupo de trabajo de este tipo. Esto nos lleva a confirmar la importancia de haber considerado y creado un punto de entrada para los pueblos indgenas a la ONU y a un nuevo tipo de dilogo de alto nivel entre estos pueblos y los gobiernos y la comunidad internacional y para el establecimiento de nuevos mtodos de cooperacin internacional. El GTPI desempe estas tareas a la perfeccin debido a unos objetivos adecuados, una direccin clara y firma y la intervencin de verdaderos representantes indgenas. Varios gobiernos enviaron tambin a funcionarios experimentados de la administracin pblica de sus pases, incluso de ministerios, para participar en las sesiones del GTPI e hicieron declaraciones formales sobre los temas de su compe-

PRIMERA PARTE AUGUSTO WILLEMSEN DiAZ

29

tencia. Debido a esta apertura, el nmero de participantes fue creciendo ao a ao hasta los casi 1.000 participantes. En preparacin para la elaboracin de textos concretos en cumplimiento de su mandato, el GTPI estuvo absorbiendo toda la informacin que le iban suministrando los distintos representantes y, durante su cuarto perodo de sesiones (1985), se decidi formalmente que la formulacin de una declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas constituira el primer paso en el cumplimiento del segundo de los aspectos de su mandato. Desde el siguiente perodo de sesiones, el GTPI se dedic seriamente a la tarea de formular este proyecto de declaracin. Habiendo avanzado bastante en el curso de estos procedimientos en los que numerosas personas hicimos contribuciones en la formulacin concreta de esas normas, se dio el caso del establecimiento dentro del GTPI de tres grupos de redaccin dirigidos por sus miembros Sra. Erica Daes, el Sr. Danilo Trk y el Sr. Miguel Alfonso Martnez. En ellos participaron en la forma ms plena y muy activamente los representantes indgenas como proponentes y redactores directos. En 1993, Ao Internacional de los Pueblos Indgenas, el GTPI dio por terminada la redaccin de su proyecto preparado con la participacin de todos los que haban participado en sus sesiones y hecho contribuciones de mltiples maneras al proceso de redaccin y lo present a la Subcomisin para su consideracin. En el ao siguiente en su resolucin 45/1994 la Subcomisin aprob sin voto el texto presentado por el Grupo de Trabajo y lo pas a la Comisin.7 La Comisin, en Resolucin 1995/32 constituy un grupo de trabajo abierto e intersesional para examinar el texto que la Subcomisin haba adoptado (GTPD).8 Se estableci un estatuto consultivo especfico, anulando as la apertura del GTPI, pero ha de indicarse que este estatuto no se neg a ninguna organizacin que lo solicit. Despus de larga y complicada consideracin de ese texto, el mismo, en versin modificada, tal como haba sido incluido en el ltimo informe del GTPD, fue transmitido a la Comisin, el cual fue aprobado subsecuentemente por el Consejo de Derechos Humanos en su Resolucin 2006/2 del 26 de junio de 2006, por votacin de 30 a favor, 2 en contra, con 12 abstenciones.9 Sin embargo, el 18 de noviembre de 2006, con un voto de 82 a favor, 67 en contra y 25 abstenciones, la Tercera Comisin de la Asamblea General adopt una resolucin, presentada por el Grupo de Estados Africanos, posponiendo la adopcin de la declaracin debido, principalmente, a las siguientes consideraciones, resumidas as por un autor: la definicin de pueblos indgenas; la libre determinacin; los derechos de propiedad sobre tierras y recursos naturales; la conservacin de distintas instituciones polticas y econmicas; y la integridad nacional y territorial.10 Como es sabido, el 13 de septiembre de 2007, la Asamblea General adopt la ltima versin del texto de la Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas por un voto de 143 a favor, 4 en contra (Australia, Canad, Estados Unidos y Nueva Zelanda), y 11 abstenciones.11

30

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Fondo de contribuciones voluntarias


Como se ha dicho ya, la idea de establecer un fondo para la participacin de los pueblos indgenas en la ONU estaba vinculada a la participacin vital de representantes genuinos de los pueblos y comunidades indgenas a fin de garantizar la autenticidad de las presentaciones, en las cuales haba que basar, en principio, las acciones del Grupo de Trabajo, as como de rganos y organismos de la ONU. A fines de la dcada de los aos 1970, habiendo tramitado la aceptacin de esos documentos internamente en el Centro de Derechos Humanos, como se llamaban entonces nuestras oficinas, pues implicaban la creacin de nuevo organismo en la ONU, comenc a trabajar los documentos relativos a la creacin y organizacin del Fondo, para lo cual tuve a la vista documentacin relativa a otros fondos similares existentes en la ONU. La Subcomisin y la Comisin recogieron en sus resoluciones 1982/31 y 1983/23 respectivamente la primera parte de esa iniciativa y la Comisin pidi a la Subcomisin que hiciera propuestas ms concretas acerca del posible establecimiento de un fondo como el arriba mencionado, incluidos criterios aplicables para la administracin de ese fondo, as como normas apropiadas para ponerlo a disposicin de aquellos que se pueda considerar que renen las condiciones para ello. Pidi al Secretario General que hiciera sugerencias a la Subcomisin sobre la manera en que podra administrarse ese fondo. Finalmente, el Fondo de Contribuciones Voluntarias para los pueblos indgenas fue creado por la Asamblea General de la ONU en 1985 y ha estado funcionando desde 1988 a la fecha, habiendo apoyado la participacin de cientos de representantes de los pueblos indgenas a travs de los 21 aos de su existencia. En mi papel como Presidente de la Junta de Administracin del Fondo Voluntario, posicin que ocup desde 1988 hasta 1996, despus de retirarme de la ONU en 1983, promov un mayor conocimiento indgena especializado en la ONU. En cada sesin se fueron nombrando ms representantes indgenas en la Junta de Administracin hasta que, en 1996, no fui candidato para la reeleccin y una mujer indgena fue nombrada para reemplazarme: Victoria Tauli-Corpuz fue la elegida y con esta composicin la Junta lleg a ser 100% indgena.

Conclusin
Las presentes lneas se escriben felizmente para que se incluyan en una publicacin que se emite en ocasin de haberse logrado el triunfo inicial de gran importancia en la ONU que corona de xito el esfuerzo colectivo de miles de personas a travs de numerosos aos, consistente en la aprobacin de un instrumento jurdico internacional exclusivamente dedicado a la materia, la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas.

PRIMERA PARTE AUGUSTO WILLEMSEN DiAZ

31

Esto corona una importante etapa de la lucha por el respeto, reafirmacin y promocin de los derechos fundamentales de millones de personas, iniciado hace alrededor de cincuenta aos, en el cual el movimiento indgena internacional, activo en ese proceso desde mediados de la dcada de los aos 1970 ha venido, de 1978 en adelante, incrementando cada vez ms sus acciones y su importancia por su efectividad y eficiencia, habiendo asumido el rol predominante que en ello se merece. Como actor en ese proceso, soy persona que se encontr ante una puerta entrecerrada, sin voluntad de exclusiones de ninguna especie que, sin embargo, impeda el paso. Le di suave empujn que la abri algo con cierta dificultad, empujn que no acabar de celebrar haber dado, pues posibilit atravesar ese umbral a miles de personas que representan a los hoy ms de 300 millones de seres humanos cuyos derechos estaban siendo violados y se deba actuar para superar esa situacin. En el proceso de afirmar presencia allende la puerta de entrada se us, en contra, terminologa equivocada o manipulada sin lograr, empero, que se perdiera la orientacin terminolgica acertada que, finalmente, recuper el uso de vocablos idneos, conservados en espera, aunque siempre prestos a reaparecer. Se reivindic el derecho de autodefinicin, con concurrencia de elementos subjetivos de autoidentificacin y su complemento, la aceptacin comunitaria. Se objet, en la medida de lo posible a un funcionario de Secretara General en los procedimientos en un organismo poltico en la ONU, la descalificacin como pueblos histricos que implicaba su consideracin en calidad de simples minoras. Por ltimo se relata que se abri la otra puerta, entreabierta sta, nada ms, de acceso a la participacin en el nuevo mecanismo especfico, que se haba logrado establecer a travs de insistencia reiterada muchas veces. El movimiento indgena internacional ya consolidado, aunque con alguna fisura superficial que se sabr cerrar, seguir trabajando, con toda eficiencia e idoneidad en la ONU y en los otros foros existentes, de manera de garantizar a las generaciones venideras de esos pueblos indgenas que tendrn un futuro digno y significativo en el que continuarn aportando sus brillantes luces y derroteros constructivos a dichas generaciones y a la humanidad entera, para bien de todos. Adelante!

Notas
1 2 El presente texto es una versin abreviada de un estudio ms extenso sobre este tema que ser publicado prximamente por IWGIA. Los otros seis estudios se refirieron, respectivamente, a la discriminacin en: los derechos polticos; la libertad de religin y prcticas religiosas; el derecho de todas las personas a abandonar cualquier pas, incluido el suyo, y retornar a su pas; personas nacidas fuera del matrimonio; igualdad en la administracin de justicia y la discriminacin racial.

32

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Pero no escrib las conclusiones y recomendaciones en el Captulo XIII que corresponderan a dicho captulo. El Relator Especial de este estudio fue Hernn Santa Cruz, de Chile. 4 Convencin Internacional para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial, 21 de diciembre de 1965, 660 UNTS 195, entrada en vigor el 4 de enero de 1969; Pacto Internacional sobre los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, 16 de diciembre de 1966, 999 UNTS 3, entrada en vigor el 3 de enero de 1976; y Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos, 16 de diciembre de 1966, 999 UNTS 171, 26 de marzo de 1976. 5 Martnez Cobo Estudio del problema de la discriminacin contra las poblaciones indgenas, Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/476; E/CN.4/Sub.2/1982/2; E/CN.4/Sub.2/1983/21 (1981-1983). 6 ECOSOC Resolucin 1982/34: estudio sobre el problema de la discriminacin contra las poblaciones indgenas, Doc. ONU E/RES/1982/34 (7 de mayo de 1982). 7 Subcomisin para la Prevencin de las Discriminaciones y Proteccin a las Minoras Resolucin 1994/95: Proyecto de Declaracin de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas, Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/Res/1994/45 (1994). 8 ECOSOC Resolucin 1995/32: Establecimiento de un Grupo de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos encargado de elaborar un proyecto de declaracin de conformidad con el prrafo 5 de la resolucin 49/124 de la Asamblea General (25 de julio de 1995). 9 Consejo de Derechos Humanos Resolucin 2006/2: Grupo de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos encargado de elaborar un Proyecto de Declaracin de conformidad con el prrafo 5 de la resolucin 94/214 de la Asamblea General de 23 de diciembre de 1994 (29 de junio de 2006). 10 Mario Ibarra, 2007: Notas sobre algunos instrumentos, documentos y actividades internacionales para una discusin e implementacin del derecho de libre determinacin de los pueblos indgenas. (Mayagrfica, Guatemala), 84. 11 Asamblea General Resolucin 61/295: Declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas, Doc. ONU A/61/67, Anexo (13 de septiembre de 2007).

33

34

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Los pueblos indigenas, el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indigenas y la adopcion de la Declaracion de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indigenas
1

Asbjrn Eide*

l Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas (GTPI) fue establecido por la Subcomisin de la ONU para la Prevencin de la Discriminacin y la Proteccin de las Minoras (la Subcomisin) en 1982, un momento en que los esfuerzos internacionales para proteger los derechos humanos haban adquirido una importancia significativa. En los tempranos aos formativos del derecho internacional, antes de separarse del derecho natural y del pensamiento teolgico, las cuestiones relativas al tratamiento de los pueblos indgenas aparecen en los escritos de Bartolom de las Casas y de Francisco de Vitoria.2 Sin embargo, sus esfuerzos humanistas no tuvieron un gran xito en mejorar positivamente el comportamiento de los colonizadores europeos. La brutalidad extrema era comn entre los conquistadores en las Amricas, incluidas las matanzas generalizadas y deliberadas de la poblacin que habitaba all anteriormente. La injusticia caracteriz tambin el proceso de asentamiento europeo en Australia y en otros lugares. La preocupacin por los derechos de los pueblos indgenas desapareci del derecho internacional durante el periodo del derecho internacional clsico, positivista, en su evolucin desde el final de las guerras napolenicas hasta la II Guerra Mundial. Era la poca del auge del sistema de los estados nacin en Europa, que se extendi a los nuevos estados coloniales independientes. La soberana
*

Asbjrn Eide, doctor en derecho, es actualmente profesor visitante de la Universidad de Lund y anterior profesor Torgny Segerstedt de la Universidad de Gottenburgo. Ha sido director del Centro Noruego de Derechos Humanos de la Universidad de Oslo y es ex presidente del Grupo de Trabajo de la ONU sobre Poblaciones Indgenas, ex presidente del Grupo de Trabajo de la ONU sobre Minoras y presidente saliente del Comit Asesor sobre Minoras Nacionales del Consejo de Europa.

PRIMERA PARTE ASBJRN EIDE

35

nacional era el principio organizador bsico. Se consideraba que el derecho internacional derivaba tan solo del consentimiento y de la prctica estatales y que trataba nicamente de las relaciones entre estados soberanos. La situacin en el interior de los estados era asunto exclusivo del poder colonial. Por lo tanto, el tratamiento de los pueblos indgenas era en general una cuestin interna, sin ningn papel para la comunidad internacional. Incluso se consider que los tratados entre los imperios coloniales y los pueblos indgenas quedaban bajo la jurisdiccin nacional y no internacional.3 A finales de la I Guerra Mundial emergieron algunos elementos de cambio en el derecho internacional, aunque con pocos efectos positivos para los pueblos indgenas. La Liga de Naciones estableci un sistema de proteccin internacional de las minoras que vivan en algunos de los estados nuevos o reconstruidos de la Europa Central y Oriental. Otro avance parcial fue el sistema del mandato, establecido en el Artculo 22 del Convenio de la Liga de Naciones.4 En relacin con las colonias y los territorios tomados a los poderes coloniales derrotados y transferidos como mandatos a los de la coalicin vencedora, [e]l bienestar y desarrollo de esos pueblos constituye una misin sagrada de civilizacin, y conviene incluir en el presente pacto garantas para el cumplimiento de esta misin. Se solicit a los poderes con mandato que proporcionasen al Consejo de la Liga un informe anual sobre su actuacin y se estableci una Comisin permanente para recibir y examinar estos informes anuales y para dar al Consejo su opinin sobre todas las cuestiones relativas a la ejecucin de los mandatos. Aunque el sistema de mandatos y la proteccin de las minoras sugeran una senda de posible modificacin del derecho internacional, perdieron mucho de su significado en los aos 30 del siglo XX debido a la crisis del sistema internacional causada por el militarismo japons en Asia, el nacionalismo extremista en el corazn de Europa y el comunismo estalinista en la Unin Sovitica. Adems, el derecho internacional sigui sin ser capaz de tratar las cuestiones de los pueblos indgenas que residan en los estados soberanos existentes. Los pueblos indgenas carecan de estatus ante el derecho internacional y no se estableci ningn mecanismo ni procedimiento por el que pudieran dirigirse a la comunidad internacional. La nica excepcin fue la Organizacin Internacional del Trabajo que, preocupada por la abolicin de la esclavitud, haba comenzado a investigar la situacin de estos pueblos indgenas, un proceso que culminara mucho ms adelante, despus de la II Guerra Mundial, con la adopcin del primer convenio internacional relevante para ellos: el Convenio 107 de la OIT sobre poblaciones indgenas y tribales (Convenio 107 de la OIT).5 Slo tras la adopcin de la Carta de las Naciones Unidas tuvo lugar un cambio significativo en el derecho internacional. La inclusin de la promocin y proteccin de los derechos humanos como uno de los propsitos de las Naciones Unidas dio carta de legitimidad a la preocupacin en las relaciones internacionales por vigilar y, si era necesario, criticar, el modo en que los gobiernos trataban a sus

36

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

propios ciudadanos. En los primeros aos, tuvo escaso efecto: a pesar de la adopcin de la Declaracin Universal de Derechos Humanos (DUDH) en 1948,6 la promocin de los derechos humanos se vio seriamente obstaculizada por la Guerra Fra. En los aos 70, sin embargo, comenzaron a producirse avances significativos. Se establecieron los primeros rganos de los tratados y las organizaciones internacionales de derechos humanos se hicieron cada vez ms activas.

El GTPI
La decisin de la Subcomisin de establecer el GTPI se considera como el punto de partida de este artculo por dos razones. Para empezar, las cuestiones indgenas iban a convertirse, por primera vez, en el tema exclusivo de la agenda de un nuevo organismo internacional de derechos humanos. Adems, como miembro recin elegido de la Subcomisin, desempe un papel en el establecimiento del GTPI al presentar el proyecto de resolucin en la Subcomisin y, en 1982, al ser elegido como su primer Presidente. Otros expertos llegaran a tener un papel ms importante en las etapas posteriores del proceso. Me compiti como Presidente tomar una decisin que result tener unas consecuencias de mucho mayor alcance del que entonces anticip. Se refiere a la participacin en el GTPI. Muchos representantes indgenas queran participar pero se enfrentaban a dificultades formales. Todos los grupos de trabajo de la Subcomisin estaban formados por solo cinco miembros, miembros de la propia Subcomisin y procedentes de cada una de las regiones del mundo segn las definen las Naciones Unidas. Pero se permita que en los grupos de trabajo hubiera observadores. Segn las normas estndar de entonces, los representantes de los gobiernos y de agencias especializadas u organizaciones regionales internacionales tenan derecho participar como observadores. Los representantes de aquellas ONG a las que se les haba concedido estatus consultivo por el Consejo Econmico y Social (ECOSOC) tenan tambin derecho a participar como observadores. En aquellos tiempos, sin embargo, casi ninguna organizacin indgena tena estatus consultivo del ECOSOC, lo que significaba que era difcil para los pueblos indgenas participar. En mi papel de Presidente, tom la decisin de que, para poder cumplir con el mandato de examinar los acontecimientos relativos a las poblaciones indgenas y trabajar hacia el desarrollo de las normas correspondientes, era necesario tener presentes a los mejores expertos que fuera posible y los mejores expertos eran los propios representantes indgenas. Aunque esto era una ruptura total con la tradicin y se encontr con algunas objeciones, fue apoyado por el entonces director del Centro de la ONU para los Derechos Humanos, Theo van Boven de Holanda. El GTPI qued as abierto a los representantes indgenas y, a lo largo de los aos, llegaron en gran nmero de todos los rincones del mundo. Visto en retrospectiva, queda claro que esto sent las bases para la emer-

PRIMERA PARTE ASBJRN EIDE

37

gencia de un movimiento indgena mundial que lleg para dejar su huella en mucho del trabajo de derechos humanos de la ONU en los siguientes aos. La Resolucin 1982/34 de la Comisin de Derechos Humanos dio el mandato al GTPI de examinar los acontecimientos relativos a las poblaciones indgenas y de trabajar para desarrollar las normas correspondientes.7 En 1985 la Subcomisin solicit que el GTPI elaborase un proyecto de declaracin sobre los pueblos indgenas para su adopcin por la Asamblea General, lo que hizo, terminando el proyecto en 1993.8 Los derechos humanos internacionales tal como se establecieron al final de la II Guerra Mundial, estaban basados en el principio de que todas las personas deban ser libres e iguales en dignidad y derechos. Todos tenan derecho a todos los derechos humanos sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de cualquier otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin (DUDH, Art. 2).9 La intencin era acabar con todas las formas de exclusin y subordinacin y garantizar la integracin de todos en la sociedad de manera igualitaria. La unidad responsable de conseguir esto, segn sealaban los pactos internacionales de derechos humanos adoptados en 1966, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos y el Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,10 era el estado: cada estado parte de estos pactos debera respetar y asegurar el disfrute igualitario de esos derechos a cada persona dentro de su territorio. Toda exclusin deba terminar; la integracin a travs de la prevencin de la discriminacin era la principal tarea a conseguir. Tal fue la motivacin de la OIT que, en una etapa temprana, comenz a investigar la discriminacin y explotacin de las personas de origen indgena. Un exhaustivo estudio de la OIT en 1953 llev a la adopcin de su Convenio 107. El enfoque de ese Convenio era el de facilitar una mejor integracin de las personas indgenas en el mercado laboral a travs de la eliminacin de la discriminacin y de la mejora de la formacin profesional. Pero se reconoca que una causa subyacente de la vulnerabilidad de estos pueblos era la generalizada privacin de la tierra de la que haban subsistido en el pasado. Por ello, el Convenio peda tambin una mejora en el reconocimiento de los derechos de los indgenas a la tierra.

Cambio de enfoque: de la integracin a la libre determinacin


Durante muchos aos de su existencia, la Subcomisin se centr sobre todo en la primera parte de su mandato, la prevencin de la discriminacin. La filosofa dominante era la de acabar con la exclusin y la marginacin y promover la integracin y la igualdad entre todas las personas dentro de las sociedades nacionales. La Subcomisin llev a cabo un trabajo pionero en este rea, incluida la elaboracin de la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discrimi-

38

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

nacin Racial. Pero cuando intent trabajar en el segundo aspecto de su mandato, centrndose en la proteccin de las minoras, fue durante mucho tiempo ignorada por la Comisin de Derechos Humanos y por el ECOSOC. El ambiente cambi en los aos 70, en parte por la adopcin del PIDCP en 1966, cuyo Artculo 27 sealaba: En los Estados en que existan minoras tnicas, religiosas o lingsticas, no se negar a las personas que pertenezcan a dichas minoras el derecho que les corresponde, en comn con los dems miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religin y a emplear su propio idioma. La Subcomisin decidi iniciar un estudio sobre los derechos de las minoras basndose en el Artculo 27 del PIDCP y lo encarg a su miembro italiano, Francesco Capotorti. En el curso de su estudio recomend, y la Subcomisin estuvo de acuerdo, que la situacin de las poblaciones indgenas fuera objeto de un estudio separado, confiado a otro miembro de la Subcomisin, el seor Martnez Cobo. A lo largo de casi una dcada, l y sus colaboradores llevaron a cabo un exhaustivo estudio sobre la discriminacin existente contra las poblaciones indgenas. Mucho del trabajo lo desarroll un funcionario del Centro de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Augusto Willemsen Daz, de Guatemala (Vase Willemsen Daz en este volumen). El plan inicial era centrarse en la discriminacin y en los obstculos para la plena integracin de las personas indgenas en la sociedad mayoritaria. Conforme el estudio de Cobo avanzaba, iba quedando cada vez ms claro que el enfoque tena que modificarse en respuesta a las demandas hechas por las propias organizaciones indgenas. Durante siglos, los pueblos indgenas no haban tenido presencia en los organismos internacionales. Esto cambi radicalmente con el establecimiento del GTPI. La mayor presencia de representantes indgenas se vio facilitada por el Fondo Voluntario de la ONU para las Poblaciones Indgenas, establecido por la Asamblea General en 1985 para proporcionar apoyo a representantes indgenas para acudir al GTPI (y, posteriormente, al Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas). Con el tiempo, el Fondo aument e hizo posible que comunidades indgenas pobres, incluidas las de frica, pudieran asistir. Actualmente se proporcionan ms de cien becas de viaje cada ao. El Fondo ha facilitado tambin la participacin de mujeres representantes de comunidades indgenas. En el GTPI los representantes indgenas no solo podan asistir sino que tambin podan hablar, preparar documentos de trabajo y hacer propuestas. Sus opiniones se tenan cada vez ms en cuenta. Con ello, el sentido de las discusiones cambi. Utilizando el GTPI como plataforma, los representantes indgenas consiguieron estar representados tambin en muchos otros organismos de deliberacin de las Naciones Unidas y pudieron llamar la atencin sobre sus preocupaciones a otras organizaciones, como el Banco Mundial. Se convirti en un trampoln para su participacin en las grandes cumbres organizadas durante los aos 90, la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Conferencia de Ro) en 1992, la Conferencia

PRIMERA PARTE ASBJRN EIDE

39

Mundial de Derechos Humanos en 1993, la Cumbre Mundial de Copenhague sobre Desarrollo Social de 1995, la Cuarta Conferencia Mundial sobre las Mujeres en Beijing en 1996 y la Conferencia Internacional contra el Racismo de 2001. A travs de esta participacin, lograron que las preocupaciones de los pueblos indgenas se reflejaran en las declaraciones y programas de accin de varias de estas Conferencias, afectando as el trabajo de muchas agencias de la ONU. Para algunos de los ms activos representantes indgenas, los derechos de las personas pertenecientes a minoras, tal como se sealan en el Artculo 27 del PIDCP, eran insuficientes. Se concentraron cada vez ms en el Artculo 1, el derecho de los pueblos a la libre determinacin. Debe recordarse que el Artculo 1 se haba introducido en los instrumentos de derechos humanos en una poca de crecientes luchas por la descolonizacin y de creciente aceptacin de la misma. Para los dirigentes indgenas del continente americano, su situacin tena similitudes con una forma de colonialismo interno, y era esta situacin la que queran rectificar insistiendo en el derecho de los pueblos a la libre determinacin. Aunque los derechos humanos de la Declaracin Universal de Derechos Humanos se refieren a la relacin entre las autoridades estatales y los individuos que estn sujetos al ejercicio de su autoridad, el derecho de libre determinacin incorporaba una perspectiva totalmente diferente: quin debera gobernar a quin y quin debera ejercer la autoridad y el control sobre el territorio y los recursos naturales? Los activistas indgenas desafiaron lo que consideraban una perspectiva integracionista en el derecho internacional y demandaron un cambio en el enfoque hacia la libre determinacin y el control sobre sus propios recursos naturales. Por ejemplo, rechazaban el Convenio 107 sobre Poblaciones Indgenas y Tribales de la OIT por su naturaleza asimilacionista. El Convenio dejaba claro que su propsito era conseguir la progresiva integracin de las personas de las poblaciones indgenas en la sociedad nacional en su conjunto. Por el contrario, los dirigentes indgenas demandaban un espacio para que sus pueblos pudieran administrarse por s mismos colectivamente. El cambio en el enfoque del derecho internacional relativo a los pueblos indgenas fue emergiendo paso a paso, con el GTPI en el centro de los avances. En paralelo a la elaboracin de una declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas, se llevaron a cabo una serie de estudios para profundizar en la comprensin de las cuestiones implicadas. La Presidenta del GTPI durante la mayor parte del periodo desde 1984, fue la miembro de Grecia en la Subcomisin, Erica Irene Daes (vase Daes en este volumen). Prepar algunos de los primeros borradores de la Declaracin en discusin, basados en las preocupaciones expresadas por los participantes, y elabor varios estudios. Algunos fueron tambin trabajo del siguiente Presidente, Miguel Alfonso Martnez de Cuba. Simultneamente, la OIT inici una revisin de su Convenio 107 basndose en la nueva perspectiva de una mayor autonoma para los pueblos indgenas, el reconocimiento de su control colectivo sobre la tierra y los recursos naturales, los

40

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

derechos educativos basados en sus propias necesidades y orientacin cultural y una proteccin laboral y enseanza profesional ms dirigida por la asuncin de que serviran a su propia sociedad y encontraran empleo en ella, y no solo en la parte no indgena de la sociedad. El resultado fue el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales (Convenio 169 de la OIT), adoptado en 1989.11 De forma general, iba creciendo el apoyo a los derechos indgenas. La Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos en Viena solicit la pronta finalizacin del proyecto de declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas y pidi la proclamacin del Decenio de los Pueblos Indgenas, que comenz en 1994.12 Su principal objetivo era fortalecer la cooperacin internacional para resolver los problemas a los que se enfrentaban los pueblos indgenas en las reas de los derechos humanos, el medio ambiente, el desarrollo, la educacin y la salud. El lema del Decenio fue Poblaciones indgenas: asociacin en accin. La finalizacin del proyecto de Declaracin por el GTPI en 1993 fue un gran logro, hecho posible gracias a la perseverancia y compromiso de la Presidenta del GTPI durante muchos aos, Erica Irene Daes, y otros miembros de la Subcomisin, en estrecha colaboracin con los representantes indgenas. El proyecto fue adoptado por la Subcomisin y entregado a la Comisin de Derechos Humanos para su adopcin y transmisin a la Asamblea General. Se estableci un grupo de trabajo dentro de la Comisin (el GTPD), que se reunira todos los aos durante ms de una dcada. Muchos gobiernos eran crticos con algunos contenidos del proyecto de Declaracin y las negociaciones resultaron ser ms difciles en la Comisin (un organismo poltico) que en la Subcomisin (compuesta por expertos independientes). La discusin del proyecto se prolong entre 1994 y 2006 y no haba sido an adoptado cuando se aboli la Comisin, a pesar de que el sustantivo trabajo dirigido por el Presidente del Grupo de Trabajo haba hecho mucho para suavizar las controversias. Entonces, en junio de 2006, el proceso dio un nuevo vuelco. El proyecto de Declaracin fue adoptado en su primera sesin por el nuevo Consejo de Derechos Humanos y transferido a la Asamblea General, donde se encontr con obstculos inesperados. La adopcin de la Declaracin por el Consejo de Derechos Humanos supuso un cambio fundamental, completando un proceso que haba comenzado en los aos 70. Sin embargo, aunque hay un pleno acuerdo en que la asimilacin coercitiva ya no es permisible, queda una brecha significativa entre quienes apoyan la integracin de las personas indgenas en su capacidad individual y aquellos que apoyan la demanda de libre determinacin colectiva.

Decisiones en la Asamblea General


Los principales patrocinadores de la Declaracin fueron los pases latinoamericanos y europeos. Casi todos los pases de Amrica Latina y Europa apoyaron el

PRIMERA PARTE ASBJRN EIDE

41

proyecto de Declaracin y, por tanto, votaron contra la resolucin de diferir la consideracin de la misma en la Asamblea General en la Tercera Comisin de la Asamblea el 28 de noviembre de 2006. La oposicin a la Declaracin lleg de dos bandos muy diferentes: de cuatro pases fuera de Europa que, en algn momento, haban sido colonias britnicas y que ahora tenan una poblacin mayoritaria anglfona (Australia, Nueva Zelanda, Canad y Estados Unidos) junto con un nmero importante de pueblos indgenas en sus territorios, y de los pases africanos. La Federacin Rusa, que tiene pueblos indgenas en su territorio, aunque en menor nmero, tambin se opuso a la Declaracin. La bastante inusual coalicin de estados africanos y de estados occidentales no europeos en los que la mayora son descendientes de colonos europeos (aunque no latinos), no haba emergido durante la adopcin del proyecto de Declaracin en el Consejo de Derechos Humanos en junio de 2006. Por el contrario: los estados africanos la apoyaban directamente o eran neutrales. Entre los patrocinadores que presentaron la resolucin para la adopcin de la Declaracin en el Consejo se encontraban tres estados africanos (Benin, Congo y Zambia) y entre los estados que votaron a favor de su adopcin estaban tambin Camern y Sudfrica, adems de Zambia. Ningn estado africano vot en contra de la Declaracin en el Consejo de Derechos Humanos. Argelia, Ghana, Marruecos, Nigeria, Senegal y Tnez se abstuvieron.13 El Consejo adopt la Declaracin con 30 votos a favor, dos en contra y doce abstenciones. Solo Canad y la Federacin Rusa votaron en contra. Los muchos estados que no eran en ese momento miembros del Consejo incluan tambin a Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos, donde viven un nmero considerable de indgenas. Estos tres influyentes pases protestaron contra la adopcin de la Declaracin por el Consejo. Su protesta y las razones subyacentes fueron explicadas en una declaracin conjunta de 27 de junio ante el Consejo. Un pasaje de esta declaracin merece nuestra atencin, ya que seala: Nuestros tres pases han discutido el texto del Presidente en profundidad en muchas capitales y en todas las regiones. Es evidente que otros comparten nuestras preocupaciones.14 Aunque su intervencin no evit la adopcin de la Declaracin en el Consejo en junio, algunos de estos tres pases, o todos ellos, junto con Canad, llevaron a cabo grandes esfuerzos de cabildeo entre el momento de la adopcin de la Declaracin en el Consejo en junio de 2006 y su rechazo de facto en la Tercera Comisin de la Asamblea General en noviembre del mismo ao.15 Esta presin tuvo su principal impacto en los pases africanos, que en noviembre votaron en bloque a favor de la posposicin de la consideracin de la Declaracin en la Asamblea General, incluidos estados africanos que haban votado a favor de su adopcin en junio en el Consejo de Derechos Humanos. El 12 de diciembre de 2006 se celebr una conferencia de prensa en la sede central de la ONU a iniciativa del caucus de los pueblos indgenas. En ella, este organismo declar que se senta conmocionado y ultrajado por la Tercera Co-

42

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

misin, que no haba adoptado el instrumento internacional de mayor importancia para la promocin y proteccin de los derechos humanos de los pueblos indgenas.16 En palabras del seor Borrero, presidente del Comit de ONG para el Decenio de los Pueblos Indgenas del Mundo: frica haba asumido el liderazgo para bloquear la adopcin de la Declaracin, una estrategia apoyada y animada por Nueva Zelanda, Canad, Australia y los Estados Unidos. Estaba claro que tal accin para politizar los derechos humanos mostraba una clara indiferencia por los abusos de derechos humanos que sufran los pueblos indgenas. La traicin y la injusticia tendran un fuerte impacto en los 370 millones de indgenas, que estaban entre los grupos ms marginados en todas las regiones del mundo.17 El seor Borrero dijo que el voto africano en la Tercera Comisin era una sorpresa porque histricamente frica haba apoyado a los pueblos indgenas. Declar que [h]a habido informes sobre presiones de algunos gobiernos sobre otros, y creemos que esto ha sido un factor en este caso.18 Aunque seal que la mayora de los estados africanos no haban participado activamente en la negociacin del proyecto de Declaracin, y que sus posiciones se haran ms claras con el tiempo. Sera simplista, sin embargo, echar la culpa del cambio de posicin africano en la votacin solo a factores externos. La preocupacin principal de los gobiernos africanos durante su relativamente corta historia de independencia ha sido asegurar algn tipo de construccin nacional tras el fin del colonialismo. Las cuestiones relativas a la proteccin de las minoras o de los pueblos indgenas se han visto como causantes de divisin. Adems, los estados africanos solo muy recientemente se han dado cuenta de que el trmino pueblos indgenas puede incluir a algunas secciones de sus propias poblaciones. frica y Asia no se incluyeron en las regiones con pueblos indgenas en el primer estudio de Martnez Cobo. Los criterios de identificacin se ampliaron durante las discusiones en el GTPI en 1990, avanzando desde grupos que haban estado sujetos al colonialismo europeo hasta otros grupos en los que la preexistencia histrica no era el nico factor relevante. Por ejemplo, se consideraron importantes los modos de vida relacionados con el uso de la tierra y la auto identificacin como indgenas. Pero este cambio en la concepcin no tuvo inicialmente ningn impacto en el discurso dentro de los estados africanos. La inclusin potencial, bajo el trmino pueblos indgenas, de grupos pastoralistas de frica como los maasai, que no pueden afirmar ninguna anterioridad sobre sus territorios frente a otros grupos en los pases en los que viven, se est convirtiendo en una preocupacin creciente para algunos estados africanos. No han examinado an los medios por los que acomodar constitucionalmente los diferentes grupos tnicos en frica y necesitan tiempo para entender las implicaciones de la Declaracin.

PRIMERA PARTE ASBJRN EIDE

43

Los aspectos ms polmicos


La principal crtica hecha por Australia, Nueva Zelanda y los Estados Unidos en relacin con la versin del Consejo de Derechos Humanos de la Declaracin se refera al derecho de libre determinacin (Artculo 3) y al requisito de consentimiento de los pueblos indgenas en ciertas decisiones (Artculo 19). De forma ms general, sealaron que las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos eran inaplicables e inaceptables, ya que parecen exigir el reconocimiento de derechos indgenas sobre tierras que ahora son legalmente propiedad de otros ciudadanos, tanto indgenas como no indgenas (Artculo 26).19 Tales disposiciones seran a la vez arbitrarias e imposibles de aplicar.20 Los tres estados sealaban tambin que otras disposiciones de la Declaracin eran potencialmente discriminatorias. El propsito del Grupo de Trabajo no era que los derechos colectivos prevalecieran sobre los derechos humanos de los individuos, como podra malinterpretarse en el artculo 34 del texto y en otros lugares. 21 El teora, la lucha de algunos pueblos indgenas para conseguir el reconocimiento legal internacional de la Declaracin poda haberse considerado como una extensin del proceso de descolonizacin. La diferencia entre la situacin en los territorios africanos y asiticos colonizados, pero no poblados masivamente por europeos, y la situacin en Amrica, Australia y Nueva Zelanda, donde haba tenido lugar un asentamiento masivo de europeos, es que la descolonizacin devolvi el poder a los nativos en frica y en las zonas colonizadas de Asia. Por el contrario, en Amrica, Australia y Nueva Zelanda, los descendientes de los colonos europeos haban ganado poder poltico en la descolonizacin, sumergiendo as a la poblacin indgena en su territorio. El trmino colonizacin interna se ha utilizado en este sentido. El equilibrio de poder dentro del territorio entre los que han llegado y los que estaban all anteriormente era tal que los pueblos indgenas no tenan posibilidad de una descolonizacin plena. Este es probablemente el motivo por el que eligieron la senda de los derechos humanos ms que el lenguaje de la descolonizacin, incluso si esto significaba estirar la plataforma de los derechos humanos hasta hacerlos incluir derechos colectivos que implicaban un cierto grado de separacin y de libre determinacin. Un caso especial es el de Groenlandia, un territorio en el que la mayora son descendientes de los habitantes originarios inuit, con una minora formada por colonos daneses y de otros pases europeos y sus descendientes. Como territorio no autnomo, Groenlandia claramente quedaba incluida en el mbito de descolonizacin de las Naciones Unidas de despus de la II Guerra Mundial, pero se excluy de dicho mbito sobre la base de un acuerdo de gobierno autnomo bajo Dinamarca. La decisin de eliminar a Groenlandia de la lista de territorios no autnomos se hizo con argumentos poco firmes,22 y la cuestin de la libre determinacin de Groenlandia permanece sin resolver.

44

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Para la mayora de las comunidades indgenas, la secesin directa no es ya una opcin significativa y no es lo que quieren, pero pese a ello han insistido en utilizar el derecho de libre determinacin y han objetado a una interpretacin restringida del trmino. Erica-Irene Daes, que presidi el GTPI durante todo el periodo de elaboracin de la Declaracin, ha explicado por qu los pueblos indgenas fueron tan intransigentes en este punto.23 Los pueblos indgenas sienten la necesidad de tener una posicin de negociacin desde la que se pueda desarrollar una confianza mutua entre los indgenas y los otros miembros de la sociedad. Su pasada experiencia, en la mayora de los casos, hace que confen poco en los gobiernos a los que estn sometidos. Han visto a estos gobiernos adoptar medidas positivas, solo para que gobiernos posteriores se retractaran y minaran las concesiones hechas. Los gobiernos pueden cambiar, incluso las constituciones. Esto es por lo que han insistido en un derecho internacionalmente reconocido de libre determinacin. Esto no implica necesariamente que quieran una secesin, ciertas formas de autonomas garantizadas pueden ser suficientes para ellos, siempre que haya unas garantas internacionales que se respeten.

Consiguiendo la adopcin de la Declaracin


El 13 de septiembre de 2007 la Asamblea General adopt finalmente la Declaracin, posiblemente tras una negociacin exitosa entre los estados patrocinadores, el caucus indgena y los estados africanos (vase Barume en este volumen) que llev a nueve cambios en el proyecto anterior del Consejo de Derechos Humanos, la mayora pequeos y sin consecuencias pero dos de mayor significacin. La disposicin sobre el derecho de libre determinacin del Artculo 3 permanece sin cambios, pero su significado y extensin se vieron significativamente reducidos por un aadido crucial en el Artculo 46(1) sealando que nada en la Declaracin se interpretar en el sentido de que autoriza o fomenta accin alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad poltica de Estados soberanos e independientes. Este lenguaje se basa en la famosa Declaracin sobre los Principios de Derecho Internacional Referentes a las Relaciones de Amistad y Cooperacin entre los Estados,24 reiterada en la Declaracin y Programa de Accin de Viena de 1993.25 Pero el Artculo 46(1) de la Declaracin es, de hecho, ms restrictivo que la Resolucin de 1970. Excluye cualquier interpretacin del derecho de libre determinacin de los pueblos indgenas que pueda llevar a la secesin. Las demandas de autonoma bajo el ttulo de libre determinacin segn los Artculos 3 y 4 de la Declaracin tendrn que respetar la unidad poltica del estado, algo cuya implicacin puede ser difcil determinar en abstracto. El antiguo prrafo 14 del prembulo se ha eliminado. Este sealaba: Reconociendo tambin que los pueblos indgenas tienen el derecho de determinar libre-

PRIMERA PARTE ASBJRN EIDE

45

mente sus relaciones con los Estados en un espritu de coexistencia, beneficio mutuo y pleno respeto. Se hizo tambin un cambio en el Artculo 30, que buscaba prohibir las actividades militares en las tierras o territorios de los pueblos indgenas, a menos que lo justifique una amenaza importante para el inters pblico pertinente. Las palabras amenaza importante se eliminaron, lo que significa que las actividades militares estn ahora permitidas segn la Declaracin cuando sean de inters pblico pertinente. Un cambio de gran importancia , que hizo que los estados africanos pudieran apoyar la Declaracin, fue la incorporacin de un nuevo prrafo en el prembulo (ahora el ltimo prrafo del mismo) con estas palabras: Reconociendo que la situacin de los pueblos indgenas vara segn las regiones y los pases y que se debe tener en cuenta la significacin de las particularidades nacionales y regionales y de las diversas tradiciones histricas y culturales. A pesar de estos cambios, la Declaracin sigue siendo un texto muy ambicioso, que llega muy lejos en la justificacin de las demandas de los pueblos indgenas de una amplia autonoma, control sobre sus tierras, veto sobre los proyectos de desarrollo que los indgenas consideren no deseables y exigencias sobre restitucin y compensacin. Es, desde luego, un documento histrico. Con este teln de fondo, no es una sorpresa que la Declaracin no fuera adoptada por unanimidad. 143 estados votaron a favor y cuatro en contra. Estos fueron, como era predecible, Australia, Canad, Nueva Zelanda y los Estados Unidos, todos ellos pases con un nmero considerable de indgenas. Once estados se abstuvieron, incluida la Federacin Rusa y tres estados africanos: Burundi, Kenia y Nigeria. Prcticamente todos los estados europeos y latinoamericanos votaron a favor, excepto Colombia, que se abstuvo.

Sobre la responsabilidad hacia los derechos humanos


El Artculo 1 de la Declaracin seala que los indgenas tienen el derecho al pleno disfrute, como colectivos y como individuos, de todos los derechos humanos reconocidos en el derecho internacional de derechos humanos. Segn las convenciones internacionales de derechos humanos, cada estado tiene la responsabilidad de respetar, proteger y cumplir los derechos humanos para todas las personas dentro de su territorio y sujetas a su territorio. El estado es responsable internacionalmente de los derechos humanos en todas las partes de su territorio, incluidas las provincias, autonomas y otras diferentes entidades, tal como las diversas unidades de las federaciones, cantones o repblicas que forman parte de federaciones. El Comit de Derechos Humanos ha detallado este principio en su Observacin General 31 de 2004:

46

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Las obligaciones que imponen el Pacto en general y su artculo 2 en particular vinculan a cada Estado Parte en su totalidad. Todos los poderes pblicos (ejecutivo, legislativo y judicial) y dems autoridades pblicas o gubernamentales, sea cual fuere su rango nacional, regional o local estn en condiciones de comprometer la responsabilidad del Estado Parte. [...] A este respecto, el Comit recuerda a los Estados Parte de estructura federal lo estipulado en el artculo 50, en virtud del cual las disposiciones del Pacto sern aplicables a todas las partes componentes de los Estados federales, sin limitacin ni excepcin alguna.26 Aunque no se seale expresamente, lo misma responsabilidad general del estado es aplicable en el caso de otras convenciones de derechos humanos. Nada, por supuesto, impide a los estados delegar la autoridad para garantizar los derechos humanos a entidades subestatales, incluidas las autonomas con autogobierno, pero el papel ltimo de supervisin lo sigue teniendo el estado central y el estado no puede delegar esta responsabilidad ltima. Hablando en trminos generales, podra asumirse que los derechos humanos de las personas indgenas estaran ms o menos protegidos en autonomas gobernadas por los propios indgenas. Pero puede haber circunstancias en las que el cumplimiento con los derechos humanos puede convertirse en un problema. Las tradiciones culturales de los pueblos indgenas pueden estar a veces en conflicto con los derechos humanos. La Declaracin tiene esto en cuenta: aunque los pueblos indgenas tendrn el derecho de mantener, promover y desarrollar sus propias costumbres, espiritualidad, tradiciones, procedimientos y prcticas, estos deben ser compatibles con las normas internacionales de derechos humanos.

Conclusiones: logros e incertidumbres


El enfoque del derecho internacional en la prevencin de la discriminacin de los pueblos indgenas ha cambiado. Los pueblos indgenas han conseguido una creciente aceptacin de su principal preocupacin, el derecho de preservar su propia identidad y cultura. Hasta qu punto llega esta aceptacin, y sus implicaciones, plantea dudas considerables. Los derechos relativos a la preservacin cultural se van admitiendo gradualmente. La preservacin y desarrollo de su identidad implica: un derecho a determinar el contenido de su propia educacin, junto con el derecho a tener acceso a la educacin general del estado en el que viven; el derecho a tener sus propios medios de comunicacin y a tener acceso a los medios generales, nacionales; y el derecho a conservar su patrimonio cultural. Su derecho a la restitucin de objetos de su patrimonio, que a veces se les han quitado, se encuentra an con algunas resistencias. El deber de respetar y proteger las precondiciones materiales para la cultura indgena est ya ampliamente reconocido en la prctica de los rganos de los tratados y en la legislacin nacional de un

PRIMERA PARTE ASBJRN EIDE

47

creciente nmero de pases. Y, sin embargo, su alcance sigue siendo polmico. Implica la aceptacin de demandas de reconocimiento de sus derechos sobre la tierra y los recursos que todava ocupan y utilizan, lo que se confirma claramente en el Convenio 169 de la OIT y en la Declaracin. Los derechos relativos al desarrollo siguen siendo polmicos. La lucha de los pueblos indgenas por la autonoma y las tierras intenta garantizar que no se llevar a cabo en el futuro ningn proyecto de desarrollo que afecte a sus tierras, territorios y recursos sin su libre consentimiento previo e informado. Esto implica un derecho a vetar proyectos que consideren dainos, lo que supone un desafo a las polticas de desarrollo de muchos estados en unos momentos en que hay una creciente demanda de actores externos y del estado para la utilizacin de recursos naturales que se encuentran en los territorios de los pueblos indgenas, como recursos hdricos para proyectos hidroelctricos u otros proyectos a gran escala, extraccin de minerales, incluido el petrleo, actividades madereras y otras. Los derechos a la tierra y recursos naturales son tambin objeto de seria controversia. A veces se responde a los pueblos indgenas que sus derechos se han extinguido porque la propiedad ha sido concedida a otros habitantes. La Declaracin llega lejos en lo que se refiere a la restitucin en tales casos o, cuando eso no sea posible, a la compensacin. Varios gobiernos tienen problemas para aceptar demandas tan ambiciosas. Algunos de los prerrequisitos polticos para conservar y desarrollar la identidad de los pueblos indgenas, como la autonoma o el autogobierno, se van reconociendo progresivamente. Pero el grado de autonoma de los pueblos indgenas que los estados estn dispuestos a reconocer depende de diversos factores. Uno es si el territorio contiene recursos naturales importantes adems de la tierra. Entonces el tema de los proyectos de desarrollo y el consentimiento, que antes se sealaba, entra en juego. Otro es si hay tambin personas no indgenas viviendo en el territorio, en cuyo caso el gobierno central posiblemente mantendr un cierto grado de autoridad en la regin. Se plantea la cuestin de quin debera ser responsable de los derechos humanos de los individuos dentro del territorio y como evitar que la autonoma indgena lleve a exclusin de las personas no indgenas. En ltimo trmino, esto se une a la cuestin del alcance y contenido del derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin. Este trmino adquiri una extraordinaria importancia simblica durante la negociacin de la Declaracin pero, en realidad, la cuestin de la libre determinacin puede dividirse en todo un conjunto de derechos. Entre los ms importantes estn los derechos a preservar la identidad cultural, a tener autoridad colectiva sobre las decisiones relativas a las tierras y territorios en los que viven y a determinar la naturaleza y alcance de las actividades de desarrollo dentro de ese territorio.

48

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Notas
1 sta es una versin abreviada del artculo del autor Rights of Indigenous Peoples Achievements in International Law During the Last Quarter of a Century (2006) XXXVIII Netherlands Yearbook of International Law Volume 155212. Vase Bartolom de las Casas, 1987 (1530s): La Destruccin de las Indias en Robert S. Leiken y Barry Ruben (ed.) The Central American Crisis Reader: The Essential Guide to the Most Controversial Foreign Policy Issue Today, (New York: Summit). Sobre la discusin durante el naturalismo temprano, vase S. James Anaya, 2005: Los pueblos indgenas en el derecho internacional, (Madrid:Trotta)16-18. Una discusin similar del tema de los pueblos indgenas en el derecho internacional en sus diferentes etapas aparece en Patrick Thornberry, 2002: Indigenous peoples and human rights (Manchester: Manchester University Press) 61-88. Sobre la desaparicin de la cuestin de los pueblos indgenas en el derecho internacional durante el periodo del derecho internacional clsico, vase Anaya, Ibid, 23-30. Pacto de la Liga de las Naciones, Versalles, 28 de junio de 1919, UKTS 4 (1919); 13 AJIL (1919) Supp 128, 361, entrada en vigor, 10 de enero de 1920. Convenio de la Organizacin Internacional del Trabajo relativo a la proteccin e integracin de las poblaciones indgenas y otras poblaciones tribuales y semitribuales en los pases independientes (N 107) ILC 40 sesin, 26 de junio de 1957, entrada en vigor, 2 de junio de 1959. AG Resolucin 217 A (III): Declaracin Universal de los Derechos Humanos, Doc. ONU A/180 (1948), 71. ECOSOC Resolucin 1982/34: Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas Doc. ONU E/ RES/1982/34 (7 de mayo de 1982). Subcomisin para la Promocin de los Derechos Humanos y la Proteccin de las Minoras, Doc ONU, E/CN4/Sub 2/1985/2, Anexo II (1985). Supra nota 6. Respectivamente, Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos, 16 de diciembre de 1966, 999 UNTS 171 y 26 de marzo de 1976 y Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, 16 de diciembre de 1966, 999 UNTS 3, entrada en vigor, 3 de enero de 1976. Convenio de la Organizacin Internacional del Trabajo de las Naciones Unidas sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, N 169, adoptado el 27 de junio de 1989 por la Conferencia General de la OIT en su 67 sesin, entrada en vigor el 5 de septiembre de 1989. Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre Derechos Humanos Declaracin y Programa de Accin de Viena, Doc. ONU A/CONF.157/22 (25 de junio de 1993). Consejo de Derechos Humanos Resolucin 2006/2: Grupo de trabajo de la Comisin de Derechos Humanos encargado de elaborar un proyecto de Declaracin de acuerdo con el prrado 6 de la Resolucin 49/214 de la Asamblea General de 23 de diciembre de 1994 (29 de junio de 2006). Consejo de Derechos Humanos de la ONU, Joint Statement by Australia, New Zealand and the United States of America On the Chairs Text on the Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (junio de 2006). Tercera Comisin de la AG Resolucin sobre el proyecto de Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, Doc. ONU A/C.3/61/L.18/Rev.1 (28 de noviembre de 2006). Departamento de Informacin Pblica de la ONU Press Conference on the Declaration of Indigenous Peoples Rights (Nueva York, 12 de diciembre de 2006) <http://www.un.org/News/ briefings/ docs/2006/061212_Indigenous.doc.htm>. Departamento de Informacin Pblica de la ONU Press Conference on the Declaration of Indigenous Peoples Rights (New York, 12 December 2006) <http://www.un.org/News/briefings/ docs/2006/061212_Indigenous.doc.htm>. Departamento de Informacin Pblica de la ONU Press Conference on the Declaration of Indigenous Peoples Rights (New York, 12 December 2006) <http://www.un.org/News/briefings/ docs/2006/061212_Indigenous.doc.htm>.

3 4 5

6 7 8 9 10

11

12 13

14

15 16

17

18

PRIMERA PARTE ASBJRN EIDE

49

19 Misin Permanente de Australia ante la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra dirigida a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos Note verbale, (2 de agosto de 2006), distribuida como Doc. ONU A/HRC/2/G/1 (24 de agosto de 2006). 20 Ibd. 21 Ibd. 22 Gudmunder Alfredsson, 2004: Greenland under Chapter XI of the United Nations Charter en S. Skaale (ed.) The Right to National Self-determination (Brill: Leiden) 49-93. 23 Erica Irene Daes, 2000: The Spirit and the Letter of the Right to Self-determination: Reflections on the Making of the United Nations Draft Declaration en P. Aikio and M. Scheinin (ed.) Operationalizing the Right of Indigenous Peoples to Self determination (Turku: Institute for Human Rights, bo Akademi University). 24 AG, Resolution 2625: Declaracin sobre los Principios del Derecho Internacional Referentes a las Relaciones de Amistad y a la Cooperacin entre los Estados de Conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, Doc. ONU A/8028 (1971). 25 Supra nota 12. 26 Comit de Derechos Humanos, Observacin General 31, Doc. ONU CCPR/C/21/Rev.1/ Add.13 (2004), prr. 4.

50

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

La contribuciOn del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones IndIgenas a la gEnesis y evoluciOn de la DeclaraciOn de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos IndIgenas
Erica-Irene A. Daes*

Introduccin
n mayo de 1982 el Consejo Econmico y Social (ECOSOC) autoriz a la antigua Subcomisin para la Prevencin de Discriminaciones y Proteccin de las Minoras (Subcomisin) para que estableciera el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas (GTPI).1 Estaba compuesto por cinco expertos independientes, miembros de la Subcomisin, procedentes de las cinco regiones de la ONU (frica, Asia, Europa Oriental, Amrica Latina y Europa Occidental y Otros (WEOG)). Segn su mandato, el GTPI debera revisar los acontecimientos recientes que afectasen a los derechos de las poblaciones indgenas y elaborar normas relativas al reconocimiento, promocin y proteccin de los derechos y libertades de los pueblos indgenas del mundo. Por primera vez, los pueblos indgenas tenan acceso a su propio espacio en la ONU, un espacio que se convirti en un foro mundial para su movimiento. Era el lugar en el que todos se reunan y coordinaban sus esfuerzos globales: los cinco miembros del GTPI, los representantes de los pueblos indgenas del mundo, los gobiernos observadores, los miembros de las organizaciones no gubernamentales (ONG), los acadmicos y los representantes de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH) y su Secretara. Entre todos los implicados se mantuvo, en cada una de sus reuniones, un dilogo abierto, franco, democrtico y constructivo, en particular sobre las
*

Erica-Irene A. Daes, doctora por la Universidad de Atenas, doctora honoris causa Universidad de Saskatchewan, doctora honoris causa Universidad de Tromse-Noruega y profesora en varias universidades, fue la Presidenta y Relatora Especial del Grupo de Trabajo de la ONU sobre Poblaciones Indgenas durante 21 aos en los que fue la principal redactora del proyecto de Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Tambin sirvi como experta de la Subcomisin de la ONU para la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos y recibi el Premio de Derechos Humanos de la ONU en 1993.

PRIMERA PARTE ERICA-IRENE A. DAES

51

cuestiones reflejadas en su mandato. Con el tiempo, el GTPI se convirti en el organismo ms abierto del sistema de la ONU y en un significativo foro internacional. Pero el GTPI no tena poder de decisin y se encontraba en el nivel ms bajo del sistema de la ONU. Sus recomendaciones deban presentarse a la Subcomisin, a la antigua Comisin de Derechos Humanos (Comisin) y al ECOSOC. Pese a ello, el GTPI se convirti, como se ha dicho muchas veces, en una comunidad para la accin.

Gnesis de la Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas


En septiembre de 1984 fui invitada, en mi calidad de Presidenta-Relatora (Presidenta) del GTPI, a representar al GTPI en la Asamblea General del Consejo Mundial de Pueblos Indgenas en Panam. Me reun con cientos de indgenas de diferentes lugares del mundo que solicitaban que la ONU reconociera y protegiera formalmente sus derechos bsicos y sus libertades fundamentales. En particular el pueblo sami, bajo el capaz liderazgo de la difunta Sara de Kautokeino, insista en que deba proponerse una declaracin, incluso un convenio, para adopcin de la ONU. Despus de largas y difciles consultas en las que particip activamente, se adoptaron los siguientes 17 principios que deban constituir, entre otros, la base de la Declaracin: Declaracin de principios adoptados en la Cuarta Asamblea General del Consejo Mundial de Pueblos Indgenas en Panam, septiembre de 1984: Principio 1: Todos los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin. En virtud de este derecho pueden determinar libremente su condicin poltica y proveer libremente a su desarrollo econmico, social, religioso y cultural. Todos los estados en los cuales viva un pueblo indgena reconocern a la poblacin, al territorio y a las instituciones del pueblo indgena. Las culturas de los pueblos indgenas forman parte de la herencia cultural de la humanidad. Las tradiciones y costumbres de los pueblos indgenas deben ser respetadas por los estados y reconocidas como fuente primaria de derecho. Todos los pueblos indgenas tienen derecho a determinar qu persona o grupos de personas forman parte de su poblacin. Cada pueblo indgena tiene derecho a determinar la forma, estructura y autoridad de sus instituciones.

Principio 2:

Principio 3: Principio 4:

Principio 5: Principio 6:

52

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Principio 7:

Principio 8: Principio 9:

Principio 10:

Principio 11:

Principio 12:

Principio 13:

Principio 14:

Principio 15:

Principio 16:

Las instituciones de los pueblos indgenas y sus decisiones, al igual que las de los Estados, deben ajustarse a los derechos humanos colectivos e individuales aceptados internacionalmente. Los pueblos indgenas y sus miembros estn facultados para participar en la vida poltica del Estado. Los pueblos indgenas tendrn derechos exclusivos sobre sus tierras y recursos tradicionales; si las tierras y recursos de los pueblos indgenas han sido expropiados sin el consentimiento libre e informado de esos pueblos, se les devolvern tales tierras y recursos. El derecho a la tierra de un pueblo indgena incluye derechos sobre la superficie y el subsuelo, plenos derechos sobre las aguas interiores y costeras y derechos a disponer de zonas econmicas costeras adecuadas y exclusivas, dentro de los lmites del derecho internacional. Todos los pueblos indgenas, para satisfacer sus necesidades, podrn disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, de conformidad con los Principios 9 y 10. No podr realizarse ningn acto ni seguirse ninguna lnea de conducta que, directa o indirectamente, pueda llevar a la destruccin de la atmsfera, las aguas, los hielos, la fauna, el hbitat o los recursos naturales, sin el consentimiento libre e informado de los pueblos indgenas afectados. Los derechos originarios sobre los objetos de la propia cultura, incluidos los centros arqueolgicos, artefactos, diseos, tecnologa y obras de arte, corresponden al pueblo indgena. Los pueblos indgenas tienen derecho a recibir educacin en su propio idioma o a fundar sus propias instituciones educacionales. Los idiomas de los pueblos indgenas deben ser respetados por los Estados en todas las relaciones que se establezcan entre los pueblos indgenas y el Estado, sobre la base de la igualdad y la no discriminacin. Los pueblos indgenas tienen derecho, conforme a sus respectivas tradiciones, a trasladarse, ejercer actividades tradicionales y mantener relaciones amistosas a travs de las fronteras internacionales. Los pueblos indgenas y sus autoridades tienen derecho a ser previamente consultados y dar su consentimiento para cualquier investigacin tecnolgica y cientfica que vaya a realizarse en sus territorios y a tener pleno acceso a los resultados de dichas investigaciones.

PRIMERA PARTE ERICA-IRENE A. DAES

53

Principio 17:

Los tratados libremente concertados entre naciones o pueblos indgenas y representantes de estados se aplicarn plenamente en el marco de las leyes nacionales e internacionales.

Estos principios constituyen las normas mnimas que los Estados debern respetar y aplicar.

Declaracin de Principios aprobada por los Pueblos Indgenas en el GTPI en julio de 1985 En la cuarta sesin del GTPI, el Indian Law Resource Center (Centro de Recursos Jurdicos para los Indios), el Four Directions Council (Consejo de las Cuatro Direcciones), el National Aboriginal and Islander Legal Service (Servicio Legal Nacional Aborigen e Isleo), el National Indian Youth Council (Consejo Nacional de la Juventud India), la Inuit Circumpolar Conference (Conferencia Circumpolar Inuit) y el International Indian Treaty Council (Consejo Internacional de Tratados Indios) presentaron otro importante proyecto de texto una Declaracin de Principios.3 Esta Declaracin de Principios sealaba: Las naciones y pueblos indgenas comparten, con toda la humanidad, el derecho a la vida, as como el derecho a estar libre de toda opresin, discriminacin y agresin. Todas las naciones y pueblos indgenas tienen el derecho a la autodeterminacin, en virtud de la cual tienen derecho a elegir el grado de autonoma o autogobierno que deseen. Todo ello incluye el derecho a determinar libremente su propia condicin poltica y a perseguir libremente su propio desarrollo econmico, social, religioso y cultural, as como el derecho a determinar su propia calidad de miembro y/o ciudadano, sin ninguna injerencia externa. Ningn Estado ejercer jurisdiccin alguna sobre una nacin o pueblo indgena, o sobre el territorio de estos, a menos que ello se haga de pleno acuerdo con los deseos, libremente expresados, de la nacin o pueblo pertinente. Las naciones y pueblos indgenas, tienen derecho a controlar y gozar permanentemente de sus territorios aborgenes ancestrales histricos. Todo ello incluye el derecho al suelo y al subsuelo, a las aguas interiores y litorales, a los recursos tanto renovables como no renovables, y a las economas basadas en estos recursos. Los derechos a compartir y utilizar la tierra, que obedecen al derecho inherente e inalienable de la nacin o pueblo indgena, podrn concederse mediante su consentimiento libre y consciente, tal como queda estipulado por un tratado o acuerdo vlido.

54

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

El descubrimiento, la conquista, el asentamiento en base a una teora de terra nullius o una legislacin unilateral, nunca constituirn argumentos legtimos para los Estados que reivindiquen o mantengan en su posesin los territorios de las naciones o pueblos indgenas. En los casos en que las tierras tomadas en violacin de estos principios ya hayan sido ocupadas, las naciones o pueblos indgenas pertinentes tendrn derecho a la restitucin inmediata de tales tierras, as como a una indemnizacin por haber perdido la posibilidad de gozar de sus tierras, sin que por ello se termine el ttulo original. Siempre deber respetarse el deseo de los pueblos indgenas de recuperar la posesin y el control de los lugares sagrados. Ningn Estado deber participar, financiera o militarmente, en el desplazamiento involuntario de las poblaciones indgenas, ni tampoco en la consecuente explotacin econmica y utilizacin con fines militares de su territorio. Las leyes y prcticas de las naciones y pueblos indgenas debern ser reconocidas por los Estados en las instituciones judiciales, administrativas y legislativas, y en caso de incompatibilidad con las leyes estatales, prevalecern las de las naciones y pueblos indgenas. Ningn estado denegar a una nacin, comunidad o pueblo indgena que viva dentro de sus fronteras el derecho a participar en la vida del Estado, tal y como desee la nacin, comunidad o pueblo indgena. Esto incluye el derecho a participar en otras formas de accin y expresin colectivas. Las naciones y pueblos indgenas seguirn poseyendo y controlando su cultura material, incluyendo los lugares sagrados, histricos y arqueolgicos, as como los artefactos, diseos, conocimientos y obras de arte. Estas naciones y pueblos tienen derecho a recuperar los artculos que revisten una gran importancia cultural, y en cualquier caso, a la devolucin de los restos humanos de sus antepasados para que puedan volver a ser enterrados de acuerdo con sus tradiciones. Las naciones y pueblos indgenas tienen derecho a recibir educacin y a dialogar con los Estados en sus propias lenguas, as como a crear sus propias instituciones educativas. No se llevar a cabo ninguna investigacin social, cientfica o tcnica, incluidas excavaciones arqueolgicas, relativas a las naciones o pueblos indgenas, o a sus tierras, sin la previa autorizacin de estos, y su posesin y control continuado. Las prcticas religiosas de las naciones y pueblos indgenas sern plenamente respetadas y protegidas por las leyes de los Estados y por el derecho internacional. Las naciones y pueblos indgenas siempre podrn gozar de un acceso ilimitado a los lugares sagrados, de acuerdo con sus propias leyes y costumbres, incluyendo el derecho a lo privado. Las naciones y pueblos indgenas son sujetos de derecho internacional. Los tratados y dems acuerdos libremente concluidos con las naciones y pueblos indgenas se reconocern y aplicarn del mismo modo y de acuerdo con las

PRIMERA PARTE ERICA-IRENE A. DAES

55

mismas leyes y principios internacionales de los tratados y acuerdos concluidos con otros Estados. Las controversias relativas a la jurisdiccin, territorios e instituciones de una nacin o pueblo indgenas constituyen un tema pertinente del derecho internacional y debern solucionarse mediante acuerdo mutuo o tratado vlido. Las naciones y pueblos indgenas pueden autodefenderse de cualquier accin estatal que no sea compatible con su derecho a la autodeterminacin. Las naciones y pueblos indgenas tienen derecho a viajar libremente y a mantener relaciones econmicas, sociales, culturales y religiosas, los unos con los otros, a travs de las fronteras estatales. Aparte de estos derechos, las naciones y pueblos indgenas tienen derecho a gozar de todos los derechos humanos y libertades fundamentales estipulados en la Carta Internacional de Derechos Humanos y dems instrumentos de las Naciones Unidas. Bajo ninguna circunstancia debern ser objeto de discriminaciones adversas.

Comentarios generales en relacin con la elaboracin de un proyecto de Declaracin


En mi intervencin de apertura de la cuarta sesin del GTPI (1985), y en mi calidad de Presidenta, llam la atencin sobre el aspecto del mandato del GTPI relativo a las actividades de establecimiento de normas, de acuerdo con las resoluciones 1982/34 del ECOSOC, 1984/35 B de la Subcomisin y 1985/21 de la Comisin, que remarcaban dicho aspecto.4 Subray, entre otras cosas, que un punto de partida para responder a algunos de los graves problemas a los que se enfrentaban los pueblos indgenas en los contextos internacional y nacional era la elaboracin de normas adecuadas, dirigidas a sus necesidades y derechos, y seal que esto no era una tarea fcil. Iba a ser una tarea enorme y compleja. A pesar de las dificultades y complejidades de la misma, confiaba en que se podran elaborar normas internacionales. Adems, record que ningn otro grupo de personas en las sociedades contemporneas haba sido tan ignorado y discriminado como los indgenas. Muy a menudo, los pueblos indgenas haban sido las principales vctimas de violaciones graves y sistemticas de sus derechos humanos. Era este tipo de desafos en los que debera centrarse tambin el GTPI. Por ltimo, seal que los dos listados, anteriormente mencionados, de importantes proyectos de principios para una declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas deberan constituir la base para elaborar un nuevo instrumento, porque reflejaban sucintamente las necesidades, derechos y aspiraciones de los pueblos indgenas del mundo.

56

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Los otros miembros del GTPI expresaron su apoyo a la importancia que yo le haba dado a las actividades normativas del Grupo y sealaron que haba llegado el momento de comenzar la elaboracin de un proyecto de instrumento.5 Igualmente, las declaraciones que hicieron algunos de los gobiernos observadores, representantes de los pueblos indgenas y sus organizaciones y otras organizaciones no gubernamentales (ONG) indicaron un acuerdo general con el mandato de elaboracin y con la necesidad y expectativas de establecer nuevos estndares y normas sobre derechos indgenas. Segn un miembro del GTPI, aunque muchos instrumentos internacionales se relacionaban, obviamente, con los derechos humanos de los pueblos indgenas, sus necesidades especiales exigan nuevas normas para proporcionar un nuevo impulso y nfasis para solucionar y remediar los problemas subyacentes a los que se enfrentaban los pueblos indgenas, incluida la frecuente alineacin entre las poblaciones y naciones indgenas, por un lado, y los estados, por otro. La opinin de que los instrumentos existentes no respondan adecuadamente a las necesidades de los pueblos indgenas fue apoyada por la mayora de quienes intervinieron, incluidos algunos gobiernos observadores. Se expres tambin la opinin de que las disposiciones relevantes de los instrumentos de derechos humanos existentes deberan aplicarse a la proteccin de los derechos de los pueblos indgenas. Varios de los representantes de los cientos de indgenas que asistan, como observadores, al GTPI, subrayaron la necesidad de normas especiales para los indgenas. Sealaron como razones que apoyaban la necesidad de nuevas normas relativas a los derechos y libertades indgenas, entre otras, la desigualdad y opresin que haban sufrido durante siglos; las prcticas etnocidas, a pesar de grandilocuentes estatutos y polticas; la falta de comprensin y conocimiento de sus culturas, que se reflejaba en las acusaciones de atraso y primitivismo; y la asimilacin forzosa y la integracin por las poblaciones mayoritarias.6 Se expres la esperanza de que nuevos y precisos estndares internacionales pudieran dar lugar a reformas de las constituciones nacionales, a nuevas leyes y a su implementacin. La razn especfica que se mencion con ms frecuencia fue la privacin de su base territorial y de sus derechos a la tierra, incluidos todos los recursos de superficie y subsuelo que se encuentran en ella y que forman una base tan esencial para el modo de vida de los pueblos indgenas.7 Un miembro del GTPI, el seor Ivan Toevski, advirti que haba que ser cuidadosos en el camino hacia una declaracin comprehensiva. En este mismo contexto algunos gobiernos observadores sealaron que las normas tenan que elaborarse de tal modo que abarcasen a todos los grupos indgenas, una tarea que se defini como particularmente difcil debido a las diversidades factuales y las diferentes demandas polticas implicadas. Ciertas soluciones no resolveran las necesidades de todos los grupos aborgenes, incluso dentro de un mismo pas. Las metas excesivamente ambiciosas podan adems hacer peligrar la profundidad y

PRIMERA PARTE ERICA-IRENE A. DAES

57

seriedad del anlisis necesario sobre el contenido e implicaciones de los distintos derechos sustantivos. Toevski expres tambin su opinin de que tena algunas dudas sobre la utilizacin del trmino pueblos indgenas. Dijo que el trmino pueblos, tal como se utilizaba en la Carta de la ONU, en relacin a todos los pueblos, y los nuevos criterios, que establecan dos clases diferentes de pueblos, no deberan introducirse en el derecho internacional. El uso legal y poltico del concepto de indigeneidad solo causara confusin. Con un enfoque unificado del trmino poblaciones no haba necesidad de especificar derechos especiales para los pueblos indgenas. La mayora de los pueblos indgenas podan considerarse como minoras y cualquier distincin entre ambos grupos no era ms que un dilema artificial. Continu diciendo que el concepto de minora era un concepto cuantitativo bien definido en el derecho constitucional e internacional. Teniendo en cuenta la realidad y los procesos polticos histricos, sera ilusorio esperar del GTPI cualquier reconocimiento y definicin en este sentido. Igualmente, de acuerdo con el mismo miembro, el derecho a la tierra era importante para todos los seres y grupos humanos y el nfasis en los derechos a la tierra de los pueblos indgenas era una mala interpretacin, ya que no haba una necesidad especfica de propiedad de la tierra por identidades culturales o tnicas. Era ms importante clarificar las funciones de la tierra en las diferentes sociedades. Concluy sealando que el GTPI necesitaba ms tiempo para clarificar mejor los conceptos antes de poder comenzar un proceso de redaccin de normas en este mbito.8 A este respecto, otro miembro del GTPI seal que la ONU se las haba arreglado durante 40 aos sin una definicin del trmino pueblo y que era innecesaria una definicin de pueblos indgenas, al menos para los propsitos de las actuales actividades de elaboracin de normas, especialmente teniendo en cuenta que haba muchos precedentes internacionales sobre el uso de este ltimo trmino. La realidad de la situacin se reflejaba tambin en la presencia en la sala de conferencias en la que el GTPI celebraba sus reuniones, de un gran nmero de personas que se consideraban a s mismas indgenas y que atribuan a esta identificacin valores bsicos. Subray que la tarea del GTPI no debera complicarse ms an con la definicin de los beneficiarios; por el contrario, las dificultades asociadas con la definicin del trmino minora deberan ser un llamado de atencin para el GTPI. Del mismo modo, en relacin con el derecho de los pueblos a la libre determinacin, este derecho no debera asociarse automticamente con la independencia. Adems, otro miembro del GTPI seal que el GTPI debera inspirarse en la influencia que la Declaracin sobre la Concesin de la Independencia a los Pases y Pueblos Coloniales haba tenido en el proceso de descolonizacin.9 Gracias a esta Declaracin millones de personas de todo el mundo vivan ahora en libertad e independencia. l crea que el reconocimiento y restauracin de derechos fundamentales a los pueblos indgenas podra acelerarse si el GTPI pudiera elaborar

58

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

una declaracin apropiada con la cooperacin de todas las partes concernidas, teniendo presente que cualquier futuro grupo de principios solo podra ser adoptado con el apoyo de los gobiernos. La seora Gu Yijie, miembro del GTPI, manifest tambin su acuerdo en que, histricamente hablando, el concepto de poblaciones indgenas estaba asociado con el colonialismo y la agresin de naciones y poderes extranjeros, pero advirti que no debera confundirse entre poblaciones indgenas, por un lado, y minoras tnicas de ciertos pases y regiones, por otro. Las cuestiones relativas a estados multinacionales con poblaciones de diferente origen deban tratarse en otros espacios. Tambin dijo que, para garantizar el xito en el trabajo del GTPI, los pueblos indgenas deberan estar en igualdad de condiciones con todas las nacionalidades e individuos de todas las naciones, pero con una clara proteccin de derechos especiales.10 Gran nmero de observadores indgenas sealaron que el trmino poblaciones indgenas en el nombre del GTPI debera cambiarse por el de pueblos indgenas que, en su opinin, reflejaba con exactitud la realidad. Insistieron en que representaban pueblos y naciones y que no queran ser considerados simples poblaciones o minoras sujetas a definiciones externas. Algunos observadores de los gobiernos sealaron que la norma deba elaborarse de tal modo que pudiera abarcar a todos los grupos indgenas una tarea, sealaron, que sera particularmente difcil dadas la diversidad de circunstancias y las distintas demandas polticas implicadas. Muchos oradores declararon que el informe elaborado por el Relator Especial, seor Jos Martnez Cobo, titulado Estudio del Problema de la Discriminacin contra las Poblaciones Indgenas,11 especialmente su captulo de conclusiones, recomendaciones y propuestas,12 debera tenerse en cuenta en el proceso de elaboracin de nuevos estndares. El observador de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT), seor Lee Swepston, tras apoyar las iniciativas del GTPI para el desarrollo de normas, inform al GTPI de que su organizacin estaba avanzando hacia una revisin del Convenio nmero 107 sobre Poblaciones Indgenas y Tribales de 1957 y que haba iniciado procedimientos especficos y un cronograma a dicho efecto. En una declaracin por escrito al GTPI,13 la OIT proporcion informacin adicional sobre su trabajo en este sentido. Varios oradores durante la sesin del GTPI acogieron con entusiasmo las medidas adoptadas por la OIT. En este sentido, un gobierno observador seal que el GTPI debera prestar la debida consideracin al trabajo en marcha en relacin con la revisin del Convenio 107 y que el trabajo de la OIT debera seguir con atencin los desarrollos en el del GTPI. Un experto aconsej que el GTPI examinase las disposiciones constitucionales nacionales existentes o posibles para su trabajo de redaccin. Debera tenerse presente que los estndares internacionales de derechos humanos, por ejemplo,

PRIMERA PARTE ERICA-IRENE A. DAES

59

en relacin con la autonoma, representacin parlamentaria especial y regmenes de votacin, podan ser incorporados en las leyes constitucionales, lo que complementara las normas internacionales.

Principios sustantivos
Un miembro del GTPI expres la opinin de que el trabajo de redaccin deba estar anclado en los instrumentos internacionales existentes, como la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, la Convencin Internacional para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial14 y la Declaracin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Intolerancia y Discriminacin Fundadas en la Religin o en las Convicciones. Deba reconocerse el derecho de las poblaciones y pueblos indgenas al pleno disfrute de estos y otros derechos humanos. Adems, cualquier estndar debera tener como principio cardinal el poder compensar la desigualdad y el abuso sufridos a lo largo de los aos, con el apoyo de acciones positivas en el nivel nacional. Segn otro miembro del GTPI, los principios fundamentales a tener en cuenta, adems de los derechos fundamentales y los derechos civiles establecidos en otros instrumentos aplicables, incluan el derecho a la vida, la libertad fsica y la seguridad, el derecho a la tierra y los recursos naturales posedos por poblaciones indgenas, cuya privacin supondra en su caso la privacin del derecho a la vida, y el derecho de autogobierno poltico.15 Con algunas variaciones, varias delegaciones de gobiernos observadores sealaron que los derechos a la tierra, religin, educacin y cultura y respeto hacia otros aspectos de su propia vida y hacia su propia situacin econmica y poltica deberan reflejarse de manera adecuada en los nuevos estndares.16 De acuerdo con el Plan de Accin del GTPI para 1985, se hicieron sugerencias especficas en relacin con los derechos culturales, lingsticos, educativos y religiosos de los pueblos indgenas. Los representantes indgenas enfatizaron la urgencia de mantener y asegurar su identidad cultural, patrimonio y tradiciones en el sentido ms amplio, incluidos sus sistemas culturales y de valores religiosos. Se subray que se deba proporcionar una educacin para ellos y por ellos mismos, en su propia lengua y con su propio currculo. Algunos mencionaron en este sentido la necesidad de una educacin intercultural y de garantizar que las sociedades nacionales mayoritarias aprenden tambin sobre las culturas indgenas. Adems se exigi que se prestara la mayor atencin a las creencias y sitios religiosos cuando se elaborasen los artculos relevantes en las nuevas normas. En relacin con los principios relativos a la educacin y la cultura de las poblaciones indgenas, un observador gubernamental planteo las siguientes preguntas bsicas:

60

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Cmo se puede preservar y mejorar las culturas, lenguas y religiones indgenas dentro de las sociedades en su conjunto? Cules son los mtodos apropiados para garantizar que las poblaciones indgenas tienen control e influencia en sus propias actividades culturales y educativas? Cmo pueden preservarse los valores de las poblaciones indgenas en sus propias comunidades y cmo pueden compartirse con la sociedad en su conjunto? Qu medidas son adecuadas para superar las prdidas culturales experimentadas por muchas poblaciones indgenas a lo largo de la historia?17 El observador gubernamental que plante estas importantes preguntas pensaba que una discusin de estos temas conducira a avances significativos hacia un esquema razonable para garantizar que se respetaban las preocupaciones expresadas.18 Varias de las sugerencias presentadas por los representantes de los pueblos indgenas se referan en particular al derecho inalienable de libre determinacin y a los derechos a las tierras, territorios y recursos naturales. Subrayaban el hecho de que las tierras ancestrales y su base territorial eran esenciales para todos los dems derechos de las poblaciones indgenas y de sus futuras generaciones, incluido el derecho a la vida. Los derechos colectivos y la posesin en paz de la superficie y subsuelo de estas tierras, argumentaron, deberan estar incluidos en las nuevas normas, especialmente aquellos conectados a los modos de vida indgenas y a las actividades relativas a los recursos renovables, como la pesca, la caza de ballenas, la caza, la cosecha, la recoleccin y la caza con trampas. Declararon tambin que sin los derechos correspondientes a las aguas superficiales y subterrneas correspondientes, los derechos territoriales indgenas no tendran sentido. Subrayaron adems que el derecho a la tierra y recursos naturales era considerado esencial por los pueblos indgenas por las muchas formas de desposesin que haban sufrido. Las formas en que haban perdido sus tierras se haban hecho ms extremas en los tiempos modernos por causa de la trasmigracin y el progreso tecnolgico, y se reflejaban, entre otras cosas, en una creciente polucin, construccin de represas, operaciones mineras, actividades militares y otros tipos de contaminacin ambiental. Se subray que los pueblos indgenas nunca haban tenido problemas con la conservacin del medio ambiente ni con la extincin de especies, as que los grupos ambientalistas se equivocaban con sus crticas a las prcticas indgenas. El derecho de libre determinacin fue el sujeto principal de muchas declaraciones de los representantes indgenas. Mientras que algunos hablaron en este contexto de autonoma y autogobierno como necesarios para el control sobre las tierras y sobre sus sistemas econmicos, sociales y culturales, otros se refirieron al derecho en un sentido ms amplio, prohibiendo el descubrimiento, la conquis-

PRIMERA PARTE ERICA-IRENE A. DAES

61

ta y el concepto de terra nullius y de ocupacin como medios para privarlos de su soberana. Enfatizaron la necesidad de respectar los tratados que se haban firmado libremente entre los pueblos indgenas y los estados, de acuerdo con el principio de pacta sunt servanda, que debera reiterarse en las nuevas normas. Adems se sugiri que se incluyeran entre las futuras normas otros principios y derechos, como se sealaban en los dos proyectos de declaraciones de principios antes mencionados, propuestos por varias organizaciones no gubernamentales indgenas. Los derechos que fueron mencionados tambin durante la sesin, incluan: el derecho a la paz, la dignidad humana y la justicia; el derecho a la vida, la integridad fsica y la seguridad; el derecho a determinar su propia pertenencia a un grupo o ciudadana; derechos familiares; el derecho a moverse a travs de fronteras nacionales para llevar a cabo actividades tradicionales; el derecho a un trato humanitario para los refugiados indgenas; el derecho a no ser desalojados; y el derecho a la autorizacin previa de las poblaciones indgenas en el caso de investigaciones tecnolgicas, cientficas o sociales.19 Adems, los representantes indgenas, en el contexto de las normas internacionales existentes o futuras que afecten a los pueblos indgenas, enfatizaron la necesidad de establecer remedios. Deba, por tanto, establecerse la responsabilidad de los estados de respetar a la poblacin, de acuerdo con la Carta de la ONU, y de proteger a los pueblos frente a las invasiones privadas y pblicas. Se refirieron tambin al derecho de los pueblos indgenas, en ltimo extremo, a defenderse contra las violaciones de sus derechos. Algunos representantes indgenas hablaron de la necesidad de enviar observadores internacionales a las negociaciones nacionales constitucionales y polticas que tenan lugar entre poblaciones indgenas y gobiernos en diversos lugares del mundo. Dos ONG indgenas, en sus comentarios sobre un aspecto del posible proyecto de declaracin y en relacin con la resolucin de controversias entre los estados y las poblaciones indgenas, recomendaron que el GTPI elaborase ms sobre el deber de las comunidades indgenas y los estados miembros de implicarse en mecanismos de resolucin de controversias de buena fe, con respeto a sus diferencias.20 Tales disputas deberan resolverse por acuerdo entre las partes. Si las negociaciones de buena fe fracasaban, las dos partes quiz quisieran continuar sus negociaciones con la ayuda de un mediador, o podran decidir intentar establecer un proceso para que el asunto lo resolviese una tercera parte imparcial. Recomendaron tambin que la comunidad internacional tuviera el derecho de vigilar los avances en la resolucin de disputas y de animar a todas las partes a implicarse en estos procesos de buena fe. El GTPI, en cumplimiento de su mandato, debera recibir informacin sobre las negociaciones y hacer un seguimiento de sus avances.21 El delegado observador de Canad expres su preocupacin sobre las propuestas relativas a la libre determinacin y el estatus de las poblaciones indgenas como sujetos de derecho internacional tal como se reflejaban en los proyectos

62

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

de declaraciones de principios presentados por varias ONG indgenas. 22 Seal, entre otras cosas, que las poblaciones indgenas, como era el caso en su propio pas, podan desear organizar su propia vida con autonoma y tener sus propias instituciones. Pero el texto propuesto iba mucho ms all e inclua el derecho a determinar su estatus poltico y ciudadana. De hecho, la referencia al derecho a libre determinacin implicara el derecho de secesin, algo que los gobiernos no estaran en situacin de aceptar. Cuestion tambin la afirmacin de que los pueblos y naciones indgenas fueran sujetos del derecho internacional. El derecho internacional fue creado por los estados, a travs de acuerdos o prcticas, y no haba ninguna evidencia de que los estados reconocieran a los pueblos y naciones indgenas como sujetos del derecho internacional. Por lo tanto, en su opinin, sera incorrecto incluir en la declaracin algo que, de hecho, no estaba apoyado por el derecho internacional.23

Tipo de instrumento
Hubo un acuerdo ms o menos general de todas las partes en que el GTPI debera, en un primer momento, producir una declaracin para ser adoptada en el futuro por la Asamblea General de la ONU. La posibilidad de una convencin tambin se mencion, pero pareca haber acuerdo general, en ese momento, de que este tipo de instrumento surgira ms adelante, posiblemente inspirado por la declaracin. Despus de considerar los comentarios mencionados, la informacin y los datos suministrados, sobre todo, por gobiernos y organizaciones indgenas y, en particular, los proyectos de declaraciones de principios presentados por varias ONG indgenas,24 propuse formalmente al GTPI que, dentro del marco de su mandato de elaboracin de normas, produjera, como un primer paso formal, un proyecto de declaracin sobre los derechos indgenas que pudiera ser adoptado por la Asamblea General. Expliqu tambin que el GTPI, adems de los proyectos de declaracin mencionados, debera tener debidamente en cuenta los instrumentos internacionales ya existentes en el sistema de la ONU, especialmente la Carta de la ONU y la Carta Internacional de Derechos Humanos. El GTPI estuvo de acuerdo con mi propuesta y me autoriz a preparar, como paso inicial, un borrador que contuviera algunos principios importantes relevantes.

El primer proyecto de principios


De acuerdo con la decisin del GTPI, elabor y present al GTPI el siguiente proyecto de principios:

PRIMERA PARTE ERICA-IRENE A. DAES

63

1. El derecho al disfrute pleno y efectivo de los derechos y libertades fundamentales reconocidos en los instrumentos internacionales existentes, en particular la Carta de la ONU y el Derecho Internacional de Derechos Humanos; 2. El derecho a ser libres e iguales a los dems seres humanos en dignidad y derechos, y estar libres de cualquier forma de discriminacin; 3. El derecho colectivo a existir y a estar protegidos del genocidio, adems de los derechos individuales a la vida, la integridad fsica, la libertad y la seguridad de las personas; 4. El derecho a manifestar, ensear, practicar y observar sus propias tradiciones y ceremonias religiosas y a mantener, proteger y tener acceso a los lugares necesarios para ello; 5. El derecho a todos los tipos de educacin, incluido el derecho a tener acceso a la educacin en sus propias lenguas y a establecer sus propias instituciones educativas; 6. El derecho a preservar su identidad cultural y tradiciones y a perseguir su propio desarrollo cultural; 7. El derecho a promover la informacin y educacin interculturales, reconociendo la dignidad y diversidad de sus culturas. Este proyecto de principios, junto con las recomendaciones relevantes del GTPI, fueron presentados al organismo superior del GTPI, la Subcomisin, a la antigua Comisin de Derechos Humanos y al ECOSOC. Por lo tanto, el trabajo sistemtico y sustantivo de elaborar normas relativas al reconocimiento y proteccin de los derechos y libertades de los pueblos indgenas del mundo comenz en 1985.25

La elaboracin de las normas


En 1987, el GTPI, para facilitar el proceso de elaboracin de normas, recomend que se me confiase la preparacin de un documento de trabajo que contuviera una serie completa de prrafos preambulares y de principios para su incorporacin en la Declaracin. Esta recomendacin fue presentada a la Subcomisin que, teniendo presente que la Comisin, en su Resolucin 1987/34 de 10 marzo de 1987, haba urgido al GTPI a intensificar sus esfuerzos para continuar con la elaboracin de normas internacionales en este campo, expres su agradecimiento al GTPI y, especialmente, a su Presidenta-Relatora, la seora Erica-Irene Daes, por los avances efectuados en su quinta sesin para llevar a cabo su mandato, especialmente en las actividades normativas, y apoy la recomendacin de que el GTPI hiciera los esfuerzos necesarios para completar un proyecto de declaracin sobre los derechos indgenas lo antes posible.

64

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

En la apertura de la quinta sesin del GTPI en 1987, record que en su sesin de 1985 el GTPI haba adoptado la versin preliminar de siete proyectos de principios26 y haba decidido, como un primer paso, elaborar un proyecto de declaracin sobre derechos indgenas. El nfasis en las actividades normativas haba sido posteriormente apoyado por el Subcomisin (Resolucin 1985/22) y por la Comisin (Resoluciones 1986/27 y 1987/34).27 Los Gobiernos de Australia, Canad y Noruega haban presentado comentarios tiles y constructivos sobre el proyecto de principios.28 Durante un seminario apoyado por ONG en Ginebra en septiembre de 1986, en el que habamos participado otro miembro del GTPI y yo misma, se elaboraron tres principios adicionales de manera preliminar.29 Llam tambin la atencin sobre la Resolucin 41/120 de la Asamblea General de 4 de diciembre de 1986 titulada Elaboracin de normas internacionales en el campo de los derechos humanos. 30 Las directrices y requisitos establecidos por esa resolucin eran muy relevantes para el trabajo del GTPI. Incluan, inter alia, la coherencia con el derecho de derechos humanos, la suficiente precisin y una maquinaria realista y eficaz para su aplicacin.31 En todas las reuniones de esa sesin tuvo lugar un dilogo constructivo entre todos los participantes y se hicieron varias propuestas importantes en relacin con la elaboracin de un proyecto de declaracin. Intentar resumir los puntos ms importantes de estas discusiones. Los miembros del GTPI, los representantes gubernamentales e indgenas y otros observadores subrayaron la importancia del aspecto de elaboracin de normas del mandato del GTPI. Los oradores reiteraron la opinin, expresada tambin en sesiones anteriores, de que haba una clara necesidad de normas internacionales adicionales para la proteccin de las poblaciones indgenas. Tambin se enfatiz que el proyecto de declaracin debera elaborarse de tal manera que fuera aplicable en cualquier lugar del mundo y que respondiese a las necesidades de todos los diversos grupos indgenas. Un representante gubernamental seal que la Declaracin que deba elaborarse debera incluir derechos colectivos. A este respecto, consideraba que la Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo era relevante y pensaba que era de fundamental importancia, por tanto, que el GTPI la tuviera en cuenta en su trabajo futuro. 32 Se expres tambin la opinin de que los siguientes dos elementos deban cumplirse en una declaracin de principios: a) los principios deban ser aplicables a todos los estados en los que se encuentran poblaciones indgenas; y b) deban ser aceptables a los gobiernos y, por tanto, ser de naturaleza realista. El seor Danilo Turk, miembro del GTPI, proporcion un resumen de sus opiniones sobre la elaboracin de normas en relacin con los derechos indgenas. Seal que era una tarea compleja que requerira mucha clarificacin conceptual y construccin de confianza antes de la adopcin de normas por los organismos polticos de la ONU. En relacin con esto, identific tres reas a considerar: a) la posicin de derechos de grupos en el contexto de las actividades de derechos

PRIMERA PARTE ERICA-IRENE A. DAES

65

humanos, b) cuestiones relativas a la autonoma y c) la posible relevancia de nuevos conceptos, tal como el derecho al desarrollo de las poblaciones indgenas. En relacin con el concepto de derechos de grupos, declar que los derechos de las minoras, histricamente el primer tipo de grupo al que se haba proporcionado proteccin de sus derechos humanos, se haban tratado en la ONU con un enfoque individual, es decir, el enfoque haba sido el de la proteccin de los miembros individuales pertenecientes a las minoras en lugar del de las minoras como grupos. Los derechos de los pueblos y los debates sobre libre determinacin haban estado en gran parte concentrados en la descolonizacin y otros asuntos polticos, como la ocupacin extranjera. En su opinin, podan discernirse los siguientes derechos de grupos: el derecho a mantener y desarrollar las caractersticas e identidad del grupo, el derecho a ser protegido contra los intentos de destruir la identidad del grupo, incluida la propaganda dirigida contra el grupo, el derecho a la igualdad con otros grupos en relacin con el respeto y el desarrollo de sus caractersticas especficas, el derecho del estado territorial a conceder a los grupos, segn los recursos disponibles, la ayuda necesaria para el mantenimiento de su identidad y de su desarrollo, el derecho a que su carcter especfico se refleje en el sistema legal y en las instituciones polticas de su pas, incluida la autonoma cultural y tambin la autonoma administrativa, siempre que fuera posible, y junto a estos derechos generales y comunes, cada categora de grupos y cada grupo debera disfrutar de derechos ms especficos. Por ejemplo, los derechos sobre las tierras de los pueblos indgenas constituan una categora especfica de derechos necesarios para el desarrollo de esta categora de grupos. Enfatiz que ninguno de estos derechos de grupo podan interpretarse de tal forma que justificase ninguna violacin de los derechos humanos de los individuos universalmente reconocidos o que amenazase la integridad territorial de aquellos estados soberanos que cumplieran con los principios del derecho internacional en relacin con las relaciones amistosas y la cooperacin entre los estados, de acuerdo con la Carta de la ONU.33 La reunin preparatoria indgena, celebrada en Ginebra del 27 al 31 de julio de 1987, consider de nuevo la Declaracin de Principios que se haba preparado en la reunin previa celebrada en 1985 y presentado al GTPI.34 Al presentar los resultados de la reunin de 1987, un representante de los pueblos indgenas seal que los participantes indgenas aquel ao haban aadido dos nuevos principios a la mencionada Declaracin de Principios y que haban hecho pequeos cam-

66

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

bios y correcciones al borrador de 1985. Los dos nuevos principios se referan al derecho de estar libres del reclutamiento militar y derechos relativos a la salud, servicios sociales y vivienda. La mencionada Declaracin haba obtenido el consenso de los participantes de la reunin preparatoria de 1987, incluido el de lderes y representantes que no haban estado presentes en la sesin de 1985. El orador solicit adems que el GTPI tuviera en cuenta y comentase los 22 principios contenidos en la mencionada Declaracin tal como haban sido enmendados. 35 Al considerar las futuras actividades normativas del GTPI, todos los participantes estuvieron de acuerdo en que los esfuerzos en este sentido deban mejorarse. Siguiendo la recomendacin especfica de varios observadores indgenas y del representante de un gobierno, los miembros del GTPI acordaron que yo me encargara de la preparacin de un proyecto de texto completo antes de la sexta sesin del GTPI en 1988. De acuerdo con este mandato, elabor el primer proyecto de declaracin, titulada Proyecto de Declaracin Universal sobre los Derechos Indgenas. Fue presentada en agosto de 1988. Estaba compuesto de doce prrafos preambulares y seis secciones principales. Como seal, la primera cuestin de importancia para los pueblos indgenas es su supervivencia. El Artculo 3 del proyecto se diriga especficamente a esta cuestin. Trataba del derecho colectivo a existir a estar protegido frente al etnocidio, adems de los derechos individuales a la vida, la integridad fsica, la libertad y la seguridad de la persona. Una segunda cuestin era la igualdad. A los pueblos indgenas se les ha negado con frecuencia la igualdad frente a otros miembros del estado. El Artculo 1 del proyecto sealaba que los pueblos indgenas tienen el derecho a los derechos y libertades universalmente reconocidos, afirmando implcitamente un derecho a la igualdad. Una tercera cuestin es la supervivencia cultural. Se consideraba que la mera igualdad de derechos no protegera a los pueblos indgenas contra las polticas asimilacionistas de los estados. Los Artculos 4 y 11 trataban de los derechos culturales, incluida la obligacin positiva de parte de los Estados bajo el artculo 7 de garantizar que las colectividades indgenas reciben apoyo estatal para el mantenimiento de su identidad. Una cuarta cuestin son los derechos econmicos. El aspecto ms importante de la cuestin econmica es el derecho de propiedad de las tierras y recursos naturales tradicionales, motivo de continuas disputas entre los Estados y los pueblos indgenas en muchos lugares del mundo. A este respecto, el Artculo 12 sealaba: el derecho de propiedad y posesin de las tierras que han ocupado tradicionalmente. Pueden solamente ser privados de sus tierras con su consentimiento libre, previo e informado reflejado en un tratado o acuerdo. Las cuestiones sobre derechos de los pueblos indgenas en el sector de la pesca comercial haban sido planteadas en los Estados Unidos, Canad y Nueva

PRIMERA PARTE ERICA-IRENE A. DAES

67

Zelanda. La decisin Kitok del Comit de Derechos Humanos reconoca la legitimidad de los derechos especiales del pueblo sami a la industria de la cra de renos en tierra sami (norte de Escandinavia).36 El Artculo 18 reconoca estos derechos a las actividades econmicas tradicionales en sus prrafos 2 y 3, sealando expresamente que en ningn caso un pueblo indgena ser privado de sus medios de subsistencia. Sealaba tambin el derecho a una compensacin justa y equitativa si haban sido privados de los mismos. Una quinta cuestin eran los derechos polticos. Este tema fue debatido y se expresaron distintas opiniones por parte de un gran nmero de participantes, en particular por representantes de las delegaciones gubernamentales observadoras, en relacin con la terminologa. Entre las preguntas que se plantearon se encontraban las siguientes: son los grupos indgenas poblaciones o pueblos? Si son pueblos, tienen derecho a la libre determinacin segn el derecho internacional?. En este sentido, Canad y Suecia hicieron presentaciones especficas al Comit de Derechos Humanos afirmando, entre otras cosas, que los colectivos indios y sami no eran pueblos con derecho a la libre determinacin segn el Artculo 1 del Pacto de Derechos Civiles y Polticos.37 Hubo un consenso entre algunos miembros del GTPI que el trmino pueblos era el ms apropiado. Tambin los otros miembros del GTPI apoyaron mi opinin de que los pueblos indgenas no queran tener o ejercer un derecho de secesin. Los pueblos indgenas asumen que la libre determinacin requiere, entre otras cosas, cierto grado de autonoma que implica derechos culturales, econmicos y polticos dentro de las estructuras de los estados reconocidos.38 Este proyecto de declaracin trataba de dos cuestiones relativas a la libre determinacin. Reconoca un derecho de participacin poltica en las instituciones del estado en los Artculos 21 y 22. Los Artculos 23, 24 y 25 trataban de la autonoma indgena dentro del estado. As, el Artculo 23 garantizaba a los pueblos indgenas el derecho colectivo a la autonoma en cuestiones relativas a sus propios asuntos internos, incluidos la educacin, la informacin, la cultura, la religin, la salud, la vivienda, el bienestar social, las actividades tradicionales y otras actividades econmicas, la administracin de tierras y recursos y del medio ambiente y tambin la recaudacin de impuestos interna para la financiacin de estas funciones autnomas. Este proyecto de declaracin trataba tambin las cuestiones bsicas relativas al reconocimiento y proteccin de los derechos y libertades de los pueblos indgenas del mundo. Por primera vez en la historia de la ONU, se produjo una discusin sustantiva de estos asuntos esenciales en su seno, con cientos de representantes indgenas reconocidos como activos participantes. En la inauguracin y clausura de las reuniones de la sexta sesin, rogu a todos los participantes, en particular a los representantes de los gobiernos observadores y a los pueblos indgenas, que presentasen por escrito comentarios y sugerencias relacionadas, en particular, con el texto del proyecto de declaracin. En

68

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

respuesta a esta invitacin, se recibieron varias sugerencias y comentarios constructivos de parte de los gobiernos, naciones y organizaciones indgenas, adems de ONG, acadmicos y otras personas. Tom en consideracin estas sugerencias y comentarios al elaborar una revisin del proyecto de declaracin titulado Proyecto de Declaracin Universal sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas.39 Present este nuevo proyecto de declaracin revisado en la undcima sesin del GTPI. En la primera reunin de dicha sesin del GTPI en 1993, indiqu que las actividades de elaboracin de normas seran una tarea primordial durante la sesin e invit a todos los participantes a trabajar juntos y de manera constructiva con el objetivo principal de acelerar la redaccin de la declaracin. Clarifiqu tambin que el proyecto revisado de declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas antes mencionado inclua, entre otras cosas, las propuestas de los tres grupos informales de redaccin establecidos durante la octava sesin del GTPI, adems de las sugerencias presentadas por los gobiernos, las organizaciones indgenas y otras organizaciones internacionales y partes interesadas. Antes de la discusin sobre las disposiciones especficas del mencionado proyecto de declaracin, se realizaron varias declaraciones generales sobre el proyecto en su conjunto. As, el representante de la delegacin observadora de Nueva Zelanda declar que el GTPI estaba ahora en posicin de hacer avances sustantivos y subray varios puntos generales en relacin con el proyecto de declaracin. En particular, subray la necesidad de que el proyecto de declaracin fuera lo suficientemente preciso para ser fcilmente comprendido y eficazmente aplicado. La delegacin observadora de Brasil seal que su gobierno encaraba la elaboracin de la declaracin de manera positiva. Mencion la resolucin 1990/62 de la Comisin que subrayaba que deban desarrollarse nuevos estndares teniendo como base las diversas realidades de los pueblos indgenas en todos los lugares del mundo. Llam la atencin hacia los aspectos positivos del borrador existente, incluida la proteccin de la identidad cultural y de las estructuras econmicas de las comunidades indgenas, pero advirti de los peligros de la adopcin de textos ambiguos o polticamente inaceptables para los gobiernos. Una representante del pueblo ainu expres el agradecimiento de su pueblo a la comunidad internacional por intentar abolir la opresin de los pueblos indgenas. El representante de la OIT reiter la necesidad de un nuevo instrumento internacional en este campo que fuera compatible con los ya existentes. Pero indic que, dado que el GTPI estaba elaborando una declaracin, podra producir un texto que no solo tuviera en cuenta las normas internacionales aceptadas sino que tambin reflejara las aspiraciones de los pueblos indgenas. El seor Ted Moses, Jefe del Gran Consejo de los Cree de Quebec, hizo tambin una declaracin general sobre creacin de normas. Sugiri, entre otras cosas, que el actual proceso de redaccin tuviera en cuenta los resultados de los grupos

PRIMERA PARTE ERICA-IRENE A. DAES

69

de redaccin antes mencionados y establecidos en la octava sesin del GTPI, adems de los resultados del Seminario sobre los Efectos del Racismo y de la Discriminacin Racial sobre las Relaciones Sociales y Econmicas entre los Pueblos Indgenas y los Estados.40 Declar tambin que los derechos inalienables de los pueblos indgenas no podan ser negociados o rebajados. Record al GTPI que el representante de la OIT pensaba que considerar los derechos polticos estaba fuera del alcance de su mandato y que era ms adecuado para la consideracin del ECOSOC. Por lo tanto, urga al GTPI a tener en cuenta estos derechos en la elaboracin del proyecto de declaracin. El representante de la International Organization of Indigenous Resource Development (Organizacin Internacional de Desarrollo de los Recursos Indgenas) expres tambin su deseo de una declaracin que reconociera explcitamente a los indgenas como pueblos, proporcionando remedios prcticos para los actuales problemas sin comprometer los derechos existentes. El representante del Consejo Indio de Sudamrica declar que el proyecto de declaracin debera ser de mbito universal y que los estados que participasen en el trabajo del GTPI deberan utilizar sus habilidades polticas para ayudar a encontrar disposiciones universalmente aceptables. El representante de la nacin mohawk hizo otras sugerencias. Subray que los tratados anteriores entre los pueblos indgenas y los europeos se basaban en acuerdos entre iguales y que esta nocin debera incorporarse en el proyecto de declaracin. Varios observadores de los gobiernos, pueblos indgenas y otros enfatizaron la necesidad de un proyecto de declaracin que fuera a la vez coherente internamente, especialmente en relacin con la terminologa y la sustancia, y con los instrumentos internacionales de derechos humanos existentes. Tras la discusin, present el proyecto de declaracin mencionado para su primera revisin41 y solicit que el GTPI procediera a la consideracin de los prrafos del proyecto de declaracin uno por uno. Este ejercicio fue extremadamente difcil, teniendo en cuenta el gran nmero de participantes, ms de setecientos, y sus diferentes tradiciones legales y culturas. Durante la discusin de ciertas disposiciones del mencionado proyecto revisado de declaracin se plantearon algunas cuestiones importantes. Varios representantes indgenas subrayaron que el proyecto de declaracin debera reflejar, sin calificativos, el derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin. Pero algunos observadores gubernamentales indicaron que podra ser necesario calificar la aplicacin de este derecho para que el texto fuera aceptable para los gobiernos que tendran que aplicarlo. Otros observadores gubernamentales expresaron una fuerte oposicin a la inclusin de una referencia a la libre determinacin. Tambin sealaron algunos representantes indgenas que los pueblos indgenas tenan derecho a la recuperacin, restauracin, restitucin y/o compensacin

70

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

adecuada por las tierras y recursos de los que haban sido privados sin su consentimiento, y que este derecho debera igualmente expresarse en el proyecto de declaracin. La cuestin del control sobre la ocupacin y/o utilizacin de sus tierras y recursos fue subrayada como de especial preocupacin para los pueblos indgenas. Deseaban, sobre todo, ejercer el control frente al uso de sus tierras y recursos con propsitos militares, frente al vertido de deshechos txicos y frente a proyectos de desarrollo y de otro tipo que les afectasen. En relacin con esta cuestin se llam la atencin sobre el papel tradicional de los pueblos indgenas como custodios del medio ambiente. Los miembros del GTPI Alfonso Martnez y el difunto Hatano presentaron tambin enmiendas.42 Invit al GTPI a comenzar una segunda lectura del proyecto de Declaracin. Basndome en las discusiones sobre el proyecto de Declaracin mantenidas durante las reuniones anteriores, elabor un nuevo borrador y lo present en la quinta reunin de la 11 sesin el 21 de julio de 1993. En esta reunin se acord utilizar la palabra artculos en lugar de prrafos en el borrador de Declaracin. El nuevo proyecto revisado, sobre el que se hizo una nueva lectura, est incluido en el documento de la ONU E/CN.4/Sub.2/AC.4/1993/CRP.4. La Embajadora de Buena Voluntad de la ONU, la seora Rigoberta Mench Tum, se dirigi a la reunin. Declar, entre otras cosas, que el proyecto de declaracin debera ser un instrumento que facilitase la lucha de los pueblos indgenas. Hasta aquel momento, el proceso de redaccin haba hecho avances considerables, pero antes de que la declaracin pudiera ser consagrada en el marco de los instrumentos internacionales, deberan cubrirse algunos vacos. Sera fundamental alcanzar un consenso sobre el tema de la libre determinacin. Adems, el derecho de los pueblos indgenas a la propiedad de la tierra no poda convertirse en un tema marginal. El disfrute sin obstculos de estos derechos estaba vinculado con la esencia misma de las culturas y sociedades de los pueblos indgenas y deba incorporarse al documento. Haba muchos avances prometedores. Subray el hecho de que las discusiones hubieran demostrado la perseverancia y unidad de los pueblos indgenas y tambin la buena voluntad de varios estados. Era esencial que el proyecto no se considerase como una amenaza a los gobiernos o como una fuente de fricciones, sino como un mecanismo que eliminara los conflictos en el futuro.43 Durante el largo y, a menudo, acalorado debate sobre disposiciones especficas del mencionado proyecto revisado de la declaracin, se plantearon muchas cuestiones importantes y complejas en relacin con los derechos colectivos y, en particular, sobre los derechos individuales versus los derechos colectivos en el derecho internacional de los derechos humanos. A este respecto, la delegacin observadora de los Estados Unidos declar: El proyecto de Declaracin es, en gran medida, una lista de derechos colectivos a los

PRIMERA PARTE ERICA-IRENE A. DAES

71

que tienen derecho los pueblos indgenas. Expres su preocupacin por el hecho de que esas referencias iban mucho ms all de los limitados derechos colectivos reconocidos en el derecho internacional o en la prctica de los estados. El proyecto de Declaracin no defina pueblos indgenas. Por lo tanto, no haba ningn criterio para determinar qu grupos o personas podan ejercer los nuevos derechos colectivos que se proponan. Expres su preocupacin porque, en algunas circunstancias, la articulacin de derechos de grupos poda llevar a sumergir los derechos de los individuos.44 Muchas otras delegaciones de gobiernos observadores subrayaron que el enfoque del tema de derechos colectivos en el proyecto revisado de Declaracin era fundamentalmente incoherente con los instrumentos internacionales de derechos humanos existentes...45 A esta interpretacin se opusieron virtualmente todos los representantes indgenas, que apoyaban una extensin de la interpretacin occidental tradicional de los derechos humanos, es decir, derechos individuales a no ser oprimidos por los estados, hacia un reconocimiento ms amplio de los derechos de los pueblos a existir como colectivos y a la seguridad, en su integridad colectiva, frente a las intrusiones del estado o de otras fuerzas amenazadoras. El observador por el Gobierno de Chile expres la disposicin de su gobierno a participar en la elaboracin de un documento de consenso. Otra cuestin que plantearon con frecuencia los observadores gubernamentales fue la de la necesidad de hacer que el proyecto de declaracin fuera lo ms flexible posible. El observador por Japn seal que se necesitaba un texto flexible para tomar en cuenta los diferentes contextos histricos y sociales en los que vivan los pueblos indgenas y los diferentes sistemas administrativos de los pases afectados. El observador de Noruega subray que la flexibilidad deba ir acompaada de una fuerte proteccin de los derechos de los pueblos indgenas. Los observadores de algunos otros gobiernos reiteraron que el proyecto de Declaracin en su redaccin actual no contena una definicin de pueblos indgenas. En particular el representante de Japn expres su preocupacin porque esto podra conducir a interpretaciones subjetivas sobre qu grupos podan gozar de los derechos contenidos en la Declaracin. En este sentido respond que, para los propsitos del proyecto de Declaracin, debera aplicarse la definicin de trabajo de pueblos indgenas contenida en el estudio de Martnez Cobo.46 Adems, varios representantes de los pueblos indgenas comentaron la necesidad de utilizar el trmino pueblos tanto en el proyecto de Declaracin con en otros documentos, porque los pueblos indgenas consideraban discriminatorio el uso de poblaciones, que les negaba derechos de los que gozaban otros pueblos. Respondiendo a una solicitud de clarificacin de los trminos genocidio cultural y etnocidio, expliqu que el genocidio cultural se refiere a la destruccin de los aspectos fsicos de una cultura, mientras que etnocidio se refiere a la eliminacin de todo un ethnos.

72

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

La mayora de los observadores gubernamentales expresaron sus reservas sobre la cuestin de la libre determinacin. El observador de Canad volvi a enfatizar en esta sesin que su pas apoyaba el principio de que los indgenas podan aspirar al derecho de libre determinacin en el derecho internacional con la misma base que los no indgenas. En todos los otros casos, la libre determinacin de los indgenas deban concederse en el marco de los estados nacin existentes. La nocin de libre determinacin tal como se empleaba en el proyecto de declaracin, implicaba el derecho de los pueblos indgenas a determinar unilateralmente su estatus poltico, econmico y social dentro del estado existente, pero no estaba claro cmo los conceptos de libre determinacin, autogobierno y autonoma, que se trataban en los artculos 3 y 29 del proyecto, se relacionaban entre s, qu tipo de poderes seran los gobiernos indgenas y cmo se relacionaran con la jurisdiccin de los estados existentes.47 El observador de Finlandia declar que su pas estaba a favor del uso del concepto de libre determinacin en el proyecto de declaracin. El observador de Dinamarca declar tambin que el ejercicio del derecho de libre determinacin era un requisito previo para la plena realizacin de los derechos humanos de los pueblos indgenas. Su pas apoyaba la formulacin en el proyecto de declaracin de que los pueblos indgenas tenan derecho a la autonoma y al autogobierno en asuntos relativos a sus asuntos internos y locales. El disfrute del derecho a la autonoma y al autogobierno constituan normas mnimas para la supervivencia y el bienestar de los pueblos indgenas del mundo. El observador por la Federacin Rusa seal que cuando se discute la cuestin de la libre determinacin hay que tener presente que los pueblos indgenas viven en regiones muy diferentes del mundo y que pueden requerir formas totalmente diferentes de autogobierno. Pensaba que el prrafo 29 no cubra todos los aspectos que abarcaba la nocin de libre determinacin y autogobierno y sugiri que la Declaracin debiera contener tan solo el principio general. Adems, el observador por Brasil seal que algunos de los conceptos propuestos en el borrador seran difciles de aceptar para muchos gobiernos, en particular aquellos relativos a la libre determinacin tal como se defina en el derecho internacional existente, el mbito de los derechos de propiedad sobre las tierras indgenas, la desmilitarizacin de las tierras indgenas y la imposibilidad de desalojar a las poblaciones indgenas de sus tierras. Tambin el observador por Nueva Zelanda declar que podra hacerse una distincin entre el derecho de libre determinacin tal como exista en el derecho internacional, un derecho que se haba desarrollo esencialmente en la era posterior a la II Guerra Mundial y que inclua un derecho a la secesin, y una posible nueva interpretacin de libre determinacin dentro de las fronteras de un estado nacin, que podra cubrir una amplia variedad de situaciones pero que se relacionara esencialmente con el derecho de un pueblo a participar en los asuntos polticos, econmicos y culturales de un estado en trminos que respondiesen a sus

PRIMERA PARTE ERICA-IRENE A. DAES

73

aspiraciones y que le permitieran ejercer el control sobre su propia vida. Sugiri buscar un lenguaje sobre libre determinacin que comprometiese a los gobiernos a trabajar con los pueblos indgenas en un proceso de empoderamiento dentro del estado en el que viven. La opinin mayoritaria de los pueblos indgenas la expres el seor Moana Jackson, que inform sobre las conclusiones alcanzadas en la reunin informal celebrada por representantes de los pueblos indgenas. Ellos estaban preocupados por los intentos de limitar el concepto de libre determinacin a la gestin de los asuntos internos. Declar que el derecho de libre determinacin, en contra de lo que haba sealado el observador por Nueva Zelanda, no era fundamentalmente un concepto posterior a la II Guerra Mundial, sino que exista desde tiempos inmemoriales y no dependa exclusivamente del derecho internacional para su interpretacin. Los pueblos indgenas pedan tener derecho a una definicin subjetiva del derecho de libre determinacin. Adems de esta declaracin, varios representantes de los pueblos indgenas expresaron la opinin de que el derecho de libre determinacin era el pilar en el que descansaban todas las dems disposiciones del proyecto de declaracin y el concepto del que dependa su integridad. Se argument que pareca haber un consenso en que el derecho de libre determinacin debera considerarse una norma de jus cogens, lo que implica que este derecho era de naturaleza tan profunda que ningn estado poda derogarlo. Muchos representantes de los pueblos indgenas enfatizaron tambin que la Declaracin tena que expresar el derecho de libre determinacin sin ninguna limitacin ni cualificacin. El observador del Consejo Nrdico Sami propuso que la cuestin de la libre determinacin, debido a su importancia, debera tratarse en el primer prrafo operativo o artculo y que debera utilizarse el texto exacto del Artculo 1 de los dos Pactos Internacionales sobre derechos humanos. El observador de la Nacin Haudenosaunee, en una declaracin conjunta con representantes indgenas de Australia, hizo propuestas similares. En este sentido, la seora Lowitjia ODonogue, presidenta de la Comisin Aborigen y de los Isleos del Estrecho de Torres (Aboriginal and Torres Strait Islander Commission), record mi visita a Australia y mencion que en una reunin yo haba sugerido que se hiciera una distincin entre libre determinacin externa, que gozaban los pueblos que se haban liberado de un dominio extranjero impuesto, y libre determinacin interna, por la que grupos colectivos de pueblos indgenas intentaban preservar y desarrollar su identidad cultural y territorial dentro del orden poltico del estado en el que vivan. La seora ODonogue subray el hecho de que libre determinacin, para los pueblos indgenas de Australia, significaba conseguir una mayor autonoma en trminos de autogestin y autogobierno, pero no se interpretaba como un mandato para la secesin. No era, por tanto, necesario subrayar la integridad territorial de los estados en el proyecto de Declaracin.48

74

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

El observador del Movimiento Indio Americano de Colorado expres la opinin de que el derecho de libre determinacin no poda limitarse a aquellos pueblos que ya haban establecido sus estados. Enfatiz que aceptar un concepto de libre determinacin que no incluyera simplemente el autogobierno sino tambin el derecho a elegir libremente un estatus poltico no llevara automticamente al desmembramiento de los estados. El conflicto y la ruptura no los causaban las demandas de derecho a la libre determinacin, como haban sugerido algunos gobiernos, sino el hecho de que los pueblos eran forzados a asimilarse a estados que no respetaban sus identidades diferenciadas. Varios acadmicos expresaron tambin sus opiniones sobre el concepto de libre determinacin. El profesor Maivan Lam afirm que los pueblos indgenas tenan el mismo derecho que todos los dems pueblos a la libre determinacin y que muchos juristas internacionales mantenan actualmente la opinin de que el derecho de libre determinacin haba alcanzado el estatus de jus cogens y, por tanto, no estaba sujeto a cambios por parte de los estados. Ms an, llam la atencin sobre el hecho de que la Corte Internacional de Justicia haba expresado, en el caso del Sahara Occidental, la opinin de que el derecho de libre determinacin perteneca a los pueblos y no a los estados.49 El profesor Thornberry enfatiz que el derecho internacional sobre libre determinacin no era esttico. Aunque poda argumentarse slidamente que la libre determinacin formaba parte del jus cogens, la forma precisa de la libre determinacin estaba sujeta al cambio histrico. Seal que el concepto de libre determinacin, tal como lo estaba formulando el GTPI, era en s mismo parte del cambio. El profesor Jim Anaya argument que el derecho de libre determinacin era una idea con una larga historia. Se refiri a dos aspectos de la libre determinacin: uno constitutivo, el otro en proceso. El primero estaba vinculado a los derechos de los pueblos a determinar su estatus poltico y el segundo se refera a los derechos de grupos de individuos a elegir en los asuntos que les afectan de una forma continuada. Aadi que la secesin no era, habitualmente, deseable y podra, en muchos casos, ser lesiva para los intereses de los pueblos indgenas.50 Otra cuestin que se trat con frecuencia y se reiter durante el debate fue la utilizacin del trmino pueblos indgenas. Los observadores de los gobiernos expresaron su preocupacin de que el uso del trmino pueblos pudiera tener implicaciones en el derecho internacional debido a su vinculacin con el derecho de libre determinacin. El observador por Canad propuso que el proyecto de declaracin contuviera una disposicin especificando que el trmino pueblos no tena consecuencias en relacin con el derecho de libre determinacin segn el derecho internacional. Si no se haca tal clarificacin, significara que haba un derecho a la secesin; incluso si no se elega la secesin, significara de todos modos el derecho de los pueblos indgenas a

PRIMERA PARTE ERICA-IRENE A. DAES

75

adoptar leyes relativas a su estatus poltico, econmico, social y cultural sin considerar ni aplicar las leyes del estado circundante. Adems, el observador por Brasil seal que la utilizacin del trmino pueblos en lugar de poblaciones no era coherente con otros documentos de la ONU, incluido el Captulo 26 del Programa 21.51 Muchos representantes de los pueblos indgenas subrayaron que el trmino pueblo tena implicaciones histricas importantes para ellos. El seor Ted Moses, Jefe del Gran Consejo de los Cree, por ejemplo, seal que ellos se definan a s mismos como pueblos desde tiempos inmemoriales. Otros enfatizaron que solo el uso del trmino pueblos poda reflejar la nocin de colectividad en la que se basaba la vida indgena. El trmino indgenas o poblaciones significaba solo un grupo de individuos y, por tanto, les negaba su identidad colectiva.52 Sobre el tema de los derechos a las tierras, el observador por Canad declar que el proyecto de declaracin no distingua entre tierras y territorios, y tampoco estaba claro si se quera referir solo a aquellas tierras y territorios sobre los que los indgenas tenan o podan establecer ttulos legales o a todas las tierras y territorios que demandaban. La disposicin del Artculo 24 del proyecto de declaracin,53 de que los indgenas tienen el derecho a poseer, controlar y utilizar sus tierras y territorios, en combinacin con lo afirmado en el Artculo 23 de que las tierras y territorios son aquellos que han sido tradicionalmente posedos o en cualquier otra forma ocupados o utilizados, daba efecto de largo alcance a estos artculos. El Artculo 25, estableciendo un principio de restitucin de tierras, tambin era problemtico para Canad, que haba desarrollado un sistema de acuerdos negociados (acuerdos comprehensivos sobre demandas de tierras) con los indgenas. Reiter la recomendacin canadiense de que se introdujera una expresin de lmites razonables en la declaracin para que pudiera gozar de ms apoyo gubernamental. El observador de Suecia seal que aunque solan discutirse los derechos a la tierras de las poblaciones indgenas en trminos de propiedad y posesin, pensaba que debiera subrayarse la importancia del usufructo como un concepto alternativo, ya que es un derecho legal de uso de la tierra que goza de una fuerte proteccin. La Corte Suprema de Suecia haba reconocido el derecho de usufructo como derecho consuetudinario de la poblacin sami en una extensa rea de tierra. El observador de la Nacin Dene enfatiz tambin que la Declaracin deba incluir un claro derecho de los pueblos indgenas a la propiedad de sus tierras y recursos. De manera similar, el observador del Consejo Nrdico Sami subray que el proyecto de declaracin debera claramente garantizar la propiedad de los pueblos indgenas sobre las tierras tradicionales y reconocer sus derechos de caza y pesca y que otros conceptos, como el simple usufructo, como haba sugerido el delegado sueco, no servan para responder a las preocupaciones de los pueblos indgenas.

76

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

El seor Moana Jackson, que inform sobre las conclusiones alcanzadas en la reunin informal mantenida por los representantes indgenas, propuso, entre otras cosas, que se reformaran los Artculos 3 y 29 del proyecto de Declaracin.54 Argument tambin que la cuestin de la libre determinacin debera tratarse en un nuevo Artculo 1 y estar redactado en los trminos de los dos Pactos Internacionales de Derechos Humanos. Por ltimo, mis colegas, los otros cuatro miembros del GTPI, y yo accedimos a las solicitudes de los representantes de los pueblos indgenas y adoptamos unnimemente como Artculo 3 del proyecto de Declaracin el siguiente texto, que incorpora el artculo 1, comn a los dos Pactos Internacionales de Derechos Humanos, sin ningn cambio ni calificacin: Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin. En virtud de ese derecho determinan libremente su desarrollo econmico, social y cultural. Esta decisin del GTPI fue saludada con una ovacin en pie de los participantes indgenas y una respuesta conciliadora por parte de muchos de los gobiernos. Debera mencionarse que mis colegas, miembros del GTPI, y yo hicimos todo el esfuerzo posible y completamos la elaboracin del proyecto de declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas en nuestra undcima sesin en 1993. Despus de considerar detenidamente los ltimos comentarios y enmiendas, se hizo una segunda revisin y todas las delegaciones participaron activamente en las discusiones. Posteriormente, el GTPI acord un texto final titulado Proyecto de Declaracin Acordado por los Miembros del Grupo de Trabajo en su Undcimo periodo de sesiones y decidimos presentarlo ante la Subcomisin en su 45 sesin.55 En este sentido, el GTPI recomend a la Subcomisin:56 Que examinara el proyecto de declaracin contenido en el anexo del presente informe de su 11 periodo de sesiones Doc. E/CN.4/Sub.2/1993/29, en su 46 perodo de sesiones de 1994, de modo que los miembros de la Subcomisin tuviesen tiempo suficiente para estudiar este texto; Que pidiera al Secretario General que enviara lo antes posible el proyecto de declaracin a los servicios de edicin y traduccin de las Naciones Unidas; Que pidiera al Secretario General que distribuyera el texto a las poblaciones indgenas, a los gobiernos y a las organizaciones no gubernamentales sealando, en particular, el hecho de que el Grupo de Trabajo no celebrara ningn nuevo debate sobre ese texto; Que recomendara a la Comisin de Derechos Humanos y al Consejo Econmico y Social la adopcin de medidas especiales para que las poblaciones indgenas participaran plena y efectivamente en el examen del proyecto de declaracin por la Subcomisin y otros rganos superiores de las Naciones Unidas, independientemente de que sus organizaciones estuviesen reconocidas como entidades consultivas, tal como haban contribuido hasta ahora a la labor del Grupo de Trabajo; y

PRIMERA PARTE ERICA-IRENE A. DAES

77

Que presentara el proyecto de declaracin a la Comisin de Derechos Humanos para su examen en el 51 perodo de sesiones de 1995. En la Subcomisin, y antes de cerrar el debate en relacin con el proyecto de declaracin, present las siguientes enmiendas relevantes a la Resolucin de la Subcomisin:57 Insertar el siguiente texto como un nuevo subprrafo (a) El proyecto de declaracin llevar por nombre Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas; Volver a enumerar los subprrafos. Reemplazar el actual subprrafo (d) por el siguiente: Adoptar el proyecto de Declaracin de la ONU despus de su debida consideracin en su 46 periodo de sesiones en 1994 y presentarlo a la Comisin de Derechos Humanos con la recomendacin de la Comisin lo considere y adopte en su 51 periodo de sesiones en 1995; Aadir el siguiente prrafo nuevo como prrafo operativo 4: Que recomiende a la Comisin de Derechos Humanos y al Consejo Econmico y Social que tomen medidas especiales para permitir que los pueblos indgenas participen de forma plena y efectiva, sin tener en cuenta el estatus consultivo, en la consideracin del proyecto de Declaracin de la ONU, tal como han contribuido al trabajo del Grupo de Trabajo. La Subcomisin adopt por unanimidad estas enmiendas, en particular, el nuevo ttulo del proyecto de Declaracin, tal como lo propuse: Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Por ltimo, la Subcomisin, despus de considerar atentamente el proyecto de declaracin revisado mencionado,58 decidi por unanimidad presentarlo a la Comisin de Derechos Humanos,59 para la consideracin y adopcin en la Asamblea General dentro de la Dcada de las Poblaciones Indgenas del Mundo.

Conclusiones
La Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas constituye el acontecimiento ms importante en relacin con el reconocimiento y proteccin de los derechos bsicos y libertades fundamentales de los pueblos indgenas del mundo. Es el producto de muchos aos de trabajo de muchas personas incluyendo, en especial, centenares de indgenas de todos los lugares del mundo. Su

78

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

texto es reflejo de un proceso extraordinariamente liberal, transparente y democrtico en el GTPI que anim las aportaciones indgenas amplias y unificadas. Los miembros del GTPI y yo misma hicimos todos los esfuerzos por incorporar las aspiraciones fundamentales de los pueblos indgenas en el texto final. Debera sealarse que ningn otro instrumento de la ONU ha sido nunca elaborado con tanta implicacin directa y activa participacin por parte de sus beneficiarios. El texto tal como yo lo elabor y como lo aprob el GTPI se centraba tambin en cuestiones de especial preocupacin para los pueblos indgenas en el ejercicio de sus derechos de igualdad, libre determinacin, tierras y recursos naturales e identidad colectiva. En trminos amplios, trata de aspectos de fortalecimiento de la especificidad de las sociedades indgenas dentro de los marcos institucionales de los estados existentes. El trabajo preparatorio y los debates sobre el proyecto de declaracin han contribuido mucho a la perseverancia y unidad de los pueblos indgenas. Adems, el trabajo preparatorio que se ha presentado en este artculo constituye, adems, una herramienta til para el anlisis e interpretacin de muchas disposiciones del texto final de la Declaracin tal como fue adoptado por la Asamblea General. Ms an, ser utilizado de forma efectiva en las negociaciones pacficas y la reconciliacin entre los estados y los pueblos indgenas. El GTPI ha contribuido mucho, con su trabajo sistemtico, responsable e importante, a establecer los cimientos sobre los que se ha construido el texto final adoptado de la Declaracin.60

Notas
1 2 ECOSOC Resolucin 1982/34: Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas, Doc. ONU E/ RES/1982/34 (7 de mayo de 1982). Grupo de Trabajo de la ONU sobre Poblaciones Indgenas Informe del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas en su cuarto periodo de sesiones, Presidenta-Relatora: Sra. Erica-Irene A. Daes, Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/1985/22 (27 agosto de 1985), Anexo III, 1 y 2. Ibd. Ibd., 14. Ibd., prr. 58. Ibd., prr. 61. Ibd., prr. 61. Ibd., prr. 63. AG, Resolucin 1514 (XV): Declaracin sobre la Concesin de la Independencia a los Pases y Pueblos Coloniales, Doc. ONU A/RES/1514/XV (14 de diciembre de 1960). Supra nota 2, prr 66 Martnez Cobo Estudio sobre el Problema de la Discriminacin contra las Poblaciones Indgenas Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/476; E/CN.4/Sub.2/1982/2; E/CN.4/Sub.2/1983/21 (19811983). Ibd. Declaracin de la OIT ante el GTPI, Doc. ONU E/CN.4 /Sub.2/AC.4 /1985 /WP.2. /add. 1 (1984). Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial, 21 de diciembre de 1965, 660 UNTS 195, entrada en vigor el 4 de enero de 1969.

3 4 5 6 7 8 9 10 11

12 13 14

PRIMERA PARTE ERICA-IRENE A. DAES

79

15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27

28 29 30 31 32 33

34 35 36

37 38 39 40

41 42 43 44 45

Supra nota, prr. 72 Ibd., prr .74. Ibd., prr .76. Ibd., prr .76. Ibd., prr. 80. Vase Doc. ONU: E/CN.4/Sub. 2/ AC.4/1985/WP.4 y Anexo IV (1984) Supra nota 2, prr. 82. Ibd. Ibd., prr. 83. Ibd. Ibd., Anexo II, Anexo III y IV. Ibd., Anexo II Subcomisin para la Prevencin de la Discriminacin y la Proteccin de las Minoras Resolucin 1985/22: Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indgenas, Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/1985/22 (29 de agosto de 1985); Comisin de Derechos Humanos Resolucin 1986/27: Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas, Doc. ONU E/CN.4/RES/1986/27 (11 de marzo de 1986); Comisin de Derechos Humanos Resolucin 1987/34: Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas, Doc. ONU E/CN.4/RES/1987/34 (10 de marzo de 1987). Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas Doc ONU: E/CN.4/Sub.2/1987/WP.1/Add. 1 (Anexo 2, 3 y 4). Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas Doc ONU: E/CN. 4 /Sub.2/AC .4/1987/WP.4 / Add. 1, Anexo 1. AG Resolucin 41/120: elaboracin de normas internacionales en el mbito de los derechos humanos, Doc. ONU A/RES/41/120 (4 de diciembre de 1986). Ibd. AG Resolucin 41/128. Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo, Doc. ONU A/RES/41/128 (4 de diciembre de 1986). AG, Resolucin 2625: Declaracin sobre los Principios de Derecho Internacional Referentes a las Relaciones de Amistad y a la Cooperacin entre los Estados de Conformidad con la Carta de Las Naciones Unidas, Doc. ONU A/8028 (1971). Supra nota 2, Anexo IV. Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas Informe de su quinto periodo de sesiones Doc. ONU E/CN/4./Sub.2/1987 22, Anexo V. Kitok v. Suecia, Comunicacin No. 197/1985, Informe del Comit de Derechos Humanos, 43 sesin, ONU GAOR Supp. (No. 40) Doc. ONU: A/43/40 , Anexo 7 (G) 1988, adoptado el 27 de julio de 1988. Pacto Internacional sobre los Derechos Civiles y Polticos, 16 de diciembre de 1966, 999 UNTS 171, 26 de marzo de 1976. Erica Irene A Daes, 2008: An overview of the history of indigenous peoples self-determination and the UN, 21(1) Cambridge Review of International Affairs 7. Subcomisin Resolucin 1991/30: Proyecto de Declaracin Universal sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/1991/36; E/CN.4/Sub.2/1991/65, (1991) 66-69. Informe del Seminario de las Naciones Unidas sobre los Efectos del Racismo y la Discriminacin Racial en las Relaciones Sociales y Econmicas entre Poblaciones Indgenas y Estados, Doc. ONU E/CN.4/1989, Anexo II. Vase tambin Erica-Irene A Daes. 1989. On the Relations between Indigenous Peoples and States, en Without Prejudice, The EAFORD International Review of Racial Discrimination, 2(2), Indigenous Peoples and the Law, 41. Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas Informe sobre el noveno periodo de sesiones Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/1991/40/Rev.1, (1991) 30-37. Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas Informe del undcimo periodo de sesiones Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/1993/29, (1993) 61-63. Declaracin de Rigoberta Mench Tum en ibd., 15. Ibd., prr. 68. Ibd.

80

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

46 47 48 49 50 51

52 53 54 55 56

57 58 59

60

Supra nota 11. Supra nota 45. Ibd., prr. 9. Caso Sahara Occidental, Opinin Consultiva, CIJ 12 (16 de octubre de 1975). Un resumen de las intervenciones de estos tres acadmicos se encuentra en supra norta 45, 19. Nota del editor: El Programa 21 es un detallado plan de accin que deben seguir la ONU, los estados y grupos para proteger el medio ambiente. Se adopt en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992 celebrada en Ro de Janeiro, Brasil: Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992) 33 ILM 874. Supra nota 45, 20. Contenido en Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas, Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/ AC.4/1993/CRP.4 (1993). Como se recoge en Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas. Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/1993 /26 (1993) Supra nota 45, 50-60. La seora Attah subray la necesidad de que el proyecto de declaracin fuera adoptado por la Subcomisin en 1993 porque ese era el deseo de los pueblos indgenas. Estas recomendaciones representan un compromiso logrado despus de largas consultas entre los miembros del GTPI. Las opiniones individuales y las enmiendas al informe de tres de sus miembros (seor Alfonso Martnez , seor Boutkevitch y seor Hatano) se recogen en supra nota 45, Anexo II. E/CN.4/Sub.2/1993/L.47, recogido en doc. E/CN.4/Sub.2/1993 /L.54. Supra nota 45. Subcomisin para la Prevencin de la Discriminacin y la Proteccin de las Minoras Resolucin 1994/45: proyecto de Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, Doc. ONU E/ CN.4/Sub.2/RES/1994/45 (1994). AG, Resolucin 61/295: Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, Doc. ONU A/61/67, Anexo (13 de septiembre de 2007).

PRIMERA PARTE ERICA-IRENE A. DAES

81

LA NEGOCIACION DE LA DECLARACION

SEGUNDA PARTE

82

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

La DeclaraciOn de la ONU sobre los derechos de los pueblos indIgenas: algunos temas y acontecimientos clave en el proceso
John B. Henriksen*

a Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Louise Arbour, salud la adopcin por la Asamblea General de la Declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas (la Declaracin) como un triunfo de la justicia y de la dignidad humana.1 No es difcil compartir la opinin de la Alta Comisionada si se recuerda lo extremadamente difcil que fue el proceso de desarrollo de la Declaracin. Este artculo quiere proporcionar una visin retrospectiva, breve y personal, sobre el largo proceso que llev a la adopcin de la Declaracin, centrndose en lo que sucedi en la Comisin de Derechos Humanos (CDH) de la ONU. El autor de este artculo estuvo implicado en el proceso de negociacin durante casi dos dcadas con diferentes funciones: como representante indgena, como representante gubernamental y como empleado de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la ONU.2 En 1993, el Grupo de Trabajo para las Poblaciones Indgenas (GTPI) acord un proyecto de declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas en el que haba estado trabajando desde 1985. En 1994, el organismo del que dependa el GTPI, la Subcomisin para la Prevencin de la Discriminacin y la Proteccin de las Minoras (la Subcomisin), adopt el texto propuesto y lo present a la CDH (texto de la Subcomisin)3. En 1995, la CDH respondi estableciendo un grupo de trabajo (GTPD) para considerar el texto de la Subcomisin4 y recomendar cmo deba tratarse este tema en la Asamblea General (AG).
* John B. Henriksen es abogado sami de Noruega. Particip en las negociaciones de la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas con distintas responsabilidades desde 1991 a 2007: como representante del Consejo Sami y del Parlamento Sami de Noruega, respectivamente, como funcionario de la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos y como asesor del Real Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega.

SEGUNDA PARTE JOHN B. HENRIKSEN

83

La CDH estableci procedimientos especiales para la participacin en el GTPD en el caso de las organizaciones de los pueblos indgenas, de modo que se garantizase que quienes no tenan estatus consultivo en el Consejo Econmico y Social podan participar en el proceso.5 Estos procedimientos especiales de acreditacin garantizaron una amplia participacin de los pueblos indgenas. Sin embargo, las organizaciones indgenas de algunos pases no pudieron participar porque no se les poda conceder el estatus especial de participante indgena si el gobierno en cuestin tena objeciones sobre la concesin de dicho estatus a un solicitante de su pas. La naturaleza del proceso de negociacin difiri sensiblemente de otros procesos similares de creacin de normas de derechos humanos. La participacin e influencia de los beneficiarios del instrumento fue significativa y sin precedentes. Durante la primera sesin del GTPD (1996), la cuestin del estatus de los pueblos indgenas en las negociaciones fue un tema fundamental. A pesar de las fuertes objeciones de ciertos estados, se alcanz un entendimiento informal estipulando que los cambios en el texto de la Subcomisin requeran una amplia aceptacin entre los representantes de los pueblos indgenas. Este acuerdo informal de procedimiento entre los pueblos indgenas y los estados miembros, sin precedentes, sent los cimientos del proceso de negociacin. Garantiz una mayor transparencia en las negociaciones y anim a los gobiernos a discutir y explicar los cambios propuestos en el plenario del GTPD. Los pueblos indgenas tuvieron tambin xito en ganar una sustantiva y significativa influencia en las negociaciones como resultado de una combinacin de factores, entre los que se cuentan el que tenan un buen caso para defender, un relativamente alto grado de unidad dentro del caucus indgena, muchos dirigentes indgenas con visin, conocimientos especializados en derecho internacional de derechos humanos y tambin el que consiguieron gradualmente ganar experiencia en diplomacia multilateral. Como consecuencia, los pueblos indgenas pudieron competir con los slidos conocimientos y capacidad de negociacin de las delegaciones gubernamentales y, en muchos casos, los delegados indgenas superaron a las delegaciones gubernamentales en estos aspectos. Al inicio de la primera sesin del GTPD, una declaracin conjunta del caucus pidi la inmediata adopcin de la declaracin tal como haba sido presentada por la Subcomisin, sin cambios, enmiendas o eliminaciones, como una declaracin de normas mnimas para los derechos de los pueblos indgenas.6 Esto se conoci ms adelante como la posicin de ningn cambio. Pero solo tres gobiernos indicaron su voluntad de aceptar el texto de la Subcomisin sin cambios.7 Pronto se hizo evidente que no haba una mayora en el GTPD a favor de adoptar el texto propuesto por la Subcomisin. Se acord, sin embargo, que el texto de la Subcomisin debera servir como base para las futuras negociaciones. El concepto de pueblos indgenas era un obstculo significativo que muchos gobiernos deban superar en las primeras fases de la negociacin. Los go-

84

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

biernos africanos y asiticos pensaban, en lneas generales, que debera incluirse una definicin del trmino pueblos indgenas en el texto para identificar a los beneficiarios. Estaba claro que algunos de estos estados estaban interesados en conseguir una definicin que excluyese a los pueblos indgenas de sus propios pases de ser beneficiarios de la Declaracin. Los pases africanos y asiticos declararon reiteradamente que no haba pueblos indgenas en sus pases, y que en ellos todos eran indgenas. El debate alrededor del concepto pueblos indgenas se vio alimentado por las conclusiones del Relator Especial de la Subcomisin sobre tratados, acuerdos y otros arreglos constructivos entre Estados y poblaciones indgenas. El profesor Miguel Alfonso Martnez, en su informe final del estudio de tratados, sealaba que la situacin de los grupos de los pases africanos y asiticos que decan ser indgenas debera ser analizada en otros foros de la ONU que no fueran los dedicados a los problemas de los pueblos indgenas.8 Las conclusiones del Relator Especial animaron a los gobiernos africanos y asiticos a seguir planteando el tema de la definicin. Crearon, adems, una situacin muy tensa entre los miembros del caucus indgena de frica y Asia y los miembros del continente americano, ya que este ltimo grupo apoy enrgicamente el informe del Relator Especial. Con el tiempo, los gobiernos africanos y asiticos abandonaron su insistencia en una definicin, y ninguna se incluy en la Declaracin adoptada por la Asamblea General. Adems de este problema especfico en el caso de frica y Asia, el concepto de pueblos indgenas era tambin problemtico para muchos gobiernos debido a que el derecho internacional reconoce que todos los pueblos tienen el derecho de libre determinacin.9 En un intento de evitar identificar a los pueblos indgenas como pueblos, se introdujeron otros trminos para describir a los beneficiarios, como poblaciones indgenas, indgenas, o personas pertenecientes a poblaciones indgenas. En otras palabras, algunos estados queran que, o bien se reemplazase el trmino pueblos, o que se clarificase explcitamente que el uso del trmino pueblos en el texto no debera entenderse en el sentido de que tuviera ninguna implicacin en relacin con los derechos colectivos que podan derivarse de dicho trmino en el derecho internacional. Los pueblos indgenas se opusieron con fuerza a estos intentos. El texto, tal como fue adoptado por la Asamblea General, utiliza el trmino pueblos indgenas sin definir el concepto y no contiene ninguna reserva en relacin con las implicaciones legales del trmino. No cabe ninguna duda de que el concepto de derechos colectivos, en particular el derecho a la libre determinacin y a los derechos colectivos sobre tierras y recursos naturales, representaba la mayor dificultad del proceso. Algunos estados, incluidos Francia, Suecia y el Reino Unido, estaban firmemente en contra del reconocimiento de derechos humanos colectivos. Los pueblos indgenas argumentaron a favor del reconocimiento de los derechos colectivos como indispensables para seguir existiendo como pueblos distintos. La principal preocupacin

SEGUNDA PARTE JOHN B. HENRIKSEN

85

que ciertos estados tenan en relacin con los derechos colectivos se resolvi finalmente por medio de un prrafo especfico del prembulo de la Declaracin que reconoce y reafirma que las personas indgenas tienen derecho a todos los derechos humanos reconocidos en el derecho internacional y que los pueblos indgenas poseen derechos colectivos que son indispensables para su existencia, bienestar y desarrollo integral como pueblos. Muchos gobiernos consideraban los derechos colectivos indgenas, en especial el derecho a la libre determinacin, como un problema para las estructuras polticas y legales nacionales existentes. Por ello, abogaban por unas soluciones que permitieran mantener el status quo. Algunos gobiernos argumentaron reiteradamente que el reconocimiento del derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin constituira una seria amenaza a la estabilidad y soberana de los estados. Esta fue tambin la posicin expresada por el representante de Suecia en una reunin informal cerrada de los gobiernos occidentales.10 Se dijo que el gobierno afectado no poda aceptar el proyecto de disposicin sobre el derecho de libre determinacin porque podra conducir a reclamos de independencia del pueblo sami. Pero, catorce aos despus, el gobierno sueco reconoci que los pueblos indgenas tienen el derecho a la libre determinacin, tambin segn el Artculo 1 comn al Pacto Internacional sobre los Derechos Civiles y Polticos (PIDCP) y al Pacto Internacional sobre los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC).11 En su informe peridico de 2006 al Comit sobre los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la ONU, el Gobierno de Suecia declar que los pueblos indgenas tienen el derecho a la libre determinacin ya que constituyen pueblos en el sentido del Artculo 1 comn al PIDCP y al PIDESC.12 Esto demuestra el alcance del cambio y la influencia que se produjo en la posicin de algunos gobiernos a lo largo de los veinte aos del proceso de negociacin. La Declaracin identifica a los pueblos indgenas como pueblos libremente determinados sin ninguna calificacin y reafirma que los pueblos indgenas gozan del derecho general a la libre determinacin. Esto es significativo porque, inicialmente, varios gobiernos, en particular el de EE.UU., intentaron enconadamente formular un derecho a la libre determinacin restrictivo y sui generis para los pueblos indgenas. Otro gran problema en las negociaciones fueron los continuos intentos de muchos estados de nacionalizar los derechos de los pueblos indgenas intentando que quedasen estrictamente sujetos a la legislacin nacional. Los pueblos indgenas expresaron su firme oposicin a este tipo de intentos. Argumentaron que eso privara a la Declaracin de todo su sentido, minando adems el sistema internacional de derechos humanos. Con el tiempo, solo qued una referencia a la legislacin nacional en la parte operativa de la Declaracin: el Artculo 46 declara que el ejercicio de los derechos enunciados en la Declaracin estar sujeto exclusivamente a las limitaciones determinadas por la ley y con arreglo a las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos.

86

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Las negociaciones se vieron muy influenciadas por la desconfianza mutua entre los gobiernos y los pueblos indgenas. Algunos gobiernos expresaron su preocupacin sobre posibles agendas ocultas en reuniones informales. Al mismo tiempo, muchos representantes indgenas expresaron dudas similares sobre los gobiernos y desconfiaban de las organizaciones indgenas que entablaban dilogos bilaterales con ellos. En un caso, en 1998, durante la 4 sesin del GTPD, un representante de un gobierno europeo, al que se consideraba muy progresista en el campo de los derechos humanos, expres informalmente una gran frustracin porque en las delegaciones gubernamentales de Dinamarca y Noruega haba personas indgenas como parte de dichas delegaciones. En su opinin, la presencia de indgenas en las reuniones gubernamentales haca imposible que hubiera discusiones francas entre los gobiernos. La antes mencionada posicin de ningn cambio del caucus indgena ayud a consolidar el texto de la Subcomisin como la base de la negociacin. Pero, hacia finales de los 90, algunas organizaciones indgenas comenzaron a cuestionar la sostenibilidad de esta posicin. Era obvio que el texto de la Subcomisin poda mejorarse, reforzarse y clarificarse. Adems, haba claras seales de que seguir con esa posicin poda hacer fracasar todo el proceso, ya que ciertos gobiernos haban empezado a cuestionar la utilidad de extender el mandato del GTPD debido al estancamiento existente, causado sobre todo por Australia y los EE.UU. En 2000, la Conferencia Circumpolar Inuit y el Consejo Saami presentaron una declaracin conjunta en el GTPD indicando su voluntad de considerar cambios en el texto de la Subcomisin, siempre que dichos cambios reforzasen o clarificasen el texto y estuvieran en conformidad con las normas legales internacionales. Esto cre graves problemas dentro del caucus indgena y las dos organizaciones fueron calificadas de desertoras por muchas otras organizaciones indgenas. Pero, gradualmente, otras organizaciones indgenas se fueron uniendo a esta posicin cuando tambin ellas se dieron cuenta de que mantenerse en una estricta posicin de ningn cambio no conduca a nada. El grupo de ningn cambio del caucus empez a perder influencia. Entre tanto, los gobiernos de Guatemala y Mxico adoptaron ellos mismos una posicin de ningn cambio. Esto sirvi para bloquear cualquier avance en las negociaciones, porque ahora haba grupos de ningn cambio en ambos bandos. Como consecuencia, para el cambio de siglo, despus de cuatro aos de negociaciones, solo dos de los 45 proyectos de artculos haban sido adoptados en el GTPD: uno sobre el derecho a la nacionalidad de las personas indgenas (Artculo 6) y el otro sobre igualdad de gnero (Artculo 44). Ambas disposiciones solo reafirmaban derechos humanos individuales ya existentes. En 2004, los gobiernos nrdicos, junto con Nueva Zelanda y Suiza, presentaron un paquete completo de propuestas de cambios al texto de la Subcomisin (CRP1).13 Esta propuesta se basaba en el texto de la Subcomisin y pretenda identificar posibles puntos de consenso. Intentaba mantener intacto, en todo lo

SEGUNDA PARTE JOHN B. HENRIKSEN

87

posible, el texto de la Subcomisin. La gran mayora de los cambios propuestos se incluyeron en el texto adoptado por la Asamblea General en septiembre de 2007. Pero las disposiciones relativas a los derechos de los pueblos indgenas sobre las tierras, territorios y recursos naturales son significativamente ms fuertes en el texto final que en el propuesto en el CRP1. Esta propuesta conjunta dio un cierto impulso al proceso, ya que fue bienvenida por la mayora de los estados y por algunos representantes indgenas como un intento constructivo de superar las diferencias existentes. Muchas organizaciones indgenas se opusieron enrgicamente a los cambios propuestos y continuaron defendiendo la adopcin del texto de la Subcomisin. Algunos de estos representantes indgenas expresaron informalmente la opinin de que preferiran no tener ninguna declaracin que tener un texto diferente al texto de la Subcomisin. En la siguiente sesin, la Fundacin Tebtebba, el Consejo Saami y el Consejo Parlamentario Saami presentaron su propia propuesta amplia dirigida a acercar an ms las diferencias. Sin embargo, las delegaciones indgenas y gubernamentales que mantenan sus posiciones de ningn cambio bloquearon la posibilidad de avances sustantivos. El presidente peruano del GTPD se qued marginado como facilitador del consenso debido al hecho de que dos pases influyentes de su regin se mantenan en su posicin de ningn cambio. El estancamiento tuvo como resultado una divisin del caucus mundial indgena en siete caucus regionales. Esto permiti a las organizaciones indgenas que haban abandonado su anterior posicin de ningn cambio iniciar discusiones constructivas sobre posibles enmiendas. En el lado gubernamental tuvo lugar una divisin parecida. En la 10 sesin del GTPD (2004), la delegacin de Noruega, en respuesta a la continua oposicin de las delegaciones de Guatemala y Mxico a adoptar artculos con cambios mnimos, propuso, a travs del Presidente del GTPD, que Guatemala y Mxico asumieran la responsabilidad de Noruega de facilitar el consenso sobre estas disposiciones. Tanto Guatemala como Mxico aceptaron esta responsabilidad, aunque con cierta reluctancia. Esto cambi la dinmica general del proceso ya que, en su nuevo papel como facilitadores del consenso, las dos delegaciones ya no estaban en posicin de mantener su postura de ningn cambio. Como consecuencia, el Presidente del GTPD tambin pudo ser proactivo en la bsqueda del consenso. Guatemala y Mxico continuaron con xito su facilitacin durante todo el resto del proceso y jugaron un papel crucial en las negociaciones finales en la Asamblea General, particularmente al garantizar el apoyo africano al texto. Este proceso es posiblemente la actividad de creacin de normas de derechos humanos ms difcil y compleja en la que las Naciones Unidas se han embarcado en toda su historia y, probablemente, lo seguir siendo durante mucho tiempo. La Declaracin, aunque lejos de ser perfecta, representa el compromiso de la comunidad mundial de reparar las injusticias histricas sufridas por los pueblos indgenas. La siguiente batalla para los pueblos indgenas del mundo ser garan-

88

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

tizar la aplicacin plena y efectiva de estas normas universales mnimas para los derechos de los pueblos indgenas.

Notas
1 2 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Comunicado de prensa, Ginebra (13 de septiembre de 2007). El autor particip en el proceso de negociacin en distintas capacidades: (1) de 1991 a 1995, como representante indgena en el Grupo de Trabajo de la ONU sobre Poblaciones Indgenas, representando al Consejo Saami y al Parlamento Saami respectivamente; (2) de 1996 a 1999 como empleado de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos asignado para servir en el Grupo de Trabajo sobre el Proyecto de la Declaracin de la ONU sobre los derechos de los pueblos indgenas de la Comisin sobre los Derechos Humanos; (3) de 1999 a 2001, como representante indgena, en representacin del Consejo Saami; (4) de 2002 a 2004 como asesor del Real Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega; y (5) en 2007 como asesor del Consejo Saami durante las negociaciones finales sobre la Declaracin en la Asamblea General de la ONU. Subcomisin para la Prevencin de la Discriminacin y la Proteccin de las Minoras Resolucin 1994/45: proyecto de Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/Res/1994/45 (1994). El grupo de trabajo tena el nombre oficial de grupo de trabajo establecido segn la resolucin 1995/32 de la Comisin sobre los Derechos Humanos porque la Comisin sobre los Derechos Humanos no pudo llegar a un consenso sobre cmo debera identificarse a los beneficiarios del instrumento, si como pueblos indgenas o como poblaciones indgenas. De ah que el nombre del nuevo grupo de trabajo no hiciera ninguna referencia a los beneficiarios del proyecto de declaracin. Este asunto estaba muy relacionado con la cuestin de si los pueblos indgenas tenan derecho a la libre determinacin. Por aquel entonces, menos de 20 organizaciones indgenas tenan estatus consultivo ante el ECOSOC y la mayora de estas organizaciones eran del hemisferio occidental. Sin el procedimiento de acreditacin especial, los pueblos indgenas de otras partes del mundo no habran podido participar en el proceso. Informe del grupo de trabajo establecido segn la resolucin 1995/32 de la Comisin sobre los Derechos Humanos. Doc.ONU E/CN.4/1997/102 (10 de diciembre de 1996). Bolivia, Fiji y Dinamarca. Relator Especial Miguel Alfonso Martnez Estudio sobre tratados, convenios y otros acuerdos constructivos entre los estados y las poblaciones indgenas. Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/1999/20 (22 de junio 1999) prr. 90. Artculo 1, comn al Pacto Internacional sobre los Derechos Civiles y Polticos, 16 de diciembre de 1966, 999 UNTS 171, 26 de marzo de 1976 y al Pacto Internacional sobre los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, 16 de diciembre de 1966, 993 UNTS 3 entrada en vigor el 3 de enero de 1976. Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas, reunin informal, 1992. Supra nota 9. Quinto informe peridico del Gobierno de Suecia sobre la implementacin del Pacto Internacional sobre los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Doc. ONU E/C.12/SWE/5 (6 de septiembre de 2006), prr. 7. Nueva Zelanda volvi despus a cooperar estrechamente con sus socios habituales en este proceso, Australia, Canad y los EE.UU. Estos cuatro fueron los nicos estados que votaron en contra de la adopcin de la Declaracin en la Asamblea General de la ONU el 13 de septiembre de 2007.

6 7 8

10 11 12

13

SEGUNDA PARTE JOHN B. HENRIKSEN

89

90

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Informe desde el campo de batalla del Consejo Internacional de Tratados Indios la lucha por la Declaracion
Andrea Carmen*

uan Len Alvarado, un activista maya quich desde hace muchos aos, que trabaj anteriormente para el Consejo Internacional de Tratados Indios (CITI) y actual Embajador de Guatemala en Noruega, Jean Luc Von Arx, un buen amigo de Ginebra y yo estbamos escalando las laderas de Francia un fin de semana durante las negociaciones del entonces proyecto de Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, en septiembre de 2004. Era un hermoso da, con un sol clido, una suave brisa y un brillante cielo azul. El lago Ginebra pareca minsculo; un espejo estrecho y alargado que reflejaba el cielo a muchas millas de distancia. Aunque podamos ver los edificios de la ciudad que lo rodea, eran demasiado pequeos y estaban demasiado lejanos para distinguirlos con claridad. Estbamos a una inmensa distancia fsica y espiritual del Palacio de las Naciones de la ONU, algo que en aquel momento agradecamos. Durante la semana anterior en Ginebra, quienes an luchbamos por la adopcin del texto aprobado por el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas y por la Subcomisin para la Prevencin de la Discriminacin y la Proteccin de las Minoras (el texto de la Subcomisin) en 1994, habamos pasado momentos difciles.1 Muchos estados estaban intentando debilitar los derechos del texto de la Subcomisin y crear unos derechos de segunda clase para los pueblos indgenas. Algunos
Andrea Carmen, Nacin India Yaqui, es la directora ejecutiva del Consejo Internacional de Tratados Indios. Ha trabajado en los derechos de los pueblos indgenas, en los niveles internacional y nacional, durante muchos aos, incluyendo: como miembro fundadora de la Iniciativa Indgena por la Paz; mediadora en situaciones de crisis en EE.UU., Chiapas, Mxico y Ecuador; en la Cumbre de la Tierra +5; como coordinadora y fundadora del Programa Ambiental Tribal de Chickaloon Village; y como experta y relatora del Seminario de Expertos sobre la soberana permanente de los pueblos indgenas sobre los recursos naturales y su relacin con la tierra de las Naciones Unidas. Directora del grupo del CITI sobre la Declaracin de los Derechos de los Pueblos Indgenas, desde junio de 2006 a 2009, Andrea fue una de los dos miembros representantes de la regin de Amrica del Norte en el Comit Directivo Mundial de los Pueblos Indgenas que coordin el trabajo para la adopcin de la Declaracin.

SEGUNDA PARTE ANDREA CARMEN

91

estados haban dejado claro que un texto que inclua el trmino pueblos indgenas, que figuraba en la mayora de los artculos, no sera adoptado intacto. Nos dijeron que las disposiciones ms importantes, incluida la libre determinacin y los derechos sobre las tierras y recursos tradicionalmente posedos y utilizados, no seran aceptadas por la mayora de los estados, y que estbamos soando. Nuestra dedicacin a la defensa del texto de la Subcomisin iba ms all de nuestro apoyo a los contenidos como normas mnimas que no queramos ni pensbamos rebajar. En nuestra opinin, mantener una posicin unificada de ningn cambio era tambin la mejor estrategia para bloquear cambios inaceptables y haba sido la clave de nuestro xito en conseguirlo durante tantos aos. Adems, para muchos de nosotros, el texto de la Subcomisin representaba las palabras, espritu, pensamiento e instrucciones de muchos de los ancianos y lderes tradicionales que haban comenzado a trabajar en la Declaracin a inicios de los aos 70 y que ya no estaban entre nosotros. La posicin del CITI era complicada, o simple, segn se quiera ver, porque nuestros muchos miembros en Amrica y el Pacfico nos pedan que defendiramos el texto de la Subcomisin frente a los cambios. Hasta el ltimo ao de las negociaciones no se nos autoriz a aceptar cambios, y solo si estos fortalecan o clarificaban el texto o mejoraban el lenguaje de modo que se pudiera ganar apoyo de los estados sin minar los derechos. Pero en septiembre de 2004 an no habamos llegado a ese momento. El aquel domingo de septiembre de 2004 Juan Len, Jean Luc y yo estbamos asimilando que el caucus indgenas, el grupo de indgenas de todo el mundo implicados en el proceso de negociaciones de la Declaracin, ya no estaba unido en la posicin de ningn cambio. Algunas delegaciones pensaban que debamos considerar algunas de las propuestas de los estados y entrar en negociaciones activas para elaborar nuevo texto. Unos pocos se haban, de hecho, sumado a los estados haciendo propuestas de cambios en la sala. Pero en aquel momento, todava, la mayora de las delegaciones indgenas e incluso unos pocos estados, como Guatemala, continuaban defendiendo el texto de la Subcomisin en la mayor parte, si no en todas, sus disposiciones y ninguna delegacin indgena haba dicho que estuviera preparada para comprometerse en las disposiciones ms importantes, como la de libre determinacin. Pero, en nuestra opinin, aceptar cambios era una estrategia arriesgada: nadie saba con certeza a dnde poda llevarnos. En el CITI sentamos que estbamos luchando por nuestra supervivencia y sabamos que nuestros nietos tendran que vivir con lo que se recogiera en la versin final, una vez que fuera adoptada como la norma internacional de reconocimiento de nuestros derechos. Las enmiendas ms extremistas propuestas por los estados incluan la eliminacin de trminos como pueblos y libre determinacin creando as trminos nuevos y limitados como libre determinacin interna o empoderamiento solo para los pueblos indgenas. Muchas otras propuestas de los estados parecan

92

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

inocuas a simple vista, solo una palabra aqu y all, pero tendran an as el efecto de diluir o debilitar derechos fundamentales. Estas incluan propuestas para sustituir obtener por buscar en relacin con el consentimiento libre, previo e informado y debern por deberan en relacin con las obligaciones estatales de respetar los derechos de la Declaracin. Ninguno de los cambios propuestos por los estados hasta ese momento servan para fortalecer el texto original, en nuestra opinin, y frecuentemente parecan parte de una estrategia deliberada para romper la posicin de ningn cambio del caucus indgena. Todas las delegaciones indgenas implicadas en este proceso, incluido el CITI, se enfrentaban a algunas preguntas muy difciles : si el texto de la Subcomisin se haba aceptado como una norma mnima, cmo podamos tener en cuenta cualquier texto que era incluso ms mnimo? cuntos cambios estbamos dispuestos a aceptar colectivamente como caucus o como delegaciones para conseguir el necesario apoyo estatal para una eventual adopcin por el Consejo de Derechos Humanos y la Asamblea General (AG)? en qu punto del proceso podramos decidir si no tener Declaracin era mejor que una Declaracin debilitada, y podra el caucus llegar a un acuerdo sobre cundo llegara ese momento? Si el texto de la Subcomisin comenzaba a cambiar con el acuerdo de los pueblos indgenas, sera posible proponer un lenguaje ms fuerte en algunas disposiciones? Si esto era as, cmo podramos defenderlo contra cambios inaceptables en las disposiciones clave, como los derechos sobre tierras y de libre determinacin, que eran el centro de la oposicin estatal?. Era posible negociar un texto sin negociar los derechos que son inalienables y, por tanto, no negociables?. En qu momento, en Ginebra o en Nueva York, se excluira a los pueblos indgenas, por ser participantes no estatales, de las decisiones sobre el texto final?. Podramos mantener una posicin colectiva en el caucus para defender los derechos clave e, incluso, estaramos de acuerdo en cules eran? Como dijo un delegado indgena esa semana, todas las estrategias ante nosotros suponan enormes riesgos. El riesgo para nuestros pueblos ahora y en el futuro era tan alto, y habamos dedicado tantos aos de nuestras vidas a este proceso. Poda escuchar, en mi corazn, las voces de mis nietos, cuando pudieran leer una mtica Declaracin ya terminada dentro de muchos aos, diciendo abuela, no puedo creer que estuvieras de acuerdo con ESTO!! La tensin en el caucus indgena y en las negociaciones de la ONU era a veces difcil de soportar. Con la ventaja que da ver las cosas en retrospectiva, ha quedado claro que la posicin de ningn cambio tanto tiempo mantenida por el caucus fue esencial para el resultado final de la Declaracin, aunque pareciera que se haban hecho pocos avances en las negociaciones de la Declaracin entre 1995 y 2004. Pero en ese soleado domingo de septiembre de 2004 no podamos prever cual sera el resultado de la Declaracin. Luchbamos por seguir siendo optimistas, positivos, firmes, por mantener el nimo, disfrutar el da y desconectar nuestras mentes de lo que se avecinaba la siguiente semana y despus. Recuperbamos el

SEGUNDA PARTE ANDREA CARMEN

93

aliento para las siguientes fases de la negociacin, que comenzara de nuevo en unas pocas horas, de vuelta en las entraas de la ONU que ahora quedaba all abajo. El paseo era fcil al principio, por suaves praderas verdes en ascenso y bajo rboles de verde follaje. Pronto se volvi ms inclinado y difcil, y tuvimos que escalar o, en mi caso, avanzar con manos y pies, sobre estrechas sendas rocosas a lo largo de las paredes laterales de los acantilados, con cortados de cientos de pies justo a nuestra derecha. Por fin, despus de varias horas, llegamos a lo que Jean Luc nos haba dicho que era nuestro destino: una gran cueva que se abra en el acantilado llamada el agujero en francs. Con tablas de piedra pulida y cantos rodados en su interior, pareca que haba sido utilizada por los antiguos habitantes de esas tierras para ceremonias y reuniones. Podamos ver el sol de la tarde y el cielo azul muy lejos por encima de nuestras cabezas, a travs de lo que haba sido un ventiladero. Las olas de un ocano que haba retrocedido siglos atrs, batan contra la entrada de la cueva y despus salan a presin a travs del agujero en el techo de la caverna, a unos cien pies o ms por encima de donde estbamos. Un pequeo cartel de madera en la pared de la cueva nos deca que, hace 140 millones de aos, esta cueva estaba a nivel del mar. Advertimos pequeas criaturas marinas fsiles incrustadas en la pared de roca. Hace 140 millones de aos! Me sent muy joven, frgil y pequea abrumada por la realidad de semejante perodo de tiempo. Juan Len y yo permanecimos muy quietos y apoyamos nuestros rostros contra la fra y suave pared de la cueva. Yo dije : Juan, sabes que dentro de 140 millones de aos no importar lo que deca este Artculo o aquel otro de la Declaracin. Todo lo que importar es que luchamos por nuestros pueblos. Juan me dijo, S, es cierto. Nos miramos en silencio, nuestras mejillas contra la roca, sintiendo a nuestros valientes ancestros que haban luchado las batallas que les tocaron sin importarles si iban a ganar, perder, o sobrevivir para luchar otro da, y que haban mantenido la firmeza de su corazn, en todas las circunstancias. Nos sonremos sinceramente, respiramos a fondo varias veces, sabiendo lo que era verdad, lo que haba sido olvidado y lo que haba permanecido para siempre y nunca se perdera. Estbamos preparados, realmente preparados en aquel momento, para la escarpada subida a travs del impresionante agujero. Preparados para volver a la ONU al da siguiente y hacer lo que haba que hacer, lo mejor que pudiramos. Sabamos que, de alguna manera, todo acabara bien. No es que no hubiera habido en el pasado victorias significativas que nos animaron, que nos haban ayudado enormemente a mantener el texto de la Subcomisin o, al menos, los derechos esenciales que afirmaba. Habamos conseguido, frente a todas las circunstancias y con determinacin incansable y explcita, que el Presidente de las negociaciones del Grupo de Trabajo sobre la Declaracin desde 1997, Luis Enrique Chvez de Per, mantuviera el texto de la Subcomisin como la base de las discusiones. Esto evit que ciertos pases, o grupos de pa-

94

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

ses, pudieran promover sus nuevos proyectos, muy dainos, al mismo nivel que el texto de la Subcomisin. Esto asegur tambin que el texto de la Subcomisin se mantuviera como nico texto oficial presentado, citado, utilizado y aplicado en muchas situaciones y contextos, incluyendo en los organismos de la ONU y seminarios de expertos a lo largo de los aos de negociaciones. Esta posicin se mantuvo hasta la ltima sesin del GTPD en Ginebra y supuso que los cambios se minimizaran. Por ejemplo, todos los cambios se comparaban con el texto y el fondo del texto de la Subcomisin. Los participantes indgenas, al igual que el Presidente, mantuvieron la posicin de que los cambios propuestos tenan que ser lo ms prximos posible al texto de la Subcomisin y que cualquier cambio potencial tena que presentarse y justificarse en trminos de cmo mejoraba o clarificaba el original. Muchos de los cambios propuestos, cuando se examinaban a esa luz, no resistan el escrutinio y eran abandonados, con lo que se utilizaba al final el texto original o un texto muy parecido a l. En 1996 la mayora de los delegados indgenas abandonaron las negociaciones en protesta por estar relegados a la posicin de observadores en el debate sobre nuestra propia supervivencia, derechos y dignidad. Como resultado de esta retirada, por la que recibimos considerable atencin internacional y de la ONU, conseguimos una victoria sin precedentes y que nos llen de confianza, al garantizar que los pueblos indgenas seran participantes con plena igualdad en el consenso sobre el texto. Dej tambin claro que el proceso de negociacin no tendra ninguna legitimidad sin la participacin de los pueblos indgenas. Hicimos historia en el proceso de elaboracin de normas en la ONU: por primera vez los llamados beneficiarios de los derechos estaban teniendo un papel activo e igual en su desarrollo. En conjunto, la activa participacin de los pueblos indgenas y la utilizacin del texto de la Subcomisin como base de las negociaciones, garantizaban que los derechos de la Declaracin, tal como fue finalmente adoptada por el Consejo de Derechos Humanos, seguan constituyendo una norma mnima aceptable desde el punto de vista de la mayora de los pueblos indgenas. De hecho, algunos de los artculos se reforzaron en las ltimas etapas de los debates. Entre los ejemplos est el nuevo texto sobre derechos fronterizos en lo que se convirti en el Artculo 36 (muy importante para mi propia nacin yaqui y para otras divididas por fronteras internacionales de estados, como los EE.UU. y Mxico), sobre la repatriacin de bienes culturales, incluidos restos humanos, y las importantes disposiciones sobre el reconocimiento de los derechos de los tratados. Un aliado sorprendente en este proceso (lo siento, Luis, pero fue una sorpresa, aunque bienvenida) fue el Presidente del Grupo de Trabajo. Por supuesto, tuvimos momentos de frustracin a lo largo de los aos con distintos aspectos de su enfoque, especialmente cuando vimos que no presionara a los estados a aceptar los artculos del texto de la Subcomisin cuando solo haba uno o dos estados que objetaban (qu significa el consenso en un proceso de la ONU?, ese es un tema

SEGUNDA PARTE ANDREA CARMEN

95

de continuo debate). Pero los informes de Luis Chvez a la Comisin de Derechos Humanos comparaban con consistencia los cambios propuestos con el texto de la Subcomisin. Siempre estuvo dispuesto a dialogar con los participantes indgenas, en cualquier momento del proceso, y a permitir que hicieran aportes significativos. Lo ms importante fue que el texto de compromiso del Presidente final, presentado para su votacin al Consejo de Derechos Humanos en junio de 2006 (cuando qued claro que el consenso no era posible sobre ciertas disposiciones fundamentales como los derechos a las tierras) mantena una fidelidad, no total pero grande, con el espritu y la letra del texto de la Subcomisin y con las propuestas de los pueblos indgenas. Adems, a pesar de momentos tensos y de divisin en el caucus indgena, este se mantuvo unido en el proceso general, en el protocolo interno y en los principios, a pesar de las diferencias en objetivos, enfoques y estrategias. La mayora de nosotros seguimos participando, escuchndonos los unos a los otros y llegando a un consenso siempre que era posible. Y tambin tuvimos momentos compartidos de diversin. Fuimos a bailar, comimos juntos (se acuerdan de las largas comidas y reuniones en el viejo restaurante de Manora?), contamos historias, rezamos juntos, hicimos excursiones los fines de semana para ver Matterhorn, pasamos noches enteras despiertos elaborando declaraciones conjuntas, nos remos y nos contamos chistes para sobrellevar los momentos ms difciles. Un ao organizamos una apuesta, recolectando 2 francos suizos por apuesta de los miembros del caucus, para adivinar la edad verdadera del Presidente Luis Chvez (el difunto y maravilloso Bob Epstein gan el bote de 244 francos, pero no divulgar cmo conseguimos que el propio Presidente nos diera la respuesta correcta que era 40 aos en agosto en aquel momento). A lo largo de esta dura, nica e histrica experiencia desarrollamos profundos vnculos de amistad, solidaridad y respeto mutuo que han continuado creciendo, como guerreros que luchan codo a codo en las trincheras de una guerra. Durante esas dos semanas de septiembre de 2004, algunos acordamos que nos faltaba crear una mayor conciencia y activismo sobre la Declaracin entre los pueblos indgenas del mundo, sobre todo en el terreno. Muchos miembros de las comunidades nunca haban ido a Ginebra pero, de todos modos, se veran enormemente afectados. Pensamos que la implicacin activa de los pueblos indgenas en el frente domstico podra ayudar a vencer la resistencia de los estados, si ramos capaces de encontrar la manera de hacerlos participar en lo que estaba sucediendo. As que seis representantes indgenas organizamos una huelga de hambre y ayuno espiritual de cuatro das, con amplio apoyo de organizaciones indgenas de todo el mundo, cuando se retomaron las negociaciones de la Declaracin por una tercera semana en noviembre / diciembre de 2004. La publicidad resultante ayud a movilizar la atencin de la comunidad internacional y, en particular, de los pueblos indgenas de todo el mundo y a crear apoyos para defender nuestros derechos a pesar de los intentos de algunos estados por minarlos.

96

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Sal Vicente Vsquez (zapoteca de Oaxaca, Mxico) present una declaracin sobre la huelga de hambre y ayuno espiritual en el GTPD en nombre de los participantes, despus de que un anciano lakota ofreciera una cancin de plegaria con tambores: No permitiremos que nuestros derechos se negocien, comprometan o reduzcan en este proceso de la ONU, que los pueblos indgenas iniciamos hace ms de 20 aos. Las propias Naciones Unidas dicen que los derechos humanos son inherentes e inalienables y deben aplicarse a todos los Pueblos sin discriminacin.2 El Presidente Chvez nos permiti estar sentados en nuestra manta blanca al fondo de la sala a pesar de las solicitudes de Estados Unidos y de la Federacin Rusa para que se nos desalojara de la sala como manifestantes. La Federacin Rusa incluso objet a la cancin de plegaria lakota. Se recibieron ms de 700 correos electrnicos y faxes de todo el mundo esa semana declarando el apoyo a la huelga de hambre, a la Declaracin y a los derechos y principios que consagra. Esos mensajes se entregaron a los estados para demostrarles que el trabajo en la Declaracin de la ONU era parte de un movimiento internacional en aumento y un compromiso compartido que iba mucho ms all de las pocas docenas de delegados indgenas que persistan en acudir a Ginebra ao tras ao. Ms tarde, el Presidente y varios estados me dijeron a m y a otros que ese fue para ellos un punto de inflexin y que les abri los ojos, ya que mostraba nuestro nivel de compromiso con nuestros derechos y importancia esencial de la Declaracin para los pueblos indgenas de todo el mundo. La respuesta de los pueblos desde las comunidades nos dio adems nueva energa. Quiz esto sirvi para cambiar el rumbo. Ciertamente hubo otros muchos factores implicados. Por alguna razn, hacia 2005, las cosas haban empezado a mejorar y un nmero creciente de estados pareca dispuesto a aceptar que cualquier cambio debera ser pequeo y no poda minar los derechos ya contenidos en el texto de la Subcomisin o en el derecho internacional. El caucus acord que, dado que los cambios en el texto de la Subcomisin les parecan a muchos inevitables en ese punto, nos mantendramos juntos y trazaramos un lmite en las disposiciones clave, incluido el consentimiento libre, previo e informado, los derechos tradicionales sobre tierras y recursos, la libre determinacin y el uso no cualificado del trmino pueblos. Surgieron nuevas e inesperadas relaciones de solidaridad poltica y amistad personal, no solo entre pueblos indgenas sino tambin con algunos de los representantes de los estados que parecan ahora preparados para luchar por nosotros y defender nuestros derechos en la Declaracin, si era necesario en abierta oposicin a otros estados. Aunque mucho del viejo orden de batalla sigui igual hasta el amargo final, se establecieron nuevas alianzas que han durado hasta el da de

SEGUNDA PARTE ANDREA CARMEN

97

hoy, en algunos casos realineando el paradigma de estado contra indgenas que haba caracterizado la lucha por la Declaracin durante tantos aos. El caucus indgena se mantuvo fuerte y, en conjunto, unido, incluso despus de la adopcin de la Declaracin por el Consejo de Derechos Humanos y su traslado a la Asamblea General en Nueva York. Nuestra cohesin poda haberse visto seriamente minada por el cambio de escenario poltico y por la gran disminucin de nuestra voz en el proceso durante este ltimo tramo de las negociaciones entre los estados, que precipitaron la votacin en la Asamblea General. Se nos consult sobre un conjunto final de nueve cambios que haban sido negociados por un grupo de estados con la concesin de que, si eran incorporados, no se consideraran ms enmiendas. Todos consultamos rpidamente con nuestras listas regionales; se nos presentaron los cambios una semana antes del da programado para la votacin en Nueva York. La gran mayora de los pueblos indgenas de todo el mundo que respondieron expresaron que, aunque no les gustaban dos de los nueve cambios propuestos en particular (algunos eran bastante neutros y dos parecan de hecho reforzar el texto), no obligaban a retirar el apoyo y los derechos que necesitbamos tener afirmados y reconocidos quedaban an intactos. Los que tenan objeciones no pedan por tanto la oposicin a la adopcin. El proceso poda seguir adelante segn estaba previsto. El 13 de septiembre de 2007 pude unirme, como coordinadora regional de Norteamrica, junto con el Gran Jefe Edward John de Canad, del Comit Directivo Mundial del caucus indgena, a los representantes indgenas invitados a sentarnos en la sala de la Asamblea General de la ONU para ver como aparecan en el enorme panel electrnico de votacin de la Asamblea los 143 votos verdes a favor (ms tarde se aadi otro voto positivo, totalizando 144), los 4 votos rojos en contra (todos saben ya quienes fueron) y las escasas 11 abstenciones (yo era una de los muchos que esperbamos ms abstenciones). Qu momento! ramos por fin, a los ojos de la ONU, miembros plenos de la familia humana con derechos legales esenciales para nuestra supervivencia, dignidad y bienestar plenamente reconocidos (aunque no plenamente respetados an). Pero, qu es lo que habamos conseguido finalmente despus de todos esos aos de luchas y negociaciones sobre el texto? Al final, pudimos unir nuestras fuerzas con muchos estados y pueblos indgenas de todo el mundo para mantener las disposiciones esenciales que habamos comenzado a defender haca 30 aos, para que las cosas realmente cambiasen para los pueblos indgenas que intentan defender sus derechos en sus propias comunidades. No es sorprendente que muchas de estas disposiciones esenciales fueran las ms disputadas y, en algunos casos, sobre las que fue imposible alcanzar un consenso. Incluyen: Utilizacin del trmino pueblos en todo el documento, lo que garantiza que los derechos reconocidos bajo las normas y leyes internacionales para todos los pueblos se reconocen y aplican tambin para los pueblos indge-

98

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

nas, sin calificacin ni excepcin, como es el caso del derecho a la libre determinacin, al desarrollo y a los medios de subsistencia. Igualdad de derechos y no discriminacin, que puede utilizarse para enfrentarse a todas las formas de discriminacin cultural, ambiental, social, judicial, educativa o legal. La Declaracin es la primera norma internacional centrada sobre todo en el reconocimiento de derechos colectivos ms que en derechos humanos individuales, respondiendo a nuestra persistente insistencia a lo largo de muchos aos de que como pueblos indgenas nuestros derechos e identidad, que estn basados en nuestras relaciones con nuestras tierras, en nuestras prcticas culturales y ceremoniales, modos de vida, economas de subsistencia, lenguas y sistemas polticos, se ejercen y aplican colectivamente, como pueblos. Libre determinacin, que es una disposicin esencial y no negociable que sirve como la base para todos los dems derechos contenidos en la Declaracin Derechos a las tierras, territorios y recursos naturales que tradicionalmente han posedo, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido.3 El reconocimiento de este derecho esencial en estas palabras proporciona un instrumento para las luchas de incontables pueblos indgenas en todo el mundo cuyas tierras y recursos tradicionales no estn legalmente reconocidos por los estados en los que viven o a los que se niega estos derechos. Consentimiento libre, previo e informado expresado como un derecho de los pueblos indgenas y, a la vez, como una obligacin de los estados en muchas de las disposiciones de la Declaracin, incluyendo, sobre todo, en relacin con la adopcin por los estados de medidas legislativas o administrativas y como requisito previo para el desarrollo, utilizacin o explotacin de las tierras y recursos naturales de los pueblos indgenas. Derecho a la subsistencia y al desarrollo, que incluye la proteccin de las instituciones, actividades econmicas y modos de vida de subsistencia de los pueblos indgenas. Naturaleza internacional de los tratados concluidos entre los pueblos indgenas y los estados y el pleno reconocimiento, por primera vez, de que los derechos de los tratados tienen un carcter, inters y responsabilidad internacionales. La Declaracin proporciona un marco para el establecimiento de procesos justos y equitativos de reparacin, restitucin y resolucin de conflictos, con la plena participacin de los pueblos indgenas implicados, incluidos los criterios mnimos para los procesos de negociacin y acuerdo relativos a las tierras, territorios y recursos de los pueblos indgenas, incluidos aquellos que tradicionalmente posean, o de otro modo ocupaban o utilizaban

SEGUNDA PARTE ANDREA CARMEN

99

y que fueron confiscados, tomados, ocupados, utilizados o daados sin su consentimiento libre, previo e informado.4 La Declaracin reconoce tambin los derechos exigidos para la prctica de las culturas y modos de vida tradicionales, para la proteccin de lugares sagrados, el control de los sistemas educativos, la preservacin de las lenguas indgenas, la defensa del medio ambiente y de la capacidad productiva de nuestras tierras, la prevencin del desplazamiento forzoso y muchos otros derechos esenciales para nuestra supervivencia, adems de varias obligaciones especficas de los estados para garantizar y facilitar el ejercicio y aplicacin de estos derechos.

Aplicacin de la Declaracin: uso de pesticidas en las comunidades yaqui en Sonora, Mxico


Los pueblos indgenas han podido utilizar la Declaracin con buenos resultados desde su adopcin. Por ejemplo, los indgenas yaqui de Mxico han usado la Declaracin en su lucha contra el uso de pesticidas, que han tenido un efecto devastador sobre sus comunidades. Basndose en el Artculo 29 de la Declaracin, que afirma que: [l]os estados adoptarn medidas eficaces para garantizar que no se almacenen ni eliminen materiales peligrosos en las tierras o territorios de los pueblos indgenas sin su consentimiento libre previo e informado, las autoridades yaqui aprobaron una Declaracin exigiendo a los estados respetar su derecho al consentimiento libre, previo e informado antes de utilizar pesticidas y productos qumicos en sus tierras. En Ro Yaqui, Sonora, Mxico, las comunidades indgenas yaqui haban experimentado ms de 50 aos de la llamada revolucin verde, que pretenda aumentar la produccin agrcola en los pases en desarrollo a travs del uso de mtodos de agricultura modernos, con el uso masivo de pesticidas txicos y de fertilizantes qumicos, adems de la introduccin de nuevas semillas hbridas. El derecho al consentimiento libre, previo e informado de las comunidades afectadas no se consider un factor, ni se ha entendido o practicado en la aplicacin de este programa hasta el da de hoy. Ver cmo se utiliza la Declaracin de este modo hace que los aos de lucha y de separacin del hogar y la familia merezcan la pena. Creo que podemos estar satisfechos, mantener la cabeza alta y mirar a los ojos de los miembros de nuestra comunidad, de nuestros lderes y ancianos, nuestros hijos y nietos, sabiendo que hicimos por ellos lo mejor que pudimos. Tomamos parte en la creacin de algo que ellos pueden utilizar. Quiz en un futuro lejano los ecos espirituales de esta lucha histrica y las muchas historias personales de amor y sacrificio asociadas a ella, se seguirn contando y sintiendo en uno u otro lugar. No hay duda de que nuestros ancestros

100

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

nos acompaaron y nos dieron la fuerza en todo el proceso, especialmente cuando las negociaciones eran difciles. Lo supimos en una cueva en una ladera sobre Ginebra, en las salas de las Naciones Unidas y en una guardia (lugar de reunin) tradicional en Vicam, Sonora, Mxico, vimos a nuestros dirigentes tomar una posicin utilizando las palabras por las que luchamos. Lo que todos ayudamos a crear con la Declaracin es mucho ms que palabras, sean estas huecas o hermosas. Ayudamos a crear un instrumento que ahora pueden usar nuestros pueblos en sus luchas para salvaguardar la salud de sus hijos, proteger las aguas y las tierras que alimentan a sus familias, mantener sus derechos de los tratados y custodiar los lugares sagrados en los que se ofrecen al Creador plegarias por las generaciones futuras. La Declaracin desplegar todo su potencial solo cuando se combine con la resistencia y compromiso de las comunidades indgenas que decidan afirmarla. Puede que el texto no sea todo lo que queramos que fuera, que es mucho mucho ms fuerte de lo que pareca que podra ser en algunos de los momentos ms oscuros por los que pasamos trabajando para su adopcin. Es un nuevo piso, pero no es el techo. El trabajo continuar con las nuevas generaciones que lleguen al espacio internacional para buscar all nuevas posibilidades para defender y afirmar nuestros derechos inherentes como pueblos indgenas. Entre tanto, en el aqu y ahora, la Declaracin est viva con la esperanza de que pueda utilizarse para garantizar que nuestros derechos a vivir a nuestra manera, con salud, dignidad, paz y justicia sean, por fin, respetados. Esto suceder si nuestros pueblos y naciones la conocen, la interiorizan, la defienden, la afirman y la utilizan. Esta es la responsabilidad que todos tenemos. Por todos nuestros parientes.

Notas
1 Subcomisin para la Prevencin de la Discriminacin y la Proteccin de la Minoras, Resolucin 1994/45: Proyecto de Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/Res/1994/45 (1994). Sal Vicente Vsquez: Declaracin ante el Grupo de Trabajo de la ONU establecido de acuerdo con la resolucin 1995/32 de la Comisin sobre los Derechos Humanos (29 de noviembre de 2004). Asamblea General, Resolucin 61/295: Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Doc. ONU A/61/67, Anexo (13 de septiembre de 2007), Artculo 26. Ibd. Artculos 27, 28 y 40.

3 4

SEGUNDA PARTE ANDREA CARMEN

101

102

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

La Declaracion de Derechos de los Pueblos Indigenas Rompiendo el impasse: el punto medio


Luis Enrique Chvez*

l propsito de este captulo es dejar un registro del proceso de negociacin en el seno del Grupo de Trabajo intersesional de composicin abierta sobre el proyecto de declaracin (GTPD) de la Comisin de Derechos Humanos, que culmin con el texto adoptado por el Consejo de Derechos Humanos en junio de 2006 (el proyecto de declaracin del CDH). En concreto, me corresponde explicar cmo se rompi un impasse de 24 aos y, para ello, es necesario ante todo definir el impasse, o los impasses, para ser ms precisos, pues fueron muchos los que enfrent el GTPD, y estuvieron referidos tanto a cuestiones aparentemente procesales -como la creacin misma del grupo, su composicin y sus mtodos de trabajo- como a los aspectos ms sustantivos del proyecto de Declaracin del CDH.

La creacin del Grupo de Trabajo


Probablemente el primer impasse sea el que apareci inmediatamente despus de la adopcin en el ao 1994, por la entonces Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin a la Minoras (la Subcomisin), del denominado Proyecto de Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas,1 fruto a su vez de un largo proceso de elaboracin en uno de sus rganos subsidiarios, el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas (GTPI). Conforme al procedimiento vigente, la Subcomisin elev a la Comisin de Derechos Humanos (la Comisin) dicho proyecto para su consideracin y apro* Luis Enrique Chvez ha sido delegado del Per desde 1996 en el Grupo de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos encargado de elaborar un proyecto de declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Desde 1999 hasta 2006, fue el presidente-relator de este Grupo de Trabajo.

SEGUNDA PARTE LUIS ENRIQUE CHvez

103

bacin en 1994. En su 51 perodo de sesiones de 1995 el caso fue motivo de debate, a veces spero, porque inmediatamente se expresaron posiciones muy contrapuestas respecto del Proyecto aprobado por la Subcomisin. En efecto, mientras los representantes de pueblos indgenas, que participaban como observadores en la Comisin, expresaron unnimemente su apoyo al proyecto y solicitaron su aprobacin en el ms breve plazo y sin modificaciones, los Estados mostraron posturas diversas y antagnicas. Algunos pases manifestaron que podan aprobar el proyecto tal cmo les fue presentado por la Subcomisin. Otros sealaron que, en general, apoyaban el sentido del proyecto, pero que algunas cuestiones podan ser objeto de precisiones o mejoras. Otros, finalmente, formularon reservas importantes sobre el fondo del proyecto, ya sea sobre algunas de sus disposiciones medulares, como las relativas a la libre determinacin o a las tierras y territorios, ya sea sobre el concepto mismo de indgenas, que muchos consideraban no les era aplicable. As las cosas, se hizo evidente que no haba consenso para una aprobacin inmediata del texto de la Subcomisin y que, por las posiciones expresadas, sera necesario crear un mecanismo que permitiese conciliar posiciones. Siguiendo la prctica de la Comisin, el proyecto deba ser considerado, como los dems proyectos creadores de normas, a travs de un grupo de trabajo intersesional y de composicin abierta, en cuyo marco se conciliaran las diferencias, en el entendido que una vez concluido ese proceso de ajustes, la Comisin estara en condiciones de aprobar el proyecto. Pero este no era un proyecto como otros, y esa naturaleza sui generis se hizo patente desde el primer momento. Por ello, la creacin del grupo de trabajo se top con varias dificultades de envergadura. La primera estuvo referida a su mandato, pues mientras los representantes indgenas exigan que el encargo fuese de aceptar sin cambios el texto de la Subcomisin, algunos Estados sealaron que requeran, cuando menos, de ciertas mejoras (eufemismo que reflejaba diversos grados de disconformidad con dicho texto) o, a decir de otros Estados, directamente de un proyecto alternativo. La segunda dificultad estuvo referida a la participacin de los representantes de los pueblos indgenas en el grupo de trabajo, pues si bien ste era de composicin abierta, tal expresin hasta entonces slo comprenda a los gobiernos interesados y, en calidad de observadoras, a las organizaciones no gubernamentales con estatus consultivo del ECOSOC, quedando as excluido un sector significativo de la representacin indgena, deseoso de participar en el grupo de trabajo. La tercera, y medular, estuvo referida al nombre del grupo de trabajo, pues muchos Estados no estaban en condiciones de aceptar la palabra pueblos asociada al adjetivo indgenas. Fue la habilidad negociadora de los pases patrocinadores del proyecto de creacin del GTPD, liderados por Canad, que permiti superar el impasse inicial. As, se convino crear un grupo de trabajo, sin darle un nombre especfico, cuyo mandato sera elaborar un proyecto de Declaracin, sin precisar el ttulo de la

104

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

misma, tomando en consideracin el (...) proyecto titulado Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas, aprobado por la Subcomisin. Esta frmula imaginativa, al hacer referencia indirecta a las palabras pueblos e indgenas convino a unos y otros, pues si bien podan leerse ambos trminos en la resolucin, stos slo hacan referencia a un documento respecto del cual los Estados no estaban obligados. As se incorpor al consenso a quienes haban expresado mayores dificultades con la iniciativa. Pero haba que atender adems las expectativas de los representantes de los pueblos indgenas, que haban estado por aos directamente involucrados el la elaboracin del proyecto de la Subcomisin, y que deseaban naturalmente mantener el mismo grado de participacin en el grupo de trabajo a crearse. As se acord que las reglas de participacin seran adaptadas para permitir a la mayor cantidad de representantes de los pueblos indgenas estar presentes en el grupo de trabajo, sin necesidad de obtener previamente estatus consultivo del ECOSOC. 2 De esta forma, el 3 de marzo de 1995, se adopt la Resolucin 1995/32 de la Comisin de Derechos Humanos, bajo el crptico ttulo de Establecimiento de un grupo de trabajo de la Comisin de Derechos Humanos para elaborar un proyecto de Declaracin de conformidad con el prrafo 5 de la resolucin 49/214 de la Asamblea General. Consecuentemente, a falta de nombre especfico por las oposiciones ya descritas, el GTPD fue, hasta su conclusin en 2006, identificado oficialmente con el no menos crptico nombre de Grupo de Trabajo establecido de conformidad con la Resolucin 1995/32 de la Comisin de Derechos Humanos.

Los inicios
Se program la primera sesin del GTPD para finales de noviembre de 1995 y, para entonces, deba dotarse de un Presidente-Relator que dirigiera los debates. Este proceso de seleccin fue as la primera prueba de cmo se iran tomando las decisiones al interior del grupo, por lo que concentr mucha atencin y, por consiguiente, motiv muchas consultas. Los pueblos indgenas, ya admitidos como actores plenos del proceso, hicieron tempranamente notar que no aceptaran un presidente que proviniese de un pas opuesto a la Declaracin, o donde los pueblos indgenas enfrentasen a situaciones especialmente difciles. Estos pases, a su vez, manifestaron que la presidencia no poda recaer en un representante de un gobierno que hubiese expresado posiciones demasiado favorables al proyecto de la Subcomisin. Con estas posturas, el mbito de bsqueda se redujo considerablemente, hacindose evidente desde un principio que el presidente deba provenir de un pas latinoamericano, pues los gobiernos de esta regin, a pesar de mantener algunas

SEGUNDA PARTE LUIS ENRIQUE CHvez

105

diferencias sobre el tema -y no necesariamente menores- se haban mostrado por lo general favorables a la existencia de una Declaracin basada en el proyecto de la Subcomisin, pero sin descartar la posibilidad de realizar mejoras al texto, lo que abra un espacio de consenso. Igualmente importante fue, sobre todo entre representantes indgenas, la percepcin de que en Amrica Latina los pueblos indgenas tenan mejores niveles de proteccin que en otras regiones,3 o haban alcanzado muy alto grado de dilogo poltico con sus gobiernos respectivos4. Como resultado de diversas y delicadas consultas hubo finalmente consenso para que el Presidente-Relator del GTPD fuese el Representante Permanente del Per en Ginebra, Embajador Jos Urrutia. Adems de su amplia trayectoria diplomtica y de representar a un pas latinoamericano, el Embajador Urrutia gozaba de bien ganado prestigio entre sus colegas en Ginebra y era percibido como un hombre prudente, de gran sentido comn y generador de consenso, cualidades determinantes para este tipo de procesos y que no necesariamente podan atribuirse a otros posibles aspirantes. Bajo su presidencia, el primer perodo de sesiones estuvo dedicado a un debate general. De este debate se perfilaron mejor las ya conocidas diferencias de fondo entre los participantes, como en lo relativo al mbito de aplicacin de la Declaracin y la definicin misma de pueblos indgenas. Tambin aparecieron coincidencias sobre muchos de los principios contenidos en el texto de la Subcomisin, pero lamentablemente sin que se abrieran al mismo tiempo espacios para debatir las mejoras concretas que algunos pases haban planteado desde un inicio. Esto fue as porque la estrategia de los pueblos indgenas consisti, desde un principio, en no aceptar ningn tipo de modificacin al proyecto de la Subcomisin, en tanto consideraban ste contena normas mnimas que no podan ser modificadas sin perjudicar derechos mnimos. Se configur as un segundo gran impasse, pues mientras que resultaba evidente la necesidad de introducir al proyecto cambios indispensables para generar consenso entre gobiernos, los representantes indgenas insistan en que el consenso slo poda construirse sobre el texto de la Subcomisin, sin cambio alguno. En el largo plazo se plante pues la necesidad de trabajar en una direccin que hiciera posible introducir algunos cambios al proyecto, y que esos cambios no fuesen rechazados por los pueblos indgenas, ya que tal rechazo privara de legitimidad a la Declaracin, independientemente del consenso al que pudieran llegar los representantes gubernamentales. En el corto plazo, sin embargo, fue necesario combinar prudencia con imaginacin para encontrar la va hacia ese objetivo. As, ya en la segunda sesin del GTPD, en octubre de 1996, el Presidente-Relator plante una primera medida bastante audaz dadas las circunstancias, que consisti en reagrupar los artculos del proyecto segn afinidad temtica, para facilitar la discusin. Para apreciar lo delicado de la propuesta -probablemente muy bienvenida en otro contexto-, baste decir que sta slo fue viable luego que el Presidente-Relator diera seguridades de que este ejercicio no deba ser consi-

106

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

derado una negociacin y que por consiguiente ningn cambio sera hecho al proyecto de Declaracin en ese perodo.5 Ese primer paso, sin embargo, result muy til porque junto al reagrupamiento se estableci una secuencia de discusin de los artculos segn el grado de dificultad. As, se plante hablar en un principio sobre los artculos relativos a cuestiones de cultura y tradicin, dejando para el final los relativos a libre determinacin. Esta propuesta metodolgica guiara los trabajos del grupo hasta su conclusin. Al ao siguiente, en el tercer perodo de sesiones, el GTPD dio otro paso fundamental hacia el inicio de una negociacin, logrando que algunas delegaciones gubernamentales presentaran propuestas concretas de lenguaje sobre los artculos 15, 16, 17 y 18, sin que ello generase el retiro de los representantes indgenas de la sala, como haba ocurrido el ao anterior, luego de que corriera el rumor de que una delegacin gubernamental tena previsto proponer enmiendas al proyecto. Tanto o ms importante fue incluir tales propuestas como un anexo al informe,6 ya que ello supona iniciar el texto evolutivo o rolling text que caracteriza toda negociacin, y as lo entendieron muchos representantes indgenas que se opusieron firmemente, aunque sin xito, a esta inclusin. Al mismo tiempo, ese perodo de sesiones concluy con una nota positiva adoptando por consenso los artculos 43 y 5 del proyecto sin cambio alguno, tal como exigan los representantes indgenas. La adopcin de artculos vena siendo presentada por muchos como una necesidad para demostrar progresos, as que este hecho le dio cierto oxgeno al proceso. Ello fue sin embargo posible slo porque se trataba de los dos nicos artculos del texto de la Subcomisin que no contenan la palabra pueblos. Por eso hubo que esperar hasta la conclusin del proceso en el 2006 para que los artculos restantes pudieran ser aprobados, esta vez en bloque. En el cuarto perodo de sesiones se dio un nuevo paso, esta vez definitivo, hacia una real negociacin, pues las delegaciones de gobiernos empezaron a sostener consultas informales para aproximar sus posiciones, dando as inicio de facto a un esfuerzo de redaccin, al menos entre Estados. De esta forma, las propuestas dispersas del ao precedente sobre los artculos 15, 16, 17 y 18 se convirtieron en textos unificados, consolidando el texto evolutivo.7 Para tal progreso, sin embargo, sigui siendo necesario que el Presidente-Relator asegurara nuevamente que esos textos unificados no constituan un documento del Presidente ni de la Secretara, y que el grupo de trabajo no se encontraba inmerso en un ejercicio de redaccin o de negociacin.8

La negociacin
Concluido el cuarto periodo de sesiones, el Embajador Jos Urrutia anunci que no poda continuar como Presidente-Relator, y me fue muy honroso sucederlo.

SEGUNDA PARTE LUIS ENRIQUE CHvez

107

Bajo su conduccin se haba avanzado mucho en la creacin de confianza con los representantes indgenas, pero hay que reconocer que esa confianza reposaba esencialmente en el entendido de que no nos encontrbamos en una negociacin y que, por lo tanto, el texto de la Subcomisin no estaba siendo objeto de modificaciones. El desafo era, a partir de entonces, orientar los trabajos hacia una negociacin, pero sin que sta fuese percibida como tal. Esta aparente contradiccin pudo ser superada por la convergencia de diversos factores. En efecto, la naturaleza de las cosas haba generado una divisin entre, de una parte, las delegaciones gubernamentales y, de otra, los representantes indgenas. Esta divisin fue consecuencia de los planteamientos iniciales, segn los cuales mientras un grupo de participantes los gobiernos- deseaba cambios en el proyecto o, cuando menos, estaba dispuesto a considerarlos, el otro los representantes indgenas- reiteraba que no poda aceptar cambio alguno. La consecuencia de este posicionamiento fue ubicar a la representacin indgena en una postura de resistencia pasiva, consecuente con su negativa a negociar, y amparada en la falta de propuestas gubernamentales que reflejasen verdaderas preferencias de conjunto. As, los representantes indgenas se limitaban a manifestar una disposicin para estudiar propuestas gubernamentales, pero slo en tanto reflejasen una posicin compartida por todos los gobiernos, lo que no pareca inminente. En este estado de cosas, pareca evidente que el progreso requera, ante todo, que las delegaciones gubernamentales pudieran primero ponerse de acuerdo entre ellas, por lo que el curso obligado de accin consisti en llevarlas a acercar sus posiciones. Con este objetivo en mente se organizaron los trabajos a partir del quinto perodo de sesiones.9 Pero esos esfuerzos fueron resistidos desde un inicio por los representantes indgenas, porque intuan -con razn- que una vez logrado el consenso entre delegaciones gubernamentales, sera luego muy difcil para ellos evitar las modificaciones al texto, ms que por la fuerza de los eventuales planteamientos gubernamentales, por la visible dificultad del caucus indgena para formular propuestas alternativas al proyecto. Para atenuar estas resistencias y mantener la confianza necesaria para avanzar, fue necesario dar a las delegaciones indgenas algunas seguridades. La primera consisti en recordar que cualquier consenso al que se llegue supona que los representantes indgenas seran partcipes del mismo. La segunda, que los cambios eventuales que se hicieran al proyecto deban reunir tres condiciones: ser indispensables; por consiguiente, ser mnimos; y aportar mejoras al texto. Bajo estas premisas, a partir del quinto perodo de sesiones se comenz a avanzar abiertamente en el proceso de acercamiento de las posiciones de las delegaciones gubernamentales. Consiguientemente, el texto evolutivo (rolling text) contenido en los anexos de los informes fueron incluyendo cada ao nuevos artculos y presentando en cada uno de ellos cada vez menos diferencias. Y, como se puede apreciar en dichos informes, tales diferencias se fueron acercando a tal

108

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

punto que, en muchos casos, el consenso gubernamental se produjo sobre un lenguaje idntico, o en todo caso muy cercano, al proyecto original. El informe del dcimo periodo de sesiones, en el ao 2004, refleja claramente esta situacin.10 Tambin refleja un grado de avance tal que por primera vez me permiti, como Presidente-Relator, formular propuestas que, a mi juicio, podran ser una base para el consenso en aquellos artculos donde las posturas an eran distantes. Estas Propuestas del Presidente, como se les denomin, tuvieron varios propsitos. Por una parte, buscaban facilitar el logro de acuerdos en el siguiente perodo de sesiones, que se pensaba poda ser el ltimo, como en efecto lo fue, aunque por razones distintas de las que inicialmente consideramos.11 Complementariamente, al presentar de manera sistematizada los progresos alcanzados, quise proporcionar una herramienta que facilitara la renovacin del mandato del GTPD, lo que a esas alturas no pareca tarea sencilla. Y, finalmente, las propuestas pretendan enviar un mensaje de confianza a los representantes indgenas, en el sentido que si no se alcanzaba en consenso, mi intervencin sera a favor de redacciones lo ms cercanas posibles al texto de la Subcomisin.

Los impasses finales


El dcimo primer perodo de sesiones, en el ao 2005, comenz bajo gran presin para alcanzar un acuerdo sobre todas las cuestiones pendientes. Se mantuvo la misma organizacin de los trabajos que haba dado buenos resultados el ao precedente, es decir, dividiendo la discusin en dos grandes captulos. Por una parte las cuestiones ms sensibles, como la libre determinacin y las tierras, territorios y recursos; por otra, los dems artculos, sobre los que a esas alturas ya se haban realizado enormes progresos. Sobre stos, con la facilitacin de la delegacin de Noruega, se lleg al trmino de la sesin con 16 prrafos preambulares listos para adopcin, as como con 21 prrafos de la parte dispositiva.12 Por oposicin, los artculos no comprendidos en este esfuerzo de facilitacin pasaron a constituir los impasses finales. Veamos cmo se resolvieron. Ante la falta de acuerdo en algunos artculos medulares, al trmino del perodo de sesiones inform al GTPD que presentara una versin revisada de mis propuestas del ao anterior.13 La tarea, afortunadamente, tena lmites bastante precisos, no slo porque estuvo acotada a ciertos artculos, sino sobre todo porque la discusin de esos artculos haba avanzado hasta un punto tal que las opciones eran pocas y claras. As por ejemplo, en el Prembulo no fue difcil optar por el prrafo 6 en su forma original, o por los prrafos 13 y 15bis tal como emergieron de las consultas. En cambio, la parte dispositiva encerraba las mayores dificultades, comenzando por la cuestin del derecho a la libre determinacin enunciado en el artculo 3 del texto de la Subcomisin. Desde un principio fue notorio que sta era

SEGUNDA PARTE LUIS ENRIQUE CHvez

109

una cuestin central y que el consenso no sera posible sin algn tipo de calificacin de este derecho. Por otra parte, tambin fue evidente desde el inicio que el artculo 3 no poda ser objeto de alteraciones. Consecuentemente mi propuesta consisti en mantener el artculo 3 en su redaccin original, aadindole a continuacin un artculo 3bis basado en el texto de las consultas, optando por las alternativas menos limitativas. Por lo dems, este artculo deba leerse en conjuncin con el artculo 45, de alcance general a todo el proyecto, en el que se establecen los criterios de interpretacin de las disposiciones de la Declaracin. El entendido es que este artculo 45 deba atender las preocupaciones de aquellas delegaciones que solicitaban se dejara expresa constancia que el ejercicio del derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas no poda colisionar con el principio de respeto a la integridad territorial de los Estados. Debo reconocer que, a esas alturas, slo unos pocos representantes indgenas se oponan an firmemente a tal precisin. Sin embargo, opt por no incorporar tal referencia, en previsin de una ltima negociacin que visiblemente deba producirse ya sea en el GTPD, en el Consejo de Derechos Humanos o, como finalmente ocurri, en la Asamblea General. Me pareci entonces que los esfuerzos de algunos pases por incorporar esta referencia en el proyecto ocupara sus mayores esfuerzos, poniendo a buen recaudo otras cuestiones de mayor valor concreto, como en el captulo de tierras y territorios. El desarrollo de los acontecimientos que sobrevinieron me reconforta en esta evaluacin. Otra cuestin cuya elevada sensibilidad se hizo evidente desde el inicio del proceso fue la relativa al mbito de aplicacin de la Declaracin, es decir, la de una definicin de lo indgena. As, el artculo 8 del texto de la Subcomisin contemplaba la auto identificacin como mtodo para determinar quin es indgena y quin no. Pero este criterio tuvo serias resistencias de muchos Estados. Curiosamente, el apasionado debate de los inicios se fue diluyendo en el tiempo, al punto que en las sesiones finales ya nadie planteaba esta cuestin, enviando as un mensaje claro: los intentos de encontrar una definicin sucumban ante la complejidad del asunto,14 y los precedentes indicaban que s era posible una Declaracin de esta naturaleza sin una definicin15. Por ello la opcin natural fue la de eliminar este artculo del proyecto. Tambin se elimin en la Propuesta del Presidente el artculo 11 del proyecto, relativo a las situaciones de conflictos armados. Este artculo en verdad no fue suficientemente discutido, por lo que el consenso se encontraba an lejano. No es menos cierto que prescindiendo de l la Declaracin no perda de su esencia, ya que el Derecho Internacional Humanitario es de por s aplicable a los pueblos indgenas afectados por conflictos armados. La cuestin del resarcimiento (redress) tampoco alcanz consenso durante las consultas. Sin embargo, de las alternativas planteadas para el artculo 12 opt por reconocer la obligacin del Estado a resarcir, antes que a proveer mecanismos

110

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

para resarcimiento, como postulaban diversas delegaciones, en la medida que el derecho reconocido deba ser al resarcimiento, y no al acceso a mecanismos que no necesariamente garantizan ese resultado. El mismo enfoque fue seguido en el artculo 21. El artculo 20 (artculo 19 en la Declaracin adoptada por la Asamblea General) contena otra de las cuestiones ms sensibles por sus posibles implicancias: la relativa a la obtencin del consentimiento previo e informado de los pueblos indgenas antes de adoptar cualquier decisin que les afecte. Planteado en trminos coloquiales, se trataba de determinar si la Declaracin poda reconocerles un derecho de veto frente al Estado. Mi apreciacin es que esa no era la percepcin del GTPD, tanto por razones prcticas como de principio. En trminos prcticos, porque el Estado no poda renunciar a su poder ni a su responsabilidad cuando se trata de tomar decisiones sobre cuestiones de orden pblico. Como cuestin de principio, porque la Declaracin no poda reconocer a los pueblos indgenas derechos preferentes o superiores a los de los dems miembros de la sociedad, lo que ocurrira con un derecho de veto. Por ello en la Propuesta del Presidente se establece para el Estado slo una obligacin de medios (consultar y cooperar de buena fe con miras a obtener el consentimiento) pero no, en modo alguno, de resultado, como habra sido exigir la obtencin misma del consentimiento. Esa misma lgica de equilibrio entre cuestiones prcticas y de principio inspira las propuestas para los dems artculos relativos a las tierras, territorios y recursos. As, en el artculo 25 no retuve el vnculo material con las tierras indgenas, concentrndolo nicamente en el aspecto espiritual. El artculo 26 fue reordenado, de forma tal que ante todo se estableciera un derecho a las tierras, territorios y recursos, para luego describir el contenido de ese derecho en trminos de posesin, uso y control de las tierras. En cuanto a los mecanismos que el Estado debera establecer para el reconocimiento de esos derechos, opt por la alternativa ms flexible, es decir, aquella en la que tales mecanismos respeten las tradiciones indgenas, sin necesariamente tener que adecuarse a ellas. El artculo 26 bis precisa los alcances de esta idea, reconociendo el derecho de los pueblos indgenas a participar en este proceso. En el artculo 27 (artculo 28 de la Declaracin adoptada por la Asamblea General), la Propuesta del Presidente concentra su alcance en la dimensin colectiva del derecho a la restitucin. Por ello, al igual que en los artculo 12 y 21 relativos al resarcimiento, la propuesta reconoce ante todo que el derecho es a la restitucin, y no simplemente a acceder a mecanismos para ello. Ahora bien, con sentido pragmtico la propuesta relativiza aqu a la restitucin como medio principal para el resarcimiento. El segundo prrafo del artculo es consecuente con este enfoque, habiendo aadido al texto original otros medios de resarcimiento, como la compensacin monetaria. La Propuesta del Presidente retuvo en el artculo 28 (artculo 29 de la Declaracin adoptada por la Asamblea General) las frmulas ms directas y realistas. Por

SEGUNDA PARTE LUIS ENRIQUE CHvez

111

una parte reconoce plenamente el derecho a la conservacin, pero no a la restauracin del medio ambiente, por su inviabilidad. Tambin establece las responsabilidades del Estado en forma directa (shall), y no condicional, como ya se haba por lo dems acordado para el resto del artculo. En el artculo 28 bis (artculo 30 de la Declaracin adoptada por la Asamblea General) se retuvo la parte que haba alcanzado consenso en las consultas, descartando la referencia al respeto a los derechos humanos, en el entendido que esta omisin en nada afecta las obligaciones de los Estados en la materia. En el artculo 29 (artculo 31 de la Declaracin adoptada por la Asamblea General) se retuvo el trmino control, descartando colectivo, que en este contexto no pareca indispensable. Tampoco se retuvo el concepto de medidas especiales, que pueden considerarse incluidas en la expresin medidas eficaces. Finalmente, en el artculo 30, por natural coherencia, utilic un lenguaje similar al del artculo 20 relativo al consentimiento previo en informado. Los dems artculos pendientes no presentaron mayores dificultades y las alternativas retenidas fueron las que, a la luz de las opiniones expresadas en las consultas, tenan mejores posibilidades de alcanzar el consenso, como en el caso del artculo 36 (artculo 37 de la Declaracin adoptada por la Asamblea General) relativo a los tratados, en el que se mantuvo la propuesta presentada por los facilitadores, o del artculo 39 (artculo 40 de la Declaracin adoptada por la Asamblea General), en el que la expresin otras partes, en lugar de terceras partes, pareci ms viable en conexin con la solucin de controversias, empleando al mismo tiempo un lenguaje similar al del artculo 26 (artculo 27 de la Declaracin adoptada por la Asamblea General) en lo relativo a las tradiciones indgenas a tomar en consideracin en la solucin de esas controversias

Colofn
De la forma descrita se haba llegado a un documento integral, con un nmero significativo de artculos ya aceptados, y otros cercanos al consenso, sobre los que formul algunas propuestas para presentar al Consejo de Derechos Humanos. El objetivo de esta Propuesta del Presidente revisada fue el de permitir una lectura comprensiva e integral de un proyecto de declaracin alternativo al aprobado por la Subcomisin, en el que se pudiera percibir el equilibrio necesario para alcanzar el consenso o, cuando menos, para hacerlo aceptable para la mayora. Por eso fue anunciado como un texto de compromiso.16 Como es sabido, tal compromiso no se produjo en el GTPD, que no se volvi a reunir, ni en el recientemente creado Consejo de Derechos Humanos, por lo que fue necesario recurrir al voto. Por esta va, la hasta entonces Propuesta del Presidente fue aprobada en el Consejo, pasando a convertirse en el Proyecto de Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Este

112

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

escenario de voto, si bien no fue deseado, no fue del todo imprevisto ni perjudicial. La votacin tuvo, a fin de cuentas, el efecto positivo de preservar lo logrado en once aos de trabajo y, al mismo tiempo, sustituir definitivamente el proyecto aprobado por la Subcomisin por uno ms viable. Esta viabilidad qued demostrada en la ltima etapa del proceso, que tuvo lugar durante el 61 perodo de sesiones de la Asamblea General. Como se haba previsto, hubo una negociacin final, que supuso la incorporacin de algunas pocas enmiendas al proyecto aprobado por el Consejo, en lo esencialy como previsto- una referencia a la integridad territorial de los Estados. As, pudo ser aprobado nuevamente en votacin, pero con slo cuatro votos en contra. Cabe siempre preguntarse si estos impasses hubiesen podido ser superados con un texto de consenso. Aunque no lo descarto, sinceramente no lo creo, al menos no en el corto plazo, debido a la naturaleza de las dificultades de algunas delegaciones. En todo caso, esto ya no es lo importante. Se present una oportunidad irrepetible de tener una Declaracin y la aprovechamos. Estoy convencido que el tiempo se encargar de ubicar esta Declaracin en el lugar que le corresponde dentro de los instrumentos universales de derechos humanos, cuyo mayor exponente, la Declaracin Universal, hay que recordarlo, fue tambin aprobada mediante votacin.

Notas
1 Subcomisin para la Prevencin de Discriminaciones y Proteccin de las Minoras Resolucin 1994/45: Proyecto de Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, Doc. ONU E/ CN.4/Sub.2/Res/1994/45 (1994). ECOSOC. Resolucin 1995/32: Establecimiento de un Grupo de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos encargado elaborar un Proyecto de Declaracin de conformidad con el prrafo 5 de la resolucin 49/214 de la Asamblea General (25 de julio de 1995), autoriz la participacin de las organizaciones indgenas interesadas sobre la base de las reglas 75 y 76 de las reglas de procedimiento de las comisiones orgnicas del ECOSOC. De los Estados obligados por el Convenio 169 de la OIT, la mayora eran y siguen siendo latinoamericanos. Los casos de Mxico o Guatemala son ilustrativos a este respecto. Vase Grupo de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos encargado elaborar un Proyecto de Declaracin de conformidad con el prrafo 5 de la resolucin 49/214 de la Asamblea General, Informe Doc. ONU E/CN.4/1997/102 (1997), prr. 18. Vase Grupo de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos encargado elaborar un Proyecto de Declaracin de conformidad con el prrafo 5 de la resolucin 49/214 de la Asamblea General, Informe, Doc. ONU E/CN.4/1998/106, anexo I (1998). Vase Grupo de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos encargado elaborar un Proyecto de Declaracin de conformidad con el prrafo 5 de la resolucin 49/214 de la Asamblea General Informe, Doc. ONU E/CN.4/1999/82, anexo I (1999). Ibd, prr. 80. Vase Grupo de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos encargado elaborar un Proyecto de Declaracin de conformidad con el prrafo 5 de la resolucin 49/214 de la Asamblea General, Informe, Doc. ONU E/CN.4/2000/84 (2000), prr. 24.

3 4 5

8 9

SEGUNDA PARTE LUIS ENRIQUE CHvez

113

10 Vase Grupo de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos encargado elaborar un Proyecto de Declaracin de conformidad con el prrafo 5 de la resolucin 49/214 de la Asamblea General, Informe, Doc. ONU E/CN.4/2005/89/Add.2 (2005). 11 El Grupo de Trabajo se cre con el mandato de elaborar un proyecto de declaracin dentro del primer decenio internacional de las poblaciones indgenas, que culmin en el ao 2005. Este objetivo no se alcanz, por lo que fue necesario prorrogar el mandato del grupo de trabajo por un ao ms. En el 2006, sin embargo, a pesar de existir an cuestiones no resueltas, una segunda prrroga no fue posible por la extincin de la Comisin de Derechos Humanos y su reemplazo por el Consejo de Derechos Humanos. 12 Vase Grupo de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos encargado de elaborar un proyecto de declaracin de conformidad con el prrafo 5 de la resolucin 49/214 de la Asamblea General, Informe, Doc. ONU E/CN.4/2006/79 (2006), prr. 25. 13 Ibid. prr. 28. 14 Cf. Martnez Cobo: Estudio sobre el problema de la discriminacin contra los pueblos indgenas Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/476; E/CN.4/Sub.2/1982/2; E/CN.4/Sub.2/1983/21 (19811983). 15 La Declaracin sobre los derechos de las personas pertenecientes a minoras tnicas, religiosas o lingsticas, no contiene una definicin del sujeto de los derechos all reconocidos. 16 Supra nota 13, prr. 30.

114

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

La adopcion de la Declaracion de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indigenas en el Consejo de Derechos Humanos
Introduccin

Luis Alfonso de Alba*

l 29 de junio de 2006, en su primera sesin, el Consejo de Derechos Humanos aprob por 30 votos a favor, 12 abstenciones, y 2 votos en contra, la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (texto del Consejo).2 Ms de un ao despus, el 13 de septiembre de 2007, al cabo de un largo y complejo camino lleno de vicisitudes y negociaciones que merecen un captulo aparte, la Declaracin fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGONU) por 143 votos a favor, 11 abstenciones y 4 votos en contra.3 Calificar pues de histrico el primer periodo de sesiones del Consejo, no slo le hace justicia a un hecho as aceptado por el reemplazo de la Comisin de Derechos Humanos despus de casi 6 dcadas de funcionamiento sino, sobre todo, por el tipo de decisiones que fueron tomadas, y que de alguna u otra forma han marcado el derrotero del nuevo rgano que debe funcionar como el corazn del sistema internacional de los derechos humanos. Con ello, el Consejo, el cual tuve el honor de presidir en su primer ao, dio un paso muy importante en su consolidacin y posicionamiento con respecto a la reforma institucional instruida por la Asamblea General de las Naciones Unidas a travs de la resolucin 60/251. Dicha resolucin estableca el Consejo de Derechos Humanos y abola la Comisin de Derechos Humanos, un rgano subsidiario del Consejo Econmico y Social (ECOSOC) (170 estados votaron a favor, cuatro en contra (Israel, las islas Marshall, Palau y los EE.UU.) y tres se abstuvieron (Bielorrusia, Irn y Venezuela). 4 El Consejo de Derechos Humanos trajo consigo una transformacin del sistema internacional para la proteccin y promocin de los derechos humanos.
* El embajador Luis Alfonso de Alba ha sido representante permanente de Mxico ante las Naciones Unidas y otros Organismos Internacionales con sede en Ginebra y primer presidente del Consejo de Derechos Humanos.

SEGUNDA PARTE LUIS ALFONSO DE ALBA

115

El objetivo de este captulo es contribuir al anlisis y la promocin de la Declaracin describiendo el desarrollo de su adopcin en un momento muy particular en la historia de las Naciones Unidas, durante la transicin de la Comisin de Derechos Humanos hacia el Consejo. Para los fines de este texto, sealar como punto de partida el mes de septiembre de 2005, no obstante que las negociaciones sobre la Declaracin iniciaron casi 20 aos atrs. Hay varias razones para ello. En primer lugar, la segunda Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada del 14 al 16 de septiembre de 2005 aprob la creacin de un Consejo de Derechos Humanos responsable de promover el respeto universal de la proteccin de todos los derechos humanos y libertades fundamentales, de estudiar las situaciones de violaciones graves y sistemticas de los derechos humanos, y de promover la coordinacin eficaz y la incorporacin de los derechos humanos en la actividad general del sistema de las Naciones Unidas, entre otras funciones. 5 En segundo lugar, los Jefes de Estado y de Gobierno reafirmaron su compromiso de presentar lo antes posible, para su aprobacin, un proyecto final de Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas.6

Antecedentes
La responsabilidad de concluir las negociaciones entre los pueblos indgenas y los estados sobre el texto del CDH le corresponda al peruano Luis Enrique Chvez, Presidente del Grupo de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos responsable de su elaboracin. En marzo de 2006 el seor Chvez present un texto de compromiso a la Comisin en su 62 periodo de sesiones, cuya presidencia tambin correspondi al embajador Manuel Rodrguez Cuadros, tambin del Per. Este pas fue adems el que present el proyecto de resolucin sobre la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas ante la Comisin de Derechos Humanos (y, ms tarde, ante el Consejo de Derechos Humanos). Sealar aqu las principales etapas a partir de este punto. Despus de que el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas (GTPI) hubiera finalizado un texto de proyecto de declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas, aprobado por la Subcomisin para la Prevencin de la Discriminacin y la Proteccin de las Minoras (el texto de la Subcomisin),7 la Comisin de Derechos Humanos estableci el GTPD con el nico propsito de elaborar un proyecto de declaracin, considerando el texto de la Subcomisin para su examen y aprobacin por la Asamblea General durante el Decenio Internacional de las poblaciones Indgenas del Mundo.8 El ECOSOC ratific la Resolucin 1995/32 de la Comisin de Derechos Humanos el 25 de julio de 1995.9 A lo largo de su existencia el Grupo de Trabajo tuvo dos Presidentes-relatores, los peruanos Jos Urrutia y Luis Enrique Chvez, ambos peruanos.

116

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Fueron varios los factores que condujeron a la finalizacin de la negociacin en el Grupo de Trabajo, los cuales tuvieron que ver en gran medida con la circunstancia temporal y el vencimiento de ciertos plazos. Como se recordar, una prioridad del Decenio Internacional de las Poblaciones Indgenas del Mundo, que conclua en 2004, era la culminacin de las negociaciones y la aprobacin de la Declaracin, segn lo haba establecido la Asamblea General. En 2004, durante el 10 periodo de sesiones del Grupo de Trabajo, Noruega, Suiza, Australia y Nueva Zelanda, entre otros, presentaron un conjunto de propuestas que restaron apoyo al texto de la Subcomisin, ya que muchos pases comenzaron a apoyar la idea de cambiar el texto base de negociacin (incluido el propio Presidente del Grupo de Trabajo). Por otra parte, vale la pena destacar que, en ese contexto y despus de 10 aos de estancamiento, el Presidente del Grupo de Trabajo solicit a las delegaciones de Guatemala y Mxico, que identificaba como las ms reacias a admitir cambios al texto de la Subcomisin y ms cercanas al conclave indgena, la negociacin de un grupo de artculos de la Declaracin. La coyuntura descrita de concurrencia de eventos, as como la confianza que los representantes de los pueblos indgenas tuvieron en las delegaciones de Guatemala y Mxico permitieron encontrar la flexibilidad necesaria, tanto de los Estados como del Conclave y, finalmente, se pudo romper el impasse con la adopcin de varios artculos. La participacin de Xchitl Glvez, Titular de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI), sin duda fortaleci la capacidad de la delegacin mexicana para interactuar tanto con delegaciones gubernamentales como indgenas; y an ms en la medida en que al final del 10 periodo de sesiones fue concebida la idea de una reunin informal en la que pudiera hablarse franca y abiertamente de los temas fundamentales de la Declaracin y que a la postre llegara a ser el seminario-taller de Ptzcuaro. Esta idea se inspir en la reunin del Grupo de Amigos de la Reforma de la ONU que el gobierno de Mxico alberg en Puebla, en junio de 2005, para discutir el captulo de derechos humanos en ese mbito.10 Hubo otros factores que ejercieron presin en el Grupo de Trabajo y en la necesidad de adoptar un texto de declaracin a la brevedad. Por ejemplo, en la sesin de la Comisin de abril de 2005 se advirti un cisma en las organizaciones indgenas. Por un lado, una parte de los representantes indgenas transmiti una carta al Presidente de la Comisin en la que, entre otras cosas, solicitaba que sta adoptara el proyecto de declaracin que la Subcomisin haba preparado, para no diluir el estndar mnimo de derechos. En caso que eso no fuera posible, esa parte solicitaba realizar una pausa en las labores del Grupo de Trabajo para dar oportunidad a una reevaluacin de las posiciones y a una reestructuracin de la discusin del tema dados los magros avances en la negociacin. Esto tambin implicaba el cuestionamiento del Presidente-Relator del Grupo de Trabajo, y en pasillos se rumoraba sobre la pertinencia de una co-presidencia indgena. Por

SEGUNDA PARTE LUIS ALFONSO DE ALBA

117

otro lado, otro segmento importante de representantes indgenas cuestionaba el mrito de la estrategia anterior pues divida a los indgenas, al no habrseles consultado, y entraaba riesgos graves, ya que si se interrumpa el proceso de negociacin, no se podra tener la certeza de su reanudacin ni bajo qu condiciones. Otro elemento, mucho ms determinante a finales de 2004 y comienzos del 2005, fue la negociacin, en el marco del 61 perodo de sesiones de la Comisin de Derechos Humanos (14 de marzo 22 de abril, 2005), sobre el futuro del GTPD.11 El punto lgido de la negociacin de dicha resolucin, patrocinada por Canad, consisti en determinar si la extensin de las labores del Grupo de Trabajo tendra como objeto concluir la Declaracin antes del 62 perodo de sesiones de la Comisin o tan pronto como fuera posible. Guatemala y Mxico apoyaron la extensin de las labores del Grupo de Trabajo pidiendo seis semanas ms para reunirse durante un perodo de dos aos a fin de concluir las negociaciones sobre el proyecto, fijando un programa de trabajo con objetivos y plazos para la aprobacin de los artculos y adoptando nuevos y dinmicos mtodos de trabajo para intentar lograr la rpida aprobacin de la Declaracin, lo cual, de hecho, era la propuesta de la Alta Comisionada que se encontraba en su informe sobre la conclusin del Primer Decenio Internacional.12 Por su parte, Estados Unidos y Australia se manifestaron por que el Grupo de Trabajo concluyera con la Declaracin antes del 62 perodo de sesiones a inicios de 2006. Como propuesta alternativa, Mxico propuso retomar la Resolucin por medio de la cual la Asamblea General estableci el Segundo Decenio Internacional, solicitando a los Estados hacer sus mejores esfuerzos para cumplir exitosamente con el mandato del Grupo de Trabajo y presentar para su adopcin, tan pronto como fuera posible, la versin final de la Declaracin.13 Inmediatamente despus se recomendaba que el Grupo de Trabajo se reuniera durante diez das, antes del 62 perodo de sesiones de la Comisin, e invitaba al Presidente-relator a que hiciera consultas con la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos para convocar reuniones adicionales del Grupo de Trabajo, y as facilitar la negociacin. Muchas delegaciones estaban en condiciones de aceptar la propuesta, excepto la delegacin de los Estados Unidos quien, adems, aadi que presentara una enmienda con su propuesta y que, de no prosperar, solicitara la votacin sobre la resolucin en su conjunto y se abstendra, como de hecho sucedi.14 Lo anterior es importante porque, a punto de ser adoptada la Declaracin, los pases que solicitaban ms tiempo para concluir las negociaciones, tanto en el Consejo como en la Asamblea General, fueron precisamente aquellos que le pusieron ms lmites de tiempo al GTPD, y por lo tanto ms presin, al proceso de negociacin. Consideremos que el proceso de negociacin de la Declaracin tuvo una lgica muy particular, no slo porque el tema es en s mismo complejo, diverso, con

118

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

mltiples aristas, largos procesos histricos que van mucho ms all de las colonizaciones recientes, adems de paradigmas culturales y jurdicos que no permiten cabalmente comprender la alteridad de dichos pueblos. Tambin hay que reflexionar que la participacin de los indgenas fue sui generis en el marco de las negociaciones de las Naciones Unidas, dado que gobiernos y pueblos indgenas se encontraban prcticamente en pie de igualdad. Una declaracin (jurdicamente no vinculante, pero obligatoria moralmente) que no contara con la aprobacin de los representantes indgenas era una declaracin vaca. Este aspecto es clave para entender el desenlace del proceso. Se puede decir que durante varios aos no hubo una verdadera negociacin en el GTPD pues la postura tanto de pueblos indgenas como de algunos gobiernos consisti prcticamente en no alterar ni una coma al texto aprobado por la Subcomisin, como si se tratara de un credo, aunque es necesario tener en cuenta las razones (histricas) que hacan dudar y desconfiar a los indgenas en una negociacin con los Estados. Sin duda, si el objetivo hubiera sido no contar con una Declaracin, sta era la mejor va. Recordemos que en diez aos slo dos artculos haban sido aprobados ad referndum por el GTPD: el reconocimiento de los indgenas a ser ciudadanos de sus pases y a la igualdad entre mujeres y hombres. Lo anterior no quiere decir que no se desarrollasen debates sustantivos y no se hubieran manifestado propuestas para alcanzar consensos; por el contrario, se baraj un gran nmero de propuestas, algunas de las cuales fueron retomadas por el Presidente-Relator al final del proceso de negociacin. Por otro lado, y de manera ms que determinante, en la Cumbre Mundial de 2005 los Jefes de Estado y de Gobierno plasmaron el compromiso poltico a favor de los derechos de los indgenas, como indica claramente el prrafo 127 del Documento Final: Reafirmamos nuestro compromiso de seguir avanzando en la promocin de los derechos humanos de los pueblos indgenas del mundo, en los planos local, nacional, regional e internacional, incluso mediante la consulta y la colaboracin con ellos, y de presentar lo antes posible, para su aprobacin, un proyecto final de declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas.15 Si bien el trmino pueblos indgenas ya haba sido empleado en otros instrumentos internacionales, como el Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales de la OIT de 1989, y en la Declaracin y Programa de Accin de Durban de 2001,16 el uso del trmino pueblos en el texto de la Subcomisin tena una importancia poltica y un apoyo general porque no estaba calificado, como sucede en los textos anteriores (lo que potencialmente permita la libre determinacin de los pueblos indgenas). De hecho, mi participacin en el seminario de Ptzcuaro al cual hago referencia ms abajo, se centr la cuestin de pueblos, que despejaba el camino para resolver sin ms demoras los temas pendientes de la Declara-

SEGUNDA PARTE LUIS ALFONSO DE ALBA

119

cin que giraban alrededor del Artculo 3, eje y ncleo de la Declaracin, ya que reconoce a los indgenas el estatuto de pueblos, y por lo tanto el derecho a la libre determinacin, por cuya virtud determinan libremente su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural. Estos elementos abonaron el terreno para obtener una conclusin generalizada, no absoluta, entre los miembros del GTPD en 2004 y 2005, incluido su Presidente-Relator: que el tiempo se haba agotado para la revisin de proyectos de Declaracin.; Ms tiempo de negociaciones, despus de 21 aos, no hubiera aadido gran cosa a los posibles acuerdos, y por el contrario, se corra el riesgo de perderlos en el camino. Obviamente, esto es an objeto de mucha controversia, y seguramente en otros espritus prevalece la idea de que se debi haber seguido discutiendo los contenidos de la Declaracin, con el riesgo de dirigirse, desde mi punto de vista, al infinito o a la nada. En ese contexto se celebr el Seminario-Taller de Ptzcuaro del 26 al 30 de septiembre de 2005 bajo el auspicio del gobierno de Mxico en coordinacin con la Oficina del Alto Comisionado de las ONU para los Derechos Humanos. Este Taller jug un papel determinante, particularmente despus de la forma en que concluy la 10 y penltima sesin del GTPD (29 de noviembre al 3 de diciembre de 2004), generada en parte por la posibilidad de negociar ciertas partes del texto de la Sub-Comisin: falta de tiempo para mayores entendimientos; huelga de hambre por parte de algunas organizaciones de la sociedad civil insatisfechas por los resultados y mtodos de trabajo; un gran cisma en el cnclave indgena con respecto al futuro del documento en consideracin. El Taller de Ptzcuaro fue organizado bajo el liderazgo de Xchitl Glvez a quien, como seal antes, se debe en gran medida el xito de esta etapa final de las negociaciones. El taller nunca fue concebido como un ejercicio de negociacin que reemplazara al GTPD ni tampoco como un foro paralelo. Su principal objetivo fue contribuir de manera informal a los debates sobre cuestiones fundamentales del proyecto de declaracin, a saber, la libre determinacin, las tierras, los territorios y los recursos, y las disposiciones generales. Participaron en dicho taller cerca 90 representantes de gobiernos, especialistas de las principales regiones indgenas del mundo, organizaciones no gubernamentales (ONG), as como diversos acadmicos y el Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas, Rodolfo Stavenhagen. El taller permiti intercambiar de manera franca y sincera distintas opiniones que sirvieron para comprender mejor las diferencias y aportar ideas sobre la manera de acercar posiciones para redactar una declaracin fuerte y enrgica sobre los derechos de los pueblos indgenas. Llevar el proceso de dilogo a un espacio de carcter informal, fuera del rgido formato de las negociaciones ginebrinas de ese particular contexto, fue literalmente darle una bocanada de oxgeno al GTPD. Las discusiones del taller de Ptzcuaro dieron lugar a una aproximacin diferente a la temtica. Los represen-

120

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

tantes gubernamentales, indgenas y de la sociedad civil pudieron manifestar ms libre y francamente sus dudas y preocupaciones, ms que sus posiciones. Al final del da, los participantes nos dimos cuenta de que las convergencias eran mayores que las divergencias y que, haciendo esfuerzos, era posible encontrar las soluciones necesarias para llegar al compromiso necesario.

ltimas negociaciones en el GTPD


El dcimo-primero, y ltimo, perodo de sesiones del GTPD, celebrado del 5 al 16 de diciembre de 2005 y del 30 de enero al 3 de febrero de 2006, estuvo impregnado por un ambiente positivo, diferente al de aos anteriores, presagiando tal vez la necesidad de imponer una nueva cultura de trabajo en el terreno de los derechos humanos. En este periodo de sesiones, si bien hubo debates an intensos sobre el significado de la libre determinacin en el contexto de la autonoma ejercida por los pueblos indgenas; sobre el alcance del significado tierras y territorios en el contexto de los Estados nacionales y de las dimensiones agrarias y culturales de los indgenas; sobre cuestiones transversales como los derechos de las mujeres, los nios, los derechos de terceros, y de manera particular sobre la aparente dicotoma entre derechos colectivos versus derechos individuales, en sus dos ltimas sesiones se pudo afinar la redaccin de artculos clave (como el prrafo 18 del prembulo y los artculos 1, 2, 26, 27, 31 y 45) para lograr un consenso sobre todo el documento que a la postre sera aprobado por el Consejo. La confrontacin ms fuerte se produjo entre Mxico y Nueva Zelanda, cuando este pas present, junto con Estados Unidos y Australia, una propuesta para modificar el artculo 3 sobre libre determinacin, un artculo que reproduce ntegramente las disposicin que figura en el artculo 1 comn de los Pactos internacionales de derechos humanos. En Ptzcuaro, haba quedado claro que ni el cnclave indgena ni los pases que promovamos la Declaracin aceptaramos modificar esto. Inmediatamente despus de la presentacin en sala de la propuesta mencionada, el Presidente del GTPD intent postergar su consideracin bajo el argumento de que se haba circulado solamente en ingls. Ante ello me vi obligado a sealar que no requeramos de la traduccin para expresar nuestro absoluto rechazo a la propuesta y que, si no mostrbamos, todos, una voluntad para acercarnos por la va consensual a los textos, siempre quedaba el recurso de someter la Declaracin al voto para que la mayora se pudiera expresar. Esta confrontacin nos oblig a todos a redoblar los esfuerzos por mantener un ambiente constructivo durante el resto del periodo al tiempo que fortaleci al Presidente del GTPD en su papel de mediador. Me parece que los aspectos ms relevantes de esas semanas fueron la aceptacin tcita del proyecto del Presidente como documento base de los trabajos, una

SEGUNDA PARTE LUIS ALFONSO DE ALBA

121

disposicin a la negociacin de ambas partes, y la adopcin preliminar de ms de 25 prrafos preambulares y 35 artculos de la Declaracin, a travs de un grupo de trabajo abierto e informal conducido ejemplarmente por la delegacin de Noruega (pas que jug un papel decisivo desde sesiones anteriores y que ayud a sacar del estancamiento al GTPD). Lo anterior fue posible en gran medida gracias a que los representantes indgenas consideraron aceptable el texto presentado por el Presidente, ya que retomaba en gran parte el texto de la Subcomisin e incluso lo mejoraba. En ese contexto, el Cnclave indgena latinoamericano jug un papel clave para lograr una posicin flexible y a favor de avanzar en las negociaciones en el interior del Cnclave indgena, con argumentaciones jurdicas muy bien sustentadas. El Presidente del GTPD haba anunciado que revisara su texto al concluir los trabajos de febrero, por lo que varios pases y representantes indgenas se hicieron a la idea que ese resultado se remitira a la prxima sesin de la Comisin para tomar accin. Comenzaba a generarse un ambiente tendiente a la finalizacin de la negociacin en el corto plazo. No obstante, an quedaban pendientes temas difciles. Por ejemplo, el carcter colectivo de los derechos humanos de los pueblos indgenas, tema ante el cual varias delegaciones del grupo occidental, particularmente el Reino Unido y Francia, mantenan serias reservas. Otro tema era el relativo al de la autoidentificacin para establecer la identidad de los integrantes de los pueblos indgenas. Australia, Estados Unidos, la Federacin Rusa y Nueva Zelanda reiteraron su posicin de inamovilidad respecto al tema de la libre determinacin para acotarla claramente a un ejercicio de autonoma interna. Tambin insistan en establecer garantas explcitas en la parte operativa relativas a la integridad territorial y a la unidad poltica de los Estados. Los miembros del GRULAC (Grupo de Latinoamrica y el Caribe), as como la Unin Europea, trataban de atender sus propias preocupaciones a travs de propuestas constructivas que permitan un entendimiento y un avance con los representantes de los pueblos indgenas. Al final del 11 perodo de sesiones, el Presidente-Relator del GTPD decidi presentar su propuesta de proyecto de Declaracin en la 62 sesin de la Comisin de Derechos Humanos de marzo de 2006. Ello fue favorecido por el hecho de que Per, como se seal anteriormente, tambin ejerca la Presidencia de la Comisin, lo que permitira capitalizar las labores del Grupo de Trabajo durante dicho mandato.

De la Comisin de Derechos Humanos al Consejo de Derechos Humanos


En principio, el proyecto de Declaracin deba ser considerado por la Comisin. Sin embargo haba incertidumbre derivada del proceso de reforma de la Comi-

122

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

sin y la falta de claridad sobre qu formato tendra el 62 perodo de sesiones (marzo de 2006), a la luz del establecimiento inminente del Consejo de Derechos Humanos. En el contexto de la transicin de la Comisin al Consejo los riesgos eran muchos en caso de que el texto del Presidente-Relator no hubiera logrado obtener un apoyo suficiente tanto de representantes gubernamentales como indgenas. Se hubiera podido, por ejemplo, entrar en un proceso muy complejo de enmiendas y subenmiendas del texto del GTPD; o bien autorizar una ltima sesin del GTPD. Pero todos sabamos que la liga se haba estirado al mximo y lo nico que podra suceder es que se contrajera o reventara; o se hubiera podido generar un escenario en el que la Comisin decidiera poner a dormir, lase congelar, por algunos aos el texto antes de retomar las negociaciones. Este ltimo escenario podra significar la muerte de la Declaracin. El 62 perodo sera el ltimo de la Comisin. A pocos das de que comenzara el mencionado periodo, no haba certeza sobre fechas, formato o agenda, de lo que debera ser resuelto a partir del 13 de marzo de 2006 cuando daran inicio los trabajos ya que las negociaciones sobre el establecimiento del Consejo en Nueva York aun no haban concluido. En Nueva York no slo no haba claridad sobre el futuro del Consejo, sino tampoco sobre la manera en que se podra efectuar el traspaso de los temas de la Comisin al Consejo sin provocar un vaci de proteccin, ni sobre el carcter de la primera sesin de este nuevo rgano. En Ginebra, los pases discutan sobre la organizacin de los trabajos del 62 perodo de sesiones de la Comisin con base en el establecimiento o no del Consejo, aunque las discusiones giraban principalmente en torno de la primera posibilidad. En general, haba una tendencia a favor de una sesin corta, bsicamente de procedimiento. El Grupo Asitico y el Grupo Africano favorecan esta propuesta, sin un segmento de procedimientos especiales y sin la adopcin de la Convencin para la Proteccin de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas (Convencin contra las Desapariciones) cuya negociacin recin haba concluido. La Unin Europea se inclinaba tambin por un formato procedimental, pero favoreca la aprobacin de la Convencin contra las Desapariciones y del texto del GTPD. En tanto que el GRULAC, si bien aceptaba la idea de una sesin corta, insista, con el apoyo del Presidente de la Comisin, en una sesin sustantiva que permitiera la aprobacin tanto de la Convencin como del texto del GTPD, as como el reconocimiento a los casi 60 aos de labor, desde la adopcin de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y con nfasis en la contribucin normativa de la Comisin, por lo que en su momento deplorara que no se hubiera tomado accin sobre esos instrumentos. Uno de los rasgos distintivos de este perodo fue la falta de preparacin de prcticamente todos los actores que participaran en la Comisin, dado que todo dependa de la conclusin de las negociaciones en Nueva York, misma que podra ocurrir el 15 de marzo en caso de que el Presidente de la Asamblea decidiera

SEGUNDA PARTE LUIS ALFONSO DE ALBA

123

someter al voto su propuesta de resolucin, como de hecho ocurri, ante la negativa de los Estados Unidos de Amrica para sumarse al consenso. Se esperaba pues un ejercicio de improvisacin que requera de gran flexibilidad por parte de las delegaciones gubernamentales como de las ONG. Se consideraron varios escenarios, dependiendo de dos factores. Por un lado, una solucin favorable en la Asamblea General para el establecimiento del Consejo, ayudara a mejorar el ambiente parlamentario en la Comisin, lo cual tendra como resultado un cambio en la agenda tradicional de la Comisin. Se podra considerar la realizacin de un periodo de sesiones de dos semanas en lugar de las seis semanas tradicionales y la trasmisin al Consejo de todos los asuntos no urgentes o concluidos. Para ayudar al proceso la mayor parte de las ONG ginebrinas estaban a favor de propiciar un ambiente positivo para la constitucin del Consejo, dejando por el momento sus prioridades, bsicamente sobre situaciones nacionales. Por el otro, las complicaciones en la Asamblea General derivadas de la forma en que se diera la votacin o de una hipottica postergacin de la toma de decisin, enturbiara sensiblemente el ambiente en Ginebra. Adems, poda esperarse que los temas que tradicionalmente haban generado polarizacin estuvieran presentes en el debate: la situacin del Medio Oriente, a lo cual se le sum la intolerancia religiosa o la difamacin de religiones dados los incidentes de la publicacin de las caricaturas que todos conocemos, el tema de Guantnamo o la situacin de Darfur, por citar algunos. Como ya mencion el 13 de marzo deban dar inicio los trabajos del 62 periodo de sesiones de la Comisin. Ese da, el embajador Rodrguez Cuadros, Presidente de la Comisin, hizo una muy breve intervencin, segn lo acordado previamente por los miembros de la Mesa Ampliada. Indic que todo el sistema de derechos humanos se encontraba en una situacin excepcional debido a las negociaciones relativas al establecimiento del Consejo en Nueva York aunque, independientemente de esas negociaciones, la Comisin tena responsabilidades y mandatos que cumplir. Luego, de conformidad con el artculo 48 del Reglamento de las Comisiones Orgnicas del ECOSOC, el Presidente declar suspendida la reunin e indic que los trabajos seran reiniciados el lunes 20 de marzo. De inmediato se gener una actividad de consultas muy intensa sobre las distintas agendas, formatos y propuestas de duracin del 62 perodo de sesiones. Finalmente, el 15 de marzo de 2006, la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante su Resolucin 60/251, decidi crear el Consejo en sustitucin de la Comisin.17 A partir de ese mismo da, se ejerci una intensa actividad a favor de la Declaracin por parte de las ONG y de los representantes de los pueblos indgenas involucrados en el proceso. A travs de cartas y comunicados manifestaron su apoyo a la adopcin de la Declaracin en el 62 perodo de sesiones de la Comisin y pedan a varios gobiernos, incluido el de Mxico, que hicieran

124

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

lo posible para que dicho texto fuera adoptado de manera urgente por la Comisin y que luego fuera transmitido al ECOSOC y a la Asamblea General. Lo anterior fue muy alentador y positivo ya que, en un primer momento, haba habido reservas de parte de los indgenas sobre el texto propuesto por el Presidente-Relator del Grupo de Trabajo, Luis Chvez.18 Lo que importa destacar es que, en ese momento, el texto del Presidente-Relator estaba adquiriendo un apoyo importante de parte de los indgenas, y empezaba a contar con el apoyo de los pases de la Unin Europea y del GRULAC. Pero tambin se tena conocimiento de que la Federacin Rusa, Estados Unidos de Amrica, Australia y Nueva Zelanda tenan serios problemas. Canad expresara claramente su desacuerdo con el texto del GTPD posteriormente. No obstante, la rueda ya giraba en favor de la adopcin de la Declaracin. En esa semana, el GRULAC reiter su posicin a favor de que la Comisin fuera sustantiva, y que pudiera examinar de manera profunda y particular los instrumentos producidos por sus respectivos grupos de trabajo, y que estaban listos para su aprobacin: el texto del GTPD y la Convencin contra las Desapariciones. Con base en este compromiso, el GRULAC se sumaba a la propuesta de que el 62 perodo de sesiones de la Comisin fuera corto, al igual que otros grupos regionales. Aunque el Grupo Occidental no tena una posicin comn, la Unin Europea ya apoyaba la adopcin del texto del GTPD y de la Convencin. De conformidad con la resolucin 60/251 que establece el Consejo de Derechos Humanos, el Consejo Econmico y Social (ECOSOC) deba adoptar una resolucin que diera certeza jurdica a la permanencia a los procedimientos especiales y grupos de trabajo de la Comisin en el periodo de transicin hasta que el Consejo adoptara alguna decisin. Con objeto de asegurar que los procedimientos especiales, los grupos de trabajo, y otras actividades pudieran tener un seguimiento, esa resolucin del ECOSOC podra solicitar la remisin de sus informes al Consejo. Las reuniones de la Comisin estuvieron suspendidas hasta el lunes 27 de marzo de 2006, mientras se aguardaba la decisin del ECOSOC. Mientras tanto las delegaciones y las ONG expresaban crecientemente su inconformidad, si no su franca molestia, por la forma en que se estaban desarrollando los acontecimientos, y por la confusin prevaleciente que se incrementaba al paso de los das, pues el Embajador Rodrguez Cuadros, Presidente de la Comisin, no lograba que se aceptara su propuesta sobre la agenda, que inclua la consideracin del texto del GTPD. La mayora de las delegaciones consideraron ya inevitable que la reunin fuera slo procedimental, con declaraciones nicamente de los Presidentes de los 61 y 62 perodos de sesiones de la Comisin y de la Alta Comisionada. Dada la urgencia de una decisin del ECOSOC sobre el procedimiento adecuado para considerar los informes de los Grupos de Trabajo para la elaboracin de la Convencin y la Declaracin, algunos pases buscaron que la resolucin que

SEGUNDA PARTE LUIS ALFONSO DE ALBA

125

el ECOSOC adoptara indicara que los informes de dichos grupos serian considerados por el propio ECOSOC. Esta alternativa, si bien cont con un amplio apoyo del GRULAC y de prcticamente todos los miembros de la Unin Europea, no prosper ante la oposicin de otros grupos. El 22 de marzo de 2006, finalmente, el ECOSOC aprob la resolucin 2006/2 (Implementacin de la resolucin de la Asamblea General 60/251). Dicha resolucin, que recordaba la resolucin 5(1) del 16 de febrero de 1946 por la cual se cre la Comisin, as como las resoluciones relevantes en trminos de su mandato, y desde luego la resolucin 60/251 de la Asamblea General estableciendo el Consejo de Derechos Humanos, slo asegur dos cosas: concluir los trabajos de la Comisin en su 62 periodo de sesiones, que deba ser corto y de procedimiento, transmitiendo su informe final al Consejo; y abolir la Comisin el 16 de junio de 2006. El desarrollo de las negociaciones hacia la tercera semana de marzo se haba complicado an ms, dada la falta de definicin por parte del ECOSOC. Prevalecan las dificultades para lograr un acuerdo sobre la agenda del perodo de sesiones, lo que se resolvi en un modesto programa para la clausura de la Comisin, que no dur ms de 3 horas. A lo anterior se le sum el malestar de muchos ante la falta de reconocimiento a la Comisin por los 60 aos de trabajos de dicho organismo, y sus enormes contribuciones, incluida la Declaracin Universal de Derechos Humanos. El 62 perodo de sesiones de la Comisin cerr el 27 de marzo en un ambiente protocolario y solemne. Adems de dar trmino a los trabajos de ese perodo, formaliz la clausura de la Comisin. La amplia asistencia de las delegaciones gubernamentales, organizaciones no gubernamentales y de la prensa, contrast con la falta de accin en cuestiones sustantivas, as como con las pocas intervenciones acordadas, las cuales se limitaron a las de las Presidencias de la Comisin saliente y entrante, la Alta Comisionada para los Derechos Humanos, los cinco Coordinadores Regionales y una muy breve declaracin de las ONG. En esa ocasin el GRULAC manifest, como se seal anteriormente, su profunda insatisfaccin y molestia por el proceso que condujo a una sesin desprovista de sustancia y que no tom accin, sin razones aparentes, sobre los proyectos de Convencin sobre desapariciones forzadas y Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Tambin se disoci de la Resolucin de la Comisin presentada por su Presidente para dar por clausurados los trabajos, sealando que no la sometera a voto en el entendido de que la primera reunin del Consejo sera sustantiva. El GRULAC enfatiz que adoptar dichos instrumentos en esa sesin hubiera sido una seal por dems positiva y una digna culminacin de la Comisin. De esta manera concluy la Comisin, por lo que la primera sesin del Consejo se avecinaba con un caudal de responsabilidades y altas expectativas. Ante dicha situacin era importante asumir una actitud proactiva a favor no slo del nuevo Consejo, sino de los logros alcanzados por la Comisin, uno de los

126

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

cuales era la elaboracin del texto del GTPD. Algunos pases apoyaban la Convencin contra las Desapariciones Forzadas, otros la Declaracin. A raz de ello, se impona una alianza estratgica que a la postre mostr su eficacia: unir fuerzas alrededor de ambos instrumentos y apoyar la aprobacin de uno en relacin con el otro en la primera sesin del Consejo de Derechos Humanos. El 29 de marzo de 2006 se llev a cabo una rueda de prensa en torno a los proyectos de la Declaracin y la Convencin. Participaron en ella los Embajadores de Argentina, Blgica, Chile, Espaa, Francia, y el autor de estas lneas en representacin de Mxico; los representantes del Comit Internacional de la Cruz Roja, Amnista Internacional, la Comisin Internacional de Juristas y la Federacin Internacional de Derechos Humanos; y los corresponsales de varios medios como Reuters, BBC, EFE, Voice of America o La Jornada, entre otros. As dio inicio una campaa de promocin para la aprobacin de los instrumentos citados en la primera sesin del Consejo y en la Asamblea General en ese mismo ao ante la imposibilidad de que ello hubiera ocurrido en la Comisin o en el ECOSOC. Se destac el carcter fundamental de promocin y proteccin de los derechos humanos de dichos instrumentos. Asimismo se hizo una invitacin a todas las regiones a sumarse a este importante esfuerzo. Sobre el texto del GTPD en particular se afirm que ste finalmente daba respuesta a un reclamo histrico de los pueblos indgenas de todo el mundo; que era el producto de un muy largo proceso de negociacin comenzado en 1985 (en la entonces Subcomisin, proseguida por el GTPD por un lapso de 11 aos); y que el proyecto presentado al Consejo lograba un equilibrio entre las propuestas presentadas tanto por los Estados como por los pueblos indgenas. El texto del GTPD, se dijo, parta del reconocimiento de los rezagos histricos y estableca una serie de medidas para asegurar la preservacin, existencia y desarrollo de los indgenas; eliminaba la discriminacin de que son objeto, y proporcionaba soluciones tendientes a corregir las injusticias histricas en el marco de una nueva relacin entre el Estado y los pueblos indgenas; y reafirmaba los derechos de los pueblos indgenas con base en los principios existentes en el Derecho Internacional, a partir del reconocimiento de su situacin de especial vulnerabilidad, incluido el derecho de libre determinacin. Se hizo mencin, entre las contribuciones de varios pases al proceso de negociacin en 2005, al Taller de Ptzcuaro, el cual ayud a resolver en el proyecto el tratamiento del tema de la libre determinacin. Los Embajadores de Espaa y Francia pusieron de relieve el hecho que la Unin Europea haba logrado el apoyo para ocuparse de la Convencin y la Declaracin en la primera reunin del Consejo, indicando que se trataba de textos cerrados que requeran su adopcin por el Consejo y la Asamblea General en ese mismo ao. Se dej claro que el destino tanto de la Convencin como de la Declaracin estaban entrelazados, que el acuerdo entre los pases de la Unin Europea y el GRULAC era mantener atados, en un nico paquete, ambos instrumentos. Esta frmula de mancuerna fue la que

SEGUNDA PARTE LUIS ALFONSO DE ALBA

127

permiti, entre otros factores, la adopcin del texto del GTPD en el primer periodo de sesiones del Consejo. El mensaje no poda ser ms claro: el proceso de negociacin de la Declaracin haba llegado a su fin despus de 21 aos, y era tiempo de tomar accin al respecto. La decisin estaba en manos de los gobiernos y de las organizaciones de la sociedad civil, quienes al final de cuentas respondieron responsablemente ante la magnitud del suceso histrico que se avecinaba. Vale la pena recordar otra campaa que, de manera inusitada, y hasta sorpresiva, pero muy efectiva a la vez, pusieron en marcha las organizaciones y representantes indgenas para contrarrestar la campaa orquestada por los pases opositores a la Declaracin a raz de una reunin, a la que asist el sbado 24 de junio de 2006. Los representantes indgenas acusaron a esos pases de promover acciones para retrasar o incluso congelar la toma de accin sobre la Declaracin mediante mociones de procedimiento que ellos mismos consideraban contrarias al desarrollo de los derechos humanos, como la llamada mocin de no-accin (non action motion). A partir de ese momento, la solicitud de ms tiempo para el anlisis de la Declaracin, as como para lograr mayores acuerdos entre Estados y pueblos indgenas, fue calificada como una mocin de no accin y no como un gesto de buena voluntad o buena fe.

Aprobacin del texto del Consejo de Derechos Humanos


En abril de 2006 se busc definir algunos de los puntos sustantivos de la primera sesin del Consejo de Derechos Humanos, pero un tema importante que impeda el avance de las consultas era quin debera ocupar la Presidencia. El GRULAC consideraba que le corresponda ocupar la primera presidencia del Consejo, dadas las circunstancias en las que se desarroll el ltimo periodo de sesiones de la Comisin, que dur menos de 3 horas, mientras que otros grupos consideraban varias opciones. Per por su parte, haba lanzado una campaa de promocin en capitales a favor del Embajador Rodrguez Cuadros, sin reconocer en Ginebra dicha aspiracin y menos an, las dificultades que enfrent durante la clausura de la Comisin y que ciertamente fueron un factor para que otros grupos y pases consideraran que la presidencia del Consejo deba ser ocupada por otra regin. Europa del Este en particular, con algn apoyo de pases europeos, busc sin xito la presidencia y tampoco prosperaron algunas propuestas con apoyo asitico para que se rifara el cargo entre los cinco grupos regionales y el grupo ganador eligiera por consenso a un candidato. En todo caso era claro que el puesto no estaba asegurado para el GRULAC y que si nuestro grupo no lograba un acuerdo sobre un candidato de unidad perdera la oportunidad de ocupar la primera presidencia de este nuevo Consejo. Ante esta situacin, el 11 de mayo, el mismo

128

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

embajador Rodrguez Cuadros propuso a Mxico para ocupar el cargo y el GRULAC de inmediato aprob por aclamacin la propuesta. Fue as como Mxico se convirti en el candidato de la regin que posteriormente fue respaldado por el resto de los grupos regionales El 19 de mayo quien escribe estas lneas fue electo como presidente designado del Consejo de Derechos Humanos. La eleccin formal se llev a cabo el 19 de junio, cuando sesion por primera vez este nuevo rgano. Con dicha designacin, Mxico tuvo la enorme responsabilidad de conducir los esfuerzos de la comunidad internacional para consolidar el establecimiento y asegurar la operacin del nuevo Consejo. El reto fue construir un Consejo capaz de hacer frente a los desafos impuestos por la comunidad internacional en la promocin y proteccin de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin distincin de ningn tipo. Como si se tratara de una paradoja de la historia, en la primera semana de junio, se reunieron, para tratar una estrategia de apoyo a la Declaracin para su adopcin en la primera sesin del Consejo, Espaa, Guatemala, Per y Mxico. Suger entonces que por haber ejercido la Presidencia del GTPD sera muy importante que Per pudiera presentar el proyecto de resolucin correspondiente y que yo, en mi calidad de Presidente, apoyara todos los esfuerzos para su aprobacin durante el primer periodo de sesiones del Consejo. Per seal su disposicin para presentar la resolucin y tambin que exista la posibilidad de que se hicieran dos cambios editoriales al texto del Presidente relativos a los artculos 26 y 45, aunque el riesgo de abrir el texto era, como se dice coloquialmente, abrir la caja de Pandora y perder el apoyo tanto de algunas delegaciones como de organizaciones indgenas, cuando el equilibrio alcanzado era sumamente delicado (hay que mencionar que, en particular, el cambio editorial al artculo 26, era una propuesta hecha por Canad, que posteriormente ya no pudo mantener como compromiso para aceptar la Declaracin).19 Adems, segua siendo fundamental mantener el vnculo estrecho entre el texto del GTPD y la Convencin sobre Desapariciones a fin de conservar el apoyo de la Unin Europea, particularmente de Francia y del Reino Unido. Por lo tanto acordamos que el texto de la Declaracin no deba ser modificado. A mediados de junio, ya era conocido pblicamente el cabildeo intenso en contra de la aprobacin del texto del GTPD por parte de los Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda, as como el cambio radical de posicin de Canad. Se hacan valoraciones serias sobre las consecuencias que esto podra conllevar. Para entonces Per ya tena un proyecto de resolucin para la aprobacin del texto del GTPD y buscaba el copatrocinio de otros pases. Los representantes indgenas seguan apoyando el texto presentado por el Presidente y recordaban que la mayor parte de las organizaciones, as como el Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas, pedan su pronta aprobacin. El 20 de junio Per convoc a consultas informales abiertas sobre el proyecto de resolucin para la adopcin del texto del

SEGUNDA PARTE LUIS ALFONSO DE ALBA

129

GTPD; para entonces siete pases ya suscriban el proyecto: Per, Dinamarca, Espaa, Guatemala, Mxico, Noruega y Venezuela. Durante la primera sesin del Consejo el nivel de participacin de parte de gobiernos y de organizaciones de la sociedad civil, as como de otros participantes interesados, fue sumamente elevado; y de la misma talla o quizs de mayor tamao eran las expectativas sobre los primeros trabajos del Consejo, as como sobre los resultados, lo que deba permitir que la primera sesin fuera muy productiva, tal como ocurri al adoptarse decisiones con carcter histrico: la aprobacin de la Convencin sobre Desapariciones y del texto del GTPD y la creacin de los grupos de trabajo para abordar las tareas de construccin institucional del Consejo encomendadas por la resolucin 60/251.20 El 28 de junio el Consejo consider el informe del GTPD. La delegacin de Per ya haba registrado un proyecto de resolucin que contaba con alrededor de 40 copatrocinadores. El Consejo aprob la Declaracin y la remiti a la Asamblea General para su adopcin durante su 61 periodo de sesiones. En la presentacin de su informe, el Presidente del GTPD, Luis Enrique Chvez, explic el origen de las propuestas contenidas en su informe y seal que stas estaban orientadas a acercar las posiciones, as como a procurar que la declaracin se adoptase por consenso. Seal que dichas propuestas eran el producto de diversas opciones que haban estado sobre la mesa durante las negociaciones y todas haban sido debidamente consideradas en algn momento por GTPD. Afirm que, despus de aos de negociaciones, los aspectos ms controvertidos del texto (libre determinacin, tierras y territorios y los recursos naturales), difcilmente podran ser aprobados por consenso y que no haba mayor espacio para alcanzar un acuerdo, an cuando se autorizara la celebracin de ms consultas. Simplemente ya se haba llegado al lmite de las negociaciones y el fundamento detrs de las posturas sobre estos temas entre los distintos actores, impeda acordar frmulas intermedias. El Presidente Chvez insisti en que su propuesta trataba de cubrir de manera equilibrada y justa las preocupaciones de la gran mayora de los participantes en el proceso, estados y representantes de pueblos indgenas. El ambiente en el Consejo estuvo marcado por el anuncio de Canad en el sentido de que solicitara una serie de enmiendas al proyecto de resolucin que postergaran la decisin de la adopcin del texto del GTPD por lo menos hasta septiembre. Se rumoraba que la estrategia de Canad sera proponer que en la segunda sesin del Consejo se aprobara la extensin del mandato del GTPD por uno o dos aos ms pero, como mencion, una propuesta semejante se haba tratado de negociar en el 61 periodo de sesiones de la Comisin y fue bloqueada por el grupo de los mismos pases que se oponan a la Declaracin, y que ahora inclua a Canad. Varias delegaciones y grupos regionales llamaron a los miembros del Consejo a aprobar la Declaracin, enfatizando la necesidad de darle una respuesta a los reclamos histricos de los pueblos indgenas en el marco de un momento funda-

130

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

mental como era la primera sesin del Consejo. El GRULAC abog por la adopcin de la Declaracin durante esa sesin, al igual que la Unin Europea. sta ltima manifest que si bien no haba podido llegar a un acuerdo sobre todos los artculos del texto del GTPD, el proyecto presentado era el mejor resultado posible. Los pases nrdicos tambin suscribieron esta intervencin. El Grupo Africano solicit a Canad el retiro de las propuestas de enmienda y abog por la adopcin de la resolucin; era la primera vez que este grupo se manifestaba con claridad al respecto, aunque despus reaccionara de manera diferente en Nueva York. China tambin mantena una posicin favorable. Otras posiciones, minoritarias, favorecan la continuacin de las discusiones en el mismo sentido en que lo propona Canad. La posicin ms radical estaba del lado de Australia, los Estados Unidos de Amrica y Nueva Zelanda, pases que encontraban el texto del GTPD sumamente problemtico y lo calificaban de confuso, contrario al derecho internacional y susceptible de causar dificultades de interpretacin para su aplicacin. La Federacin de Rusia tambin mantuvo una posicin de reserva con relacin al texto, pero fue ms discreta. Con excepcin de Canad y la Federacin Rusa, los dems miembros del Consejo, incluida la Unin Europea (y en ella el Reino Unido y Francia), as como el Grupo Africano (que despus reculara asombrosamente en el proceso de adopcin de la Asamblea General luego de un intenso cabildeo por parte de los cuatro pases anglosajones que se oponan a la Declaracin), apoyaban la adopcin del texto del GTPD, que se convertira as en el texto del Consejo. En todo caso, el debate en sala fue positivo y las posiciones de Canad y Rusia como miembros del Consejo, as como las de Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda como observadores, representaron una clara minora que no se pudo interponer en la adopcin del texto. Otro problema que se suscit de ltimo momento fue el rumor, que lamentablemente result ser cierto, de que Argentina sera el nico pas del GRULAC que votara en contra de la Declaracin, debido particularmente a preocupaciones internas sobre la situacin de las Malvinas. Afortunadamente el Canciller de Argentina se encontraba en la sala, debido a la adopcin de la Convencin, instrumento con una importancia particular para ese pas, y cambi el voto. Cabe mencionar que, posteriormente, en Nueva York, Argentina result un excelente aliado del texto del Consejo, mientras que Colombia, que lo haba sido en Ginebra, se uni con los opositores al lado de otros pases del CARICOM, como Surinam. Es esencial tener en cuenta estos errticos cambios de posicin de los pases en uno u otro foro para comprender el desenlace de este proceso. Antes de iniciar la sesin me entrevist con el Canciller Tayana para evaluar la situacin. Ambos coincidimos sobre el psimo mensaje poltico que podra traer para el nacimiento del Consejo, as como para la Declaracin y la Convencin, un voto en contra de un pas del GRULAC y, particularmente, de uno que estaba tan comprometido con los derechos humanos, ms an con la presencia en

SEGUNDA PARTE LUIS ALFONSO DE ALBA

131

sala de personajes de peso poltico especfico, como la lder moral de las Madres de la Plaza de Mayo y de muchos lderes indgenas, que momentos antes de la sesin tambin conversaron con el Canciller argentino. Ante la delicada situacin interna, y la presin poltica en el Consejo, Argentina vot en abstencin, con lo cual se aminor el posible dao. Por el lado de las ONG y de los pueblos indgenas la gran mayora se expres a favor del texto del GTPD por medio de declaraciones de los cnclaves regionales de Asia, frica, Latinoamrica, Norteamrica y el Pacfico. Todos sealaron que el texto no era perfecto y que les hubiera satisfecho algo ms elevado en trminos de los estndares asumidos, pero llamaron la atencin del Consejo afirmando que era el momento para adoptarlo y pensar en su difusin e implementacin. Desde luego, fueron sumamente crticos con los gobiernos que se oponan a la adopcin. Slo algunas organizaciones indgenas se opusieron a la aprobacin del documento, aunque ms tarde rectificaran sus posiciones. A inicios de la primera sesin, una organizacin indgena con sede en Nueva York anunci que enviara un texto manifestando su rechazo al texto de la Declaracin, lo cual si bien puede considerarse honesto, era totalmente contraproducente al proceso. Como en otros casos, y como Presidente del Consejo, consider que la prioridad era encauzar el proceso desactivando ese tipo de acciones haciendo uso de los mejores argumentos a fin de mantener despejado el ambiente del Consejo, para lo cual cont siempre con el apoyo de mi valioso equipo. No obstante, puede decirse que, por primera vez, se percibi el apoyo mayoritario de los indgenas al proyecto de Declaracin que, sumado a la voluntad de una gran mayora de delegaciones, permiti que el Consejo aprobara el proyecto. Durante las sesiones que tuvieron lugar los das 29 y 30 de junio de 2006, en el marco del primer periodo de sesiones del Consejo, fueron adoptadas varias resoluciones, en consideracin del tema Aplicacin de la Resolucin 60/251 de la Asamblea General, del 15 de marzo de 2006, titulada Consejo de Derechos Humanos. El da jueves 29 de junio de 2006 se adopt, sin votacin, la resolucin Convencin Internacional para la proteccin de todas las personas contra las desapariciones forzadas.21 Inmediatamente despus se tom accin, es decir, se vot, sobre la resolucin presentada por Per Grupo de Trabajo de la Comisin encargado de elaborar un proyecto de declaracin de conformidad con el prrafo 5 de la resolucin 49/214 de la Asamblea General, de 23 de diciembre de 1994 (mocin A/HRC/1/L.3) mediante la cual el Consejo de Derechos Humanos adopt el texto y recomendando, a su vez, a la Asamblea General su adopcin.22

Nuevos escollos en la Asamblea General


Desde la Presidencia del Consejo era tan conveniente como necesario trazar una estrategia para la adopcin del texto del Consejo y de la Convencin sobre Des-

132

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

apariciones en el 61 periodo de sesiones de la Asamblea General. Primero, por la importancia de los instrumentos en cuestin y segundo, por la autonoma y jerarqua del Consejo, rgano renovado de las Naciones Unidas, donde dichos instrumentos haban sido aprobados. En la Asamblea General, como lo haba sido en el Consejo, era importante mantener unidos los dos instrumentos hasta donde fuera posible, a sabiendas de que la Convencin no encaraba las mismas dificultades que el texto del Consejo de la Declaracin. Desde la Presidencia del Consejo segua siendo importante hacer campaa y promocin por la Declaracin, mostrando las bondades del instrumento y exorcizando los fantasmas invocados por algunos Estados. Bajo ese talante, el 12 julio de 2006, recib una invitacin del Gobierno de Mxico, como Presidente del Consejo de Derechos Humanos, a travs de la encargada de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Xchitl Glvez, para asistir a la entrega simblica de la Declaracin que hiciera el entonces Presidente de Mxico, Vicente Fox, a los pueblos indgenas del mundo. En dicho evento se destac la importancia ante representantes indgenas, funcionarios, miembros del cuerpo diplomtico acreditado en Mxico, y la prensa, de la aprobacin de la Declaracin, de ser posible por consenso, por la Asamblea General en su 61 periodo de sesiones. Ms adelante se llev a cabo una Reunin para la Implementacin de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, en Tulm, Quintana Roo, del 4 al 6 de septiembre del 2006, organizada por Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, la Cancillera mexicana y el ACNUDH. Dicho evento retom algunas ideas vertidas en el seminario de Ptzcuaro, pero se enfoc en la implementacin de la Declaracin. A mi juicio, el mrito de esta reunin consisti en la reagrupacin del cnclave indgena y de los pases amigos de la Declaracin antes de dar inicio el 61 periodo de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas en Nueva York. El panorama auguraba obstculos, ya que despus de la aprobacin de la Declaracin en el Consejo, pases como Canad y Nueva Zelanda amenazaron con hacer uso de la Tercera Comisin de la Asamblea General para frenar la adopcin del citado instrumento. En el segundo periodo de sesiones del Consejo, celebrado entre el 18 de septiembre y el 6 de octubre y el 27 y 29 noviembre de 2006, en el seguimiento de las decisiones del Consejo, hice un recordatorio y un llamado para continuar apoyando la causa de los derechos humanos, fundada en el compromiso de los Estados para constituir un Consejo de Derechos Humanos, y en ese tenor apoyar la adopcin de la Convencin sobre Desapariciones y de la Declaracin en la Asamblea General, afirmacin que no cay del todo bien a las delegaciones opositoras, pero que era necesaria para refrendar mi compromiso, como Presidente, a favor de la adopcin de dichos instrumentos.

SEGUNDA PARTE LUIS ALFONSO DE ALBA

133

El 10 de noviembre de 2006 fue considerado el Tema 68, Informe del Consejo de Derechos Humanos, tanto en el Plenario de la Asamblea General como en la Tercera Comisin.23 Se program la presentacin del informe del Consejo en el Plenario durante la sesin matutina, y la presentacin de la Convencin sobre Desapariciones y la Declaracin en la Tercera Comisin durante la sesin vespertina, en cuyo marco deba tomarse accin sobre las recomendaciones que el Consejo haba transmitido a la Asamblea General, adems del debate general alrededor de las mismas. En mi intervencin en el Plenario de la Asamblea present un informe general de las actividades del Consejo haciendo mencin de su labores en el desarrollo del derecho internacional en la esfera de los derechos humanos y al examen de temas concretos, en cuyo contexto aprob y recomend, para la adopcin de la Asamblea General, la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas y la Convencin Internacional para la proteccin de todas las personas contra las desapariciones forzadas. En mi intervencin en la Tercera Comisin me refer exclusivamente a las recomendaciones del Consejo de Derechos Humanos a la Asamblea General, relativas al desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos. Enfatic que, de conformidad con el prrafo 5(c) de la resolucin 60/251,24 el Consejo efectu una importante contribucin al desarrollo de la normativa internacional en derechos humanos, con la aprobacin, en su primer perodo de sesiones, de la Convencin sobre Desapariciones y de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Reiter que, adems de que la Declaracin da respuesta a una demanda histrica de los pueblos indgenas y es producto de un largo proceso de negociacin, la comunidad internacional estaba en capacidad de atender la peticin formulada por los Jefes de Estado y de Gobierno en septiembre de 2005, en el marco de la Reunin Plenaria de Alto Nivel de la Asamblea General de Naciones Unidas, cuando reafirmaron su compromiso de presentar lo antes posible para su aprobacin, un proyecto final de la Declaracin sobre las Derechos de los Pueblos Indgenas.25 Per y Francia, con el apoyo de varios copatrocinadores, haban registrado sendos proyectos de resolucin, que contenan, respectivamente, la Declaracin y la Convencin. Se esperaba que, al finalizar el debate general, la Tercera Comisin procediera a adoptar ambos instrumentos. En un escenario optimista, esto ocurrira al finalizar esa misma tarde (viernes), o el lunes siguiente (13 de noviembre), en caso de que se prolongara el debate. Ya circulaba un proyecto de resolucin26 que tomaba nota de la resolucin 1/2 del 29 de junio de 2006 del Consejo de Derechos Humanos, por medio de la cual se expresaba su reconocimiento al Consejo por dicha aprobacin, y tambin aprobaba la Declaracin tal cual haba sido adoptada.27 Sin embargo, esa semana, el Representante Permanente de Namibia, que presida el Grupo Africano, envi una carta a la Presidenta de la Asamblea General,

134

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Sra. Sheikha Haya Rashed Al Khalifa, de Bahrein, solicitando diferir la consideracin de la Declaracin a fin de que los Estados Miembros consideraran y negociaran en mayor profundidad antes de tomar accin. Tambin el Representante Permanente de Botswana envi una misiva en respuesta a una carta conjunta enviada a los Estados Miembros por el grupo de pases que apoyaban la Declaracin la cual sealaba las serias dificultades que ese pas tena con la Declaracin y consideraba apropiado que se reflexionara antes de la adopcin. La carta iba acompaada de un aide-mmoire en el que detallaba los aspectos de la Declaracin que presentaban dificultades al gobierno de ese pas, y que fueron los mismos que hizo suyo el grupo africano: falta de definicin de pueblos indgenas, derecho a la libre determinacin, recursos naturales y las tierras y territorios, el Convenio 169, entre otros.28 Ahora bien, puesto que haba pases del Grupo Africano que s apoyaban la adopcin de la Declaracin (Benin, Camern, el Congo y Sudfrica), los pases con objeciones presentaban su postura como una cuestin de procedimiento y no de sustancia. Informalmente el Grupo Africano haca saber que pedira una continuacin de las negociaciones hasta la conclusin del 61 periodo de sesiones de la Asamblea General en septiembre de 2007. El grupo de copatrocinadores de la Declaracin inici desde el lunes 13 de noviembre un dilogo con miembros del Grupo Africano a fin de encontrar una solucin que permitiera resolver las preocupaciones de esos pases, con la condicin de no reabrir el documento. Si bien el Grupo Africano afirmaba estar a favor, y que nicamente buscaba una va para abordar ciertas preocupaciones, la verdad es que nunca aclararon cul era esa va. Por otro lado, las preocupaciones manifestadas no eran menores ya que se referan a temas sustantivos y esenciales de la Declaracin. Los copatrocinadores propusieron modificar el proyecto de resolucin mediante el cual se adoptara la Declaracin, a fin de aadirle referencias a los principios de la Carta de las Naciones Unidas y a la diversidad de los pueblos indgenas en las distintas regiones del mundo. Se incluira tambin una mencin a la labor realizada por los respectivos rganos de la Comisin de Derechos Humanos en la elaboracin de la Declaracin. No obstante, de forma paralela, y sin hacerlo del conocimiento de los copatrocinadores, Namibia, a nombre del Grupo Africano, registr una serie de enmiendas que abran un plazo para su consideracin antes de la conclusin del 61 periodo de sesiones. El Grupo Africano afirm haber registrado las enmiendas bajo el entendido de que las retirara en caso de llegar a un acuerdo con los copatrocinadores. Sin embargo, tena previsto presentarlas en la Tercera Comisin, lo que ya prejuzgaba negativamente el resultado de las negociaciones entre ese grupo regional y los copatrocinadores. Para entonces el Grupo Africano ya presentaba un frente unido que inclua a Sudfrica, cuyo Embajador en Nueva York haca campaa en contra de la Declaracin, a pesar de opiniones en contrario en Ginebra y Pretoria.

SEGUNDA PARTE LUIS ALFONSO DE ALBA

135

Desde luego me manifest sobre la inconveniencia de apoyar el proyecto de decisin registrado por el Grupo Africano debido a que afectaba, primero, la autonoma del Consejo y, segundo, contradeca el acuerdo adoptado por la Asamblea General con respecto a los trminos para la consideracin del Tema 68.29 Esto sin considerar el dao provocado a la Declaracin. Para colmo las cosas se complicaban en Nueva York y el tema indgena comenzaba a ser usado con otros fines.30 El 28 de noviembre de 2006, Per present, en nombre de 33 copatrocinadores la resolucin por la cual la Asamblea General adoptara el texto del Consejo.31 Sin embargo, el Grupo Africano, a iniciativa de Botswana, Kenia, Namibia y Nigeria, arguyendo objeciones sustantivas, someti enmiendas para aplazar el examen y la adopcin de medidas a fin de contar con ms tiempo para seguir consultando y concluir el examen de la Declaracin antes del 61 perodo de sesiones de la Asamblea General. Conviene recordar el sentido de las enmiendas. En el prrafo 1 de la parte operativa, que expresaba el aprecio hacia el GTPD por el trabajo realizado en la elaboracin de un proyecto de Declaracin, se pidi eliminar la frase y al Consejo de Derechos Humanos por la aprobacin del texto de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas. En el prrafo 2, tambin de la parte operativa, que adoptaba la Declaracin contenida en el anexo de esa resolucin, se decidi aplazar el examen y la adopcin de medidas sobre la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas a fin de disponer de ms tiempo para seguir celebrando consultas al respecto. Luego se aadi un prrafo operativo que decidi tambin concluir su examen de la Declaracin antes de que termine el sexagsimo primer perodo de sesiones. Las enmiendas al proyecto de resolucin formuladas por el Grupo Africano fueron adoptadas por 82 votos a favor, 67 en contra y 25 abstenciones.32 Posteriormente, el proyecto de resolucin enmendado cont con 83 votos a favor y 91 abstenciones, ningn voto en contra. Antes de votar sobre el proyecto de resolucin enmendado, los copatrocinadores originales retiraron su apoyo o copatrocinio.33 Igualmente expresaron que las enmiendas africanas desvirtuaban el propsito central de la resolucin; que equivalan a una mocin de no accin; que se alejaban de la posicin que Argelia expres a nombre del Grupo Africano en Ginebra; que el aplazamiento no conducira a resultados ms aceptables ni para los Gobiernos ni para los pueblos indgenas; y que la mocin de aplazamiento pona en riesgo la Declaracin y enviaba un mensaje de incapacidad de la ONU para actuar en la materia.34 Dos factores centrales influyeron para que la iniciativa de los pases africanos prosperara: su alianza con los principales pases opositores a la Declaracin (Australia, Canad, Estados Unidos, la Federacin de Rusia y Nueva Zelanda), y la influencia del debate que se daba en la Tercera Comisin sobre la presentacin

136

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

del informe del Consejo en el plenario de la AGONU,35 cuestin a la que China, Egipto e Irn se oponan por considerar que cuestionaba la relevancia de la Tercera Comisin como el nico rgano universal sobre cuestiones de Derechos Humanos. A partir de la resolucin enmendada, el Grupo Africano sostuvo consultas internas para definir su postura sustantiva, cosa que no pudo lograr debido a diferencias con Sudfrica y Camern, que haban copatrocinado y votado a favor de la Declaracin en Ginebra. Durante este impasse, Botswana promovi en Addis Abeba, en el curso de la Cumbre de la Unin Africana (31 de enero de 2007), que se acordara la posicin del grupo regional en las negociaciones que estaban por venir. A pesar de ello, las discusiones del Grupo Africano en Nueva York seguan estancadas, particularmente a raz las enmiendas que haba presentado Kenia a ms de 45 prrafos! De enero a marzo de 2007, se llevaron a cabo consultas informales entre los principales copatrocinadores de la Declaracin. Noruega, Mxico, Alemania (que presida entonces la Unin Europea), Per, Fiji y Noruega se reunieron el 9 de febrero con la Presidenta de la AGONU para asegurar que no se estableciera un mecanismo formal que pudiera llevar a la apertura del texto de la Declaracin y, por lo tanto, a nuevas e interminables negociaciones.36 El 3 de mayo se celebr en Nueva York una mesa redonda en la que qued de manifiesto el compromiso de la sociedad civil africana con la Declaracin aprobada por el Consejo, lo cual comprometi ms la posicin africana. El 16 de mayo el Grupo Africano present a la Presidenta de la AGONU una propuesta de enmiendas a 37 prrafos de la Declaracin. De inmediato, Mxico le remiti un proyecto de resolucin acompaado por una carta firmada por 67 pases en la que se propona como alternativa reflejar las preocupaciones de los pases africanos en la resolucin y no en la Declaracin. Cabe mencionar que, en esos momentos, en Ginebra, el Consejo an no llegaba a discutir, en el marco de la arquitectura institucional del Consejo, cul sera el futuro del GTPI, que a la postre sera reemplazado por el actual Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, rgano subsidiario del Consejo. No obstante, en la Presidencia del Consejo, reciba con frecuencia a los representantes del cnclave indgena que seguan de cerca el futuro del mencionado GTPI, aunque sus preocupaciones fundamentales giraban alrededor de los sucesos en Nueva York. En este sentido, el sexto perodo de sesiones del Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas (FPCI), que tena como particularidad la reciente eleccin de sus nuevos expertos y que iba a celebrarse del 14 al 25 de mayo de 2007, se present como un espacio ms que oportuno para intensificar la campaa en favor de la Declaracin. Por lo anterior, no dud en asistir a dicho Foro a partir de la invitacin que se me extendiera.37

SEGUNDA PARTE LUIS ALFONSO DE ALBA

137

En el FPCI mencion que, independientemente del curso que tomara el proceso de construccin institucional que estaba en marcha, el FPCI y el Consejo de Derechos Humanos deberan realizar esfuerzos para trabajar conjuntamente, debido a sus intereses comunes. Es todava mi conviccin que la colaboracin y cooperacin cercana entre el Foro y el Consejo ayudar a optimizar los resultados de las tareas en funcin del monitoreo y mejoramiento de los derechos humanos de los indgenas. Con respecto a la situacin de estancamiento en que se encontraba la Declaracin en la Asamblea General, mencion que, a pesar de los obstculos, en distintas ocasiones, diversas delegaciones gubernamentales haban hecho llamados para su pronta adopcin en el marco de los trabajos de seguimiento a las decisiones del Consejo, por lo que era fundamental intensificar y estrechar el trabajo y la comunicacin entre los representantes indgenas y de los Estados. Aprovech la visita a Nueva York para reunirme con diversos actores, incluyendo a la Presidenta de la Asamblea General y al embajador de Namibia. Tambin convers en varias ocasiones con el embajador de Filipinas, quien actu como facilitador a solicitud de la Presidenta de la Asamblea General, y en todos mis contactos subray lo delicado de la coyuntura, para la Declaracin y para el Consejo de Derechos Humanos. Casi un mes despus, el 29 de junio, el Representante de Filipinas, el Embajador Hilario Davide, present un informe sobre el estado de las consultas que haba llevado a cabo.38 En dicho informe, adems de detallar las actividades realizadas, se presentaron las opciones de solucin, las reacciones a stas ltimas, as como un anlisis sobre las distintas posiciones sobre el proceso de adopcin de la Declaracin. El informe prevea tres escenarios posibles para superar el impasse y buscar una solucin de compromiso: 1) un encabezado o chapeau antes de la parte preambular; 2) retoques al proyecto de resolucin con base en las enmiendas africanas e insertando un inciso en el artculo 46 que vinculara el proyecto de resolucin y la Declaracin; 3) un modelo hbrido que contendra la insercin de dos prrafos en la resolucin y una enmienda al artculo 46 del texto del CDH. Tambin caba cualquier otra opcin que la Asamblea General juzgara apropiada. El informe peda una reapertura limitada del texto en las reas de preocupacin de Australia, Canad, Colombia, Guyana, Nueva Zelanda, Rusia y Surinam. La situacin en el GRULAC no era menos compleja pues, como indiqu antes, Colombia, pas que haba sido solidario en Ginebra con el proceso de adopcin de la Declaracin, cambi su posicin de forma radical. En cambio, Argentina, que haba tenido reservas, e incluso votado en abstencin, fue un gran apoyo en Nueva York. En un primer escenario, algunas de las preocupaciones de los pases africanos se reflejaran en el proyecto de resolucin, sin modificar la Declaracin. En principio, sta era la mejor opcin pero dada la posicin adoptada en Addis Abeba era poco probable que prosperara. Se estimaba necesario que los copatrocinadores presentaran de cualquier manera una propuesta en ese sentido. Un segundo

138

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

escenario era incorporar un nico prrafo en el texto del Consejo que hiciera mencin a la soberana nacional y a la integridad territorial de los Estados, pero se corra el riesgo de que otros pases introdujeran otros cambios. En cualquier caso se modificaba una decisin del Consejo y se sentaba un precedente desafortunado. Finalmente, de no alcanzar un acuerdo, se poda forzar la votacin del texto original, argumentando el agotamiento de los recursos. La Declaracin sera aprobada con un nmero significativo de abstenciones y/o de votos en contra, as como de declaraciones interpretativas. Frente a esta ltima opcin tambin se consider la posibilidad de que la Asamblea General no adoptara ninguna decisin y de esa manera se mantendra el texto aprobado por del Consejo, lo cual se descart ulteriormente dada la importancia que los propios pueblos indgenas daban al carcter universal de la Asamblea General. El Grupo Africano insisti en enmendar el texto de la Declaracin. Por su lado, los pases favorables a la adopcin de la Declaracin manifestaron que cualquier opcin que implicara la enmienda del texto original no poda ser contemplada como propuesta de compromiso. Sin embargo, se saba que, de insertarse una referencia a la integridad territorial de los Estados, el grupo africano quedara dividido, ya que varios de sus miembros (Benin, Mali, Mauricio y Sudfrica) estaran en posibilidad de votar a favor del texto. Los pases contrarios a la Declaracin trataban de posponer nuevamente una decisin en el 61 periodo de sesiones de la Asamblea General para realizar enmiendas sustantivas.39 Por otro lado, tambin era evidente que, por cuestiones polticas y de unidad regional, el Grupo Africano requera encontrar una solucin que le permitiera incorporar al menos algunas de sus preocupaciones y que al mismo tiempo evitara que la regin fuera percibida como la responsable histrica de haber bloqueado la aprobacin de la Declaracin en la ONU. A estas alturas del proceso, el desgaste para esa regin ya era grande, por lo que el representante de Namibia se puso en contacto con los representantes de Mxico y Per para explorar nuevamente la posibilidad de alcanzar un acuerdo. A partir de entonces Mxico y Per se reunieron peridicamente con Botswana, Gabn, Kenia, Namibia y Tanzania. El 13 de agosto de 2007 Canad, Colombia, Nueva Zelanda y la Federacin de Rusia enviaron una nota dirigida a la Presidenta de la Asamblea General y los Estados involucrados adjuntando sus enmiendas a la Declaracin. Se trataba de un total de 34 modificaciones que alterabansustancialmente el texto del Consejo en temas como tierras y territorios; el consentimiento previo, libre e informado; la libre determinacin y la propiedad intelectual. Estas enmiendas se presentaban ms de un mes despus de que el Embajador Davide hiciera la presentacin de su informe al que me he referido antes. Como dicha nota no surti el efecto deseado, Canad manifest vehementemente su insatisfaccin por la falta de transparencia y por no haber sido incluido en el proceso de negociacin promovido por Namibia. Sin embargo, los argu-

SEGUNDA PARTE LUIS ALFONSO DE ALBA

139

mentos se derrumban solos. Todos sabamos que las consultas sobre la Declaracin llevaban ya ms de dos dcadas, siendo Canad uno de los pases que haba liderado el proceso, y que, a pesar de ello, no fue posible llegar a una solucin de consenso. Adems, el envo de la nota coincida en un momento en que las consultas arrojaban resultados positivos y slo quedaba pendiente lograr un acuerdo sobre un prrafo preambular de la resolucin en el cual Kenia insista en incluir el concepto de igualdad, lo que resultaba inaceptable para delegaciones occidentales como el Reino Unido. Adems, cuando la Asamblea General decidi prolongar las consultas, slo dos grupos presentaron formalmente propuestas, y en ese contexto, los simpatizantes de la Declaracin y el Grupo Africano estaban cerca de alcanzar un acuerdo con cerca de 120 pases, grupo al cual posiblemente se sumaran pases caribeos, asiticos y del Medio Oriente. Por su parte, el cnclave indgena tena conocimiento de la ltima versin del texto revisado durante las consultas, mismo que sera estudiado internamente. De manera general y preliminar se consideraba que habra un acuerdo aceptable para los cnclaves regionales, con excepcin del de Amrica del Norte. Finalmente, el 30 de agosto de 2007 se formaliz el acuerdo entre los simpatizantes de la Declaracin y el Grupo Africano al aceptar ambos grupos eliminar el citado prrafo preambular. Un da antes Per, Guatemala y Mxico se reunieron con el cnclave indgena para explicar a grandes rasgos los cambios acordados. Si bien algunas organizaciones manifestaron reticencia a la referencia de la integridad territorial de los Estados, hubo un apoyo mayoritario al acuerdo. Ese mismo da organizaciones de derechos humanos y representantes de pueblos indgenas llevaron a cabo manifestaciones frente a las Misiones de Nueva Zelanda, Australia, y Canad para protestar por su oposicin al instrumento. En los das subsecuentes se elabor el proyecto de resolucin con el que la Asamblea General adoptara, el jueves 13 de septiembre de 2007, la Declaracin. Como se haba previsto, la Asamblea aprob por una abrumadora mayora la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas.

Conclusiones
La creacin del Consejo de Derechos Humanos marc un hito en la historia de las Naciones Unidas. Se trat verdaderamente de una revolucin silenciosa de los derechos humanos, segn la declaracin realizada por Sra. Louise Arbour, Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el 27 de marzo de 2006, en ocasin del cierre de la Comisin. Uno de los grandes retos ante los que se enfrentaba el sistema internacional de promocin y proteccin de los derechos humanos era la duplicacin y la imbricacin o superposicin de tareas con respecto al tratamiento de los derechos huma-

140

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

nos, los cuales se polarizaban an ms al ser objeto de debate o negociacin entre la Comisin y la Asamblea General. No cabe duda que la relacin entre la Tercera Comisin de la Asamblea General y el Consejo no ha sido completamente resuelta en provecho de un equilibrio de funciones y de una sana divisin del trabajo, por lo que sigue siendo un reto a resolver. En otros momentos ya he externado mi preocupacin en el sentido de que la Tercera Comisin reexaminara o reabriera las decisiones del Consejo, muchas de las cuales entraan un delicado equilibrio, pues esto supone restarle credibilidad a la nueva institucin y a la larga debilitar su capacidad de dilogo y de lograr consensos. La ruta que sigui la Declaracin para ser adoptada por la Asamblea General despus de su aprobacin por el Consejo fue un claro ejemplo de lo anterior, no obstante el favorable desenlace que todos conocemos. Durante sus primeros meses, si bien el Consejo enfrent dificultades, se vio beneficiado por la adopcin de la Declaracin, la cual se present como el gran desafi al cual logr hacerle frente, a pesar de que la situacin se complicara en la Asamblea General. De cierta forma, la adopcin de la Declaracin fue una de las pruebas de cido para el Consejo. Su aprobacin temprana traz una lnea con la Asamblea para generar el trato igual y el equilibrio de los derechos sociales, econmicos y culturales y el derecho al desarrollo frente a los derechos civiles y polticos. En este contexto, la aprobacin de la Declaracin puede ser apreciada como un esfuerzo encaminado a recomponer este desequilibrio generacional ya que recoge holsticamente, como se dice en los foros indgenas, los derechos humanos de los indgenas como un conjunto intrnsecamente armnico e integrado. No cabe duda que, de una u otra forma, la coyuntura poltica internacional favoreci, en su momento, la adopcin de la Declaracin. Esperemos que ahora sta se torne en un apoyo decidido para su implementacin.

Notas
1 2 El autor agradece los comentarios de Luis Javier Campuzano, Ela Sosa y Vctor Genina. Quiero agradecer particularmente a Gustavo Torres su lectura crtica del texto y su investigacin. Consejo de Derechos Humanos de la ONU Resolucin 2006/2: Grupo de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos encargado de la elaboracin de un proyecto de declaracin de acuerdo con el prrafo 5 de la Resolucin 49/214 de la Asamblea General de 23 de diciembre de 1994 (29 de junio de 2006). El proyecto de texto del Consejo fue adoptado por 30 votos a favor (Alemania, Azerbaijn, Brasil, Camern, China, Cuba, Repblica Checa, Ecuador, Finlandia, Francia, Guatemala, India, Indonesia, Japn, Malasia, Mauricio, Mxico, Pases Bajos, Pakistn, Per, Polonia, Repblica de Corea, Rumania, Arabia Saudita, Sudfrica, Sri Lanka, Suiza, Reino Unido, Uruguay, Zambia), 12 abstenciones (Argelia, Argentina, Bahrein, Bangladesh, Ghana, Senegal, Tnez, Ucrania), 2 votos en contra (Canad, Federacin Rusa) y 3 que no votaron (Djibouti, Gabn y Mali). Si bien Argelia, en nombre del Grupo Africano, anunci (27 de junio de 2006) el apoyo total a la Declaracin, slo 4 de los 13 miembros africanos del Consejo votaron a favor.

SEGUNDA PARTE LUIS ALFONSO DE ALBA

141

3 4 5

6 7

Asamblea General Resolucin 61/125: Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Doc. ONU A/61/67, Anexo (13 de septiembre de 2007). Asamblea General Resolucin 60/251: Consejo de Derechos Humanos, Doc. ONU A/ Res/60/251 (2006). 157.De conformidad con nuestro compromiso de reforzar an ms los mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas, decidimos establecer un Consejo de Derechos Humanos. 158. El Consejo se encargar de promover el respeto universal de la proteccin de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas, sin distinciones de ningn tipo y de forma justa y equitativa. 159. El Consejo deber ocuparse de las situaciones en que se infrinjan los derechos humanos, incluidas las infracciones graves y sistemticas, y hacer recomendaciones al respecto. Tambin deber promover la coordinacin eficaz y la incorporacin de los derechos humanos en la actividad general del sistema de las Naciones Unidas.160. Pedimos al Presidente de la Asamblea General que lleve a cabo negociaciones abiertas, transparentes e inclusivas, que concluyan lo antes posible durante el sexagsimo perodo de sesiones, con objeto de establecer el mandato, las modalidades, las funciones, el tamao, la composicin, los miembros, los mtodos de trabajo y los procedimientos del Consejo.Vase: Cumbre Mundial de 2005 de la Asamblea General Resolucin 60/1: Resultado de la Cumbre Mundial, Doc. ONU A/RES/60/1 (16 de septiembre de 2005), prrs.157-159. Es importante sealar que el seminario-taller internacional llevado a cabo en Ptzcuaro, Michoacn, para discutir los temas lgidos de la Declaracin, dio inicio algunos das despus, el 26 de septiembre de 2005, con el mpetu otorgado por esa misma Cumbre Mundial de 2005 en el marco de la Reunin Plenaria de Alto Nivel de la AGONU. Ibd. prr. 127. Subcomisin para la Prevencin de la Discriminacin y la Proteccin de las Minoras Resolucin 1994/45: proyecto de Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/Res/1994/45 (1994). Comisin de Derechos Humanos Resolucin para el establecimiento de un Grupo de Trabajo para la elaboracin de un proyecto de Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Informe del 51 periodo de sesiones. ONU ESCOR Sup. (n 4) Doc. ONU E/1995/23 (3 de marzo de 1995) en 110.

142

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

AGONU Resolucin 59/174: Segundo Decenio de los Pueblos Indgenas del Mundo Doc. ONU A/ RES/59/174 (22 de diciembre de 2004). 10 Este grupo fue creado a iniciativa de Mxico y lo constituan alrededor de 14 pases; su objetivo central era presentar propuestas para la reforma de Naciones Unidas y apoyar en este sentido al Secretario General. La reunin de Puebla del Grupo de Amigos de la Reforma se realiz el 30 de junio y el 1 julio de 2005. De ella surgi un documento de conclusiones que se present en la Reunin Plenaria de Alto Nivel de la Asamblea General o Cumbre Mundial de 2005, influyendo as en el documento final de la Cumbre, el cual estableca el mandato de crear el Consejo de Derechos Humanos y del que se origin, por tanto, la negociacin de la Resolucin 60/251, supra nota 4. 11 En esta misma resolucin, a peticin de Mxico, se introdujo el prrafo operativo a travs del cual se tomaba nota (Nueva Zelanda argument que slo poda aceptar tomar nota [takes note], pero no dar la bienvenida [welcomes]) de la propuesta para llevar a cabo el taller sobre la Declaracin que a la postre tendra lugar en Ptzcuaro, Michoacn, en septiembre de 2005. 12 Vase Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos Informe del primer Decenio de las Poblaciones Indgenas del Mundo Doc. ONU E/CN.4/2005/87, prr. 32. 13 Vase AGONU Resolucin 59/174: Segundo Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas del Mundo Doc. ONU A/RES/59/174 (22 de diciembre de 2004), prr. 12. 14 La resolucin 2005/50 fue adoptada por votacin (52 votos a favor, ninguno en contra y la abstencin de los Estados Unidos). Este pas present una enmienda al prrafo operativo 5, indicando que la extensin de 10 das de los trabajos del Grupo de Trabajo (y eventualmente de otros 10 das) tendra como objetivo completar las negociaciones de la Declaracin antes del 62 perodo de sesiones de la Comisin. Dicha enmienda fue rechazada por 49 votos en contra, 2 a favor (Estados Unidos y Australia), y 2 abstenciones (Rumania y Togo). 15 Supra nota 5. 16 Convenio n 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes, 1989, adoptado el 27 de junio de 1989 por la Conferencia General de la OIT en su septuagsimo sexta sesin, entrada en vigor el 5 de septiembre de 1991, y la Declaracin de Durban de la Conferencia Mundial contra el racismo, la discriminacin racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia Doc. ONU A/Conf.189/12 (8 de septiembre de 2001). 17 La Comisin fue disuelta el 16 de junio de 2006. El 19 de junio de 2006 tuvo lugar la primera sesin del Consejo, cuyo primer ao concluira el 18 de junio de 2007. 18 Entre otras razones, las organizaciones no haban estado de acuerdo con la supresin de los Artculos 8 y 11, as como por el cambio de posicin del Artculo 31 a su nueva posicin como Artculo 3bis (Artculo 4 de la Declaracin); tambin haban expresado dificultades con el Artculo 45. 19 Dichos cambios se referan al primer prrafo del artculo 26 modificando have the right to por have rights to; en el artculo 45 la idea era sustituir en el segundo prrafo obligations por standards. Este artculo se convirti en artculo 46 luego de las enmiendas que sufri el texto durante las negociaciones llevadas a cabo en Nueva York en el seno de la AGONU. 20 Para sealar la importancia de esta primera sesin, conviene recordar que otros temas que se identificaron fueron: la situacin en el Medio Oriente, la cuestin de la difamacin de las religiones, la situacin en Darfur y la necesidad de incrementar la proteccin de los defensores de derechos humanos. Los temas mencionados se abordaron evitando al mximo la politizacin para su mejor tratamiento; sin embargo, las operaciones militares en la banda de Gaza introdujeron el ingrediente poltico. 21 Consejo de Derechos Humanos Resolucin sobre la Convencin Internacional para la proteccin de todas las personas contra las desapariciones forzadas, Doc. ONU A/HRC/1/L.2. (junio 2006). Esta resolucin fue presentada por Francia y adoptada por consenso. Destaca que, tras su presentacin, intervino el Sr. Jorge Taiana, Ministro de Relaciones Exteriores de Argentina, quien, entre otros, reconoci la importante labor de los activistas de derechos humanos para la adopcin de la Convencin e hizo un reconocimiento pblico a la Sra. Martha Vzquez, madre de la Plaza de Mayo, quien se encontraba presente en la sala. La adopcin de este instrumento marca un hito en la historia ya que delimita claramente los elementos de la desaparicin forzada de personas y

SEGUNDA PARTE LUIS ALFONSO DE ALBA

143

22 23

24 25 26

27

28

29 30

31 32 33

34

establece una obligacin internacional para los Estados de tipificar dicho delito en sus legislaciones internas y de investigar el mismo y procesar a los responsables. Supra nota 2. En su cuarta sesin, celebrada el 25 de octubre de 2006, la Mesa decidi recomendar a la Asamblea General que el tema 68 del programa, titulado Informe del Consejo de Derechos Humanos, se examinara en sesin plenaria y en la Tercera Comisin, entendiendo que la Tercera Comisin examinara todas las recomendaciones del Consejo de Derechos Humanos a la Asamblea General, incluidas las relativas al desarrollo del derecho internacional en el mbito de los derechos humanos, y adoptara medidas al respecto. Conforme a esa recomendacin, la Asamblea General examinara en sesin plenaria el informe anual del Consejo de Derechos Humanos sobre la labor realizada durante el ao. Vase Comisin General de la AGONU Resolucin 61/250 Doc. ONU A/61/250/Add.2 (2006). Resolucin 60/125, supra nota 4. Los textos de ambas intervenciones se encuentran en las siguientes direcciones electrnicas:http:// portal.sre.gob.mx/oi/popups/articleswindow.php?id=53 http://portal.sre.gob.mx/oi/popups/articleswindow.php?id=54 Tercera Comisin de la AGONU Resolucin sobre el proyecto de Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas Doc. ONU A/C.3/61/L.18/Rev.1 (28 de noviembre de 2006). La enorme cantidad de documentos que se produjeron en este periodo puede consultarse en: http:// www.converge.org.nz/pma/decrips.htm y http://www.docip.org/Online-Documentation.32.0.html Los pases que ya haban aceptado copatrocinar esa resolucin eran: Armenia, Bolivia, Congo, Croacia, Cuba, Dinamarca, Ecuador, Eslovenia, Espaa, Estonia, ex Repblica Yugoslava de Macedonia, Fiji, Francia, Grecia, Guatemala, Hait, Hungra, Letonia, Liechtenstein, Lituania, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Polonia, Portugal y Repblica Democrtica del Congo Grupo Africano Memorando sobre la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas Nueva York (9 de noviembre de 2006). Los africanos esgrimieron dos tipos de argumento. De procedimiento por, segn ellos, la poca disposicin del Presidente del GTPD para tomar en cuenta las preocupaciones de ciertos pases, lo cual deriv en un texto sometido a votacin y aprobado con declaraciones interpretativas, as como por la ausencia de algunos pases africanos en el proceso de negociacin en Ginebra. El otro argumento era de sustancia por, siempre segn los africanos, la manera en la que se abordan temas como la autodeterminacin, los recursos naturales (minerales esencialmente), los derechos polticos, la falta de una definicin de pueblos indgenas, y la ausencia de referencias especficas a la integridad territorial y a la soberana de los Estados. Supra nota 23. El 22 de noviembre de ese ao la Tercera Comisin rechaz el proyecto de resolucin La situacin de los pueblos indgenas y de los inmigrantes en Canad (A/C.3/61/L.43) por 107 votos en contra, 49 abstenciones y 6 votos a favor (Bielorrusia, Cuba, Irn, Myanmar, Siria y la Repblica Popular Democrtica de Corea). Los representantes del cnclave indgena expresaron su sorpresa porque esperaban un mayor nmero de abstenciones, sin reparar en el uso poltico del tema. Supra nota 26. Ibd. El texto enmendado fue copatrocinado por Angola, Argelia, Botswana, Burkina Fasso, Burundi, Cte dIvoire, Djibuti, Egipto, Eritrea, Etiopa, Gabn, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Lesotho, Madagascar, Malawi, Marruecos, Mauritania, Mozambique, Namibia, Nigeria, Sudn, Swazilandia, Tanzania, Togo, Tnez y Zimbabwe. Australia, Canad, Colombia, Nueva Zelanda, la Federacin Rusa y Turqua explicaron que votaran a favor de las enmiendas. En trminos generales, consideraban necesario abordar las preocupaciones a fin de lograr el apoyo universal. Para Nueva Zelanda la Declaracin tiene (no ha cambiado su posicin) fallas fundamentales y es el producto de un proceso insatisfactorio. Benin, Congo y Rwanda formularon explicaciones en el sentido de que apoyaron las enmiendas por considerarlas un asunto de procedimiento y esperando que un proceso ms amplio de consultas llevara al consenso sobre la Declaracin. Botswana indic que su pas no era hostil a la Declara-

144

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

35 36

37

38

39

cin y Kenia expres su oposicin debido a una falta de definicin de indgenas y a la utilizacin del concepto de libre determinacin en un contexto distinto al de los pueblos bajo dominacin colonial; tambin manifest preocupacin respecto a las disposiciones sobre la propiedad y uso de los recursos naturales. Jamaica y Guyana se explicaron de manera semejante. Supra nota 26. Tambin se tena conocimiento de que, a propuesta del Presidente de la 59 AGONU, Sr. Jean Ping (Gabn), la Presidenta de la AGONU tena la intencin de nombrar al Representante Permanente de Liechtenstein, el Embajador Christian Wenaweser, como facilitador de las consultas. En una reunin celebrada el 10 de abril entre la Presidenta y Mxico, Per, Canad, Botswana, Namibia, Nigeria y Gambia, se acord que fuera la propia Presidenta quien condujera las consultas informales, limitadas a los principales Estados involucrados. Conviene recordar que el ao anterior, en mayo de 2006, durante el 5 perodo de sesiones, se haba discutido la probable adopcin, en el Consejo, del proyecto de Declaracin. El mensaje de apertura fue muy claro a favor de la Declaracin, y el debate sostenido entre los expertos del Foro y los Estados lo aument. Se reconoci que el documento no era perfecto pero brindara una buena base para promover los derechos de los pueblos indgenas. Los miembros del Grupo de Ro, Noruega y Dinamarca, enviaron mensajes muy claros de apoyo enmarcando el proceso como un objetivo de las Metas de Desarrollo del Milenio. Canad se distingui por su falta de compromiso y se limit a decir que participaba activamente en el proceso, aspecto que fue reclamado por el experto canadiense William Littlechild. Australia, Estados Unidos y Nueva Zelanda presentaron una declaracin conjunta que se consider muy desafortunada. Abordaron el procedimiento estableciendo que el proyecto de Declaracin constitua slo la base para futuras negociaciones; que no exista acuerdo ni consenso en su contenido; y que, por lo tanto, el proceso estaba profundamente daado. En cuanto a la sustancia, expusieron que el Artculo 3 otorgaba el derecho unilateral para una posible secesin y tena el potencial de crearle inestabilidad al Estado nacional. Tambin manifestaron que, de aprobarse el texto del Presidente del GTPD, se crearan diferentes categoras de ciudadanos en virtud del Artculo 20. Las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos fueron calificadas de inaceptables e imposibles de trabajar. Dichos pases sealaron que cualquier intento para que se adoptara la Declaracin sera falso e irresponsable y que, adems, creara un mal precedente. De forma paternalista, y evidentemente sin tener en cuenta la opinin y aspiracin de los principales interesados, aadieron que la Declaracin era poco realista, retrica y artificial, lo cual no ayudaba a los pueblos indgenas. Los mismos argumentos fueron retomados posteriormente por el Grupo Africano en el 61 perodo de sesiones de la AGONU. A principios de junio de 2006, la Presidenta de la Asamblea General design al Representante Permanente de Filipinas, Embajador Hilario Davide, para llevar a cabo consultas abiertas e incluyentes sobre la Declaracin. En un principio, la intencin de la Presidenta era nombrar a la Representante Permanente de Bahamas. Sin embargo, varias delegaciones expresaron dudas sobre la pertinencia de designar a un representante proveniente de una regin cuya mayora de Estados favoreca la apertura del texto de la Declaracin. En consecuencia, se sugiri a algn representante de un pas asitico. La designacin del Embajador Davide posiblemente se debi a que ste haba enviado una carta a la Presidenta en la que propona una solucin intermedia. Canad, Nueva Zelanda y la Federacin de Rusia, mantenan contacto estrecho con los pases africanos y trataban de llegar a una resolucin que difiriera la consideracin del tema a la prxima sesin de la AGONU. Canad haba incluso solicitado una negociacin temtica del texto. La Unin Europea no tena una posicin comn sobre la Declaracin, aunque el Reino Unido y Alemania expresaban su preocupacin por algunos de los precedentes que sentaba, y el nico acuerdo que exista era apoyar el texto en el estado en que se encontraba. Ecuador, Guatemala y Per, si bien eran los pases ms comprometidos de Amrica Latina, no realizaban gestiones diplomticas ms concretas ni acercamientos con otras delegaciones. Los pases ms comprometidos eran los nrdicos. Noruega mantena una postura muy cercana a la de Mxico. Fue activo en sus gestiones bilaterales y mantuvo la posicin ms radical en contra de la apertura de la Declaracin. Nueva Zelanda y Canad fueron muy activos en contra de la Declaracin, particularmente en el seno del Grupo Africano. Promovieron el establecimiento de un nuevo proceso formal para modificar la Declaracin. A diferencia de Nueva Zelanda, Canad consideraba esencial la

SEGUNDA PARTE LUIS ALFONSO DE ALBA

145

participacin de grupos indgenas en las negociaciones. Estados Unidos, si bien no apoyaba la Declaracin, no desarrollaba gestiones en su contra y ya haba manifestado que se abstendra ante cualquier escenario. Colombia y el Caribe anglfono manifestaron sus reservas y se sumaron a la postura africana. En general los pases asiticos se pronunciaron por realizar un esfuerzo para facilitar el apoyo de frica a la Declaracin. China, India, Indonesia y Pakistn votaron a favor del texto en el Consejo, por lo que, en caso de que el Grupo Africano votara en contra, se abstendran.

146

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

La Declaracion de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indigenas: base de la nueva relacion entre los pueblos indigenas, los Estados y las sociedades
1

Adelfo Regino Montes Gustavo Torres Cisneros *

Introduccin
on la adopcin de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas (la Declaracin) en el Consejo de Derechos Humanos (29 de junio de 2006) primero, y en la Asamblea General de la ONU (13 de septiembre de 2007) despus, los pueblos indgenas de todo el mundo han dado un paso de enorme significado en su largo caminar por la defensa y la reivindicacin de sus derechos individuales y colectivos. Un paso histrico que ser el cimiento de una nueva relacin entre los pueblos indgenas, los Estados y las sociedades en las que han coexistido y con las que conviven de manera cotidiana. Lo anterior fue posible, en gran medida, debido a que los pueblos indgenas han tenido la capacidad de reconocerse a s mismos como sujetos plenos con dignidad y derechos al igual que los dems pueblos de la tierra, y a que han comprendido la necesidad de trascender no slo los mbitos culturales, territoriales, organizativos y simblicos propios para ir mas all en la bsqueda de un mayor conocimiento de la otredad sino la interrelacin e interaccin con otros pueblos y culturas con los cuales comparten realidades y aspiraciones. Parafraseando la idea expuesta en una de sus ltimas entrevistas que concedi Claude Lvi-Strauss a Veronique Mortaigne para el diario francs Le Monde
* Adelfo Regino Montes es abogado indgena mixe / ayuujk de Oaxaca, anterior coordinador de Servicios del Pueblo Mixe, una de las ms importantes ONG mexicanas para la promocin y proteccin de los derechos indgenas. Gustavo Torres Cisneros fue el jefe del Departamento de Asuntos Exteriores de la Comisin Nacional de Mxico para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, antes de incorporarse a la misin de Mxico en las Naciones Unidas en Ginebra donde particip activamente en las negociaciones que condujeron a la adopcin de la Declaracin.

SEGUNDA PARTE aDELFO REGINO MONTES / GUSTAVO TORRES CISNEROS

147

en marzo de 2005,2 el autor de los Tristes Trpicos seala, con una cierta nostalgia que se adivina en sus palabras, que la ciencia del hombre por l ejercida ya no podr volver a practicarse, y no slo por los adelantos propios de la disciplina, sino por la metamorfosis de las sociedades indgenas. Cuando el clebre etngrafo conoci a los pueblos indgenas de la selva amaznica, stos vivan aislados y su mundo se limitaba a los marcos conceptuales, religiosos y espaciales que daban lugar a la idea de su territorio, como la mayor parte de los indgenas en el mundo de ese entonces. Hoy da, aunque an existen algunos pueblos indgenas viviendo en esa condicin de aislamiento cada vez menos frecuente, lo cierto es que para muchos de ellos la realidad es otra cosa. Hoy, dice Lvi-Strauss, los pueblos indgenas son conscientes de la existencia de otros pueblos indgenas en todo el mundo, lo cual sin duda va acompaado de un movimiento internacional, tal como lo hemos constatado en mltiples foros y espacios globales. Por ejemplo, en los cnclaves de los pueblos indgenas han confluido integrantes de los pueblos aymara, kaingang, brunca, kuna, nahua, quechua, maor, zapoteca, mixe, mohawk, inuit, innu, saami, maasai, amazigh, yaqui, diaguita, otom, gabi-gabi, y muchos ms procedentes de los ms diversos rincones geogrficos del planeta. Sin embargo, lo anterior no necesariamente significa que las condiciones de vida y el respeto a sus lenguas, culturas, tierras, territorios, sistemas de organizacin social y poltica, entre otros, sean mejores que en los tiempos de los etnlogos descubridores de remotas culturas. Quizs incluso hayan empeorado, tal como una y otra vez nos lo han expresado esos pueblos en su larga lucha por la defensa de sus derechos y reivindicaciones. Una difcil y compleja realidad caracterizada por la pobreza extrema y la marginacin, la exclusin y el abandono de los gobiernos, el racismo y la discriminacin, la injusticia y la desigualdad, la explotacin y las diversas formas de opresin, en abierto desconocimiento y violacin de sus derechos ms elementales. Una dolorosa realidad que ha negado la condicin humana a esos pueblos indgenas, en todo el mundo. Frente a esta situacin, los pueblos indgenas han tenido que alzar la voz diciendo: ya basta, e iniciando un largo y sinuoso caminar en la bsqueda del reconocimiento de sus legtimos derechos. Es as como la comunidad internacional ha tenido que transitar hacia una mayor y mejor visualizacin de la realidad indgena y se han tenido que abrir los espacios para el debate y la reflexin sobre los derechos y las aspiraciones de los pueblos indgenas. Sin duda, este proceso no es nuevo ni reciente: sus races son profundas. Quin no recuerda, por ejemplo, el famoso debate en el Palacio de Santa Cruz, en la Junta de Valladolid (1550-1551) entre, principalmente, Juan Gins de Seplveda y Bartolom de las Casas sobre el derecho de unos pueblos para someter a otros por ley natural, lo cual dio lugar a la nocin de guerras justas, y cuyo propsito era ofrecer una base teolgica y jurdica segura para decidir cmo deba procederse en los descubrimientos y conquistas hacia la poblacin de las Indias,3 dis-

148

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

puta de la cual surgi el ius gentium, principio del fin de la justificacin del dominio en las diferencias entre unos hombres y otros.4 Ante los desafos planteados, el caminar de los pueblos indgenas hacia las Naciones Unidas lo inici el Jefe Kayuga Deskaheh, cuando acudi a la sede de la Sociedad de las Naciones en Ginebra, en 1923, como representante de las Seis Naciones de los Iroqueses. Al ao siguiente, a fin de protestar por el incumplimiento del Tratado de Waitangi (Nueva Zelanda, 1840), que garantizaba a los indgenas maores la propiedad de sus tierras, T. W. Ratana, dirigente religioso maor, envi a parte de su delegacin a Ginebra para que se presentara ante la Sociedad de las Naciones, donde recibi un tratamiento similar al del jefe Deskaheh, es decir, tambin fue ignorado. No obstante, el camino ya estaba sealado.5 A ms 80 aos de iniciado aquel histrico periplo, y despus de cerca de 25 aos de debate y negociacin, primero en el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas (GTPI) y luego en el Grupo de Trabajo sobre el Proyecto de Declaracin (GTPD) de la desaparecida Comisin de Derechos Humanos, hoy da la Declaracin es una realidad. Esta Declaracin constituye, sin duda, un instrumento de enorme importancia tanto para los pueblos indgenas como para los Estados, ya que ha sido negociada y aprobada a travs de un proceso nico en la ONU y refleja el mayor grado de consenso factible alcanzado por los Estados y los pueblos indgenas. Como ya hemos sealado, dicho instrumento servir como un marco comprensivo y cabal para mejorar la relacin entre los Estados y los pueblos indgenas. Ejemplo de ello son las disposiciones relativas a la libre determinacin contenidas en el Artculo 3, que deben ser entendidas como una forma de reconocer y garantizar plenamente la capacidad de decisin y accin de los pueblos indgenas, en sus diversos mbitos y niveles, as como una manera de impulsar su participacin en el marco de una sociedad plural, diversa y democrtica, mientras que, a la par, deben ser ejercidas de conformidad con el derecho internacional. * * * Permtasenos, bajo el principio omnis determinatio est negatio (toda determinacin es una negacin), que algunos pensadores no dejan de apreciar como el principio verdadero y simple, establecer el carcter positivo de la Declaracin por una conexin basada en su negacin.6 Es decir, en ciertas ocasiones es ms simple afirmar algo no por lo que es, sino por lo que no es, lo cual sin duda es aplicable en la Declaracin. En este sentido, hay que reconocer que la Declaracin no es un instrumento perfecto y, evidentemente, tiene sus limitaciones. Ello es natural, siendo que se trata de un texto derivado de un proceso de negociaciones multilaterales e internacionales que intenta, a travs de sus expresiones u omisiones, satisfacer las distintas preocupaciones involucradas. La Declaracin es el resultado de largas consultas formales e informales en las cuales se hicieron mu-

SEGUNDA PARTE aDELFO REGINO MONTES / GUSTAVO TORRES CISNEROS

149

chos compromisos para resolver distintas preocupaciones. Sin duda, su texto es el mejor compromiso que se pudo alcanzar de manera realista. La Declaracin no es un instrumento que se orienta a crear conflictos, sino que trata de resolverlos en un marco de buena fe, cooperacin y coexistencia. No contiene amenazas a los Estados en trminos de su integridad territorial, tal como han argumentado algunos gobiernos para tratar de desvirtuar, disolver o socavar los principios y normas de la Declaracin. La Declaracin no puede dejar de ser ambigua, lo cual es una virtud ms que un defecto. No consagra derechos preferentes o especiales, sino que reconoce derechos especficos orientados a reconocer y proteger a una parte de la sociedad vulnerable e histricamente excluida. Tampoco es un texto de consenso, pero esto no debe ser motivo de preocupacin en el campo de los derechos humanos ya que cada vez es ms difcil alcanzar la unanimidad en la materia. Ante esta situacin, lo ms importante fue que los Estados tomaron una decisin de apoyo a los pueblos indgenas. La Declaracin ser un gran aliento para los pueblos indgenas, ya que ayudar a fortalecer y consolidar sus procesos de organizacin, reconstitucin y desarrollo en todos los mbitos y niveles. Una vez adoptada la Declaracin, cada Estado tendr que hacer lecturas internas, siendo este el desafo mayor, a saber, la implementacin de la Declaracin en los regmenes jurdicos nacionales. Con la adopcin de la Declaracin, que contiene los principios y normas que reconocen y garantizan de manera global e integral los derechos humanos de los pueblos indgenas, se ha llenado uno de los grandes vacos que tena el derecho internacional de los derechos humanos. Se trata, pues, de un logro y un desarrollo histrico, que constituir una excelente herramienta para la efectiva labor de proteccin y promocin de los derechos humanos en el mundo entero.

El proceso de negociacin y discusin de la Declaracin


9 y 10 perodos de sesiones (2003 y 2004) A lo largo del Decenio Internacional sobre las Poblaciones Indgenas (1995 2004) hubo muy poco avance en las negociaciones de la Declaracin. En esos aos slo se aprobaron dos artculos sobre los cuales no haba objecin, referidos al derecho de las personas indgenas a una nacionalidad (artculo 6), y a la igualdad de derechos entre hombres y mujeres indgenas (artculo 44). A pesar de las negociaciones celebradas entre los Estados, con la participacin de representantes indgenas, durante las sesiones del GTPD, el objetivo de adoptar la Declaracin no fue cumplido en el plazo previsto por el Decenio. Lo anterior, debido principalmente a los obstculos que significaban para algunos Esta-

150

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

dos los temas de libre determinacin, los derechos indgenas sobre tierras, territorios y recursos naturales y el concepto de derechos colectivos, entre otros. El 9 periodo de sesiones (2003) fue muy importante ya que se inici un debate sustantivo sobre la cuestin central de la Declaracin: el derecho a la libre determinacin. Los pases nrdicos (Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia) presentaron una enmienda al prrafo 15 del prembulo del texto de la Subcomisin incluyendo una referencia a la integridad territorial y la unidad poltica de los estados. Esta propuesta se basaba, segn este grupo de pases, en la Resolucin 2625 (XXV): Declaracin sobre los Principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperacin entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, y en la Declaracin de Viena y su Plan de Accin de 1993.7 Su propsito era mencionar la integridad territorial y la unidad poltica de los Estados, pero slo en el prembulo del proyecto de Declaracin manteniendo as la integridad del artculo 3. En la misma lnea, Guatemala propuso una enmienda al mismo prrafo 15 del prembulo refirindose simplemente a los principios del derecho internacional, ya incluidos en la Declaracin. Para algunas delegaciones, en especial para el cnclave indgena, la propuesta de Guatemala era aceptable porque no era necesario explicitar el principio de la integridad territorial en el propio texto, ya que est implcito en el derecho internacional. Luis Enrique Chvez, Presidente Relator del GTPD, adopt esta propuesta, con pequeos cambios, como base para la continuacin de las discusiones. Teniendo en cuenta los avances realizados en el 9 periodo de sesiones y la presentacin de una propuesta de proyecto de declaracin revisado (conocido como CRP.1) por parte de los pases nrdicos, Nueva Zelanda y Suiza, el cnclave indgena reaccin con un nuevo documento titulado Enmiendas propuestas por los pueblos indgenas en relacin con el derecho a la libre determinacin (20 de septiembre de 2004). Segn opinin de las organizaciones indgenas de Amrica Latina que participaban en el 10 periodo de sesiones, la estrategia tena dos componentes: mantener el artculo 3 en su integridad, sin referencia explcita a la integridad territorial y a la unidad poltica de los Estados. En cualquier caso, podan tambin aceptar una referencia tcita similar a la contenida en la propuesta de Guatemala y tal como la reflej el Presidente Relator. La estrategia del cnclave indgena, por otro lado, contena entonces tres elementos: la enmienda de Guatemala, [c]onsiderando que nada de lo contenido en la presente Declaracin podr ser utilizado para negar a todos los pueblos su derecho de libre determinacin, ejercido de acuerdo con los principios del derecho internacional, incluidos los principios contenidos en esta Declaracin; un nuevo prrafo en el prembulo, [a]nimando a las relaciones de amistad y a la cooperacin entre los Estados y los pueblos indgenas basadas en la justicia, la democracia, el respeto a los derechos humanos, la no discriminacin y la buena fe; y mantener el artculo 3 sin

SEGUNDA PARTE aDELFO REGINO MONTES / GUSTAVO TORRES CISNEROS

151

ningn cambio como en el texto de la Subcomisin. Esta fue la estrategia seguida en los debates subsiguientes. El 10 perodo de sesiones, realizado en el segundo semestre de 2004 estall en crisis, aunque de manera paradjica. Por un lado, debido a que el primer Decenio Internacional llegaba a su fin, se hicieron esfuerzos importantes por llegar a acuerdos sobre paquetes de artculos, enviando una seal positiva a la Comisin de Derechos Humanos para que extendiera el plazo de la negociacin. Incluso algunas de las partes ms interesadas realizaron esfuerzos adicionales para analizar de manera ms cercana algunos temas de preocupacin general. Por el otro, ese periodo estuvo marcado por la desafortunada manera en que concluyeron los trabajos, as como por una huelga de hambre de parte de algunas organizaciones indgenas en la sede de Naciones Unidas en Ginebra, el Palacio de las Naciones, para protestar por la forma en que se desarrollaban las negociaciones. Como consecuencia, entre este periodo y la siguiente sesin de la Comisin de Derechos Humanos, el cnclave indgena estuvo al punto de la fractura, pues, por el conducto de dos cartas, circularon por todo el mundo dos posiciones contrarias. Una solicitaba retirarse de la negociacin para no tocar el texto de la Subcomisin, y esperar algunos aos para retomar el proceso bajo nuevos y modernos mtodos de trabajo, incluso bajo la gua de otro Presidente-Relator. La otra posicin consideraba que haba que seguir con la negociacin y le daba gran importancia a todos los esfuerzos realizados para tratar de llegar a un acuerdo sobre los temas torales de la Declaracin, como una base para continuar. Consideraba, adems, que si se detena el proceso, sera muy difcil ms adelante volverlo a retomar. La mayora de las delegaciones gubernamentales compartan este razonamiento, que prob despus de todo ser el ms sensato. En medio de este ambiente enrarecido, lleno de escepticismo y desconfianza entre todas las partes interesadas, en 2005 la Comisin de Derechos Humanos extendi por un ltimo ao el mandato del Grupo de Trabajo para que concluyera sus labores antes de marzo de 2006.8 La pronta adopcin de la Declaracin fue, entonces, un objetivo prioritario del Programa de Accin para el Segundo Decenio Internacional de las Poblaciones Indgenas del Mundo (2005-2014),9 y una firme intencin de la comunidad internacional. Para cumplir dicho compromiso, y con el objetivo central de llegar a posiciones de avenimiento fuera del rgido formato del Grupo de Trabajo que sesionaba en Ginebra, y en el cual privaba un ambiente de desconfianza, se llev a cabo en Ptzcuaro, un Taller Internacional sobre el proyecto de Declaracin. El taller de Ptzcuaro (Michoacn, Mxico)10 fue organizado por el Gobierno de Mxico y la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos del 26 al 30 de septiembre de 2005. El taller no fue un ejercicio de negociacin para sustituir al Grupo de Trabajo ni para crear un foro paralelo. Su principal objetivo fue contribuir de manera informal a los debates sobre cuestiones fundamentales del proyecto de declaracin, a saber, la libre determinacin, las tierras, los territorios

152

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

y los recursos, y las disposiciones generales. El taller permiti intercambiar de manera franca y sincera distintas opiniones que sirvieron para comprender mejor los problemas y aportar ideas sobre la manera de acercar posiciones para redactar una declaracin enrgica sobre los derechos de los pueblos indgenas. Al extender el mandato del Grupo de Trabajo encargado de elaborar el Proyecto de la Declaracin, la Comisin de Derechos Humanos acept el ofrecimiento del gobierno de Mxico para llevar a cabo un taller internacional en el que participaran representantes de los Estados, expertos indgenas, acadmicos de prestigio internacional, expertos independientes y organizaciones de la sociedad civil, [] organizado y copatrocinado por el Gobierno de Mxico, sobre las cuestiones relativas al proyecto de declaracin con el objeto de fomentar el acercamiento de la posicin de todos los interesados, e invita al Relator Especial sobre la Situacin de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Indgenas a que asista al taller.11 Estas discusiones se vieron influidas positivamente por los resultados de la Cumbre Mundial de 2005, en la cual los jefes de Estado y de Gobierno reafirmaron su compromiso de presentar lo antes posible, para su aprobacin, un proyecto final de Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas.12 Tambin, la Asamblea General de las Naciones Unidas, a travs de una resolucin de diciembre de 2005, hizo un llamado a todos los gobiernos y organizaciones indgenas interesados a que adopten las medidas necesarias para facilitar la aprobacin, a la brevedad posible, del proyecto de Declaracin.13 Ptzcuaro tiene un lugar especial en la historia de las relaciones entre los Estados y los pueblos indgenas. Si bien la Conferencia Interamericana Indigenista de 1940 arroj como resultado la creacin del Instituto Indigenista Interamericano, cuyos objetivos fundamentales giraban en torno de la coordinacin de las polticas indigenistas de los estados miembros, con el desarrollo posterior que todos conocemos, en 2006 se llev a cabo el seminario-taller internacional, ya mencionado, para analizar los temas fundamentales de la Declaracin que, seguramente, marcarn otro hito en la larga historia de encuentros (la menor de las veces) y desencuentros (la mayor de las veces) entre los indgenas y los Estados. Si bien el Primer Congreso Indigenista llevado a cabo en Ptzcuaro deriv en polticas de asimilacin y de integracin de los indgenas a las sociedades nacionales, en el seminario de 2006 se abordaron los derechos de los indgenas en toda la extensin de la palabra.14 El Taller, que tuvo un carcter netamente informal, dio lugar a una atmsfera de entendimiento que fue denominada el espritu de Ptzcuaro, y fue incluso ms all de su objetivo principal de proporcionar un espacio de reflexin, pues explor vas para acercar las posiciones respecto de los asuntos pendientes en torno a la Declaracin, con miras a apoyar las labores del GTPD para su 11 y ltimo periodo de sesiones.

SEGUNDA PARTE aDELFO REGINO MONTES / GUSTAVO TORRES CISNEROS

153

Con la inspiracin del espritu de Ptzcuaro el GTPD logr, despus de diez aos, cumplir con su cometido. Fue ese espritu de confianza, camaradera y sinceridad que se logr en Ptzcuaro, el que ayud a todos los involucrados a comprometerse para obtener un texto de compromiso entendiendo las posiciones de unos y otros en la negociacin. Tambin surgieron soluciones clave como el ya famoso prrafo preambular 18a (ahora artculo 17(1)), construccin del Reino Unido y Guatemala, el cual, a la postre, permiti que la Unin Europea diera su respaldo a la Declaracin, al colocar los derechos individuales en el mismo nivel que los derechos colectivos, preocupacin central de los pases occidentales. 15

El 11 perodo de sesiones: diciembre de 2005 a enero de 2006 El 11 y ltimo periodo de sesiones del Grupo de Trabajo tuvo lugar entre diciembre de 2005 y enero de 2006. En dicho periodo se logr el consenso sobre un gran nmero de artculos del proyecto, y se alcanzaron posiciones cercanas sobre la mayora de los artculos restantes. Como consecuencia de ello, en febrero de 2006, el Presidente-Relator del GTPD, Sr. Luis Enrique Chvez, present un proyecto de Declaracin que buscaba atender las preocupaciones mayoritarias expresadas durante el ltimo periodo de sesiones del Grupo de Trabajo. Dicho proyecto eventualmente recibi un apoyo mayoritario de los pueblos indgenas y de gran nmero de Estados, y fue presentado al recientemente creado Consejo de Derechos Humanos para su consideracin. La apreciacin compartida por la mayora, tanto entre los representantes gubernamentales como indgenas, era que cualquier prolongacin de las negociaciones sera en detrimento de la Declaracin, ya que se consideraba que el texto reflejaba el mayor consenso que era posible alcanzar. Los cambios significativos fueron la aceptacin tcita del proyecto del Presidente como documento base de los trabajos, una disposicin a la negociacin de ambas partes, y la adopcin preliminar de diez prrafos preambulares y 14 artculos de la Declaracin, a travs de un grupo de trabajo abierto e informal conducido con gran transparencia y espritu de compromiso por parte de la delegacin de Noruega. Lo anterior fue posible gracias a que muchos representantes indgenas consideraron aceptable el texto del Presidente, ya que retomaba en gran parte el lenguaje del texto de la Subcomisin y en algunos casos lo mejoraba; mantena intacto el tema relativo a la libre determinacin (artculo 3) y el tema de los derechos humanos colectivos de los pueblos indgenas; no introduca referencias al respeto a la integridad territorial y la unidad poltica de los Estados; y presentaba propuestas ms cercanas a lo viable en el tema de tierras y territorios. En este contexto, se debe mencionar el importante papel que jug el Cnclave Latinoamericano para lograr una posicin constructiva y a favor de avanzar en

154

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

las negociaciones en el interior del Cnclave global, ya que con argumentaciones jurdicas sustentadas fue pieza clave y motor de las posiciones. La participacin del Cnclave latinoamericano era estimada indispensable para la ltima semana de reuniones de ese 11 perodo de sesiones del Grupo de Trabajo que se celebrara del 30 de enero al 3 de febrero de 2006. Comenzaba a generarse un ambiente tendiente a la finalizacin de la negociacin en el corto plazo. Tanto Canad como Dinamarca, dos de las delegaciones ms proactivas en el proceso, se manifestaron a favor de concluir los trabajos en febrero de 2006. La mayora de los integrantes de la Unin Europea compartan esa posicin. Algunas de las organizaciones indgenas mostraron su disposicin para encontrar soluciones de compromiso, a fin de no quedar excluidas de los acuerdos a ser aprobados. No obstante lo anterior, an quedaba pendiente por resolver y discutir un tema muy difcil y fundamental de la Declaracin que es el relativo al carcter colectivo de los derechos humanos de los pueblos indgenas. Varias delegaciones del grupo occidental, particularmente el Reino Unido y Francia, tenan serias reservas frente a este tema. Otro tema vinculado de suma importancia sera el relativo a la autoidentificacin de los integrantes de los pueblos indgenas. Por otra parte, Australia, Estados Unidos y Nueva Zelanda reiteraron su posicin de inamovilidad respecto al tema de la libre determinacin para acotarla claramente a un ejercicio de autonoma interna. Insistieron en establecer garantas explcitas en la parte operativa relativas a la integridad territorial y a la unidad poltica de los Estados. Su propuesta era un paquete que abordaba los prrafos preambulares 14, 15, 15a y los artculos 3 y 45 del texto de la Subcomisin. En esencia, su propuesta para modificar el artculo 3 era la siguiente: Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin como se enuncia en este artculo. a) en virtud de ese derecho participan libremente en la determinacin de su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural; b) en el ejercicio del derecho a la libre determinacin, tienen derecho a la autonoma y a la autogestin en las cuestiones directamente relacionadas con sus asuntos internos y locales; c) este derecho se ejercer con arreglo a la legalidad, con el debido respeto de las disposiciones y los procedimientos jurdicos y de buena fe. Con ello, dichos pases radicalizaron su posicin en el espectro de la negociacin (Federacin de Rusia incluida aunque en menor medida),16 igual que aquellos representantes indgenas que queran fortalecer al mximo el concepto de libre determinacin con el objeto de dejar abierta la posibilidad a favor de una relacin de asociacin con los Estados o, en su defecto, la secesin de los mismos. Segn

SEGUNDA PARTE aDELFO REGINO MONTES / GUSTAVO TORRES CISNEROS

155

su argumento, el artculo 3 de la Declaracin no poda ser una repeticin mecnica del artculo 1 del Pacto Internacionales de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP) y del pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC), 17 puesto que se estaba discutiendo un nuevo entendimiento del derecho a la libre determinacin dentro del contexto del Estado. Estos estados aadan, adems, que el GTPD no tena el mandato para discutir ese derecho. Argumentaban tambin que los pueblos indgenas y los Estados no comparten de la misma manera sus deseos y aspiraciones y ponan como ejemplo sus realidades nacionales. Finalmente, consideraban que el artculo 3 no permita avanzar en un beneficio real y prctico para los indgenas (como si su propuesta s lo hiciera). Cabe mencionar que fue en este momento de la negociacin, en el plenario, cuando el Embajador mexicano Luis Alfonso de Alba detuvo la acometida de Estados Unidos de Amrica, Nueva Zelanda y Australia, mencionando por vez primera que Mxico estara dispuesto a solicitar la votacin, pues no haba manera de llegar a un acuerdo por consenso. El Presidente Relator llev a cabo consultas oficiosas en el Plenario sobre los artculos referidos a los temas de libre determinacin y los artculos sobre tierras y territorios. El tratamiento de este tema comenz con la presentacin de las conclusiones y recomendaciones del Seminario de Expertos relativo a la Soberana Permanente de los Pueblos Indgenas sobre los Recursos Naturales y su Relacin con la Tierra que se celebr del 25 al 27 de enero de 2006. 18 Muchas crticas surgieron por la decisin de convocar previamente, en la ltima semana de negociacin de la Declaracin, al seminario en cuestin, ya que se consider que podra endurecer la posicin de algunas de las partes y con ello retrasar la posibilidad de alcanzar acuerdos en esa rea tan sensible de la Declaracin. Y en efecto, algunas de las recomendaciones del seminario fueron mencionadas de manera directa en la sesin de referencia. Paralelamente, Noruega fue comisionada para encabezar consultas a fin de alcanzar compromisos en otros textos. Dichas consultas iniciaron con un paquete similar al que ese mismo pas haba negociado el ao anterior, ahora teniendo como eje central el prrafo preambular 18a propuesto por Guatemala-Reino Unido, texto que el Presidente hizo suyo. El ejercicio culmin con el acuerdo provisional (lo que significaba si bien no una aprobacin formal, por lo menos una decisin de no continuar ms las deliberaciones), de los prrafos preambulares: 2, 3, 4, 7, 8, 9, 11, 17, 18, 19, y de los artculos: 4, 6, 9, 14, 16, 17, 19, 22, 23, 24, 37, 41 y 44. En plenario lleg a un acuerdo en el artculo 38.

La ruptura en el bloque occidental


Hay que mencionar el papel clave que jug el Reino Unido como uno de los principales opositores a la Declaracin y como representante de la Unin Europea.

156

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Para este pas la Declaracin representaba un problema esencialmente terico, en trminos de los derechos colectivos, pues los derechos humanos se erigen sobre la base de un sujeto individual, no social ni colectivo, dejando de lado los planteamientos de los pueblos indgenas. La posicin consiste, hasta la fecha, en que con excepcin del derecho a la libre determinacin no son reconocidos otros derechos colectivos, pues en un marco legal (internacional) los derechos humanos protegen a los individuos; y esto se afirmaba con gran vehemencia, y hasta cierto punto, dogmatismo. 19 El cambio de actitud se dio a partir de una solucin que se encontr a un prrafo preambular propuesto por el Reino Unido, y conocido entonces como 18a. La insercin de este prrafo no satisfaca a los representantes indgenas porque se refera al reconocimiento de que las personas indgenas tienen derecho a todos los derechos humanos, y que los pueblos indgenas poseen colectivamente otros derechos. La solucin se dio en el Seminario-Taller de Ptzcuaro cuando, de manera totalmente informal, los representantes del Reino Unido y de Guatemala intentaron una nueva frmula que reemplazaba a la forma adverbial para transformarla en sujeto: los pueblos indgenas poseen derechos colectivos. Este prrafo clave permita al Reino Unido, y por ende a la Unin Europea, con el apoyo de Espaa, quien jug tambin un papel importante en el apoyo de la Declaracin, a aceptar cerca de 40 artculos de la Declaracin, preambulares y operativos (vase ms adelante). Otro tanto hay que decir de los artculos 1 y 2, en donde se tuvieron que hacer negociaciones para poner en pie de igualdad, aunque con un lenguaje constructivamente ambiguo, que los pueblos indgenas tienen derecho al disfrute pleno de todos los derechos humanos, colectiva o individualmente. Lo anterior es muy importante, porque a partir de este momento se fractur el grupo de pases occidentales, y se aislaron y debilitaron las posiciones a ultranza de ciertos pases. Canad sufri los efectos de estos acuerdos, porque, de pasar a un papel cmodo de promotor y defensor de la Declaracin, se tuvo que oponer terminantemente a su adopcin. Algunos Estados, no obstante, no quedaron satisfechos con el Proyecto del Presidente Relator. Destaca la importante labor de cabildeo realizada por Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos en oposicin al texto, con base en el carcter no consensuado de ste, as como en argumentos relativos a la integridad territorial, libre determinacin y tierras y territorios, principalmente. Finalmente, Rusia se uni a la oposicin, argumentando fundamentalmente que el texto del Presidente-Relator no era un texto de consenso. Tras la publicacin del proyecto de Declaracin propuesto por el Presidente Relator del GTPD en febrero de 2006, se despleg una importante campaa para promover su aprobacin en el marco del primer periodo de sesiones del Consejo de Derechos Humanos. Esta campaa no fue casual ni mucho menos. Respondi a una campaa semejante realizada en capitales por los pases opositores a la

SEGUNDA PARTE aDELFO REGINO MONTES / GUSTAVO TORRES CISNEROS

157

declaracin que, como ya mencionamos, fueron los Estados Unidos de Amrica, Nueva Zelanda y Australia, y a los cuales se les uniran la Federacin Rusa y Canad.

La adopcin de la Declaracin por el Consejo de Derechos Humanos en junio de 2006


La adopcin en el Consejo no fue cosa sencilla, a pesar de que el texto del Presidente era un texto de compromiso que trataba de cubrir la mayor parte de las preocupaciones. Por ello, y tambin ante la incertidumbre generada por la creacin del nuevo rgano de las Naciones Unidas especializado en los derechos humanos en el mbito internacional, que reemplazaba a la Comisin de Derechos Humanos, y adems subsidiario de la Asamblea General y ya no del Consejo Econmico y Social (ECOSOC), se realizaron alianzas estratgicas en el contexto. Adems, circunstancialmente favorable para el proceso, la Presidencia del nuevo Consejo de Derechos Humanos recay en la figura del Embajador mexicano Luis Alfonso de Alba. Una de esas alianzas fue amarrar en paquete, como parte de las nuevas decisiones del Consejo, la Declaracin de Pueblos Indgenas con la Convencin Internacional para la Proteccin de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, fundamental para sus principales impulsores, Francia y Argentina, y de esta manera se estableci un acuerdo tcito en torno de ambos instrumentos, aunque la Declaracin segua siendo vista con cierta desconfianza por varios pases. As, el 29 de junio de 2006, el Consejo de Derechos Humanos adopt en su primer periodo de sesiones, la resolucin 2006/220 presentada por Per, 21 con la cual se aprob el proyecto final de la Declaracin presentado por el Presidente Relator del Grupo de Trabajo, y lo remiti para su aprobacin final en el 61 periodo de sesiones de la Asamblea General que inici en septiembre de 2006, para que, de aprobarse, se abriera a su adopcin. La Resolucin fue adoptada mediante 30 votos a favor, dos votos en contra22 y 12 abstenciones. 23

Tropiezos de la Declaracin en la Tercera Comisin Asamblea General


Una vez adoptada la Declaracin por el Consejo de Derechos Humanos, ste decidi enviar a la Asamblea General el informe de sus reuniones, en el cual figuran las decisiones tomadas a favor de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas y la Convencin Internacional para la Proteccin de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas. Pero aqu se suscit un problema en trminos de las decisiones del Consejo como rgano subsidiario de la Asamblea General, y ya no del ECOSOC. La Asam-

158

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

blea General est integrada de diversas comisiones que se encargan de atender los diversos asuntos econmicos, jurdicos, y de derechos humanos que no se atienden en el plenario, pero que siguen siendo parte de la Asamblea. La relacin entre la Tercera Comisin y el Consejo de Derechos Humanos fue hbilmente utilizada, desde el punto de vista poltico, por los pases opositores a la Declaracin, y dio inicio as un proceso muy largo y complejo para el proceso de adopcin de la Declaracin por la Asamblea General. En este contexto, Nueva Zelanda, Australia y Canad desplegaron un intenso cabildeo con uno de los grupos clave para la adopcin del citado instrumento: el Grupo Africano. En la Asamblea General celebrada el 20 de diciembre del ao 2006, los pases del frica liderados por Botswana y Namibia, y otros, apoyados por las potencias que figuran como actores principales de los ltimos captulos de la colonizacin en tierras y territorios indgenas, decidieron aplazar el examen y la adopcin de la Declaracin, a fin de disponer de ms tiempo para seguir celebrando consultas al respecto. 24 Cmo explicar que el bloque africano fuera el que opusiera resistencia a la aprobacin de la Declaracin, siendo que justamente ellos utilizaron sus reivindicaciones histricas como pueblos para lograr su independencia? Uno de los argumentos africanos fue (sigue siendo) que todos sus habitantes (con excepcin de la poblacin blanca) son indgenas, porque los colonizadores vinieron de fuera. Pero al interior de estos pases tambin hay diferencias entre los grupos tnicos, entre los grupos y los pueblos que tienen distintas identidades culturales, distintas historias, ya que algunos detentan el poder y otros estn marginados dentro de sus pases. Dentro de esos pases hay grupos sociales, relativamente marginados, distintos de la mayora, que tambin han sido tradicionalmente vctimas de discriminacin y marginacin, muchas veces vctimas de violencia, de despojo, de genocidio incluso, y de falta de reconocimiento y respeto a sus tierras ancestrales. Como seala la Comisin Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos (y quizs esto sea aplicable a las realidades asiticas), una definicin rgida de pueblos indgenas no es posible, y quizs no sea ni necesaria ni deseable. Los pueblos indgenas africanos practican diversos sistemas econmicos que van desde los cazadores recolectores a los pequeos agricultores, pasando por los pastores nmadas. Se diferencian por sus culturas, sus instituciones sociales y sus sistemas religiosos. Por su modo de vida difieren considerablemente del resto de la sociedad dominante, y su cultura est amenazada, si no es que en vas de extincin. Una caracterstica clave de estos pueblos es que su modo especfico de existencia depende directamente del acceso y de los derechos ligados a sus territorios tradicionales y a los recursos naturales que ah se encuentran. La cuestin de la aboriginalidad, quin lleg primero, no es un aspecto fundamental de la definicin de los pueblos indgenas, como lo plantean los Estados, sino las relaciones actuales de opresin dentro de los Estados africanos. Por lo tanto, la autoi-

SEGUNDA PARTE aDELFO REGINO MONTES / GUSTAVO TORRES CISNEROS

159

dentificacin juega un papel fundamental en la definicin de los pueblos indgenas. 25

El punto final: la adopcin de la Declaracin en la Asamblea General


En cumplimiento a la resolucin 61/178 de la Asamblea General en el que se decidi celebrar ms consultas sobre la Declaracin y concluir su examen antes del fin de su sexagsimo primer periodo de sesiones, 26 se llevaron a acabo intensas negociaciones entre las diversas partes interesadas con el Grupo Africano. Como resultado, los pases africanos hicieron nueve enmiendas a la Declaracin adoptada por el Consejo de Derechos Humanos, lo cual, sin duda alguna, da al recin creado organismo internacional. La ms preocupante de todas estas enmiendas fue la realizada en el artculo 46(1) que a la letra dice: nada de lo sealado en la presente Declaracin () se entender en el sentido de que autoriza o fomenta accin alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad poltica de Estados soberanos e independientes. Con ello los Estados han querido establecer una clara limitacin al derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin. Sin embargo, aprovechando las ventanas existentes en el derecho internacional y en el propio prrafo preambular 16 de la Declaracin, esta disposicin debe ser leda e interpretada de manera coherente con lo establecido en la Declaracin y el Programa de Accin Viena de 1993 (que reafirma lo estipulado en la Declaracin sobre los Principios de Derecho Internacional Referentes a las Relaciones de Amistad y la Cooperacin entre los Estados de 1970),27 y que textualmente seala: con arreglo a la Declaracin sobre los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperacin entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, nada de lo anterior se entender en el sentido de que autoriza o fomenta accin alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad poltica de Estados soberanos e independientes que se conduzcan de conformidad con el principio de la igualdad de derechos y de la libre determinacin de los pueblos y estn, por tanto, dotados de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distincin alguna (nfasis aadido). Es decir, el principio de integridad territorial o unidad poltica no puede ser invocado en cualquier circunstancia por los Estados, sino que existe la condicin fundamental de que los Estados deben cumplir en todo momento con el principio de la igualdad de derechos y la libre determinacin de los pueblos lo cual, como todos sabemos, a menudo no sucede en muchos pases, y por eso justamen-

160

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

te se demanda la aplicacin de ese derecho (a la libre determinacin de los pueblos indgenas). Con estas enmiendas, y una vez dada la anuencia del cnclave indgena mundial, que tambin hizo amplias consultas a travs de los cnclaves regionales, la Asamblea General de la ONU, el da 13 de septiembre del ao 2007, ltimo da del 61 periodo de sesiones, aprob la Declaracin por una mayora abrumadora de 143 votos a favor, despus de casi 25 aos de arduas y complejas deliberaciones entre representantes de los pueblos indgenas y las delegaciones de los gobiernos. 28 Como era de esperarse, votaron en contra del referido instrumento, Estados Unidos, Canad, Australia y Nueva Zelanda, y se abstuvieron un conjunto de 11 pases, entre ellos Colombia como el nico pas de Amrica Latina.

Los derechos fundamentales contenidos en la Declaracin


La Declaracin reconoce la importancia de la diversidad cultural y los derechos humanos individuales y colectivos de los pueblos indgenas. El instrumento tiene por objeto central fomentar las relaciones armoniosas y de cooperacin entre el Estado y los pueblos indgenas, basadas en los principios de la justicia, la democracia, el respeto de los derechos humanos, la no discriminacin y la buena fe.29 Tambin reconoce expresamente el derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin en el mbito poltico y jurdico, as como en materia de su desarrollo econmico, social y cultural, manteniendo a la vez sus derechos a participar plenamente, si as lo desean, en la vida poltica, econmica, social y cultural del Estado.30 Entre sus disposiciones ms relevantes, reconoce el derecho de los pueblos indgenas a participar en la adopcin de decisiones en las cuestiones que afecten sus derechos, vidas y destinos, y requiere a los Estados celebrar consultas y cooperar de buena fe con los pueblos indgenas interesados para obtener su consentimiento previo, libre e informado antes de adoptar y aplicar medidas legislativas y administrativas que los afecten (artculo 19). El instrumento reconoce tambin la relacin espiritual de los pueblos indgenas con sus tierras, territorios y recursos naturales, as como su derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlarlas bajo sus propias leyes y sistemas de tenencia de la tierra. De conformidad con la Declaracin, para el uso y aprovechamiento de las tierras, territorios y recursos naturales por parte de terceros, se requerir antes del consentimiento previo, libre e informado de los pueblos indgenas, y en caso contrario debe ir acompaado de una reparacin. Asimismo, proscribe el desplazamiento forzado de los pueblos indgenas de sus tierras o territorios, y establece el requisito de obtener su consentimiento libre, previo e informado para cualquier traslado o indemnizacin que derive del mismo.

SEGUNDA PARTE aDELFO REGINO MONTES / GUSTAVO TORRES CISNEROS

161

El documento contiene tambin importantes disposiciones que protegen las tradiciones y costumbres culturales, espirituales y religiosas de los pueblos indgenas, as como sus medicinas tradicionales, la propiedad intelectual y sus expresiones tradicionales culturales asociadas, as como los recursos genticos, y los derechos laborales. Destaca la proteccin del derecho de los pueblos indgenas a impartir educacin en su propio idioma y utilizarlo en las actuaciones polticas, jurdicas y administrativas, para lo cual el Estado debe asegurar servicios de interpretacin u otros medios adecuados. Este instrumento contiene tambin un buen nmero de temas importantes, complejos y controvertidos, mismo que describimos a grandes rasgos en los siguientes apartados. 31

La definicin de pueblos indgenas


Por paradjico que parezca, y despus de aos de deliberaciones al respecto, no existe una definicin jurdica del concepto pueblos indgenas capaz de dar cuenta de todas las realidades sociales y polticas, por dems sumamente diversas. Incluso hay quienes afirman que no es necesario ni deseable, particularmente en contextos de pases o de regiones en donde existe la reticencia a reconocer a dichos pueblos, como frica o Asia. El enfoque ms generalizado es el propuesto en el Convenio 169 de la OIT32 y, desde luego, en el informe Martnez Cobo a la Subcomisin de la ONU para la Prevencin de las Discriminaciones y Proteccin de las Minoras (1986).33 Una definicin sugerida por la Presidenta del GTPI, Sra. Erica Irene Daes, es tambin utilizada. Algunas legislaciones nacionales poseen definiciones de lo que es un pueblo indgena, a veces asimilado, incorrectamente, a grupos tnicos, pero se trata de adaptaciones locales que no siempre son adecuadas en el nivel internacional. La definicin delineada por la Presidenta del GTPI designa a los pueblos como indgenas porque descienden de grupos que ya estaban en el territorio del pas en el momento del arribo de otros grupos con culturas u orgenes tnicos diferentes; por su aislamiento de otros segmentos de la poblacin han mantenido casi intactas las costumbres y tradiciones de sus ancestros, las cuales son similares a aquellas caracterizadas como indgenas; porque estn sometidos, aunque sea formalmente, a una estructura estatal que incorpora caractersticas nacionales, sociales y culturales ajenas a las suyas. 34 Segn el informe Martnez Cobo a la Subcomisin,35 comunidades, pueblos y naciones indgenas son aquellas que, poseyendo una continuidad histrica con las sociedades preinvasoras y precoloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran dismiles de otros sectores de las sociedades dominantes en aquellos territorios o parte de los mismos. Ellos componen actualmente sectores no dominantes de la sociedad y estn determinados a conservar, desarrollar y

162

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

transmitir a las generaciones futuras sus territorios ancestrales y su identidad tnica como base para su continuidad como pueblos en conformidad a sus propios patrones culturales, instituciones sociales y sistemas legales. Esta continuidad histrica puede consistir en la persistencia, durante un largo periodo de tiempo y hasta el presente, de uno o ms de los siguientes factores: ocupacin de territorios ancestrales o parte de ellos; linaje en comn con los ocupantes originales de esos territorios; cultura en general o en manifestaciones especficas (como religin, sistema tribal de vida, afiliacin a una comunidad indgena, indumentaria, modo de subsistencia, estilo de vida, etc.); lengua (tanto si es utilizada como lengua nica, lengua materna, medio habitual de comunicacin en el hogar o la familia o empleado como lengua principal, preferida, habitual, general o normal); residencia en ciertas partes de su pas o en ciertas regiones del mundo; otros factores relevantes Por su parte, el Convenio 169 establece que un pueblo puede ser considerado indgena si es descendiente de aquellos que habitaban el rea antes de su colonizacin y si ha mantenido sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas desde la poca de la colonizacin y el establecimiento de los nuevos Estados. Adems, el Convenio expresa que la autoidentificacin es crucial para los pueblos indgenas. El Presidente-Relator del GTPD decidi eliminar el artculo 8 del texto original de la Subcomisin que defina los pueblos indgenas en trminos de su autoidentificacin: los pueblos indgenas tienen el derecho colectivo e individual a mantener y desarrollar sus propias caractersticas e identidades, comprendido el derecho a identificarse a s mismos como indgenas y a ser reconocidos como tales. Esta decisin probablemente fue adoptada en virtud de que el prrafo no aportaba mucho al texto, y su eliminacin era una medida poltica que permitira sumar al consenso a los pases asiticos y africanos que, como hemos dicho, stricto sensu no reconocen pueblos indgenas, pues adems de que los procesos de colonizacin fueron diferentes a los de Amrica y Oceana, los grupos sociales dominantes han habitado esas mismas regiones del planeta. La falta de definicin del trmino pueblos indgenas en la Declaracin es parte de la ambigedad constructiva del texto, y no debe verse como algo necesariamente negativo. Por el contrario, esto es algo que se debe determinar y resolver al interior de los Estados nacionales en cooperacin con los pueblos indgenas.

El alcance de la libre determinacin de los pueblos indgenas


El tema crucial de la Declaracin es, sin duda alguna, el de la libre determinacin. Es el tema que ha generado estremecimientos a muchos Estados por la supuesta

SEGUNDA PARTE aDELFO REGINO MONTES / GUSTAVO TORRES CISNEROS

163

implicacin de la amenaza que supone a la integridad territorial. El artculo 3 de la Declaracin, que reza: Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin. En virtud de ese derecho determinan libremente su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural, proviene del mismo lenguaje empleado en el artculo 1 del PIDCP y del PIDESC. Para resolver las inquietudes de los Estados en trminos de la integridad territorial, el Presidente-Relator convino en acercar el proyecto de artculo 31 del texto original y convertirlo en un artculo 3a (4 en la versin final de la Declaracin), de acuerdo con una propuesta presentada por Mxico a partir del seminario-taller de Ptzcuaro: los pueblos indgenas, al ejercer su derecho de libre determinacin, tienen derecho a la autonoma o el autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, as como los medios para financiar sus funciones autnomas. Ello, a efecto de contribuir a contextualizar la libre determinacin contenida en el artculo 3 de la Declaracin. La propuesta mexicana consista en un paquete cuyas premisas bsicas eran mantener el artculo 3 de la Declaracin intacto, tal y como lo propuso el texto de la Subcomisin, y atender las preocupaciones de los Estados en relacin al tema de la integridad territorial y la unidad poltica sin tener que mencionarlos explcitamente. Para tal efecto, el paquete inclua un prrafo preambular 15 (fusin de los prrafos 15 y 15a, enmendados), en los cuales se suprimi del prrafo 15 la referencia a los principios contenidos en esta Declaracin, para no crear confusin con el principio reconocido en el derecho internacional al derecho de todos los pueblos a la libre determinacin, y en el 15a se introdujo una modificacin para indicar que el reconocimiento de los derechos en esta Declaracin mejorarn las relaciones armoniosas y de cooperacin entre el Estado (en singular, no en plural como estaba antes) y los pueblos indgenas. Adicionalmente, el paquete retom el prrafo operativo 3 (intacto) y aadi el artculo 31, ligeramente enmendado, como artculo 4 en la versin final adoptada. La discusin sobre este tema se vio favorecida por la adopcin, por parte de los Jefes de Estado y de Gobierno, del documento final de la Cumbre Mundial 2005, en el marco de la Reunin Plenaria de Alto Nivel de la Asamblea General de Naciones Unidas. Dicho documento consolida el reconocimiento del trmino pueblos indgenas, y refrenda el compromiso con los derechos humanos de los pueblos indgenas. El prrafo 127 del documento final reafirmaba el compromiso de seguir avanzando en la promocin de los derechos humanos de los pueblos indgenas del mundo, en los planos local, nacional, regional e internacional, incluso mediante la consulta y la colaboracin con ellos, y a presentar lo antes posible para su aprobacin un proyecto final de Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas.36 Es importante reiterar que el proyecto de Declaracin no busca crear principios nuevos de derecho internacional, sino que retoma y afirma los ya existentes, que han sido reconocidos en la jurisprudencia

164

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

internacional, en instrumentos internacionales y en el derecho internacional consuetudinario. En general, habra dos maneras en que la libre determinacin se ha implementado en el marco de la ONU. En primer lugar, la aplicacin de este principio del derecho internacional a los territorios en fideicomiso y territorios no autnomos en el contexto de la descolonizacin (Captulos XI, XII y XIII de la Carta de las Naciones Unidas), marco en el cual cobran importancia las resoluciones de la Asamblea General 1514 (XV)Declaracin sobre la concesin de la independencia a los pases y pueblos coloniales y 2625 (XXV) Declaracin sobre los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperacin entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas.37 En segundo lugar, como derecho humano fundamental y colectivo (artculo 1 del PIDCP y PIDESC). Se ha desarrollado un debate amplio sobre las implicaciones de este reconocimiento en relacin con el artculo 1 comn a ambos Pactos. Se ha sealado que este principio internacional describe los poderes del Estado con respecto a su poblacin y que, histricamente, el trmino pueblos ha sido interpretado para describir la totalidad de la poblacin de un Estado. Sin embargo, es necesario evitar la discriminacin en contra de otros grupos y, por ello, una relacin directa entre el artculo 1 de los Pactos y el artculo 3 de la Declaracin sigue planteando algunas dificultades. Es importante evitar interpretaciones y lenguajes discriminatorios que limiten los derechos legtimos de los pueblos indgenas bajo el pretexto de temores relativos a la integridad territorial de los Estados. En este contexto, con objeto de atender las preocupaciones diversas, no debera concebirse el derecho a la libre determinacin establecido por el derecho internacional, en trminos absolutos por lo que se refiere a los pueblos indgenas. As, en el contexto de un complejo debate sobre el alcance del derecho a la libre determinacin en el derecho internacional en general, la Declaracin tiene como propsito afirmar el derecho a la libre determinacin por parte de los pueblos indgenas en el marco de una coexistencia con los Estados, y no pretende abordar asuntos no resueltos del derecho internacional en un contexto ms amplio. El derecho a la libre determinacin por parte de los pueblos indgenas debe verse en un contexto positivo, como base del dilogo, catalizador de la participacin efectiva en el proceso de construccin estatal y como base para la construccin de una nueva relacin entre los pueblos indgenas y el Estado en trminos de respeto mutuo, lo cual fomenta la paz, el desarrollo, la coexistencia y los valores comunes. As lo establecen los prrafos preambulares de la Declaracin: Considerando que los derechos afirmados en los tratados, acuerdos y otros arreglos constructivos entre los Estados y los pueblos indgenas son, en algunas situaciones, asuntos de preocupacin, inters, responsabilidad y carcter internacional;

SEGUNDA PARTE aDELFO REGINO MONTES / GUSTAVO TORRES CISNEROS

165

Reconociendo que la Carta de las Naciones Unidas, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, as como la Declaracin y el Programa de Accin de Viena afirman la importancia fundamental del derecho de todos los pueblos a la libre determinacin, en virtud del cual stos determinan libremente su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural; Convencida de que el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas en la presente Declaracin fomentar relaciones armoniosas y de cooperacin entre los Estados y los pueblos indgenas, basadas en los principios de la justicia, la democracia, el respeto de los derechos humanos, la no discriminacin y la buena fe. As, el derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas, en el marco de la Declaracin, es un instrumento para prevenir la discriminacin y la opresin, as como para propiciar soluciones tendientes a corregir las injusticias histricas y a construir una nueva relacin entre el Estado y los pueblos indgenas en un contexto de asociacin. Por ello, las implicaciones inherentes de este reconocimiento no deberan ser interpretadas de manera limitada o discriminatoria en relacin con los pueblos indgenas, no obstante las preocupaciones de los Estados. Se estimaba que estas preocupaciones estatales se encontraban debidamente resueltas a travs del lenguaje positivo contenido particularmente en los prrafos prembulares 17 y 18, as como a travs del ltimo artculo de la Declaracin aprobada por el Consejo de Derechos Humanos, que contextualizaba todas las disposiciones de dicho instrumento dentro del marco de la propia Carta de las Naciones Unidas. No obstante, tal como lo hemos sealado con antelacin, como resultado de las enmiendas llevadas a cabo en Nueva York, la Declaracin incorpora una referencia explcita a la integridad territorial o la unidad poltica de los Estados en el artculo 46(1). Durante las negociaciones la mayora de los Estados, con distintos matices, solicitaban que el texto les garantizara seguridad en el tema de la integridad territorial y la unidad poltica. En un extremo se encontraban Nueva Zelanda, Australia y Estados Unidos (adems de otros, como la Federacin de Rusia), quienes exigan una mencin explcita al tema en la parte operativa de la Declaracin. En funcin de lo anterior propusieron retomar como un nuevo artculo 45a una fraccin del prrafo preambular 14b que se haba planteado en sesiones anteriores, y que retomaba una cita parcial del punto 2 de la Declaracin y el Plan de Accin de Viena en materia de integridad territorial y unidad poltica. En el otro extremo se encontraban Dinamarca, que apoyaba que la Declaracin pudiera dar cabida a la libre asociacin o, incluso, la independencia, y Espaa, que consideraba que deba dejarse abierta la posibilidad para que la libre determinacin no se redujera al autogobierno o la autonoma.

166

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Los representantes indgenas tambin tenan visiones y posiciones diversas. En tanto que unos planteaban ejercer la libre determinacin en el marco de una nueva relacin de respeto y coordinacin con los Estados, otros tenan reivindicaciones de corte independentista o secesionista. Podra interpretarse que el propsito de estos ltimos fuera que a partir de la Declaracin, pudieran cambiar las reglas en Naciones Unidas para que la libre determinacin la puedan reclamar los pueblos por razones distintas a la situacin de colonizacin u ocupacin por una potencia extranjera, para lo cual se les hace necesario que se reconozca que el ejercicio de dicho derecho debe ejercerse sin ninguna restriccin (segn del artculo 1(1) de los Pactos) y de conformidad con la voluntad del pueblo. Tambin se ha planteado que se reconozca que la situacin de los pueblos indgenas contina siendo de colonizacin, por la aplicacin que cabe del Captulo XI de la Carta de Naciones Unidas que establece las bases para que los territorios no autnomos puedan ejercer su libre determinacin (ver por ejemplo el prrafo preambular 5). Por consiguiente, la referencia a ambos instrumentos, es decir, el artculo 1 comn a ambos Pactos (en el artculo 3 de la Declaracin), o la Carta de Naciones Unidas (artculo 1 de la Declaracin), les son de particular importancia, al igual de que no se imponga ninguna limitante a dicho artculo 3 a partir del artculo 31 de la Declaracin (actual artculo 4 sobre autogobierno y autonoma). El principal argumento es que, al ser considerados como pueblos, tienen ya con ello la posibilidad de hacer uso del ejercicio de libre determinacin, incluso con sus mayores repercusiones.

El consentimiento previo, libre e informado


Este derecho se establece de manera concreta en el segundo prrafo del artculo 32(2), que seala: Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relacin con el desarrollo, la utilizacin o la explotacin de recursos minerales, hdricos o de otro tipo. Este derecho se relaciona con otras disposiciones especficas de la Declaracin, como: los desplazamientos y traslados forzosos (artculo 10); la reparacin, incluyendo la restitucin, respecto de los bienes culturales, intelectuales, religiosos y espirituales (artculo 11); las consultas en las medidas legislativas (artculo 19);

SEGUNDA PARTE aDELFO REGINO MONTES / GUSTAVO TORRES CISNEROS

167

reparacin y/o restitucin de tierras (artculo 28); y la proteccin del medio ambiente (artculo 29). El reconocimiento de este derecho es de gran alcance, pues por vez primera se reconoce la limitacin de los Estados con respecto al ejercicio de la libre determinacin de los pueblos indgenas, particularmente en lo que se refiere a los grandes proyectos de desarrollo que, como sabemos por mltiples ejemplos, han sido catastrficos para los pueblos indgenas. Si bien el Convenio 169 de la OIT contiene disposiciones para la consulta, son conocidas sus limitaciones en el marco del derecho internacional y de su aplicabilidad al interior de los Estados. Algunos Estados ven con mucho temor el reconocimiento y el ejercicio de este derecho. En su explicacin de voto en contra de la aprobacin de la Declaracin por el Consejo de Derechos Humanos, Canad afirm (y lo sigue esgrimiendo como argumento), que reconocer este derecho era reconocerles a los pueblos indgenas el derecho a veto sobre las decisiones de los Estados. Alegar esto como explicacin de un voto en contra de la Declaracin parecera contradictorio, siendo que el propsito mismo de la Declaracin era dejar plasmados en un instrumento internacional derechos tan relevantes como ste para los pueblos indgenas.

El concepto y alcance de los derechos colectivos de los pueblos indgenas


Quiz el segundo asunto de mayor dificultad en la Declaracin, despus del tema de tierras, territorios y recursos, sea el de la interpretacin de los derechos humanos en su dimensin colectiva. Durante los debates en torno a la Declaracin algunas delegaciones encabezadas por el Reino Unido hicieron patente su dificultad de reconocer a los derechos colectivos como parte del sistema internacional de los derechos humanos, un sistema que, para dichas delegaciones, se comprende nicamente como un conjunto de derechos individuales. Estas preocupaciones se expresaron en torno a los prrafos preambulares 15, 15a, y 18b del texto de la Subcomisin. Segn se mencion con anterioridad, el Reino Unido y Guatemala alcanzaron en Ptzcuaro una propuesta de consenso en el entonces prrafo preambular 18a, lo cual, al tener como base el concepto de los derechos colectivos e individuales, permiti la adopcin de un gran nmero de artculos que hacan referencia a estos derechos en el proceso de negociacin.38 Con esta buena noticia dieron inicio las negociaciones de la Declaracin en el 11 perodo de sesiones del Grupo de Trabajo. Dicho texto qued establecido de la siguiente manera: Reconociendo y reafirmando que los indgenas tienen sin discriminacin todos los derechos humanos reconocidos en el derecho internacional, y que los pueblos indgenas poseen

168

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

derechos colectivos que son indispensables para su existencia, bienestar y desarrollo integral como pueblos. En este sentido, y debido a la naturaleza misma de los pueblos indgenas y de su identidad colectiva, la Declaracin ciertamente introduce el concepto de derechos colectivos, como uno de los aportes novedosos al sistema jurdico internacional. No obstante, subraya la importancia de armonizar los derechos colectivos y los derechos individuales, ello en beneficio de los pueblos indgenas. En ese contexto, la importancia de proteger los derechos de las mujeres o los nios indgenas. Ahora bien, queda claro que en la Declaracin el reconocimiento de los derechos colectivos como un aporte cultural diferenciado establece un marco para la proteccin efectiva de los derechos individuales de los indgenas. Es decir, el reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indgenas, constituye el medio idneo para la efectiva realizacin de muchos de los derechos humanos individuales consagrados universalmente. La relacin intrnseca y armnica entre derechos individuales y colectivos se nota en la relacin con la tierra. As, ser sumamente difcil para una persona indgena usar y disfrutar de las tierras y los recursos naturales, si previamente no hay el reconocimiento de la propiedad colectiva de dichas tierras y territorios a favor de la comunidad o pueblo indgena de que se trate.

Tierras, territorios y recursos naturales Las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos naturales en la Declaracin (artculos 25 al 32) se refieren a asuntos que han sido y son altamente significativos para los pueblos indgenas y constituyen el eje de sus reivindicaciones, de un modo estrechamente vinculado a la cuestin de la libre determinacin y los derechos colectivos. Estos temas han producido a la vez, preocupacin por parte de los gobiernos, en la medida que los entienden vinculados estrechamente con la integridad territorial del Estado, el orden o inters pblico, el equilibrio en el acceso a los mismos por parte de toda la poblacin y el aprovechamiento de recursos estratgicos. A este respecto, los puntos principales tienen que ver con el alcance de la categora de territorios, en relacin con la integridad territorial del Estado y con la amplitud y diversidad de la demanda indgena; el alcance y profundidad de la categora ocupacin tradicional, en relacin con las posibilidades reales de restitucin; la cuestin de las consecuencias del reconocimiento de los derechos y de los procedimientos que hagan posible atenderlos y, al mismo tiempo, la necesidad de resolver adecuadamente los intereses de terceros y el inters pblico general, incluido el aprovechamiento de los recursos estratgicos que se hubieren establecido legtimamente en tales territorios.

SEGUNDA PARTE aDELFO REGINO MONTES / GUSTAVO TORRES CISNEROS

169

La Declaracin atiende pues al fenmeno histrico de despojo de las tierras de los pueblos indgenas como producto de las colonizaciones occidentales. Los pueblos indgenas han logrado muchsimos adelantos al no cesar en sus reclamaciones de tierras, en particular en Amrica y en Australia, aunque en otras partes del mundo, como frica, comenzamos a ver algunas acciones de justicia en este sentido.39 Es evidente que la categora territorios, tal como la demandan los pueblos indgenas y como se establece en la Declaracin, no se refiere ni compromete la integridad territorial del Estado. Existen antecedentes en el derecho internacional y abundantes argumentos de doctrina y prctica Convenio 169, sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y otros suficientemente claros a este respecto.40 Asimismo, la combinacin de trminos utilizados en los artculos en cuestin tierras, territorios, recursos naturales, aguas, costas, etc. representa un esfuerzo importante para dar cuenta de la amplitud conceptual y de la diversidad de situaciones en que se encuentran los pueblos indgenas. El uso de la expresin que tradicionalmente han posedo u ocupado o utilizado representa una alternativa adecuada para referirse a la base que dota de legitimidad a los reclamos de los pueblos indgenas, ms all e independientemente de la condicin jurdica histrica o actual de tales situaciones. Sin embargo, queda la cuestin sobre la extensin real y sobre la profundidad histrica de esos territorios, para efectos de restitucin. Esto es particularmente problemtico frente a la posesin, ocupacin o utilizacin, legtimas, que pudieran haberse establecido por parte de terceros de manera exclusiva o concurrente. El contenido del artculo 25 gira sobre la relacin espiritual con las tierras y territorios, aguas, mares costeros y otros recursos que los pueblos indgenas tradicionalmente han posedo u ocupado ms que con su relacin material, ya que la referencia a material en texto de la Subcomisin fue eliminada. Exista temor por parte de los Estados de las implicaciones de la relacin material, y queran limitarla a las tierras que poseen, ocupan o utilizan en el presente. Los representantes indgenas sostenan que es fundamental hacer referencia tanto a su relacin espiritual como material, ya que tienen que ver con su propia concepcin del mundo y su subsistencia. Durante las negociaciones, algunas delegaciones plantearon incluso hablar de relacin integral lo cual fue rechazado. Puede interpretarse que las consecuencias jurdicas con respecto a la propiedad, posesin y control de las tierras, territorios y recursos no necesariamente aplicaran en este contexto, en tanto que el artculo 25 de la Declaracin se concentra en proteger el derecho de los pueblos indgenas para mantener y fortalecer su relacin espiritual con dichas tierras, territorios y recursos. Un aspecto que cabe mencionar es la supervivencia de los pueblos indgenas a travs de la reproduccin de su cultura, y la facilitacin de este derecho a los pueblos indgenas nmadas o transfronterizos en relacin con sus territorios. En

170

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

este sentido, es necesario entender que el trmino territorios hace alusin al espacio material que permite la supervivencia de los pueblos indgenas como tales, a travs de la reproduccin de su cultura, y no significa de ninguna forma ni equivale al territorio nacional o al estado nacin. Esto debe disipar los temores de los Estados en torno a dicho trmino. Territorio aqu se refiere a la totalidad simblica del espacio en que se desarrolla una cultura indgena particular, incluyendo no slo la tierra, sino las dimensiones del paisaje sagrado que corresponden a su cosmovisin, lo cual explica esa capacidad plstica y holstica de los pueblos indgenas para delimitar el espacio de manera diferente a otro tipo de sociedades. Es necesario entender que en este contexto, el territorio puede abarcar no slo la tierra como mercanca y fuente de riquezas, sino una cueva, la cima de un cerro o de una montaa, un lago o mar o un desierto, espacios o lugares que muchas veces son compartidos por otros pueblos, como patrimonio comn, por su dimensin simblica y religiosa. Los rituales y los mitos asociados hacen de la tierra y del paisaje ritual un territorio en el sentido indgena.41 El artculo 26 se refiere al derecho de los pueblos indgenas a poseer, desarrollar, controlar y utilizar sus tierras, territorios y recursos. El debate en torno de este artculo gir alrededor del derecho a la posesin, desarrollo, control y uso de las tierras, territorios y recursos, tal y como se encontraba en el texto de la Subcomisin. Para muchos Estados el problema era la referencia a las tierras, territorios y recursos que tuvieron histricamente, independientemente de que en el artculo 26(a) del texto de la Subcomisin (que se transform en el actual artculo 27), se estableca un proceso como va para el eventual reconocimiento y adjudicacin de los territorios indgenas que ya no estn en su posesin. Este artculo 27 inserta de manera consensual la referencia a dar el debido reconocimiento a las leyes, tradiciones, costumbres y sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indgenas, en el marco del establecimiento y puesta en ejecucin del proceso para reconocer y adjudicar el derecho de los pueblos indgenas a sus tierras, territorios y recursos. No obstante, sigui la duda sobre la participacin real que dichos pueblos pueden tener en la implementacin del proceso judicial, al ser parte y no ser la autoridad estatal quien lleva el proceso. En el artculo 28 las controversias fueron de orden tcnico-jurdico sobre el significado de reparacin, restitucin y compensacin. Los estados intentaron minimizar sus obligaciones. El argumento de muchos Estados era que el derecho al resarcimiento como tal (right to redress) no ha sido reconocido en el derecho internacional. Nueva Zelanda, por ejemplo, insista en que el derecho se refiriera al acceso a un recurso efectivo, de manera que el texto de este artculo estableciera el derecho a presentar reclamaciones para obtener resarcimiento. El otro problema era la oposicin a que la indemnizacin fuera en especie con tierras y territorios de igual valor. Aunque, al final, se acept un derecho general a la reparacin para acercar posiciones, la disposicin tambin menciona, en este orden. la

SEGUNDA PARTE aDELFO REGINO MONTES / GUSTAVO TORRES CISNEROS

171

restitucin y la indemnizacin dentro de los lmites posibles establecidos en el derecho internacional. En el artculo 29 se lograron avances, como la aceptacin de los Estados a establecer y ejecutar programas de asistencia a los pueblos indgenas para asegurar la proteccin y la conservacin del medio ambiente y la capacidad productiva de sus tierras o territorios y recursos. Sin embargo, hubo diferencias sobre la posibilidad de introducir la reconstitucin o restauracin del medio ambiente. Otro tema de divergencia fue el relativo al carcter imperativo de la obligacin de los Estados en esta materia. El artculo 30 consiste en el grado de obligacin que los Estados aceptan para comprometerse a celebrar consultas eficaces con los pueblos indgenas, antes de utilizar sus tierras, o territorios para actividades militares. Sobre el artculo 31 el debate gir sobre el tema de la propiedad intelectual colectiva, as como el control sobre su patrimonio cultural, sus conocimientos tradicionales, sus expresiones culturales tradicionales, etc. Actualmente, es la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) donde la Declaracin ha formado parte central de los debates del Grupo Intergubernamental sobre Conocimientos tradicionales, Expresiones Culturales Tradicionales y Recursos Genticos.42 De hecho, la Declaracin fue circulada en una de las sesiones como un documento de dicha organizacin. El Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas (FPCI) tambin realiz un Seminario tcnico internacional sobre conocimiento tradicional indgena en la Ciudad de Panam del 21 al 23 de septiembre de 2005 sobre el cual se realiz un informe.43 En su quinta sesin, el Foro Permanente recomend que Michael Dodson preparara un informe sobre el derecho consuetudinario en relacin con el conocimiento tradicional indgena como respuesta a una recomendacin del Seminario Internacional de Panam.44 Segn el Relator, la disposicin ms explcita para la proteccin del conocimiento tradicional indgena es el artculo 31 de la Declaracin.45 Finalmente, el artculo 32 inclua el tema sobre si el Estado debe obtener, o slo debe buscar obtener, de conformidad con sus obligaciones legales, el consentimiento previo, libre e informado, antes de aprobar cualquier proyecto que afecte las tierras o territorios y otros recursos, de los pueblos indgenas.

Conclusin
La Declaracin contiene un conjunto de principios y normas que reconocen y establecen en el rgimen normativo internacional los derechos fundamentales de los pueblos indgenas, mismos que deben ser la base de la nueva relacin entre los pueblos indgenas, los Estados y las sociedades en todo el mundo. Por tanto, adems de otros instrumentos jurdicos relativos a los derechos humanos ya exis-

172

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

tentes, la Declaracin se convertir en la nueva base normativa y prctica para garantizar y proteger los derechos indgenas en diversos mbitos y niveles. El eje fundamental alrededor del cual gira el contenido de la Declaracin es el artculo 3, que reconoce expresamente a los pueblos indgenas como sujetos plenos del derecho a la libre determinacin, tal como est establecida en el PIDCP y el PIDESC. Con esta nueva disposicin ha quedado superada la tesis discriminatoria que ha considerado a los pueblos indgenas como pueblos de segunda, al no atribuir al concepto de pueblos indgenas ninguna consecuencia jurdica en los trminos establecidos en el derecho internacional. Al reconocerse normativamente el concepto pueblos indgenas y su directa vinculacin con el derecho a la libre determinacin, los pueblos indgenas se ubican formalmente en condiciones de igualdad para el ejercicio y disfrute de sus derechos. En este sentido, se puede afirmar que se dio un paso adelante con respecto al Convenio 169 de la OIT que, hasta ahora, era el nico instrumento internacional en trminos del reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas. Un instrumento jurdicamente vinculante pero limitado por el reconocimiento de poco ms de 20 pases. Arribar a esta nueva concepcin no ha sido una tarea fcil. Ha sido un largo y sinuoso caminar en el que no ha sido fcil conciliar visiones y percepciones distintas sobre la vida y las realidades en las que todos vivimos. Quizs uno de estos momentos crticos ha sido la introduccin de la referencia explcita al principio de la integridad territorial o la unidad poltica de los Estados en el artculo 46(1), tal como lo hemos sealado anteriormente. Sin embargo, ste no es un principio absoluto y sus limitaciones estn claramente definidas en el mismo derecho internacional. De ah la importancia de invocar a una interpretacin integral y coherente de las normas y principios contenidos en la Declaracin, evitando dobles raseros o interpretaciones discriminatorias, como ha sucedido a menudo. Adems, el concepto de integridad territorial no slo debe ser interpretado en relacin con el territorio de los estados, sino tambin debe utilizarse para garantizar y proteger la integridad territorial de los pueblos indgenas tal como lo establecen diversas normas de la Declaracin. En este sentido es importante destacar que la Declaracin reconoce en el artculo 26 el concepto de territorio indgena. Este articulado cobra importancia cuando todos sabemos que uno de los ms graves problemas al que se enfrentan hoy da los pueblos indgenas en todos los rincones del planeta es el despojo y atentados de diverso tipo a sus tierras, territorios y recursos naturales. Con la aprobacin de la Declaracin se ha llenado uno de los ms grandes vacos en el derecho internacional, particularmente en el sistema internacional de los derechos humanos. Es a todas luces evidente que la Declaracin complementa los textos existentes sobre derechos humanos, como es la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, el PIDCP y el PIDESC, entre otros. Al mismo tiempo nos encaminamos hacia la aceptacin universal de la dimensin colectiva de

SEGUNDA PARTE aDELFO REGINO MONTES / GUSTAVO TORRES CISNEROS

173

los derechos humanos, contraria a la visin discriminatoria que tiende a negar los derechos colectivos y que privilegia los derechos individuales. Para tratar de entender su significado, consideramos necesario aproximarse a la Declaracin desde una perspectiva plural, pero al mismo tiempo integral y holstica. En el plano poltico, reconoce la existencia legal y poltica de los pueblos indgenas como sujetos de derecho en el orden jurdico internacional, con derechos y obligaciones especficas en su carcter de pueblos, particularmente el derecho a la libre determinacin, tal como lo establecen los Pactos y el artculo 3 de la Declaracin. Adems, establece los cimientos de la nueva relacin entre los pueblos indgenas y los Estados, en el que los sistemas legales y polticos indgenas y de los Estados, convivan en una lgica de respeto y armona, desterrando las historias de colonialismo e imposicin que han pesado sobre dichos pueblos. En el mbito de lo econmico, al reconocerse el derecho de los pueblos indgenas a sus tierras, territorios y recursos naturales, se han sentado las bases para que los pueblos indgenas, de manera autnoma, y de acuerdo con sus culturas, concepciones del mundo y sistemas de pensamiento, puedan emprender y fortalecer sus procesos de desarrollo econmico. En lo cultural, la Declaracin reconoce la aportacin fundamental de los pueblos indgenas a la diversidad cultural del mundo, mismo que se ve enriquecida y fortalecida por el ejercicio pleno de sus culturas, conocimientos, lenguas, tradiciones, cosmovisin, entre otros. De esta manera servir de base y puente para hacer posible un verdadero dilogo y convivencia intercultural, que den cuerpo al plano ideal de la comunicacin humana, la cual se pudiera sintetizar en el entendimiento, el respecto y la comprensin del otro. En el plano de lo social, la Declaracin permitir que las diferencias entre las sociedades indgenas y no indgenas se den sobre una base de mayor entendimiento y armona. En ella se encuentran los cimientos de la nueva relacin entre los pueblos indgenas y las sociedades con quienes tienen relacin permanente y cotidiana. Por otra parte permitir reconstituirse y fortalecerse como sujetos sociales plenos, y sentar las bases para eliminar la discriminacin, la pobreza y la marginacin en la que han vivido dichos pueblos. Y aunque la Declaracin no refleja todas las reivindicaciones de los pueblos indgenas tal como han sido planteados en estos largos aos, se trata de un paso ms. Un paso ms que tendr que concretarse en el trabajo diario a favor de del crecimiento y florecimiento de los pueblos indgenas. Un paso ms que deber traducirse en nuevas normas en el mbito de nuestros respectivos pases y realidades. Un paso ms en la lucha por la bsqueda del vivir bien en armona con nosotros mismos (nosotros y los otros) como seres humanos y con la madre naturaleza.

174

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Notas
Los autores dedican este artculo, y nuestro trabajo en la Declaracin, a la memoria de Joel Regino, ayuuk de Alotepec, Mixe. 2 Publicada despus en Claude Lvi-Strauss, 2005: Loin de Brsil; entretien avec Vronique Mortaigne (Paris: Chandeigne). 3 Juan Gins de Seplveda, 1996: Tratado sobre las justas causas de la guerra contra los indios, con una Advertencia de Marcelino Menndez y Pelayo y un Estudio por Manuel Garca-Pelayo. 3 reimpresin, (Mxico: FCE). 4 Si bien poco se habla en la actualidad de la servidumbre natural de los brbaros, una de las tesis de Seplveda, apoyado desde luego en la Poltica de Aristteles, los resabios de la tesis en trminos de la servidumbre por naturaleza y por ende de los deberes de las razas superiores sobre las inferiores resonaron en ensayistas y polticos del Siglo XIX y XX que ejercieron gran influencia en las tesis raciales, como Gobineau, Tocqueville, Heinrich Leo, H. S. Chamberlain, y hasta en McKinley, Presidente de los Estados Unidos de Amrica en sus polticas hacia Filipinas despus de la guerra con Espaa en 1898. Cf. Silvio Zavala, 1984: Filosofa de la Conquista (Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1 reimpresin de la 3 ed.). Cf. tambin, Andr Pichot, 2000: La Socit pure: de Darwin Hitler (Paris: Flammarion); ibd, 2008: Aux origines des thories raciales, de la Bible Darwin (Paris: Flammarion). Vale la pena consultar tambin: Tzvetan Todorov, 2008: La peur des barbares. Au-del du choc des civilisations (Paris: Robert Laffont). 5 Vase: http:/www.un.org/spanish/documents/esc/subsidiary.htm. Una aproximacin reciente al tema de los pueblos indgenas es el libro de Catherine Clment, 2006: Quest-ce quun peuple premier? (Pars: ditions du Panama). En ella se incluye como anexo la Declaracin aprobada por el Consejo de Derechos Humanos en junio de 2006. 6 Jos Mara Astorla, 1992: The Hegelian critique of Spinozas philosophy Anales del Seminario de Metafsica, Nmero Extra. Homenaje a S. Rbade (Madrid: Complutense) 635-653. 7 AGONU Declaracin sobre los Principios de Derecho Internacional Referentes a las Relaciones de Amistad y a la Cooperacin entre los Estados de Conformidad con la Carta de las Naciones Unidas Doc. ONU A/8028 (1971) y Conferencia Mundial sobre los Derechos Humanos de la ONU Declaracin de Viena Y Programa de Accin Doc. ONU A/CONF.157/22 (25 de junio de 1993). 8 La posicin de Mxico y Guatemala, y algunos otros pases, era extender el mandato por dos aos, al menos, y as se negoci la resolucin que patrocinaba Canad. Algunos pases del bloque occidental (Estados Unidos de Amrica, Australia) se opusieron y propusieron un solo ao, a lo que Canad, patrocinador principal de la resolucin no se opuso. Posteriormente este pas argumentara la necesidad de ms tiempo para negociaciones, pero con la finalidad de retrasar el proceso, debido al cambio de gobierno. 9 AGONU Resolucin sobre el Segundo Decenio Internacional sobre los Pueblos Indgenas del Mundo (2005-2014) Doc. ONU A/60/270, punto 4 sobre derechos humanos, prr. 35 (2004). 10 Vanse los resultados en el documento: Informacin proporcionada por el Gobierno de Mxico: Taller Internacional sobre el Proyecto de Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, Ptzcuaro, Michoacn, Mxico, 26-30 de septiembre de 2005, Doc. ONU E/CN.4/2005/WG.15/CRP.1 (2005). La Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Mxico posee la video-grabacin del seminario, as como un documental sobre el mismo. 11 La resolucin originalmente recoga la expresin da la bienvenida (welcomes) al ofrecimiento de Mxico; sin embargo, Nueva Zelanda insisti en que slo podan tomar nota (takes note) dado que no vean positivamente sacar la discusin del contexto ginebrino de las Naciones Unidas; esto, desde luego, porque el rgido formato de la negociacin era favorable para los pases opositores a la Declaracin, y quizs tambin por el temor fundado en perder mayor control de la situacin. 1

SEGUNDA PARTE aDELFO REGINO MONTES / GUSTAVO TORRES CISNEROS

175

12 Cumbre Mundial 2005 de la AGONU Resolucin 60/1: Resultados de la Cumbre Mundial Doc. ONU A/RES/60/1 (16 de septiembre de 2005), prr. 127. 13 AGONU, Doc. ONU A/RES/60/142 (16 de diciembre de 2005), prr. 7. 14 En el Taller de Ptzcuaro participaron unos 90 representantes de gobiernos, especialistas de las principales regiones indgenas del mundo, organizaciones no gubernamentales (ONG), as como diversos acadmicos y el Relator Especial sobre la Situacin de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Indgenas, Dr. Rodolfo Stavenhagen; el Presidente-Relator del Grupo de Trabajo, Ministro Luis Enrique Chvez, de Per: Representantes de varios de los gobiernos que a la postre jugaron un papel clave en la negociacin, como Guatemala, Dinamarca (aunque no asisti a Pztcuaro, el nombre del Embajador dans Tyge Lehrmann, quedar asociado a la Declaracin debido a su activa participacin y apoyo en Ginebra y Nueva York); Noruega (debe mencionarse en especial a los representantes de Noruega en Ginebra, que no pudieron asistir al taller, Sra. Astrid Helle Ajamay y Sr. Vebjorn Heines, que realizaron un trabajo impecable en las consultas informativas en Ginebra), Espaa (Sr. Joaqun de Arstegui) y el Reino Unido (Sra. Caroline Rees) tambin estuvieron presentes, junto con representantes de Australia, Nueva Zelanda y los Estados Unidos. Participaron lderes indgenas de varias partes del mundo como Dalee Sambo de la Inuit Circumpolar Conference, Romeo Saganash del Gran Consejo de los Crees, Jim Rex Lee del Consejo Navajo, Mattias Ahren del Consejo Saami, Jos Carlos Morales de Costa Rica, Hctor Huertas de Panam, Azelene Kaingang de Brasil, Ratnaker Bhengra de la India, Hassan Id Balkassm, amazigh de Marruecos, Devasish Roy de Bangladesh, Les Malezer de Australia; expertos acadmicos como la Sra. Erica Irene Daes, Sr. Augusto Willemsen Daz, el profesor James Anaya de la Universidad de Arizona, Paul Joffe, asesor del Gran Consejo de los Crees y Claire Charters, indgena maor, de la Universidad de Wellington; organizaciones de la sociedad civil nacionales como el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustn Pro Jurez, el Centro Nacional de Apoyo a Misiones Indgenas (CENAMI) y la Academia Mexicana de Derechos Humanos, e internacionales como Amnista Internacional, IWGIA, Droits Humains et Dmocratie y el Netherlands Center for Indigenous Rights; y representantes de organismos internacionales, como la OACNUDH. 15 Esta preocupacin no ha sido superada del todo, pues en otros foros los pases occidentales, principalmente el Reino Unido, siguen expresando su rechazo a la posibilidad de concebir que los derechos humanos puedan tener una dimensin colectiva. 16 La Federacin de Rusia propona un lenguaje de compromiso que consista en tres elementos: una enmienda al OP31: este derecho (libre determinacin) deber ser ejercido de acuerdo con el imperio de la ley, con debido respeto a los procedimientos legales y arreglos y de buena fe. Una nueva salvaguardia: sin prejuicio de los derechos contemplados en esta declaracin, ninguna provisin contenida en ella deber ser invocada para los propsitos de disminuir la soberana del Estado, su unidad poltica o su integridad territorial. Y de acuerdo a los debates, consideraran respetar el artculo 3. 17 Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos, 16 de diciembre de 1966, 999 UNTS 171, 26 de marzo de 1976 y Pacto internacional sobre los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, 16 de diciembre de 1966, 999 UNTS 3, entrada en vigor 3 de enero de 1976. 18 Seminario de expertos de la ONU relativo a la soberana permanente de los pueblos indgenas sobre los recursos naturales y su relacin con la tierra de acuerdo con la Resolucin 2004/9 de la Subcomisin para la Proteccin y Promocin de los Derechos Humanos, Doc. ONU E/CN.4/ Sub.2/2004/L.11 (25-27 de enero de 2006). 19 Fergus MacKay, 2003: The UN Draft Declaration on the Rights of Indigenous Peoples and the position of the United Kingdom (Londres, Forest People Programme) 20 Vase Consejo de Derechos Humanos Resolucin 2006/2: Grupo de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos encargado de elaborar un proyecto de declaracin de conformidad con el prrafo 5 de la Resolucin 49/214 de la Asamblea General de 23 de diciembre de 1994 (29 de junio de 2006). 21 Copatrocinada por: Armenia, Benin, Chipre, Congo, Costa Rica, Cuba, Dinamarca, Estonia, Eslovenia, Espaa, Finlandia, Francia, Grecia, Guatemala, Hait, Lesotho, Mxico, Nicaragua, Noruega, Panam, Per, Portugal, Venezuela. 22 Canad y Federacin de Rusia.

176

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

23 Argelia, Argentina, Bahrein, Bangladesh, Ghana, Jordania, Marruecos, Nigeria, Filipinas, Senegal, Tnez y Ucrania. 24 AGONU Decisin para diferir la accin sobre le proyecto de declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas Doc. ONU A/61/448 (20 de diciembre de 2006). 25 Son estimados pueblos indgenas, por ejemplo, los pigmeos de la regin de los grandes lagos, los san de Sudfrica, los hadzabe de Tanzania y los ogiek, sengwer y yakuu de Kenia, todos ellos cazadores recolectores. Los pastores nmadas son los pokot de Kenia y de Uganda, los barabaig de Tanzania, los masai de Kenia y Tanzania, los samburu, turkana, rendille, endorois y borana de Kenia, los karamonjong de Uganda, los hinda de Namibia y los tuareg, fulani y toubou de Mal, de Burkina Faso y Nger, as como los amazigh del Norte de frica (Cf. Commission Africaine des Droits de lHomme et des Peuples. 2006: Peuples Autochtones dAfrique: les peuples oublis? Travail de la Commission africaine sur les peuples autochtone dAfrique (Copenhague, IWGIA). Todo ello sin estimar los numerosos pueblos estudiados en la antropologa clsica como los dogon de Mal, los nuer y dinka del Sudn, los ndembu de Zambia o los lele del Congo. 26 Supra nota 12. 27 Supra nota 7. 28 Asamblea General Resolucin 61/295: Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas Doc. ONU A/&!/67, Anexo (13 de septiembre de 2007). 29 Prrafo preambular 15a del que fuera proyecto de Declaracin durante las negociaciones del GTPD. Cf. Seccin preambular de la Declaracin adoptada por la Asamblea General. 30 Artculo 5 de la Declaracin. 31 Para algunas de estas reflexiones y orden de la exposicin, los autores nos hemos apoyado en: Mariana Salazar Albornoz y Gustavo Torres Cisneros, 2006: La Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas en Juan Carlos Gutirrez (coord.) Derechos Humanos de los Pueblos Indgenas (Mxico: Secretara de Relaciones Exteriores, Comisin Europea) 49-75. Desde luego, la mejor obra de referencia es: James Anaya, 2005: Los pueblos indgenas en el derecho Internacional (Madrid: Trotta). Es muy til consultar: Mikel Berraondo, 2006: Pueblos Indgenas y derechos humanos (Bilbao: Universidad de Deusto). Tambin: Rodolfo Stavenhagen, 2007: Los pueblos indgenas y sus derechos. Informes Temticos del Relator Especial sobre la situacin de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Pueblos Indgenas del Consejo de Derechos Humanos de la Organizacin de las Naciones Unidas (Mxico: UNESCO). 32 Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) Convenio sobre los pueblos indgenas y tribales en pases independientes, 1989 (Nmero 169) adoptado el 27 de junio de 1989 por la Conferencia General de la OIT durante su 76 periodo de sesiones, entrada en vigor el 5 de septiembre de 1991. 33 Martnez Cobo Estudio del problema de la discriminacin contra las poblaciones indgenas Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/476; E/CN.4/Sub.2/1982/2; E/CN.4/Sub.2/1983/21 (1981-1983). 34 UN Doc E/CN.4/Sub.2/AC.4/1995/3 (1995). 35 Supra nota 33. 36 Supra nota 12. 37 AGONU Resolucin 1514: Declaracin sobre la concesin de la independencia a los pases y pueblos coloniales (14 de diciembre de 1960) y supra nota 7 (relaciones amistosas..,). 38 El Reino Unido, acompaado principalmente por Francia, argument constantemente que los derechos humanos son derechos nicamente individuales, por lo que los derechos colectivos no son derechos humanos sino integrantes de una nueva rama del derecho internacional; aparentemente esta posicin se ha exacerbado debido a las reclamaciones de grupos de personas (colectivos) presentadas ante el sistema europeo de derechos humanos, mismas que estn aparentemente en proceso de resolucin. Vase Fergus MacKay, supra nota 19. 39 La Corte Suprema de Botswana, aprob una resolucin a fines del 2006 permitiendo al Pueblo San, volver a las tierras ancestrales de la Reserva Natural de Kalahari. El 18 de octubre de 2007 la Suprema Corte de Belice emiti la decisin sobre delimitacin de tierras declarando los derechos de las comunidades indgenas mayas de Belice a sus tierras y recursos, y declarando que dichos derechos se encuentran protegidos por la Constitucin del Estado a la luz del derecho internacional relevante, mencionando la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de

SEGUNDA PARTE aDELFO REGINO MONTES / GUSTAVO TORRES CISNEROS

177

40

41

42

43

44 45

los Pueblos Indgenas aprobada por la Asamblea General el 13 de septiembre de 2007 (Belice vot a favor) y el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales (Cf. Maia Campbell and James Anaya, 2008: The case of the Maya Villages of Belize: Reversing the Trend of Government Neglect to Secure Indigenous Land Rights 8(2) Human Rights Law Review, 377-399). Recientemente, en una decisin considerada histrica, el Supremo Tribunal Federal (STF) de Brasil ratific el decreto presidencial que destin con exclusividad a pueblos indgenas de Raposa Serra do Sol un territorio de casi 17,5 millones de hectreas en el estado de Roraima, fronterizo con Venezuela y Guyana. Cf. Mary y Carrie Dann v Estados Unidos (Fondo), CIDH, Informe 75/02, caso 11.140 (27 de diciembre de 2002); Comunidades indgenas maya del Distrito de Toledo v Belice (Fondo), CIDH, Informe 40/04, Caso 12.053 (12 de octubre de 2004); Comunidad Mayagna (Sumo) de Awas Tingni v Nicaragua R (31 de agosto de 2001) Corte IDH (Ser C) n 79 (tambin publicada en (2002) 19 Arizona J Intl and Comp Law 395); y Pueblo Saramaka v Surinam (Observaciones preliminares, fondo, reparaciones y costas), Corte IDH, Sentencia de 28 de noviembre de 2007, Series C n 172. Los autores quieren dar las gracias a Claire Charters por todas las referencias. Cf. Gustavo Torres Cisneros, 2003: Territorio y Territorialidad entre los Mixes de Oaxaca: un Caso de Geo-Visin en Primer Congreso Internacional de Estudios Territoriales, Cuernavaca, Universidad Autnoma del Estado de Morelos; Adelfo Regino Montes: Los pueblos indgenas: diversidad negada, en: http://eib.sep.gob.mx/files/doc0050.doc; Adelfo Regino Montes, 2001: Propiedad intelectual, propiedad territorial? Lo comunitario: una gran laguna en las leyes, Ojarasca N 56. En el contexto de la Organizacin Mundial de Comercio, el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC o TRIPS en ingls) exige que se lleve a cabo un examen del prrafo 3 b) del artculo 27, que aborda la cuestin de si las invenciones relacionadas con las plantas y los animales deben estar protegidas mediante patentes, y la forma en que se protegern las nuevas obtenciones vegetales. El prrafo 19 de la Declaracin de Doha de 2001 establece que el Consejo de los ADPIC tambin deber tener en cuenta la relacin entre el Acuerdo sobre los ADPIC y el Convenio sobre la Diversidad Biolgica de las Naciones Unidas y la proteccin de los conocimientos tradicionales y el folclore. Recientemente se han debatido propuestas relativas a la revelacin de la fuente del material biolgico y los conocimientos tradicionales conexos. Foro Permanente de la ONU para las Cuestiones Indgenas Taller Tcnico Internacional sobre conocimientos tradicionales indgenas, Doc. ONU (E/C.19/2006/2) (21-23 de septiembre de 2005). Foro Permanente de la ONU para las Cuestiones Indgenas, Doc. ONU E/C.19/2007/10 (2007). Cf. Victoria Tauli-Corpuz, 2007: Los pueblos indgenas y los conocimientos tradicionales, Peripecias N 56 11.

178

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Respondiendo a las preocupaciones de los Estados africanos


Albert K. Barume*

Introduccin
oco despus de que la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas llegase hasta la Asamblea General de la ONU desde el Consejo de Derechos Humanos en Ginebra, los estados africanos plantearon serias preocupaciones sobre varias de sus disposiciones y consiguieron diferir su adopcin. Desde una posicin abiertamente hostil, que casi destruy cualquier esperanza de adopcin de la Declaracin, en menos de un ao y medio la mayora de los estados africanos haban cambiado de opinin y votaron a favor de la misma. Cmo se produjo esto? Quin actu y que persuasivos argumentos llevaron a semejante giro? Estas son las cuestiones clave de este artculo, que se basa en la experiencia de primera mano del autor como directo integrante de muchas de la iniciativas que aqu se exponen.

Antecedentes
La Declaracin fue adoptada por el Consejo de Derechos Humanos el 29 de junio de 2006 con 30 votos a favor, 2 en contra y 12 abstenciones.1 De los doce miembros africanos del Consejo, solo tres votaron a favor de la Declaracin (Camern, Sudfrica y Zambia), seis se abstuvieron (Argelia, Ghana, Marruecos, Nigeria, Senegal y Tnez) y tres estaban ausentes (Djibouti, Gabn y Mali).
*

El doctor Albert K. Barume en abogado, investigador y activista de derechos humanos especializado en frica, especialmente en derechos comunitarios. Tiene un master y doctorado en derecho internacional de los derechos humanos del Centro de Derechos Humanos de la Universidad de Essex, Reino Unido, donde centr su trabajo en los derechos de los pueblos indgenas en frica. Ha publicado libros y artculos e investigado sobre la cuestin de los derechos de los pueblos indgenas en frica. Actualmente es miembro del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones / Comunidades Indgenas creado por la Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos.

SEGUNDA PARTE ALBERT K BARUME

179

De acuerdo con los procedimientos de la ONU, una vez en Nueva York, el 28 de noviembre de 2006, la Declaracin fue considerada en la Tercera Comisin de la Asamblea General, dedicada a las cuestiones sociales, humanitarias y culturales. En esta reunin, Namibia present una resolucin de enmienda que peda una votacin para decidir si se pospona la adopcin de la Declaracin para que se pudieran considerar las preocupaciones africanas. Muchos estados africanos expresaron su apoyo a esta propuesta de resolucin de Namibia. Por ejemplo, el gobierno de Botswana argument que la Declaracin no defina pueblos indgenas; que todos los africanos son indgenas; que el derecho de libre determinacin causara insurrecciones y divisiones en frica y, por ltimo, que el derecho al libre consentimiento previo e informado se convertira en un mecanismo de veto contra los proyectos del gobierno. La resolucin de posposicin sugerida por Namibia fue aceptada por la Tercera Comisin por 82 votos a favor, 67 votos en contra y 25 abstenciones.2 Todos los estados africanos con misiones en Nueva York y presentes en esta sesin votaron a favor de la enmienda presentada por Namibia con excepcin de la Repblica Democrtica del Congo, Guinea Ecuatorial, Santo Tom y Prncipe, Seychelles y Somalia que, sorprendentemente, estaban ausentes de la sala el da de la votacin.3 Como muchos otros, un antiguo Presidente del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones/Comunidades Indgenas de la Comisin Africana expres oficialmente su preocupacin al gobierno de Namibia con las siguientes palabras: Nos gustara expresar nuestra profunda preocupacin por esta situacin, ya que creemos firmemente que la Declaracin de la ONU, tal como la adopt el Consejo de Derechos Humanos en junio de 2006, representa una nueva senda para la proteccin de los derechos humanos de los pueblos indgenas y refleja no solo un consenso internacional emergente sobre los derechos de los pueblos indgenas sino tambin los grandes avances realizados en este tema en la Comisin Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos. 4

Las preocupaciones formales del grupo africano


Las preocupaciones de los estados africanos con la Declaracin no se expresaron hasta que el texto lleg a la Asamblea General en septiembre de 2006. Para entonces, el texto haba sido debatido durante ms de veinte aos en Ginebra por el Grupo de Trabajo de la ONU sobre Poblaciones Indgenas, representantes de los estados y comunidades indgenas. A lo largo de todos esos aos, la mayora de los estados africanos no tuvieron una participacin significativa en los debates por varias y distintas razones. Algunos pases africanos lo explican hablando de falta de recursos humanos, mientras otros simplemente argumentan que los

180

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

asuntos de los pueblos indgenas no estaban entonces entre las prioridades de sus agendas diplomticas. Como grupo, los estados y gobiernos africanos (el grupo africano) hicieron pblicas su siete mayores preocupaciones en un documento de cinco pginas titulado Draft Aide Memoire (borrador de memorando) fechado el 9 de noviembre de 2006.5 En primer lugar, el grupo africano subrayaba la necesidad de una definicin formal del trmino indgena que, argumentaba, hara ms fcil la identificacin de los titulares de los derechos consagrados en la Declaracin. Se haca referencia tambin a las tensiones intertnicas que podran exacerbarse por el reconocimiento de derechos especiales a sectores de las poblaciones africanas. En segundo lugar, el grupo africano objetaba a un derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin segn los Artculos 3 y 4 de la Declaracin, por el temor a la inestabilidad poltica, a secesiones y a amenazas a la integridad territorial de los estados africanos. En tercer lugar, el Artculo 5 de la Declaracin sobre el derecho de los pueblos indgenas a instituciones polticas, sociales y culturales, despertaba temores entre los estados africanos, que consideraban que ese derecho contradeca varias constituciones que promueven estados unificados. En cuarto lugar, el derecho a pertenecer a una comunidad o nacin indgena de acuerdo con las tradiciones y costumbres de la nacin o comunidad se perciba, por el grupo africano, como una luz verde para que las comunidades indgenas cambiasen libremente sus nacionalidades, llevando as a la inestabilidad poltica. En quinto lugar, el grupo africano tema que el derecho de los pueblos indgenas al libre consentimiento previo e informado se utilizase como un mecanismo de veto frente a la legislacin nacional. En sexto lugar, el grupo africano consideraba los derechos de los pueblos indgenas a las tierras, territorios y recursos que han posedo, ocupado, utilizado o adquirido tradicionalmente como legalmente inaplicables y una violacin de los derechos de los estados sobre la tierra y los recursos naturales. En sptimo lugar, el grupo africano objetaba a las disposiciones de la Declaracin sobre el derecho de los pueblos indgenas al reconocimiento, observancia y aplicacin de los tratados, acuerdos y otros arreglos constructivos concertados histricamente con los estados. Los tratados, objetaba el grupo africano, eran solo responsabilidad de los estados. Entre abril y mayo de 2007, el grupo africano present ms de 35 enmiendas a la Declaracin adoptada por el Consejo de Derechos Humanos, con ms de ocho solo en el prembulo. Estas sugerencias de cambios, la mayora con un lenguaje fuerte, se circularon solo entre los diplomticos africanos, pero sirvieron ms adelante como base para las discusiones con los estados a favor de la Declaracin tal como se haba adoptado en Ginebra (el grupo de copatrocinadores).6 Por ejemplo, en el Artculo 3 las palabras derecho a la libre determinacin fueron reemplazadas por derecho a participar en los asuntos polticos del Estado. Adems, se insert en el prembulo el siguiente prrafo nuevo:

SEGUNDA PARTE ALBERT K BARUME

181

Reconociendo que la situacin de los pueblos indgenas vara segn las regiones, los pases y las comunidades, cada pas o regin tendr la prerrogativa de definir quin constituye un pueblo indgena en sus pases o regiones respectivos teniendo en cuenta sus peculiaridades nacionales o regionales. Las enmiendas propuestas por el grupo africano mencionaban las palabras legislacin nacional doce veces, revelando que el grupo quera mantener los derechos indgenas bajo las normas nacionales. Uno podra deducir, desde luego, que los estados africanos queran su propia Declaracin de la ONU. De hecho, el gran nmero y la naturaleza de las enmiendas del grupo africano hicieron que muchos vieran con escepticismo cualquier posibilidad de que se pudiera alcanzar un consenso entre los estados y los pueblos indgenas.

El alto nivel de influencia poltica africana


Desde junio a diciembre de 2006, los debates sobre la Declaracin continuaron entre las misiones diplomticas africanas en Nueva York. Pareca, desde el principio, que no todos los estados africanos compartan la misma posicin. Algunos representantes de misiones estatales africanas en Nueva York no tenan objeciones precisas propias a la Declaracin tal como haba sido adoptada por el Consejo de Derechos Humanos. Pases como la Repblica del Congo, la Repblica Centroafricana y Sudfrica, que haban dado pasos valientes en el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas en el pas, no vean implicaciones legales importantes de la Declaracin en el nivel nacional. En otras palabras, conforme avanzaba el debate entre los africanos sobre la Declaracin, fueron emergiendo distintas posiciones individuales entre los estados africanos. Para hacer frente a la divisin entre los estados africanos, Botswana y otros estados que queran la reforma de la Declaracin, presionaron para que hubiera una directiva poltica de alto nivel sobre una posicin comn. Esto explica por qu la Repblica de Botswana propuso el tema Intercambio de opiniones sobre el proyecto de Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas para la agenda de la dcima sesin del Consejo Ejecutivo de la Unin Africana (UA), celebrada en Addis Ababa el 25 y 26 de enero de 2007,7 que produjo una nota de concepto de cuatro pginas que resuma las preocupaciones del grupo africano segn se presentaban en el memorando. El Consejo Ejecutivo de Ministros de Asuntos Exteriores de la UA est a cargo, entre otros asuntos, de preparar la agenda de la Asamblea General de la UA. As que, como era de esperar, los Jefes de Estado y de Gobierno africanos, durante su octava Sesin Ordinaria (Asamblea General de la UA), celebrada en Addis Ababa el 29 y 30 de enero de 2007, aceptaron la propuesta del Consejo Ejecutivo y tomaron una decisin con cuatro puntos que iba a tener un impacto en todo el proceso de negocia-

182

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

cin de la Declaracin.8 Esta decisin redujo las preocupaciones del grupo africano a cinco omitiendo, curiosamente, la ltima sobre los tratados. Reafirmaba que la gran mayora de los pueblos de frica son indgenas del continente africano y apoyaba una posicin africana comn, instruyendo a los diplomticos africanos en Nueva York a mantener una posicin unificada en las negociaciones sobre la reforma de la Declaracin y a trabajar constructivamente, junto con otros Estados Miembros de las Naciones Unidas, para encontrar una solucin a las preocupaciones de los Estados Africanos [...] para seguir garantizando que se protegen los intereses africanos en esta materia. 9 Esta intervencin de los Jefes de Estado y de Gobierno africanos no solo supuso una fuerte influencia poltica en el proceso de negociacin sino que tambin anul o limit el margen de maniobra de los diplomticos africanos en la ONU en Nueva York. En privado, varias misiones diplomticas expresaron su apoyo a la Declaracin pero, al mismo tiempo y en pblico, no podan permitirse que se les viera como rompiendo la posicin comn del grupo africano.

Respondiendo a las preocupaciones africanas


Muchos pensaban que, para que la Declaracin tuviera alguna posibilidad de ser adoptada, sera necesario crear un ambiente en el que los estados africanos pudieran tomar posiciones individuales sobre la Declaracin, ya que cada vez pareca ms evidente que el final del juego iba a ser una votacin en la Asamblea General. Adoptando esta estrategia, en marzo de 2007 un grupo de 16 investigadores, dirigentes indgenas y acadmicos de diez pases africanos,10 todos activos e interesados en el trabajo sobre cuestiones indgenas emprendido por la Comisin Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP), prepararon una respuesta tcnica de veinte pginas (nota de respuesta) al borrador de memorando del grupo africano.11 Punto por punto, y siguiendo la misma estructura, la nota de respuesta contestaba a las preocupaciones del grupo africano, ilustrando que los mecanismos regionales africanos de derechos humanos haban estado trabajado en el tema de los derechos humanos de los pueblos indgenas durante ms de cinco aos. Curiosamente, muchos diplomticos africanos en Nueva York y Ginebra no conocan el fundamental informe conceptual y de derechos humanos sobre pueblos indgenas de la CADHP,12 que refuerza una interpretacin propiamente africana de los derechos de los pueblos indgenas (a la libre determinacin, a las tierras y cultura) que encaja bien con la integridad territorial de los estados. La nota de respuesta utilizaba tambin la jurisprudencia africana y las prcticas estatales para revelar que numerosos estados africanos

SEGUNDA PARTE ALBERT K BARUME

183

han adoptado el concepto de indgenas y han dado pasos decididos, incluyendo la restitucin de tierras a pueblos indgenas en reas protegidas y ricas en minerales. Sobre la cuestin de la definicin, la nota de respuesta citaba ejemplos de varios pases africanos, incluida Sudfrica, para demostrar que la prctica revela que los estados africanos no utilizan una definicin formal de sus comunidades o pueblos indgenas para corregir las injusticias histricas que les afectan.13 Ms adelante, citaba el informe de la CADHP que indica que: en frica, el trmino pueblos o comunidades indgenas no est dirigido a la proteccin de los derechos de los primeros habitantes que fueron invadidos por extranjeros. El concepto tampoco pretende crear una jerarqua entre comunidades nacionales o separar derechos especiales para ciertas personas. Por el contrario, en el contexto africano, el trmino pueblos indgenas pretende garantizar el disfrute igual de los derechos y libertades a algunas comunidades que han sido ignoradas. Este rasgo particular del continente africano explica por qu el trmino pueblos indgenas no puede estar en la raz de conflictos tnicos ni de ninguna ruptura del Estado Nacin.14 Sobre todo, la nota de respuesta informaba a muchas misiones diplomticas africanas en Nueva York sobre los recientes avances en la interpretacin del derecho a la libre determinacin en el continente, segn haba sido desarrollado por la CADHP: El derecho de libre determinacin, tal como se contiene en las disposiciones de la Carta de la OUA y en el Carta Africana, no puede interpretarse como una sancin de sentimientos secesionistas. La libre determinacin de los pueblos debe, por tanto, ejercerse dentro de las inviolables fronteras nacionales del Estado con el debido respeto a la soberana del estado-nacin.15 Como se muestra ms adelante, pases como Namibia aceptaron y estuvieron de acuerdo con este argumento, que pareca suavizar algunas de sus preocupaciones. Una vez terminada, la nota de respuesta fue enviada a todas las misiones permanentes africanas en Nueva York e incluso a representaciones no africanas. Adems de elaborar la nota de respuesta, seis miembros del grupo de expertos africanos viajaron a Nueva York,16 y all mantuvieron reuniones individuales y discusiones de grupo con casi treinta misiones diplomticas africanas. Con el apoyo del Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indgenas (IWGIA) y el Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indgenas (FPCI), se organiz tambin una mesa redonda que reuni a diplomticos africanos y no africanos con distintas opiniones sobre la Declaracin. La mayora de las misiones africanas agradecieron y apreciaron la nota de respuesta que, dijeron, contena informacin til y actualizaciones. Los temas en

184

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

relacin con la definicin de pueblos indgenas, el derecho a la libre determinacin y el acceso a la tierra con recursos parecan ser las principales preocupaciones. La embajada de Namibia fue la nica misin africana en Nueva York que no solo se reuni con el grupo de expertos sino que tambin present su principal argumento en un carta, sealando que estaba de acuerdo con varios de los puntos, curiosamente tambin con el referido a la libre determinacin: Me alegra el hecho de que la nota de respuesta al borrador de memorando del grupo africano sobre la Declaracin de los derechos de los pueblos indgenas sirva para defender la posicin del grupo africano en lugar de oponerse a ella. En la nota de respuesta los expertos, entre otras cosas, [indican que] el derecho de libre determinacin, tal como se recoge en la Carta de la OUA y en la Carta Africana no puede interpretarse como una sancin de sentimientos secesionistas. 17 Varias delegaciones africanas en Nueva York se refirieron a situaciones nacionales como razones para no apoyar la Declaracin. Un representante de Nger mencion, por ejemplo, el conflicto tuareg para justificar por qu su gobierno objetaba a varias disposiciones de la Declaracin. Pero la mayora simplemente expresaban la falta de margen de maniobra dado que la cuestin estaba en manos de los Jefes de Estado y de Gobierno, algunos de los cuales pareca que estaban siguiendo el proceso con mucha atencin. Coincidencia o no, el caso es que el Fiscal General de Botswana estaba tambin en misin oficial en Nueva York durante este periodo. Varios representantes africanos no entendan por qu pases como Botswana, Namibia, Kenia y Nigeria insistan en reformar profundamente la Declaracin. Muchos eran de hecho escpticos con que se pudiera renegociar el texto casi en su totalidad y terminar las negociaciones antes del final de la 61 sesin de la Asamblea General en septiembre de 2007. Se descubri tambin que la mayora de los miembros del grupo africano no estaban dispuestos a cargar con la responsabilidad histrica y mundial del fracaso de la Declaracin. Combinados, todos estos factores y opiniones crearon un ambiente favorable a la persuasin. Hubo otras iniciativas para intentar convencer al grupo africano de que apoyase la Declaracin, como un comunicado de prensa del Comit Coordinador de los Pueblos Indgenas de frica (IPACC),18 una declaracin pblica de Amnista Internacional,19 una declaracin de IWGIA ante la CADHP20 y muchas declaraciones de los participantes en la sexta sesin del FPCI. Se podra tambin mencionar una iniciativa llevada a cabo en junio de 2007 por dos lderes indgenas de frica Central21 que visitaron la Repblica del Congo, Camern, la Repblica Centroafricana y Burundi para convencer a los funcionarios de que apoyaran la Declaracin. Estos dirigentes indgenas se reunieron con funcionarios de alto nivel de las presidencias, oficinas de los primeros ministros y ministerios de asuntos exteriores. En estas reuniones pudieron advertir que las discusiones entre Embajadores en Nueva York no se seguan de cerca en algu-

SEGUNDA PARTE ALBERT K BARUME

185

nas capitales. En Camern, la Repblica Centroafricana y la Repblica del Congo, los funcionaros comprometieron su apoyo a la Declaracin. Esto fue mencionado en concreto por el Primer Ministro de la Repblica Centroafricana, que subray los esfuerzos nacionales de su gobierno para mejorar la situacin de derechos humanos de los pueblos indgenas de su pas. Se pensaba que los gobiernos centroafricanos podan tener un papel de liderazgo para conseguir apoyo para la Declaracin dado que algunos de ellos, como Burundi y Camern, mencionan expresamente a las comunidades indgenas en sus Constituciones. Se exploraron diversas opciones con los diplomticos en Nueva York. Por ejemplo, se sugiri que las preocupaciones del grupo africano se podan resolver en el texto de la resolucin que presentaba la Declaracin para su adopcin, donde se podra especificar o clarificar el significado de algunos artculos de la Declaracin en relacin con temas como el derecho a la libre determinacin y el respeto a la integridad territorial. Pero la mayora de los estados africanos no parecan dispuestos a aceptar nada por debajo de enmiendas en el cuerpo de la Declaracin.

Contribucin de la Comisin Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos


Dado que la Declaracin era un texto de derechos humanos, lo adecuado hubiera sido que los organismos y estados miembros de la UA (los diplomticos africanos en Nueva York, el Consejo Ejecutivo de la UA y los Jefes de Estado y de Gobierno) pidiera asesora legal a la CADHP, que tiene el mandato de asesorar a todos los organismos de la UA sobre cuestiones relativas a los derechos humanos. La necesidad de un dictamen legal de la CADHP a la UA sobre la Declaracin fue expresada por la comunidad de ONG africanas de derechos humanos en Accra, Ghana, en mayo de 2007, en lo que se conoce como el Foro de ONG, celebrado antes de cada sesin de la CADHP. En Accra, la CADHP adopt una resolucin que subrayaba su trabajo sobre cuestiones indgenas, en especial el Informe de 2003 del Grupo de Trabajo de Expertos de la Comisin Africana sobre Poblaciones/ Comunidades Indgenas, posteriormente adoptado y autorizado para ser publicado en la 4 Sesin Ordinaria de la Asamblea de Jefes de Estado y de Gobierno de la UA, celebrada en enero de 2005 en Abuja, Nigeria22. Esa resolucin de la CADHP de mayo de 2007 da el mandato a su Grupo de Trabajo sobre Poblaciones/Comunidades Indgenas de elaborar un dictamen legal que arroje luz sobre cuestiones similares a las preocupaciones expresadas por los Jefes de Estado y de Gobierno africanos en relacin con la Declaracin23. Sobre el significado del trmino indgena, el dictamen se refiere al informe de la CADHP sobre pueblos indgenas para subrayar que en frica, el trmino poblaciones indgenas no sig-

186

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

nifica primeros habitantes en referencia a que sean aborgenes en oposicin a comunidades no africanas o quienes han venido de otros lugares .24 Sobre la cuestin de tierras, el dictamen clarificaba que las disposiciones de la Declaracin sobre derechos territoriales eran similares a las que podan encontrarse en instrumentos adoptados por la UA como: la Convencin Africana para la Conservacin de la Naturaleza y de los Recursos Naturales, cuyo principal objetivo es: aprovechar los recursos naturales y humanos de nuestro continente para el desarrollo total de nuestros pueblos en las esferas del emprendimiento humano (prembulo) y que pretende preservar los derechos tradicionales y la propiedad de las comunidades locales y solicitar el consentimiento previo de las comunidades afectadas respetando ...su...conocimiento tradicional.25 En relacin con el derecho de libre determinacin, el dictamen afirmaba que: El Artculo 46 de la Declaracin [...] es conforme con la jurisprudencia de la Comisin Africana sobre la promocin y proteccin de los derechos de las poblaciones indgenas basada en el respeto a la soberana, la inviolabilidad de las fronteras establecidas con la independencia de los estados miembros y el respeto por su integridad territorial... la nocin de libre determinacin ha evolucionado al aumentar la visibilidad internacional de las demandas de las poblaciones indgenas cuyo derecho de libre determinacin se ejerce dentro de las normas y de acuerdo a modalidades que son compatibles con la integridad territorial de los Estados Nacin a los que pertenecen. 26 El dictamen se distribuy ampliamente y se envi a todas y cada una de las misiones permanentes africanas en Nueva York. Ms adelante, la antigua Presidenta de la CADHP, seora Salamata Sawadogo, asisti a la 9 Sesin Ordinaria de la Asamblea de la Unin Africana (Jefes de Estado) celebrada en Accra, Ghana, en julio de 2007. Se sabe que proporcion clarificaciones legales a los Jefes de Estado y otros miembros de los organismos de la UA sobre la Declaracin, tal como se describan en el dictamen. Esta iniciativa posiblemente contribuy de manera positiva a la adopcin de la Declaracin, dado que las posiciones de los diplomticos africanos en Nueva York tenan que aprobarse en las capitales, ya que los Jefes de Estado haban decidido seguir atentos a la cuestin. Adems, dado que la mayora de sus preocupaciones eran de ndole legal, los estados africanos no podan ignorar la dictamen legal de la CADHP que demostraba que haba salvaguardas legales contra cualquier impacto negativo de la Declaracin en el continente.

SEGUNDA PARTE ALBERT K BARUME

187

Negociaciones finales bajo la supervisin de la ONU


Conforme avanzaba el tiempo y se multiplicaban los esfuerzos de cabildeo, hubo claras seales de que los estados africanos podan llegar a estar de acuerdo con una propuesta de un reducido nmero de enmiendas al texto de la Declaracin, unas 25. Esta posibilidad de avanzar puede haber influido en el nombramiento, el 6 de junio de 2007, por la Presidenta de la Asamblea General de la ONU, del Embajador Hilario G. Davide de Filipinas como facilitador, con el mandato de acercar las posiciones del grupo de copatrocinadores, dirigido por Mxico, y del grupo africano. En carta dirigida a todas las misiones permanentes de Nueva York, la Presidenta sealaba: Me complace informarles de mi decisin de nombrar a Su Excelencia Hilario G. Davide Jr., Representante Permanente de Filipinas ante las Naciones Unidas, para que inicie, en mi nombre, consultas sobre la Declaracin de los derechos de los pueblos indgenas...El Embajador Davide Jr. llevar a cabo consultas abiertas e incluyentes, en los formatos que considere apropiados, con el objetivo reflejar las opiniones de todas las partes interesadas en este proceso. Espero que me informe sobre el resultado de sus consultas lo antes posible, en cualquier caso antes de mediados de julio de 2007. 27 A principios de agosto de 2007 se supo que el trabajo del Embajador Davide estaba empezando a dar sus frutos. De las ms de 35 enmiendas iniciales, reducidas a 25 en abril de 2007, se inform de que el grupo africano aceptara una referencia especfica sobre el respeto a la integridad territorial y, a cambio, todas las disposiciones centrales, incluidas las referidas a derechos sobre tierras y recursos, libre determinacin, consentimiento libre, previo e informado y tratados, podan permanecer intactas. Ambas partes tenan algo importante que perder si no se encontraba una solucin. El grupo de los copatrocinadores tema que una votacin en la Asamblea General sin algn tipo de consenso con el grupo africano, poda llevar a la presentacin en la sala de ms enmiendas perjudiciales. En el grupo africano, por su parte, parece que un nmero creciente de sus miembros estaba cada vez ms incmodo con la fuerte posicin dirigida por una minora de estados africanos, a pesar de todas las clarificaciones proporcionadas por, entre otros, la CADHP. En privado, varios representantes de estados africanos expresaron que sentan que se les estaba arrastrando a posiciones que, en el nivel nacional, no estaban justificadas o eran irrelevantes. Muchos otros pases africanos expresaron su reluctancia a ser los responsables del fracaso de un texto que haba llevado tanto tiempo, ms de 20 aos, negociar. Se cree tambin que el dictamen legal de la CADHP, el trabajo de la Presidenta de la Comisin Africana en la Asamblea de la UA o cumbre de Jefes de Estado

188

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

de Accra en julio de 2007, la nota de respuesta de los expertos africanos y todos los materiales proporcionados por distintos grupos a los diplomticos en Nueva York tuvieron un papel positivo para que se suavizase la posicin africana. As, el 30 de agosto de 2007, el grupo africano y el grupo de los copatrocinadores anunciaron un acuerdo que consista en nueve enmiendas al texto original adoptado por el Consejo de Derechos Humanos. Acordaron tambin votar contra cualquier enmienda presentada en la sesin de la Asamblea General por los otros estados contrarios a la Declaracin. La primera enmienda se insert en la primera frase del prembulo de la Declaracin. Hace referencia a la Carta de las Naciones Unidas, respondiendo as a las preocupaciones del grupo africano sobre el derecho de libre determinacin que, argumentaba, deba ser entendido dentro del contexto de la Declaracin sobre relaciones amistosas entre los estados, que se refiere a la integridad territorial de los estados.28 La segunda enmienda era la supresin de todo el prrafo quince del prembulo que sealaba: Reconociendo tambin que los pueblos indgenas tienen el derecho de determinar libremente sus relaciones con los Estados en un espritu de coexistencia, beneficio mutuo y pleno respeto. Se cree que esta eliminacin fue una consecuencia directa del acuerdo sobre integridad territorial, ya que hubiera sido contradictorio, por un lado, mantener dicho prrafo y, por otro, salvaguardar la integridad territorial de los estados. La tercera enmienda aada la Declaracin y el Programa de Accin de Viena entre los instrumentos internacionales mencionados en el prrafo 18 del prembulo, porque la Declaracin de Viena se refiere a la integridad territorial de los estados.29 Se insert un nuevo prrafo completo en el prembulo como cuarta enmienda: Reconociendo que la situacin de los pueblos indgenas vara segn las regiones y los pases y que se debe tener en cuenta la significacin de las particularidades nacionales y regionales y de las diversas tradiciones histricas y culturales. Este prrafo se parece a uno anterior contenido en las enmiendas iniciales propuestas por el grupo africano, pero sin la frase: cada pas o regin tendr la prerrogativa de definir quin constituye un pueblo indgena en sus respectivos pases o regiones, ya que al final se acept que esto era incompatible con el principio de auto identificacin. Una quinta enmienda recort el Artculo 8(2)(d), que exige a los estados establecer mecanismos eficaces para la prevencin y el resarcimiento por la asimilacin forzada, con la eliminacin de la frase a otras culturas o modos de vida que les sean impuestos por medidas legislativas, administrativas o de otro tipo. La sexta enmienda consisti en un debilitamiento del Artculo 30(1) eliminando el requisito de que slo podan desarrollarse actividades militares en las tierras y territorios de los pueblos indgenas cuando estuvieran justificadas por una amenaza importante para el inters pblico. La sptima enmienda fue la supresin del pronombre sus delante de las palabras recursos minerales, hdricos o de otro tipo en el Artculo 32(2) sobre tierras, territorios y recursos naturales. La octava enmienda se considera la suprema salvaguarda de la integridad territorial

SEGUNDA PARTE ALBERT K BARUME

189

de los estados, que acab siendo la principal demanda del grupo africano. La referencia a la integridad territorial fue tambin el tema ms importante, en el que se invirti ms tiempo y energa. Su formulacin final fue objeto de consultas de varios das con distintos grupos, incluidas comunidades indgenas. La referencia a la integridad territorial era, de hecho, la mejor pieza de negociacin que tenan quienes defendan la Declaracin y, a cambio, el grupo africano estuvo de acuerdo en retirar la mayora de las enmiendas que proponan sobre otros temas, incluidas las referidas a las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos. El Artculo 46(1) sealaba inicialmente: Nada de lo sealado en la presente Declaracin se interpretar en el sentido de que confiera a un Estado, pueblo, grupo o persona derecho alguno a participar en una actividad o realizar un acto contrarios a la Carta de las Naciones Unidas. Fue enmendado aadiendo la siguiente frase adicional: ni se entender en el sentido de que autoriza o fomenta accin alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad poltica de Estados soberanos e independientes. La novena enmienda aadi la conjuncin y entre las palabras por la ley y con arreglo en el Artculo 46(2), exigiendo as que cualquier limitacin de los derechos y libertades de la Declaracin sean determinados por la ley y tambin con arreglo a las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos. As que, desde una propuesta inicial de ms de 35 enmiendas, el grupo africano lleg a un acuerdo con bsicamente un nico cambio importante, el referido a la integridad territorial, y con ocho cambios menores, como diciendo hagan lo que quieran siempre que no enreden con nuestros poderes polticos. De este modo, el 13 de septiembre de 2007, 143 estados votaron a favor de la Declaracin frente a slo cuatro votos negativos de Canad, Australia, Nueva Zelanda y los Estados Unidos30. Ningn pas africano vot en contra de la Declaracin, aunque tres (Burundi, Kenia y Nigeria) estaban presentes en la votacin y se abstuvieron. Pero es intrigante que el da de la votacin quince pases africanos, ni ms ni menos, estuvieran ausentes de la sala,31 la mayora aquellos que haban estado presentes y votaron a favor de la resolucin de posposicin de Namibia casi un ao antes. Entonces, por qu ese sbito desinters en la Declaracin en un momento tan crucial? Fue porque no queran aparecer ni a favor ni en contra de la Declaracin? O fue que los jefazos que votaron contra la Declaracin presionaron a estos estados? Es difcil de decir, pero se cree que varios estados africanos prefieren ser considerados lo ms neutrales posible. En cualquier caso, ms de treinta estados africanos votaron a favor de la Declaracin, incluidos pases como Botswana, que haba estado abiertamente en contra al principio. Y

190

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

as es como la Declaracin se convirti en uno de los instrumentos de derechos humanos ms ampliamente apoyado del continente africano, donde posiblemente tendr un impacto positivo en los esfuerzos similares que anteriormente haban hecho la Comisin Africana y la UA.

Notas
1 2 Asamblea General Resolucin 61/295: Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Doc. ONU A/61/67, Anexo (13 de septiembre de 2007). La Asamblea General decidi diferir la consideracin y la accin en relacin con la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas para que hubiera tiempo para ms consultas. Adems, la Asamblea decidira tambin concluir la consideracin de la Declaracin antes de concluir su sexagsimo primera sesin, vase Asamblea General de las Naciones Unidas, Tercera Comisin, Resolucin sobre el proyecto de Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Doc. ONU A/C.3/61/L.18/Rev.1 (28 de noviembre de 2006). Ibd. Comisin Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, Carta del Presidente del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones/Comunidades Indgenas de la Comisin Africana, Banjul, Gambia. Doc. ACHPR/STC/C/EM (20 de noviembre de 2006). Grupo Africano, Borrador de Memorando sobre la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, Nueva York (9 de noviembre de 2007). El grupo de los copatrocinadores estaba dirigido por Mxico e inclua a ms de otros 60 estados miembros de la ONU. Consejo Ejecutivo de la Unin Africana, Doc. EX.CL/327 (X) Add.5, Addis Ababa, (Dcima Sesin, 25-26 de enero de 2007). Asamblea de la Unin Africana, Decisin sobre el informe de actividades de la Corte Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos en 2006, Doc. Assembly/AU/Dec.144 (VIII) (29-30 de julio de 2007). Asamblea de la Unin Africana, Decisin sobre la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, Doc. AU/9 (VIII) Add.6 (29-30 de julio de 2007). Sudfrica, Ruanda, Camern, R.D. del Congo, Kenia, Mali, Burundi, Marruecos, Tanzania y Nger. Grupo de expertos africanos, Nota de Respuesta al borrador de Memorando del Grupo Africano sobre la Declaracin de los Derechos de los Pueblos Indgenas, (21 de marzo de 2007). Vase la pgina web de IWGIA:http://www.iwgia.org/graphics/Synkron-Library/Documents/InternationalProcesses/DraftDeclaration/ResponseNoteToAideMemoire_EN.pdf Informe del Grupo de Trabajo de Expertos sobre las Poblaciones/Comunidades Indgenas de la Comisin Africana en 2003. (Copenhague: IWGIA, 2005), adoptado por la Comisin Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos en noviembre de 2003. Supra nota 11, 3. Ibd., 4. Ibd., 6. El grupo estaba liderado por el doctor Albert Barume e inclua a la doctora Naomi Kipuri, Adele Wildschut, Joseph Ole Simel, Haasan Id Balkassm y la Honorable Liberate Nicayenzi. A este grupo se unieron ms tarde Andrew Chigovera y el profesor Shadrack Gutto. Misin Permanente de la Repblica de Namibia ante las Naciones Unidas, Carta dirigida al doctor Albert Barume, jefe del Grupo de expertos africanos que elabor la nota de respuesta, Nueva York 23 de abril de 2007). Comit Coordinador de los Pueblos Indgenas de frica, Comunicado de prensa (5 de diciembre de 2006), disponible en http://www.ipcaucus.net/HRday/IPACC.html. Amnista Internacional, Comunicado de prensa, disponible en http://archive.amnesty.org/library/Index/ENGIOR410252006?open&of=ENG-393

3 4

5 6 7 8

9 10 11

12

13 14 15 16

17

18 19

SEGUNDA PARTE ALBERT K BARUME

191

20 Grupo de Trabajo Internacional sobre Asuntos Indgenas Declaracin ante la Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, disponible en http://www.iwgia.org/graphics/ Synkron-Library/Documents/InternationalProcesses/ACHR/41st%20Session/41stSessionIWG IAStatementUNDec_pdf%27.pdf. 21 El seor Kalimba Zephyrin (dirigente indgena de Ruanda) y la Honorable Liberate Nicayenzi (parlamentaria indgena de Burundi). 22 Unin Africana, Decisin sobre el 17 Informe Anual de Actividades de la Comisin Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, Doc. AU/Dec.56 (IV) (enero de 2005). 23 Comisin Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, Resolucin sobre la Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (mayo de 2007). 24 Comisin Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, Dictamen Legal sobre la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, Banjul Gambia, 2007. Vase: http://www.achpr.org/english/Special%20Mechanisms/Indegenous/Advisory%20opinion_ eng.pdf 25 Ibd, prr.35 26 Ibd, prr.18 27 Haya Rashed Al Khalifa, Presidenta de la Asamblea General de la ONU, Carta a las Misiones Permanentes ante las Naciones Unidas (6 de junio de 2007). 28 A.G. Resolucin 2625: Declaracin sobre los Principios de Derecho Internacional Referentes a las Relaciones de Amistad y a la Cooperacin entre los Estados de Conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, Doc. ONU A/8028 (1971). 29 A.G. Conferencia Mundial sobre los Derechos Humanos Declaracin y Programa de Accin de Viena, Doc. ONU A/CONF.157/22 (25 de junio de 1993). 30 Supra nota 1. 31 Chad, Costa de Marfil, Guinea Ecuatorial, Eritrea, Etiopa, Gambia, Guinea-Bissau, Mauritania, Marruecos, Ruanda, Santo Tom y Prncipe, Seychelles, Somalia, Togo y Uganda.

LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDIGENAS

TERCERA PARTE

194

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

El derecho de los pueblos indigenas a la libre determinacion tras la adopcion de la Declaracion

S. James Anaya*

na pieza fundamental de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (la Declaracin) es su Artculo 32 que afirma que Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin. En virtud de ese derecho determinan libremente su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural.3 El reconocimiento como pueblos con derechos de libre determinacin ha sido central en las demandas de los pueblos indgenas en el mbito internacional. Conforme representantes de pueblos indgenas de todo el mundo luchaban por la Declaracin en el sistema de la ONU a lo largo de ms de dos dcadas, se hizo cada vez ms evidente que la libre determinacin es un principio fundador que aglutina la constelacin de derechos de los pueblos indgenas. Sin embargo, el Artculo 3 de la Declaracin y su afirmacin de la libre determinacin indgena demostr ser una de las disposiciones ms polmicas de la misma durante las negociaciones que precedieron a su adopcin. Independientemente del significado subjetivo concedido al derecho o principio de libre determinacin por parte de los propios pueblos indgenas, ha existido una tendencia frecuente a entender la libre determinacin como ligada a los atributos de la estatalidad, siendo entendida la libre determinacin plena como el logro de un estado independiente o, al menos, como el derecho de elegir la independencia como estado. Por razones obvias, esta tendencia hizo que la afirmacin explcita de la libre determinacin indgena fuera motivo de un acalorado debate.

S. James Anaya es un destacado especialista en derecho internacional y derechos de los pueblos indgenas y es profesor James J. Lenoir de Derecho y Polticas de Derechos Humanos en la Universidad de Arizona. Ha publicado numerosos libros y artculos sobre derechos de los pueblos indgenas en el derecho internacional y ha representado a pueblos y organizaciones indgenas en varias demandas en los tribunales de Estados Unidos e instituciones internacionales que han sentado precedente. El profesor Anaya es actualmente Relator Especial de la ONU sobre la situacin de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas.

TERCERA PARTE S. JAMES ANAYA

195

En ltima instancia la Declaracin resuelve este debate a favor del reconocimiento de que los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin. Pero, qu significa realmente libre determinacin en este contexto?. Tienen los pueblos indgenas el mismo derecho de libre determinacin que otros pueblos, incluidos quienes han ejercitado dicho derecho para convertirse en estados independientes, o es un derecho diferente, de menor alcance?. Si es el mismo derecho, como han insistido habitualmente los defensores indgenas, cmo puede ser?. Intentar responder a estas preguntas examinando la Declaracin y vinculndola con otros contextos en los que el sistema internacional ha afirmado el derecho de libre determinacin y promovido su aplicacin.

Los pueblos indgenas tienen el mismo derecho a la libre determinacin que el que disfrutan otros pueblos
En primer lugar, la Declaracin, por sus propios trminos, reconoce que los pueblos indgenas tienen el mismo derecho a la libre determinacin que el que disfrutan otros pueblos. Esto se deriva del principio de igualdad que recorre todo el texto de la Declaracin y que se explicita en el Artculo 2, en el que se declara que los pueblos y las personas indgenas son iguales a todos los dems pueblos y personas. 4 Adems, el texto del Artculo 3, que afirma el derecho de libre determinacin para los pueblos indgenas, es un reflejo del de otros textos internacionales que consagran el derecho para [t]odos los pueblos, incluidos los muy ratificados pactos internacionales de derechos humanos (Pacto sobre los Derechos Civiles y Polticos y Pacto sobre los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales)5 y la Resolucin 15146 de la Asamblea General, dirigida a la descolonizacin. Por tanto, la Declaracin se basa en la premisa de que existe un derecho universal de libre determinacin y, a partir de esta premisa, afirma la extensin de ese derecho universal a los pueblos indgenas. Como es bien sabido, la aplicacin del derecho de libre determinacin en el contexto del colonialismo clsico, como el que an exista en frica a mediados del siglo XX, llev a la formacin de nuevos estados independientes. Pero si algo est claro es que, al apoyar el derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin a travs de la Declaracin, los estados no estaban apoyando un derecho de los pueblos indgenas a formar estados independientes. Y los propios pueblos indgenas han negado de manera casi uniforme que aspirasen a estados independientes cuando pedan la libre determinacin. Tampoco es fcilmente justificable o prctico proporcionar automticamente a los pueblos indgenas la eleccin unilateral de cualquier estatus, incluido el de la creacin de estados independientes. Si hay un derecho universal de libre determinacin este se extiende a los pueblos indgenas y, por tanto, no puede ser un derecho que implique necesariamente el derecho a un estado independiente; aunque ese derecho, si es de hecho el mismo

196

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

que oper en el contexto de la descolonizacin, debe de algn modo estar vinculado con el resultado de creacin de estados independientes en ese contexto.

La libre determinacin como derecho humano


La identificacin del contenido de un derecho universal a la libre determinacin comienza por considerar este derecho como un derecho humano en esencia, en lugar de un derecho de soberanos o de soberanos putativos. Durante un cierto periodo de la historia, el derecho internacional solo se ocupaba de los derechos y deberes de los estados independientes, ignorando el rostro de lo humano ms all del estado. El derecho internacional sigue ocupndose principalmente de los estados y de las relaciones entre ellos pero, bajo la moderna rbrica de los derechos humanos, se est tambin preocupando, cada vez ms, del respeto a los derechos que se consideran inherentes a los seres humanos individual y colectivamente. La libre determinacin se interpreta, adecuadamente, como surgida del marco de los derechos humanos del derecho internacional contemporneo ms que del marco tradicional de los derechos de los estados. Como ya se ha sealado, el derecho de libre determinacin se incluye en los ampliamente ratificados pactos internacionales de derechos humanos, y aparece tambin en la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos.7 Los pactos de derechos humanos y otros instrumentos internacionales declaran que los pueblos tienen el derecho de libre determinacin.8 Esta formulacin ha conducido a interminables debates sobre qu constituye un pueblo. Entre quienes se han implicado en estos debates, la asuncin tpica subyacente ha sido que solo aquellas entidades dentro de una limitada clase de grupos humanos denominados pueblos son, como tales, sujetos de dicho derecho. Para algunos, las entidades que pueden calificarse como pueblos se identifican con referencia a ciertos criterios objetivos vinculados con la etnicidad y con los atributos de la soberana histrica. Para otros, un pueblo es sinnimo de la poblacin conjunta de un estado, o quien tiene el derecho de convertirse en un estado. En ambos casos, lo que se asume es que un pueblo es una entidad que, a priori, tiene atributos reales o putativos de soberana o estatalidad y que tiene una existencia legal diferente a la de los seres humanos, que disfrutan los derechos humanos.9 Pero si la libre determinacin es un derecho humano, su designacin como un derecho de pueblos debe referirse a algo distinto y no a un derecho que pertenece fundamentalmente a tales entidades corporativas o asociativas, cada una destinada a tener una existencia legal diferenciada como soberanas o casi soberanas. Ms en armona con el carcter de derechos humanos de la libre determinacin estara el considerar la referencia a pueblos como una designacin de derechos que los seres humanos tienen y ejercen colectivamente en relacin con los vnculos de comunidad o solidaridad que caracterizan la existencia humana. Da-

TERCERA PARTE S. JAMES ANAYA

197

do que los seres humanos desarrollan identidades y esferas de comunidad diversas y, a menudo, superpuestas, sobre todo en el mundo actual, con sus rpidas comunicaciones e interaccin a escala global, el trmino pueblos debera entenderse de forma flexible, de modo que abarque todas las esferas relevantes de comunidad e identidad. De modo que la Declaracin identifica a los pueblos indgenas ahora como pueblos libremente determinados sin calificacin, en un marco de derechos humanos en oposicin a los derechos de los estados. Al pertenecer a los pueblos, el derecho de libre determinacin, y otros derechos afirmados en la Declaracin, son derechos colectivos pero, en cualquier caso, son en el fondo derechos humanos o, al menos, se derivan de ellos o son instrumentales para los mismos. El carcter de derechos humanos de la Declaracin se evidencia en su prembulo y otras disposiciones, que fundamentan el instrumento en la preocupacin por los derechos humanos, en las discusiones que se dieron durante su elaboracin y en el hecho mismo de que su gnesis se produjera dentro del rgimen de derechos humanos de las Naciones Unidas. Los derechos colectivos de los pueblos indgenas, incluido el derecho de libre determinacin, son derechos humanos que les corresponden a ellos y a sus miembros de acuerdo con sus propios vnculos de comunidad. La afirmacin de la libre determinacin como un derecho humano tiene implicaciones importantes. En primer lugar, la libre determinacin es un derecho inherente a los propios seres humanos, aunque en forma colectiva como pueblos en el sentido ms amplio del trmino. En segundo lugar, como todos los derechos humanos, la libre determinacin se deriva de concepciones comunes sobre la naturaleza esencial de los seres humanos y, por tanto, es aplicable universalmente y por igual a todos los segmentos de la humanidad. En tercer lugar, como derecho humano, la libre determinacin no puede considerarse aislada de las dems normas de derechos humanos, sino que debe entenderse como parte del universo ms amplio de valores y prescripciones que constituyen el rgimen actual de derechos humanos y estar en armona con el mismo.

El significado esencial de libre determinacin


Entendida como un derecho humano, la idea esencial de la libre determinacin es que los seres humanos, individualmente o como grupos, tienen por igual el derecho de ejercer el control sobre sus propios destinos y de vivir en los rdenes institucionales de gobierno que se diseen de acuerdo con ese derecho. Esta idea de aplicacin universal es la que promovi el hundimiento de las estructuras coloniales clsicas y la que ahora puede verse como el motor de las respuestas autorizadas a las demandas de los pueblos indgenas, incluida la adopcin de la Declaracin. Esta misma idea jug tambin un papel en otro contexto, muy diferen-

198

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

te, en el que la comunidad internacional invoc y apoy el derecho de libre determinacin: la abolicin del apartheid. La comunidad internacional, a travs de las Naciones Unidas, declar ilegtimo, con base en la libre determinacin, el anterior orden institucional de gobierno de Sudfrica, con su sistema de segregacin racial y de privilegios para los blancos.10 El apartheid fue reemplazado por un orden constitucional basado en principios de igualdad racial y en un sistema de acciones positivas destinadas a beneficiar a la mayora no blanca despus de dcadas de exclusin de dicha mayora de las esferas de poder.11 La libre determinacin se fundamenta en los preceptos de libertad e igualdad que pueden encontrarse enraizados, a lo largo del tiempo y el espacio, en diferentes tradiciones culturales en todo el mundo. En su voto individual concurrente en el caso Namibia,12 el juez Ammoun encontr el concepto de libre determinacin en corrientes de pensamiento de ambos lados del Mediterrneo, una corriente grecorromana y unas corrientes africana y asitica. Los preceptos de libre determinacin se identifican tambin fcilmente en los sistemas polticos y filosofas de los pueblos indgenas.13 Por lo tanto, los textos internacionales de derechos humanos que afirman la libre determinacin para todos los pueblos y las decisiones autorizadas que han respondido a las demandas de libre determinacin, apuntan a valores fundamentales de libertad e igualdad que son relevantes para todos los grupos humanos en relacin con las configuraciones polticas, econmicas y sociales en las que viven. Bajo un enfoque de derechos humanos, los atributos de estatalidad o soberana son, como mucho, instrumentales para la realizacin de estos valores, no son la esencia de la libre determinacin de los pueblos. Como la Declaracin deja claro ahora, pueblos son comunidades transgeneracionales con atributos significativos de cohesin poltica y cultural que buscan su permanencia y desarrollo. Para la mayora de los pueblos, especialmente si se tienen en cuenta los vnculos transculturales y otros patrones de interconexiones que existen junto a las diversas identidades, la libre determinacin plena, en su verdadero sentido, no justifica un estado separado e incluso puede verse obstaculizada por el mismo. Solo en algunos casos excepcionales en el mundo poscolonial, la libre determinacin, entendida desde una perspectiva de derechos humanos, exigir la secesin o el desmembramiento de los estados. En trminos generales, el concepto de libre determinacin de los pueblos proyecta una senda ideal sobre el modo en que las personas y los grupos forman sociedades y sus instituciones de gobierno. La teora poltica ayuda a entender ese ideal. Las teoras polticas, dispares y en evolucin, han ofrecido a lo largo del tiempo diversas interpretaciones del ideal de libre determinacin. Tanto Lenin como Wilson, por ejemplo, defendieron la libre determinacin de los pueblos a inicios del siglo XX, pero tenan nociones muy diferentes de cul deba ser el resultado de la libre determinacin. Actualmente, varias corrientes de la teora poltica coinciden en ciertos postulados comunes de derechos humanos sobre liber-

TERCERA PARTE S. JAMES ANAYA

199

tad e igualdad y cmo deben moldear el orden poltico. Los pueblos indgenas han ayudado a forjar una teora poltica que considera la libertad y la igualdad no solo en trminos de individuos y estados sino tambin en trminos de las diversas identidades culturales y rdenes polticos y sociales coexistentes. Segn esta teora poltica, la libre determinacin no implica un estado independiente para cada pueblo, pero tampoco se deja a los pueblos sin estado con tan solo los derechos individuales de los miembros de esos grupos. Por el contrario, los pueblos como tales, incluidos los pueblos indgenas, con sus propios tejidos orgnicos sociales y polticos, deben ser participantes plenos y en igualdad en todos los niveles de construccin y funcionamiento de las instituciones de gobierno bajo las que viven. Por lo tanto, es un error considerar que la libre determinacin es un derecho a la secesin o a la formacin de un estado independiente en su sentido pleno, y que el derecho de libre determinacin de los pueblos indgenas es un derecho diferente e inferior. Tal nocin, que la libre determinacin plena significa necesariamente un derecho a elegir un estado independiente, se basa, en ltimo trmino, en una visin estrecha y estatalista de la humanidad y del mundo, es decir, una visin del mundo que considera que el estado moderno, la institucin de origen terico occidental, es la unidad de organizacin humana ms importante y fundamental. Este marco de pensamiento oscurece el carcter de derechos humanos de la libre determinacin y es ciego frente a las realidades contemporneas de un mundo que se mueve simultneamente hacia una mayor interconexin y descentralizacin, un mundo en el que las fronteras formales de la estatalidad no determinan totalmente el orden de las comunidades y de la autoridad.

Libre determinacin sustantiva frente a libre determinacin reparatoria


Adems, el vnculo entre la libre determinacin y el estado independiente se basa en una mala comprensin de los fundamentos normativos del proceso que llev a la descolonizacin de los territorios africanos y otros en el siglo XX. Invocando el principio de libre determinacin, la comunidad internacional desarroll disposiciones especficas para terminar con las estructuras gubernamentales de tipo colonial clsico, disposiciones que, para la mayora de los territorios coloniales, supusieron procedimientos que tuvieron como resultado estados independientes.14 No obstante, los procedimientos de descolonizacin no representan en s mismos la sustancia del derecho de libre determinacin; ms bien fueron medidas para reparar una violacin sui generis del derecho que exista en la condicin anterior al colonialismo. La idea sustantiva de libre determinacin define una norma

200

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

en el orden institucional de gobierno para toda la humanidad basada en valores ampliamente compartidos, una norma que no encajaba con el colonialismo. Pueden identificarse otras formas de violacin de la libre determinacin y las reparaciones que se apliquen pueden no necesariamente suponer la emergencia de nuevos estados. La libre determinacin sustantiva puede conseguirse a travs de una gama de posibilidades de reorganizacin institucional diferente a la creacin de nuevos estados. Lo que es importante es que la reparacin sea adecuada a las circunstancias particulares y que refleje genuinamente la voluntad del pueblo o pueblos afectados. As que es, desde luego, posible tomarse en serio la proposicin de que la libre determinacin se aplica a todos los segmentos de la humanidad, es decir, a todos los pueblos. La sustancia del derecho de libre determinacin, a diferencia de las compensaciones que pudieran derivarse de las violaciones de este derecho, es el derecho de todos los pueblos a controlar sus propios destinos en condiciones de igualdad. Esto no significa que cada grupo que puede ser identificado como pueblo tiene un derecho libre y permanente de formar su propio estado o de dictar cualquier otra forma particular de arreglo poltico. Ms bien, libre determinacin significa que los pueblos tienen el derecho de participar con igualdad en la constitucin y desarrollo del orden institucional gobernante bajo el que viven y, adems, de que ese orden de gobierno sea uno en el que puedan vivir y desarrollarse libremente de manera continuada. Pero, lgicamente, solo aquellos segmentos de la humanidad que han sufrido una violacin de su libre determinacin tienen derecho a compensaciones por tal violacin. Debe, por tanto, demostrarse una violacin de la libre determinacin para que un grupo pueda legtimamente reclamar la alteracin del status quo del orden social y poltico. Adems, no todos los pueblos que tienen derecho a compensaciones tienen derecho a las mismas compensaciones, sino ms bien a las que sean adecuadas para sus circunstancias particulares. Esto se advierte si se presta atencin a los diversos contextos en que se ha admitido de manera amplia el derecho de libre determinacin: desde la descolonizacin a la abolicin del apartheid y a los pueblos indgenas.

La Declaracin de la ONU: un rgimen de libre determinacin reparatoria


La Declaracin y otros desarrollos relacionados se basan, ciertamente, en la identificacin de una continuada violacin sui generis de la libre determinacin, una que se suma a la violacin sui generis representada por el colonialismo clsico del siglo XX. Los pueblos indgenas actuales comparten, tpicamente, mucha de la historia del colonialismo, tal como la sufren quienes todava viven en este siglo bajo estructuras formales coloniales y que son elegibles para procesos de desco-

TERCERA PARTE S. JAMES ANAYA

201

lonizacin. Pero a pesar de la ausencia contempornea de estructuras coloniales al modo clsico, los pueblos indgenas han seguido sufriendo impedimentos o amenazas para poder vivir y desarrollarse libremente como grupos distintos en sus lugares de origen. Las violaciones histricas de la libre determinacin de los pueblos indgenas, junto con las desigualdades contemporneas que sufren, proyectan an una oscura sombra sobre la legitimidad de la autoridad estatal en muchos casos. El propio concepto de pueblos indgenas, tal como se ha desarrollado en el discurso poltico y legal internacional, est vinculado a la preocupacin por esta situacin, que tiene dimensiones mundiales. La definicin ms comnmente citada de pueblos indgenas, elaborada por el relator especial de la ONU Jos Martnez Cobo, enfatiza la caracterstica de no dominacin como un resultado de una colonizacin histrica y su legado continuado: Son comunidades, pueblos y naciones indgenas los que, teniendo una continuidad histrica con las sociedades anteriores a la invasin y precoloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran distintos de otros sectores de las sociedades que ahora prevalecen en esos territorios o en partes de ellos. Constituyen ahora sectores no dominantes de la sociedad 15 El voluminoso Estudio del problema de la discriminacin contra las poblaciones indgenas 16 de Martnez Cobo, encargado en 1970 por la Subcomisin de la ONU para la Prevencin de la Discriminacin y la Proteccin a las Minoras (ms adelante, Subcomisin para la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos), desarroll mucho del trabajo inicial de base para la Declaracin. El estudio describe las condiciones de desventaja de los pueblos indgenas en todo el mundo, vinculando esas condiciones con historias de opresin y discriminacin continuada. La Declaracin no contiene una definicin de pueblos indgenas pero deja claro quines son al subrayar el patrn comn de las violaciones de derechos humanos que han sufrido. El cuarto prrafo preambular de la Declaracin afirma que todas las doctrinas, polticas y prcticas basadas en la superioridad de determinados pueblos o personas o que la propugnan aduciendo razones de origen nacional o diferencias raciales, religiosas, tnicas o culturales son racistas, cientficamente falsas, jurdicamente invlidas, moralmente condenables y socialmente injustas. Esto implica que una caracterstica comn de los pueblos indgenas es el haber sufrido tales doctrinas, polticas y prcticas. Y el sexto prrafo del prembulo especficamente basa la Declaracin en una preocupacin

202

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

por el hecho de que los pueblos indgenas hayan sufrido injusticias histricas como resultado, entre otras cosas, de la colonizacin y enajenacin de sus tierras, territorios y recursos, lo que les ha impedido ejercer, en particular, su derecho al desarrollo de conformidad con sus propias necesidades e intereses (...) Al aludir a esta historia en su prembulo, la Declaracin revela su carcter como instrumento esencialmente reparatorio. No est privilegiando a los pueblos indgenas con una serie de derechos especiales para ellos. Ms bien, los pueblos y personas indgenas tienen el mismo derecho al disfrute de estos derechos que tienen otros pueblos y personas, aunque dichos derechos deben entenderse en el contexto de las caractersticas particulares que son comunes a grupos dentro de la categora indgena. As, el Artculo 3 pide para los pueblos indgenas el mismo derecho de libre determinacin que se afirma en otros instrumentos internacionales como un derecho de todos los pueblos. El propsito de la Declaracin es compensar la histrica negacin del derecho de libre determinacin y derechos humanos relacionados, para que los pueblos indgenas puedan superar la sistmica marginacin y alcanzar una posicin de igualdad frente a los sectores hasta entonces dominantes. Si examinamos el pasado, puede advertirse como el derecho humano universal de libre determinacin se ha negado de forma masiva y sistemtica a grupos indgenas. Los pueblos indgenas, esencialmente y por su propia definicin, se encuentran sujetos a rdenes polticos que ellos no han establecido y a los que no consintieron. Se les ha privado de grandes extensiones de tierras y del acceso a recursos necesarios para sus vidas, y han sufrido histricamente presiones que han conseguido suprimir sus instituciones polticas y culturales. Como resultado, los pueblos indgenas se han visto econmica y socialmente mutilados, se ha daado o amenazado su cohesin como comunidades y se ha socavado la integridad de sus culturas. Vivan en pases industrializados o en los menos desarrollados, los sectores indgenas estn, casi invariablemente, en el peldao inferior de la escala socioeconmica, y existen al margen del poder. Los fenmenos histricos, enraizados en las actitudes de discriminacin racial, no son solo pecados del pasado sino que se traducen en las desigualdades actuales. La propia existencia de la Declaracin, y su explcita afirmacin en el Artculo 3 de que los pueblos indgenas, en particular, tienen un derecho de libre determinacin, representa el reconocimiento de la negacin histrica y presente de ese derecho y de la necesidad de remediarla. Los artculos restantes de la Declaracin desarrollan los elementos de la libre determinacin para los pueblos indgenas a la luz de sus caractersticas comunes y, de modo sui generis, marcan los parmetros de las medidas a aplicar en un futuro en el que se les haya garantizado la libre determinacin. Con este enfoque de reparacin, la Declaracin contempla el cambio, que comienza con el reconocimiento estatal de los derechos a la supervivencia grupal

TERCERA PARTE S. JAMES ANAYA

203

indgena que se consideran inherentes, calificando dicho reconocimiento como un asunto de urgente necesidad.17 La profesora Erica-Irene Daes, Presidenta durante muchos aos del Grupo de Trabajo de la ONU sobre Poblaciones Indgenas, ha descrito este tipo de cambio sealando que implica una forma de construccin diferida del estado a travs de la negociacin y otros procedimientos pacficos, con la participacin significativa de los grupos indgenas. Segn la Profesora Daes, la libre determinacin implica un proceso a travs del cual los pueblos indgenas puedan unirse a todos los otros pueblos que constituyen el Estado en trminos justos y mutuamente acordados, despus de muchos aos de aislamiento y exclusin. Este proceso no exige la asimilacin de los individuos como ciudadanos iguales a los dems, sino el reconocimiento e incorporacin de los diferentes pueblos en el tejido del Estado, en trminos acordados. 18 Por ello, la Declaracin da el mandato general de que [l]os Estados, en consulta y cooperacin con los pueblos indgenas, adoptarn las medidas apropiadas, incluidas medidas legislativas, para alcanzar los fines de la presente Declaracin,19 e incluye adems requisitos particulares de medidas especiales en relacin con la mayora de los derechos en ella afirmados. Tales medidas especiales debern tomarse con el objetivo de construir unas relaciones saludables entre los pueblos indgenas y las sociedades mayoritarias, representadas por los estados. En este sentido, los tratados, acuerdos y otros arreglos constructivos concertados entre los Estados y los pueblos indgenas se valoran como instrumentos tiles, y los derechos afirmados en estos instrumentos deben ser salvaguardados.20 Entre las medidas especiales requeridas estn las de garantizar la autonoma o autogobierno de los pueblos indgenas en sus asuntos internos y locales21 de acuerdo con sus propias instituciones polticas y patrones culturales.22 Se exigen tambin medidas para asegurar los derechos de los pueblos indgenas a participar plenamente, si lo desean, en la vida poltica, econmica, social y cultural del Estado23 y a participar en todas las decisiones que les afecten.24 La Declaracin especifica que [l]os Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado.25 Aqu se representa un aspecto dual de la libre determinacin: por un lado, el gobierno autnomo y, por otro, la implicacin participativa. La afirmacin de esta dualidad refleja la interpretacin, ampliamente compartida, de que los pueblos indgenas no deben considerarse como aislados de las estructuras sociales y polticas ms amplias. Ms bien se les considera, apropiadamente, como distintos y a la vez vinculados a unidades mayores de interaccin social y poltica, unidades que pueden incluir a las federaciones indgenas, los estados en los que viven y la propia comunidad mundial.

204

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

De manera tambin significativa se exigen medidas especiales para salvaguardar el derecho de los pueblos indgenas a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han posedo, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido.26 Dado que los pueblos indgenas han sido privados de gran parte de sus tierras y territorios tradicionales, la Declaracin exige a los estados que proporcionen reparacin, por medios que pueden incluir la restitucin o, cuando ello no sea posible, una indemnizacin justa, imparcial y equitativa por la ocupacin de sus tierras.27 Se requieren tambin medidas especiales para restaurar y garantizar los derechos de los pueblos indgenas en relacin con la cultura, la religin, el conocimiento tradicional, el medio ambiente, la seguridad fsica, la salud, la educacin, el bienestar de mujeres y nios, los medios de comunicacin y el mantenimiento de relaciones tradicionales a travs de fronteras internacionales. Aunque es cierto que la Declaracin articula derechos y la necesidad de medidas especiales en trminos particulares para los pueblos indgenas, los derechos afirmados se derivan simplemente de los principios de derechos humanos de igualdad y libre determinacin que se consideran de aplicacin universal. Otros derechos humanos de aplicacin general son tambin fundamentales, incluidos el derecho a disfrutar de la propia cultura, el derecho a la salud, el derecho a la vida y el derecho a la propiedad, todos ellos ya afirmados en diferentes instrumentos de derechos humanos como aplicables a todos los segmentos de la humanidad. Los derechos colectivos de los pueblos indgenas sobre sus tierras y recursos tradicionales, por ejemplo, pueden considerarse derivados del derecho humano universal a la propiedad, como han sealado los organismos interamericanos de derechos humanos,28 o como una extensin del derecho a disfrutar de la propia cultura, como afirma el Comit de Derechos Humanos de la ONU a la luz de la importancia cultural que tienen para los pueblos indgenas sus tierras y recursos.29 Al particularizar los derechos de los pueblos indgenas, la Declaracin intenta conseguir lo que debiera haberse logrado sin ella: la aplicacin de los principios universales de los derechos humanos de tal modo que se valore no solo la humanidad de las personas indgenas sino tambin los vnculos comunitarios que poseen. En esencia, la Declaracin contextualiza los derechos humanos teniendo en cuenta los patrones indgenas de identidad grupal y asociativa que los constituyen como pueblos. La Declaracin es necesaria, en primer lugar, precisamente debido a que a los grupos indgenas se les han negado sus derechos humanos, desconociendo su carcter de pueblos. En otras palabras, la Declaracin existe porque a los pueblos indgenas se les ha negado la libre determinacin y los derechos humanos relacionados. No crea nuevos derechos humanos sustantivos para ellos que otros no disfrutan. Por el contrario, les reconoce a ellos los derechos que deban haber disfrutado desde siempre como parte de la familia humana, contextualiza dichos derechos a la luz de sus caractersticas y circunstancias particulares, y promueve medidas para remediar la violacin histrica y sistemtica de esos derechos.

TERCERA PARTE S. JAMES ANAYA

205

Soberana estatal: una contranorma


Tal como se interpreta en este artculo, la libre determinacin es una norma de derechos humanos que beneficia ampliamente a los seres humanos en relacin con la constitucin y el funcionamiento de las estructuras gubernamentales bajo las que viven. Da derecho a los pueblos a medidas de compensacin cuando el orden institucional gobernante relevante no cumple, en algn aspecto, con los valores de la libre determinacin, y esas medidas compensatorias pueden llevar aparejadas cambios, a veces radicales, en el aparato de gobierno del estado en relacin con la poblacin o el territorio. Sin embargo, el alcance y aplicacin del principio o derecho de libre determinacin no puede apreciarse plenamente sin prestar atencin a la doctrina de la soberana estatal, que sigue ocupando un puesto central en sistema legal y poltico internacional. Mientras que la libre determinacin proporciona argumentos para reformar prcticas o estructuras estatales existentes en las circunstancias apropiadas, la doctrina de la soberana tiende a ocultar las cuestiones de la libre determinacin del escrutinio internacional y a mantener el status quo del orden poltico. Por tanto, la doctrina de la soberana estatal forma un teln de fondo y un factor potencialmente limitante para la aplicacin de la libre determinacin a travs de procesos legales y polticos internacionales. Las limitaciones de esta doctrina centrada en el estado tienen, esencialmente, dos aspectos. Primero, la doctrina limita la capacidad del sistema internacional para regular cuestiones dentro de las esferas de autoridad afirmadas por los estados y reconocidas por la comunidad internacional. Esta limitacin a la competencia internacional se refleja en la admonicin contenida en la Carta de la ONU contra la intervencin en los asuntos que son esencialmente de la jurisdiccin interna de los Estados.30 Este aspecto de la doctrina de la soberana se manifiesta en una regla de abstencin condicional, que se aplica generalmente para limitar la intervencin internacional en asuntos de derechos humanos. Habitualmente, los procedimientos internacionales para el examen de los problemas de derechos humanos exigen demostrar que se han agotado los recursos internos o que los actores estatales en el nivel nacional no tienen la capacidad o la voluntad de resolver el problema.31 Es decir, se supone que la comunidad internacional respetar los procesos nacionales para darles la oportunidad de responder a las violaciones de derechos humanos, incluidas la violaciones del derecho de libre determinacin. Normalmente se espera que los estados resuelvan ellos mismos, sin intervencin internacional, las reclamaciones de libre determinacin de grupos particulares, y que lleven a cabo las reformas necesarias. Pero si los procesos nacionales demuestran ser incapaces de solucionar situaciones contrarias a la libre determinacin, la cuestin se convierte en una preocupacin internacional, por tanto, ya no esencialmente bajo jurisdiccin nacional,

206

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

y la soberana estatal tiene que ceder frente a un cierto nivel de injerencia internacional. Ese fue el caso del colonialismo clsico, un prolongado y extendido problema que exigi la intervencin internacional para establecer medidas concretas y sistmicas que permitieran la libre determinacin de los pueblos colonizados. El apartheid fue otro problema igualmente insoluble que justific la intervencin internacional. El rgimen sudafricano del apartheid no solo se neg a tomar medidas para remediar la sistemtica privacin de la libre determinacin sino que fue brutal en sus esfuerzos por mantener el status quo. Los problemas a los que se enfrentan habitualmente los pueblos indgenas en todo el mundo se han convertido tambin en una preocupacin internacional, dado que estos problemas de origen histrico han persistido con el paso del tiempo sin que se tomaran, en el nivel nacional, las medidas de reparacin adecuadas. La comunidad internacional ha plasmado su preocupacin general por los pueblos indgenas con una serie de medidas -incluido el establecimiento del Foro Permanente de la ONU para las Cuestiones Indgenas, el recin creado Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas y el Relator Especial de la ONU sobre la situacin de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas- y con la articulacin de normas relevantes, representadas fundamentalmente ahora por la Declaracin de la ONU. Sin embargo, el nivel de implicacin internacional en los problemas de un grupo particular es altamente variable. Depende del ritmo de las medidas de reforma pertinentes en el nivel nacional y del xito en conseguir la atencin de los actores internacionales relevantes hacia tales situaciones. Una segunda limitacin que emana de la doctrina de la soberana estatal es su preferencia sustantiva por las configuraciones existentes de la autoridad estatal sobre la poblacin y el territorio. Este corolario de la soberana estatal encuentra su expresin en las disposiciones de la Carta de la ONU y otros textos que protegen la integridad territorial y la unidad poltica de los estados.32 Es importante sealar que varios estados insistieron en que la Declaracin reiterase especficamente los principios de integridad territorial y unidad poltica estatales.33 En un mundo que sigue estando bsicamente regido por los lmites de la jurisdiccin estatal, esta proteccin internacional del status quo del orden poltico y territorial puede considerarse un apoyo, en cierta medida, a valores ampliamente compartidos de estabilidad y libertad ordenada entre los pueblos. Pero en el derecho internacional contemporneo y en la poltica prevalente, el status quo se debilita cuando se entiende que sirve como cmplice para la subyugacin de los derechos humanos, incluido el derecho de libre determinacin, tal como se debilit, hasta llegar al punto de ruptura, cuando el status quo estaba representado por el dominio colonial o el apartheid. Se ha advertido que las actuales configuraciones de la autoridad estatal pueden, de diversas maneras, suprimir los patrones culturales de los pueblos indgenas, incluidos aquellos patrones culturales que se extienden a las esferas social, econmica y poltica, y perpetuar

TERCERA PARTE S. JAMES ANAYA

207

desigualdades enraizadas en los propios patrones de construccin estatal que dieron lugar al status quo. Como demuestra la Declaracin, el sistema internacional se est desarrollando para promover los cambios adecuados en el status quo del orden poltico estatal en relacin con los pueblos indgenas de un modo calculado para no desmembrar a los estados sino, por el contrario, para fortalecer en ltimo trmino la integridad territorial y la unidad poltica de los mismos. Aunque la doctrina de la soberana estatal limita la aplicacin de la norma de la libre determinacin a travs del sistema internacional, las limitaciones son condicionales y no deberan considerarse incompatibles con los valores de la libre determinacin ni debilitadores de los mismos. Idealmente, la doctrina de la soberana y los preceptos de derechos humanos, incluidos los asociados a la libre determinacin, trabajan de forma conjunta para promover un mundo estable y pacfico. Sin embargo, cuando se afecta la libre determinacin, las posiciones a favor de la no intervencin, la integridad territorial o la unidad poltica de los estados existentes no deben obstaculizar la aplicacin de una reparacin adecuada de libre determinacin.

Conclusin
La libre determinacin es un vehculo extraordinario de regulacin en el sistema internacional contemporneo, que establece ampliamente derechos para el beneficio de todos los pueblos, incluidos los pueblos indgenas. Resume los acontecimientos y legados del encuentro y la interaccin humanos para conformar la idea esencial de que todos tienen el mismo derecho a controlar sus propios destinos. La libre determinacin se opone, especialmente, tanto en proyeccin como retroactivamente, a modelos imperiales y de conquista. Los diversos grupos de la humanidad a quienes se les haya negado la libre determinacin, en virtud de errores histricos y actuales, tienen derecho a medidas de reparacin de acuerdo con las circunstancias y preferencias de los grupos agraviados. La Declaracin afirma que los pueblos indgenas, en particular, tienen el derecho de libre determinacin, reconoce que se les ha negado el disfrute de este derecho y marca los parmetros para poner en marcha procesos que reparen esta negacin. Seguramente, la mejor manera en que pueden interpretarse la Declaracin y el derecho de libre determinacin en ella afirmado, es como instrumentos de reconciliacin. Bien entendida, la libre determinacin es una fuerza impulsora de la reconciliacin o, quiz ms apropiadamente, de la conciliacin, con pueblos que han sufrido opresin a manos de otros. La libre determinacin exige hacer frente y revertir los legados del imperialismo, de la discriminacin y de la opresin de las culturas. No lo hace para condonar la venganza o la ignoracia de los errores pasados ni para fomentar la divisin sino, por el contrario, para construir un or-

208

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

den poltico y social basado en relaciones de entendimiento y respeto mutuos. Este es el sentido del derecho de libre determinacin de los pueblos indgenas y de todos los otros pueblos.

Notas
Este captulo se basa en un artculo presentado en la Conferencia Internacional sobre libre determinacin Sami: mbito y aplicacin, celebrada del 4 al 6 de febrero de 2008 en Alta, Noruega, y publicado como parte de las contribuciones a la Conferencia. La teora de la libre determinacin aqu incorporada ha sido expuesta en trabajos anteriores del autor, escritos antes de la adopcin de la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, incluidos S. James Anaya, 2004: Indigenous Peoples in International Law. Oxford Univ. Press, 2d ed. pp. 97-128 (edicin en castellano, 2005: Los pueblos indgenas en el derecho internacional. Trotta; y S. James Anaya, 1993: A Contemporary Definition of the International Norm of Self-Determination 3(1) Transnational Law and Legal Problems, 131. 2 Asamblea General, Resolucin 61/295: Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, Doc. ONU: A/61/67, Anexo (13 de septiembre de 2007). 3 Ibid., Artculo 3. 4 Ibid., Artculo 2. 5 Pacto Internacional sobre los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, 16 de diciembre de 1966, 999 UNTS 3, entrada en vigor el 3 de enero de 1976, art. 1(1); Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos, 16 de diciembre de 1966, 999 UNTS 171, 26 de marzo de 1976, art. 1(1). 6 Asamblea General Resolucin 1514: Declaracin sobre la concesin de la independencia a los pases y pueblos coloniales (14 de diciembre de 1960). 7 Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos (Carta de Banjul), adoptada el 27 de junio de 1981, OUA Doc. CAB/LEG/67/3 Rev. 5, 21 ILM 58 (1982), entrada en vigor el 21 de octubre de 1986. 8 Vase Pacto Internacional sobre los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, supra nota 4, art. 1(1); Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos, supra nota 4, art. 1(1); Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos, ibid. art. 20. Vase tambin Carta de la ONU, 24 de octubre de 1945, 1 UNTS XVI, art. 1(2); Acta Final de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperacin en Europa, 1 de agosto de 1975, 14 I.L.M. 1292, princ. VIII; y Asamblea General, Resolucin 2625: Declaracin de Principios del Derecho Internacional relativos a las Relaciones Amistosas y la Cooperacin entre Estados de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas, Doc. ONU: A/8028 (1971), principio V. 9 Vase en general Peter Jones, 1999: Human Rights, Group Rights, and Peoples Rights 21(1) Human Rights Quarterly, 90, 97-101 (en que distingue entre la concepcin de pueblos como entidades corporativas que tienen derechos como tales y que pueden ejercer dichos derechos incluso contra los miembros del grupo y la concepcin, ms flexible, de pueblos bajo la cual los derechos son de titularidad colectiva de los propios miembros del grupo). 10 Vase A.G. Resolucin 2775, Doc. ONU: A/8429 (1971); A.G. Resolucin 3411, Doc. ONU A/10034 (1975). Vase tambin C.S. Resolucin 392, Doc. ONU S/Res/392 (1976); Convencin Internacional sobre la supresin y castigo del crimen de apartheid, 30 de noviembre de 1973, 1015 UNTS 243. 11 Vase Peter N. Bouckaert, 1997: The Negotiated Revolution: South Africas Transition to a Multiracial Democracy (33) Stanford Journal of International Law, 375; Daysi M. Jenkins, 1996:From Apartheid to Majority Rule: A Glimpse into South Africas Journey Toward Democracy 13 Arizona Journal of International & Comparative Law, 463. Para una serie de artculos que evalan los factores polticos y econmicos que llevaron a un nuevo orden constitucional en Sudfrica, vase 1

TERCERA PARTE S. JAMES ANAYA

209

12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28

29

30 31 32

33

Gavin Maasdorp & Alan Whiteside (eds.), 1992: Towards a Post-Apartheid Future: Political and Economic Relations in Southern Africa (Nueva York: St. Martins Press). Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Advisory Opinion, 1971 CIJ. 16, 77-78. Vase en general Robert A. Williams Jr., 1997: Linking Arms Together: American Indian Treaty Visions of Law and Peace (Nueva York y Oxford: Oxford University Press). A.G. Resolucion 1514, supra nota 5; A.G. Resolucin 1541: Declaracin relativa a Territorios No Autnomos (15 diciembre de 1960). Martnez Cobo, Estudio del problema de la discriminacin contra las poblaciones indgenas, Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/476; E/CN.4/Sub.2/1982/2; E/CN.4/Sub.2/1983/21 (1981-1983). Ibd. Supra nota 1, prr. 7 del prembulo. Erica-Irene A. Daes, 1993: Some Considerations on the Right of Indigenous Peoples to Self-Determination (3) Transnational Law & Contemporary Problems, 1, 9. Supra nota 1, Artculo 38. Ibd., Artculo 37. Ibd., Artculo 4. Ibd., Artculo 5; ibd., Artculo 20. Ibd., Artculo 5. Ibd., Artculo 18 Ibid., Artculo 19 Ibd., Artculo 26.1. Ibd., Artculo 28.1. Vase Caso de la comunidad Mayagna (Sumo) de Awas Tingni versus Nicaragua R (31 de agosto de 2001) Corte Interamericana de Derechos Humanos (Ser C) No. 79 (tambin publicada en (2002) 19 Arizona J Intl and Comp Law 395); Mary y Carrie Dann contra los Estados Unidos (Fondo), (Estados Unidos), Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Informe 75/02, Caso 11.140 (27 de diciembre de 2002). Comit de Derechos Humanos, Observacin General adoptada por el Comit de Derechos Humanos bajo el Artculo 40, prrafo 4, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos: Observacin General n 23 (50) (art.27), Doc. ONU CCPR/C/21/Rev.1/Add.5 (1994), prr. 7. Carta de la ONU, supra nota 7, art. 2(7). Vase Hurst Hannum (ed.), 1992: Guide to International Human Rights Practice. (Filadelfia: University of Pennsylvania Press, 2 ed). Vase Carta de la ONU, supra nota 7, art. 2 (4) sealando que [todos los miembros] en sus relaciones internacionales, se abstendrn de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia poltica de cualquier Estado.... Vase supra nota 1, Artculo 46.1.

210

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Introduccion a las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos naturales de la Declaracion de la ONU sobre los derechos de los pueblos indigenas
Mattias hrn*

Introduccin
l 13 de septiembre de 2007, despus de ms de veinte aos de intensas negociaciones, la Asamblea General de las Naciones Unidas adopt la Declaracin de la ONU sobre los derechos de los pueblos indgenas (la Declaracin).1 La adopcin de la Declaracin por la Asamblea puso punto final a la posiblemente ms larga y complicada actividad de creacin de normas en la que se haya embarcado la ONU. El proceso de la Declaracin fue difcil por cuestiones de procedimiento pero, sobre todo, por las complejas negociaciones sobre los derechos materiales que consagra. Este artculo trata de un grupo de derechos de la Declaracin: los derechos de los pueblos indgenas sobre las tierras, territorios y recursos, que incluyen las aguas y los recursos naturales. Son, posiblemente, los derechos ms complicados de la Declaracin. Para entender plenamente y analizar de manera adecuada las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos de la Declaracin, es necesario considerar por qu, histricamente, las cuestiones relativas a los derechos de los pueblos indgenas en general y a sus derechos sobre tierras, territorios y recursos, en particular, han sido tan complejas.

Mattias hrn procede de una comunidad de criadores de renos de la zona sueca del territorio tradicional sami. Tiene el grado de master en derecho por las Universidades de Estocolmo y Chicago. Ha sido juez junior y socio del bufete de abogados Danowsky & Partners en Estocolmo y es actualmente presidente del Consejo Saami adems de trabajar en su doctorado en derecho internacional en la Universidad de Troms, Noruega. hrn ha representado al pueblo sami en varios procesos internacionales de derechos humanos, como en las exitosas negociaciones sobre la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Ha participado tambin activamente en los procesos internacionales relativos a los derechos culturales y propiedad intelectual de los pueblos indgenas, como los que se desarrollan bajo los auspicios de la OMPI y el CDB.

TERCERA PARTE mattias hren

211

Este artculo comenzar con un breve resumen de la evolucin del derecho internacional sobre los derechos de los pueblos indgenas sobre tierras, territorios y recursos desde el establecimiento de la ONU. Despus explicar la brecha en la implementacin en relacin con estos derechos que, a su vez marca el escenario de las negociaciones de las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos en el Grupo de Trabajo ad hoc de la ONU sobre el proyecto de declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas (GTPD). Teniendo en cuenta estos antecedentes histricos, el artculo analizar el contenido de las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos y su estatus legal.

Los derechos de los pueblos indgenas: un desafo al derecho internacional


Cuando, tras la II Guerra Mundial, las recin establecidas Naciones Unidas comenzaron a elaborar el sistema de derechos humanos, durante varias dcadas ignoraron casi por completo las estructuras sociales de los pueblos indgenas. Los cimientos del sistema actual de derechos humanos se elaboraron sin pensar en los pueblos indgenas. Los creadores del sistema de derechos humanos contemporneo consideraban que los derechos e intereses de los indgenas, y de otros colectivos, podan protegerse adecuadamente a travs de un sistema de derechos humanos que se centrase tan solo en los derechos del individuo. En concordancia con las teoras liberales individualistas convencionales, se crea que no es necesario proteger al grupo como tal, como una entidad cultural y legal distintiva, si se protegen los derechos del individuo. La posicin equivale, en esencia, a una interpretacin conservadora del derecho del individuo a la no discriminacin, es decir, derecho de los individuos a ser tratados con igualdad pero no derechos a que se tengan en cuenta las particularidades culturales distintivas. En otras palabras, no existe el derecho a ser tratado de forma diferente, incluso si se es claramente diferente a la poblacin mayoritaria. Por ejemplo, todas las personas tienen el derecho a la lengua de la mayora, mientras que nadie tiene derecho a su lengua materna si es distinta de la de la mayora. Basndose en esta interpretacin del sistema de derechos humanos, era adecuada la integracin y asimilacin graduales del derecho internacional en la sociedad dominante no indgena. Sin embargo, con el tiempo, tanto el individualismo liberal convencional como la atencin exclusiva al individuo en el derecho de derechos humanos se vieron crecientemente desafiados. Se reconoci que las polticas y derechos que ignoraban el hecho de que los individuos pertenecen a grupos podan ser perjudiciales para el grupo como tal y, cuando un grupo desaparece, para los miembros individuales del mismo. Al mismo tiempo, los pueblos indgenas haban conseguido, en buena medida, mantener elementos esenciales de sus sociedades y culturas distintivas a pesar de la inadecuacin del derecho internacional para

212

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

proteger a las sociedades indgenas y de la colonizacin, asimilacin forzosa y otras atrocidades cometidas contra ellos. Estos dos factores combinados tuvieron como resultado un giro gradual pero fundamental en el derecho internacional en relacin con los pueblos indgenas. En unas pocas dcadas, el derecho internacional ha evolucionado hasta considerar, sin ninguna duda, que los pueblos indgenas, como colectivos diferentes, tienen el derecho a mantener y desarrollar sus propias sociedades, en paralelo a la sociedad mayoritaria. Los pueblos indgenas no pueden ser integrados en la sociedad que les rodea contra su voluntad. Esta es una caracterstica definitoria de los derechos indgenas en comparacin con los derechos que disfrutan las minoras tnicas y de otro tipo. Simple y llanamente, los derechos de minoras se centran en el respeto hacia los individuos que pertenecen a las mismas dentro de una sociedad mayoritaria. Los derechos indgenas, por su parte, pretenden crear unas condiciones en las que los pueblos indgenas, en primer lugar y sobre todo, tengan el derecho de preservar sus sociedades fuera de la sociedad dominante. Aunque es cierto que la ONU, al adoptar la Declaracin, acept que el sistema de derechos humanos ha evolucionado para incluir un derecho de los pueblos indgenas a ejercer, mantener y desarrollar sus identidades culturales distintivas, como colectivos, este reconocimiento apenas se ha transformado en prctica. Esto es especialmente cierto en relacin con los tres derechos ms importantes de los pueblos indgenas: los derechos humanos colectivos de los pueblos indgenas en general, el derecho de libre determinacin y los derechos sobre tierras, territorios y recursos. En primer lugar, el reconocimiento legal de los derechos de los pueblos indgenas a mantener sus sociedades y culturas distintivas como colectivos ha planteado la cuestin de quin es el beneficiario de dichos derechos, los miembros individuales de un pueblo indgena o el pueblo como tal?. Como se dijo antes, la nocin de que los pueblos indgenas, como colectivos, pueden disfrutar derechos humanos inherentes al individuo es contraria al sistema convencional de derechos humanos, que reconoce como beneficiarios de los derechos humanos solo a los individuos. Por otro lado, si se ha aceptado que los pueblos indgenas tienen derechos a su identidad cultural y tambin a la autonoma, parecera incoherente que el beneficiario del derecho no fuera el pueblo como tal. En segundo lugar, e ntimamente relacionada con el tema de si los pueblos indgenas tienen derechos humanos colectivos propiamente dichos, est la pregunta de cmo se aplica el derecho de libre determinacin a los pueblos indgenas. Dnde encajan las naciones indgenas, que no son estados pero tampoco minoras, en el mapa poltico y legal internacional? Est claro que cuando la libre determinacin lleg a ser un derecho, se consideraba originalmente como aplicable solo a un pueblo en el sentido de la suma de habitantes de un estado o territorio. Esta interpretacin encaja con la incapacidad del derecho internacional

TERCERA PARTE mattias hren

213

convencional de reconocer otros sujetos legales que no sean el estado y los individuos. Los dos grupos de derechos mencionados anteriormente quedan fuera del alcance de este artculo. La Declaracin ha resuelto el debate y el derecho internacional reconoce derechos humanos colectivos propiamente dichos y tambin ha afirmado que los pueblos indgenas tienen el derecho de libre determinacin. Este artculo se centra en los derechos de los pueblos indgenas sobre sus tierras, territorios y recursos.

Los derechos de los pueblos indgenas a sus tierras, territorios y recursos en general
Derechos culturales El discurso de derechos de los pueblos indgenas opera con unas pocas definiciones de trabajo del trmino pueblos indgenas. Para el propsito que nos ocupa, es suficiente sealar que, sea cual sea la definicin utilizada, se hace siempre un especial nfasis en el requisito de que un grupo, para constituir un pueblo indgena, debe haber ocupado y utilizado un territorio bastante definido antes de que se establecieran las actuales fronteras estatales. Las culturas de los pueblos indgenas estn adems marcadas por un conexin espiritual intrnseca con ese territorio y con los recursos naturales que se encuentran en el mismo.2 Como resultado de los avances en el derecho internacional antes mencionados, la ONU reconoci la conexin lgica entre el derecho a una identidad cultural y el derecho de los pueblos indgenas a sus territorios tradicionales. As, cuando el derecho internacional comenz a tratar los derechos indgenas, prest particular atencin a los derechos de los pueblos indgenas a sus tierras, territorios y recursos. Actualmente el derecho internacional reconoce que la ntima conexin entre los pueblos indgenas y sus territorios tradicionales tiene como resultado que estos tengan ciertos derechos materiales sobre las tierras, territorios y recursos ocupados y utilizados tradicionalmente. Hasta dnde llegan estos derechos ha sido objeto de intensos debates. Pero pueden deducirse algunas conclusiones generales. Como un modo de proteger su identidad cultural, est claro que el derecho internacional salvaguarda a los pueblos indgenas en sus territorios tradicionales de actividades en competencia que pudieran impedir o dificultar el ejercicio continuado de sus modos de vida tradicionales o de otras actividades basadas en la cultura. Este derecho se deriva, por ejemplo, del Artculo 27 del Pacto Internacional de la ONU sobre los Derechos Civiles y Polticos,3 segn la interpretacin del Comit de Derechos Humanos,4 y de los Artculos 13 a 15 del Convenio 169 sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes de la Organizacin Inter-

214

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

nacional del Trabajo (OIT) segn interpretacin de la Secretara de la OIT.5 No se permite ninguna prueba de compensacin. Si la actividad en competencia hace significativamente ms difcil para una comunidad indgena ejercer su cultura, es irrelevante que tal actividad, si fuera permitida, generase millones de dlares de beneficios o que fuera de gran valor, en cualquier modo, para la sociedad en su conjunto.

Derechos de propiedad En los ltimos tiempos, acadmicos del derecho e instituciones internacionales y nacionales han ido reconociendo progresivamente que el derecho a la cultura no es, necesariamente, el nico fundamento con el que los pueblos indgenas pueden reclamar derechos sobre sus tierras, territorios y recursos. Recientemente, el discurso legal internacional ha reconocido que los pueblos indgenas tienen derechos de propiedad sobre los territorios que han ocupado y utilizado tradicionalmente. Como se explic antes, una caracterstica que define a los pueblos indgenas es que han habitado y utilizado sus territorios tradicionales desde antes de que otras poblaciones comenzaran a desplazarse a esas zonas. Con escasas excepciones, las jurisdicciones nacionales actuales reconocen la ocupacin inicial como un medio por el que pueden adquirirse derechos de propiedad sobre la tierra. Sin embargo, con pocas excepciones, tales derechos solo se han reconocido para la poblacin colonizadora, no indgena. La utilizacin por los pueblos indgenas de sus territorios tradicionales no se ha considerado, en la mayora de los casos, como generadora de derechos de propiedad. Por el contrario, el estado se ha considerado normalmente a s mismo como propietario de los territorios tradicionales de los pueblos indgenas. Pero en los ltimos aos, en el nivel nacional e internacional, tribunales y otras instituciones han empezado a cuestionar lo que antes se daba por sentado: que el estado es propietario de los territorios tradicionales de los pueblos indgenas.6 Gradualmente, la comunidad mundial ha llegado a reconocer que un orden legal nacional en el que la ley reconoce que el uso de la tierra por poblacin no indgena genera derechos de propiedad y el uso indgena de la misma no los genera, viola el derecho fundamental a la no discriminacin. El derecho internacional ha sealado que si la legislacin nacional reconoce que la ocupacin genera derechos de propiedad sobre la tierra, esa legislacin debe aplicarse con igualdad a los pueblos indgenas. Ms an, segn el derecho internacional, es discriminatorio elaborar un sistema legal nacional en el que el modo de uso permanente comn a la poblacin no indgena genere derechos sobre tierras, territorios y recursos mientras que usos de la tierra ms intermitentes, comunes en muchas culturas indgenas, no los genere. En otras palabras, no es suficiente que el siste-

TERCERA PARTE mattias hren

215

ma legal sea formalmente no discriminatorio. Debe garantizar un trato igual en sustancia.

La brecha de la implementacin
Es incontestable que, segn el derecho internacional, los pueblos indgenas tienen derechos tanto culturales como de propiedad sobre las tierras, territorios y recursos que han ocupado y utilizado tradicionalmente. Adems, la mayora de los estados reconoce alguna responsabilidad por las injusticias cometidas contra los pueblos indgenas en el pasado y acepta, en general, que estas injusticias tienen un impacto negativo en los pueblos indgenas en el momento actual. Ms an, la mayora de los estados reconoce que estn obligados a rectificar las injusticias del pasado reconociendo derechos que siguen estando vigentes. Junto a esto, la mayora de los estados, presumiblemente, tiene la aspiracin de mejorar la situacin de los pueblos indgenas. Pese a todo, esto pocas veces se ha reflejado en la legislacin, polticas o prcticas del estado. Cul es, entonces, la razn para esta brecha en la implementacin? Por supuesto la principal razn , como es habitual, es el dinero. El respeto a los derechos humanos se asocia a menudo con ciertas cargas a los estados. Pero no es arriesgado concluir que esta caracterstica de los derechos humanos de los pueblos indgenas es una de las ms polmicas. Esto es resultado de la discriminacin estructural a la que los pueblos indgenas han estado sometidos desde que existe el sistema contemporneo de derechos humanos y desde mucho antes. A los pueblos indgenas se les han negado derechos reconocidos para otros pueblos, permitiendo que los colonizadores construyeran sus estructuras sociales por encima de las sociedades indgenas. Adems, las leyes no indgenas no han sido necesariamente las ms apropiadas para regular las sociedades indgenas. Como consecuencia, cuando, como se ha descrito antes, los pueblos indgenas piden respeto por derechos humanos colectivos propiamente dichos, esto desafa uno de los pilares en los que se basa el derecho internacional. Adems, el respeto del derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin exige una revisin sincera del mapa poltico del mundo.7 Adems, la aplicacin de los anlisis de coste-beneficio a la decisin de respetar los derechos humanos tiene efectos especialmente perjudiciales en la aplicacin de los derechos de los pueblos indgenas a sus tierras, territorios y recursos. La mayora de los estados simplemente sealan que aplicar los derechos de los pueblos indgenas a sus tierras, territorios y recursos, hasta el extremo que exige la no discriminacin, sera simplemente demasiado costoso para ellos, tanto en trminos polticos como financieros. Los derechos de los pueblos indgenas sobre sus tierras, territorios y recursos, si se aplican plenamente, supondran cambios estructurales y econmicos fundamentales en la mayora de los estados

216

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

en los que los pueblos indgenas se encuentran actualmente incluidos. Partes no insignificantes de las estructuras sociales de la sociedad colonizadora tendran que retirarse total o parcialmente de los territorios indgenas. Adems, los recursos naturales, que a menudo generan ingresos esenciales para el estado en su conjunto, tendran que devolverse a los pueblos indgenas o, al menos, deberan compartirse los beneficios. Por ello, dado que la discriminacin estructural de los pueblos indgenas ha durado tanto tiempo, y en un grado tan profundo, no es de extraar que, por razones prcticas, muchos estados encuentren muy difcil en estos momentos volver atrs y reconocer los derechos de los pueblos indgenas sobre sus tierras, territorios y recursos, aunque sinceramente reconozcan responsabilidades por las injusticias pasadas. Es en este escenario en el que comenzaron las negociaciones de las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos de la Declaracin.

El marco para las negociaciones para las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos de la Declaracin
De acuerdo con lo que se ha sealado, los estados que participaban en las negociaciones sobre la Declaracin seguramente reconocan que, incluso sin la existencia de una Declaracin, los pueblos indgenas tienen derechos sobre las tierras, territorios y recursos que han habitado, ocupado y utilizado tradicionalmente. Y, obviamente, no hubiera sido posible adoptar una Declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas sin tratar de esos derechos fundamentales. Como se seal anteriormente, muchos de los estados seguramente aceptaban que los derechos de los pueblos indgenas a sus tierras, territorios y recursos segn el derecho internacional tienen un largo alcance o, al menos, eran conscientes de ello. De hecho, muchos estados estaban dispuestos a aceptar una Declaracin que confirmase que los pueblos indgenas tienen derechos sobre las tierras, territorios y recursos que van ms all de lo que se haba aplicado hasta entonces en el nivel nacional, o se fueron convenciendo a lo largo de las negociaciones. Dicho esto, la mayora de los representantes de los estados comenzaron las negociaciones sobre la Declaracin con actitud precavida frente a las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos. No estaban dispuestos, en especial al inicio de las deliberaciones, a permitir que la Declaracin consagrase todos los derechos que los pueblos indgenas tienen sobre sus tierras, territorios y recursos. En otras palabras, la mayora de los estados simplemente no estaban dispuestos a pagar el precio, en trminos financieros y polticos, de un reconocimiento pleno de los derechos de los pueblos indgenas a sus tierras, territorios y recursos en la Declaracin. Por el contrario, el mensaje de los representantes estatales a los pueblos indgenas en los inicios de las negociaciones fue, bsicamente, estamos dispuestos a reconocer sus derechos a las tierras, territorios y recursos ms de lo que

TERCERA PARTE mattias hren

217

lo hacemos en estos momentos. Pero seamos realistas y busquemos un compromiso que se base, en parte, en el derecho, pero que tenga tambin en cuenta las realidades polticas. Por su parte, los representantes de los pueblos indgenas comenzaron las negociaciones con un enfoque muy diferente. Estaban decididos a no aceptar que continuase la discriminacin. Los pueblos indgenas se prepararon para conseguir una declaracin que confirmase plenamente sus derechos a utilizar y poseer sus territorios tradicionales, como un requisito previo para ejercer, mantener y desarrollar sus respectivas culturas y tambin como el resultado de aplicar el derecho de propiedad de forma no discriminatoria. Los pueblos indgenas fueron claros sealando que el derecho internacional debera ser la nica gua para las negociaciones y que las consideraciones polticas deban dejarse al margen del proceso. Los representantes indgenas no estaban, en resumen, interesados en el compromiso que los estados les ofrecan.

Las negociaciones de las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos de la Declaracin


Naturalmente, estos puntos de partida tan divergentes entre representantes indgenas y estatales marcaba un terreno para unas negociaciones extremadamente complicadas en el GTPD. Pronto se evidenci que las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos seran las ms difciles de acordar. Y esto era especialmente problemtico dado que, durante la mayor parte del proceso del GTPD, fue imposible conseguir ningn progreso tangible en ninguna de las disposiciones de la Declaracin. Al menos otras partes de la Declaracin parecan ms prometedoras en trminos de permitir avances. Dado el difcil ambiente de las negociaciones, los participantes del GTPD acordaron informalmente que no tena mucho sentido perder demasiado tiempo en la estril tarea de buscar un terreno comn en los artculos ms complicados de la Declaracin. Como resultado, la mayora de sus ltimas sesiones las dedic el GTPD a los llamados artculos fciles o temas blandos y, tambin, a los derechos colectivos y al derecho a la libre determinacin, dejando de lado el tema de las tierras, territorios y recursos por el momento. En las pocas ocasiones en las que el GTPD toc las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos, solo se hizo una lectura de estos artculos y se concluy que las posiciones de los participantes sobre estas disposiciones diferan an considerablemente. La brecha entre las posiciones indgenas y las estatales era muy grande. Como consecuencia, el GTPD no trat en serio la cuestin de tierras, territorios y recursos hasta la ltima semana de su undcima y ltima sesin. Para entonces, el proceso de la Declaracin haba ganado un impulso tangible y considerable. Se haban alcanzado acuerdos, en principio, sobre libre determinacin y derechos colectivos. Un aspecto importante para los pueblos indgenas, y tam-

218

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

bin para las negociaciones sobre tierras, territorios y recursos, era que las negociaciones sobre libre determinacin y derechos colectivos haban terminado, en un sentido amplio, tal como los pueblos indgenas deseaban. Los representantes indgenas haban conseguido convencer a los estados de que los pueblos indgenas no deban verse obligados a llegar a compromisos sobre derechos tan importantes. Por ejemplo, el Artculo 3 de la Declaracin subraya el hecho de que los pueblos indgenas, como otros pueblos, tienen el derecho a la libre determinacin. Ms an, se haba llegado a un acuerdo entre los representantes estatales e indgenas sobre la mayora de los artculos menos polmicos de la Declaracin. Hacia finales de 2005, de repente, el nico tema de calado pendiente era el de las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos. Inspirados por los avances conseguidos en el resto de la Declaracin, la mayora de los representantes estatales e indgenas se pusieron a trabajar juntos para conseguir un acuerdo en las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos. De ah surgieron unas discusiones intensas y constructivas sobre el captulo de tierras, territorios y recursos. Estas negociaciones acercaron en poco tiempo las posiciones de los participantes. Pareciera que, repentinamente, la distancia entre las posiciones indgenas y estatales no era tan inconmensurable. En las ltimas etapas de la negociacin, las delegaciones de los estados estuvieron de acuerdo en que la Declaracin debera reconocer lo que ya se derivaba del derecho internacional, es decir, que los pueblos indgenas tienen derechos sobre las tierras, territorios y recursos tanto culturales como de propiedad. Los estados reconocieron que, en lnea con lo que se ha dicho antes, no tiene sentido hablar de derechos de los pueblos indgenas a las tierras, territorios y recursos si no se reconoce que el acceso ininterrumpido a la tierra es un requisito para que los pueblos indgenas puedan ejercer, preservar y desarrollar sus culturas. Ms an, los estados admitieron que una interpretacin razonable del derecho fundamental a la no discriminacin exige que el uso de la tierra de los pueblos indgenas sea origen de derechos de propiedad, del mismo modo en que lo es para el resto de la poblacin. Teniendo presente este reconocimiento general, durante la ltima semana del GTPD los representantes indgenas y estatales elaboraron y presentaron propuestas de texto para las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos. Dada la urgencia, a veces quiz lo hicieron de forma demasiado inspirada y desorganizada. A veces no era fcil recordar quin haba presentado exactamente qu propuesta y cmo se haba enmendado y por quin. Pese a todo, surgieron algunos acuerdos generales. Hubo acuerdo en que la Declaracin deba reconocer la relacin espiritual que los pueblos indgenas tienen con sus tierras adems de la importancia de las tierras, territorios y recursos para que puedan ejercer y desarrollar sus culturas distintivas. Los participantes acordaron tambin que la Declaracin tena que reconocer el derecho de los pueblos indgenas a la propiedad sobre sus tierras tradicionales en un modo en que no se discriminase a los pueblos nmadas o a pueblos indgenas que utilizan sus tierras y aguas de modos menos

TERCERA PARTE mattias hren

219

permanentes. Pero la mayor parte del debate se centr en la definicin de tierras, territorios y recursos. Algunos estados seguan insistiendo en que la Declaracin debera referirse a las tierras, territorios y recursos de los pueblos indgenas como sus tierras, territorios y recursos. Esa vaga referencia a sus podra tener, por supuesto, el resultado de que se pudiera interpretar que la Declaracin solo era aplicable a las tierras, territorios y recursos sobre los que los pueblos indgenas tienen ttulos formales o sobre los que el estado, de cualquier otra forma, reconoce oficialmente que el pueblo indgena tiene derechos. Los representantes indgenas rechazaron categricamente todas las propuestas que sugeran un mbito tan limitado para las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos y, gradualmente, convencieron a los representantes de los estados de que retirasen esos textos. En su lugar, se acord que el factor que determinaba si los pueblos indgenas tienen derechos no debera ser el reconocimiento del estado sino, por el contrario, la utilizacin en la prctica por los pueblos indgenas. En otras palabras, se acord que la Declaracin deba reconocer derechos de los pueblos indgenas a las tierras, territorios y recursos tradicionalmente utilizados. Finalmente, no hubo ninguna objecin al derecho de restitucin en general. Este era el acuerdo general al que se haba llegado al final de la ltima sesin del GTPD.8 Pareciera que los estados hicieron algunas concesiones importantes en el ltimo minuto del proceso del GTPD y, en comparacin con sus posiciones de partida en la negociacin, sin duda lo hicieron. Pero debemos recordar que lo nico que los representantes estatales hicieron fue permitir que la Declaracin, en trminos generales, exprese lo que ya se deriva del derecho internacional. Aunque dado lo politizadas que estuvieron las discusiones sobre los derechos de los pueblos indgenas a las tierras, territorios y recursos, debemos encomiar a los estados por haber tendido su mano a los pueblos indgenas, salvando as el proceso de la Declaracin. Los pueblos indgenas, por su parte, tuvieron que abandonar su aspiracin de que la Declaracin se refiriese de modo ms detallado a sus derechos a las tierras, territorios y recursos, por ejemplo sobre los recursos del subsuelo. Para alcanzar un acuerdo, aceptaron un segmento sobre tierras, territorios y recursos ms general pero que, a la vez, es suficientemente especfico sobre los elementos ms fundamentales de sus derechos sobre tierras, territorios y recursos. Aunque el GTPD termin con acuerdos de principios sobre algunas de las cuestiones ms importantes relativas a los derechos de los pueblos indgenas sobre las tierras, territorios y recursos, esto no cambia el hecho de que el Grupo termin sin haber acordado el texto sobre cmo exactamente estos derechos iban a expresarse en la Declaracin. Esto, por supuesto, no era lo ptimo, pero tampoco se perciba como un problema grave. Incluso al inicio de la ltima sesin del GTPD, el Presidente haba indicado que no esperaba que el GTPD alcanzase acuerdos sobre todos los temas pendientes. Su aspiracin, ms bien, era que el GTPD alcanzase acuerdos sobre la mayora de las disposiciones y, sobre los pocos

220

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

temas pendientes, que las posiciones de los participantes estuvieran lo suficientemente prximas para servirle a l de orientacin para completar los vacos en un texto del Presidente. Sobre esta base, podra entonces presentar un texto del Presidente a la AG para su adopcin a travs del Consejo de Derechos Humanos de la ONU (CDH). Como se ha descrito anteriormente, los planes y aspiraciones del Presidente se materializaron. Al final del GTPD 11, el Presidente anunci que finalizara la Declaracin y la presentara al sistema de la ONU para su adopcin.9 Virtualmente todos los participantes, delegaciones indgenas y gubernamentales por igual, estuvieron de acuerdo en que el GTPD haba llegado hasta su lmite. El sentimiento general era que seguir con las negociaciones no llevara a mayores avances en el GTPD. Cierto, una sesin adicional del GTPD podra posiblemente haber llevado a un acuerdo mayor, quiz total, entre los pueblos indgenas y la mayora de los estados. Pero era igualmente evidente que no se generara un consenso. Australia, Nueva Zelanda y los Estados Unidos haban dejado totalmente claro que no estaran de acuerdo con ninguna Declaracin aceptable para los pueblos indgenas. Por lo tanto, no tena mucho sentido mantener una nueva sesin. Adems y sobre todo, por razones fuera del control del GTPD y tambin del mbito de este artculo, la continuacin del proceso del GTPD tena considerables riesgos.10 El 22 de marzo de 2006, el Presidente del GTPD present su texto del Presidente.11 En lnea con lo ya dicho, guardaba pocas sorpresas, al menos en lo referido a las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos. Los artculos sobre tierras, territorios y recursos contenan, esencialmente, elementos derivados de las negociaciones de la 11 sesin del GTPD, aunque el Presidente tuvo que utilizar algn texto propio para dar forma a ese acuerdo. Por lo tanto, los estados parte del acuerdo informal al final del GTPD aceptaron las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos de la Declaracin12 y votaron a favor de la adopcin de la Declaracin por la Asamblea General.13

Contenidos de las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos de la Declaracin


El artculo 25 reconoce que la conexin intrnseca entre las culturas de los pueblos indgenas y las tierras, territorios y recursos que han utilizado tradicionalmente tiene como resultado que los pueblos indgenas tienen derechos sobre esas tierras, territorios y recursos. La disposicin confirma que los pueblos indgenas tienen el derecho a mantener y fortalecer su propia relacin espiritual con sus tierras, territorios y recursos. El Artculo 25 puede no aadir mucho a las disposiciones que le siguen en trminos de derechos concretos y aplicables. El artculo tiene casi el carcter de un prrafo de prembulo. Pese a ello, la disposicin se merece tener un lugar en la Declaracin, subrayando uno de los fundamentos ms importantes de los derechos de los pueblos indgenas sobre sus tierras, terri-

TERCERA PARTE mattias hren

221

torios y recursos y, como tal, ofrece tambin una orientacin para la interpretacin y aplicacin de las disposiciones que le siguen. Las disposiciones centrales sobre tierras, territorios y recursos son los Artculos 26 y 28. Estas disposiciones especifican los derechos que los pueblos indgenas tienen sobre las tierras, territorios y recursos que han utilizado y ocupado tradicionalmente y tambin sobre las tierras que han utilizado tradicionalmente pero que ya no estn bajo su posesin. El Artculo 26(1) proclama que: Los pueblos indgenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han posedo, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido. La disposicin habla, por tanto, de derechos genricamente, sin calificar la naturaleza de esos derechos. Uno debe por tanto asumir que la disposicin se refiere a los derechos a las tierras, territorios y recursos como derechos culturales y como derechos de propiedad. En relacin con los derechos culturales, esto queda claro leyendo el Artculo 26(1) junto con el Artculo 25. El Artculo 26(2) avanza para afirmar que los pueblos indgenas tambin tienen derechos a las tierras, territorios y recursos como derechos de propiedad. El Artculo 26(2), en su parte ms pertinente, proclama que: Los pueblos indgenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razn de (...) forma tradicional de ocupacin o utilizacin (...). Claramente, la palabra clave de esta disposicin es poseer. En gran medida, se puede suponer que un derecho de posesin implica derechos para utilizar, desarrollar y controlar. Por lo tanto, segn el Artculo 26(2) los pueblos indgenas tienen el derecho a poseer las tierras, territorios y recursos que han ocupado y utilizado tradicionalmente pero siempre que hayan posedo estos territorios de forma ininterrumpida. El alcance de los derechos de propiedad de los pueblos indgenas sobre la tierra segn el Artculo 26(2) depende mucho, por tanto, de cmo se interprete el trmino poseer en la disposicin. No hay una definicin universalmente aplicable del trmino poseer. El trmino puede tener distintos significados en diferentes jurisdicciones. La amplia definicin de poseer en el Diccionario de Derecho de Black describe posiblemente con bastante exactitud la interpretacin general de poseer en la mayora de las jurisdicciones. Segn Black, poseer* es tener bajo control real de uno; tener posesin de. Posesin, a su vez, es: i) el acto de tener o mantener propiedad en poder de uno; el ejercicio del dominio sobre propiedad; y ii) el derecho por el cual uno puede ejercer control sobre algo con exclusin de terceros. Se puede argumentar que las definiciones de Black de poseer y posesin sugieren que la utilizacin indgena de la tierra no es suficientemente exclusiva e intensa como para calificarse como posesin. Pero esto no es necesariamente correcto.
* En su original en ingls: to have in ones actual control; to have possession of. Posesin es a) The fact of having or holding property in ones power, the exercise of dominion over property; and b) the right under which one may exercise control over something to the exclusion of others.

222

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Los epgrafes anteriores resuman la reciente evolucin del derecho internacional sobre los derechos de propiedad de los pueblos indgenas sobre tierras, territorios y recursos, describiendo la clara tendencia en el derecho internacional a rechazar como discriminatoria cualquier interpretacin del derecho nacional que reconozca que el uso de la tierra no indgena origina derechos de propiedad mientras que el uso de la tierra indgena no los origina. El trmino poseer en la Declaracin debe interpretarse en este contexto. Sera una contradiccin reconocer en principio derechos de propiedad de los pueblos indgenas sobre la tierra para inmediatamente despus volverlos contingentes con una interpretacin nacional y discriminatoria del trmino poseer. Eso sera muy similar a someter los derechos de los pueblos indgenas a las tierras, territorios y recursos a la legislacin nacional. Los avances ya mencionados en el derecho internacional prohben la utilizacin de una interpretacin convencional y domstica del concepto poseer en el discurso sobre los derechos indgenas en el nivel internacional. Ms bien el trmino debe adaptarse a un contexto de derechos de los pueblos indgenas. En otras palabras, uno no puede necesariamente esperar y exigir el mismo nivel de intensidad y exclusividad en la utilizacin de la tierra en las culturas indgenas y no indgenas. Un ejemplo son los pueblos indgenas nmadas o seminmadas. Su modo de vida particular suele implicar la utilizacin de grandes reas en ciclos temporales de todo un ao o incluso ms tiempo, de modo que la mayora de las zonas se usan por un periodo de tiempo bastante limitado. Ms an, en la sociedad actual, la mayora de los pueblos indgenas, a resultas de la colonizacin que se les impuso, se encuentran compartiendo todo su territorio o buena parte de l con la poblacin colonizadora. En estas circunstancias es inevitable que, en la mayora de los casos, el uso indgena de la tierra no sea completamente exclusivo, debido a razones fuera del control de los indgenas. El hecho de que la poblacin no indgena utilice hoy los territorios tradicionales de los pueblos indgenas para otras actividades en competencia no debera tener como resultado que se deduzca que los indgenas no poseen el rea en cuestin, particularmente debido a que la actividad en competencia se suele llevar a cabo sin el consentimiento del pueblo indgena en cuestin. Las conclusiones anteriores tambin se derivan de un anlisis cuidadoso del texto del Artculo 26(2) que proclama que la posesin a la que se refiere es precisamente la que se deriva de ocupacin o utilizacin tradicional. Utilizacin tradicional en este contexto debe entenderse como que incluye las formas en que los respectivos pueblos indgenas utilizan su tierra, de acuerdo con sus prcticas culturales propias, independientemente de si la utilizacin de la tierra no es particularmente intensa en comparacin con la utilizacin convencional no indgena. Tal interpretacin est ms de acuerdo con la doctrina legal y la jurisprudencia. Por ejemplo, Kent McNeil, eminente profesor canadiense, ha subrayado que posesin en el contexto de los pueblos indgenas, puede interpretarse como posesin de hecho, lo que a la vez lleva a presumir que los indgenas

TERCERA PARTE mattias hren

223

tienen tambin posesin de derecho.14 Y en el caso Delgamuukw el tribunal sentenci que la ocupacin fsica por un pueblo indgena era evidencia de posesin en derecho.15 Esta presuncin debe ser lgica y particularmente fuerte en relacin con partes de un territorio tradicional de un pueblo indgena sobre las que no existe ningn otro ttulo. La falta de propiedad privada indica que se han limitado las actividades en competencia y que, por tanto, el pueblo indgena en cuestin ha utilizado el rea con mayor grado de exclusividad. El hecho de que el estado pueda hoy considerarse el propietario de esa tierra no impide que el pueblo indgena la posea. El Artculo 26(2) afirma por tanto que los pueblos indgenas tienen derechos de propiedad sobre las tierras, territorios y recursos que han utilizado de forma tradicional e ininterrumpida. Pero la Declaracin va ms all. El Artculo 28(1) estipula que Los pueblos indgenas tienen derecho a (...) la restitucin o, cuando ello no sea posible, una indemnizacin justa, imparcial y equitativa, por las tierras, los territorios y los recursos que tradicionalmente hayan (...) ocupado o utilizado (...) y que hayan sido (...) tomados (...) sin su consentimiento libre, previo e informado. Al analizar el Artculo 28(1) se advierte que, como en el Artculo 26, el Artculo 28(1) reconoce los derechos de los pueblos indgenas a reas que han utilizado o de otra forma ocupado. De nuevo el criterio es, por tanto, la utilizacin tradicional. El estado no tiene que haber reconocido los derechos. Y, como en el caso del Artculo 26, la utilizacin tradicional debe entenderse en el contexto cultural del pueblo indgena en cuestin. A diferencia del Artculo 26, ledo en el contexto del Artculo 25, el Artculo 28(1) no especifica si los derechos a las tierras, territorios y recursos constituyen derechos culturales o de propiedad. Pero lo razonable es interpretar que incluye ambas categoras de derechos. No tendra sentido que los Artculos 26 y 28(1) tuvieran mbitos diferentes. Mas bien debe presumirse que las dos disposiciones se aplican al mismo tipo de derechos. Ambas se refieren a las tierras, territorios y recursos que un pueblo indgena ha utilizado tradicionalmente. La nica diferencia es que el Artculo 26(2) se refiere a las tierras, territorios y recursos que el pueblo indgena ha utilizado ininterrumpidamente. El Artculo 28(1) avanza para considerar las tierras, territorios y recursos que el pueblo indgena ha utilizado histricamente pero que ha perdido despus contra su voluntad. El Artculo 28(1) proclama que esas tierras, territorios y recursos deben devolverse.

Breve comparacin con las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos del Convenio 169 de la OIT
Una comparacin entre la Declaracin y el Convenio n 169 de la OIT ilustra que la Declaracin se limita a codificar el derecho internacional existente.16

224

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Como la Declaracin, el Artculo 13 del Convenio 169 afirma la especial relacin de los pueblos indgenas con sus territorios tradicionales y subraya que el respeto a esa relacin es un requisito previo para la preservacin y desarrollo de sus propias culturas. Y, como el Artculo 26(2) de la Declaracin, el Artculo 14 del Convenio 169 proclama que los pueblos indgenas tienen derechos de propiedad sobre las tierras, territorios y recursos que han ocupado tradicional y continuadamente. As, la Declaracin, cuando se trata de reas de tierra que los pueblos indgenas an utilizan, simplemente confirma el derecho internacional existente. Puede que otras disposiciones sobre tierras, territorios y recursos de la Declaracin vayan algo ms all que las disposiciones equivalentes del Convenio 169 de la OIT, especialmente en relacin con tierras, territorios y recursos que los indgenas no siguen ocupando.17 Pero esto no es sorprendente. La Declaracin se ha adoptado casi veinte aos despus del Convenio 169 y el desarrollo del derecho internacional sobre los derechos de los pueblos indgenas ha sido rpido en las ltimas dcadas. La situacin es algo diferente en relacin con el derecho de restitucin. Como se seal antes, el Artculo 28 de la Declaracin proclama un derecho de restitucin en relacin con las tierras, territorios y recursos tomados sin el consentimiento de un pueblo indgena. El Convenio 169 no incluye ninguna disposicin similar. Pero la Secretara de la OIT, en su gua la Convenio 169, ha afirmado que las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos del Convenio 169 deben interpretarse como que suponen al menos un derecho limitado de restitucin, siempre que haya alguna conexin con el presente. Tal conexin podr establecerse, por ejemplo, en casos de reciente expulsin de las tierras en cuestin.18 Pese a ello, el derecho a la restitucin que la Secretara de la OIT interpreta en el Convenio 169 no es el derecho general de restitucin que proclama la Declaracin. Pero, como explicaremos inmediatamente, esto no equivale a decir que el Artculo 28 de la Declaracin sea una novedad en el derecho internacional.

El estatus legal de los derechos contenidos en la Declaracin


Despus de la adopcin de la Declaracin, algunos estados han rebajado rpidamente su importancia sealando el carcter no vinculante de la Declaracin. Eso, sin embargo, es una simplificacin. Para determinar el estatus legal de los derechos recogidos en la Declaracin uno debe analizar todas y cada una de las disposiciones de la Declaracin en el contexto del derecho internacional existente y establecido. La conclusin de ese ejercicio sera posiblemente que, en una gran medida, la Declaracin clarifica y confirma derechos que ya son formalmente legalmente vinculantes y aplicables a los pueblos indgenas.19 Como se explic antes, el derecho internacional ya reconoca firmes derechos de los pueblos indge-

TERCERA PARTE mattias hren

225

nas a las tierras, territorios y recursos bajo la rbrica del derecho a la cultura y del derecho a la no discriminacin. Incluso el derecho a la restitucin del Artculo 28 est consagrado en diversas fuentes legales internacionales, por ejemplo en la Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos,20 y en el Pacto Internacional sobre los Derechos Civiles y Polticos (PIDCP) segn interpretacin del Comit de Derechos Humanos de la ONU en el contexto de los pueblos indgenas.21 Pero lo que quiz sea ms notable es que el Comit de la ONU para la Eliminacin de la Discriminacin Racial (el Comit CEDR) ha profundizado sobre los derechos de los pueblos indgenas a las tierras, territorios y recursos como parte del derecho a la no discriminacin bajo la Convencin Internacional de la ONU para la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin Racial.22 Al hacer esto, el Comit CEDR ha pedido a los estados que cuando [los pueblos indgenas] se han visto privados de las tierras y territorios que han posedo, o de cualquier otra forma habitado o utilizado tradicionalmente, sin su consentimiento libre e informado, tomen medidas para devolver esas tierras y territorios. Adems, cuando la restitucin no sea posible, debe concederse compensacin, si es posible en forma de tierras y territorios.23 Por lo tanto, en este aspecto, la Declaracin est simplemente subrayando derecho internacional existente.

Conclusin
En suma, este artculo ha explicado que el proceso del GTPD no termin con un texto acordado y detallado de las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos de la Declaracin. Pero, aunque no se alcanz un consenso formal, las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos, expresan un entendimiento general entre los representantes estatales e indgenas dentro del GTPD sobre el contenido adecuado de los derechos sobre tierras, territorios y recursos. Este acuerdo general inclua, entre otras cosas: i) que los pueblos indgenas tienen derechos sobre aquellas tierras, territorios y recursos tradicionalmente ocupados y utilizados, sin importar si el estado ha reconocido formalmente estos derechos en la legislacin nacional o de otro modo; ii) que la Declaracin deba afirmar que los pueblos indgenas tienen derechos sobre las tierras, territorios y recursos, tanto derechos culturales como de propiedad; y iii) que la Declaracin deba reconocer los derechos sobre las tierras, territorios y recursos que los pueblos indgenas han ocupado y utilizado tradicionalmente pero que posteriormente han perdido contra su voluntad. Por ltimo, el artculo ha explicado que hay una sustancial brecha en la aplicacin entre los derechos de los pueblos indgenas sobre tierras, territorios y recursos en el derecho internacional, por un lado, y la legislacin y polticas nacionales, por otro. Esperemos que, al votar a favor de la Declaracin, los estados hayan querido demostrar una genuina voluntad de cerrar esa brecha.

226

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Notas
1 2 Asamblea General, Resolucin 61/295: Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas; Doc. ONU A/61/67, Anexo (13 de septiembre de 2007). Como se ha explicado antes, es esencialmente esta caracterstica la que distingue a los pueblos indgenas de las minoras. Adems, los pueblos indgenas han preservado normalmente sus propias instituciones sociales en mayor grado que las minoras. Pacto Internacional de la ONU sobre Derechos Civiles y Polticos, 16 de diciembre de 1966, 999 UNTS 171, 26 de marzo de 1976. Vase Martin Scheinin, 2000: The Right to Self-Determination under the Covenant on Civil and Political Rights. En: Pekka Aikio y Martin (eds.): Operationalizing the Right of Indigenous Peoples to Self-Determination. (Turku: bo: Institute for Human Rights /Akademi University), 179. Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, 1989 (nmero 169) adoptado el 27 de junio de 1989 por la Conferencia General de la OIT en su 77 sesin, entrada en vigor el 5 de septiembre de 1991. Vase Oficina Internacional del Trabajo, 2003. Convenio nmero 169 sobre pueblos indgenas y tribales: un manual (Ginebra:OIT) Vanse, por ejemplo, las sentencias de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en Comunidades indgenas maya del distrito de Toledo contra Belice, (Fondo). CIDH, Informe n 40/04, Caso 12.053 (12 de octubre de 2004) y Marie y Carrie Dann contra los Estados Unidos, (Fondo) CIDH, Informe n. 75/02, Caso 11.140 (27 de diciembre de 2002), de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de la comunidad Mayangna (sumo) de Awas Tingni contra Nicaragua, R (31 de agosto de 2001) CIDH (Ser C) nmero 79, (tambin publicado en (2002) 19 Arizona J Intl and Comp Law 395) y en comunidad de Moiwana contra Surinam, CIDH (Ser. C) n 124 (2005), por la Corte Suprema de Belice en las demandas n 171 y 172 de 2007, Cal y otros. contra el Fiscal General de Belice y otros (2007) demandas n 171 y 172 de 2007 y del Tribunal Supremo de Botswana, Misca. n 52 de 2002, de 13 de diciembre de 2006. Comparar tambin la sentencia del Tribunal Supremo de Noruega en el llamado Caso Svartskog (Rt 2001 side 1229). El respeto por los derecho de otros pueblos que no constituyen un estado supone, por supuesto, un desafo similar. Pero, como se dijo anteriormente, el debate de si el derecho internacional reconoce verdaderos derechos humanos colectivos y sobre el extremo hasta el que es aplicable el derecho de libre determinacin a pueblos que no constituyen estados se ha mantenido, hasta el momento, esencialmente en el contexto de los pueblos indgenas. El acuerdo no incluy a todos los participantes en el GTPD. Unos pocos estados no estaban dispuestos a abandonar su posicin tradicional de que las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos deban basarse en un compromiso poltico y no en el derecho internacional. Estos estados Australia, Nueva Zelanda y los Estados Unidos no fueron parte, por tanto, de las negociaciones y acuerdos informales descritos. El lector advertir que estos son tres de los cuatro estados que acabaron votando en contra de la adopcin de la Declaracin en la Asamblea General, unindose a ellos Canad con su voto negativo adicional. Vase Informe del Grupo de Trabajo establecido por la Resolucin 1995/23 de la Comisin de Derechos Humanos; Doc. ONU E/CN.4/2006/79, prr. 28 y 30. En relacin con estos riesgos, vase adems Mattias hrn, 2007: The UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples How was it adopted and why is it significant? (4) Gldu Journal of Indigenous Peoples Rights 84. Vase supra nota 9. De nuevo la nica excepcin fue Canad. Como el lector sabe, el texto del Presidente fue adoptado por el CDH pero sera despus ligeramente modificado por la Tercera Comisin de la Asamblea General. Pero estas enmiendas no afectaron a las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos. Vase Kent McNeil, 2001: Emerging Justice?, en Essays on Indigenous Rights in Canada and Australia. (Saskatoon: University of Saskatchawan Native Law Centre), 141.

3 4

9 10

11 12 13

14

TERCERA PARTE mattias hren

227

15 Vase Delgamuukw contra la Columbia Britnica, [1997] 153 D.L.R. (4th) (Can.) en 1101. Delgamuukw contra la Columbia Britnica es una famosa sentencia pionera del Tribunal Supremo de Canad en la que la corte hizo su ms definitiva declaracin sobre la naturaleza del ttulo aborigen en Canad. 16 Supra nota 5. 17 A diferencia de la Declaracin, el Convenio 169 distingue entre tierras que un pueblo indgena todava utiliza con bastante exclusividad y tierras que el pueblo indgena comparte actualmente con la poblacin colonizadora. Segn el Convenio 169, los pueblos indgenas tienen derechos de propiedad solo en la primera categora de tierras, mientras que tienen derechos de usufructo en las tierras que comparten actualmente con terceros. Esta distincin puede llevar a una interpretacin de que el derecho de propiedad reconocido en el Convenio 169 se aplica a una parte menor del territorio tradicional de los pueblos indgenas, en comparacin con la Declaracin. (En otras palabras, segn la Declaracin, un pueblo indgena tiene derechos de propiedad a ciertas reas territoriales sobre las que solo tendran derecho de usufructo segn el Convenio 169.) Pero un anlisis preciso de las disposiciones sobre tierras, territorios y recursos del Convenio 169 queda fuera del alcance de este artculo. Lo importante es que, independientemente de su alcance exacto, el Convenio 169 confirma las tendencias en el derecho internacional que condujeron a la Declaracin. 18 Supra nota 5. Adems, segn el artculo 16(3) del Convenio 169, los pueblos indgenas debern tener el derecho de regresar a las tierras tomadas sin su consentimiento, y el Artculo 16(4) declara que cuando el retorno no sea posible, los pueblos indgenas deberan recibir, en todos los casos posibles, tierras de igual calidad y estatuto jurdico como indemnizacin por su prdida. Hay que sealar que el texto del Artculo 16(4) de la OIT tiene un llamativo parecido con el Artculo 28(2) de la Declaracin. Pero parece que los Artculos 16(3) y 16(4) del Convenio169 slo son aplicables cuando los pueblos indgenas han sido desplazados forzosamente de sus territorios tradicionales siguiendo el Artculo 16(2), como excepcin a la prohibicin general establecida en el Artculo 16(1). En otras palabras, parece que el derecho a la restitucin consagrado en el Artculo 16(4) se activa solo para regular una situacin en la que las tierras que un pueblo indgena ha ocupado de manera continua han sido tomadas despus de la ratificacin del Convenio, y de acuerdo con las disposiciones del Convenio 169 (Artculos 16(1) y (2)). Entendida as, la disposicin no tiene efecto retroactivo. 19 Para un mayor anlisis del estatuto legal de la Declaracin y de los derechos en ella contenida, vase supra nota 10, 127-128. 20 Vase Carta de Banjul o Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, adoptada el 27 de junio de 1981. Doc. OUA CAB/LEG/67/3 rev. 5, 21 I.L.M. 58 (1982), entrada en vigor 21 de octubre de 1986, Artculo 21 (2). 21 Vase Comit de Derechos Humanos, Observaciones Finales del Comit de Derechos Humanos: Guatemala. Doc. ONU CCPR/CO/72/GTM (27 de agosto de 2001) prr. 29. 22 Convencin Internacional de las Naciones Unidas para la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin Racial, 21 de diciembre de 1965, 660 UNTS 195, entrada en vigor 4 de enero de 1969. 23 Vase Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, Recomendacin General XXIII (51) relativa a pueblos indgenas, CERD/C/51/Misc.13/Rev.4 (18 de agosto de 1997), prr. 5.

228

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Pueblos indigenas en Asia: derechos y obstaculos para el desarrollo


Chandra K. Roy*

Presentacin
a adopcin de la Declaracin de la ONU sobre los derechos de los pueblos indgenas (la Declaracin) el 13 de septiembre de 2007 por la mayora de estados miembros de la Asamblea General de la ONU sirve como un recordatorio de las injusticias histricas que han sufrido los pueblos indgenas en todo el mundo.1 Anuncia un nuevo comienzo, basado en el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas y en la necesidad de una sociedad mundial ms equitativa y justa, en la que el respeto y la tolerancia hacia las diferencias sea la norma y no la excepcin. Se ha descrito a Asia como una regin de estados relativamente nuevos poblados por antiguos pueblos. Esto tiene gran trascendencia cuando consideramos que casi dos tercios de los 300 a 370 millones de indgenas del mundo viven en Asia.2 Los pueblos indgenas son tambin custodios de la rica diversidad biocultural del mundo, con ms de 5.000 grupos diferentes que hablan ms de 4.000 lenguas distintas en ms de 70 pases en seis continentes.3 Irnicamente, a pesar de esta rica diversidad cultural, los pueblos indgenas se encuentran entre los grupos ms vulnerables y empobrecidos, constituyendo aproximadamente el 5% de la poblacin total mundial y, a la vez, el 15% de los pobres del mundo.4 Se enfrentan a graves problemas para el acceso a la saluda, la educacin y otros servicios bsicos y viven, a menudo, en ecosistemas frgiles que estn amenazados por la creciente comercializacin y sobreexplotacin. Esta es tambin la situacin de los pueblos indgenas en Asia. Se suelen utilizar diferentes trminos para identificarlos, incluidos los de pueblos indgenas, mino* Rajkumari Chandra K Roy es abogada indgena de las Colinas de Chittagong, Bangladesh. Ha trabajado en el campo de los derechos humanos y los pueblos indgenas por muchos aos, con organizaciones indgenas, organizaciones no gubernamentales y el sistema de la ONU. Chandra dirige actualmente la Iniciativa Regional sobre Derechos y Desarrollo de los Pueblos Indgenas del PNUD, con sede en el Centro regional de Bangkok. Las opiniones expresadas en el artculo son las de la autora y no refeljan necesariamente las de la organizacin ni la comprometen.

TERCERA PARTE CHANDRA K. ROY

229

ras tnicas, tribus, grupos tribales, comunidades indgenas, tribus de las montaas, adivasis, janajatis, tribus registradas, etc. Algunos de estos trminos se usan de forma despectiva, describiendo, entre otras cosas, a los pueblos indgenas como atrasados o primitivos, lo que demuestra la pervivencia de los ltimos vestigios del legado colonial. Ninguna categora puede capturar plenamente la enorme diversidad de estos pueblos, y la ONU ha evitado realizar una clasificacin definitoria, prefiriendo usar los criterios de continuidad histrica, territorios ancestrales, posicin no dominante, preexistencia y determinacin de mantener su identidad tnica distintiva como elementos para identificar a estos pueblos. La auto identificacin como indgenas es un criterio fundamental y esta es tambin la prctica seguida en el sistema de la ONU, incluido el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).5 La propia Declaracin se adopt sin una definicin de pueblos indgenas y el Artculo 33 reitera que los pueblos indgenas tienen el derecho a decidir sus propias identidades. El PNUD sigue esta prctica y utiliza el trmino pueblos indgenas para ser ms sensible a las demandas de los pueblos indgenas, ya que este es el trmino que ellos prefieren para describirse a s mismos. El trmino pueblos indgenas va ganando progresivamente popularidad como el trmino genrico ms adecuado para describir a los grupos indgenas, tambin entre los polticos, acadmicos, quienes trabajan en cuestiones de desarrollo y la sociedad civil. Este cambio en la percepcin se ha producido como resultado del movimiento indgena y de la creciente solidaridad y concienciacin entre los pueblos indgenas mismos de que as es como quieren ser identificados, ya que refleja de la forma ms plena las dimensiones socioeconmicas, culturales y polticas de su historia y existencia. Persisten desafos para garantizar que los pueblos indgenas en todo el mundo, Asia incluida, son reconocidos e incluidos como socios de pleno derecho en las polticas nacionales de desarrollo y sus resultados, de acuerdo con sus necesidades y prioridades. Los pueblos indgenas son dinmicos, de modo que las respuestas e intervenciones deben responder a la situacin actual y no persistir en las injusticias histricas y la discriminacin. Como se declara en el prembulo de la Declaracin: Convencida de que el control por los pueblos indgenas de los acontecimientos que los afecten a ellos y a sus tierras, territorios y recursos les permitir mantener y reforzar sus instituciones, culturas y tradiciones y promover su desarrollo de acuerdo con sus aspiraciones y necesidades (Prembulo, prr. 10)

Marco de la poltica de desarrollo de la ONU


La Declaracin se adopt despus de ms de 20 aos de intensas y, a menudo, enfrentadas discusiones que implicaron a diversos actores, desde poderosos go-

230

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

biernos a organizaciones comunitarias. Cubre una serie de cuestiones de crtica importancia que incluyen el derecho de libre determinacin, derechos sobre tierras y recursos, la participacin poltica o el empoderamiento econmico y proporciona un marco para tratarlos de forma integral. El leitmotiv de la Declaracin es una reiteracin del reconocimiento de la identidad y derechos de los pueblos indgenas. Como se clarifica en el Artculo 43, la Declaracin establece normas mnimas para la supervivencia, dignidad y bienestar de los pueblos indgenas del mundo. Refuerza derechos ya reconocidos en el derecho internacional. En 2001, basndose en su experiencia de trabajo con pueblos indgenas en todo el mundo y advirtiendo la necesidad de directrices especficas para garantizar que estaba respondiendo a las necesidades de desarrollo de los ms vulnerables y marginados, como exige su mandato, el PNUD adopt su Poltica de Compromiso con los Pueblos Indgenas. Esta poltica es el resultado de una serie de consultas con representantes de las organizaciones de los pueblos indgenas de todo el mundo, las agencias de la ONU y tambin el personal del PNUD, y se beneficia de las evaluaciones y lecciones aprendidas de las actividades bilaterales y multilaterales del PNUD. El objetivo de la Poltica es proporcionar al PNUD un marco para guiar su trabajo en la construccin de asociaciones sostenibles con los pueblos indgenas. La poltica parte de la premisa de que los proyectos y programas basados en una estrategia de desarrollo formulada por los pueblos indgenas y sensible a sus tradiciones, costumbres y valores tienen resultados ms exitosos. Siguiendo este argumento, las iniciativas del PNUD sobre pueblos indgenas se han centrado en la construccin de redes regionales, nacionales y locales para el intercambio de experiencias e informacin, sensibilizacin y defensora sobre temas crticos que afectan a los pueblos indgenas, en el dilogo poltico y en el apoyo a proyectos innovadores. La Declaracin proporciona al PNUD un soporte adicional en el que basar su apoyo a los pueblos indgenas. Como la agencia lder de la ONU en desarrollo, el Artculo 23 de la Declaracin es de especial importancia para el PNUD: Artculo 23 Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo. En particular, los pueblos indgenas tienen derecho a participar activamente en la elaboracin y determinacin de los programas de salud, vivienda y dems programas econmicos y sociales que les conciernan y, en lo posible, a administrar esos programas mediante sus propias instituciones. Como parte del sistema de la ONU, con la distincin de haber adoptado una poltica completa sobre pueblos indgenas, los Artculos 41 y 42 de la Declaracin deben influir significativamente al PNUD:

TERCERA PARTE CHANDRA K. ROY

231

Artculo 41: Los rganos y organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas y otras organizaciones intergubernamentales contribuirn a la plena realizacin de las disposiciones de la presente Declaracin mediante la movilizacin, entre otras cosas, de la cooperacin financiera y la asistencia tcnica. Se establecern los medios de asegurar la participacin de los pueblos indgenas en relacin con los asuntos que les conciernan. Artculo 42: Las Naciones Unidas, sus rganos, incluido el Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas, y los organismos especializados, en particular a nivel local, as como los Estados, promovern el respeto y la plena aplicacin de las disposiciones de la presente Declaracin y velarn por la eficacia de la presente Declaracin. As pues, el sistema de la ONU, incluidos sus diferentes organismos y agencias, es responsable de la aplicacin de la Declaracin mediante la asistencia financiera y tcnica a todos los niveles, incluido el nivel nacional, en el que los resultados y realidades son ms crticos. La Declaracin proporciona al PNUD un empuje aadido para continuar con su apoyo y su implicacin con los pueblos indgenas. Esto se ve reforzado por las directrices adoptadas por el Grupo de la Naciones Unidas para el Desarrollo en febrero de 2008, en las que se proponen modalidades para la inclusin de los pueblos indgenas en el trabajo de los equipos nacionales de la ONU. El propsito de las Directrices es el de ayudar al sistema de la ONU a transversalizar e integrar las cuestiones indgenas en los procesos de actividades operativas y programas en el nivel nacional: Las intervenciones programticas de los Equipos de Pas de la ONU (UNCT) deben reconocer la especificidad de las situaciones y culturas de los pueblos indgenas al implementar el enfoque de programacin basado en derechos tomando en cuenta las necesidades especiales de las mujeres, los nios y los jvenes indgenas. En particular, las propuestas de comunidades indgenas para integrar sus derechos sociales, polticos, culturales y econmicos en las estrategias de desarrollo futuras deben ser consideradas de modo que se traten plenamente los desafos que enfrentan, se asegure el respeto de sus derechos y culturas, y se protejan su supervivencia y bienestar. En este contexto, la participacin de los pueblos indgenas, incluidas las mujeres indgenas, debe ser un principio global. Se espera que los UNCT cumplan con el reto de integrar y acoger y respetar estas cosmovisiones y conceptos del bienestar, incluida la importancia del mundo natural y la necesidad de estar en armona con l.6 Las Directrices son un importante instrumento para defender la integracin de las cuestiones de los pueblos indgenas en el trabajo del sistema de la ONU a nivel nacional.

232

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

La experiencia asitica
La situacin de los pueblos indgenas en Asia vara de pas a pas. Sin embargo, en cualquiera de los pases en los que viven, los pueblos indgenas estn entre los ms marginados y desfavorecidos de la poblacin, y sufren altas tasas de incidencia de pobreza, desnutricin, analfabetismo y mortalidad infantil y materna y bajos niveles de educacin, empleo y bienestar general. Los estudios llevados a cabo por el Banco Mundial y el Banco Asitico de Desarrollo confirman que las reas indgenas suelen coincidir con las zonas de pobreza. Este es tambin el caso en aquellos pases descritos como pases de renta media como Malasia, y en los pases en desarrollo, por ejemplo, Bangladesh, India e Indonesia. En respuesta a la situacin especfica de los pueblos indgenas en Asia, el PNUD inici un nuevo programa, la Iniciativa Regional sobre Derechos y Desarrollo de los Pueblos Indgenas (UNDP-RIPP) en septiembre de 2004. El Programa tiene el objetivo de proporcionar un foro regional para el dilogo y la cooperacin sobre las cuestiones de los pueblos indgenas en Asia y es una respuesta directa a las demandas de los pueblos indgenas de que hubiera un programa del PNUD ajustado a sus necesidades y derechos. El RIPP se dise de forma participativa, con la participacin de los pueblos indgenas, incluso durante el proceso de evaluacin de proyectos anteriores, lecciones aprendidas, formulacin y diseo. Establecido a un nivel regional, proporciona una oportunidad para plantear cuestiones que son sensibles en el nivel nacional, para aprender de las mejores y buenas prcticas de las experiencias nacionales para diseminarlas y replicarlas y para ayudar a identificar tendencias emergentes en la regin. El Programa tiene adems la ventaja comparativa de estar en una posicin que le permite facilitar y mantener una plataforma neutral para que los gobiernos y los pueblos indgenas puedan discutir directamente y acordar marcos y acciones para la cooperacin. Desde su establecimiento, el UNDP-RIPP ha ganado reconocimiento como un programa nico dentro del sistema de la ONU, y el Programa de Accin del Segundo Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas del Mundo (2005-2014) ha recomendado que se replique en otras regiones.7 El Programa es parte de la cooperacin regional del PNUD para Asia y el Pacfico entre 2008-2011 y pretende responder a las cuestiones indgenas en el nivel regional para garantizar una mejor integracin en los procesos y resultados de desarrollo nacionales. Un factor principal del xito del UNDP-RIPP ha sido la inclusin y participacin de indgenas en la aplicacin del Programa, en el comit directivo, como expertos temticos y en la ejecucin de actividades, como tambin lo ha sido la participacin de los gobiernos en los pases implicados. La participacin e implicacin de las oficinas nacionales relevantes para garantizar que las actividades se llevan a cabo de forma eficaz a travs de contrapartes nacionales ha sido tambin un elemento de crtica importancia. Otro factor fundamental ha sido el apoyo

TERCERA PARTE CHANDRA K. ROY

233

institucional del PNUD para trabajar en asuntos indgenas y hacer frente al urgente desafo de lograr una globalizacin ms inclusiva y equitativa que permita que las poblaciones vulnerables participen como socios de pleno derecho en la economa global. En este contexto, los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la Declaracin del Milenio han ayudado a que se tenga un inters renovado en los pueblos indgenas en el debate internacional sobre desarrollo.8 Utilizando el RIPP como estudio de caso, presentamos a continuacin algunos ejemplos para ilustrar la aplicacin prctica de la Declaracin en Asia.

Derechos humanos y desarrollo


Las justificaciones del desarrollo humano y los derechos humanos son compatibles y congruentes, pero son suficientemente diferentes en diseo y estrategia para complementarse beneficiosamente el uno a los otros.9 La Declaracin Universal de los Derechos Humanos reconoce los derechos humanos como la base de la libertad, la justicia y la paz.10 Este reconocimiento se vio reforzado por la adopcin, en 1993, de la Declaracin de Viena y su Programa de Accin, que sealaba que la democracia, el desarrollo y el respeto hacia los derechos humanos y libertades fundamentales son interdependientes y se fortalecen mutuamente.11 El programa de las Naciones Unidas por la Reforma, lanzado en 1997, pide al sistema de la ONU que transversalice los derechos humanos en sus distintas actividades y programas. Basndose en ello, y en un intento de alinear sus actividades y enfoques, la ONU adopt una interpretacin comn del enfoque de desarrollo basado en los derechos humanos,12 fundamentado en los siguientes principios fundamentales: 1. Todos los programas, polticas y asistencia tcnica al desarrollo deben promover la realizacin de los derechos humanos segn se expresan en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y en otros instrumentos internacionales de derechos humanos. 2. Las normas de derechos humanos contenidas en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y los principios derivados de la misma y de otros instrumentos de derechos humanos guiarn toda la cooperacin para el desarrollo y los programas en todos los sectores y en todas las fases del proceso de programacin. 3. La cooperacin para el desarrollo contribuye al desarrollo de capacidades de quienes tienen deberes para que cumplan con sus obligaciones y de quienes tienen derechos para que exijan la aplicacin de los mismos.

234

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Un enfoque de derechos humanos es un marco conceptual para el desarrollo humano que tiene su marco normativo en las normas internacionales de derechos humanos y se dirige sus operaciones a la promocin y proteccin de los derechos humanos. Pretende analizar las desigualdades que subyacen en el corazn de los problemas del desarrollo y remediar la prcticas discriminatorias y las distribuciones injustas del poder que impiden el progreso del desarrollo.13 Es tanto una poltica como una herramienta de planificacin basada en los siguientes principios: P R N E V Participacin Rendicin de cuentas No discriminacin y atencin a los grupos vulnerables Empoderamiento y Vnculos con las normas de derechos humanos

En respuesta a los desafos para el desarrollo a los que se enfrentan los pueblos indgenas en Asia y el Pacfico y a la necesidad de vincular los derechos humanos y el desarrollo, ya que esto tiene consecuencias significativas para los pueblos indgenas, el PNUD-RIPP ha iniciado un proyecto sobre el enfoque de derechos humanos para el desarrollo y los pueblos indgenas. El objetivo es crear una mayor sensibilidad hacia los principios de dicho enfoque y su valor como una herramienta tanto de defensa como de aplicacin que sirva para fortalecer los derechos y el desarrollo de los pueblos indgenas. Se han llevado a cabo actividades de capacitacin en Asia en Nepal y Filipinas para que los representantes indgenas tengan una mejor perspectiva sobre el tema de derechos y desarrollo. La Declaracin proporciona el marco general para entender mejor y en detalle las modalidades, implicaciones e impacto de la aplicacin del enfoque de derechos humanos al desarrollo desde la perspectiva de los pueblos indgenas. El objetivo es permitir a los pueblos indgenas que puedan promover activamente sus derechos y defender un desarrollo culturalmente apropiado que est de acuerdo con sus necesidades y prioridades. Esto se expandir y desarrollar para garantizar que se fortalece an ms la capacidad tanto de los pueblos indgenas para reclamar sus derechos como de los gobiernos para responder a sus demandas. Parte de esta iniciativa es la elaboracin de una serie de herramientas para cursos de capacitacin y otras actividades de desarrollo de capacidades. Una actividad complementaria ha sido la de evaluar el impacto de las polticas y programas de desarrollo sobre los pueblos indgenas. Despus de elaborar los conceptos durante un taller de planificacin en octubre de 2005, en estrecha colaboracin con el Banco Asitico de Desarrollo (BAD) y las organizaciones de los pueblos indgenas, en 2006 se completaron una serie de estudios analticos para identificar las lagunas y oportunidades de las grandes instituciones finan-

TERCERA PARTE CHANDRA K. ROY

235

cieras: Engaging in Dialogue: The Human Rights Based Approach to Development and Indigenous Peoples (Participando en el dilogo: el enfoque de derechos humanos al desarrollo y los pueblos indgenas, DINTEG-RIPP). A esto sigui una serie de estudios analticos de los proyectos existentes financiados, total o parcialmente, por el BAD. Los estudios de caso, que se llevaron a cabo en cinco pases (Bangladesh, India, Indonesia, Nepal y las Filipinas), examinaron el uso y aplicacin de las polticas de salvaguarda del BAD y establecieron recomendaciones para futuras acciones y seguimiento. Los estudios alimentaron el proceso de revisin de las salvaguardas del BAD, con consultas celebradas en noviembre de 2007, y son parte de la continuada cooperacin del PNUD-RIPP con el BAD.

Gobernanza inclusiva
En Asia, como se seal anteriormente, el reconocimiento de los pueblos indgenas vara desde su definicin como minoras y atrasados hasta la adopcin de una ley especfica sobre pueblos indgenas: la Ley de Derechos de los Pueblos Indgenas de Filipinas de 1997. Como describi el Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas: Las cuestiones indgenas estn siendo objeto, cada vez ms, de la atencin especfica de varios Estados asiticos en cuestiones clave tales como los derechos sobre la tierra, la proteccin cultural, la autonoma y el autogobierno y las polticas de desarrollo, lo que indica un importante cambio de mentalidad sobre el reconocimiento de la diferencia cultural y sus implicaciones en los derechos humanos. Pero existe an una importante brecha en la aplicacin en relacin con las disposiciones constitucionales y legales existentes y queda mucho por hacer para incorporar los derechos indgenas en las polticas y en la maquinaria institucional en el nivel nacional.14 En Asia no existen leyes y polticas que reconozcan los sistemas de gobernanza indgena, salvo algunas excepciones como, por ejemplo, la Ley de Derechos de los Pueblos Indgenas antes mencionada o las leyes forestales de Indonesia. Esto debe interpretarse en relacin con la aplicacin de obligaciones segn los instrumentos internacionales de derechos humanos. Para muchos pueblos indgenas, hay muy escasas oportunidades de verdaderas asociaciones con los estados ya que, en muchos casos, los estados no les rinden cuentas y/o los pueblos indgenas carecen del necesario peso poltico o de representacin para influir en los resultados polticos. La participacin de los pueblos indgenas en la sociedad civil se ignora adems debido a su marginacin, su diversidad cultural y lingstica y la reluctancia de algunos estados a reconocer la diversidad tnica de su poblacin nacional o que existan grupos indgenas dentro de sus fronteras y territorios.15

236

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Los esfuerzos del PNUD van dirigidos a incorporar a los pueblos indgenas en procesos de gobernanza de modo que las voces de los marginados se tengan tambin en cuenta. Esto est en consonancia con la Declaracin, que habla de facilitar la participacin de los pueblos indgenas en procesos de toma de decisiones (Artculo 18), de las consultas y del libre consentimiento informado previo (Artculo 19). Indonesia nos ofrece un ejemplo concreto. All el PNUD realiz un examen analtico de las leyes y polticas que afectan a los pueblos indgenas para identificar futuras opciones de leyes y polticas. Esto se llev a cabo en estrecha colaboracin con los ministerios gubernamentales, la Comisin Nacional de Derechos Humanos y Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN), la Alianza de los Pueblos Indgenas del Archipilago, con apoyo del PNUD. Esta fue la primera vez que estas tres instituciones trabajaron juntas y se estn desarrollando actividades para garantizar unos mayores vnculos y cooperacin en relacin con el desarrollo de leyes y polticas. En Camboya, el gobierno ha participado en un proceso de desarrollo de un marco para su trabajo con los pueblos de las tierras altas o pueblos indgenas. El PNUD ayud proporcionando el espacio y la posibilidad de que los pueblos indgenas participaran en el proceso de formulacin de polticas para garantizar que las mismas, cuando se adopten, responden a sus necesidades y aspiraciones. Esto se hizo diseminando el borrador de poltica entre los pueblos indgenas, facilitando la traduccin a lenguas locales y proporcionando apoyo para consultas y mesas redondas con los ministerios y pueblos indgenas relevantes. La poltica est actualmente en consideracin y en las fases finales de su adopcin. Este trabajo se llev a cabo en estrecha cooperacin con la Organizacin Internacional del Trabajo y la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos. La legislacin y las polticas siguen siendo un asunto urgente y se llevar a cabo ms trabajo futuro en este campo.

Pluralismo poltico
El tema del acceso a la justicia y la relacin entre el derecho formal y el derecho consuetudinario es fundamental para el buen gobierno y la reduccin de la pobreza. Esto se reconoce tambin en la Declaracin de la ONU cuando se pide el debido reconocimiento a las leyes, tradiciones, costumbres y sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indgenas (Artculo 27), el derecho a promover, desarrollar y mantener sus estructuras institucionales y sistemas jurdicos o costumbres (Artculo 34) y el derecho al acceso a la justicia y resolucin de controversias, prestando el debido reconocimiento a las costumbres, tradiciones, normas y sistemas legales de los pueblos indgenas afectados y a los derechos humanos internacionales (Artculo 40).

TERCERA PARTE CHANDRA K. ROY

237

Estudios de caso analticos, que proporcionan datos sobre el pluralismo jurdico y hasta qu punto las leyes, tradiciones y costumbres de los pueblos indgenas se tienen en cuenta en la legislacin nacional y en los procesos judiciales, proporcionan un ejemplo de la aplicacin de los derechos de la Declaracin en el desarrollo. Los anlisis y evaluaciones legales llevados a cabo en Bangladesh, Camboya, India, Filipinas y Tailandia formaron parte de una serie regional titulada Gobernanza Incluyente para los Grupos Marginados, incluidos los pueblos Indgenas.16 El anlisis se centr en la identificacin de lagunas y desafos que existen en la regin en relacin con el reconocimiento e inclusin del derecho y prcticas consuetudinarias de los pueblos indgenas bajo la rbrica del acceso a la justicia. Los informes fueron elaborados por expertos y practicantes, con experiencia terica y prctica en el tema, con el objetivo de identificar soluciones y modos de avanzar y de trazar un panorama de las dimensiones regionales de la cuestin. Se realizaron de forma participativa y empoderadora, subrayando las causas subyacentes de la marginacin legal de los pueblos indgenas. Las actividades incluyeron debates, entrevistas y consultas con las comunidades indgenas en los pases seleccionados. La tierra ha emergido como el tema central. Los estudios subrayaron la necesidad de un mayor reconocimiento de los derechos consuetudinarios y del pluralismo jurdico como medios efectivos de proporcionar una acceso equitativo y fcil a la justicia para los grupos marginados, y proporcionaron importantes aportaciones y directrices a la programacin del PNUD a nivel nacional y regional.

Mujeres indgenas17
Las mujeres indgenas suelen describirse como las guardianas de la tradicin y de la cultura. Tienen la mayor parte de la responsabilidad en garantizar que las culturas y tradiciones de sus pueblos se transmiten a las futuras generaciones y son la ms visible expresin de la cultura distintiva de sus pueblos. Sin embargo, como en cualquier otra sociedad, las mujeres indgenas tambin comparten la misma carga de marginacin institucional de gnero que sufren sus hermanas no indgenas, aunque a menudo su carga es an ms pesada. Las mujeres indgenas son las ms vulnerables entre los indgenas y sufren una doble discriminacin, debido a su sexo y debido a su etnia. En algunos lugares del mundo, hay una carga triple que soportar, ya que las mujeres indgenas son, adems, pobres.18 Las mujeres indgenas no se ven a s mismas como vctimas. Enfrentadas a la discriminacin y al prejuicio, las mujeres indgenas se han visto obligadas a desarrollar capacidades y estrategias para sobrevivir para ellas mismas, para sus pueblos y para sus culturas. Han aprendido a sobrevivir a la opresin y la marginacin, a la discriminacin y a la violencia, sin perder la sabidura y la paciencia para seguir

238

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

construyendo y compartir estas experiencias. Sin embargo, muy a menudo, su contribucin a la lucha de los pueblos indgenas no se ve reconocida ni honrada.19 Este suele ser el caso tanto en el interior como en el exterior de las comunidades. En colaboracin con el Pacto de los Pueblos Indgenas de Asia (Asia Indigenous Peoples Pact Foundation (AIPP)) y socios locales, el PNUD-RIPP est desarrollando capacitacin para mujeres indgenas en la toma de decisiones.20 El nfasis principal de este programa es responder a las dinmicas de poder que garantizan la vida cotidiana y las relaciones de las mujeres indgenas en sus comunidades. Dada la situacin normalmente inferior que ocupan las mujeres en general y las mujeres indgenas en particular, la capacitacin para permitir que las mujeres indgenas estn mejor informadas sobre sus derechos fortalece su capacidad para exigir y disfrutar esos derechos. Es tambin un importante cimiento para el empoderamiento y el desarrollo de capacidades. Las principales actividades en la iniciativa de capacitacin de mujeres incluyen la capacitacin de capacitadoras, la capacitacin comunitaria y el desarrollo de un manual, que se elabora durante la capacitacin y se adapta a la misma. La capacitacin de capacitadoras proporciona a las mujeres indgenas conocimientos relevantes para sus vidas sobre el derecho nacional e internacional y tambin sirve como un espacio en el que las participantes comparten experiencias y preocupaciones. Por ejemplo, las participantes expresaron su ansiedad sobre el impacto del desarrollo en las mujeres indgenas y sealaron tambin que la creacin de capacidad y de confianza depende del acceso a la informacin. En este ambiente, las mujeres pueden establecer redes efectivas entre ellas y construir relaciones para apoyarse mutuamente en la toma de decisiones. Los cursos de capacitacin se han desarrollado en Bangladesh, Malasia, Nepal, India e Indonesia. El informe final del proyecto seala, Pocas veces tienen las mujeres la experiencia de que se les de un espacio para reunirse y para identificar las cuestiones que son relevantes para que tomen sus propias decisiones. Adems la discusin para resolver esas cuestiones tiene una importancia aadida, ya que proporciona un espacio para facilitar las decisiones reales. En general, facilitar estos espacios empodera a las mujeres y tambin a los hombres, para que puedan examinar ms en profundidad las cambiantes relaciones sociales y culturales conforme las sociedades indgenas se desarrollan en el contexto de una esfera ms amplia. Este proceso permite la corresponsabilidad tanto de mujeres como de hombres en la toma de decisiones, a la vez que considera la transformacin de estructuras dentro de las dinmicas de una sociedad en progreso.21 Se espera que el grupo de mujeres indgenas que han sido capacitadas para llevar a cabo la capacitacin podrn contribuir y apoyar el trabajo de sus hermanas en

TERCERA PARTE CHANDRA K. ROY

239

sus comunidades y en otras comunidades de la regin. Construyendo sobre el conocimiento y experiencia adquiridos, el trabajo en este rea continuar con la expansin hacia otros temas crticos como la violencia y la prevencin de conflictos, identificados por las participantes como un rea que merece ms atencin y apoyo. La iniciativa ha sido sealada como una buena prctica por el Grupo de Trabajo Interinstitucional de la ONU sobre Mujeres Indgenas y se incluye en una recopilacin presentada durante la sexta sesin del Foro Permanente de la ONU, el 24 de mayo de 2007.

Tierra, recursos y territorios


Hace dos siglos los indgenas vivan en la mayora de los ecosistemas del planeta. Actualmente tienen el derecho legalmente de utilizar slo un 6% aproximadamente de la tierra del planeta y, en muchos casos, sus derechos son parciales o calificados.22 La tierra y los derechos sobre ella son algunos de los temas ms importantes para los pueblos indgenas. Esto se reconoce en la Declaracin, que incluye referencias a las tierras, territorios y recursos en varios artculos, incluidos los Artculos 25 a 30 y 31. De estos, los Artculos 25 y 26 son fundamentales, subrayan la relacin espiritual que los pueblos indgenas tienen con sus tierras y reiteran su derechos sobre las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han posedo, ocupado o en cualquier otra forma utilizado o adquirido. Esto incluye el derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar sus tierras, territorios y recursos tradicionales. La Declaracin impone una obligacin a los estados de dar reconocimiento legal y proteccin a estos derechos, con el debido respeto a las costumbres, tradiciones y sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos afectados (Artculo 26(2)). Para los pueblos indgenas, la tierra no es solo un medio de produccin y supervivencia, sino que es esencial para la definicin de su identidad. En muchos casos, los pueblos indgenas y sus hbitats naturales estn ntimamente vinculados. Por ejemplo, los masai con sus pastos en Kenia o Tanzania, los inuit con sus kayaks en Groenlandia, los quichua o aymara en la cordillera de los Andes, los ifugao y sus terrazas de arroz escalonadas en las Cordilleras (Filipinas), los sami con sus renos en las regiones rticas del norte de Noruega (adems de Suecia, Finlandia y Rusia) o los agricultores jumma en los jhum (campos rotatorios) de las colinas de Chittagong en Bangladesh. Pero las tierras indgenas se han visto durante mucho tiempo amenazadas por el colonialismo, los colonos, las invasiones y la explotacin, y la desposesin de la tierra contina en el presente: Durante demasiado tiempo, los pueblos indgenas se han visto despojados de sus tierras, sus culturas han sido denigradas o directamente atacadas, sus idiomas y

240

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

costumbres, prohibidos, su sabidura y conocimiento tradicional ignorados o explotados y sus formas sostenibles de desarrollar los recursos naturales, despreciadas. Algunos incluso se han enfrentado a la amenaza de la extincin.23 El control, gestin y acceso a la tierra y los recursos son preocupaciones fundamentales compartidas por los pueblos indgenas en toda Asia y en el mundo entero. A travs de consultas locales, regionales y nacionales, RIPP y sus socios estn evaluando la relacin entre las polticas gubernamentales y las prcticas de los pueblos indgenas sobre la tierra, territorios y recursos. Las consultas con los pueblos indgenas y con los gobiernos locales y nacionales revelan temas comunes y los puntos de conflictos potenciales y de posible cooperacin. Estos incluyen los siguientes: la importancia de los sistemas de gobernanza local para mitigar los conflictos; la presencia y eficacia de las estructuras de apoyo de los pueblos indgenas para la tierra y los recursos naturales; y la necesidad de coordinacin y cooperacin sobre los derechos indgenas y la gestin de los recursos entre diversas agencias gubernamentales y con los pueblos indgenas. Las evaluaciones de necesidades llevadas a cabo por el PNUD-RIPP entre 2005 y 2006, documentan el hecho de que el acceso a la tierra y a los recursos naturales sigue siendo una preocupacin principal para los pueblos indgenas. El anlisis de las actuales prcticas indgenas y polticas gubernamentales sobre tierra, la gestin de recursos naturales y la conservacin de la biodiversidad identifica formas de mitigar el conflicto entre los actores e interesados implicados. Los resultados en Bangladesh, Camboya, Malasia y Tailandia subrayan las reas clave que requieren apoyo para la formulacin de estrategias para el trabajo futuro en la regin, y un informe regional de sntesis resume los principales desafos y oportunidades. Las consultas comunitarias y las discusiones temticas en grupo muestran las dimensiones prcticas de cmo los pueblos indgenas han seguido gestionando y adaptando sus estrategias sobre recursos naturales. El trabajo del PNUD en relacin con los derechos de los pueblos indgenas sobre la tierra es parte de la estrategia de aplicacin para la implementacin del artculo 32 de la Declaracin, que seala que los pueblos indgenas tienen el derecho a determinar y desarrollar prioridades y estrategias para el desarrollo y utilizacin de sus tierras o territorios y otros recursos. Los informes de anlisis del PNUD informaron un dilogo nacional sobre Gestin de Recursos Naturales celebrado en noviembre de 2007 con participantes de trece pases de Asia, que cont con representantes gubernamentales; dirigentes, ancianos y jvenes indgenas; investigadores y trabajadores comunitarios y funcionarios de las oficinas

TERCERA PARTE CHANDRA K. ROY

241

nacionales del PNUD. El objetivo era compartir informacin sobre desafos y oportunidades implcitos en la gestin de las tierras y recursos naturales y la sostenibilidad cultural. Se evaluaron las influencias negativas y positivas sobre las vidas y recursos de los pueblos indgenas producidas por el desarrollo, la globalizacin y la degradacin ambiental con el objetivo de identificar buenas prcticas y decidir lo que poda hacerse en un nivel regional para hacer frente a los desafos de manera sensible hacia los pueblos indgenas. El dilogo se llev a cabo en Chiang Mai, Tailandia, en estrecha asociacin con el Pacto de los Pueblos Indgenas de Asia, la Alianza Mundial de los Pueblos Indgenas y Tribales de los Bosques Tropicales, la Asociacin de los Pueblos de las Montanas para la Educacin y la Cultura de Tailandia y el Grupo de Trabajo Internacional para los Asuntos Indgenas (IWGIA), con apoyo de la Christensen Fund. Proporcion un espacio y una oportunidad para llamar la atencin sobre polticas y prcticas de desarrollo sostenible indgena y las victorias y desafos a los que se enfrentan la accin comunitaria indgena para proteger y promover su diversidad cultural. Los participantes acordaron y adoptaron un Plan de Accin Regional para el trabajo futuro en este tema y actualmente estn implicados en el establecimiento de redes y asociaciones sobre diferentes iniciativas.

Dilogos comunitarios sobre cambio climtico


Una estrategia integrada y multidimensional sobre la tierra y los recursos naturales incluye una serie de dilogos comunitarios en ejecucin que se centran en ecosistemas frgiles. Los pueblos indgenas son capaces de adaptarse y de mantener su cultura e identidad especficas a la vez que responden a nuevos desafos. Esta es la clave de la continuidad de su existencia. Los pueblos indgenas tienen mucho que compartir con el mundo en general sobre cmo han conseguido sobrevivir a travs de los siglos haciendo frente a diferentes amenazas sobre sus hbitats naturales. Muchas de las reas indgenas son el lugar donde se encuentra la mayor parte de la biodiversidad del mundo. Esto se reconoce en el artculo 31 de la Declaracin, que menciona especficamente los sistemas de conocimiento tradicional indgena y su conocimiento de las propiedades de la flora y de la fauna. La contribucin y las historias de xitos en la regin de Asia en relacin con la adaptacin y el enriquecimiento de la diversidad biocultural demuestran efectivamente los vnculos entre distintos pueblos, lugares, culturas y ecologa que comparten un inters comn en sobrevivir en el mundo actual en creciente erosin. Es esencial aumentar las actividades para establecer vnculos verticales con iniciativas de desarrollo sostenible globales y nacionales y vnculos horizontales entre una amplia variedad de partes interesadas y socios. Es fundamental que existan espacios neutrales de dilogo transectorial para conseguir asociaciones de mltiples interesados, de particular importancia para garantizar que los pue-

242

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

blos indgenas tienen una voz clara y autorizada en la senda de su propio desarrollo y en el uso y conservacin de sus tierras y recursos. El PNUD-RIPP, con apoyo de Christensen Fund, se ha implicado en un proceso de reunir a los diversos interesados, incluidos los gobiernos y los pueblos indgenas, para debatir estrategias en colaboracin dirigidas a producir mejores polticas y prcticas de gestin de los recursos naturales y de preservacin cultural a travs del enfoque del bioculturalismo. El objetivo es permitir que los custodios locales de las reas donde existe una bien conocida diversidad biolgica y cultural intercambien historias e ideas con los polticos y los miembros de las organizaciones de la sociedad civil local sobre cmo hay que enfrentarse a los desafos del cambio climtico y de una erosin biocultural sin precedentes. Las reas seleccionadas son: las colinas de Chittagong en Bangladesh; Ifugao en Filipinas; Lombok del norte en Indonesia; el noreste de la India y Sabah en Malasia. Los dilogos comunitarios proporcionan una oportunidad para que las comunidades puedan discutir el actual fenmeno del cambio climtico y cmo les est afectando. Algunos ejemplos: El dilogo comunitario en Indonesia plante el tema de los cambios estacionales impredecibles que han causado graves daos a la agricultura y los medios de vida debido a graves inundaciones en la estacin hmeda y escasez de agua en los meses secos. Las fluctuaciones extremas en el clima, ms agudas desde 1999, han impactado negativamente en el desarrollo humano y han contribuido a aumentar los niveles de pobreza de las comunidades indgenas. En las colinas de Chittagong (CHT) el dilogo comunitario se centr en el sistema tradicional de cultivo jhum, y cmo se est viendo afectado no slo en trminos de rendimiento y diversidad de las cosechas sino tambin en trminos del uso del barbecho. Una mayora de los pueblos indgenas en CHT dependen del jhum para la produccin de arroz y para hacer frente a sus necesidades de subsistencia. Para ellos, el jhum es ms que un mtodo de cultivo, es una fuente de conocimiento y un medio de proteger la cultura y la identidad. Tienen muchas prcticas, tabes, creencias y folclor transmitidos de generacin en generacin a travs de tradiciones orales. Pero este conocimiento no est apenas registrado y documentado. Utilizando el conocimiento y tecnologas tradicionales, mantienen la biodiversidad en la regin de CHT. Es importante que esto se mantenga y sea apoyado. En Sabah, Malasia, el sistema indgena de tagal se utiliza para conservar y gestionar los recursos pesqueros. Se utiliza la prohibicin o maldicin de forma innovadora para determinar cmo y cundo la comunidad utilizar

TERCERA PARTE CHANDRA K. ROY

243

los recursos. Este sistema ha sido tan exitoso que el gobierno est actualmente replicndolo en otras zonas. Ifugao, en el norte de Filipinas, es el hogar de las famosas terrazas de arroz que forman parte de la lista de la UNESCO de lugares Patrimonio de la Humanidad. Pero el deterioro continuo tambin ha hecho que se incluyan en los lugares Patrimonio de la Humanidad en Peligro en 2001. Una de las grandes amenazas para las terrazas de arroz es la invasin de gusanos gigantes. Los dilogos comunitarios han ayudado a diferentes comunidades indgenas a compartir tcnicas y estrategias para combatir esta plaga. Los mtodos tradicionales utilizados en algunas zonas, junto con innovaciones, han tenido xito y estas innovaciones estn actualmente siendo compartidas con otras reas. Los dilogos comunitarios continan, complementados con proyectos de demostracin ejecutados por organizaciones de los pueblos indgenas en Asia, vinculando la tierra y los recursos con medios de vida sostenibles que fortalecen la cultura indgena.

Conclusin
La Declaracin nos proporciona una gran fuente de inspiracin y de cuestiones sustantivas. Articula las aspiraciones de los pueblos indgenas de manera completa y trata de los elementos clave de la cultura e identidad indgenas. La adopcin de la Declaracin es un paso hacia la realizacin de un mundo ms justo y equitativo, basado en principios de igualdad y de justicia. La importancia de la Declaracin fue claramente expresada por el Administrador del PNUD, Kemal Dervish, en su mensaje para conmemorar el Da de los Pueblos Indgenas el 9 de agosto de 2008: El ao pasado la Asamblea General de la ONU adopt una histrica Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. El PNUD est trabajando con los gobiernos nacionales, el sistema de la ONU y todos sus otros socios en el desarrollo para convertir esta Declaracin en una realidad viva. Por ejemplo, en toda Asia, el PNUD esta ayudando a mejorar la capacidad de los funcionarios de los gobiernos y de los representantes de las organizaciones de los pueblos indgenas para integrar estos derechos en la poltica nacional El PNUD continuar apoyando los esfuerzos para garantizar que se escuchan alto y claro las voces indgenas y que contribuyen a los procesos de desarrollo local, nacional y global. Todos podemos beneficiarnos de sus conocimientos en una gran

244

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

variedad de temas, desde la promocin del desarrollo humano al cambio climtico o la sostenibilidad ambiental. Avancemos, trabajando juntos, para conseguir el desarrollo humano sostenible para todos.

Notas
1 2 3 Asamblea General Resolucin 61/295: Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, Doc. ONU A/61/61, Anexo (13 de septiembre de 2007). Vase, por ejemplo, UN Hbitat Secure Land Rights for All (2008). UNESCO, Mayo de 2006: UNESCO and Indigenous Peoples: Partnership to Promote Cultural Diversity; IFAD: Statistics and key facts about indigenous peoples (edicin en Internet) http://www.ifad. org/eng lish/indigenous/index.htm. IFAD, ibd. Para ms informacin, vase Martnez Cobo, 1986: Estudio sobre el problema de la discriminacin contra las poblaciones indgenas, Docs. ONU E/CN.4/Sub.2/476; E/CN.4/Sub.2/1982/2; E/CN.4/Sub.2/1983/21; y Erica-Irene Daes, 1996: Documento de Trabajo del Grupo de Trabajo de la ONU para las Poblaciones Indgenas por la Presidenta Relatora, El concepto de poblaciones indgenas, Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2. PNUD, 2008: Directrices del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo sobre Cuestiones de los Pueblos Indgenas, febrero de 2008. Disponibles en http://www2.ohchr.org/english/issues/indigenous/docs/guidelines.pdf. El PNUD est poniendo en marcha en la actualidad un problema similar en Amrica Latina. PNUD, 2001: El PNUD y los Pueblos Indgenas: Una Poltica de Compromiso, 1. PNUD, 2000: Informe sobre el Desarrollo Humano 2000: Derechos humanos y desarrollo humano. Nueva York, p. 19, disponible en http://hdr.undp.or g/reports. Asamblea general Resolucin 217 (III): Declaracin Universal de los Derechos Humanos, Doc. ONU A/810 (1948), 71. Conferencia Mundial sobre los Derechos Humanos Declaracin de Viena y Plan de Accin, Doc. ONU A/CONF.157/22 (25 de junio de 1993). Hacia un entendimiento comn entre las agencias de las Naciones Unidas (Segundo taller insterinstitucional, Stamford, Estados Unidos de Amrica, mayo de 2003). Disponible en: http://www. unescobkk.org/fileadmin/template2/appeal/human_rights/UN_Common_understanding_ RBA.pdf. Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, 2006: Frequently Asked Questions on a Human Rights-Based Approach to Development Cooperation. (Nueva York y Ginebra), 16. Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas Promocin y proteccin de todos los derechos humanos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales incluido el derecho al desarrollo: Informe del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas, Rodolfo Stavenhagen - Addendum: General Considerations on the Situation of Human Rights and Fundamental Freedoms of Indigenous Peoples in Asia, Doc. ONU A/HRC/6/15/Add.3 (noviembre de 2007), 16. Traduccin no oficial. DESA, Divisin para la Poltica Social y el Desarrollo, Secretariado del Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas: Documento para la Reunin Internacional de Expertos sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Participacin Indgena y el Buen Gobierno, Nueva York (11-13 de enero de 2006). Para ms informacin, consltese http://regonalcentrebangkok.undp.or.th/practices/governance/ripp para acceder a los estudios. La Declaracin se refiere a las mujeres indgenas en los Artculos 18 y 22.

4 5

7 8 9 10 11 12

13 14

15

16 17

TERCERA PARTE CHANDRA K. ROY

245

18 Chandra K. Roy, 2004: Indigenous Women: A Gender Perspective. Guovdageaidnu: Resource Centre for the Rights of Indigenous Peoples). 19 Ibd. 20 Se lleva a cabo en estrecha cooperacin tambin con el Programa de Transversalizacin de Gnero de Asia y el Pacfico del PNUD y con las oficinas nacionales relevantes en Asia. 21 PNUD, 2006: Las mujeres indgenas y el Programa de de las Naciones Unidas para el Desarrollo (febrero de 2006) y disponible en: http://www.un.org/esa/socdev/publications/Indigenous/Chapter%207.pdf. 22 El Portal sobre Pobreza Rural de IFAD accesible en: http://www.ruralpovertyportal.org/web/guest/topic/statistics/tags/indigenous%20peoples. 23 Kofi Annan, Secretario General de la ONU, en el Da de los Pueblos Indgenas, 9 de agosto de 2004.

246

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Derechos culturales en Groenlandia


Henriette Rasmussen*

ue emocionante ver la pelcula sobre la adopcin de la Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (la Declaracin).1 Fue, desde luego, un momento histrico que ilustra todo lo que conseguimos y cmo pudimos hacer que en la ONU se escucharan nuestras aspiraciones, nuestra situacin y se convencieran de lo que queremos y necesitamos decir sobre nuestro futuro. Tambin en Groenlandia muchos se sintieron felices al saber que la Declaracin haba sido adoptada por la ONU en Nueva York. En este artculo, describo ejemplos de cmo los inuit ponen en prctica los artculos 12 al 17 sobre cultura y educacin en el Gobierno Autnomo de Groenlandia. Conocer a otros pueblos indgenas fue una experiencia muy inspiradora para nosotros, los inuit, en los aos 70. Sucedi en una poca en la que nosotros acabbamos de formar la Conferencia Circumpolar Inuit, en junio de 1977, con el propsito de manifestar nuestra cultura comn y de hacer avanzar nuestros derechos. Encontrarnos con otros inuit de Canad y Alaska fue muy aleccionador. Estbamos haciendo historia. Desde entonces, decidimos reunirnos cada cuatro aos en uno de nuestros cuatro pases. La siguiente reunin tuvo lugar en Groenlandia en 1980, la posterior en Canad en 1983, seguida por la de Alaska pero, hasta el momento, solo podamos soar con tener una en Rusia. Fue en una de esas reuniones en la que una joven activista, ms tarde abogada, la seora Dalee Sambo Dorough, nos convenci de que algo importante estaba pasando en la ONU, algo que exiga nuestra atencin y participacin activa. Ella lleg a ser en una de las personas clave para la adopcin de la Declaracin. Mucho despus, cuando trabajaba para la Organizacin Internacional del Trabajo (la OIT) en Ginebra, entre 1996 y 2000, establecimos muchas relaciones inteHenriette Rasmussen naci en Qasigiannguit, Groenlandia. Ha tenido una participacin fundamental en el desarrollo de su pas como educadora, periodista y poltica implicada en el desarrollo de los derechos de las mujeres y la infancia. En el sistema internacional, ha dejado su huella en el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas y en la creacin del Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas en Nueva York.

TERCERA PARTE Henriette Rasmussen

247

resantes con pueblos indgenas de todo el mundo. La OIT asisti y organiz muchas reuniones y discusiones, viaj hasta sus comunidades, se reuni con sus autoridades locales y gobiernos para informarles sobre sus derechos y conocer sus situaciones. Reunimos diversos materiales de Amrica Central y del Sur, del Sudeste Asitico y de frica. Publicamos informes sobre el tema de los derechos culturales y la educacin indgena. El doctor Nigel Crawhall elabor un informe de particular importancia sobre la situacin del pueblo san en el frica austral.2 Examinaba el desarrollo econmico y la supervivencia cultural y ofreca perspectivas importantes sobre cuestiones culturales. El informe debata el impacto que las demandas econmicas y el desarrollo tienen en la cultura y el patrimonio cultural y la importancia de la distincin entre arte y artesana. El pueblo san haba logrado algunos derechos territoriales pero, como otros pueblos indgenas, era pobre y necesitaba desarrollo econmico. La investigacin revelaba que la mayora de los naamas (pueblos indgenas que viven en la provincia del Norte del Cabo de Sudfrica) queran desarrollo econmico y supervivencia cultural. Pero algunas de las soluciones a la pobreza que los pueblos indgenas haban considerado o aplicado podan, de hecho, debilitar las culturas indgenas. A la vez que se reconoce este riesgo, es necesario reconocer que todas las culturas son dinmicas y que los cambios en la cultura pueden ser un signo de vitalidad. La supervivencia cultural no debera interpretarse como un alto en la historia, en el que la esencia de la cultura se mide en relacin con un modo de vida idealizado de una poca anterior. La primera parte del informe de Crawhall discute si ciertas estrategias econmicas marginan o fortalecen los sistemas culturales. La segunda parte examina la explotacin de la cultura y si esta mejora las instituciones culturales, de modo que permanezcan dinmicas, o si las reduce a una mercanca sin significado social. Creo que esta es una discusin importante que deben tener los pueblos indgenas porque, como guardianes de nuestras antiguas culturas, somos los que debemos ser conscientes de estos derechos. En otras palabras, una vez que nuestros derechos como pueblos indgenas han sido reconocidos, tenemos una nueva responsabilidad de no explotar nuestras culturas sino de protegerlas y desarrollarlas de manera culturalmente apropiada y aceptable. Esto es igualmente cierto en el uso de las artes y artesanas para el desarrollo econmico. Es posible argumentar que un mayor uso de las artesanas para generar ingresos producir una disminucin de la pobreza. Pero se puede provocar un declive de la creatividad y autenticidad del trabajo. Esta sobreexplotacin de la cultura puede llevar a una prdida del respeto hacia la tecnologa tradicional y de su valor. Esto es evidente en la baja calidad de las artesanas de produccin masiva realizadas por grupos culturales dominantes en distintos lugares; demasiado nfasis en la produccin masiva puede eliminar la cultura de los productos y hacer que los productores pierdan el respeto por s mismos. Como la disminucin de la pobreza es tambin una grave preocupacin, el desafo ser comercia-

248

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

lizar artes y artesanas autnticas, culturalmente significativas, para un grupo de consumidores de elite a la vez que se seleccionan otros proyectos para la produccin masiva. Creo que estas conclusiones relativas a frica sern vlidas para todos los pueblos indgenas cuando llegue el momento en que podamos practicar y revitalizar nuestras tradiciones y costumbres culturales. Los pueblos indgenas somos ahora responsables de cmo mantenemos, protegemos y desarrollamos las manifestaciones pasadas, presentes y futuras de nuestras culturas, como los lugares arqueolgicos e histricos, los artefactos, los diseos, las ceremonias, las tecnologas, las artes visuales y escnicas y la literatura. Esto exige nuestra atencin y reflexin, junto con buenos procesos de toma de decisiones.

Las polticas culturales de los derechos colectivos


En un mundo globalizado, incluso con la inseguridad del cambio climtico, creo que es crucial que seamos fieles a nuestra herencia cuando buscamos las respuestas a los desafos futuros. Los pases ricos estn amenazados por su consumismo y los recursos son limitados. Los pueblos indgenas han vivido marginados en la pobreza, careciendo de servicios y bienes sociales que los estados en los que viven no se han negado a s mismos: educacin, desarrollo econmico, libertad religiosa, acceso a la salud y una alimentacin suficiente. Los pueblos indgenas, en muchos lugares, han perdido sus tierras y recursos o han sido desplazados a tierras ridas o reservas. Y, pese a ello, han mantenido su dignidad, su orgullo y su generosidad. Tenemos nuestras propias lenguas, historias, tradiciones orales, filosofas y literatura. Ahora es el momento de manifestarlas para el futuro. El mundo debe aprender de nosotros, puede necesitar nuestros conocimientos sobre cmo compartir, sobre el respeto a la naturaleza y el cuidado y la seguridad de las familias extensas y los derechos colectivos. Ahora es cuando debemos dejar nuestra impronta en la historia de la humanidad.

Quines son los inuit y qu es el Gobierno Autnomo de Groenlandia y un mayor autogobierno?


Los inuit son 60.000 personas que viven en la mayor isla del planeta. Groenlandia, de 2,1 millones de km2, situada en el rtico, remota y aislada, cara y fascinante, ha sido nuestro hogar desde hace ms de 4.000 aos. Histrica y geogrficamente pertenecemos a la cultura norteamericana de los inuit. Pero estamos tambin muy influenciados por ms de 250 aos de penetracin, contacto y colonizacin de los pases europeos.

TERCERA PARTE Henriette Rasmussen

249

Groenlandia super su relacin asimilacionista con Dinamarca en 1979 cuando se introdujo el Gobierno Autnomo, con responsabilidades polticas y competencias en muchas reas. Desde entonces, hemos tenido un parlamento y un gobierno propios, con responsabilidad sobre todas las polticas sociales, culturales, educativas, econmicas, impositivas y fiscales. Solo la poltica exterior, la moneda y los tribunales siguen bajo competencia danesa. La cuestin de los recursos minerales (derechos territoriales) se resolvi durante este periodo estableciendo un consejo conjunto formado por miembros de los parlamentos groenlands y dans. En noviembre de 2008, se negoci y se someti a un referndum, con resultado positivo, un nuevo paso hacia una mayor libre determinacin. Los groenlandeses indgenas han sido siempre la mayora de la poblacin a pesar de la larga relacin con Europa y, en particular, con Dinamarca. Ha sido el patrimonio cultural groenlands el que ha sido la gran fuerza, en mi opinin, que siempre ha desafiado a Dinamarca. Despus de la introduccin del Gobierno Autnomo, la retirada de la UE en 1985, el logro final es el modelo de autogobierno introducido en 2009. El desarrollo poltico del conjunto de medidas de autogobierno de 2008 comenz con el establecimiento de un comit especial, bajo el Parlamento y Gobierno del Gobierno Autnomo de Groenlandia, en 1999-2000. Se estableci un pequeo grupo de trabajo especializado para proporcionar apoyo a la iniciativa de autogobierno que tuvo como resultado la publicacin de un informe adoptado por el Parlamento Autnomo para el establecimiento de una comisin conjunta de autogobierno formada por polticos groenlandeses y daneses en 2004. Estos esfuerzos conjuntos de Dinamarca y Groenlandia desembocaron en la adopcin de una nueva ley, la Ley sobre Autogobierno de Groenlandia, n 473 de 12 de junio de 2009 del Parlamento Dans, el Folketing. Esta ley reconoce el derecho del pueblo groenlands a la libre determinacin segn el derecho internacional y el groenlands como el idioma oficial del pas. Autoriza a Groenlandia a asumir competencias que estaban bajo responsabilidad danesa, incluida la posibilidad de declarar la independencia si lo desea una mayora de la poblacin de Groenlandia. Econmicamente, proporciona a Groenlandia un subsidio anual de 3,4 billones de coronas danesas (al precio de 2009) hasta que pueda sostenerse con sus propias fuentes de ingresos. El nuevo gobierno, llamado Naalakkersuisut de Groenlandia, ha expresado su deseo de asumir la responsabilidad sobre los recursos minerales de Groenlandia y tambin la competencia sobre ciudadana y empleo de extranjeros.3 En la poltica nacional, yo he tenido el privilegio y honor de ser ministra en dos ocasiones; mi ltima cartera fue como ministra responsable de nuestras polticas culturales y educativas. Este artculo se ocupa sobre todo de las experiencias de los kalaallit/inuit en Groenlandia. Cmo manifestamos, practicamos y desarrollamos nuestro patrimonio cultural? He incluido una panormica general de cmo establecimos y ahora gestionamos un sistema educativo aceptable, aunque

250

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

no sea perfecto. Gestionamos escuelas en nuestra propia lengua, pero tenemos que luchar en otros idiomas cuando el sistema de educacin superior exige que ciertas materias se enseen en dichos idiomas. El objetivo y la esencia de la poltica cultural es que la poblacin sea consciente de su propia historia, est bien informada y viva en el presente con visin y esperanza para el futuro. Desarrollamos nuestros valores espirituales y mentales y le damos mucha importancia a nuestro fortalecimiento espiritual como una nacin en marcha hacia un mayor autogobierno. Muchos pueblos indgenas viven en familias extensas y esta red tradicional es muy valiosa. No debemos perderla. La relacin entre las generaciones y el respeto a nuestros ancianos deben mantenerse, ya que las generaciones mayores pueden transmitir valores y normas tradicionales a las generaciones ms jvenes. La cultura es el modo en que convivimos, y todos contribuimos activamente en su creacin. La cultura es memoria y los recuerdos de las tradiciones antiguas y nuevas. Cultura es tambin las memorias que nuestros antepasados han dejado en el paisaje y que encontramos en los museos y en nuestros mitos y leyendas. Cultura es experiencias, ideas, actuaciones y creencias. Cuidar nuestra cultura es el deber de toda la sociedad. Un aspecto importante de nuestra cultura, que va ms all de las fronteras de nuestro pas, es el concepto de sostenibilidad. Si nuestra cultura se basa en la sostenibilidad, esto ser una seal positiva para el mundo exterior. Esta nueva poltica cultural debe expresarse en trminos de un espritu de sostenibilidad y debe buscar apoyo en las artes y ciencias para conseguir un futuro sostenible para nuestra sociedad. El reconocimiento y preservacin de las culturas, conocimientos tradicionales y sabidura espiritual de los pueblos indgenas contribuyen a la proteccin del medio ambiente y al bienestar de la humanidad. La cultura de los cazadores, con sus reglas para la utilizacin de la naturaleza y sus recursos, debe ser documentada por escrito. La cultura de los cazadores mantiene vivas tradiciones positivas, sobre todo cuando se trata de la distribucin justa de los recursos naturales.

Lengua
El kalaallisut pertenece al grupo de lenguas esquimales y lo hablan unas 44.000 personas en Groenlandia. Si incluimos a los groenlandeses que viven en Dinamarca, entonces son unas 55.000 personas las que hablan el idioma inuit groenlands. La estructura de este grupo lingstico es muy distinta de la de las lenguas indoeuropeas, incluidos los idiomas nrdicos. Oqaasileriffik, la Secretara de la Lengua del Gobierno Autnomo de Groenlandia, se cre en 1998 con el deseo de optimizar el trabajo en el campo del idioma. La Secretara de la Lengua trabaja en estrecha colaboracin con el Oqaasiliortut,

TERCERA PARTE Henriette Rasmussen

251

el Comit Asesor sobre la Lengua, fundado en 1982. Las funciones principales de la Secretara de la Lengua son las de registrar y documentar la lengua groenlandesa. En julio de 2000, el Gobierno Autnomo de Groenlandia estableci un comit para evaluar la situacin actual, distribucin y desarrollo de la lengua groenlandesa. Se le pidi tambin que formulase una propuesta de poltica lingstica clara y a largo plazo para Groenlandia. En noviembre de 2000 se public un informe de seguimiento. Entre las iniciativas recomendadas que requeran financiacin se incluan listas de vocabulario y diccionarios, bases de datos y recoleccin de palabras para encuestas lingsticas, directrices lingsticas e informacin sobre el groenlands. Entre las iniciativas que no requeran financiacin se inclua el dar prioridad, durante un cierto periodo de tiempo, al trabajo experimental en el idioma groenlands. Nuestro gran desafo actual en este campo est en desarrollar una cultura nacional orientada hacia el futuro en competencia con la cultura internacional. Se da prioridad a la cultura de los nios y jvenes ms que a la de los adultos. La enseanza del groenlands como primera lengua est siendo modernizada y ms orientada a resultados, para que aumente su consideracin entre los estudiantes. Dentro de la esfera de la tecnologa lingstica, se ha intentado elaborar programas para la transliteracin entre los sistemas ortogrficos antiguos y modernos. Se han introducido correctores ortogrficos, sintcticos y divisiones de palabras.

Instituciones culturales
El Museo y Archivo Nacional de Groenlandia tiene el mandato de preservar y transmitir la historia y cultura de Groenlandia y de documentar el desarrollo cultural de Groenlandia desde el pasado hasta el presente. Las actividades del museo incluyen expediciones arqueolgicas y etnogrficas, la recoleccin de datos contemporneos, la investigacin y la comunicacin. El Museo y Archivo Nacional de Groenlandia lleva a cabo excavaciones arqueolgicas en toda Groenlandia y es tambin la autoridad que concede los permisos para tales excavaciones. Adems, el Museo y Archivo Nacional de Groenlandia lleva a cabo reconocimientos para localizar antiguos monumentos in situ. El rea de Sermermiut, en la baha de Disco en Groenlandia occidental, fue declarada lugar Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO en 2004. La alfabetizacin lleg a Groenlandia en el siglo XIX, posibilitando la construccin de una sistema educativo basado en el kalaallisut. Pero el dans sigui siendo el idioma de la administracin y de la mayora de los lugares de trabajo y, desde los aos 50 en adelante, la educacin escolar se vio cada vez ms influenciada por las normas y tradiciones danesas. El dans se promovi como el idioma de enseanza en la escuela primaria, entendindose que se conseguira as un

252

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

ms rpido xito escolar, especialmente durante los aos del boom desarrollista, entre 1960 y 1980. Algunos consideraban el kalaallisut redundante. El primer peridico en groenlands, Atuagagdliutit, se public en 1861. Todava existe, ahora como un peridico semanal bilinge. Publicando diferentes traducciones y artculos escritos por groenlandeses, pronto se hizo muy popular en todo el pas. En 1893, se public una traduccin de la Biblia y de algunos libros de enseanza groenlandeses y, a inicios del siglo XX, siguieron los libros de poesa y ficcin y los nuevos peridicos locales. El groenlands se haba convertido en un idioma literario. Groenlandia tiene un patrimonio oral nico en forma de mitos, leyendas y canciones con tambores. Por suerte, muchas de estas ricas expresiones culturales fueron recopiladas y puestas por escrito en los aos 50 del siglo XIX, gracias a los esfuerzos del Inspector Real de Dinamarca para Groenlandia, H.J. Rink. Rink anim a los cazadores, catequistas y puestos comerciales a que enviasen sus historias. Muchos respondieron a su solicitud y los materiales que se le enviaron se recopilaron y publicaron ms tarde en Nuuk en cuatro volmenes, con leyendas antiguas, entre 1859 y 1863. Desde mediados del siglo XIX se han publicado diccionarios de lengua groenlandesa, y el ms reciente data de 2003. A comienzos del siglo XX, el famoso explorador rtico Knud Rasmussen, cuya lengua materna era el kalaallisut, recopil historias y poesas que ms adelante se publicaron en dos libros en dans, Mitos y Leyendas de Groenlandia (1925) y Canciones del igl (1930). Desde 1921 a 1924, Knud Rasmussen viaj en trineos de perros desde Groenlandia a la Siberia Oriental, cruzando Canad y Alaska. Llevaba consigo a cazadores groenlandeses y sus reuniones con otros inuit en Canad, Alaska y Chukotka se describieron ms tarde en un libro, esta vez publicado tambin en groenlands, A travs de la Amrica rtica: narracin de la quinta expedicin de Thule, impreso en Nueva York en 1927. Fue reeditado por la editorial de la Universidad de Alaska en 1999.

Desarrollando la educacin
Educacin tradicional y escolar La educacin escolar se introdujo con la colonizacin. Tradicionalmente, la educacin tena lugar en el seno de la familia. Las madres eran posiblemente las maestras ms importantes, ya que eran quienes criaban a las nuevas generaciones en una sociedad cazadora sostenible. Los padres enseaban a los nios a cazar, cmo utilizar los instrumentos de caza y otras tcnicas, como la construccin de refugios, casas y barcas de pieles como el kayak y el umiak. Las ancianas eran quienes enseaban la importante preparacin de las muy variadas clases de pieles para elaborar vestidos y grandes tiendas y cmo seleccionar y coser las pieles

TERCERA PARTE Henriette Rasmussen

253

para las embarcaciones. Las abuelas instruan a sus nietas sobre la edad adulta femenina, la menstruacin, el cuidado de los nios y otras cosas. As es como era en el pasado y en la generacin de nuestros padres, pero tambin durante mi propia infancia en los aos 50 en el noroeste groenlands. Uno de los propsitos de la colonizacin danesa fue la cristianizacin de los inuit. A los misioneros, primero protestantes luteranos y despus moravitas, les preocupaba que la poblacin pudiera leer la Biblia y otras obras religiosas, as que establecieron escuelas. Los misioneros y catequistas daneses, que por regla general no tenan ni experiencia ni habilidades lingsticas, eran quienes solan encargarse de la educacin. Para remediar esta situacin se estableci un colegio de catequistas para groenlandeses, Ilinniarfissuaq o sitio grande para aprender, en 1840. Las escuelas pblicas se introdujeron en Groenlandia en 1905 y la Ley sobre la Iglesia y la Escuela se convirti en el marco en el que toda la poblacin groenlandesa, incluidas las aldeas ms remotas, iba a recibir educacin bsica. El currculo inclua religin, groenlands y matemticas y la enseanza estaba a cargo de catequistas capacitados. Estos catequistas deban encargarse tambin de sus deberes religiosos. En 1925, la Ley de Administracin introdujo la educacin obligatoria para los nios entre 7 y 14 aos, y la enseanza del idioma, cultura e historia danesas. En aquel momento, la generacin joven de educadores y escritores dio la bienvenida a estas medidas como un modo de ampliar horizontes y acceder al mundo exterior. Esta Ley llev a tendencias innovadoras en la literatura groenlandesa, interpretndose el groenlands con nuevas herramientas literarias como el teatro y la poesa, y esto tambin estimul la curiosidad sobre las tendencias polticas fuera de Groenlandia. Hasta la II Guerra Mundial, la fuente de ingresos de la mayora de la poblacin era todava la caza y la pesca tradicionales. Para los pocos que queran continuar su educacin otros dos aos haba escuelas de continuacin en la costa occidental de Groenlandia. Despus de esto, el nico lugar para recibir educacin superior en Groenlandia era la Escuela de Magisterio. Se poda tambin elegir formarse trabajando en la Real Compaa Danesa de Comercio (Kongelige Grnlandske Handel). Por ltimo, unos pocos groenlandeses tenan la posibilidad de asistir a la escuela en Dinamarca, siempre que se les diera permiso para viajar.

Enseanza y aprendizaje adecuados Como se seala en la Declaracin, los pueblos indgenas tienen el derecho a establecer y controlar sus propios sistemas educativos y a proporcionar educacin en su propia lengua. Esto ha mejorado durante la poca del Gobierno Autnomo. Se ha producido una reaccin a los aos de danificacin. Ahora, todos los esfuer-

254

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

zos se concentran en el proceso de construccin nacional para desarrollar al pas de acuerdo con sus propias condiciones y los recursos disponibles. La poltica de groenlandizacin iba dirigida a hacer que Groenlandia fuera ms groenlandesa y a crear un sentimiento de identidad nacional groenlands. La nueva ley escolar de 1980 tena como objetivo principal fortalecer la posicin del idioma groenlands al convertirlo en el lenguaje de enseanza, mientras que el dans se enseara a partir de cuarto grado como primera lengua extranjera. El otro objetivo importante era garantizar de que los contenidos de las materias escolares se adaptasen ms adecuadamente a las necesidades de la sociedad groenlandesa. Una vez ms, la consecucin de estos objetivos dependa de la disponibilidad de maestros groenlandeses y de materiales educativos en groenlands; a menudo estas condiciones no se daban y maestros daneses se encargaban de la enseanza a expensas de la enseanza de groenlands. A lo largo de los aos 80 se hicieron esfuerzos para aumentar el nmero de docentes groenlandeses creando dos escuelas de magisterio ms y mejorando la formacin. En 1997, la administracin escolar se descentraliz. Aunque la responsabilidad del marco general sigue siendo de la autoridad central, el Landsting (parlamento) y el Landsstyre (gobierno), los consejos municipales tienen ahora la responsabilidad de definir los objetivos administrativos y pedaggicos de sus escuelas de acuerdo con la situacin local. Para apoyar a las autoridades locales en sus responsabilidades pedaggicas, se establecieron centros de recursos pedaggicos / psicolgicos en tres localidades distintas de Groenlandia occidental.

Nuevas iniciativas Los ltimos cambios significativos en la legislacin de la enseanza son recientes, de 2002. Se introdujeron tras una concienzuda preparacin, con participacin tanto nacional como internacional, y con un amplio debate pblico sobre el futuro del sistema escolar. Se celebraron varias conferencias con participacin de maestros de todos los niveles, padres y polticos locales. Se organiz una conferencia especial para alumnos. Los objetivos han sido construir un sistema escolar flexible adaptado a las premisas y necesidades de Groenlandia que, a la vez, posibilite que los estudiantes puedan proseguir sus estudios superiores fuera de Groenlandia. La Buena Escuela se prolonga diez aos, de los cuales los nueve primeros son obligatorios. Tiene tres niveles: nivel primario, de primer a tercer grado, para los nios ms pequeos; un nivel medio, de cuarto a sptimo grado y un nivel para nios mayores (primer ciclo de secundaria) de octavo a dcimo grado. Las clases pueden organizarse con alumnos de la misma o distinta edad. A los alumnos se les ensea en grupos especficos por materia, y tambin en grupos de materias transversales, y los grupos estn formados por una o varias clases dependiendo de las

TERCERA PARTE Henriette Rasmussen

255

necesidades e intereses individuales del alumno y en lnea con los objetivos de aprendizaje acordados. Las lenguas de enseanza son el groenlands y el dans. El ingls tambin puede utilizarse como lengua de enseanza como parte del aprendizaje de idiomas del alumno. La enseanza a todos los niveles incluye las siguientes materias: Idiomas: groenlands, dans, ingls y un tercer idioma extranjero; Cultura y sociedad: ciencias sociales, religin y filosofa; Matemticas y naturaleza y, en los grados superiores, clases separadas de fsica / qumica, biologa y geografa; Desarrollo personal: enseanza sobre cuestiones de salud, sociales y emocionales, informacin educativa y profesional y otros temas psicolgicos y sociales. La enseanza profesional es muy importante para que la sociedad pueda contar con todos los tipos de profesiones necesarias y se ha desarrollado desde los primeros aos del Gobierno Autnomo. Hoy Groenlandia tiene varias escuelas de enseanza profesional adems de escuelas de negocios y otras escuelas especializadas.

Educacin superior e investigacin El Gobierno Autnomo ha decidido establecer una serie de instituciones de investigacin en Groenlandia. Podemos citar, entre otras: La Universidad de Groenlandia, Ilimmarfik, es una institucin en la que se lleva a cabo investigacin sobre la lengua y literatura groenlandesas y sobre las culturas y sociedades rticas. El Instituto sobre Recursos Naturales de Groenlandia proporciona datos cientficos que pueden contribuir al desarrollo sostenible de los recursos naturales de Groenlandia y salvaguardar el medio ambiente y su diversidad biolgica. El Museo y Archivo Nacional de Groenlandia examina la historia arqueolgica y cultural del pas, adems de su historia reciente. La Oficina de Estadstica de Groenlandia, que, adems de recopilar datos estadsticos, gestiona el proyecto internacional conjunto de investigacin Examen de las condiciones de vida en el rtico: inuit, sami y los pueblos indgenas de Chukotka (Rusia). Inerisaavik, (el Centro para el Desarrollo Pedaggico y la Formacin de Docentes) tambin lleva a cabo investigaciones.

256

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

En 2000 se estableci el Centro rtico de Tecnologa en Sisimiut como resultado de la cooperacin entre la Universidad Tcnica de Dinamarca y la Escuela de Construccin. Los polticos del Gobierno Autnomo argumentaron que la inversin en educacin e investigacin era necesaria para comprender y moldear la sociedad del maana de acuerdo con sus necesidades. La lengua, la cultura, la historia, la pedagoga, la administracin, las condiciones sociales y los medios de comunicacin eran todos demasiado importantes para el desarrollo de un pas y no deban trasladarse al exterior. Adems, haba una demanda poltica de establecer un sistema educativo coherente. La idea era crear un mbito ms amplio de aprendizaje e investigacin y utilizar a los educadores profesionales de forma ms eficaz. Como en el debate internacional sobre educacin, se buscaba una mayor flexibilidad y movilidad en el sistema educativo. Esto llev a la creacin de una nueva universidad y centro de investigacin en Nuuk, establecindose as un mbito educativo y de investigacin que beneficia a los estudiantes y permite utilizar la formacin de los profesores ms eficientemente. Ilimmarfik se inaugur a finales de 2007. Agrupa a todas las instituciones actuales de enseanza superior, incluida la Universidad de Groenlandia y sus cuatro institutos, la Oficina de Estadstica de Groenlandia, los Archivos Nacionales, la Biblioteca Nacional, la Escuela de Trabajo Social, la Escuela de Periodismo y la Secretara de la Lengua. Se crear tambin un nuevo centro de investigacin dedicado a las ciencias sociales y las humanidades en el rtico que ser til a toda la comunidad de investigadores del rtico. Adems, nuevas reas de investigacin, incluyendo los medios y la comunicacin, la investigacin social, la pedagoga y la teora de la educacin, complementarn las reas de investigacin existentes en la Universidad. Ilimmarfik tiene tambin residencias de estudiantes y alojamientos para profesores e investigadores invitados. Ilimmarfik proporcionar, sin duda, nuevas y excitantes posibilidades para la investigacin groenlandesa. La investigacin ser la base para que los polticos y las personas del sector industrial y de negocios tomen sus decisiones y, de este modo, ser beneficiosa para la sociedad en su conjunto y contribuir al desarrollo de los objetivos formulados desde el establecimiento del Gobierno Autnomo.

Arte en Groenlandia
La tradicin de las artes visuales en la historia groenlandesa se remonta a personas como Aron, que vivi a mediados del siglo XIX, un cazador que, despus de contraer tuberculosis, tuvo que cambiar de medio de vida y comenz a hacer tallas en madera y pinturas a la acuarela que reflejaban la vida cotidiana. Desde

TERCERA PARTE Henriette Rasmussen

257

entonces, numerosos artistas han dejado su impronta, inspirados por los artistas groenlandeses y daneses. Los avances en los ltimos aos muestran claramente que la nueva generacin de artistas intenta dejar su huella en el escenario artstico internacional. Es definitivamente un signo positivo que los artistas actuales sean capaces de crear obras con un atractivo universal. Para obtener ingresos, tanto los artistas como los diseadores dependen de la promocin de sus obras y productos. Por desgracia, los actuales canales de promocin en Groenlandia no son muy efectivos. Pero hay algunos grupos de artistas que trabajan y experimentan con distintas formas nuevas de arte, por ejemplo, artesanas tradicionales, instalaciones, video arte, performance y arte conceptual. En el mundo del diseo, el mbito ms destacado es la moda, en Groenlandia y en el exterior. En el extranjero, lo que ms interesa es el uso de la piel de foca y otros materiales tnicos. Este es un interesante desarrollo del que nuestra sociedad se beneficiar ahora y en el futuro. La Escuela de Arte de Nuuk contribuye a estimular el inters por el arte en nuestra sociedad. Es un primer escaln para otras formas de educacin creativa y artstica fuera de Groenlandia. La msica vocal e instrumental son de gran importancia para todas las edades. Hay una rica tradicin musical en Groenlandia. Los tambores, canciones y bailes tradicionales se han revitalizado en la poca moderna. Se han editado grabaciones nuevas y antiguas. Una caracterstica de nuestra msica en general es que las canciones son sobre todo en groenlands. Por tanto, nuestra tradicin musical tiene un papel importante en la preservacin del groenlands como una lengua viva. La msica en CD y la msica en vivo son de gran importancia para la vida cultural, como entretenimiento y para el baile. La msica pop y rock son las ms ampliamente difundidas en la actualidad y se editan muchos CD en relacin con el tamao de nuestra poblacin, aunque las cifras totales de ventas ha disminuido en los ltimos aos. Hay dos o tres compaas discogrficas importantes y varias ms pequeas. Hay una creciente tendencia a celebrar festivales musicales y no hay duda de que estos festivales son de gran importancia para los msicos, ya que el nmero de salas y conciertos que se celebran en Groenlandia es limitado. Hay escuelas municipales de msica y es posible estudiar msica en la universidad o en una academia de msica. El grupo de teatro experimental Silamiut ha tenido un papel predominante en el arte dramtico de Groenlandia durante los casi 20 aos de existencia del grupo. Silamiut ha estado de gira por Groenlandia y en el extranjero, y el grupo ha sido mencionado muchas veces por los polticos como un gran embajador de Groenlandia. Varios actores groenlandeses han producido sus propias obras y espectculos durante los ltimos ocho o diez aos. As fue como un grupo de teatro de aficio-

258

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

nados, Pakkutat, se dio a conocer durante algn tiempo. Hay actualmente una corriente educativa en el Teatro Silamiut para que actores jvenes y nuevos puedan recibir educacin bsica. La Federacin de Actores (KAISKA) representa sus intereses. Desde su creacin en 1960, la Federacin ha defendido los intereses de los actores profesionales groenlandeses a travs de su membresa en la Federacin Danesa de Actores. KAISKA y Silamiut se han encargado de la formacin de los actores groenlandeses. Las pelculas son un medio de informacin, documentacin y fascinacin en nuestra poca. La realizacin de pelculas es una actividad que exige un gran equipo tcnico. La necesidad de equipo electrnico caro y delicado es un obstculo para las organizaciones, la infraestructura y la economa. La produccin cinematogrfica es, sobre todo, producto de la cooperacin, a menudo con otros pases. El mundo del cine es el ms comercial de las formas tradicionales de arte. Es caro hacer pelculas, es un rea que exige asumir riesgos, pero con un buen producto es posible conseguir la atencin del pblico y beneficios, por ejemplo en forma de relaciones pblicas para un pas y su cultura. Ocasionalmente, hasta se pueden conseguir beneficios econmicos. La pelcula La boda de Palos, realizada en 1934 por Knud Rasmussen, fue la primera pelcula que se hizo solo en groenlands. Nuestra industria cinematogrfica ha desarrollado su propio estilo en cortometrajes, documentales y pelculas cortas durante los ltimos 30 aos, especialmente en los ltimos diez. Contra todo pronstico, los directores inuit tienen xito. Los realizadores canadienses, de Alaska y groenlandeses han recibido premios importantes en diversos festivales internacionales. Assilissat es una asociacin de realizadores groenlandeses con distintas calificaciones y tambin de personas sin educacin formal pero con experiencia en cine. La asociacin se estableci en 1999 en conexin con el primer festival de cine groenlands celebrado en Katuaq, el Centro Cultural de Groenlandia en Nuuk. Se llev a cabo para fortalecer la comunicacin entre reas activas de la industria cinematogrfica y para promover las pelculas groenlandesas en el exterior. El Gobierno Autnomo de Groenlandia puede proporcionar subvenciones para la produccin de pelculas. En 2003 se estableci un fondo especial para el cine y el teatro. No es fcil construir una verdadera industria cinematogrfica en Groenlandia porque la preparacin profesional, los socios operadores, los actores, el equipo, la financiacin y la inspiracin profesional se encuentran, sobre todo, fuera de Groenlandia. Las personas implicadas en la produccin de pelculas groenlandesas tienen que pasar perodos de tiempo ms o menos largos fuera de Groenlandia. Quienes quieren hacer realmente carrera en el mundo del cine suelen establecerse en el exterior. Pero una buena industria cinematogrfica en Groenlandia sera una importante condicin para hacer las actividades groenlandesas visibles. Esto inspirara nuevos talentos en Groenlandia y tambin reducira la marcha al exterior de la gente con talento y cualificaciones, la llamada fuga de cerebros.

TERCERA PARTE Henriette Rasmussen

259

Las actividades de la industria del cine crean trabajo, ingresos y sensibilizacin y garantizan que una gran parte de la financiacin se invierte en Groenlandia. Adems, la produccin de pelculas en Groenlandia asegurara el desarrollo de producciones con especial acento groenlands. Pero los elementos estn conectados entre s, y no habr industria del cine mientras no haya nadie, o muy pocos, implicados en su creacin. Si se debe desarrollar el cine groenlands, es necesario el apoyo financiero y no hay suficientes fondos en el Gobierno Autnomo para desarrollar plenamente una industria cinematogrfica. Pese a todo, se est rodando una pelcula contempornea titulada Nuummioq en la zona de Nuuk y todos los actores y personal son groenlandeses.

Literatura
An hay pocos autores que escriban en groenlands. La primera novela se public en 1910. La produccin literaria incluye novelas, obras teatrales y poesa inspiradas en la antigua cultura y choca con la civilizacin occidental. La editorial nacional establecida en 1957, con el apoyo del Landsraad, ha sido ahora privatizada y esto ha hecho que los autores tengan ms dificultades para publicar. Existen bibliotecas pblicas en muchas ciudades y comunidades. La Biblioteca Nacional en Nuuk y las bibliotecas locales son lugares importantes para nuestra literatura y cultura. Los escritores son remunerados con una cantidad del dinero que reciben las bibliotecas por los prstamos de sus libros. Hay tambin clubes de lectura. Pero, en general, la lectura no est tan generalizada como sola, desafiada ahora por los medios electrnicos. Escuchar las obras en CD, por otro lado, parece ser popular. Una caracterstica de los kalaallit es su aficin a contar historias e, incluso en Nuuk, la gente acude masivamente a la biblioteca principal en las veladas de narracin de historias. Son buenos oyentes y una caracterstica indudable es su sentido del humor y su predisposicin a la risa. La lengua es de la mayor importancia para la identidad cultural. La lengua groenlandesa per se no est actualmente en peligro. Pero hay un gran deseo poltico de fortalecer la lengua en la administracin y en la educacin y, de manera general, como el medio de transmisin de la cultura a travs de la literatura. Suelen solicitarse ms libros para nios y jvenes de ciertos gneros. Pero no est claro qu puede estimular la produccin de ms literatura en groenlands. El Gobierno Autnomo colabora con el Sindicato de Escritores de Groenlandia para mejorar sus condiciones. El objetivo es proporcionar mejores condiciones para estimular la produccin de literatura groenlandesa y tambin se proporciona financiacin a dos revistas en lengua groenlandesa sobre arte y cultura. Hay un Consejo de Deportes y organizaciones deportivas y se lleva a cabo mucho trabajo voluntario localmente para hacer progresar el deporte groenlan-

260

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

ds. Hay un gran inters por parte de la poblacin; los deportes gozan de bastante apoyo en Groenlandia, sobre todo entre los jvenes, porque son buenos para mantener un modo de vida sano (peso, nutricin, no fumar, etc.), para mejorar el estado de los nios y de los jvenes de la sociedad y para la calidad de vida de los ancianos, discapacitados y mujeres. Nuestros jvenes compiten en los Juegos rticos de Invierno, los Juegos Insulares Internacionales y en competiciones panamericanas de ftbol y europeas de balonmano.

Medios de comunicacin
Peridicos en Kalaallisut Adems del Atuagagdliutit, el primer peridico informativo groenlands, otro popular peridico semanal en groenlands, Sermitsiaq, est tambin disponible en una versin bilinge en lnea, que ahora incluye tambin el ingls. Sermitsiaq es un peridico en lnea muy popular en el que se da un gran debate poltico. Adems de estas publicaciones de mbito nacional, hay varias publicaciones ms pequeas, como Kalaaleq (El Groenlands), publicado solo en groenlands por la Asociacin de Escritores Groenlandeses, y Arnanut, una revista bilinge para mujeres publicada por Sermitsiaq.

Radio y TV En una regin tan extensa como Groenlandia, con una poblacin dispersa separada por grandes distancias, la radio ha sido una importante fuente de noticias y conocimientos. Pero tambin ha sido importante para el desarrollo de una nueva forma de periodismo y de un modo creativo de utilizar la lengua local. La primera cadena de radio de Groenlandia se desarroll despus de la II Guerra Mundial con el apoyo de periodistas de radio daneses experimentados y de Radio Dinamarca, a donde iban los jvenes groenlandeses para formarse como tcnicos y periodistas. El impacto cultural fue enorme. Las noticias, reportajes, debates, historias personales, radionovelas, msica europea (sobre todo clsica) y tambin la msica moderna norteamericana, llegaron hasta los hogares groenlandeses. Actualmente, la Kalaallit Nunaata Radiua nacional, (Radio de Kalaalit Nunaat) KNR, es digital. Tiene tambin un canal pblico de televisin y un servicio informativo bilinge en lnea. Los programas de radio y televisin pueden sintonizarse en toda Groenlandia, pero algunas ciudades tienen tambin sus propias emisoras locales de radio y TV con informacin local, msica y entretenimiento. Reciben tambin cierto apoyo financiero del gobierno y la KNR compra a veces sus programas y los utiliza en la programacin nacional.

TERCERA PARTE Henriette Rasmussen

261

En 2005, las 8.243 horas de radio y televisin emitidas incluyeron un 60% de arte y cultura, un 33% de noticias y actualidad y un 7% de programas infantiles y juveniles, producidos con su participacin. La KNR Radio emite unas 5.400 horas de programacin anual, con 2.500 horas en groenlands, 900 horas en dans y 2.200 horas de msica. La KNR TV emite unas 300 horas de programas groenlandeses y unas 2.200 horas de programas daneses al ao. Los programas de televisin (y los DVD) son casi siempre en dans o ingls y tienen un fuerte impacto en la cultura groenlandesa. La radio, en particular, ha sido perfecta para la sociedad groenlandesa moderna y sigue siendo actualmente el medio ms influyente en la lengua local ya que puede sintonizarse en todas las comunidades locales. Una de las diferencias obvias con otros inuit de Norteamrica es que, cuando se visitan los hogares inuit en Alaska y Canad, se encuentra un aparato de televisin emitiendo todo tipo de programas en ingls, mientras que en Groenlandia es mucho ms frecuente que sea la radio lo que est encendido y emitiendo en kalaallisut.

Medios electrnicos La mayora de la gente tiene acceso a Internet y todas las grandes instituciones, tanto privadas como pblicas, tienen sus propias pginas web. Habitualmente son bilinges, aunque algunos intentan tener pginas tambin en ingls. Hay varias redes sociales especficamente en kalaallisut dirigidas a los jvenes. Interesantes debates interactivos, tanto en kalaallisut como en dans, predominan en las pginas web de KNR Radio y Sermitsiaq.

Desafos futuros
Todos los pueblos indgenas tienen su propia historia, cultura y patrimonio. El nuestro, el inuit, que incluye a los groenlandeses, es muy distinto del de otros pueblos. Pero, en la actualidad, hemos conseguido colaborar con pueblos indgenas de todo el mundo. Ha sido muy gratificante para entendernos mejor a nosotros mismos y para nuestra autoestima. Es obvio que la situacin de muchos pueblos indgenas es muy difcil. El autogobierno fue apoyado en noviembre de 2009 con un 76% de votos favorables y se inaugur el 21 de junio de 2009, el da nacional de Groenlandia. Esto ser sin duda un desafo para Groenlandia, pero los groenlandeses son muy conscientes de ello. Se ha abierto una puerta para mejorar la situacin con la adopcin de la Declaracin. Los estados en los que vivimos tienen que tomar medidas efectivas para combatir los prejuicios y eliminar la discriminacin. Tambin tienen que promover la tolerancia, el entendimiento y las buenas relaciones entre los pue-

262

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

blos indgenas y todos los otros segmentos de la sociedad. Ahora que se ha celebrado en todo el mundo el 60 aniversario de los derechos humanos, merece la pena examinar la Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Basada en derechos colectivos, supone un paso nuevo y necesario para la humanidad. La ONU tiene agencias que se dedican a la cultura y a la educacin. La UNESCO, sus declaraciones sobre diversidad cultural y patrimonio cultural intangible y sus distintos programas, son otros instrumentos que tenemos disponibles. El desafo ahora, para nosotros y para los estados en los que vivimos, es crear un mundo mejor y ms rico en el que vivir.

Notas
1 2 Rebecca Sommer; 2007: Adopcin de la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. News Reel Video, 7 minutos. Oficina Internacional del Trabajo, 1999: Indigenous Peoples of South Africa: Current Trends. Project for the Rights of Indigenous and Tribal Peoples (Ginebra). (Investigacin, texto y fotografas de N. Crawhall). Disponible en www.nanoq.gl.

TERCERA PARTE Henriette Rasmussen

263

264

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

DeclaraciOn del seor Kuupik Kleist, Primer Ministro de Groenlandia, en la segunda sesiOn del Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos IndIgenas, Ginebra, 10 al 14 de agosto de 2009*
Ginebra, 11 de agosto de 2009

eora Presidenta, distinguidos miembros del Mecanismo de Expertos, expertos indgenas, y representantes de los Estados, seoras y seores. Es un gran honor para m dirigirme a esta (segunda) sesin del Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, un importante organismo ms para representar los intereses de los pueblos indgenas en el escenario internacional. Felicitaciones a todos ustedes por su nombramiento como expertos para este Mecanismo. Es, de hecho, un placer ver el gran desarrollo y rpida afirmacin de los derechos indgenas en todo el sistema de la ONU y, en particular, experimentar el creciente nmero de expertos indgenas en posiciones influyentes. El duro trabajo y la dedicacin parece que finalmente van dando, de manera gradual, los frutos por los que hemos luchado. Estaba deseando verlos a todos de nuevo y creo que esta es una excelente oportunidad para demostrar nuestro apoyo continuo.

El seor Kuupik Kleist, del partido de izquierdas Inuit Ataqatigiit, se convirti en primer ministro de Groenlandia en junio de 2009, justo antes de la transformacin del Gobierno Autnomo en Autogobierno en Groenlandia. Es licenciado en estudios sociales por la Universidad de Roskilde. Su dilatada carrera profesional incluye la administracin y la empresa privada adems de la poltica. Kuupik Kleist fue ministro de Obras Pblicas y Trfico y ha sido miembro del Parlamento de Groenlandia desde inicios de los aos 90. Tambin fue miembro de Parlamento dans de 2001 a 2007 y miembro de Comisin de Autogobierno Danesa-Groenlandesa desde 2004 a 2008. Ha trabajado mucho sobre derechos de los pueblos indgenas como viceministro de Asuntos Exteriores del Gobierno Autnomo de Groenlandia y como miembro de la Junta de Organizaciones de los Pueblos Indgenas como el Consejo Circumpolar Inuit, ICC, y el Centro de Capacitacin para Pueblos Indgenas, ITCIP.

TERCERA PARTE KUUPIK KLEIST

265

Muchos de ustedes sabrn que Groenlandia acaba de entrar recientemente en una nueva era despus de algunos aos de debates internos seguidos por negociaciones con Dinamarca. En un referndum nacional celebrado en Groenlandia el 25 de noviembre de 2008 el pueblo groenlands vot a favor dar un paso ms en nuestro autogobierno. El 2 de junio de 2009, en elecciones nacionales parlamentarias, el pueblo groenlands vot por avanzar con un nuevo liderazgo, que estoy orgulloso de representar aqu. Todos juntos, celebramos nuestra nueva asociacin con Dinamarca en nuestro da nacional el 21 de junio de 2009. Una asociacin que est conformada por nuestra histrica relacin y se ha desarrollado sobre principios establecidos en la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Inspirada e informada por las necesidades internas y los procesos internacionales, incluidos los derechos indgenas, una Comisin Groenlandesa sobre Autogobierno present en 2003 una propuesta para una asociacin renovada con Dinamarca. Basndose en ese trabajo, el Primer Ministro de Groenlandia y el Primer Ministro de Dinamarca firmaron los trminos de referencia de una Comisin conjunta danesa groenlandesa sobre Autogobierno el 21 de junio de 2004. Tuve el honor de ser miembro de dicha Comisin, que concluy su trabajo el 17 de abril de 2008. Se dieron ms detalles sobre los antecedentes histricos, los contenidos y los resultados de este proceso en la octava sesin del Foro Permanente, en mayo de este ao. Mi principal mensaje hoy es el hecho de que este nuevo avance en Groenlandia y en la relacin entre Dinamarca y Groenlandia, debera considerarse como una aplicacin de facto de la Declaracin y, en este sentido, esperamos que una inspiracin para otros. En el nivel nacional o en el nivel del reino, la Ley de Autogobierno de Groenlandia operacionaliza, sin duda, los derechos afirmados en la Declaracin como ha pedido el Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas, el profesor James Anaya, en su excelente informe ante la novena sesin del Consejo de Derechos Humanos el ao pasado. He estudiado el informe con gran inters y puedo desde luego suscribir el excelente anlisis general y la conclusin del profesor Anaya, en particular en lo referido a la importancia de buscar acercamientos y asociaciones positivos. La nueva relacin entre Dinamarca y Groenlandia supone, sobre todo, la devolucin de mayores poderes a Groenlandia. Se basa en una asociacin, que ahora incluye el reconocimiento del pueblo de Groenlandia como un pueblo segn el derecho internacional y, por tanto, confirma nuestro derecho a la libre determinacin. En la inauguracin del Gobierno Autnomo de Groenlandia en Nuuk hace unas semanas, el Primer Ministro dans trat de este importante reconocimiento,

266

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

para nosotros, de una forma pragmtica y sobria, sealando que sera, por supuesto, natural que el gobierno informara a las Naciones Unidas del nuevo estatus de Groenlandia. Un estatus que, adems de nuestro reconocimiento como pueblo en el derecho internacional, incluye tambin el reconocimiento del groenlands como el idioma oficial y la propiedad y control de Groenlandia sobre todos los recursos naturales. Mi propia respuesta a la mayoritaria reaccin positiva, tanto en Dinamarca como en el exterior, en estas pasadas semanas es que, naturalmente, ni la transformacin de la autonoma en autogobierno ni la plena aplicacin de la Declaracin van a producirse de un da para otro. Este es solo el comienzo y somos perfectamente conscientes de que nuestro estatus tambin acarrea grandes obligaciones y desafos, financieros y polticos, para Groenlandia. Pero estamos dispuestos a asumir mayores responsabilidad que siempre van unidas a los derechos. No existe la comida gratis, como se dice. Por el contrario, tenemos un duro trabajo por delante para poder ejercer plenamente nuestros poderes adicionales y garantizar la sostenibilidad econmica. En primer lugar y sobre todo, tenemos que promover y garantizar la educacin y capacitacin de nuestro pueblo. Por eso me satisface que el derecho de los pueblos indgenas a la educacin sea un tema importante de esta sesin bajo el paraguas de la aplicacin de la Declaracin, aunque la educacin sea tambin una de las reas del mandato del Foro Permanente, y, por supuesto, est tambin bajo el amplio mandato del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas. El aspecto de los derechos es importante. Cmo garantizamos que nuestros pueblos pueden ejercer su derecho a la educacin? En Groenlandia controlamos nuestro propio sistema educativo y llevamos hacindolo algn tiempo. Nuestro sistema educativo es gratuito y abierto a todos. Tenemos educacin y capacitacin en nuestro propio idioma. Pero an luchamos para mejorar el nivel de la educacin a un ritmo adecuado para cubrir nuestra necesidad de personas capacitadas. Hemos creado varias instituciones de educacin superior para permitir a nuestros estudiantes estudiar en Groenlandia en vez de tener que marcharse al exterior. Hemos hecho varias reformas educativas para ajustar el sistema educativo a nuestras necesidades y garantizar la enseanza en groenlands. Pero tambin hemos escuchado a nuestros estudiantes que queran que su educacin fuera compatible con una educacin similar en Dinamarca, los pases nrdicos o cualquier otro pas, para tener la suficiente flexibilidad en sus vidas. Mi gobierno comparte la necesidad de una visin global. Tenemos la gran obligacin de garantizar que nuestros nios y jvenes tengan las necesarias oportunidades educativas y laborales, en un entorno social y cultu-

TERCERA PARTE KUUPIK KLEIST

267

ralmente sostenible y sano, que les permitan prosperar y asumir responsabilidades por el futuro de su pas. Continuaremos invirtiendo fuertemente en educacin para maximizar los beneficios en trminos de resultados. Es un desafo y un difcil equilibrio mantener, en nuestro sistema educativo, nuestro idioma y herencia cultural indgena garantizando, al mismo tiempo, que nuestros estudiantes adquieren las habilidades y capacidades profesionales del mundo que nos rodea. Nuestra pequea poblacin, dispersa en un gran territorio con dificultades de infraestructuras, hace que sea muy complejo llegar a todos. Sabemos que debemos conseguirlo y estamos muy interesados en aprender de otros en este tema sobre cmo podemos aplicar este derecho de la mejor manera y obtener los mejores resultados para todos. Volviendo a la cuestin de la aplicacin desde una perspectiva ms amplia, mi viejo amigo y colega Aqqaluk Lynge, Presidente de la CCI-Groenlandia, ha sealado el hecho de que necesitamos comenzar a aplicar la Declaracin internamente en Groenlandia. Estoy de acuerdo con l en este punto. La Declaracin ha sido apoyada tanto por el Gobierno como por el Parlamento de Groenlandia y ha creado expectativas entre los ciudadanos y grupos interesados. Necesitamos examinar con ms atencin nuestro propio cumplimiento con este importante instrumento de derechos (humanos). Para guiar y monitorear nuestra eficacia en este sentido, el ao pasado nuestro Parlamento elabor un acuerdo de principios para establecer un centro nacional de derechos humanos en Groenlandia, un objetivo que espero que pronto podamos cumplir. Cuando asumimos jurisdiccin de Dinamarca, por ejemplo sobre los recursos naturales, debemos examinar cuidadosamente el impacto potencial en nuestras comunidades locales, cazadores, pescadores y en el medio ambiente. Necesitamos aprovechar las oportunidades para el desarrollo econmico basndonos tambin en los recursos no renovables, para mantenernos en el futuro, pero no a cualquier costo. Junto con Dinamarca, Groenlandia tuvo un papel activo en las largas y difciles negociaciones que llevaron a la adopcin de la Declaracin para proteger nuestros propios derechos y tambin para apoyar a los pueblos indgenas de todo el mundo. Groenlandia ayud tambin a abrir el camino para el establecimiento del Foro Permanente y este mecanismo, junto con el importante mandato del Relator Especial, forman un impresionante cuerpo de expertos y de poder para contribuir al fortalecimiento de un orden mundial basado en la solidaridad entre todos los pueblos. Parece que las relaciones y las cuestiones maduran con el tiempo y el trabajo, y cuanto ms compartamos nuestras experiencias, mejores resultados obtendremos. Celebramos nuestro nuevo estatus y nueva asociacin con Dinamarca entendiendo claramente que la transformacin no se produjo aislada de nuestra lucha

268

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

internacional conjunta por el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas y que nuestra experiencia no funcionar de forma automtica para resolver los problemas en cualquier otro lugar. Pero creemos que compartir experiencias positivas y buenas prcticas es importante. Junto con el trabajo en marcha en diversos foros de la ONU y en organizaciones internacionales, nacionales y locales, contribuye a forjar nuevas relaciones entre los estados y los pueblos indgenas. En el contexto del Consejo rtico, por ejemplo, pudimos utilizar la coyuntura positiva durante una reunin ministerial en Nuuk, hace varios aos, para conseguir un estatus de Participantes Permanentes y escaos para nuestras organizaciones indgenas del rtico. En este sentido, aplaudimos a Dinamarca y a otros pases con posiciones similares, por estar en la vanguardia de la comunidad mundial como promotores de la proteccin de los derechos humanos y del derecho de los pueblos indgenas al reconocimiento poltico. Puedo tambin asegurarles el continuado compromiso de Groenlandia de apoyar la cooperacin constructiva entre las distintas partes, sea en la ONU o en otros mbitos. Nos comprometemos a trabajar conjuntamente con todas las partes para la aplicacin de la Declaracin de los Derechos de los Pueblos Indgenas y del Programa de Accin del Segundo Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas del Mundo, con su importante lema, Asociacin para la accin y la dignidad. Qujanaq gracias por su atencin

TERCERA PARTE KUUPIK KLEIST

269

270

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

DeclaraciOn de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos IndIgenas en el contexto africano
Naomi Kipuri*

No me ataques ni me juzgues antes de haber hablado conmigo Proverbio masai

Introduccin
a Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (la Declaracin) se negoci en las salas de la ONU en Ginebra durante 25 aos y, en septiembre de 2007, la Asamblea General de las Naciones Unidas (AG) la adopt por 144 votos a favor y cuatro en contra.1 La Declaracin no solo reconoce finalmente los derechos inherentes de los pueblos indgenas, sino que es una afirmacin profunda y conceptualmente atrevida, de gran impacto positivo para todos los pueblos. Y, sin embargo, en las etapas crticas de su negociacin, se hizo evidente que muchos pases no tenan plena informacin sobre el significado, contenidos e implicaciones de la Declaracin. Este era claramente el caso en frica, tanto por parte de los estados como de las comunidades indgenas y no indgenas. Para que la declaracin tenga un impacto, sus disposiciones deben ser aplicadas de la forma ms amplia posible. Este captulo discute la posicin de algunos estados africanos, individual y colectivamente, frente a la Declaracin, los obstculos a los que se enfrentaron para apoyar la declaracin, las razones tras las decisiones que tomaron y su posible impacto en la aplicacin de la misma.2

Naomi Kipuri es masai de Kenia. Es antroploga y graduada por la Universidad Temple de Filadelfia, EE.UU. Fue profesora de antropologa en el Universidad Temple y en la Universidad de Nairobi, Kenia. Actualmente es la directora ejecutiva del Instituto de las Tierras ridas y miembro del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones / Comunidades Indgenas de la Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos.

TERCERA PARTE NaoMI KIPURI

271

frica no estaba plenamente informada


Aunque la Declaracin ocup la escena pblica durante ms de veinte aos, las condiciones no haban sido siempre las ms adecuadas para que todos los estados pudieran escuchar, comprender, deliberar y tomar decisiones informadas sobre su voto a favor o en contra de la misma cuando est lleg a la AG en 2006/2007. Durante los aos de debate, solo un pequeo grupo de pases africanos haban participado en el proceso y algunos le haban prestado poca atencin antes de su adopcin por el Consejo de Derechos Humanos en junio de 2006. La invisibilidad de frica haba sido reiteradamente sealada por los representantes indgenas (yo incluida) que asistieron a las reuniones del Grupo de Trabajo sobre el proyecto de declaracin (GTPD) en Ginebra. No fue, por tanto, nada extrao que frica considerase que no tena informacin sobre la Declaracin. Por tanto, es necesario preguntarse qu factores contribuyeron a que frica no estuviera informada sobre las cuestiones relativas a la Declaracin mientras que otros estados eran plenamente conscientes. En primer lugar, pocos estados africanos tienen misiones de representacin en Ginebra, donde tuvieron lugar las principales discusiones. Esto es as por la sencilla razn de que mantener una misin permanente en Ginebra (una ciudad que no es barata para nadie) resulta una empresa costosa que muchos pases pobres no se pueden permitir. Para hacer frente al problema presupuestario, algunos pases africanos tienen una o dos misiones en toda Europa para gestionar todas las cuestiones relativas a esta regin. En segundo lugar, aquellos estados africanos que tienen misiones permanentes en Ginebra solo pueden permitirse un mnimo personal, que tiene la responsabilidad de desempear todas las tareas exigidas por todas las instituciones de la ONU adems de las funciones sociales pblicas en nombre de sus respectivas misiones. Un funcionario de una de las misiones en Nueva York explic, en 2007, que este trabajo era muy oneroso: estaban simplemente sobrepasados por las numerosas tareas que tenan que atender diariamente dentro y fuera de Ginebra. Con tantos asuntos de los que hacerse cargo, el personal de la misin era simplemente incapaz de dedicar tiempo a todas las actividades. En el proceso de establecer prioridades, algunos temas, incluidos los relacionados con la Declaracin, sencillamente se dejaron de lado. Como resultado, frica no estaba informada. En tercer lugar, y esto est relacionado con el segundo punto, para muchos pases africanos, las cuestiones relativas a la Declaracin no eran prioritarias, tanto por razones positivas como negativas. Primero, examinar las razones positivas.

272

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

La indigenizacin de las economas africanas y la Declaracin


Para muchos africanos, la interpretacin habitual de la palabra indgena es criado en casa o nuestro y no extranjero. Los dirigentes asocian la palabra particularmente a su utilizacin comn durante y despus de la independencia, cuando uno de los mayores desafos para el desarrollo era el de cmo indigenizar la economa, es decir, liberarla del control de los extranjeros y traspasarla a los propios africanos.3 Los pases africanos solo podan saludar una Declaracin sobre este tema, de hecho, estaran ansiosos de votar por su adopcin. Por tanto, desde esta perspectiva y en el contexto de las excesivas demandas de tiempo y atencin, la cuestin de la Declaracin se dej de lado para atender problemas ms urgentes. La percepcin de los estados africanos era que cuando se tuviera que tomar una decisin sobre la Declaracin, se votara a favor. El grupo de pases africanos que tenan esta opinin y a los que nos referiremos como los pases positivos no dedicaron nada de tiempo a la Declaracin, ni siquiera tiempo para entenderla plenamente. De hecho, unos pocos meses antes de votacin de la Declaracin en Nueva York, se dice que un delegado africano pidi una copia porque nunca haba visto el texto. Y se supona que iba a ser el principal asesor de su gobierno sobre la misma!. Este actitud de despreocupacin hacia la Declaracin estuvo en gran parte influenciada por la palabra indgena, cuyo significado se tom de forma literal segn se entiende en frica.

Posiciones de diferentes estados africanos sobre la Declaracin


Los pases que los defensores de la Declaracin denominaron como pases negativos fueron aquellos cuya percepcin de la Declaracin no cambi a lo largo de las discusiones y debates. Este grupo de pases pareca haber decidido su posicin sobre la Declaracin mucho antes de que se sometiera a votacin. No iban a apoyarla y permanecieron en gran medida ausentes de los debates en Ginebra y le prestaron poca atencin cuando los representantes indgenas les presionaron sobre el tema en Nueva York. Este grupo tena unos pocos miembros, pero ruidosos, como Kenia y Nigeria, dos pases que adems tienen varios rasgos en comn. Uno es que ambos tienen recursos de los que son muy dependientes como fuentes de divisas. Para Nigeria es el petrleo y para Kenia el turismo relacionado con la fauna salvaje. Otro es que estos importantes recursos estn situados en territorios de los pueblos indgenas. En Nigeria, el petrleo se encuentra en las tierras que pertenecen a los indgenas ogoni (y, debido a su estructura centralista, es el gobierno el que decide cmo se invertirn los beneficios, aunque los ogoni reciben una pequea parte de los mismos).

TERCERA PARTE NaoMI KIPURI

273

Quiz debido a este motivo, resulta que ambos pases tienen comunidades indgenas que son visibles y asertivas en la articulacin de sus derechos sobre sus recursos y al desarrollo. Han estado demandando que debe haber consentimiento previo, libre e informado antes de que se implemente cualquier proyecto de desarrollo que les afecte. Algunas de esas demandas se han encontrado con todo el peso de la ley, a veces incluso con muertes,4 conflictos persistentes y frustracin. Con este teln de fondo, los pases negativos mantuvieron una posicin dura de oposicin a la Declaracin a lo largo de toda la negociacin. Esta posicin se vio alentada por el grupo de Canad, Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos (CANZUS), que celebr reuniones con ellos para asegurarse de que se mantenan firmes. Durante el cabildeo llevado a cabo por expertos y profesionales indgenas en los meses de abril y mayo de 2007, un funcionario de la misin de Kenia en Nueva York se descubri cuando, tras escuchar atentamente lo que le pareca un argumento convincente a favor de la Declaracin, le dijo a la autora: ver, tuvimos una reunin con Canad y.... Eso era todo lo que necesitaba saber para convencerme de que la rgida posicin de Kenia frente a la declaracin era realmente la del grupo del CANZUS. La posicin negativa de Kenia se vio an ms exacerbada por el hecho de que una comunidad indgena (los ilchamus) presentaron una demanda en los tribunales sealando que se estaban violando sus derechos a la representacin poltica. Cuando se examin el caso, el juez presidente utiliz la declaracin en su forma de borrador para fallar a favor de los demandantes, sentenciando que merecan un circunscripcin poltica electoral. Desde esta perspectiva, la abstencin de Kenia en la votacin de la Declaracin, en lugar de su voto negativo, puede ser considerada un avance positivo.

Deliberacin sobre la Declaracin y la falacia de la posicin africana


Para educar a sus miembros sobre el significado y contenido de la Declaracin, los estados africanos tomaron la decisin de iniciar un dilogo y consultas entre sus miembros para que todos tuvieran un mismo nivel de entendimiento. Durante este periodo de tres meses, entre mayo y julio de 2007, se acord que las decisiones sobre la Declaracin se pospondran hasta que todos los miembros estuvieran plenamente informados sobre el significado y contenido de la Declaracin. Para conseguirlo, la Unin Africana (UA) organiz reuniones en Addis Ababa y en Accra, aprovechando otras reuniones programadas. Se mantuvieron tambin reuniones informales entre sus miembros con el mismo propsito. Durante este periodo de consultas se acord tambin que ningn estado divulgara su posicin, si la tena, hasta que dichas consultas concluyeran en julio de 2007. Como resultado, los pases africanos se mantuvieron como un bloque e intentaron no prejuzgar ninguna decisin que pudiera emerger tras las consultas. Esto dio una equivocada impresin de que frica ya tena una posicin sobre la

274

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Declaracin en abril de 2007, impresin alimentada por el hecho de que, fuera de su propio crculo, se saba muy poco de lo que estaba pasando entre los estados africanos. Para los defensores de la Declaracin, si los pases africanos ya haban acordado una posicin colectiva, la estrategia deba ser la de influir a los miembros individuales para que abandonaran dicha posicin, la tctica del divide y vencers. En cierto momento se rumore que la solidaridad africana era una tctica de aquellos estados hostiles a la Declaracin para que pareciera que eran una mayora y que haban conseguido influenciar a todo el continente para que tomara una fuerte posicin en contra de la Declaracin. Sea cual fuere su origen, este rumor tuvo el efecto de hacer temer a quienes apoyaban la declaracin que el continente negro tena tambin negros designios que surgiran de improviso y destruiran toda la Declaracin. Despus de todo, un voto africano en bloque tendra el efecto de desequilibrar la balanza en contra de la Declaracin debido a los muchos votos con que cuenta el grupo en la AG. Una misin amiga insinu que si iba a haber una posicin africana, esta surgira despus de que se terminasen las consultas. Como luego se supo, en realidad nunca hubo una posicin africana en un momento dado. La Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la UA se celebr en mayo de 2007 en Accra y la siguiente Cumbre tuvo lugar en julio de 2007 en Addis Ababa, solo dos meses antes de la votacin de septiembre. Nunca se tom una posicin como continente, aunque el memorando de la Unin Africana pudiera ser interpretado como una opinin a favor de la declaracin.5 Durante el periodo de consultas, algunos miembros plantearon preocupaciones similares a las del grupo CANZUS.

Preocupaciones del grupo africano sobre la Declaracin


Algunos miembros del grupo africano tenan bsicamente cuatro preocupaciones en relacin a la Declaracin. En primer lugar, subrayaron el hecho de que la referencia a la palabra indgena en el caso de frica era confusa e induca a error. Los estados africanos hubieran preferido restringir la Declaracin a Amrica y Australia porque, desde su punto de vista, en frica eran indgenas todos o nadie. Se expresaron tambin preocupaciones sobre el requisito de consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indgenas y sobre cmo poda conseguirse el desarrollo si los pueblos indgenas podan vetar las decisiones tomadas por los gobiernos. Se pensaba que esto impedira el desarrollo. La libre determinacin fue otra de las preocupaciones expresadas.6 Los estados africanos asuman que, si se conceda la libre determinacin a los pueblos indgenas, estos podan intentar desmembrar las fronteras de los estados existentes. Estas preocupaciones fueron expresadas con ms contundencia por algunos estados (en especial Kenia y Nigeria), mientras que la mayora lo que quera era

TERCERA PARTE NaoMI KIPURI

275

comprender cual era el significado del trmino en el contexto de la Declaracin. Es gratificante advertir que las explicaciones dadas a travs de la nota de respuesta (vase ms adelante)7 fueron lo suficientemente convincentes para conseguir un abrumador apoyo a la Declaracin en frica.

Repuesta a las preocupaciones y cabildeo por la Declaracin


Una vez que qued claro que el proceso de adopcin de la Declaracin haba llegado a un momento crtico, las ONG internacionales y otras organizaciones de los pueblos indgenas dedicadas a los derechos indgenas comenzaron a cabildear a los estados para que apoyasen la declaracin. En frica, el Grupo de Trabajo Internacional para Asuntos Indgenas (IWGIA) inici un proceso para responder a las preocupaciones planteadas por el grupo africano. Se identific a varias personas para que preparasen una respuesta, que se circul a diversos expertos para que hicieran sus comentarios y la firmaran. El producto de esta consulta se llam nota de respuesta8 y se utiliz para informar a los gobiernos sobre la Declaracin y tranquilizar sus temores. La nota de respuesta explicaba el significado e intencin de cada uno de los artculos con los que algunos estados africanos tenan problemas. La elaboracin de la nota de respuesta fue uno de los principales componentes del proceso de cabildeo. Se solicit a varios profesionales africanos que viajaran a Nueva York para cabildear al mayor nmero posible de misiones. Nueva York se identific como el lugar en el que concentrar este trabajo porque se asumi que era la sede de los embajadores ms influyentes (aquellos que pueden influir ms en sus jefes de estado), dado que estn en el centro poltico de la ONU. Pareca lo lgico que si se les poda persuadir con informacin exacta sobre la Declaracin, sus respectivos jefes de estado seran a su vez informados y persuadidos, y el estado en cuestin votara a favor de la Declaracin. Pero algunas de estas deducciones resultaron equivocadas, como se explica ms adelante. Una vez en Nueva York, los profesionales o activistas africanos se organizaron en dos grupos, francfono y anglfono, por motivos de comunicacin, y prepararon un cronograma y citas para visitar los respectivos consulados y misiones situados en la ciudad. El propsito principal de la visita era averiguar la posicin de las respectivas misiones en relacin con la Declaracin. Si la posicin era negativa, la intencin era persuadirlos para que la cambiaran y votaran a favor de la Declaracin. Y si haba cuestiones sobre las que necesitaban clarificacin, entonces los visitantes les proporcionaran la informacin y clarificaciones necesarias. La nota de respuesta fue entregada en mano en todas las misiones visitadas. Como se ha sealado antes, haba dos motivos para la eleccin de Nueva York como el lugar en el que llevar a cabo el cabildeo. Como se ha dicho, una era que es la sede de los embajadores ms importantes, que son escuchados por los jefes

276

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

de estado. En segundo lugar, se asumi que lo nico que faltaba para recibir el apoyo necesario era proporcionar informacin sobre la Declaracin. Ambas deducciones eran errneas porque, dada la situacin de Amrica frente a frica, y aunque las misiones en Nueva York puede que sean las ms importantes y poderosas, su importancia no est en que asesoren al jefe de estado en poltica exterior sino en que se dedican a la promocin de la imagen del pas en el extranjero. En el caso de algunos pases, Kenia incluida, sus principales objetivos eran promover el turismo y demostrar que el pas era seguro pese a las amenazas terroristas. El levantamiento de la recomendacin de no visitar el pas era la preocupacin principal de las misiones cuyos pases dependen del turismo, como Kenia. Una asesora especializada al ministro cuya cartera inclua los instrumentos internacionales, como la Declaracin, poda haber tenido un mayor impacto general en la posicin final de un estado. Esto pudo haber pasado en el caso de Kenia, donde el entonces ministro de Justicia y Asuntos Constitucionales se opona abiertamente a la Declaracin e, incluso si Kenia hubiera votado a favor, su aplicacin se vera muy dificultada.

Obstculos a la aplicacin de la Declaracin en el contexto africano


Como se ha indicado, la falta de informacin de los estados africanos sobre la Declaracin fue uno de los principales obstculos para su consideracin durante las etapas finales de las negociaciones antes de su adopcin por la AG. Para superar este obstculo, las propias misiones africanas consiguieron (y merecen por ello el debido reconocimiento) informar a sus jefes de estado sobre la Declaracin antes de la votacin. Otras estructuras regionales, como la Comisin Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, a travs de su Grupo de Trabajo sobre Poblaciones / Comunidades Indgenas, contribuyeron a diseminar informacin pertinente sobre la Declaracin y podrn desempear el mismo papel en los niveles regional y subregional en el futuro. El dictamen de la Comisin Africana se podr seguir utilizando para clarificar cuestiones que pueden no estar claras sobre los pueblos indgenas en frica.9 Otros mecanismos de derechos humanos sern tambin tiles en la promocin de la Declaracin.

Accin en el nivel regional


Como ya se ha dicho, la decisin de algunos estados africanos de abstenerse en la votacin de la Declaracin refleja, en gran medida, las estructuras internas de gobierno de los estados respectivos, su historial de derechos humanos y sus niveles de democracia. Pero Burundi fue una excepcin en el sentido de que es un pas bastante progresista en cuestiones de derechos humanos, tiene miembros

TERCERA PARTE NaoMI KIPURI

277

indgenas en el parlamento y, pese a ello, se abstuvo en la votacin de la Declaracin.10 Esto significa que hay necesidad no solo de entender con claridad la estructura interna de gobierno de los distintos estados sino tambin las sutiles subestructuras locales de cada uno. Ese tipo de cosas las conocen los propios pueblos indgenas de cada pas, lo que subraya la necesidad de su participacin activa en la aplicacin de la Declaracin.11 Una importante carencia es que gran parte de la poblacin de comunidades indgenas en frica tampoco sabe mucho sobre la Declaracin. Es esencial que los propios pueblos indgenas entiendan la Declaracin si se quiere avanzar en su aplicacin. Para cerrar esta brecha, es necesario diseminar informacin sobre la Declaracin lo ms ampliamente posible. Esto puede hacerse a travs de seminarios en los niveles local y nacional. Una factor importante para la difusin pblica de la Declaracin es su traduccin a los idiomas y dialectos locales de los pueblos indgenas. Una vez informados, los pueblos indgenas, en colaboracin con organizaciones de la sociedad civil, pueden organizar seminarios, campaas y programas para conseguir la plena aplicacin de la Declaracin. En frica, y quiz tambin en otros continentes, hay muchos casos de violaciones de los derechos de los pueblos indgenas que han agotado los cauces legales locales y, por tanto, deben trasladarse a instancias superiores. Pero esto no ha sucedido por falta de recursos. Como un modo de aplicar la Declaracin, se sugiere que se seleccionen algunos de estos casos en cada regin y que se de apoyo financiero para que se traten en tribunales regionales internacionales. Esto permitira comprobar los mecanismos legales locales y regionales de la UA y otros instrumentos frente a los derechos de los pueblos indgenas y sentar precedentes en trminos de que los estados respeten los derechos de los pueblos indgenas como parte de la aplicacin de la Declaracin. A menos que se tomen estas medidas prcticas, es posible que la Declaracin se quede en un instrumento terico con escasa relevancia prctica. Este proceso requiere una mayor colaboracin y lazos ms fuertes entre los mecanismos de la ONU y las organizaciones y comunidades de los pueblos indgenas. Las buenas y malas prcticas tambin se evidenciaran en el proceso y los estados tendran la posibilidad de aprender lo que se debe y no se debe hacer en trminos de derechos.

Accin en el nivel internacional


En el nivel internacional, el Foro Permanente de la ONU para las Cuestiones Indgenas (FPCI), en colaboracin con las agencias relevantes de la ONU y las organizaciones de los pueblos indgenas, debera organizar seminarios de sensibilizacin y talleres de capacitacin en los niveles subregionales para crear conciencia sobre la Declaracin. Esto puede conseguirse buscando fondos si las agencias pertinentes no tienen fondos adecuados.

278

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Trabajando con las agencias relevantes, el FPCI podra tambin utilizar los medios de comunicacin para transmitir al pblico versiones simplificadas de la Declaracin para aumentar la concienciacin y el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas. Debera tambin presionar a los estados para que reconocieran a los pueblos indgenas de acuerdo con el trmino tal como se interpreta internacionalmente y para que tomasen las disposiciones legales adecuadas sobre el tema. El FPCI puede tambin influenciar a otras agencias internacionales y de la ONU para que diseen sus programas incluyendo los principios bsicos de la Declaracin. El Programa de Desarrollo de la ONU, por ejemplo, podra trabajar con las agencias gubernamentales relevantes para aplicar las medidas apropiadas para garantizar que las comunidades indgenas, incluidos los nios, reciben informacin sobre procedimientos de registro de nacimientos, acceso a la atencin sanitaria y educacin. Podran tambin influir en los estados para garantizar que se incluye a los pueblos indgenas cuando se disean las polticas y para que apliquen programas efectivos y culturalmente adecuados en las reas de los pueblos indgenas. Los temas de la Declaracin deberan incluirse en todas las discusiones y debates locales, nacionales, regionales e internacionales. El FPCI debera adems llevar a cabo misiones a los estados partes para profundizar el dilogo con el gobierno sobre las diversas cuestiones de derechos humanos que afectan a los pueblos indgenas. En este proceso, debera diseminar experiencias positivas desarrolladas en otros lugares sobre los pueblos indgenas para que sean replicadas siempre que sea posible. Los indgenas deberan conocer otros mecanismos, como el programa de la ONU para la reduccin de las emisiones producidas por la deforestacin y la degradacin de los bosques en pases en desarrollo, para que puedan aprovechar las oportunidades que presentan y poder hacer ms visibles los aspectos que les afectan. Para conseguir esto, debera establecerse un grupo de trabajo o relator especial sobre medidas locales de adaptacin y mitigacin de los pueblos indgenas en las comunidades locales. Ya que la Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza (IUCN) ha adoptado tambin la Declaracin como su marco operativo, los pueblos indgenas y no indgenas, activistas y organizaciones de derechos humanos deberan saberlo para que puedan informar mejor el proceso de aplicacin de la Declaracin. La accin de la IUCN podra ser tambin promovida por otras organizaciones como ejemplo de buena prctica. Otros mecanismos de la ONU sobre derechos humanos, como el Relator Especial de la ONU sobre la situacin de los derechos y libertades fundamentales de los indgenas y el Mecanismo de Expertos de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, deberan tambin aumentar su visibilidad invitando a los mecanismos relevantes de derechos humanos a sus reuniones y conferencias. Esto tendra el propsito de diseminar informacin sobre la Declaracin en el nivel

TERCERA PARTE NaoMI KIPURI

279

regional y cerrar la brecha en la informacin. Otros comits e instrumentos existentes, como el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial y el Comit sobre la Discriminacin contra la Mujer, pueden ayudar en la aplicacin de la Declaracin. Es necesaria la coordinacin de actividades entre las diversas instituciones que llevan a cabo trabajo similar sobre la Declaracin para aplicar este instrumento de forma eficaz. Con esa coordinacin, la Declaracin se conocera de forma general y habra una mayor consolidacin de la informacin y menos superposicin de actividades. Debera crearse una lista de abogados de derechos humanos internacionales que podran ofrecer sus servicios desinteresadamente para representar a los pueblos indgenas en casos emblemticos seleccionados, una forma prctica de aplicar la Declaracin. El caso de los ilchamus en Kenia, que se sentenci y gan basndose en el proyecto de la Declaracin, fue al final ignorado por la comisin electoral, que cit la sentencia como un abuso del proceso judicial12. Si el caso se hubiera llevado a una corte regional ms importante, podra haber sentado un precedente y haber establecido la Declaracin como un instrumento eficaz en los litigios. Podran explorarse muchas otras formas de aplicar la Declaracin para que haya rendicin de cuentas y aumente la responsabilidad social, por ejemplo, protegiendo el medio ambiente frente a acciones irresponsables como la sobreexplotacin y el vertido de residuos contaminantes, garantizando que se cumple con un comercio justo y otras acciones.

Conclusin
En conclusin, la Declaracin ha sido adoptada como un instrumento nico y especial que, si se utiliza de manera adecuada, tiene el potencial de responder y proteger los derechos de los pueblos indgenas. frica merece ser alabada por unirse a la comunidad de las naciones y votar casi masivamente a favor de la Declaracin y los principios que representa de respeto a los derechos de los pueblos indgenas en todo el mundo. Ahora queda la parte ms difcil, que es la aplicacin. Pero, si existe la voluntad, el entusiasmo y la coordinacin entre todos los interesados relevantes, ser posible alcanzar finalmente los principios contenidos en la Declaracin y que se haga realidad la tan deseada dignidad para los pueblos indgenas.

Notas
1 Asamblea General Resolucin 61/295: Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas Doc. ONU A/61/67, Anexo (13 de septiembre de 2007).

280

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

La informacin contenida en este artculo se obtuvo en Nueva York, durante los meses de mayo y abril de 2007, cuando la autora era parte de una misin de representantes indgenas de los pases anglfonos trabajando por la adopcin de la Declaracin. La misin estuvo apoyada por el Grupo de Trabajo Internacional para las Cuestiones Indgenas (IWGIA), primero para comentar el dictamen y ms adelante para hacer cabildeo en misiones permanentes africanas residentes en Nueva York. 3 Normalmente el proceso de indigenizacin supuso simplemente traspasar la economa de manos de los colonos europeos a manos de la clase dirigente africana. Los pueblos indgenas, a los que aun se les niegan los recursos productivos naturales en sus propias zonas, quieren ms libre determinacin y consentimiento libre, previo e informado. De este modo, el proceso de indigenizacin no coincida con los principios fundamentales de la Declaracin. 4 El grupo CANZUS est formado por Australia, Canad, Nueva Zelanda y los EE.UU. y era contrario a la Declaracin. 5 Grupo Africano Aide Memoire sobre la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas Nueva York (9 de noviembre de 2007). 6 Segn el jefe de estado de uno de los pases que se abstuvo en la votacin de la Declaracin, el trmino solo puede significar una cosa, autogobierno... durante la lucha por la independencia nos enfrentamos a los amos colonizadores para poder ser libres para gobernarnos a nosotros mismos como entidades independientes, no puede haber otro significado para ese trmino. (un Presidente africano). 7 Grupo de Expertos africanos, Nota de respuesta al aide memoire del Grupo Africano sobre la Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (21 de marzo de 2007). Vase en la pgina web de IWGIA: http://www.iwgia.org/graphics/Synkron-Library/Documents/InternationalProcesses/DraftDeclaration/ResponseNoteToAideMemoire_EN.pdf. 8 Ibd. 9 Comisin Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos Dictamen sobre la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas Banjul Gambia (2007). Vase: http://www.achpr.org/english/Special%20Mechanisms/Indegenous/Advisory%20opinion_eng.pdf. 10 Las discusiones durante las rondas en frica y otros lugares sugieren que es posible que Burundi simplemente se equivocase o apretase el botn equivocado por error en la votacin en la AG. Pero es tambin posible que hubiera cierta desconexin entre Nueva York y Bujumbura cuando se estaba considerando la Declaracin. 11 En frica solo tres pases se abstuvieron en la votacin de la Declaracin. Fueron Nigeria, Kenia y Burundi. Ningn pas africano vot en contra de la Declaracin. 12 Los ilchamus son una pequea comunidad de pastores y pescadores de Kenia que viven en las costas del lago Baringo. Como son una minora, se dieron cuenta que, dado que las decisiones polticas se deciden por nmero de habitantes, nunca podran elegir a sus representantes al parlamento, lo que significaba que nunca se tendran en cuenta sus propios asuntos y problemas. Esta es la razn por la que acudieron a los tribunales pidiendo una circunscripcin electoral para poder elegir a su representante al parlamento. El caso se fall a su favor pero la Comisin Electoral decidi que no son los tribunales los que conceden las circunscripciones sino la Comisin Electoral. Al ir a los tribunales, estaban abusando del proceso judicial. Pero la Comisin Electoral no concedi la circunscripcin concedida por el tribunal.

TERCERA PARTE NaoMI KIPURI

281

IMPLEMENTANDO LA DECLARACION

CUARTA PARTE

284

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

La significaciOn de la DeclaraciOn de los Derechos de los Pueblos IndIgenas y su futura aplicaciOn


Dalee Sambo Dorough*

Introduccin

o hay ninguna duda de que la celebrada adopcin de la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (la Declaracin) por parte de la Asamblea General de la ONU el 13 de septiembre de 2007 supone un cambio significativo para las generaciones presentes y futuras de los pueblos indgenas de todo el mundo.1 Imagine por un momento el mundo indgena tal como era. Piense despus en las condiciones a las que se enfrentan en estos momentos los pueblos indgenas: invasiones, colonizacin, subyugacin, explotacin, dominacin, que nos sumen, a muchos de nosotros, en la confusin. Ahora lea la Declaracin completa, de principio a fin, y suee con el mundo que quiz exista algn da.2 Para los pueblos indgenas, el texto de la Declaracin de la ONU habla de derechos y estatus y, por supuesto, as debe ser en un instrumento internacional. Es menos probable que aquellos de nosotros que hemos manejado el lenguaje del derecho durante ms de dos dcadas nos sintamos impresionados por su significado y magnitud.3 Pese a ello, cuando uno reflexiona sobre la importancia del texto, los desafos por delante para insuflar vida en cada una de sus disposiciones y el potencial para hacerlas operativas, comienza a entender todo el peso y significado de la Declaracin. Este breve artculo intenta subrayar la significacin de la Declaracin y centrarse en la necesidad de hacer que sus disposiciones vivan gracias a la accin indgena, estatal y de la ONU, unidas a la educacin sobre derechos humanos.

Dalee Sambo Dorough (Inuit-Alaska) es doctora por la Facultad de Derecho de la Universidad de la Columbia Britnica y es Master en Derecho y Diplomacia por la Fletcher School de la Universidad Tufts. Actualmente es profesora asociada de Ciencias Polticas en la Universidad de Alaska Anchorage y es miembro por Alaska en el Comit Asesor sobre cuestiones de la ONU del Consejo Circumpolar Inuit. La doctora Dorough ha trabajado activamente en el CCI y en el campo del derecho internacional de los derechos humanos indgenas desde 1977.

CUARTA PARTE DALEE SAMBO DOROUGH

285

La Declaracin ocupa una posicin especial dentro del sistema de la ONU. Esto se debe, en gran parte, al modo en que fue negociada, con sus principales beneficiarios, los pueblos indgenas, directamente implicados en cada etapa del proceso de establecimiento de normas. De este modo, como participantes directos, los pueblos indgenas han triunfado en sus esfuerzos para redefinir los trminos de su supervivencia en el derecho internacional.4 Aunque la Declaracin no crea ningn nuevo derecho en el derecho internacional, es el ms completo de los instrumentos que tratan de los pueblos indgenas. Antes de la adopcin de la Declaracin, uno poda sostener el plausible argumento de que los pueblos indgenas, al igual que nuestros respectivos tratados, eran sujetos del derecho internacional. Pero ahora ya no hay duda de que no somos simplemente objetos sino sujetos del derecho internacional. Habr quienes intenten rebajar la importancia de la Declaracin debido a su naturaleza no vinculante y de documento de aspiraciones. Pero, al mismo tiempo, se pueden aportar argumentos muy slidos para apoyar el hecho de que disposiciones especficas de la Declaracin pueden ser consideradas derecho internacional consuetudinario, vinculantes incluso en aquellos estados que se opusieron a su adopcin.5 Otra dimensin importante de la Declaracin, que confirma su naturaleza integral, es que afirma una serie de derechos humanos colectivos especficos de los pueblos indgenas, que van desde el derecho a la libre determinacin y a las tierras, territorios y recursos, el reconocimiento de los tratados o el derecho a no estar sometidos a la asimilacin forzosa, la destruccin de la cultura, el genocidio o cualquier otro acto de violencia hasta los derechos que afirman la espiritualidad, cultura, educacin y bienestar social indgenas. En relacin con la significacin de la Declaracin, otros autores han hecho anlisis ms en profundidad sobre varias de las principales disposiciones de la misma. Pero merecen que les prestemos aqu un momento de atencin. El derecho de libre determinacin se expresa explcitamente en el Artculo 3. Varios estados levantaron cierta polmica sobre el texto con posiciones sin fundamento que solo sirvieron para prolongar innecesariamente las discusiones. Al final, creo que los pueblos indgenas prevalecieron en sus intentos para garantizar que nuestro derecho de libre determinacin fuera reconocido sin calificacin, limitacin o discriminacin. El texto final de la Declaracin simplemente reafirma el derecho internacional existente en relacin con el derecho de libre determinacin. Como han argumentado los pueblos indgenas, el derecho de libre determinacin es un requisito previo para el ejercicio de todos los dems derechos humanos. Adems, el Artculo 4 (referido a la autonoma y el autogobierno) simplemente seala formas en las que nosotros podremos internamente hacer avanzar nuestro desarrollo social, econmico y cultural. La Declaracin afirma el derecho a las tierras, territorios y recursos que hemos tradicionalmente posedo, ocupado o de cualquier otro modo utilizado o adquirido y tambin reconoce la profunda relacin que los pueblos indgenas tienen

286

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

con su medio ambiente. Ms an, la Declaracin incluye referencias a la proteccin del medio ambiente y de su capacidad productiva, a la reparacin por las tierras, territorios y recursos que ha sido confiscados, tomados, ocupados, utilizados o daados sin nuestro libre consentimiento previo e informado, sin reconocimiento de los sistemas indgenas de tenencia de la tierra y del derecho de determinar y desarrollar nuestras propias prioridades y estrategias para el desarrollo o utilizacin de nuestras tierras, territorios y recursos. A la luz de la historia de los pueblos indgenas y de la situacin contempornea de violencia y luchas armadas, especialmente para quienes poseen territorios ricos en recursos, la cuestin del genocidio y el etnocidio es crtica. Aunque la redaccin original del Grupo de Trabajo de la ONU para las Poblaciones Indgenas (GTPI) era de mucho ms alcance,6 el Artculo 8 de la Declaracin es significativo. Incluye disposiciones importantes dirigidas a prevenir la asimilacin de los pueblos indgenas o la destruccin de su cultura. Como otros instrumentos internacionales, la naturaleza universal de la Declaracin es igualmente significativa. Los debates sobre texto especfico dejaron claro que la universalidad de la Declaracin no exige una aplicacin homognea de sus disposiciones. Refleja visiones unificadas del derecho internacional de derechos humanos que asumen la diversidad cultural y permiten una multiplicidad de contextos culturales. Este acuerdo internacional sobre derechos humanos individuales y colectivos fundamentales, proporciona a la comunidad mundial unas normas mnimas para la supervivencia de los pueblos indgenas. Ahora tenemos una expectativa de funcionamiento o un nivel exigible de logros con el que medir el ejercicio y disfrute de nuestros derechos humanos fundamentales. Cada disposicin nos proporciona un medidor o una lnea de base sobre cmo los derechos deberan manifestarse en las vidas de las personas y grupos indgenas. Con la adopcin de la Declaracin, queda claro que los miembros del sistema de naciones-estado de la ONU tienen capacidad para incluir a los pueblos indgenas. Estas normas proporcionan el marco necesario para un enfoque de derechos humanos y para una nueva conceptualizacin de las relaciones entre los indgenas y los estados. Como tal, la Declaracin debera considerarse como un nuevo manifiesto a favor de la accin poltica, legal, social y econmica positiva en los niveles internacional y nacional. Ahora el desafo es obligar a los estados a actuar, convencerlos de que se tomen en serio sus deberes y obligaciones y que compartan nuestra urgencia en la aplicacin de la Declaracin. Por desgracia, hay muchos puntos calientes en el mundo donde la aplicacin es, de hecho, urgente. Los recientes acontecimientos en Bolivia, Brasil, Paraguay y el Kalahari Central demandan atencin inmediata de los estados, de la ONU y de la comunidad mundial. Una vez que se hayan tomado las medidas necesarias para acabar con la violencia, habr una verdadera oportunidad de utilizar la Declaracin para intentar resolver estas situaciones. Por ejemplo, los problemas a los que se enfrenta el Presidente Evo Morales y los ciudadanos de Bolivia propor-

CUARTA PARTE DALEE SAMBO DOROUGH

287

cionan una oportunidad para tratar de los derechos e intereses enfrentados de los pueblos indgenas, la soberana del estado y los derechos e intereses de los no indgenas en el nivel nacional. Con la adopcin de la Declaracin como marco, los amplios lmites del derecho de libre determinacin, al igual que el ejercicio especfico del derecho por las comunidades indgenas en Bolivia, crean una oportunidad para resolver, a travs del anlisis y el dilogo, las dinmicas y ejercicio de estos derechos cruciales. Creo que la Declaracin brinda un camino por el que avanzar en este sentido.

Accin indgena: el plano internacional


Con la excepcin de unas pocas comunidades geogrficamente remotas y no contactadas, los pueblos indgenas de todo el mundo han tenido que enfrentarse a la colonizacin, a veces violenta, como la que han sufrido las comunidades de Bolivia. Es innegable que los pueblos indgenas han sido y siguen siendo vctimas de la subyugacin, la dominacin y la explotacin. Junto a la lucha para conseguir el importantsimo texto relativo a nuestro derecho a la libre determinacin, hubo una insistente negacin por parte de los estados nacin de su aplicabilidad a los pueblos indgenas. El desafo para las naciones y comunidades indgenas es hacer realmente operativo este derecho, junto con todos los otros expresados en la Declaracin. Un efecto secundario importante del proceso de la Declaracin fue que los pueblos indgenas consiguieron capacitacin de primera mano en relaciones internacionales y demostraron el ms alto nivel de diplomacia en asuntos exteriores. Fueron capaces de implicar efectivamente a los estados en un dilogo, en un ambiente sin parangn en los frentes nacionales. Todas las relaciones que se iniciaron, especialmente las cultivadas con pases amigos como Mxico o Dinamarca, pueden considerarse como medidas de construccin de confianza que, a largo plazo, ayudarn a garantizar que las normas de la Declaracin se aplican. Mantener esas relaciones ayudar a los pueblos indgenas tanto en el nivel nacional como en el internacional. Por ejemplo, habr una importante oportunidad de aplicar la Declaracin en el proceso de Examen Peridico Universal (EPU) del Consejo de Derechos Humanos. El Mecanismo de Expertos de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (MEDPI) puede desempear un papel esencial para garantizar que se mantiene el inters en las cuestiones indgenas y para utilizar el marco de la Declaracin como base de su futuro trabajo dentro del Consejo de Derechos Humanos y de la estructura de la ONU, a pesar de las limitaciones de su mandato. Adems, el trabajo en marcha del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas, en especial sus informes de pases, contribuirn sin duda a una mejor comprensin de los aspectos de repara-

288

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

cin y accin positiva de la Declaracin. Ms an, dada la relevancia de la Declaracin para los actores implicados en el Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas, hay potencial para inyectar en el sistema de la ONU perspectivas ms informadas y sensibles sobre los derechos y el estatus de los pueblos indgenas. En relacin con el efecto legal de la Declaracin, a pesar de las observaciones y explicaciones de voto dadas por Canad, Australia, Nueva Zelanda y los Estados Unidos, la Declaracin est claramente sostenida por los instrumentos existentes de derechos humanos, incluidos algunos asociados con rganos de los tratados de derechos humanos. Como se ha sealado anteriormente y en otros lugares, varias disposiciones de la Declaracin estn en el camino hacia la cristalizacin o pueden presentarse ya argumentos slidos sobre su consideracin como derecho internacional consuetudinario. Esto, en s mismo, crea un espacio intelectual en el que explorar las plenas y positivas implicaciones de las disposiciones de la Declaracin. Dado el nivel de los organismos de la ONU relativos a los derechos humanos de los pueblos indgenas, en particular el MEDPI, existe la posibilidad de que un organismo de la ONU pida, en el futuro, una opinin consultiva a la Corte Internacional de Justicia (CIJ) sobre alguna cuestin relativa a los pueblos indgenas. Incluso plantear la posibilidad en este captulo puede hacer que algunos estados tomen inmediatamente medidas para asegurarse de que los organismos que pueden solicitar opiniones consultivas excluyen cualquier organismo de la ONU compuesto por indgenas como actores clave o iguales. No es inconcebible que el imperio de la justicia se extienda por igual al contexto indgena en el futuro. Consideremos la opinin consultiva de la CIJ de 1975 sobre el Sahara Occidental, que decidi cuestiones relativas a pueblos tribales, derechos sobre tierras y terra nullius.7 En ella se apoy la Corte Suprema de Australia en el caso Mabo v. Estado de Queensland (N 2) para rechazar la aplicacin del concepto de terra nullius en la ley comn.8 Merece la pena considerar la posibilidad de solicitar una opinin consultiva de la CIJ para garantizar que las preocupaciones, estatus y derechos de los pueblos indgenas son tratados con igualdad y con la misma relevancia y legitimidad que los de los estados u otros actores internacionales.

Mecanismos de derechos humanos existentes y estrategias integrales


Es importante recordar acciones indgenas del pasado que han subrayado el potencial para que se aplique el texto de la Declaracin para frenar las violaciones de derechos humanos. Por ejemplo, en el caso de Mabo v. el Estado de Queensland (N 2),9 cinco personas, isleos del Estrecho de Torres, argumentaron con xito que sus derechos sobre las tierras no estaban sujetos a las iniciativas estatales sobre derechos a las tierras ni a las decisiones del Parlamento de Queensland. En junio de 1992, la Corte Suprema de Australia afirm los ttulos de derechos

CUARTA PARTE DALEE SAMBO DOROUGH

289

nativos de los aborgenes e isleos del Estrecho de Torres y rechaz la aplicacin del concepto de terra nullius en Australia que, por tanto, no poda utilizarse como fundamento de la soberana britnica. Este caso fue seguido del de Wik v. el Estado de Queensland,10 en el que el Tribunal Supremo afirm que las cesiones de tierras a ganaderos no extinguen necesariamente los derechos de los aborgenes, sino que esos derechos e intereses coexisten. No es de extraar que el gobierno federal, los terratenientes no indgenas y los ganaderos arrendatarios actuaran con rapidez y decisin para contrarrestar legislativamente la sentencia de la Corte con enmiendas a la Ley de Ttulo Nativo. Estos acontecimientos, de gran carga poltica, se vieron an ms exacerbados por los medios de comunicacin, que atizaban las llamas en todos los bandos. Como respuesta, los aborgenes e isleos del Estrecho de Torres utilizaron un organismo de derechos humanos, el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial (CEDR), invocando el procedimiento de accin urgente y alerta temprana para llamar la atencin sobre las acciones discriminatorias del gobierno. Los indgenas afectados se basaban, para apoyar sus argumentos, en la Ley Australiana sobre Discriminacin Racial de 1975 y, tambin, en las normas de derechos humanos del entonces proyecto de Declaracin y en la Convencin Internacional para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial, entre otras.11

Demandas de derechos humanos y procesos judiciales nacionales


Varios acontecimientos regionales y nacionales recientes son tambin indicativos del alcance de las normas internacionales de derechos humanos, ms all del mbito de la ONU. La sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso de la comunidad Mayagna (Sumo) de Awas Tingni vs Nicaragua, que afirma los derechos de los pueblos indgenas en Nicaragua, es significativa.12 La Corte prest atencin no solo a las disposiciones relevantes de la Convencin Americana sobre los Derechos Humanos y a la Declaracin Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre, sino tambin a los artculos del Convenio 169 sobre pueblos indgenas y tribales de la Organizacin Internacional del Trabajo (Convenio 169 de la OIT),13 al proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas de la OEA14 y al entonces proyecto de Declaracin. La utilizacin de declaraciones en proyecto y emergentes para informar a la Corte sobre la especial relacin y derechos de los pueblos indgenas en relacin con sus tierras, territorios y recursos, crea un buen precedente. Con la Declaracin de la ONU ya adoptada, su potencial para influir en el resultado de los procesos de la OEA ha mejorado, lo que quiere decir que ahora hay una buena razn para invertir energa en la resolucin de las demandas de los pueblos indgenas.

290

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Estos casos ilustran la importancia de un marco internacional de derechos humanos. Este trabajo internacional ha tenido como resultado la creacin de importantes herramientas y mecanismos por los que los pueblos indgenas pueden defender sus derechos y, lo que es ms importante, sus cosmovisiones y sus perspectivas. La posibilidad de utilizar las normas en las instituciones judiciales, las legislaciones, las negociaciones, las polticas pblicas y las reformas legislativas no debe subestimarse. Pero posiblemente ms importante que estos desarrollos formales, es el trabajo que los pueblos indgenas estn haciendo dentro de sus propias comunidades, entre sus propios pueblos. Este trabajo en el terreno es un reflejo de la sinergia que se necesita para insuflar vida a la Declaracin y a otros documentos que estn emergiendo en el sistema internacional, como el Proyecto de Declaracin Americana de la OEA y las normas que est desarrollando la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual. En Canad hay otros ejemplos de litigios nacionales en los que los abogados han invocado las normas internacionales de derechos humanos indgenas. Por ejemplo, en el caso Gitksan-Wetsuweten en el noroeste de la Columbia Britnica, las partes indgenas invocaron el derecho internacional y se refirieron al Convenio 169 de la OIT y al entonces proyecto de Declaracin en apoyo de sus demandas de propiedad y jurisdiccin sobre sus territorios tradicionales.15 En Mitchell vs M.N.R.16 tambin se examin si los mohawks akwesasne tenan el derecho a entrar bienes en Canad desde los Estados Unidos sin pagar impuestos en la aduana, basndose en las referencias de los instrumentos internacionales a las cuestiones transfronterizas. Otro ejemplo reciente fue el caso R. vs Powley,17 relativo a los derechos de caza y pesca de dos personas mtis en Ontario. De nuevo en esta ocasin los indgenas aplicaron el texto del proyecto de Declaracin original relevante para los mtis como un pueblo diferenciado. Adems, el Gran Consejo de los Cree, en sus dos intervenciones ante el Tribunal sobre la Referencia a la Secesin del Quebec,18 tambin invocaron en extenso las normas internacionales de derechos humanos.

Trabajo comunitario indgena


Obviamente, hay muchos ejemplos de trabajo comunitario indgena en todos los lugares del mundo. Pero los ejemplos especficos que presentaremos aqu incluyen varias iniciativas importantes en Alaska con un enfoque de abajo hacia arriba. El primer ejemplo es el del Consejo Intertribal de la Cuenca del Ro Yukn (Yukon River Inter-Tribal Watershed Council (YRITWC)). El YRITWC es una iniciativa surgida en 1996 que incluye a ms de 42 comunidades indgenas atabascanas, yupik y tlingit que viven desde la cabecera del ro Yukn (en el Territorio

CUARTA PARTE DALEE SAMBO DOROUGH

291

Yukn, Canad) hasta su desembocadura en el sudoeste de Alaska, en una cuenca de 2.300 millas, con el objetivo de proteger dicha cuenca. Una diferencia importante en esta iniciativa dirigida por indgenas es que fue concebida por y para los propios pueblos indgenas y no fue una respuesta a una amenaza supuesta o real. Las Tribus y Primeras Naciones de la zona comenzaron por organizar una conferencia que reuni a todos los pueblos y lderes indgenas de la cuenca para conocerse y discutir sus visiones para la proteccin de la misma. Se decidi que el primer paso deba ser un tratado internacional para definir los objetivos del Consejo y las metas de las Tribus y las Primeras Naciones. En 200119 se adopt el Tratado Intertribal, y tanto el tratado como el trabajo del Consejo, incorporan muchos de los importantes principios reflejados en la Declaracin. El YRITWC se est centrando ahora en la contaminacin del agua y en los productos txicos y comenz un programa de muestreo y anlisis del agua el ao pasado. Pero, en el futuro, pretende establecer un modelo de gestin a largo plazo y afirmar las cuestiones de control y propiedad. Debido a la amenaza de la minera en el lado canadiense de la frontera y a sus impactos en el lado norteamericano, el YRITWC ha participado tambin en la Comisin Internacional Conjunta (sobre ros). De modo similar al del YRITWC, varias Tribus (en Alaska) y Primeras Naciones (en Canad) han firmado un Acuerdo para establecer una Comisin Intertribal del Oleoducto. Este iniciativa surge del fracaso de los intentos del gobierno tradicional de Stevens Village, en las llanuras del ro Yukn, para que la industria petrolera escuchara sus preocupaciones sobre la invasin de su territorio tradicional por el oleoducto que atraviesa Alaska. Los atabascanos no solo estn preocupados por la posible contaminacin petrolera, sino tambin por el hecho de que no estn recibiendo ninguna compensacin por la intrusin del oleoducto. La Comisin pretende vigilar el desarrollo de los acontecimientos en relacin con el oleoducto existente y con un proyecto de gaseoducto que puede que tambin atraviese sus territorios. El Acuerdo, tambin en este caso, se basa en las normas internacionales relativas a los derechos territoriales, a la proteccin ambiental, al derecho a determinar las propias prioridades de desarrollo y a la compensacin justa en caso de degradacin ambiental. En relacin con los sistemas de justicia indgena, tres Cortes tribales distintas, en las regiones sudoccidental, sudoriental y rtica de Alaska, han llevado a cabo varias iniciativas prometedoras y sin precedentes. La primera es la del Consejo Nativo Orutsararmiut (ONC), el gobierno tradicional indgena en la poblacin de Bethel, Alaska. El ONC ha desarrollado el Mikilgnurnun Alirkutait o Cdigo Tribal sobre la Infancia, para proteger al sector ms vulnerable de su sociedad: sus nios. El ONC llev a cabo la tarea de desarrollar un cdigo estableciendo, en primer lugar, los valores ancestrales, costumbres y prcticas de los yupik, o derecho consuetudinario yupik, como cimientos para el Cdigo. Despus examinaron la legislacin y normas nacionales, incluida la Ley de Bienestar de los Nios Indios (Indian Child Welfare Act), y tomaron de ella lo que les pareci til. Al

292

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

conocer tambin el movimiento internacional indgena de derechos humanos, decidieron incorporar no solo disposiciones del entonces proyecto de Declaracin, sino tambin de la Convencin de la ONU sobre los Derechos del Nio (CDC).20 El cdigo final fue adoptado por el Consejo y traducido totalmente al dialecto yupik. Ahora la Corte Tribal del ONC lo utiliza en su trabajo diario.21 El proyecto en el sudeste de Alaska implica a la tribu sitka de Alaska (STA) y su Corte Tribal, que inici una serie de entrevistas con ancianos de la tribu sobre prcticas y tradiciones de custodia infantil con el propsito de crear un cdigo que ayudase a los nios en alto riesgo de abuso de alcohol y drogas. Como la ONC, el coordinador de la Corte Tribal utiliz los valores, prcticas, costumbres y tradiciones de los tlingit como fundamento del trabajo posterior, en el que se incorporaron las normas internacionales contenidas tanto en el proyecto de Declaracin como en la CDC. El proyecto en Barrow, en la vertiente rtica de Alaska, es similar a las dos iniciativas anteriores. Pero la Corte Tribal de Barrow est desarrollando un tribunal de apelacin basado en las tradiciones de su cultura ballenera. Otras tribus han pensado desarrollar cdigos tribales sobre la propiedad intelectual, para protegerse de la explotacin de empresarios externos y compaas farmacuticas, utilizando tambin los instrumentos internacionales como punto de referencia. Los gobiernos tribales se han hecho cargo de algunas de las cuestiones pendientes de la Ley de Resolucin de Demandas de los Nativos de Alaska de 1971 (Alaska Native Claims Settlement Act, ANCSA). En 1993, el Consejo Intertribal de Alaska (AITC) se organiz y reform segn el modelo del Consejo Intertribal de Arizona. Esta organizacin de mbito estatal ha participado en varias iniciativas para resolver cualquier incertidumbre sobre el reconocimiento de Tribus en el Estado de Alaska. Por ejemplo, en el rea de desarrollo de polticas, los dirigentes tribales utilizaron en el dilogo gobierno a gobierno, que sigui a la decisin de Venetie, el texto de la Declaracin, lo que tuvo como resultado la adopcin de la orden administrativa n 186 reconociendo la existencia de Tribus en Alaska y su autoridad legal y poltica diferenciada,22 y tambin la adopcin del Acuerdo del Milenio (Millennium Agreement) en abril de 2001 por parte de los gobiernos tribales y del Ejecutivo estatal.23 Antes del dilogo con el Estado de Alaska, que se prolong durante un ao, los gobiernos tribales discutieron su estrategia y enfoque para conseguir un acuerdo que tuviera un impacto genuino en sus comunidades y en sus relaciones con el Estado de Alaska. Una de sus primeras acciones fue la adopcin de una Declaracin de Principios Fundamentales para guiar el trabajo y tambin para que el Estado conociera los principios que los pueblos indgenas de Alaska sentan como fundamentales para su existencia continuada como colectivos diferenciados. Esta Declaracin de Principios Fundamentales proporcion unas directrices de procedimiento, pero tambin de fondo, para el dilogo con el Estado. Como resultado de las acciones de los dirigentes tribales, el Acuerdo del Milenio

CUARTA PARTE DALEE SAMBO DOROUGH

293

final refleja algo del lenguaje del entonces proyecto de Declaracin, si bien adaptado a este contexto especfico. La Parte III, titulada Principios Rectores seala especficamente: Los siguientes principios rectores facilitarn el desarrollo de las relaciones gobierno a gobierno entre las Tribus y el Estado de Alaska: a. Las Tribus tienen derecho al autogobierno y a la autodeterminacin. Las Tribus tienen el derecho a determinar sus propias estructuras polticas y a elegir a sus representantes tribales de acuerdo con sus respectivas constituciones, costumbres, tradiciones y leyes tribales. b. Las relaciones gobierno a gobierno entre el Estado de Alaska y las Tribus se basarn en la igual dignidad, el respeto mutuo y el consentimiento libre e informado. c. Como muestra de cortesa entre gobiernos, el Estado de Alaska y las Tribus acuerdan informarse mutuamente, en el plazo ms breve posible, de cualquier asunto o propuesta de actuaciones que pudieran afectar significativamente al otro. d. Las partes tienen el derecho de determinar sus propias relaciones en un espritu de coexistencia pacfica, respeto mutuo y comprensin. e. En el ejercicio de su respectiva autoridad poltica, las partes respetarn los derechos humanos y libertades fundamentales.24 Adems, los consejos de gobierno tribales han votado por la abolicin de los gobiernos ciudadanos establecidos por el estado. Tambin han transferido bienes de las corporaciones de las poblaciones creadas por la ANCSA a los gobiernos tribales. Ms an, han encontrado formas creativas de conseguir recursos sin utilizar el derecho de disentir. La ANCSA debe evaluarse de manera completa y de un modo que sea coherente con el derecho internacional de derechos humanos. Un anlisis cuidadoso de la ANCSA, comparndola con las normas de derechos humanos, evidencia de inmediato las disonancias entre la poltica nacional de los Estados Unidos y las normas internacionales. Un ejemplo fundamental es la llamada extincin de los derechos de caza y pesca de los pueblos nativos de Alaska. A este respecto, aunque incluso el Artculo 1(2) de los Pactos Internacionales,25 adoptados en 1966, seala que [e]n ningn caso podr privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia, el Congreso de los Estados Unidos, en 1971, extingui estos derechos especficos. El derecho fundamental a participar en la toma de decisiones, al consentimiento, al desarrollo, los derechos intergeneracionales y otros derechos han sido violados por los trminos de la ANCSA. Pero la negacin del derecho esencial a la libre determinacin y al autogobierno ha sido lo ms destructivo para las comunidades indgenas de Alaska. Por eso, la Declaracin es un documento importante para los pueblos nativos de Alaska, incluido mi propio

294

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

pueblo. A travs de la Declaracin podemos comenzar a enmendar los errores de la ANCSA y de otras leyes, regulaciones y polticas destructivas. Demasiado a menudo, los lderes indgenas estn consumidos por las cuestiones ms urgentes del da a da a las que se enfrentan sus comunidades y tienen poco tiempo para considerar las actividades que se llevan a cabo en lugares lejanos como Ginebra. Algunos adems preguntan, con toda legitimidad, cul es el sentido de ese trabajo, especialmente al considerar los ms de 20 aos de reuniones anuales discutiendo un texto que an es indigesto para algunos representantes del gobierno estatal. Esta pregunta tambin la han planteado pueblos indgenas que han estado ejerciendo, y siguen hacindolo, su derecho de libre determinacin y que se consideran independientes a pesar de los estados que han ido creciendo a su alrededor y que intentan asimilarlos y someterlos. Estas son preguntas importantes para quienes han estado profundamente implicados en el proceso. En algunos casos, los representantes indgenas han podido responder de manera directa, proactiva y concreta utilizando y dando mayor significado a la Declaracin para proteger y afirmar el derecho poltico de libre determinacin y tambin otros derechos econmicos, sociales, culturales y espirituales. En trminos de desarrollo de polticas, la utilizacin de las disposiciones de la Declaracin por los gobiernos tribales de los nativos de Alaska en sus negociaciones intergubernamentales con el estado es un ejemplo de cmo se ha utilizado la Declaracin para redefinir las relaciones polticas y legales entre los gobiernos locales y los gobiernos indgenas. Otros ejemplos de desarrollo poltico abundan, por supuesto, en otras regiones del mundo. Cada uno de estos proyectos refleja el desarrollo de nuevos regmenes basados en los valores indgenas y en la adaptacin del marco y normas de derechos humanos de las Naciones Unidas a su contexto cultural particular. Otro enfoque es el de las Primeras Naciones y Gobiernos Tribales que, como instituciones polticas legtimas, han adoptado la Declaracin y otros instrumentos internacionales de derechos humanos dentro de sus propias comunidades, hacindolos aplicables a sus propios miembros. As que los pueblos indgenas estn no solo incorporando tales normas sino que estn avanzando hacia su ratificacin, igual que los estados nacin ratifican las distintas convenciones que emergen del marco de derechos humanos. Con frecuencia, los pueblos indgenas han tenido que hacer ajustes a las normas de derechos humanos de la ONU para que respondan de manera adecuada a su contexto cultural particular. Por ejemplo, en los sistemas de justicia indgena se hace ms nfasis en los deberes, obligaciones y responsabilidades dentro de esas colectividades que en los derechos. Se subraya el parentesco, la divisin por ascendencia y las relaciones, a diferencia de un modelo en el que las personas se tratan unas a otras como extraos. Otra dimensin diferenciada es el nexo directo e ntimo entre el mundo natural, la espiritualidad y las relaciones colectivas, que contrasta con la separacin entre religin y gobierno. Puede haber otras disonan-

CUARTA PARTE DALEE SAMBO DOROUGH

295

cias en el rea de la igual proteccin o igual aplicacin de la ley, como es el caso de los deberes y responsabilidades de hombres y mujeres, que no se entienden fcilmente en las comunidades indgenas. Por ltimo, es importante mencionar el impacto que los pueblos indgenas han tenido en los propios procesos internacionales. Como se seal anteriormente, los mtodos de dilogo y toma de decisiones de los pueblos indgenas han tenido una influencia directa en los procedimientos del GTPI, del Grupo de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos y del Consejo de Derechos Humanos. Al principio los pueblos indgenas eran interrumpidos por hablar en sus propias lenguas, cantar, ofrecer plegarias al creador o cualquier otra demostracin de su herencia cultural. Por contraste, ahora es mucho ms comn que estos actos y ceremonias formen parte de la agenda de una reunin de las Naciones Unidas en la que participan pueblos indgenas. Incluso la ltima sesin del Mecanismo de Expertos fue inaugurada por un navajo que ofreci una plegaria en navajo a peticin del Presidente indgena. Los pueblos indgenas estn cambiando las tornas de manera constructiva en sus propios hogares y en el mbito nacional e internacional. En trminos generales, los derechos de los pueblos indgenas se han violado, negado u obstaculizado reiteradamente, a pesar de las obligaciones fiduciarias y de otro tipo de los estados. En el Norte y en cualquier otro lugar, nos hemos enfrentado a una agenda siempre dirigida por los estados que pareca designada para reducir el estatus y los derechos de los pueblos indgenas. Los tribunales, al igual que las polticas gubernamentales y quienes toman las decisiones, exigen que los pueblos indgenas prueben cada uno de sus derechos frente a fuerzas polticas, legales y econmicas mucho ms poderosas. Los pueblos indgenas estn de inmediato en desventaja para aportar todas esas pruebas, sea por las actitudes a las que nos enfrentamos o por la falta de acceso a recursos con los que defender nuestra causa. Por el contrario, los derechos constitucionales y humanos de los otros se protegen y respetan, incluso se apoyan, permitiendo a los individuos hacer muchas cosas que son para nosotros, que luchamos por la simple supervivencia, autnticos lujos. Por tanto, la carga de la prueba debera recaer en quienes cuestionan la legitimidad de las sociedades indgenas y las percepciones, perspectivas e interpretaciones indgenas del orden legal, que son preexistentes y que se han adaptado para responder a las diversas pocas, circunstancias, condiciones y contactos con los otros.26 Adems, sin que se incluyan las perspectivas diferenciadas de los pueblos indgenas ser difcil para ellos establecer unas relaciones duraderas y pacficas con otros pueblos, unas relaciones basadas en la igualdad, el mutuo entendimiento y el ejercicio genuino de la libre determinacin. Las perspectivas legales de los pueblos indgenas han existido siempre.27 En el pasado, los pensamientos indgenas se centraban ms en las relaciones: sus relaciones entre ellos y con to-

296

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

dos los dems seres y cosas.28 Pero desde la poca del contacto, los pueblos indgenas han intentado articular sus cosmovisiones, percepciones y valores, o su teora legal, para garantizar su supervivencia. Y, pese a ello, las opiniones y demandas de los pueblos indgenas se han ignorado casi por completo. Como se ha dicho al inicio, los pueblos indgenas han conseguido redefinir los trminos de su supervivencia en el derecho internacional.29 Pero, en el nivel nacional, existen pocas oportunidades para que se escuche realmente a los pueblos indgenas, y menos para que otros puedan orlos. En el nivel internacional, los pueblos indgenas han intentado argumentar y proporcionar un contexto cultural con el que ganar el respeto y el reconocimiento de sus perspectivas legales indgenas. El acadmico R. A. Williams cita la nocin de Vitoria del carcter universal de la ley de naciones. Vitoria crea que esa ley claramente poda conferir derechos y crear obligaciones a travs del consenso de la mayor parte del mundo, especialmente en nombre del bien comn de todos.30 Por eso, si el derecho internacional quiere ser universal, tendr que incluir las perspectivas legales y las culturas indgenas.

Educacin en derechos humanos


El xito de la Declaracin depende, en gran medida, de hasta qu punto entienden los conceptos de derechos humanos aquellos que estn en posicin de corregir los errores. Erica Irene A. Daes seal recientemente que todo el mundo necesita educacin en derechos humanos. En relacin con los pueblos indgenas, necesitan los estados ser educados?. Si tuvieran ms conocimiento de los derechos humanos, seran los poderosos ms sensibles y comprensivos con las comunidades indgenas?. Es importante que los pueblos indgenas proporcionen educacin en derechos humanos dentro de sus propias comunidades? Por ejemplo, hay varias preguntas fundamentales en relacin con el derecho de libre determinacin: quin es el sujeto del derecho?, quines son pueblos indgenas?, qu constituye una nacin indgena?, quines son los beneficiarios del derecho poltico y colectivo de libre determinacin?, se consideran los pueblos indgenas una unidad o son muchas naciones?. Y, tambin, quines son los miembros de la nacin o naciones indgenas y cmo operan dentro de su nacin o naciones y lugares de origen?, cmo funcionan en trminos de la dimensin interna de la libre determinacin?, qu hay de los elementos externos, y de la coordinacin con entidades tales como las organizaciones no gubernamentales indgenas, cuya legitimidad o representacin nunca ha sido analizada o cuestionada crticamente?. Los conceptos de derechos humanos y los contenidos de los derechos humanos individuales y colectivos son conocidos y entendidos por el pueblo que afirma la libre determinacin?. Se integran los conceptos de derechos humanos en

CUARTA PARTE DALEE SAMBO DOROUGH

297

la comunidad?. La educacin en derechos humanos parece importante para garantizar que el derecho de libre determinacin tiene un verdadero significado o un efecto real en el terreno, en el nivel comunitario. Por ejemplo, veamos el Artculo 29 de la CDN: Artculo 29 1. Los Estados Partes convienen en que la educacin del nio deber estar encaminada a: [] (b) Inculcar al nio el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y los principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas; [] Otro ejemplo importante de la necesidad de una educacin en derechos humanos puede encontrarse en el recin finalizado Decenio de la ONU para la Educacin en la esfera de los Derechos Humanos (1995-2004):31 La Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, junio de 1993) seal en la Declaracin y Programa de Accin de Viena que la educacin, la capacitacin y la informacin pblica en materia de derechos humanos eran indispensables para establecer y promover relaciones estables y armoniosas entre las comunidades y para fomentar la comprensin mutua, la tolerancia y la paz. La Conferencia recomend que los Estados trataran de eliminar el analfabetismo y orientaran la educacin hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Pidi a todos los Estados e instituciones que incluyeran los derechos humanos, el derecho humanitario, la democracia y el imperio de la ley como temas de los programas de estudio de todas las instituciones de enseanza acadmica y no acadmica. Cmo podemos promover la educacin en derechos humanos como una herramienta de capacitacin dentro de las comunidades indgenas? Creo que la clave es el dilogo, tanto con las comunidades indgenas como con los gobiernos estatales. Incluso el dilogo sobre si es necesaria esta educacin en derechos humanos. De acuerdo con la Declaracin, es fundamental asegurar la participacin efectiva y directa de los pueblos indgenas en todos los programas de educacin en derechos humanos. Este enfoque est en consonancia con las normas de derechos humanos y, en particular, con el derecho de libre determinacin. Hay toda una gama de modelos y oportunidades para promover la educacin en derechos humanos. Como mnimo, los pueblos indgenas, en el nivel comunitario, deberan tomarse el tiempo para leer la Declaracin y familiarizarse con su significado ya que se refiere a su contexto particular y diferenciado, y comenzar a soar con un mundo que quiz exista algn da.32

298

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Notas
1 2 3 Asamblea General Resolucin 61/295: Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, Doc. ONU A/61/67, Anexo (13 de septiembre de 2007). Margaret Wise Brown. 1950. The Dream Book: First Comes the Dream. (Berkeley: Hopscotch Press). S. James Anaya y Siegfried Weissner. The UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples: Towards re-empowermenten http://www.law.arizona.edu/news/Press/2007/Anaya100307.pdf (acceso a 28 de octubre de 2009). Robert A. Williams. 1990. Encounters on the Frontiers of International Human Rights Law: Redefining the Terms of Indigenous Peoples Survival in the World. 660 Duke L. J. S. James Anaya y S. Weissner, supra nota 3. Subcomisin para la Prevencin de la Discriminacin y la Proteccin de las Minoras Resolucin 1994/45: proyecto de Declaracin de la ONU sobre los derechos de los Pueblos Indgenas, Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/Res/1994/45 (1994). Caso Sahara Occidental. Opinin Consultiva del Tribunal Internacional de Justicia 12 (16 de octubre de 1975). Mabo versus el Estado de Queensland, (N 2) (1992) 175 CLR 1 F.C. Ibd. Wik versus el Estado de Queensland & Otros,(1996); Pueblo Thayorre versus el Estado de Queensland & Otros, (1996) 141 ALR. Los wik y los thayorre argumentaron que su ttulo nativo no quedaba extinguido por las concesiones sino que coexista con los intereses de los concesionarios. La Corte Suprema sostuvo que la concesin de tierras no confera la posesin exclusiva de las tierras cedidas a los arrendatarios. Cuando se hicieron las concesiones, no exista la intencin relevante de extinguir todos los derechos de los ttulos nativos que subsistan. Por tanto, la concesin de arrendamientos no tena el efecto de extinguir necesariamente todas las incidencias de ttulo nativo disfrutado por los wik y thayorre. Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial Decisin 1(53): Australia, Doc. ONU, A/53/18 (11 de agosto de 1998) prr.22; Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin Racial, 21 de diciembre de 1965, 660 UNTS 195, entrada en vigor 4 de enero de 1969. Caso de la comunidad Mayagna (Sumo) de Awas Tingni versus Nicaragua, (31 de agosto de 2001) Corte IDH (Ser C), n 79 (tambin publicado en 19 Arizona Intl and Comp Law 395). Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, 1989 (N 169) adoptado el 27 de junio por la Conferencia General de la OIT en su septuagsimo sexto periodo de sesiones, entrada en vigor el 5 de septiembre de 1991. Puede consultarse la ltima versin del proyecto de Declaracin en Registro del estado actual del proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (Resultados de las Diez Reuniones de Negociacin para la Bsqueda de Consensos celebradas por el Grupo de Trabajo), OEA Doc. GT/DADIN/doc.301/07 (27 de abril de 2007). Vase Moana Jackson. 1995. Aboriginal Rights in Litigation and International Law: the GitksanWetsuweten Case en Conference papers, Aboriginal Peoples in the Canadian Constitutional Context: Application of International Law Standards and Comparative Law Models, (Montreal: Canadian Bar Association). Mitchell v. M.N.R., [2001] 1 S.C.R. 911, que tuvo en cuenta los siguientes artculos relevantes: Proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Comisin Interamericana de Derechos Humanos, 18 de septiembre de 1995, Art.24; Proyecto de Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, supra nota 6; y Convenio 169 de la OIT, nota 13. R. versus Powley, [1999] 1 C.N.L.R. 153. Quebec Secession Reference [1998] 2 S CR 217. Yukon River Watershed Inter-Tribal Accord, adoptado el 9 de agosto de 2001 por 35 tribus y Primeras Naciones. En el archivo de la autora. Convencin de los Derechos del Nio, 20 de noviembre de 1989, 1577 UNTS 3, entrada en vigor el 2 de septiembre de 1990.

4 5 6

7 8 9 10

11

12 13

14

15

16

17 18 19 20

CUARTA PARTE DALEE SAMBO DOROUGH

299

21 1 Orutsararmiut Nakmitlait Tsiulekagtaitlu Mikilgnurnun Alirkutit, [Ttulo 1, Cdigo del Consejo Nativo Orutsararmiut sobre la Infancia], 1999. 22 Orden administrativa n 186, 29 de septiembre 2000, Oficina del Gobernador, Estado de Alaska. 23 Millennium Agreement between Federally Recognized Tribes of Alaska and the State of Alaska (Acuerdo del Milenio entre las tribus con reconocimiento federal de Alaska y el Estado de Alaska), 11 de abril 2001. Ratificado por 63 gobiernos tribales nativos de Alaska. 24 Ibd, Parte III Principios Rectores. 25 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, 16 de diciembre de 1966, 999 UNTS 171, 26 de marzo de 1976; y Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, 16 de diciembre de 1966, 999 UNTS 3, entrada en vigor el 3 de enero de 1976. 26 En relacin con el ttulo aborigen, vase Kent McNeil. 1999. The Onus of Proof of Aboriginal Title 37 Osgoode Hall L.J. en p. 775, donde el autor argumenta que los pueblos indgenas deberan poder aportar como prueba la posesin presente o pasada para plantear una presuncin de ttulo aborigen, con lo que la carga de la prueba sera de la Corona para probar su propio ttulo. 27 H. Napoleon. 1991. Yuuyaraq: the Way of the Human Being (Fairbanks: University of Alaska Fairbanks Press), 4: Antes de la llegada de los occidentales, los yupik estaban solos en las tierras de los ros y el mar de Bering, ellos y los seres espirituales que hicieron las cosas tal como eran. En sus tierras de origen eran libres y se sentan seguros. Se gobernaban por las costumbres, tradiciones y creencias espirituales de su pueblo y se formaban en ellas y en su medio ambiente: la tundra, el ro y el mar de Bering. Su mundo estaba completo; era un mundo muy antiguo. Lo llamaban Yuuyaraq, el modo de ser un ser humano. Aunque no estaba escrito, este modo puede compararse a la ley mosaica porque gobernaba todos los aspectos de la vida de un ser humano. Defina el comportamiento correcto entre padres e hijos, abuelos y nietos, suegras y nueras o yernos. Defina el comportamiento correcto entre primos (haba muchos primos que vivan juntos en la misma aldea). Determinaba qu miembros de la comunidad podan hablar con otros y qu miembros podan bromear con otros. Defina el comportamiento aceptable para todos los miembros de la comunidad. Sealaba el protocolo para cada situacin en que los seres humanos pueden encontrarse. 28 Ibd, en 5: Yuuyaraq defina la manera correcta de pensar y hablar sobre todos los seres vivos, especialmente los grandes mamferos terrestres y marinos de los que dependan los yupik para su alimento, vestido, vivienda, herramientas, kayaks y otras cosas esenciales. Estas grandes criaturas eran sensibles; podan entender las conversaciones humanas y exigan y reciban respeto. 29 Robert A. Williams, supra nota 4. 30 Robert A. Williams, Jr. 1990. The American Indian in Western Legal Thought (Nueva York: Oxford Publishing). 31 Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la aplicacin del Plan de Accin para el Decenio de las Naciones Unidas para la Educacin en la esfera de los Derechos Humanos, Doc. ONU A/51/506/Add.1 (12 de diciembre de 1996), prr. 1. 32 M. Wise Brown. The Dream Book, supra nota 2.

300

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

LA LEGITIMIDAD DE LA DECLARACIoN DE LA ONU SOBRE LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDiGENAS


Claire Charters*

Introduccin
l Da Internacional de los Pueblos Indgenas del Mundo de 2008, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH) y el Relator Especial de la ONU sobre la situacin de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas (Relator Especial sobre pueblos indgenas) se refirieron a la brecha existente entre los derechos de los pueblos indgenas, expresados solemnemente en el nivel internacional, y las experiencias de los pueblos indgenas en el terreno. Sealaron: la adopcin de la Declaracin [...], pese a su importancia, no cambiar per se las vidas cotidianas de los hombres, mujeres y nios cuyos derechos defiende. Para que esto suceda necesitamos el compromiso poltico de los estados, la cooperacin internacional y el apoyo y la buena voluntad de la sociedad en su conjunto, para crear y aplicar una serie de programas intensamente polticos, diseados y emprendidos en consulta con los propios pueblos indgenas. 1 Este artculo sugiere que cuanto ms positiva sea la percepcin sobre la legitimidad de la Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (la Declaracin), mayor ser la posibilidad de que los estados apliquen sus disposiciones.2 Teniendo en cuenta las relaciones internacionales contemporneas y la literatura jurdica internacional, defiendo, a su vez, que el grado de legitimidad de un instrumento internacional depende de tres factores principales, que son la calidad de los procesos de los que ha surgido, la justicia inherente en su contenido y el punto hasta el que los actores internacionales se comprometen con ella, sean los individuos, la sociedad civil, las corporaciones transnacionales, los estados, los pue* Claire Charters, Ngati Whakaue, Tainui, Nga Puhi y Tuwharetoa. Miembro del Centro de Derecho Pblico de Nueva Zelanda, Universidad Victoria de Wellington, Nueva Zelanda y miembro del Aotearoa Indigenous Rights Trust.

CUARTA PARTE CLAIRE CHARTERS

301

blos indgenas u otros. Las estrategias para estimular la aplicacin de la Declaracin deberan incluir el aumento de la percepcin de la legitimidad de la Declaracin subrayando, por ejemplo, la apertura de los foros en los que fue negociada, la sofisticacin de dichas negociaciones y los mritos del contenido de la Declaracin. Sobre este ltimo punto, es muy relevante sealar que la Declaracin hace algunos avances en el sentido de mitigar la desviacin histrica y eurocntrica del derecho internacional en contra de los pueblos indgenas y, adems, clarifica el contenido del corpus jurdico que constituyen los derechos de los pueblos indgenas. Los pueblos indgenas pueden tener el mayor impacto en la legitimidad de la Declaracin animando y, en algunos casos, obligando a que se tenga en cuenta. Por ejemplo, simplemente planteando los temas en el lenguaje legal de la Declaracin, cuando sea posible y adecuado, pueden mejorar su visibilidad e incorporarla a la psique poltica y legal mundial a largo plazo.3 Este artculo no proporciona un panorama completo de las dificultades que supone la aplicacin de la Declaracin. Tampoco sugiere que mejorar su legitimidad sea el nico modo disponible para mejorar la aplicacin de la Declaracin. Hay otros estmulos que pueden tambin influir positivamente en el cumplimiento de los Estados con la Declaracin, como el inters propio. Lo que se pretende es simplemente ilustrar que la legitimidad de la Declaracin, reflejada en los procesos que llevaron a su adopcin, el contenido de la misma y la implicacin con ella, tendr un impacto en su cumplimiento y, en ltimo trmino, en el disfrute por parte de los pueblos indgenas de los derechos en ella expresados.

Legitimidad
La legitimidad se define, para los propsitos de este artculo, como la cualidad en las normas internacionales que lleva a los estados a interiorizar un impulso de obedecer esas normas de manera voluntaria y habitual, incluso cuando esa obediencia no responde necesariamente a sus intereses y a pesar de la falta de un soberano o sancin por no cumplirlas. La esencia de la legitimidad es la razn por la que, en trminos de Louis Henkin,4 los estados cumplen con el derecho internacional la mayor parte de las veces, incluso cuando no es en su inters obvio y directo el hacerlo y hay pocas o ninguna sancin grave o costes asociados con el incumplimiento. Esta definicin es similar a la presentada por Thomas Franck,5 pero incorpora tambin otros elementos, como la necesidad de que ese impulso se interiorice, sea automtico, reflejo, por parte de los estados, algo de especial importancia para Harold H Koh.6 La interiorizacin tiene una cualidad subjetiva: que los estados creen que deben cumplir.7 Como se ha mencionado, he separado tres tipos de legitimidad que, especialmente cuando se dan juntos, pueden producir la cualidad necesaria que lleve a los estados a obedecer voluntaria y habitualmente las normas legales internacio-

302

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

nales. En primer lugar, la legitimidad de las normas aumenta si los procesos que llevaron a su creacin, o a su interpretacin, son formales, transparentes, ordenados y predecibles. Boyle y Chinkin sealan: el proceso es un elemento esencial en la creacin de leyes. Pone lmites al poder arbitrario.8 De forma similar, la fuerza normativa de la ley aumenta si los procesos de los que surgi estuvieron abiertos a la mayora de los afectados por la misma.9 En segundo lugar, la legitimidad del contenido se refiere a la autoridad que una norma posee debido a su sustancia. Esto incluye: que sea justa; hasta qu extremo se inspira en una visin defendible de la justicia; su coherencia, tambin llamada consonancia, con los principios del sistema legal en su conjunto y la precisin, la cualidad que hace el significado de una norma claro y transparente.10 En tercer lugar, la legitimidad se deriva de la implicacin con las normas de los actores institucionales, estatales, judiciales, no estatales y de los individuos. Como resultado de la interaccin con las normas, de su aplicacin persistente en las cuestiones diarias, las normas se normalizan, como una segunda naturaleza. Como se ha sealado antes, este es el modo de legitimidad ms prometedor, en el sentido de que puede justificar y, esperemos, galvanizar a los pueblos indgenas y a otros para exigir a los estados que se impliquen con la Declaracin al formular sus argumentos en los trminos de los derechos y libertades en ella afirmados. Es importante sealar que las teoras sobre legitimidad aqu expuestas no son especficamente indgenas en su gnesis o evolucin. De hecho, se discuten con ms frecuencia en la bibliografa legal internacional general y reflejan percepciones diversas del derecho, desde el positivismo a las visiones crticas o de derecho natural.11 Pero, en algunos casos, la legitimidad es la nica explicacin razonable para el cumplimiento con el derecho consuetudinario, especialmente cuando no existen sanciones formales por el incumplimiento y cuando el grupo indgena relevante no tienen una entidad similar a un soberano que obligue a la aplicacin de la ley.

La Declaracin y la legitimidad de procedimiento


Procedimiento institucionalizado, predecible, transparente y ordenado de elaboracin del derecho El proceso del que naci la Declaracin fue institucionalizado, predecible, transparente y ordenado y, como se seala en la siguiente seccin, permiti adems la inclusin de los pueblos indgenas. La formalidad asociada con el proceso de desarrollo del derecho le confiere a la Declaracin legitimidad; cuanto ms estructurado, transparente, institucionalizado y predecible es, menos puede depender del capricho poltico y mayor la consideracin del carcter legal de las

CUARTA PARTE CLAIRE CHARTERS

303

normas. Adems, el tiempo que llev concluir la Declaracin es tambin positivo en trminos de legitimidad: cuanto mayor tiempo se invierta en la elaboracin del derecho, ms respetable y robusto puede ser el proceso. La Declaracin se elabor a lo largo de un exageradamente largo periodo de 25 aos, pasando a travs de no menos de seis instituciones y procedimientos de la ONU antes de ser adoptada el 13 de septiembre de 2007. El pedigr institucional de la Declaracin y la autoridad de su desarrollo estn claros. Como explica Daes en su captulo en este libro, el proyecto inicial de la Declaracin se elabor en el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas (GTPI). El GTPI fue establecido por el Consejo Econmico y Social de la ONU (ECOSOC), uno de los seis organismos principales de la ONU, establecido por la Carta de la ONU y compuesto de estados.12 El GTPI estaba compuesto por expertos independientes de la Subcomisin de la ONU para la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos (la Subcomisin) procedentes de las cinco regiones geopolticas de la ONU, lo que garantizaba el equilibrio regional.13 Su mandato inclua la elaboracin de normas relativas al reconocimiento, promocin y proteccin de los derechos y libertades de los pueblos indgenas del mundo.14 Exigi la participacin regulada tanto de los estados como de los pueblos indgenas en su elaboracin de la Declaracin y fue altamente transparente, al presentar un informe anual y estar abierto a todos aquellos que tenan un inters en contribuir.15 El proyecto de Declaracin tal como fue acordado en el GTPI fue despus adoptado por la Subcomisin en su conjunto,16 recibiendo la aprobacin de algunos de los expertos independientes sobre derechos humanos de la ONU de mayor prestigio, con lo que se dio al procedimiento una legitimidad institucional y moral an mayor. Subiendo en la escala de las estructuras institucionales de derechos humanos de la ONU, la Comisin de Derechos Humanos, compuesta por estados, estableci entonces un grupo de trabajo ad hoc intersesional para seguir trabajando en el proyecto de Declaracin (el GTPD).17 El GTPD estableci el ms legtimo de los procedimientos para la elaboracin de la Declaracin. Los participantes se reunan en el marco de una estructura institucional apoyada y establecida por el que entonces era el principal rgano de derechos humanos de la ONU. Era transparente en el sentido de que sus procedimientos estaban abiertos a todos los interesados y presentaba un informe a la OACDH, con el tiempo disponible en Internet. Los procedimientos del GTPD fueron dirigidos estrictamente por los distintos presidentes del GTPD, con el valioso apoyo burocrtico de la OACDH. Las reuniones se dirigan realmente con todo rigor. Todos los que asistan estaban invitados a hablar, lo que daba sensacin de justicia; el modus operandi del GTPD fue transparente. Como veremos ms adelante, la participacin estaba abierta a todos los estados y pueblos indgenas adems de a las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos, acadmicos y medios de comunicacin. Se trabajaba con interpretacin simultnea, garantizando la comunicacin entre cul-

304

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

turas.18 Al final se alcanz el consenso sobre la inmensa mayora de las disposiciones en la versin de la Declaracin que se present al Consejo de Derechos Humanos (CDH) y que este adopt. Aunque no se alcanz el consenso en algunos artculos, se lleg muy cerca, y el entonces Presidente del GTPD hizo todo lo que pudo para encontrar el mejor compromiso entre las distintas posiciones de los estados y los pueblos indgenas, como explica Chvez en su captulo en este libro. Cuando el proyecto de Declaracin, tal como la finaliz el Presidente del GTPD, estaba listo para pasar a la Comisin, sta fue reemplazada por el Consejo de Derechos Humanos. El proyecto de Declaracin fue discutido en ese foro y adoptado, aunque no por consenso, durante su primera sesin.19 La aceptacin de la Declaracin en el Consejo fue significativa para la legitimidad de la Declaracin, entre otras cosas porque: el CDH tiene una posicin superior a la antigua Comisin dentro de la estructura de la ONU (a diferencia de la Comisin, que reportaba al ECOSOC, el Consejo informa directamente a la AG); fue el segundo instrumento de derechos humanos adoptado por el Consejo; el proceso fue slido, con tiempo para que los estados, particularmente, pero tambin los pueblos indgenas, pudieran hacer observaciones y comentarios; y hubo una gran transparencia con la retransmisin en directo por la web de la votacin. Hubo algo de incertidumbre procesual en relacin con la Declaracin en su paso del CDH a la Asamblea General de la ONU (AG). Pero esto no fue debido a la Declaracin per se. Por el contrario, fue resultado de que no haba unas directrices claras, y ningn precedente, debido a la reciente creacin del CDH, como se ha mencionado, sobre si los instrumentos adoptados por el Consejo deberan enviarse directamente al plenario de la Asamblea General de la ONU o pasar antes por la Tercera Comisin de la AG sobre cuestiones sociales, culturales y humanitarias (Tercera Comisin de la AG)20 en su camino hacia el plenario de la misma. En ltimo trmino, este paso aument la legitimidad de la Declaracin, ya que aument el nmero de instituciones que la examinaron. Adems, la Tercera Comisin de la AG incluye a todos los estados miembros de la ONU. La consideracin de la Declaracin en la AG implic tambin cierta confusin en la que muchos no saban, durante al menos varios meses a finales de 2006 e inicios de 2007, cmo la AG poda continuar la consideracin de la Declaracin y quin tena la autoridad para determinar el proceso. Durante esa poca, hubo varios intentos ad hoc y descoordinados para que la AG considerase la Declaracin, incluidos los de aquellos estados que tenan problemas con el texto tal como haba sido adoptado por el Consejo de DH, como era el caso de los estados africanos,21 Australia, Canad, Colombia, Nueva Zelanda, la Federacin Rusa y los Estados Unidos de Amrica.22 Finalmente fue la Presidenta de la AG quien tom el control, nombrando a un facilitador para supervisar las deliberaciones, poniendo de nuevo orden en la consideracin de la Declaracin en el marco de la AG. En este proceso, y bajo la supervisin de la Presidenta de la AG, los estados,

CUARTA PARTE CLAIRE CHARTERS

305

con los pueblos indgenas trabajando a su lado formalmente, informalmente y con reuniones, llegaron a solventar la mayora de las cuestiones pendientes de la Declaracin y adoptaron unos pocos cambios, casi todos menores. La senda qued despejada para que la AG pudiera adoptar la Declaracin por una inmensa mayora de 143 estados a favor, con solo 4 votos en contra y 11 abstenciones. A pesar de cierta opacidad e incertidumbre durante el tiempo que la Declaracin estuvo bajo consideracin de la AG, la legitimidad que concede a la Declaracin la adopcin final en la AG es significativa. La AG constituye el pinculo de la institucin de la ONU, en la que todos los estados pueden participar y participan. Estados de todas regiones del mundo participaron en la adopcin de la Declaracin aunque algunos, como unos pocos estados africanos, se incorporaron tarde a las negociaciones, como seala Kipuri en este libro. Se siguieron normas de procedimiento establecidas, como el permitir a los estados que pudieran explicar su voto antes y despus de la votacin. Adems, la Presidenta de la AG tom medidas especiales para proporcionar una cierta infraestructura a las negociaciones polticas que tuvieron lugar en Nueva York. Otras instituciones jugaron un papel en la elaboracin de la Declaracin, lo que dio mayor apoyo institucional a la misma. Por ejemplo, el Foro Permanente de la ONU para las Cuestiones Indgenas (FPCI), la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y el Relator Especial sobre pueblos indgenas participaron todos en distintas ocasiones para apoyar la Declaracin en sus informes o contribuyendo a las negociaciones del GTPD.

Participacin abierta
La legitimidad de un proceso puede tambin derivar de la participacin abierta en las discusiones por parte de todos los afectados por la elaboracin de la ley, su interpretacin y su aplicacin.23 El derecho internacional adquiere autoridad a travs de la inclusin de los sujetos en la determinacin de sus contenidos. De este modo, el derecho internacional puede explicar y justificar sus demandas normativas. Como ha sealado Habermas: los procedimientos y presupuestos de la justificacin son, en s mismos, actualmente, argumentos de legitimidad en los que se asienta la validez de la legitimacin. La idea de un acuerdo que se produce entre todas las partes, como libres e iguales, determina el tipo de legitimidad de procedimiento en la poca actual. 24 Tennant ha afirmado que desde la perspectiva de las instituciones internacionales de la poca de la ONU, es un axioma fundamental que cuanta mayor sea la participacin de los pueblos indgenas en un proceso institucional, ms legtimos son el proceso y sus resultados.25

306

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

La Declaracin fue, sobre todo, el resultado de procesos abiertos a la participacin de los pueblos indgenas. El impulso mismo para la Declaracin, y el GTPI en el que se origin, procedieron de los pueblos indgenas, que abrieron las puertas de la ONU en 1977 e informaron el autorizado estudio de Martnez Cobo sobre el problema de la discriminacin contra las poblaciones indgenas,26 encargado a inicios de los aos 70 por la Subcomisin.27 El GTPI y posteriormente, tras algunas protestas iniciales de los pueblos indgenas, el GTPD, han sido los foros ms abiertos en trminos de acceso para los actores no estatales.28 Los representantes indgenas reciban acreditacin si la solicitaban, sin que se exigiese acreditacin ECOSOC, como es lo normal en otras instituciones de derechos humanos de la ONU, y podan as participar de modo muy parecido a los estados.29 Los pueblos indgenas proporcionaron algunos de los primeros borradores de la declaracin al GTPI, que fueron tomados seriamente en cuenta por la Presidenta e incorporados.30 Algunos incluso consideran la Declaracin presentada a la Subcomisin como un acuerdo entre los pueblos indgenas y los expertos del GTPI, sin incluir a los estados, lo que subraya el grado de influencia que los indgenas tuvieron en el texto.31 En su momento, el presidente del GTPD, cuando elabor su versin de la Declaracin presentada ante el Consejo de DH, consigui casi el consenso entre los estados y todos los representantes indgenas participantes. De hecho, para cuando el texto del presidente lleg al Consejo de Derechos Humanos, solo unos pocos estados objetaron al mismo; casi todos los representantes indgenas se haban unido al consenso a pesar de la anterior reluctancia a apoyar cualquier cambio al texto aprobado por la Subcomisin. As, los pueblos indgenas tuvieron tanta autoridad como los estados durante las negociaciones de la Declaracin.32 Para garantizar que el resultado tuviera autoridad, una autoridad que obligase a cumplir incluso a aquellos que estaban en desacuerdo, era importante que se pudieran manifestar las opiniones contrarias. Sobre la importancia de un proceso contencioso, que permite el intercambio de opiniones, Habermas, en otro artculo, escribe: Aunque [] el proceso contencioso de un intercambio abierto de argumentos opuestos no implica necesariamente un acuerdo final, su desarrollo en s parece crear una especie de autoridad que explica por qu los participantes aceptan resultados con los que no estn de acuerdo. 33 Los estados y los pueblos indgenas expresaron constantemente opiniones diferentes; unos estados no estaban de acuerdo con otros y, a pesar de la unidad final, algunos indgenas tampoco estaban de acuerdo con otros indgenas sobre el texto de algunos artculos en particular, y esto hasta el final del proceso del GTPD. Lo importante fue que todos fueron escuchados y tuvieron la oportunidad de convencer a los otros participantes de la justicia, lgica y superioridad de sus argu-

CUARTA PARTE CLAIRE CHARTERS

307

mentos, a lo largo de un periodo de once aos y en un mbito estructurado, respetuoso y formal en el que todos conocan y seguan las reglas de juego. El texto adoptado por el CDH reflej los adecuados compromisos entre estas opiniones. Otro resultado de la participacin de los pueblos indgenas en la elaboracin del derecho que aumenta su legitimidad es que puede aumentar el valor democrtico del instrumento resultante, permitiendo la expresin y aportacin de opiniones que, si no, no se reflejan en las posiciones de la poltica exterior de los estados.34 Al proporcionar un espacio para actores no estatales, el mbito de elaboracin del derecho internacional en la ONU puede ser til para que puedan orse voces que de otro modo son ignoradas o aisladas.35 Es especialmente importante que un instrumento que trate de los derechos de un grupo marginado, como los pueblos indgenas, incluya las voces de ese grupo. A su vez, la expresin de opiniones de personas externas, como los indgenas, puede hacer cambiar de manera importante el lenguaje que se habla en los foros internacionales y el resultado de los procesos de negociacin para la elaboracin del derecho. En el caso de la Declaracin, el lenguaje utilizado en las salas de la ONU durante su negociacin no fue solo el basado en las prerrogativas y preocupaciones de los estados; incluy los objetivos y formas de ver el mundo de pueblos considerablemente diferentes, con culturas distintas. Knop describe la elaboracin de la Declaracin como significativamente sensible a las historias narradas por los pueblos indgenas sobre su lugar en el mundo y a sus argumentos sobre los derechos humanos que deben ser reconocidos para que ellos puedan conservar ese lugar.36 La incorporacin de las opiniones de agentes externos puede animar a que se den pasos mucho mayores en la evolucin del derecho internacional. Est bastante claro que sin la participacin de los pueblos indgenas, el contenido de la Declaracin habra sido considerablemente ms conservador. 37 Esto no significa que no se puede hacer ninguna crtica al papel desempeado por los pueblos indgenas en la elaboracin de la Declaracin o que esta fuera, en trminos prcticos, enteramente abierta. En primer lugar, no haba ninguna forma de medir o comprobar la representatividad de los representantes indgenas:38 sus credenciales se aceptaban sin comprobacin y era ms difcil, desde el punto de vista logstico y financiero, para algunos pueblos indgenas asistir a las reuniones en ciudades caras como Ginebra o Nueva York que para otros.39 En segundo lugar, muchos estados africanos sealaron que no pudieron participar activamente en el GTPI o en el GTPD dado que sus presupuestos estatales no les permitan hacer un seguimiento de todos los temas del mismo modo en que lo podan hacer los estados ms ricos.40 Finalmente, la participacin de los pueblos indgenas fue mucho menos nutrida, hasta un punto problemtico, cuando la Declaracin se consider en la ONU en Nueva York que cuando se trat en el GTPI, el GTPD o el CDH. La AG no tuvo la misma consideracin con los pueblos indgenas: era necesaria la acreditacin

308

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

de ECOSOC para entrar en el edificio de la ONU y los pueblos indgenas no tenan la misma relacin de trabajo con las delegaciones estatales all que la que tienen en Ginebra. En ningn momento, salvo quiz en reuniones privadas, tuvieron los pueblos indgenas en Nueva York un estatus formal o posibilidades de tomar la palabra al mismo nivel que los estados. Pero lo que salv la Declaracin de una crisis total de legitimidad en trminos de participacin fue la decisin de algunos de los estados que apoyaban la versin de la Declaracin adoptada por el CDH de no aceptar ningn cambio a dicho texto sin el apoyo de los pueblos indgenas. Por un lado, fue difcil para los pueblos indgenas criticar plena y libremente las enmiendas propuestas por los pases patrocinadores y el Grupo Africano se les dijo que seran X enmiendas o una Declaracin considerablemente ms dbil, y tuvieron un plazo de solo unos das para consultar con sus pueblos. Por otro lado, es probablemente cierto que la mayora de los pueblos indgenas apoyaban el texto final segn lo adopt la AG. Adems, estas dificultades finales en la participacin deben medirse frente al hecho de que los pueblos indgenas haban sido muy activos y poderosos durante los 25 aos anteriores de elaboracin de la Declaracin.

La Declaracin y la legitimidad sustantiva


Justicia La idea de la justicia del contenido como fuente de legitimidad es especialmente tratada por Thomas Franck,41 y se nutre del enfoque rawlsiano sobre la justicia distributiva.42 Franck seala: la percepcin de que una norma o un sistema de normas es equitativamente justo, como la percepcin de su legitimidad, animan tambin a su cumplimiento voluntario.43 La justicia ideal se relaciona con conceptos de igualdad y no discriminacin: la ley trata a todos por igual. Mientras que las ideas no son incontestables,44 hay algo magnticamente atractivo en la justicia y su carcter legitimador. En el nivel macro, la Declaracin mejora la justicia del derecho internacional al garantizar un lugar a los derechos de los pueblos indgenas en mismo, funcionando, a su vez, para revertir, o al menos compensar, parte de las injusticias sufridas por los pueblos indgenas en el nombre del derecho internacional en el pasado.45 Esto lo ilustra quiz mejor el claro reconocimiento expresado en la Declaracin de que los pueblos indgenas son, realmente, pueblos y, como otros pueblos, tienen el derecho a la libre determinacin. Al hacer esto, el derecho internacional aplica una interpretacin ordinaria de pueblos,46 y responde a la dificultad, que no tiene sentido lgico, de reconocer el derecho a la libre determinacin de pueblos sin autogobierno pero no a los pueblos indgenas.

CUARTA PARTE CLAIRE CHARTERS

309

Hasta cierto punto, el reconocimiento de la libre determinacin de los pueblos indgenas revierte la falla discriminatoria del derecho internacional al no considerar las formas de organizacin poltica y de control sobre sus territorios de los pueblos indgenas como fuente de soberana, o algo de igual valor. Aunque el derecho internacional se haba vuelto ms inclusivo para los pueblos indgenas antes de 2007 y haba aceptado las consecuencias legales derivadas de la ocupacin de territorios invadidos por pueblos no europeos,47 no haba llegado todava a reconocer su autoridad soberana. Sin intentar tratar de las diferencias entre libre determinacin y soberana, est claro que el reconocimiento del derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin responde, en cierto grado, a esta discriminacin. Algunas disposiciones especficas de la Declaracin tienen por objeto asegurar que la ley respeta la dignidad humana de los pueblos indgenas igual que la de otros individuos y pueblos. La Declaracin reconoce fuertes derechos de los pueblos indgenas a sus tierras, incluidas las que tradicionalmente han posedo, ocupado o de otra manera utilizado o adquirido. Esto est en consonancia con una lnea de la jurisprudencia en el nivel internacional que reconoce los derechos colectivos de los pueblos indgenas sobre las tierras, en particular la del Comit de la ONU para la Eliminacin de la Discriminacin Racial y, con anterioridad, las de la Comisin y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.48 Estos casos ilustran que los derechos a la propiedad, los derechos a la igualdad y los derechos a la cultura exigen igual reconocimiento de los derechos a la tierra de los pueblos indgenas.49 De este modo, al reconocer los derechos a la tierra de los pueblos indgenas, la Declaracin avanza para mejorar la justicia del derecho internacional.

Coherencia Finnemore seala: Las exigencias normativas se hacen poderosas y prevalecen si son persuasivas; ser persuasivas significa basar las demandas en normas existentes de forma que se enfatice la congruencia y coherencia normativas. La persuasin y la coherencia lgica de las exigencias normativas son importantes desde el punto de vista poltico, pero desde el punto de vista jurdico son esenciales y deben estar explcitas en la ley. 50 De forma similar, Ronald Dworkin defiende la integridad del derecho, un concepto anlogo a la coherencia tal como la describe Finnemore, que, sostiene, puede ser fuente de obediencia de la ley porque promueve su autoridad moral para asumir y desplegar un monopolio de fuerza coercitiva. 51

310

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

Los derechos de los pueblos indgenas no son, en conjunto, totalmente congruentes, en el sentido de que las premisas conceptuales en las que descansan son variadas y a veces contradictorias. Este punto lo explica Kingsbury cuando ilustra las tensiones entre las justificaciones de las demandas indgenas basadas en, segn la poca, los derechos de las minoras, los derechos humanos, la libre determinacin, la soberana histrica o las demandas sui generis.52 Llega a la conclusin de que la utilizacin de justificaciones contrapuestas es positiva, al proporcionar el grado adecuado de flexibilidad para acomodar los distintos tipos de demandas de los pueblos indgenas. Adems, hay tensiones internas dentro de las premisas conceptuales de cada una de las categoras de Kingsbury, como la consideracin de los derechos de los pueblos indgenas como derechos humanos. Hay excelentes y convincentes razones para expandir los derechos humanos de modo que incluyan tambin a los derechos colectivos. Hay algunos derechos colectivos que las personas necesitan para poder experimentar con igualdad la dignidad humana y una plena proteccin de sus derechos. Hay tambin, al menos desde un punto de vista indgena, un valor inherente en el grupo que excede el de la suma total de los individuos que lo componen. Pero los derechos humanos se han basado, histricamente, en una tradicin liberal occidental que prioriza al individuo sobre el grupo. Aunque los derechos humanos se han expandido para acomodar los derechos de grupos, esta tensin sigue siendo un lastre en cualquier conceptualizacin de los derechos de los pueblos indgenas como exclusivamente derechos humanos. No est claro que la Declaracin resuelva el tipo de incoherencias que se acaban de sealar. En muchas formas, puede exacerbarlas en el sentido de que los derechos contenidos en ella son diferentes en calidad y se basan en justificaciones diversas y, a veces, contrapuestas. Algunos de los derechos de la Declaracin son claramente caractersticos de los derechos humanos, como el derecho a la vida de las personas indgenas (artculo 7(1));53 algunos son similares a derechos que normalmente se asocian con los derechos de las minoras, como los derechos a participar en los sistemas polticos dominantes (artculo 19); algunos parecen ser sui generis, como los derechos a la autonoma y al autogobierno (artculo 4), un lenguaje que no suele encontrarse en el derecho internacional; otros se basan en la soberana histrica de los pueblos indgenas, que justifica derechos explcitos a la reparacin (artculo 28). Esta confusin conceptual debe analizarse a la luz de la creciente proliferacin de derechos de los pueblos indgenas e instituciones que los aplican bajo el derecho internacional en general; ms y ms instituciones, desde el Banco Mundial a la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI), estn elaborando y aplicando normas sobre pueblos indgenas. A pesar de todo lo sealado, la Declaracin tiene cierta coherencia al envolver los derechos de los pueblos indgenas como un paquete de derechos. Aunque existan justificaciones divergentes para los derechos de los pueblos indgenas, se reflejan en ella de una manera pulcra y accesible. Arroja cierta luz sobre la pre-

CUARTA PARTE CLAIRE CHARTERS

311

gunta cules son los derechos de los pueblos indgenas? Y resuelve algunas cuestiones pendientes, por ejemplo, que algunos derechos colectivos son tambin derechos humanos.

Precisin La precisin de las normas se considera un importante indicador de su legitimidad. Franck seala: La indeterminacin [] tiene su coste. Las normas imprecisas hacen ms difcil saber qu conformidad se espera, lo que a su vez hace ms fcil de justificar su no cumplimiento. Viceversa, cuanto ms precisa sea una norma, ms difcil es resistir el empuje de la norma hacia su cumplimiento y justificar su incumplimiento. Dado que pocas personas o estados quieren ser vistos como violadores obvios de una regla de conducta generalmente aceptada, pueden intentar resolver los conflictos entre las exigencias de la ley y su deseo de no ser estorbados interpretando la norma de manera permisiva. Una norma precisa y menos elstica es ms resistente a estas estrategias de evasin que una norma imprecisa. 54 Franck describe la precisin como lo que hace una norma clara o transparente: Normalmente se consigue con la declaracin explcita en el texto de la norma del lmite entre lo permisible y lo no permisible, o con la designacin de un proceso para clarificar, en un instancia contenciosa, el significado de una norma. En otras palabras, una norma que es vaga puede an considerarse como muy legtima si su aplicacin en instancias dadas, contenciosas, est abierta a un proceso que la dota de precisin.55 La imprecisin puede tambin perjudicar la aplicacin de los derechos de los pueblos indgenas. Como seal Falk, la confusin semntica que est implcita en las visiones estatalistas de la libre determinacin se ha utilizado para evitar hacer frente a las situaciones actuales de naciones cautivas o, incluso con mayor insistencia, a las diversas situaciones penosas en que se encuentran los pueblos indgenas.56 Sin embargo, debe sealarse que la precisin total no es ni posible ni necesariamente deseable ya que puede impedir el tipo de interpretacin evolutiva del derecho internacional que pudiera ser apropiada en algunas circunstancias, especialmente en el caso de los derechos humanos.57 Restringira adems el uso de la ambigedad constructiva cuando se elaboran las normas internacionales que es, a menudo, necesaria para conseguir que haya un acuerdo sobre las mismas.

312

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

La Declaracin ha mejorado, particularmente, la precisin de algunas normas en cuanto a su aplicacin a los pueblos indgenas, como el derecho a la libre determinacin. Como ha afirmado Anaya, [e]n esta era post Declaracin hay menos preguntas sobre el contenido de los derechos de los pueblos indgenas, ya que la Declaracin ha avanzado mucho en la resolucin de estas preguntas y se yergue como una representacin del consenso mundial sobre esos derechos.58 Como est bien documentado, el significado de libre determinacin es ampliamente discutido.59 Adems, algunos han hablado de las dificultades de interpretar pueblos como incluyendo a los pueblos indgenas y de si los pueblos indgenas deberan o no tener derecho, desde el punto de vista jurdico, a la secesin. Pero con la adopcin de la Declaracin se ha conseguido una cierta clarificacin. El significado del derecho de un pueblo indgena a la libre determinacin queda claro en el significado ordinario de la misma Declaracin cuando se interpreta a la luz de sus travaux prparatoires, de su propsito y de su contexto.60 El Artculo 3 seala sin ambages que los pueblos indgenas tienen el derecho a la libre determinacin lo que significa que, cuando se cumplan los criterios para ejercer un derecho a la secesin segn el derecho internacional, los pueblos indgenas tienen legalmente este derecho. Como en otras circunstancias, este derecho debe equilibrarse con el derecho de los estados a mantener su integridad territorial, como se explicita el artculo 46(1) y en las explicaciones de voto de los estados cuando se adopt la Declaracin.61 La Declaracin clarifica ms adelante que, como un medio de ejercer la libre determinacin, los pueblos indgenas tienen el derecho a la autonoma o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, as como a disponer de los medios para financiar sus funciones autnomas (Artculo 4). La Declaracin deja tambin claro que hay un componente institucional en la libre determinacin de los pueblos indgenas que implica que tienen el derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones polticas, jurdicas, econmicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, [...] en la vida [...] del Estado (Artculo 5), incluyendo la participacin relativa a las actividades de subsistencia y desarrollo (artculo 20). El Artculo 34 seala que [l]os pueblos indgenas tienen derecho a promover, desarrollar y mantener sus estructuras institucionales y sus propias costumbres, espiritualidad, tradiciones, procedimientos, prcticas y, cuando existan, costumbres o sistemas jurdicos, de conformidad con las normas internacionales de derechos humanos. En la misma lnea, los pueblos indgenas tienen el derecho a participar en las cuestiones que afecten a sus derechos adems de a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopcin de decisiones (artculo 18). Es importante sealar que, segn el artculo 18, los pueblos indgenas tienen el derecho a incidir notablemente en los procesos polticos dominantes de adopcin de decisiones antes de que se adopten medidas que pudieran afectarles. Tienen derecho a ser consultados con el fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado (Artculo 19

CUARTA PARTE CLAIRE CHARTERS

313

y, en relacin con las tierras, territorios y recursos, artculo 32(2)). Igualmente, [l] os pueblos indgenas tienen derecho a determinar su propia identidad o pertenencia conforme a sus costumbres y tradiciones. (Artculo 33).

La Declaracin y la legitimidad del compromiso


Como se ha sealado anteriormente, la legitimidad del compromiso describe el aumento de la autoridad de una norma derivada de la interaccin con esa norma despus de su establecimiento, lo que lleva a una interiorizacin de la norma. Aqu se presentan y consideran, en el contexto de la Declaracin, diferentes tipos de legitimidad del compromiso. La legitimidad del compromiso con la norma es el tipo ms prometedor de legitimidad en el sentido de que, de los tres, es el que puede aumentar con el paso del tiempo despus de la adopcin de las normas, en este caso de la Declaracin. Puede adems verse positivamente influida por actores no estatales, como los pueblos indgenas, que pueden obligar a la interaccin del estado con las normas, incluso cuando los estados preferiran ignorarlas o verlas caer en la total falta de uso y en la irrelevancia.62 Torres explica cmo las normas surgen en el contexto de los derechos de los pueblos indgenas en la esfera jurdica internacional basadas en la premisa del compromiso con ellas. La autora seala: Una norma incluye, y est en gran medida determinada por ello, la enunciacin y reconocimiento de un grupo dado de estndares por los organismos y agencias internacionales, como las Naciones Unidas. Si examinamos las interacciones entre grupos nativos no dominantes, defensores indgenas, gobiernos nacionales y agencias internacionales, es posible discernir si las interacciones siguen un patrn particular. Si lo hacen, est emergiendo o ha sido establecida una norma relativa a los problemas a los que se enfrentan las poblaciones indgenas. 63

Conocimiento de la norma El conocimiento de la norma puede aumentar la interaccin con la misma y, en consecuencia, su interiorizacin. Una mayor conciencia de las normas puede llevar a los estados, a la sociedad civil, a los organismos judiciales y jurdicos y a los individuos a comprometerse con ellas, a justificar y enmarcar la consideracin de los temas a la luz de esas normas. El conocimiento de la existencia de una norma puede producir un creciente y subsiguiente recurso a la misma. El conocimiento de la Declaracin es alto, teniendo en cuenta que fue adoptada tan recientemente como septiembre de 2007. El largo proceso que llev a su adopcin, los aos y aos de negociaciones, unidos a los esfuerzos de los pueblos indgenas para lla-

314

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

mar la atencin sobre ella, ha llevado a un nivel relativamente alto de conciencia sobre la Declaracin evidenciado, por ejemplo, en el reconocimiento que han hecho de ella las instancias judiciales nacionales.64

Socializacin e interaccin, interpretacin e interiorizacin Algunas escuelas de relaciones internacionales y derecho internacional, como los constructivistas, explican la obediencia a las normas internacionales a travs del impacto que pueden tener para socializar a los estados para que acten de cierto modo. El constructivismo sostiene que los estados pueden ser socializados para que obedezcan las normas internacionales a travs de su participacin en los asuntos mundiales, a menudo en mbitos institucionales internacionales. Finnemore seala: Los estados estn atrapados en densas redes de relaciones sociales transnacionales e internacionales que dan forma a sus percepciones del mundo y a su papel en ese mundo. La socializacin de los estados por la sociedad internacional en la que ellos y sus poblaciones viven, les lleva a desear determinadas cosas. 65 Y los estados son socializados para aceptar nuevas normas, valores y percepciones de inters por las organizaciones internacionales66, lo que significa que las organizaciones internacionales pueden cambiar lo que los estados quieren.67 El proceso de socializacin es constitutivo y generativo, crea nuevos intereses y valores para los actores. Cambia la accin estatal no constriendo la actuacin de los estados con un conjunto determinado de preferencias, sino cambiando sus preferencias.68 Segn este enfoque el cumplimiento aumenta fundamentalmente a travs de tcnicas de persuasin que descansan en el poder de las normas.69 Esta visin del cumplimiento est en consonancia con la de la escuela britnica de la sociedad internacional segn la cual: Las naciones, por tanto, obedecen las reglas internacionales no porque realicen unas clculos sofisticados sobre cmo el cumplimiento o el incumplimiento puede afectar sus intereses, sino porque un hbito reiterado de obediencia dentro de un marco social los socializa y transforma sus intereses de modo que llegan a valorar el cumplimiento de las reglas.70

Por otro lado, Koh subraya la importancia del proceso de interaccin, interpretacin e interiorizacin de las normas para crear incentivos para que los estados obedezcan las normas internacionales. Destaca el papel tanto de los procesos horizontales, la accin intergubernamental, como de las relaciones verticales entre

CUARTA PARTE CLAIRE CHARTERS

315

los sistemas legales nacionales e internacionales, que se funden alrededor de las normas. Explica: Uno o ms actores transnacionales provocan una interaccin (o una serie de interacciones) con otros, lo que fuerza una interpretacin o enunciacin de la norma global aplicable a la situacin. Al hacer eso, la parte proponente busca no solo obligar a la otra parte, sino tambin que se interiorice la nueva interpretacin de la norma internacional en el sistema normativo interno de la otra parte. [] La transaccin genera una norma legal que guiar las futuras interacciones transnacionales entre las partes; las transacciones futuras harn que las normas se interioricen an ms y, con el tiempo, la participacin reiterada en el proceso ayudar a reconstituir el inters e incluso las identidades de los participantes en el proceso.71 Los actores no estatales pueden tener un papel protagonista en el proceso legal transnacional de Koh: [c]onforme los actores transnacionales gubernamentales y no gubernamentales interactan repetidamente dentro del proceso legal transnacional, generan e interpretan normas internacionales y despus intentan que dichas normas se interioricen en el nivel nacional.72 Los actores no estatales pueden propiciar la interpretacin de las normas legales obligando a los estados a participar en los foros disponibles para la enunciacin y elaboracin de normas.73 Hay muchas formas en las que los pueblos indgenas pueden aumentar la legitimidad de la Declaracin, animando e incluso garantizando que los estados interacten con ella, precipitando el proceso de interpretacin y posterior interiorizacin. En trminos generales, los pueblos indgenas pueden comenzar por enunciar sus cuestiones en trminos de los derechos y libertades de la Declaracin en sus iniciativas polticas y legislativas. Los estados se vern obligados a utilizar la Declaracin cuando respondan. En el nivel internacional, hay muchas oportunidades en las que utilizar lenguaje basado en la Declaracin. Por ejemplo, al presentar comunicaciones a los rganos de los tratados internacionales de derechos humanos o a los mecanismos de supervisin de la OIT, o al proporcionar a los mismos informacin que deben tener en cuenta en sus exmenes de los estados, los pueblos indgenas podran comentar sobre el cumplimiento estatal de la Declaracin. Aunque los rganos de los tratados internacionales de derechos humanos y la OIT no tienen la obligacin de conformarse o de aplicar la Declaracin, se puede argumentar, segn la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que es relevante para su interpretacin de los derechos humanos o de los derechos de los convenios de la OIT.74 Adems, las instituciones internacionales no deberan, por cuestin de buena poltica, aplicar normas que estn por debajo de las establecidas por la Asamblea General de la ONU. El Relator Especial sobre indgenas tiene el mandato especfico de promover la Declaracin y los instrumentos internacionales pertinentes para la promocin de los derechos de

316

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

los pueblos indgenas, cuando proceda.75 Los pueblos indgenas, cuando se comunican con l en relacin con su mandato de recibir quejas, de informar sobre cuestiones temticas o en las visitas a pases, tienen, segn esta resolucin del CDH, una base legal slida con la que solicitar sus comentarios sobre la aplicacin de la Declaracin por el estado. De igual modo, en el nivel nacional, los pueblos indgenas pueden fomentar la interaccin del estado con la Declaracin, como ilustra con claridad el caso maya presentado ante la Corte Suprema de Belice en Cal y Otros versus el Fiscal General de Belice y otros.76 Sobre el impacto de la Declaracin, el Juez Conteh seal: cuando estas resoluciones o Declaraciones contienen principios de derecho internacional general, los estados no deben ignorarlas. Esta Declaracin [...] fue adoptada por un aplastante nmero de 143 estados a favor con solo cuatro estados en contra y once abstenciones. Es una cuestin de cierta importancia, en mi opinin, que Belice votara a favor de esta Declaracin. Y yo opino que su Artculo 26 es de especial resonancia y relevancia en el contexto de este caso por reflejar, a mi parecer, el creciente consenso y los principios generales del derecho internacional sobre los pueblos indgenas y sus tierras y recursos. 77 Como conclusin, el Juez sealaba: Soy, por tanto, de la opinin de que esta Declaracin, al representar, como lo hace, los principios generales del derecho internacional relativo a los pueblos indgenas y a sus tierras y recursos, es de tal fuerza que el [...] Gobierno de Belice no debe ignorarla.78 Adems, los pueblos indgenas no deben reducirse a plantear la Declaracin solo en foros judiciales. Puede convertirse tambin en el lenguaje en el que expresen sus demandas polticas. La legitimidad del compromiso puede adherirse a las normas incluso cuando los estados estn reluctantes a comprometerse con ellas o las rechazan por completo. Por ejemplo, continuando con su oposicin a la Declaracin, Canad argument a favor de la inclusin de las palabras cuando proceda al final de la frase en la que se detalla el mandato del Relator Especial de promover la Declaracin.79 Irnicamente, para conseguir la inclusin de estas palabras, Canad se vio obligado a relacionarse con la Declaracin y a llamar la atencin sobre ella, dndole mucha importancia. Yo argumentara que la posicin de Canad funcion en este caso, a largo plazo, en apoyo de la Declaracin, al forzar a todos los otros estados a favor de la Declaracin a articular sus razones para apoyarla una vez ms y, como resultado de esto, tal vez su apego a la Declaracin haya aumentado. Adems, los pueblos indgenas en Canad han hecho un buen trabajo cabil-

CUARTA PARTE CLAIRE CHARTERS

317

deando al Parlamento de Canad para que expresara su apoyo a la Declaracin en el mbito nacional,80 mantenindola as en la agenda del gobierno.

Infraestructura internacional, incluidos los mecanismos para la resolucin de controversias La existencia de mecanismos para resolver controversias legales internacionales puede aumentar la legitimidad de las normas de dos maneras: proporcionando herramientas para resolver las imprecisiones en las normas y proporcionando espacios en los que los actores pertinentes puedan interactuar sobre cuestiones legales internacionales. La infraestructura institucional incluye mecanismos para la resolucin de controversias y aquellos responsables del desarrollo de polticas y la prestacin de servicios. No hay ningn mecanismo de resolucin de controversias asociado a la Declaracin, al menos no del mismo modo que lo tienen los tratados de derechos humanos de la ONU que establecen tambin comits para supervisar el cumplimiento de los estados, o la OIT, que tiene mecanismos para supervisar el cumplimiento de sus convenios. Pese a ello, como seala Rodrguez Piero en este libro, los rganos de los tratados de derechos humanos internacionales y regionales y la OIT deberan esforzarse para interpretar sus convenciones a la luz de la Declaracin, como les exige la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados. El Relator Especial sobre los indgenas tiene, como se ha mencionado, el mandato explcito de promover la Declaracin.81 Los estados tienen la clara obligacin de promover el respeto por las disposiciones de la Declaracin y su aplicacin bajo el Artculo 42. Adems, segn el Artculo 40: Los pueblos indgenas tienen derecho a procesos equitativos y justos para el arreglo de controversias con los Estados u otras partes, y a una pronta decisin sobre esas controversias, as como a una reparacin efectiva de toda lesin de sus derechos individuales y colectivos. En esas decisiones se tendrn debidamente en consideracin las costumbres, las tradiciones, las normas y los sistemas jurdicos de los pueblos indgenas interesados y las normas internacionales de derechos humanos. Es decir, si las demandas de los pueblos indgenas se presentan en trminos de no cumplimiento de la Declaracin por parte de los estados, entonces los mecanismos nacionales de resolucin de controversias tendrn que tener en cuenta tambin la Declaracin, al menos como buena prctica y para no poner en peligro la posicin poltica internacional del estado. La propia Declaracin trata de la supervisin e infraestructura institucional internacional para estimular su cumplimiento. Impone a los rganos y organis-

318

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

mos especializados del sistema de las Naciones Unidas y otras organizaciones intergubernamentales la obligacin de contribuir a la plena realizacin de las disposiciones de la presente Declaracin mediante la movilizacin, entre otras cosas, de la cooperacin financiera y la asistencia tcnica. Se establecern los medios de asegurar la participacin de los pueblos indgenas en relacin con los asuntos que les conciernan. (Artculo 41). Las Naciones Unidas, sus rganos, incluido el Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas y los organismos especializados, en particular a nivel local, as como los Estados, promovern el respeto y la plena aplicacin de las disposiciones de la presente Declaracin y velarn por la eficacia de la presente Declaracin. (Artculo 42). Los rganos y agencias especializadas de la ONU, y otras organizaciones intergubernamentales, incluyen a un gran nmero de instituciones, como la OIT, la UNESCO, la OMPI, que est desarrollando proyectos sobre el conocimiento tradicional de los pueblos indgenas,82 y otras. Destacando la Declaracin y sensibilizando sobre ella cuando llevan a cabo esas actividades, las agencias y organismos de la ONU pueden influir en los estados para que se ajusten a la Declaracin cuando se trata de cuestiones de los pueblos indgenas. Las agencias especializadas, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer pueden ser instrumentales para hacer efectivos los derechos de los pueblos indgenas, ya que estn implicadas en actividades dirigidas a ayudar a los pueblos indgenas en el terreno, lo que incluye, por ejemplo, la aplicacin de polticas relativas a los pueblos indgenas. Esto solo suceder si el Grupo de Apoyo Interinstitucional de la ONU sobre Pueblos Indgenas sigue promoviendo los derechos de los pueblos indgenas,83 como con la gua de la OIT sobre buenas prcticas para la aplicacin de los derechos de los pueblos indgenas en la Declaracin y en el Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales,84 y celebra reuniones especiales sobre la Declaracin.85 Tenemos evidencias de que los organismos especializados de la ONU estn utilizando la Declaracin: el Grupo de Expertos de la ONU sobre Lenguas Indgenas recomend que los estados utilicen la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas y otras normas relevantes de derechos humanos como la base sobre la que desarrollar sus polticas y legislacin relativas a la promocin y fortalecimiento de las lenguas indgenas. 86 La Declaracin especifica el papel del FPCI en la promocin del respeto y plena aplicacin de sus disposiciones. Teniendo esto presente, un informe del FPCI re-

CUARTA PARTE CLAIRE CHARTERS

319

comienda el establecimiento de un Comit del Foro sobre la Declaracin,87 sugiriendo incluso que desempee cierta funcin de supervisin de los derechos humanos en los estados. Seala: Sobre la base de su experiencia, el Foro puede comunicar a los gobiernos el mensaje sobre los derechos humanos de distintas maneras. Cuando se pide al Foro que se ocupe de un caso concreto de violacin flagrante de los derechos humanos, la Mesa del Foro podra analizar la situacin, en consulta con el Relator Especial sobre los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Pueblos Indgenas y, si lo considera apropiado, estudiar la posibilidad de ejercer sus buenos oficios con respecto a un gobierno para pedir que se corrija la situacin. Otras formas de hacerlo podran ser enviar una misin al pas por invitacin de un gobierno para cerciorarse de la validez de la informacin recibida y entablar un dilogo con las poblaciones indgenas interesadas y con los rganos y funcionarios gubernamentales pertinentes. La autoridad del Foro como principal rgano de las Naciones Unidas en la esfera de las cuestiones indgenas, quedara bien sentada con esos mtodos. 88 Sin duda, el recin establecido Mecanismo de Expertos de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas elaborar jurisprudencia relativa a la Declaracin dado que su mandato es especficamente de derechos humanos y que reporta a la institucin central de la ONU sobre derechos humanos, el Consejo de Derechos Humanos.89

Conclusin
Este captulo ha intentado ilustrar que cuanto mayor sea la percepcin de su legitimidad, tanto ms mejorar la aplicacin de la Declaracin, entendida la legitimidad como la cualidad en las normas internacionales que lleva a los estados a interiorizar una pulsin de obedecerlas voluntaria y habitualmente, incluso si esa obediencia no responde necesariamente a sus intereses y a pesar de la falta de soberana o de sanciones en caso de incumplimiento. El concepto de legitimidad es particularmente importante para explicar, y galvanizar, el cumplimiento de un instrumento que no es, formalmente, legalmente vinculante como es el caso de la Declaracin. La Declaracin es legtima en tres sentidos: es resultado de procesos legtimos; su contenido es sustantivamente justo y mejora la coherencia y precisin de los derechos de los pueblos indgenas y, finalmente, ha habido un compromiso sustancial con la Declaracin. En particular, las negociaciones de ms de 25 aos que llevaron a la Declaracin, conducidas en marcos formales, transparentes, establecidos e institucionalizados, le otorgan una enorme legitimidad, como lo hace la

320

El desafio de la Declaracion Historia y futuro de la declaracion de la ONU sobre pueblos indigenas

apertura de dichos procesos. Los pueblos indgenas pudieron participar en casi todas las etapas. Sustantivamente, la Declaracin sirve para responder a algunas de las desviaciones histricas del derecho internacional contra los pueblos indgenas al reconocer, en particular, los derechos de los pueblos indgenas a la libre determinacin y a sus tierras, territorios y recursos. Las necesidades especiales de los pueblos indgenas quedan ahora contempladas en el derecho internacional. La Declaracin proporciona adems mayor coherencia y precisin a los derechos de los pueblos indgenas. Rene la mayora de esos derechos en un solo instrumento, detallando y clarificando el contenido de los mismos, como por ejemplo qu significa el derecho de libre determinacin en el contexto indgena. Por ltimo, la legitimidad de la Declaracin est destinada a aumentar conforme el mundo, incluidos los estados, los actores no estatales, los gobiernos locales, las corporaciones transnacionales, los individuos y otros se comprometan con ella. Hay un alto grado de conocimiento de la Declaracin y, enmarcando sus demandas en trminos de la Declaracin y presentndolas en los foros polticos y legales naciones e internacionales, los pueblos indgenas pueden propulsar y aumentar el ritmo de interiorizacin de estas normas por los estados. Como se ha explicado anteriormente hay, ciertamente, en esta fase de proliferacin institucional internacional del derecho internacional, muchos escenarios en los que los pueblos indgenas pueden llevar a cabo este ejercicio. As que la esperanza es que se podr alcanzar el desafo citado por el Relator Especial y la OACDH al inicio de este artculo: un cambio positivo en la vida cotidiana de los pueblos, hombres, mujeres y nios indgenas. 90

Notas
1 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y Relator Especial de la ONU sobre la situacin de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas, Comunicado de prensa, Ginebra, 9 de agosto de 2008 disponible en www.un.org/ events/indigenous/2008. Asamblea General Resolucin 61/295: Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, Doc. ONU A/61/67, Anexo (13 de septiembre de 2007). Expresando el poder que los defensores, como los pueblos indgenas, tienen para influir en los resultados de las controversias y el cach unido a las normas persuasivas y coherentes, Finnemore escribe: son los argumentos de los abogados y de los juristas internacionales sobre el modo en que estos argumentos deberan ser interpretados lo que influye en los resultados de las controversias sobre normas legales internacionales. Los conflictos normativos ms graves y fund