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NDICE DE TRANSPARENCIA DE LAS ENTIDADES PBLICAS

Ttulo: 1er. Indice de Transparencia de las Entidades Pblicas Autores: Jos Oviedo Ramonina Brea Isis Duarte Diagramacin e impresin: Editora Mediabyte, S.A. Impreso en Repblica Dominicana Printed in Dominican Republic

ndice

I. INTRODUCCIN . .......................................................... 5 II. ANTECEDENTES............................................................ 9 III. CRITERIOS DE SELECCIN DE LAS ENTIDADES PBLICAS. ...................................11 IV. INSTITUCIONES SELECCIONADAS.......................12 V. FACTORES E INDICADORES PARA LA MEDICIN DE LA TRANSPARENCIA INSTITUCIONAL. .............................................................13 1. Factor Visibilidad y Rendicin de Cuentas......................15 2. Factor Institucionalidad.................................................. 25 3. Factor Sancin................................................................. 38 VI. PROCESO DE EVALUACIN ...................................43 VII. RESULTADOS DEL NDICE DE TRANSPARENCIA ...........................................................46 1. Resultados globales ......................................................... 46 2. Resultados por factor e indicador................................... 49 3

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VIII. RESULTADOS DEL NDICE DE TRANPARENCIA: PROMEDIOS POR FACTOR E INDICADOR.................54 IX. RESULTADOS POR INSTITUCIN.........................57 X. ELEMENTOS PARA EL ANLISIS DE LOS RESULTADOS.....................................................57

I. INTRODUCCIN

a aspiracin a la transparencia de los organismos gubernamentales se refiere a que estos hagan del dominio pblico la informacin acerca de sus decisiones, diseo, prcticas de polticas pblicas y resultados. La transparencia y el acceso a la informacin constituyen, al mismo tiempo, derechos centrales para el ejercicio y consolidacin de una democracia basada en la ciudadana, como tambin factores promisorios para el buen gobierno. El ejercicio gubernamental basado en flujos de informacin oportuna posibilita mejorar la gestin pblica e integrar ms activamente a funcionarios y empleados en torno a la misin de la entidad. Igualmente, la transparencia facilita la relacin entre Estado y sociedad a travs de una gestin pblica abierta a las opiniones y presiones de la ciudadana con respecto a los servicios pblicos y las polticas pblicas. Otra de las consecuencias importantes de la transparencia gubernamental es que ampla y hace cotidiana la rendicin de cuentas y, adems de redir los riesgos de corrupcin. Sin embargo, la instalacin de las prcticas institucionales en la gestin gubernamental no se deriva simplemente de nueva legislacin ni es de rpido cumplimiento. Los logros de transparencia sern el resultado de una trayectoria compleja, ya que implican un redi5

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seo institucional de los procedimientos burocrticos y polticos de los organismos gubernamentales, as como la modernizacin de la gestin y sistemas de informacin, para que fluyan mediante prcticas de transparencia. Conjuntamente con los cambios propios de un diseo organizacional y el incremento de capacidades institucionales que aseguren las prcticas de transparencia en los organismos pblicos, es necesario un cambio de valores, de la cultura organizacional y de la poltica de los/as actores/as gubernamentales. Este complejo proceso se beneficia de instrumentos de la ciudadana que al mismo tiempo que evalan los avances de transparencia en las entidades pblicas, estimulan las iniciativas de transparencia. El ndice de Transparencia Nacional (ITN) constituye una herramienta fundamental para el monitoreo y el mejoramiento de las condiciones institucionales de transparencia y la consecuente disminucin de los riesgos de corrupcin. El ITN es un instrumento de medicin de la accesibilidad, disponibilidad y calidad de la informacin, de los parmetros institucionales puestos en prctica por las organizaciones pblicas y de la aplicacin de medidas coercitivas para las conductas contrarias a las normas tico-jurdicas establecidas. El ITN tambin indica los riesgos de corrupcin a partir del grado de transparencia, ya que existe una relacin directamente proporcional entre el grado de transparencia y los mrgenes en los que pueden surgir prcticas de corrupcin en la institucin. No obstante, es necesesario aclarar que este instrumento no mide directamente el
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nivel de corrupcin, sino las condiciones institucionales que pueden inhibirla, minimizar sus posibilidades, sancionarla, favorecerla, ampliar sus posibilidades o facilitar impunidad. El ITN mide la transparencia a partir de un conjunto de estndares fundamentados tanto en el concepto de transparencia y en los instrumentos jurdico-institucionales que se desarrollan en todo el mundo, para promoverla como en el marco legal y normativo y en los procesos institucionales de cambio de cada pas. En este sentido, este instrumento registra una realidad institucional pero tambin apunta hacia el futuro, reflejando los avances institucionales, favoreciendo la autoevaluacin y contribuyendo al direccionamiento de las organizaciones hacia una mayor transparencia. Instrumentos similares son desarrollados internacionalmente, y en particular en Amrica Latina en particular. Esta herramienta mide objetivamente la transparencia institucional mediante el levantamiento de informacin, la ponderacin y la evaluacin de un conjunto de factores (visibilidad y rendicin de cuentas, institucionalidad y sanciones) compuestos por un amplio cuadro de indicadores y variables. Esto permite un enfoque multidimensional capaz de registrar las fortalezas y debilidades de las organizaciones en diversas reas. El ndice de Transparencia Nacional de la Repblica Dominicana, auspiciado por Participacin Ciudadana, tiene como referente al ndice Nacional de Transparencia de Colombia, cuya metodologa es adaptada a la realidad institucional dominicana. La edicin del
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ao 2007 es la primera de una serie que ser realizada peridicamente con fines comparativos, con el propsito de que el ITN se convierta en un instrumento apropiado tanto por la sociedad civil, para acciones de presin social y seguimiento, como por las instituciones pblicas, para tener un referente objetivo, a los fines de impulsar sus planes y acciones de avance institucional.

II. ANTECEDENTES
na de las ms relevantes iniciativas que han tenido lugar en Amrica Latina es la elaboracin del ndice de Transparencia y su aplicacin en entidades pblicas. El ndice de Transparencia preparado por Transparencia Colombia, constituye, sin dudas, la herramienta de mayor depuracin y afinamiento para delinear los mapas de corrupcin, tanto en trminos objetivos como de la percepcin de los funcionarios pblicos con respecto a los esfuerzos y promocin de la prevencin y control de los riesgos de corrupcin en las organizaciones pblicas. En el mbito nacional se han desarrollado nuevas metodologas y maneras de medicin de la corrupcin, basadas en encuestas nacionales acerca de la percepcin y experiencia de la corrupcin con los fines de proveer informacin con respecto a la magnitud, las caractersticas y la ubicacin, entre otros aspectos.1 Se han diseado tambin propuestas como la del Observatorio de Transparencia y estudios acerca de transparencia en educacin2, entre otras iniciativas.
1 Las dos ms importantes son la Encuesta Nacional de Cultura Poltica y Democracia (Demos 2004), CUEPS-PUCMM/CESDEM, Ramonina Brea, Isis Duarte y Mitchell Seligson. Tambin la Encuesta sobre Corrupcin (Eco-2005), CUEPSPUCMM, Ramonina Brea, Isis Duarte y Jorge Vargas-Cullel. 2 Jos Oviedo y Ramonina Brea, Departamento de Gestin Pblica y Centro Universitario de Estudios Polticos y Sociales de la Pontificia Universidad Catlica Madre y Maestra (PUCMM), bajo los auspicios del Proyecto Gobernabilidad y Justicia de USAID, 2003-04.

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Tambin se han desarrollado diagnsticos y estudios relativos al tema de las debilidades institucionales y las diferentes maneras del fenmeno de la corrupcin y de temas claves para la transparencia, como el acceso a la informacin, realizados principalmente por Participacin Ciudadana (PC), la Fundacin Institucionalidad y Justicia (FINJUS) y el Centro Universitario de Estudios Polticos y Sociales (CUEPS) de la Pontificia Universidad Catlica Madre y Maestra, as como por organismos internacionales. Con estos antecedentes y experiencia acumulada, elaboramos la metodologa para el Indice de Transparencia Repblica Dominicana, cuya aplicacin es un nuevo paso en la evaluacin de la transparencia institucional, y que constituye una elaborada adaptacin del diseo del ndice de Transparencia preparado por Colombia. Esta metodologa orienta el primer hito del ITN dominicano, con la perspectiva de su futura ampliacin anual a un nmero mayor de instituciones.

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III. CRITERIOS DE SELECCIN DE LAS ENTIDADES PBLICAS


Las instituciones sern seleccionadas partiendo de los siguientes criterios: a) Realizar una misin institucional de importancia estratgica y proveer servicios bsicos para la sociedad dominicana. b) Ser representativas de diversas reas del sector pblico. c) Ser una de las Secretaras de Estado con mayor asignacin en el Presupuesto General de la Nacin. d) Ser sujeto de control fiscal de la Cmara de Cuentas o del control legislativo. e) Existencia de algunos diagnsticos previos vinculados a la transparencia o a alguna de sus dimensiones. f) Generar un costo, en trminos de recoleccin de informacin, inferior al beneficio de incluir la institucin en la muestra. g) O, haber realizado un proceso reciente de modernizacin de los sistemas de informacin y acceso a informacin.

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IV. INSTITUCIONES SELECCIONADAS

obre la base de los criterios anteriores y con el propsito de componer el objeto de la primera medicin del ITN, se seleccionaron las siguientes 8 entidades pblicas: Secretara de Estado de Educacin (SEE) Secretara de Estado de Salud Pblica (SESPAS) Secretara de Estado de Obras Pblicas (SEOPC) Secretara de Estado de Trabajo (SET) Secretara de Estado de Medio Ambiente (SEMARN) Secretara de Estado de Relaciones Exteriores (SEREX) Secretara de Estado de Agricultura (SEA) Procuradura General de la Repblica (PGR)

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V. FACTORES E INDICADORES PARA LA MEDICIN DE LA TRANSPARENCIA INSTITUCIONAL

iguiendo la metodologa del ITN de Colombia, a la vez que la adaptamos a la realidad institucional dominicana, se tomaron tres factores fundamentales de transparencia como ejes de la construccin de indicadores: a. Visibilidad y Rendicin de Cuentas: Publicitacin, rendicin de informes y capacidad de acceso de la ciudadana a informacin institucional relevante, fidedigna y actualizada. b. Institucionalidad y eficiencia: Puesta en prctica de normas, procedimientos y controles reconocidos y precisos para limitar la discrecionalidad de funcionarios, empleados, polticos y particulares en el ejercicio de la funcin pblica, as como desarrollo de medios claros para lograr la misin y objetivos institucionales de manera efectiva y equitativa. c. Investigacin y Sancin: Identificacin, investigacin y sancin oportuna y efectiva de hechos constitutivos de falta por parte de los servidores pblicos y de organismos de control interno y externo.
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La articulacin efectiva de estos factores en las prcticas institucionales incrementa la transparencia y disminuye los riesgos de corrupcin. Los indicadores que proponemos adoptan aquellos indicadores construidos para la realidad institucional colombiana y sustituyen algunos indicadores del ITN de Colombia considerados como no viables en la realidad institucional dominicana, por otros ms apropiados. Las variables utilizadas para medir los indicadores y las fuentes de informacin utilizados por el ITN de Colombia tambin han sido adaptados en esta propuesta. La seleccin de las variables por indicador forma parte de la metodologa desarrollada y validada durante la ejecucin de la propuesta. A continuacin presentamos el cuadro de factores, indicadores y fuentes de informacin a ser utilizadas.

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1. FACTOR VISIBILIDAD Y RENDICIN DE CUENTAS


El factor institucionalidad se mide a travs del siguiente cuadro, el cual presenta los indicadores, su descripcin y fuentes de informacin.
Indicadores 1. Disponibilidad en la Web de informacin relevante para la ciudadana. Descripcin Califica la existencia y contenido de la informacin disponible en la Web, segn las prescripciones de la Ley General de Libre Acceso a la Informacin Pblica y sus reglamentos, as como la usabilidad de los medios de acceso. Califica la existencia y funcionamiento de la Oficina de Acceso a la Informacin (o el Responsable del Acceso a la Informacin), segn las prescripciones establecidas por la Ley General de Libre Acceso a la Informacin Pblica. y sus planes de recoleccin, sistematizacin de la informacin, as como los procedimientos en ejecucin. Califica la existencia y funcionamiento del servicio de informacin a solicitud de la ciudadana y el registro estadstico, temtico y tiempo de respuesta de las solicitudes. Califica la existencia y funcionamiento del servicio (lnea telefnica gratuita, Web, otros), as como el seguimiento, respuesta y monitoreo de las quejas, reclamos y sugerencias. Fuente de Informacin Pgina Web de la entidad; vnculos con portales virtuales y lneas telefnicas gubernamentales. Puntaje 100

2. Servicio de informacin, recoleccin y disponibilidad de informacin pblica generada en la institucin.

Informacin suministrada por la entidad; visitas de observacin.

100

3. Sistema de Solicitud de Informacin.

Pgina Web, informacin suministrada por la entidad. Pgina Web, informacin suministrada por la entidad.

100

4. Sistema de Atencin a Quejas y Reclamos.

100

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5. Trmites.

Verifica que la informacin acerca de procedimientos est completa y examina si los trmites se pueden realizar en lnea y que la institucin haya realizado procesos para racionalizarlos, simplificarlos o eliminarlos. Evala los medios, la accesibilidad, el contenido y el cumplimiento con las normas y plazos de la informacin acerca de la contratacin de compras y servicios en sus diferentes etapas (convocatoria, evaluacin, adjudicacin), segn la ley que regula las contrataciones y los manuales de la institucin). Evala tambin la disponibilidad del texto contractual y el sumario de contratos adjudicados, as como informacin acerca de los suplidores establecidos, y los planes y programacin de compra de bienes y servicios.

Pgina Web de la entidad. Informacin proporcionada por la entidad.

100

6. Publicidad de la contratacin de compras y servicios y procesos de apoyo.

Pgina Web e informacin suministrada por la entidad.

100

7. Rendicin de cuentas Califica la existencia y contenido a la ciudadana. de los ejercicios de rendicin de cuentas a la ciudadana, la gestin institucional, la ejecucin del presupuesto, los planes y programas a travs de su pgina Web y de otros medios. Total Factor Visibilidad y Rendicin de Cuentas (promedio)

Pgina Web de la entidad e informaciones suministradas por la entidad.

100

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1. Disponibilidad de Informacin Relevante para la Ciudadana (en la Web): Variables y Calificacin del Indicador
La Ley General de Libre Acceso a la Informacin Pblica (LGLAIP) y su Reglamento disponen que las entidades pblicas coloquen en sus pginas Web un conjunto de informaciones. Mediante este indicador se cualificar los grados de cumplimiento con los mandatos de la referida ley, ya que estas disposiciones fueron concebidas para transparentar aspectos claves generales de las entidades pblicas. La Oficina Presidencial de Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (OPTIC) public, en espacio pagado en la prensa nacional3, una serie de pautas tecnolgicas para la presentacin de los portales gubernamentales en Internet. La confeccin y disposicin de los portales gubernamentales deben incorporar la usabilidad, para que el acceso a la informacin sea fcil, rpido y agradable. En este sentido, se usar el trmino usabilidad tal como lo ha realizado la propia OPTIC: como una medida emprica de relativa facilidad, rapidez y agradabilidad.
Variables 1. Informacin General: a) Funciones de la institucin b) Organigrama c) Direccin, telfono y fax d) Horarios de trabajo Puntaje 10 2 2 2 2

3 Vase por ejemplo, El Diario Libre del 16 de enero de 2007, pp. 16 y 17.

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e) Correos electrnicos 2. Informacin Acerca de Normativa a) Leyes y decretos de la institucin b) Resoluciones y disposiciones de la entidad c) Marcos regulatorios legales y contractuales para la prestacin de los servicios pblicos y cuadros tarifarios 3. Informacin Acerca de Funcionarios a) Lista de funcionarios y empleados b) Categoras, funciones y remuneraciones c) Telfonos de los funcionarios directivos d) Declaracin jurada patrimonial de los funcionarios, obligados por ley 4. Informacin Acerca de la Gestin Pblica a) Presupuestos y clculos de recursos y gastos aprobados, su evolucin y estado de ejecucin b) Programas y proyectos, sus presupuestos, plazos, ejecucin y supervisin c) Informes de gestin d) Listado de beneficiarios de programas asistenciales, subsidios y becas. e) Lista de jubilaciones, pensiones y retiros f) Estado de cuentas de la deuda pblica, sus vencimientos y pagos Total Informacin 5. Presentacin de la Pgina Web a) La informacin est actualizada (muestra haber sido actualizada en los ltimos quince das) b) La informacin est distribuida en los diferentes grados de la estructura de navegacin c) En la pgina principal aparece la fecha de la ltima actualizacin d) En la pgina principal aparece y funciona un buzn para contactar a la institucin 6. Funcionalidad de la Pgina Web a) Tiene el mapa del sitio en el men principal b) Jerarqua de mens eficiente para encontrar la informacin en el menor tiempo posible c) Todas la ventanas tiene un acceso directo a la pgina de inicio d) Cada ventana del sitio debe permitir al usuario o usuarua navegar a cualquier otra opcin principal del sitio e) El tiempo de despliegue de una pgina no es superior a 25 segundos Total Usabilidad de la Pgina Web TOTAL

2 20 6 6 8 20 5 5 5 5 30 5 5 5 5 5 5 80 10 2.5 2.5 2.5 2.5 10 2 2 2 2 2 20 100

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2. Servicio de Informacin, Recoleccin y Disponibilidad de Informacin Pblica Generada en la Institucin:Variables y Calificacin del Indicador
La transparencia y el acceso a la informacin pblica implican un cambio en el ambiente organizacional y, sobretodo, en las formas de gestin de la informacin pblica, relativas a la produccin, flujos, archivos, almacenamiento y presentacin. Puesto que la transparencia implica que los actos de gobierno, sus decisiones y resultados sean accesibles, claros y se comuniquen al pblico, la nueva legislacin trata de fundar e impulsar los procedimientos y responsables del acceso. Estas variables califican precisamente en esta etapa inicial del sistema de informacin pblica, la instalacin de la persona y oficinas responsables de crear y mantener los sistemas de acceso a la informacin por parte del pblico, tales como el sistema de solicitudes de informacin y la actualizacin de la informacin pblica requerida por la legislacin.
Variables 1. Existencia y Funcionamiento del Responsable del Acceso a la Informacin (RAI) a) Responsable del Acceso a la Informacin (RAI) nombrado/a. b) El RAI ha elaborado los reglamentos y procedimientos para la gestin de solicitudes y organizacin de la informacin. c) Los reglamentos y procedimientos de gestin de solicitudes y de organizacin de informacin se aplican. d) Prepara de manera actualizada informes acerca de los asuntos propios de su gestin y del acceso a la informacin. 2. Existencia y Funcionamiento de la Oficina de Acceso a la Informacin a) La Oficina de Acceso a la Informacin est abierta al pblico. Puntaje 50 12.5 12.5 12.5 12.5 50 10

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b) Recoge, sistematiza y difunde por los medios previstos las informaciones cuya disponibilidad estn dispuestas por la ley y reglamento de acceso a la informacin pblica. c) Lleva a cabo el procedimiento de actuacin o plan de trabajo que ha elaborado. d) Tiene Informe de ejecucin del plan de trabajo. e) Tiene elaborado un registro en el cual enumera y describe los archivos puestos a disposicin del pblico. TOTAL

10 10 10 10 100

3. Sistema de Solicitud de Informacin: Variables y Calificacin del Indicador


Este indicador tiene como objetivo calificar la existencia y funcionamiento del sistema de solicitud de informacin donde la ciudadana encuentre mecanismos giles, fciles y de una duracin aceptable para la solicitud de informacin y de su respuesta.
Variables 1. Sistema de Solicitud de Informacin en Funcionamiento a) Existe el manual de procedimientos para la solicitud, tramitacin y denegacin de la informacin pblica. b) Formularios de solicitud, tramitacin y denegacin de informacin pblica estn disponibles al pblico. c) Las formas de solicitar informacin estn publicadas en un lugar visible de la institucin. d) Las solicitudes de informacin y los procedimientos estn en lnea en la pgina Web. e) Tiene actualizado el informe estadstico, temtico y el tiempo de respuesta de las solicitudes. TOTAL Puntaje 100 20 20 20 20 20 100

4. Sistema de Atencin a Quejas y Reclamos:Variables y Calificacin del Indicador


Este indicador pretende calificar la existencia y funcionamiento de un sistema de atencin a las quejas
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y reclamos, mediante el cual la ciudadana encuentre oportuna atencin y soluciones a insatisfacciones con el servicio o atencin de la entidad.
Variables 1. Sistema de Quejas y Reclamos en Funcionamiento a) Existe una oficina o encargado/a de atender las quejas y reclamos. b) Direccionamiento por medio de la telefona de la queja o el reclamo. c) Existe informe actualizado de quejas y reclamos (estadsticas). d) El informe expone el seguimiento a las quejas y reclamos . 2. Quejas y Reclamos en la Pgina Web a) Existencia de un buzn para quejas y reclamos en la pgina Web. TOTAL Puntaje 70 17.5 17.5 17.5 17.5 30 30 100

5. Trmites:Variables y Calificacin del Indicador


Este indicador tiene por objetivo calificar la claridad y el fcil acceso al servicio pblico o al asunto que la ciudadana requiera de la institucin pblica. De esta manera, califica la claridad de la informacin, requisitos y procedimientos mediante los cuales la ciudadana puede gestionar un servicio o asunto ante la institucin.
Variables 1. Informacin Disponible y de Fcil Acceso Acerca del Propsito, Requisitos y Procedimientos de los Trmites para el Acceso a Servicios 2. Trmites en Lnea de la Institucin 3. Informacin en Web Acerca de Trmites de la Entidad a) Nombre del trmite o servicio b) Descripcin del trmite o servicio Puntaje 25 25 Uno 10 1.4 1.4 Dos o ms 25 3.6 3.6

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c) Requisitos y documentos necesarios para el trmite o servicio d) Lugar a donde debe acudirse para solicitarlo e) Principales normas que regulan el trmite f) Dependencia ante la cual pueden solicitar el trmite o servicio g) Plazos que se deben cumplir para la realizacin del servicio 4. Trmites Racionalizados, Simplificados o Eliminados TOTAL

1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 25 100

3.6 3.6 3.6 3.6 3.6

6. Publicidad de la Contratacin de Compras y Servicios Disponible en la Pgina Web o a Solicitud: Variables y Calificacin del Indicador
Este indicador se fundamenta en la Ley N 340-06 sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones con modificaciones de la Ley 44906. El acpite 3 del artculo 3 establece la transparencia y publicidad como uno de los principios por los cuales se regirn las compras y contrataciones pblicas y establece que: a) todas las etapas de las compras y contrataciones se realizarn de manera transparente mediante la publicidad y difusin de las actuaciones, b) los procedimientos se darn a la publicidad y c) todo interesado tendr libre acceso al expediente de contratacin administrativa y a la informacin complementaria. Ms adelante el prrafo del Artculo 10 establece que la publicidad se basar tambin en la utilizacin de la tecnologa informtica para facilitar el acceso de la sociedad a la informacin en la materia. En la actualidad cursa en el Congreso una nueva reforma a esta ley y adems no estn elaborados los reglamentos de la ley vigente.

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Variables 1. Informacin General Sobre Compras y Servicios a) Existencia de Plan y programacin de compras de bienes y servicios actualizado para el ao. b) Ejecucin del plan y programacin de compras de bienes y servicios actualizado para el ao. c) Existe Registro de proveedores/as actualizado. d) Publicidad del registro de proveedores actualizado. e)Informes con datos pertinentes acerca de la contratacin directa. 2. Informacin Sobre Proceso de Contratacin: Licitaciones Abiertas a) Convocatoria con acceso a pliegos o trminos de referencia y dems especificaciones incluyendo fechas e apertura y de cierre. b) Resultados de la evaluacin. c) Acta de Adjudicacin. d) Contratos realizados en versin ntegra. e) Contrataciones realizados en los 2 aos anteriores por suplidor, monto y estatus. 3. Informacin Sobre Proceso de Contratacin: Licitaciones por Invitacin o Restringidas a) Registro de proveedores/as. b) Publicidad de las licitaciones restringidas (Art.18). c) Lista de proveedores/s convocados/as y criterios para las licitaciones. d) Resultados de la evaluacin. e) Contrato realizados en versin ntegra. f) Contrataciones realizadas en los ltimos 2 aos por suplidor/a, monto y estatus. TOTAL

Puntaje A solicitud/ Web 35 7 7 7 7 7 35 7 7 7 7 7 30 5 5 5 5 5 5 100

7. Rendicin de Cuentas a la Ciudadana:Variables y Calificacin del Indicador


Este indicador califica los instrumentos a travs de los cuales la institucin rinde cuentas a la ciudadana con respecto a sus ejecutorias a travs de multiples medios escritos y electrnicos.
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Variables 1. Rendicin de Cuentas a Travs de la Pgina Web a) Informes de gestin publicitados (metas e indicadores). b) Planes y programas ejecutados y programados. c) Ejecucin presupuestal publicitada. d) Ejercicio de las entidades de control externo. e) Ejercicio de mecanismos de control interno de la institucin. 2. Rendicin de Cuentas a Travs de Otros Medios (Memorias, peridicos, boletines, libros, audiovisuales, datashow, por ej.). a) Informes de gestin (metas e indicadores). b) Planes y programas ejecutados y programados. c) Contratacin y seguimiento. d) Presupuesto realizado y programado. e) N de medios utilizados para la rendicin de cuentas. TOTAL

Puntaje 50 10 10 10 10 10 50 10 10 10 10 10 100

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2. FACTOR INSTITUCIONALIDAD
El factor institucionalidad se mide a travs del siguiente cuadro, el cual presenta los indicadores, su descripcin y fuentes de informacin.
Indicadores 1. Existencia y cumplimiento de reglamentos y manuales. Descripcin Evala el estado de situacin de los reglamentos y manuales, as como la aplicacin de las normas y procedimientos establecidos por parte de funcionarios, empleados, polticos y particulares. Califica la existencia, difusin y grado de cumplimiento de la planificacin y del mejoramiento institucional en reas tales como eficientizacin, integridad, monitoreo y evaluacin, tecnologas de informacin y comunicacin, entre otras. Fuente de informacin Informacin suministrada por funcionarios y empleados de la entidad. Informacin suministrada por funcionarios y empleados de la entidad y por entidades o proyectos de apoyo como CONARE, PROREFORMA, ONAP, entre otros. Informacin suministrada por funcionarios y empleados de la entidad y por la ONAP. Puntuacin 100

2. Existencia, difusin interna y cumplimiento de planes estratgicos y planes de mejoramiento institucional.

100

3. Funcionamiento de la meritocracia, evaluacin del desempeo y riesgos en el empleo pblico.

Evala la aplicacin de principios de mrito y evaluacin del desempeo en la seleccin, promocin, remuneracin y remocin de funcionarios y empleados. Tambin el funcionamiento institucional en aspectos tales como la relacin de recursos humanos pertenecientes a la carrera administrativa respecto a la planta de personal; relacin entre el personal de apoyo y la planta de personal.

100

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4. Riesgos en la contratacin.

Califica la existencia y aplicacin de manuales de contratacin y de medidas que garanticen condiciones de transparencia en la contratacin, incluyendo los tipos de licitacin. Evala la ponderacin de la gestin por la Contralora General de la Repblica y la Cmara de Cuentas.

Informacin suministrada por la institucin.

100

5. Evaluacin de la institucin por mecanismos de control. 6. Ejecucin de modelos y sistemas de calidad. 7. Declaraciones Juradas de Bienes.

Informacin suministrada por la institucin, la Contralora y la Cmara de Cuentas. Informacin suministrada por la entidad. Informacin proporcionada por la entidad y por la Direccin de Prevencin de la Corrupcin Administrativa. Informacin suministrada por la entidad o por entidades o proyectos de apoyo como OPTIC, SIGEF y otros. Informacin suministrada por la entidad y por organizaciones de la sociedad civil.

100

Evala la existencia y ejecucin de modalidades de gestin de calidad que favorecen la integridad y transparencia de las instituciones. Evala el cumplimiento de la obligacin de declaracin jurada de bienes de los funcionarios pblicos.

100

100

8. Sistemas informatizados y uso intensivo de nuevas tecnologas de informacin y comunicacin. 9. Participacin Social.

Evala el grado de uso de las nuevas tecnologas para mejorar la produccin, circulacin y calidad de la informacin en la gestin y contabilidad institucional. Evala la existencia, modalidades y escenarios de consulta y participacin de la sociedad civil en la formulacin o ejecucin de planes y programas.

100

100

Total Factor Institucionalidad (promedio)

100

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1. Existencia y Cumplimiento de Reglamentos y Manuales


La institucionalidad se refiere al funcionamiento de las organizaciones basado en reglas de juego formalizadas, en la neutralidad objetiva, en la imparcialidad y en criterios universales, esto es, puestas en prctica por todos los sujetos que conforman la organizacin. Eisenstadt seala que la institucionalizacin es un proceso de cristalizacin continua de variados tipos de normas, de organizaciones y de esquemas reguladores de los procedimientos4. Teniendo en cuenta esta perspectiva se ha escogido un nmero de ocho variables para evaluar la existencia y aplicacin de las normas y procedimientos, a partir de su formalizacin en reglamentos y manuales.
VARIABLES
1.1 Existe una reglamentacin escrita que regula el funcionamiento institucional en trminos de funciones, atribuciones y responsabilidades para cada actor/a. 1.2 Existen manuales de procedimientos que operativizan las normas para las distintas reas, programas y servicios de la institucin. 1.3 Los empleados son entrenados peridicamente en el cumplimiento de la reglamentacin y de los manuales de procedimientos. 1.4 Funciona un mecanismo de quejas y denuncias que sirve de canal a los y las usuarias para denunciar violaciones a las normas y procedimientos. 1.5 Existen informes y reportes de supervisin del cumplimiento de las normas y procedimientos por parte de funcionarios y empleados. 1.6 Existen registros escritos de medidas correctivas dirigidas a garantizar la aplicacin de las normas por todos los funcionarios y empleados. TOTAL

CALIFICACIN
20 15 15 15 20 15 100

4 Eisenstadt, Samuel (1979): Instituciones Sociales, Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, Tomo VI, pp. 85-101, Espaa, Editorial Aguilar.

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2. Existencia, Difusin Interna y Cumplimiento de Planes Estratgicos y de Mejoramiento Institucional


Otro de los aspectos claves de la institucionalidad es que las organizaciones respondan a estrategias y pautas establecidas, consistentes y coherentes, a las cuales se alinean las acciones para lograr resultados a corto y mediano plazo. La formulacin y ejecucin de planes reconocidos por funcionarios, empleados y ciudadana asegura la continuidad y enfoca la eficacia institucional. Conjuntamente con las estrategias, la planificacin, para ser eficaz y transparente, ha de implicar la construccin de indicadores que permitan identificar cundo se han logrado las metas, y ha de estar vinculada a un clima de mejoramiento institucional que haga ms eficiente, efectivo y abierto el modo en que se determinan y cumplen los objetivos. Este indicador califica la existencia, difusin y grado de cumplimiento de la planificacin, as como el mejoramiento institucional en reas tales como eficientizacin, integridad, monitoreo y evaluacin, tecnologas de informacin y comunicacin, entre otras. Las variables que se han escogido para medir esta dimensin de la transparencia son las siguientes:
VARIABLES
2.1 Existe un Plan Estratgico con indicadores, enmarcando las acciones a corto y mediano plazo dentro de objetivos institucionales 2.2 Est en funcionamiento un programa de acciones de difusin y entrenamiento del Plan Estratgico para que sea conocido y ejecutado por funcionarios y empleados.

CALIFICACIN
15 15

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2.3 Existen reportes o informes de monitoreo y evaluacin del cumplimiento del plan estratgico, en funcin de sus indicadores. 2.4 Est en funcionamiento un Plan de Mejoramiento o modernizacin institucional con objetivos y procesos precisos de corto y mediano plazo. 2.5 Est funcionando un programa de acciones de difusin y entrenamiento del Plan Estratgico, para que sea conocido y ejecutado por funcionarios y empleados. 2.6 Existen reportes o informes de monitoreo y evaluacin del cumplimiento del plan mejoramiento o modernizacin institucional, en funcin de sus indicadores TOTAL

20 15 15 20 100

3. Funcionamiento de la Meritocracia, Evaluacin del Desempeo y Riesgos en el Empleo Pblico


La formacin de una burocracia con mecanismos igualitarios de seleccin, promocin, remuneracin y remocin basados en la calificacin y el mrito profesional, con mecanismos formales de contratacin bajo reglas y perfiles establecidos, y con grados de asignacin salarial determinados de manera objetiva e imparcial a partir de una escala jerrquica, es un elemento crucial de la institucionalidad. En la Repblica Dominicana el clientelismo tiene como uno de sus puntales los altos grados de discrecionalidad de la nmina pblica, la informalidad en las contrataciones y la falta de regulacin por el rgano rector (ONAP). Estos factores conducen a una gran opacidad y distribucin de la nmina pblica de acuerdo con criterios extrainstitucionales. Una de sus manifestaciones es el alto porcentaje de personal de apoyo en relacin al personal de carcter ms profesional y tcnico vinculado a la misin institucional, lo cual implica gastos no fundamentados en la racionalidad y eficiencia de la institucin.
29

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

Uno de los factores que han facilitado la irracionalidad y opacidad en la nmina es la falta de regulacin y evaluacin de los recursos humanos por el rgano rector, que es la Oficina Nacional de Administracin Pblica (ONAP). El Decreto 538-03 estableci que la vinculacin a la nmina de la Administracin Pblica y el pago de sueldo del personal de nuevo ingreso [] se har por va de la formalizacin de contratos y utilizando la Cuenta No. 121 (Sueldo personal contratado) del Manual de Clasificadores Presupuestarios del Sector Pblico, los cuales sern tramitados a la ONAP por los organismos interesados, para fines de formalizacin y aprobacin. El aumento de la regulacin por el rgano rector y el registro centralizado del personal del nuevo ingreso contribuiran de manera significativa a una mayor organizacin, racionalidad y transparencia. Otro elemento importante de la institucionalidad est dado por la existencia de la carrera Administrativa y del ingreso de los recursos humanos a esta en funcin de evaluaciones de desempeo realizadas con altos estndares tcnicos. Esto implica tambin que los resultados de las evaluaciones de desempeo tengan un impacto real. La politizacin del manejo de la nmina pblica ha coartado el desarrollo de la Carrera Administrativa y de las evaluaciones de desempeo. Para avanzar este proceso, la Oficina Nacional de Administracin de Personal ha establecido un Instructivo para la incorporacin de funcionarios y empleados civiles del Poder Ejecutivo a la Carrera Administrativa, as como una re30

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

glamentacin de las fases de evaluacin del desempeo y los/as actores/as responsables. La discrecionalidad en la remuneracin y las brechas salariales que crea entre sujetos que pertenecen a la misma clase de cargos, es una de las fuentes de mayores privilegios, desigualdades y riesgos de corrupcin, ya que genera un clima distorsionado y oscurecido de retribuciones, que no guardan relacin estrictamente con la posicin y su perfil, sino con los intereses particulares o partidistas que se superponen a la lgica institucional. Todos estos elementos gravitan en la institucionalidad como factor de transparencia. Para evaluarlos, hemos construido las siguientes variables:
0.7954 in 3.1 Porciento del personal de apoyo con relacin al personal de carcter misional. 3.2 Porciento del personal al cual se han realizado evaluaciones de desempeo bajo la supervisin de la ONAP. 3.3 Porciento de las evaluaciones de desempeo que han tenido un impacto sobre el personal a quienes se les ha realizado, en trminos de promocin, despidos, recolocacin, reentrenamiento, etc.). 3.4 Porciento del personal que ha ingresado a la Carrera Administrativa sobre la base de una evaluacin del desempeo. TOTAL

CALIFICACIN
25 25 25 25 100

Nota: En este apartado se haba incluido la variable de la brecha salarial entre la mayor y menor remuneracin en cada categora jerrquica del personal (directores generales, directores y subdirectores de departamentos, asesores, etc.). Ahora bien, las entidades pblicas no suministraron la informacin de los salarios de su personal que incluyera los completivos o incentivos salariales. Adems, en algunos casos no se contaba con medios para certificar la confiabilidad de los datos. Por consiguiente, esta variable no pudo ser incluida.

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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

4. Riesgos en la Contratacin
Para disminuir riesgos de corrupcin y favoritismo, las transacciones comerciales entre el sector pblico y el mercado han de estar sometidas a reglas que aseguren la real competencia entre una pluralidad de oferentes, as como imparcialidad y equidad en la adjudicacin de contratos y compras basados en procedimientos claros aplicados a todos/as. Tambin deben asegurar procedimientos explcitos que regulen y garanticen el ejercicio efectivo del derecho a impugnacin. La Ley 340-06 sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones introduce un conjunto de procedimientos que norman la seleccin, as como la presentacin, evaluacin de propuestas y adjudicacin, orintandose a facilitar un clima de mayor institucionalidad y transparencia. Las siguientes variables han sido escogidas tomando en cuenta los elementos y las regulaciones de la ley antes mencionados y permiten evaluar este indicador:
VARIABLES
a. Existen unidades operativas de contrataciones que tienen a su cargo las contrataciones bajo la regulacin del rgano rector adscrito a la Secretara de Hacienda. b. Existen Manuales de Contratacin que plantean las reglas operativas para los contratos y compras. c. Existen informes, para cada compra y contrato, en la que se califican los proponentes en los aspectos de idoneidad, solvencia, capacidad y experiencia, y se especifican los justificativos de las decisiones sobre adjudicaciones. d. Existe un Plan Anual de Compras y Contrataciones elaborado de acuerdo con las normas y la metodologa de la Secretara de Hacienda. e. Valor de los contratos y compras de licitacin pblica en relacin a los contratos y compras de licitacin restringida.

CALIFICACIN
16.66 16.66 16.66 16.66 16.66

32

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

f. Valor de los contratos y compras directas en relacin al total de compras y contratos. TOTAL

16.66 100

5. Evaluacin de la Institucin por Mecanismos de Control


El control interno y externo constituye est constituido por un conjunto de normas y mecanismos tendentes a garantizar que la ejecucin presupuestaria est vinculada a la programacin y es realizada bajo criterios y procedimientos estrictos de eficiencia, economa, integridad, eficacia y calidad. El Decreto 121-01 cre las unidades de auditora interna, bajo la coordinacin de la Contralora General, para facilitar la apliccacin de mtodos y procedimientos de control y contribuir a que las autoridades institucionales ejerzan de manera adecuada su responsabilidad en la gestin. Las variables de control interno que hemos seleccionado estn relacionadas con la ejecucin de las reglas planteadas por dicho decreto.
VARIABLES
5.1 Realizacin de evaluaciones escritas de la gestin institucional y el cumplimiento de las metas realizadas por la unidad de auditora gubernamental o por otra instancia. 5.2 Evaluaciones de la Cmara de Cuentas aprobando, observando irregularidades o emitiendo juicio desfavorable sobre el control institucional. 5.3 Medidas tomadas por la institucin para corregir irregularidades detectadas por los organismos de control interno o externo. TOTAL

CALIFICACIN
33.3 33.3 33.3 100

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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

6. Ejecucin de Modelos y Sistemas de Calidad


La existencia y puesta en prctica de modelos y sistemas de calidad es una de las condiciones para que las instituciones puedan revisar y mejorar de manera reflexiva sus reglas y procedimientos y su impacto sobre los/s usuarios/as y la sociedad. Se han desarrollado mltiples mtodos para la evaluacin de la calidad, el diseo de modelos y la ejecucin de sistemas que faciliten las acciones para mejorar la gestin institucional y la satisfaccin de los y las usuarias. En la Repblica Dominicana la creacin del Premio Nacional de Calidad por parte de la Oficina Nacional de Administracin de Personal ha introducido de manera sistemtica la autoevaluacin de un conjunto creciente de instituciones con el instrumento CAF (Common Assessment Framework). Este instrumento permite evaluar con evidencias cmo acta la organizacin para dirigir las mejoras y medir el progreso institucional con una estrategia precisa y medible.
VARIABLES
1.1 Se ha ejecutado un plan de mejoramiento de los sistemas de calidad basados en evaluaciones y/o en sondeos de satisfaccin de usuarios. 1.2 Se han realizado informes de progreso por un mecanismo de monitoreo, estableciendo el grado de avance en la ejecucin del plan de mejoramiento de la calidad. TOTAL

CALIFICACIN
50 50 100

34

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

7. Declaracin Jurada de Bienes


Las declaraciones juradas de bienes por parte de funcionarios pblicos son un instrumento para mejorar el acceso a informacin acerca de la acumulacin de riquezas que usualmente est reida con el uso legtimo de los recursos pblicos o con el trfico de influencias. El Decreto 287-06 establece un sistema automatizado y uniforme de declaracin jurada de bienes para su registro y actualizacin. Las declaraciones son obligatorias y el Decreto establece que las informaciones y las declaraciones suministradas por los funcionarios pblicos, a travs de los formularios automatizados y uniformes de declaracin jurada de bienes, debern estar avaladas y acompaadas de los soportes y justificativos correspondientes, que demuestren su idoneidad, y que permitan su comprobacin por parte de cualquier rgano competente, judicial o administrativo. Teniendo como referencia ese marco normativo hemos construido las siguientes variables para la evaluacin de su cumplimiento en las instituciones.
VARIABLES
1.1 Porciento de los funcionarios que han presentado su declaracin de bienes a travs del sistema automatizado y uniforme de declaracin jurada de bienes y el formulario electrnico administrado por la Tesorera Nacional y el Departamento de Prevencin de la Corrupcin Administrativa (DPCA). 1.2 Existe un mecanismo que da seguimiento a la informacin consignada en las declaraciones juradas de bienes. TOTAL

CALIFICACIN
50

50 100

35

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

8. Sistemas Informatizados y Uso intensivo de Nuevas Tecnologas de Informacin y Comunicacin


El desarrollo de nuevas tecnologas de informacin y comunicacin mejora la gestin y permite un mejor registro y un mayor acceso y seguimiento a las acciones institucionales. Las variables construidas para este indicador son las siguientes:
VARIABLES 1. Se ha ejecutado un plan de modernizacin tecnolgica que incluye la instalacin de nuevos sistemas de informacin. 2. La institucin forma parte de sistemas integrados de informacin, como el sistema integrado de gestin financiera (SIGEF). 3 .Se ha desarrollado un programa de capacitacin de funcionarios y empleados en el uso de nuevas tecnologas. 4. Se han desarrollado herramientas organizacionales, para garantizar la actualizacin de la informacin en los sistemas instalados. 5. Se estn usando nuevas tecnologas para articular la planificacin con la ejecucin presupuestaria. TOTAL CALIFICACIN 20 20 20 20 20 100

9. Participacin Social
La participacin social torna la gestin institucional ms abierta y usualmente conduce a reglas y procedimientos ms transparentes. La participacin puede ser efectuada en uno o varios grados de la toma de decisiones, en la ejecucin y bajo diversas modalidades. De ah que las variables que hemos escogido permitan un registro de la participacin social con un espectro flexible de grados y modalidades:

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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

VARIABLES
Se han desarrollado experiencias de participacin social en la formulacin, ejecucin o monitoreo de programas y proyectos en los ltimos doce meses. Se han desarrollado experiencias de participacin social en la evaluacin de programas y proyectos en los ltimos doce meses. TOTAL

CALIFICACIN
50 50 100

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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

3. FACTOR SANCIN
La impunidad constituye uno de los principales riesgos de corrupcin en las entidades pblicas, por ello, una vez identificados los hechos constitutivos de falta por parte de los servidores pblicos, es necesario que se produzcan investigaciones y sanciones oportunas y efectivas. La sancin penaliza el comportamiento que, desde la perspectiva institucional, no es ntegro y rie con la normativa vigente. Los indicadores del factor sancin evalan y califican el esfuerzo institucional, para elaborar una normativa que permita someter a los organismos correspondientes a los funcionarios y empleados que incurran en faltas en el desempeo de sus funciones, as como a contratistas y suplidores que violen las disposiciones vigentes. La RD dispone de un conjunto de disposiciones legales, decretos, reglamentos y otras normas que permiten sustentar acciones orientadas a penalizar las faltas cometidas en el ejercicio de la funcin pblica, entre las cuales se destacan La Ley 14-91 de Servicio Civil y Carrera Administrativa y su Reglamento No.81-94 de aplicacin, el cual establece amonestaciones, multas y destitucin para las faltas. Tambin est la Ley 12001 del 20 de julio de 2001, que instituye el Cdigo de tica del Servidor Pblico. Esta legislacin establece los principios rectores y virtudes del servidor pblico, entre los cuales se citan la honestidad, honradez, probidad, transparencia y pulcritud, una relacin de prohibi-

38

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

ciones ticas orientadas a prevenir prcticas corruptas, as como las sanciones disciplinarias aplicables en los casos en que el funcionario no es susceptible de ser juzgado por la justicia ordinaria. Establece las sanciones de amonestacin, la suspension sin sueldo y la cancelacin. La Ley No. 340-06 sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones, con modificaciones de la Ley 449-06 establece en sus Artculos 65 al 74 un conjunto de sanciones que podran aplicarse a los empleados y funcionarios, as como a oferentes, proveedores, contratistas o concesionarios, por incumplimiento de las disposiciones de dicha ley. La seleccin de indicadores y variables para medir el factor Sancin en la RD toma en consideracin esta normativa, as como las debilidades institucionales en esta materia. En el pas ha prevalecido una cultura organizacional caracterizada por una escasa tradicin de denuncias y querellas de los actos indebidos que cometen los servidores pblicos por parte de los usuarios. Tampoco existen canales apropiados para presentar quejas y denuncias, y los organismos de control internos y externos adolecen de grandes deficiencias en materia de investigacin y sancin. En sntesis, predomina una cultura de la impunidad, que hasta el momento genera un hiato entre la normativa y las prcticas institucionales.5
5 Como se pone en evidencia a travs de la investigacin realizada por PC de Casos de Corrupcin en la Justicia Dominicana, 1983-2003 y publicada en el libro Veinte Aos de Impunidad (2004).

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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

El factor Sancin se mide a travs del siguiente cuadro, el cual presenta los indicadores, su descripcin y fuentes de informacin.
Indicadores 3.1 Investigacin y sancin de faltas o comportamientos indebidos. Descripcin Evala la existencia y funcionamiento de mecanismos de control e investigacin internos para el seguimiento de denuncias, sospechas y evidencias de faltas cometidas por los funcionarios y empleados en el ejercicio de la funcin pblica, as como por contratistas, oferentes, proveedores o concesionarios. Califica el cumplimiento de normas referentes al establecimiento de sanciones administrativas como respuesta a la evidencia de faltas cometidas por los funcionarios y empleados en el ejercicio de la funcin pblica. Fuente de Informacin Perodo de Puntaje Referencia 100

2005-2006 Informacin suministrada por funcionarios y empleados de la entidad;

3.2 Sanciones de control interno disciplinario.

Informacin suministrada por funcionarios y empleados de la entidad y por la Oficina Nacional de Administracin de Personal.

2005-2006

100

Total Factor Sancin (Promedio)

100

A partir de los indicadores seleccionados para medir el factor Sancin y adaptando la metodologa del ndice de Transparencia de Colombia a la realidad dominicana, se identificaron las variables que presentamos a continuacin.

40

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

3.1. Investigacin y Sanciones por Faltas: Empleados y Contratistas


VARIABLES 1. La entidad dispone de mecanismos institucionales (funcionarios responsables, dependencia, tribunal, etc.) que permitan la aplicacin de la normativa a empleados y funcionarios por faltas cometidas en el desempeo de sus funciones (corrupcin): recepcin de quejas, denuncia y querellas, investigacin, sometimiento a organismos correspondientes y seguimiento del proceso hasta lograr resultados. 2. Historial de aplicacin de la normativa a empleados y funcionarios: evaluacin de documentacin (informes, memorias, estadsticas) del perodo de referencia que permita conocer: a) Nmero de casos sometidos por falta por va administrativa o legal en perodo de referencia. b) Nmero de casos sancionados. 3. La entidad dispone de mecanismos institucionales, que permiten la aplicacin de la normativa a contratistas y suplidores del sector pblico evaluado por faltas (corrupcin): investigacin, sometimiento a organismos correspondientes y seguimiento del proceso hasta lograr resultados. 4. Historial de aplicacin de la normativa a contratistas y suplidores: evaluacin de documentacin (informes, memorias, estadsticas) del perodo de referencia, aportada por la entidad, que permita conocer: a) Nmero de casos sometidos por falta por va administrativa o legal en perodo de referencia. b) Nmero de casos sancionados. Total Indicador: Investigacin de faltas Puntaje 25.0

25.0

25.0

25.0

100.0

41

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

3.2 Sanciones de Control interno Disciplinario


VARIABLES 2. La entidad dispone de mecanismos institucionales (funcionarios responsables, dependencia), que permitan la aplicacin de la normativa a empleados y funcionarios por faltas disciplinarias cometidas en el desempeo de sus funciones. 5. Historial de aplicacin de sanciones disciplinarias a empleados y funcionarios: evaluacin de documentacin (informes, memorias, estadsticas) del perodo de referencia, aportada por la entidad evaluada y por ONAP, que permita conocer: a) Nmero de casos sometidos investigados por falta disciplinaria perodo de referencia. b) Nmero de casos sancionados. Total Indicador: Sanciones de Control Interno Disciplinario Puntaje 50.0

50.0

100.0

42

VI. PROCESO DE EVALUACIN

ara realizar el levantamiento de la informacin, evaluar, asignar puntuacines y ponderar los resultados de los puntajes segn el peso de cada factor, hasta llegar a los valores porcentuales por factor (visibilidad y rendicin de cuentas, institucionalidad, sancin) para cada una de las instituciones evaluadas, esto es, para construir el proceso de investigacin emprica y de construccin del ndice, se llevaron a cabo los siguientes pasos: 1. Articulacin de la metodologa del ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas tomando como referencia la metodologa elaborada en Colombia y haciendo un significativo proceso de adaptacin a la realidad jurdica e institucional, as como a los procesos de modernizacin de la Repblica Dominicana. La metodologa contiene los indicadores y variables presentados anteriormente para los tres factores. 2. Elaboracin y aplicacin del Cuestionario del Indice de Transparencia, derivado de la metodologa, es decir de los indicadores y variables de los factores, concretizando cada factor en un conjunto de interrogantes. El resultado es un amplio espectro de preguntas que fueron respondidas por la institucin a travs de un
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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

dilogo recurrente con funcionarios de distintas reas institucionales, tales como administrativa, financiera, planificacin, informtica, recursos humanos, comisiones de modernizacin, grupos que trabajan sobre calidad, etc. Ese proceso de interlocucin con funcionarios de las instituciones posibilit el complejo levantamiento de la informacin solicitada para validar las respuestas al cuestionario. El cuestionario se presenta en el Anexo I. La documentacin presentada por las instituciones se presenta en el Anexo 2. 3. Partiendo de las respuestas al cuestionario y de la documentacin de validacin entregada por las instituciones, de la observacin de las instituciones, as como de la observacin de las pginas Web institucionales, procedimos a formular un Documento Maestro para la asignacin de puntaje a las instituciones bajo criterios homogneos. Este documento es particularmente relevante cuando las respuestas tienen que calificarse con grados del total y no simplemente bajo la dicotoma de asignar el total o de no asignar ningn punto. La gradacin en la asignacin de puntos permite registrar el sentido de proceso de una serie de variables de los indicadores. El Documento Maestro constituye el Anexo 3. 4. Utilizando el documento maestro como instrumento de medicin para el equipo, procedimos a la asignacin de las puntuaciones para
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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

cada institucin, siguiendo con la ponderacin de los resultados totales por factor e indicador. El factor de ponderacin est constituido por el peso especfico que atribuimos a los factores bajo el concepto de transparencia: 45 para visibilidad y rendicin de cuentas; 40 para institucionalidad; 15 para sancin (Total=100). El puntaje atribuido a cada factor se realiz de manera semejante a la ponderacin realizada en el IT de Colombia y de manera fundamental mediante un enfoque que consider que el factor Visibilidad y Rendicin de Cuentas, por su conexin directa con la nocin de transparencia, deba de tener un peso mayor que los dems y, por la misma razn, en segundo lugar, el de Institucionalidad. Una variacin con respecto al IT de Colombia la tuvo el factor investigacin y sancin con 15 puntos en vez de 10, ya que se parti de su importancia en trminos de la impunidad que existe en la R.D. Tambin el puntaje asignado a cada factor se deriva de la cantidad y complejidad de los indicadores y variables que fueron utilizados para su medicin. Cada factor e indicador fue ponderado segn dichos porcentajes y los resultados ponderados son presentados en tablas a continuacin.

45

VII. RESULTADOS DEL NDICE DE TRANSPARENCIA 1. RESULTADOS GLOBALES


El cuadro comparativo siguiente presenta los resultados globales del Indice de Transparencia, agrupados por factores, para cada institucin. Cuadro 1. ndice de Transparencia por Institucin (Datos Ponderados)
FACTORES Factor A. Visibilidad y Rendicin de Cuentas Factor B. Institucionalidad Factor C. Sancin e Investigacin ndice de Transparencia (Ponderado) PGR 38.46 26.82 13.13 SEOPC 28.04 27.20 11.25 SEE 20.07 19.97 5.63 SET 18.35 20.74 9.38 SEMARN 16.14 19.11 0.00 SESPAS 13.51 13.70 7.35 SEREX 7.74 12.30 0.00 SEA 8.31 3.93 0.00

78.40

66.49

45.66

48.47

35.26

34.56

20.04

12.23

El cuadro 1 presenta los valores del ndice de Transparencia para cada institucin bajo investigacin. Los valores son ponderados (visbilidad de un mximo de 45, institucionalidad de un 40 y sancin de un 15) y para el detalle de la asignacin de la ponderacin, vase ms abajo. Se puede observar que el ndice de Transparencia est compuesto por la sumatoria de los valores ponderados obtenidos en los 3 componentes siguientes:
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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

Factor A. Visibilidad y Rendicin de Cuentas Factor B. Institucionalidad Factor C. Sancin El valor mximo que se podra lograr para el ndice de Transparencia es de 100, y en este caso se hablara de una institucin transparente que obtuvo en el anlisis un puntaje mximo en cada variable investigada. La tabla tambin permite analizar el comportamiento de cada factor en las distintas instituciones. As podemos observar que la PGR en trminos de Visibilidad y Rendicin de Cuentas ha tenido un mejor desempeo que todas las dems instituciones. Por otro lado, en materia de Institucionalidad la SEOPC ha tenido mejor desempeo. Uno de los riesgos de la corrupcin administrativa es la existencia de un deficiente sistema de control y sancin a esa actividad ilcita. Esa ausencia o debilidad fomenta las oportunidades de corrupcin ya que las expectativas del empleado pblico se orientan en que la realizacin del acto de corrupcin tendr bajas posibilidades de ser investigada o sancionada efectivamente. En otras palabras, que facilita el clculo de que las consecuencias sern escasas, a lo sumo la separacin del puesto. Por lo cual es muy ilustrativo que, en el ndice de Transparencia, el nico factor que obtuvo el puntaje mnimo en varias instituciones fue el de la sancin. Para la interpretacin de este ndice de Transparencia vale tener en cuenta que la transparecia contribuye a reducir los riesgos de corrupcin. Para sea efectiva la
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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

disminucin de riesgos de corrupcin deben concurrir otros factores como la existencia de controles efectivos tanto pblicos como provenientes de la sociedad, as como la existencia de una slida institucionalidad.

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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

2. RESULTADOS POR FACTOR E INDICADOR


El cuadro comparativo siguiente presenta los resultados del ndice de Transparencia agrupados por factor e indicador, para cada institucin, permitiendo comparaciones puntuales entre dichas instituciones. Cuadro 2. Puntaje de los Factores e Indicadores del ndice de Transparencia por institucin, ITEP-2007 (Datos Ponderados)
FACTORES E INDICADORES Factor A. Visibilidad y Rendicin de Cuentas 1. Disponibilidad en la Web de informacin relevante a la ciudadana. 2. Servicio de informacin, recoleccin y disponibilidad de informacin pblica generada en la institucin. 3. Sistema de Solicitud de Informacin. 4. Sistema de Atencin a Quejas y Reclamos. 5. Trmites. 6. Publicidad de contratacin de compras y servicios. 7. Rendicin de cuentas a la ciudadana . Factor B. Institucionalidad PGR 38.46 SEOPC 28.04 SET 18.35 SEE 20.07 SEMARN 16.14 SESPAS 13.51 SEREX 7.74 SEA 8.31

41.63

33.53

26.78

27.59

35.15

7.65

28.35

10.49

45

40.5

31.73

39.38

36.68

17.78

45 21.37 38.25 39.74

45 15.75 33.75 33.30

18.45 4.05 31.18 27

31.5 4.05 33.75 16.2

4.5 29.25 22.5 23.85

31.05 2.25 14.71 15.75

0 0 13.77 10.08

18 2.25 6.705 5.4

38.25 26.82

22.5 27.20

7.65 20.74

8.1 19.97

13.5 19.11

0 13.70

9 12.30

5.85 3.93

49

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

1. Existencia y cumplimiento de reglamentos y manuales. 2.Existencia, difusin interna y cumplimiento de planes estratgicos y planes de mejoramiento institucional. 3. Funcionamiento de la meritocracia, evaluacin del desempeo y riesgos en el empleo pblico. 4. Riesgos en la contratacin. 5. Evaluacin de la institucin por mecanismos de control. 6. Ejecucin de modelos y sistemas de calidad. 7. Declaraciones Juradas de Bienes. 8. Sistemas informatizados y uso intensivo de nuevas tecnologas de informacin y comunicacin. 9. Participacin Social. Factor C. Sancin 3.1 Investigacin y sancin de faltas o comportamientos indebidos. 3.2 Sanciones de control interno disciplinario. IT Ponderado

26

40

24

18

18

12

14

30

36

34

32

20

19.2

18

10.8

24

14

6.8

14

40

33.33

19.33

19.99

13.33

13.33

6.66

13.33

21.36

26.68

13.36

19.32

26.69

40 20

40 20

0 12

32 8

20 24

8 12

12 16

0 12

40

38

40

22.4

36

32

20 13.13

0 11.25

20 9.38

28 5.63

0 0.00

20 7.35

20 0.00

0 0.00

15

11.25

3.75

7.2

11.25 78.40

11.25 66.49

15 48.47

11.25 45.66

0 35.26

7.5 34.56

0 20.04

0 12.23

El cuadro 2 indica los valores ponderados de cada indicador y factor. El ndice de Transparencia (IT) est compuesto por tres factores, a saber:

50

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

Factor A: Visibilidad y Rendicin de Cuentas Factor B: Institucionalidad Factor C: Sancin Cada factor est compuesto por una cantidad determinada de indicadores, estos subdivididos a su vez en variables. En cada institucin bajo estudio se determinaron, mediante la aplicacin de un cuestionario, el valor (calificacin) de cada variable conforme el grado de satisfaccin encontrada en las instituciones (ver cuadros por institucin en el Anexo 4). Po lo consiguiente, se obtiene el puntaje (no ponderado) de un indicador al sumar los valores asignados a las distintas variables que componen dicho indicador. El puntaje por indicador (hasta un mximo de 100) indica entonces en qu medida las distintas instituciones han avanzado en la ejecucin de ciertas acciones concretas que promuevan la transparencia y la integridad. No obstante, para fines de clculo del ndice de Transparencia, se ha aplicado una ponderacin acerca de las calificaciones de los indicadores de la siguiente manera: Indicadores Factor A: Visibilidad y Rendicin de Cuentas Indicadores Factor B: Institucionalidad Indicadores Factor C: Sancin

Ponderacin 45%; Ponderacin 40%; Ponderacin 15%;

51

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

Siguiendo la metodologa utilizada por Transparencia de Colombia, el peso o ponderacin de cada factor, se hizo tomando en consideracin del nmero de indicadores de cada uno, las variables incluidas en cada indicador y los aspectos especficos utilizados para medir algunas variables. A continuacin se presenta la tabla que ilustra los criterios utilizados para determinar el peso o ponderacin de los indicadores y factores que integran el ndice:
No. de Indicadores 7 9 2 18 No. de Variables 20 36 6 62 Peso o Ponderacin (%) 45 40 15 100

Factores Visibilidad y Rendicin de Cuentas Institucionalidad Sancin Total

No. Aspectos 82 36 9 127

Esta ponderacin indica el peso relativo de cada factor y sus indicadores en el ndice de Transparencia. Entonces, se obtiene una calificacin ponderada de cada indicador aplicando sobre su grado real de puntaje el porcentaje de ponderacin correspondiente. Es decir, si el indicador Disponibilidad en la Web de Informacin Relevante para la Ciudadana (perteneciente al Factor A: Visibilidad y Rendicin de Cuentas) obtuvo en el anlisis un puntaje real de 92.5 en el caso de la Procuradura General de la Repblica, para fines de construccin del ndice de Transparencia en esa institucin se le aplica una ponderacin de 45% para llegar a un valor ponderado de 41.63.
52

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

Se obtiene entonces el valor ponderado de cada factor al determinar el promedio de las calificaciones ponderadas de los distintos indicadores que lo componen. Es decir, el valor ponderado del Factor A: Visibilidad y Rendicin de Cuentas es igual a la sumatoria de las calificaciones ponderadas de los 7 indicadores que lo componen dividida entre 7. El ndice de Transparencia ponderado es entonces la sumatoria de los valores ponderados de los tres Factores.

53

VIII. RESULTADOS DEL NDICE DE TRANPARENCIA: PROMEDIOS POR FACTOR E INDICADOR


Cuadro 3. Valores y Promedios de los Factores e Indicadores del ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas ITEP-2007
FACTORES E INDICADORES Factor A: Visibilidad y Rendicin de Cuentas 1. Disponibilidad en la Web de informacin relevante a la ciudadana. 2. Servicio de informacin, recoleccin y disponibilidad de informacin pblica generada en la institucin. 3. Sistema de Solicitud de Informacin. 4. Sistema de Atencin a Quejas y Reclamos. 5. Trmites. 6. Publicidad de contratacin de compras y servicios. PGR SEOPC SET SEE SEMARN SESPAS SEREX SEA PROM

38.46

28.04

18.35

20.07

16.14

13.51

7.74

8.31

18.83

41.63

33.53

26.78

27.59

35.15

7.65

28.35

10.49

26.40

45

40.5

31.73

39.38

36.68

17.78

26.38

45

45

18.45

31.5

4.5

31.05

18

24.19

21.375

15.75

4.05

4.05

29.25

2.25

2.25

9.87

38.25

33.75

31.185

33.75

22.5

14.715

13.77

6.705

24.33

39.74

33.3

27

16.2

23.85

15.75

10.08

5.4

21.42

54

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

7. Rendicin de cuentas a la ciudadana. Factor B: Institucionalidad 1. Existencia y cumplimiento de reglamentos y manuales. 2.Existencia, difusin interna y cumplimiento de planes estratgicos y planes de mejoramiento institucional. 3. Funcionamiento de la meritocracia, evaluacin del desempeo y riesgos en el empleo pblico. 4. Riesgos en la contratacin. 5. Evaluacin de la institucin por mecanismos de control. 6. Implementacin de modelos y sistemas de calidad. 7. Declaraciones Juradas de Bienes. 8.Sistemas informatizados y uso intensivo de nuevas tecnologas de informacin y comunicacin. 9. Participacin Social. Factor C: Sancin

38.25

22.5

7.65

8.1

13.5

5.85

13.11

26.82

27.2

20.74

19.97

19.11

13.7

12.3

3.93

17.97

26

40

24

18

18

12

14

19.50

30

36

34

32

20

19.2

18

24.40

10.8

24

14

6.8

14

9.20

40

33.33

19.33

19.99

13.33

13.33

6.66

13.33

19.91

21.36

26.68

13.36

19.32

26.69

14.18

40

40

32

20

12

19.00

20

20

12

24

12

16

12

15.50

40

38

40

22.4

36

32

26.55

20 13.13

0 11.25

20 9.38

28 5.63

0 0

20 7.35

20 0

0 0

13.50 5.84

55

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

3.1 Investigacin y sancin de faltas o comportamientos indebidos. 3.2 Sanciones de control interno disciplinario

15

11.25

3.75

7.2

4.65

11.25

11.25

15

11.25

7.5

7.03

El Cuadro 3 indica los promedios de cada factor e endicador, lo cual permite analizar cules instituciones han tenido un desempeo por encima o por debajo del promedio.

56

IX. RESULTADOS POR INSTITUCIN

n el anexo 4 se presentan los resultados desglosados para cada institucin, incluyendo el puntaje obtenido en cada variable, indicador y factor, as como sus ponderaciones segn los porcentajes establecidos.

X. ELEMENTOS PARA EL ANLISIS DE LOS RESULTADOS

os resultados del ndice de Transparencia iluminan una serie de puntos claves de los procesos de transparencia y acceso a informacin en la Repblica Dominicana y constituyen un material para la reflexin, la discusin y la accin, subrayando las fortalezas y debilidades del proceso y apuntando cursos de accin para las instituciones pblicas: El proceso de transparencia y acceso a informacin pblica en la R.D. se inicia ms bien en la dcada de 2000, con la convergencia de la promulgacin de la Ley General de Libre Acceso a la Informacin Pblica (2004), la ampliacin de la instalacin de las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin (TIC), las iniciativas de transparencia o monitoreo del acceso a informacin por parte de varios organismos interna-

57

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

cionales tales como USAID, el Programa de Reforma y Modernizacin del Estado (PARME) de la Unin Europea y el Banco Mundial, as como la persistencia de organizaciones entre las cuales destacan FINJUS y PC. Ms recientemente se articula un nuevo elemento al marco jurdico, la Ley de Compras y Contrataciones (2006). Estos elementos dan empuje a la emergencia del proceso de transparencia, creando algunas instituciones que toman la delantera, como la Procuradura General de la Repblica (PGR), y facilitan el avance en otras instituciones, como la Secretara de Obras Pblicas y Comunicaciones. Ambas instituciones han obtenido un rango de puntuacin significativamente superior a las dems en el primer ndice de Transparencia, 78.4 la PGR y 66.49 la SEOPC. Otras instituciones avanzan en la instalacin de nuevos sistemas que posibilitan mayor transparencia y acceso a informacin.

58

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

Grfico 1. Puntaje alcanzado por las instituciones segn el ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas de la Repblica Dominicana, ITEP-2007 (datos ponderados).
80 70 60 50 40 30 20 10 0 PGR SEOPC SET SEE SEMARN SESPAS SEREX SEA

78.4 66.5 48.5

45.7 35.7 34.6 20 12.2

Sin embargo, los procesos de transparencia, que operan a partir de una matriz histrica de autoritarismo, obsolescencia tecnolgica, escasez de vnculos ciudadanos, manejo discrecional y precariedad en la organizacin de la informacin pblica, tienen an un desarrollo muy desigual a la luz de los resultados del IT. Mientras que en una institucin como la PGR han sido efectivos, ya que de un total de 100 puntos obtuvo un 78.40 en otras como la Secretara de Estado de Agricultura son prcticamente inexistentes (con un IT de 12.23). Los valores arrojados por el IT expresan una asincrona en las prcticas institucionales de transparencia cuando comparamos las instituciones entre s, PGR y la SEOPC es-

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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

tn entre 60 y 80, exhibiendo un grado medio alto de transparencia. Otras dos instituciones, la SET (48.47) y la SEE (45.66), estn en una franja media, mientras que tres instituciones, la SEMARN (35.26) y SESPAS (34.56), seguidas de lejos por SEREX (20.04), estn entre en una franja baja y media baja de 20-40. La SEA (12.23) est por debajo del 20, constituyendo un caso extremo (vase el grfico 1).

60

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

Grfico 2. Factor Visibilidad y Rendicin de Cuentas segn el ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas en Repblica Dominicana, ITEPRD 2007 (datos ponderados).
40 35 30 25 20 15 10 5 0 PGR SEOPC SEE SET SEMARN SESPAS SEA SEREX

38.4

28 20

18.3

16.1

13.5 8.3 7.7

Factor Visibilidad (de un puntaje mximo de 45, el promedio de las instituciones fue de 18.8): Disponibilidad en la Web de informacin relevante Servicio y disponibilidad de informacin Sistema de solicitud de informacin Sistema de atencin a quejas y reclamos Informacin y acceso a trmites Publicidad de la contratacin Rendicin de cuentas a la ciudadana

Estas grandes diferencias entre unas instituciones y otras se manifiestan tambin cuando comparamos un mismo factor en las instituciones de referencia. En este punto, y en los que siguen, se utiliza la medida estadstica del promedio como un indicador, ya que los valores que obtuvieron las ocho instituciones muestran una gran varia61

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

cin y dispersin. En el factor Visibilidad y Rendicin de Cuentas, la PGR tiene una puntuacin de 38.46 (sobre 45 puntos), mientras que la SESPAS alcanza una visibilidad y rendicin de cuentas de 13.51, la Secretara de Agricultura un bajo 8.31, y la Secretara de Relaciones Exteriores un escaso puntaje de 7.74. La institucionalidad con un puntaje mximo de 40 puntos tambin alcanz muchas variaciones segn las instituciones: con mejores puntajes se ubican la SEOPC (27.2) y la PGR (26.8), aunque ambas instituciones se apartan del mximo, de nuevo SESPAS y SEREX obtuvieron 13.7 y 12.3 respectivamente y la SEA alcanz una alejado lugar con escasa institucionalidad con apenas un 3.93. Las reas de mayor fortaleza se relacionan con la instalacin de las TIC y de sistemas integrados de informacin, con el rol dinamizador de las pginas Web en el proceso de gestin y disponibilidad de la informacin pblica, as como con la instalacin y funcionamiento de Oficinas de Acceso a la Informacin en una parte de las instituciones. Estos son elementos que catalizan el proceso de transparencia, an cuando se observan dificultades en la intensificacin de los usos de las TICs por parte de los recursos humanos, problemas de autoridad institucional en algunos responsables de Acceso a la Informacin, presencia de categoras de informacin que no permiten acceder a informacin o que la filtran
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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

de manera sustancial con peticin de claves u otros datos. Los indicadores con promedios ms altos son los de funcionamiento de sistemas informatizados, 26.55 sobre un mximo de puntaje de 40 y, por otra parte, disponibilidad de informacin relevante en la Web 26.40 de un mximo de 45 puntos, seguidos por el servicio de informacin, recoleccin y disponibilidad de informacin pblica con 26.38 de un mximo de 45 puntos, los planes de mejoramiento institucional y planificacin 24.40 de un puntaje promedio mximo de 40 puntos. La vinculacin plasmada por el sector pblico con la ciudadana se ha establecido tradicionalmente mediante la provisin de los servicios pblicos, que desconocen su exigibilidad por parte de la ciudadana. En lugar de reconocer a las personas usuarias como ciudadana-usuaria, las entienden como beneficiarias condescendientes y poco exigentes. Esta caracterstica se documenta en el factor Visibilidad y Rendicin de Cuentas, ya que la calificacin de la existencia y funcionamiento del servicio de recepcin, atencin, respuesta y monitorio de las quejas, reclamos y sugerencias obtuvo un promedio de todas las instituciones sumamente deprimido (con un promedio 9.87 sobre un puntaje promedio mximo de 45). Los esfuerzos deben enfocarse al fomento de un seguimiento de las necesidades, satisfaccin y respuesta por parte de las
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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

entidades pblicas a la ciudadana que utiliza los servicios pblicos. El segundo elemento con una puntuacin promedio ms baja dentro del factor de Visibilidad y Rendicin de Cuentas documenta precisamente al carcter discrecional y poco vinculatorio de la esfera pblica como lo es la Rendicin de Cuentas, elemento que inclua la rendicin de cuentas a la ciudadana de la gestin institucional, ejecucin presupuestaria y la publicidad de las auditoras. El elemento Rendicin de Cuentas obtuvo el segundo promedio ms bajo con 13.11 de un puntaje promedio mximo de 45. No es slo que la informacin no quiera darse, sino peor an, que los informes de control en muchos casos no se realizan, o pertenecen a un criterio de confidencialidad de la organizacin de control que lo realiza, en varios casos los mecanismos de control no existen o su funcionamiento es precario. Auditoras efectuadas por organismos externos a la institucin, como la Cmara de Cuentas, son prcticamente desconocidas o de poco uso por las instituciones y las medidas de control recomendadas no son usualmente puestas en prctica. Las reas de mayor debilidad se vinculan con una extendida tradicin de clientelismo en el empleo pblico y de opacidad y secreto en las compras y contrataciones, debido a las mltiples formas de patrimonialismo, rentismo, trfico de influencias y prebendas asociadas el uso del Es64

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

tado para la acumulacin privada. Se relacionan tambin con la escasez de vas de comunicacin y participacin de la ciudadana. Durante las labores de solicitud de la documentacin relativa a las compras, las dificultades confrontadas en la mayora de las instituciones para preparar los documentos con las informaciones solicitadas y la insuficiencia de la documentacin claman la urgente necesidad de organizar, institucionalizar y sistematizar de manera apropiada los procesos relacionados con las compras y licitaciones as como su idoneidad y transparencia. Durante la etapa de recoleccin de los datos, a principios del mes de julio de 2007 sali a la luz pblica una situacin que se viene repitiendo durante ms de treinta aos: el deterioro de costosos equipos mdicos que han sido comprados y no se utilizan. Personalidades como el Rector de UNIBE e importantes columnas de opinin en el peridico Hoy llamaron la atencin de lo reiterativo del caso y de la necesidad de esclarecer la denuncia hasta las consecuencias previstas en nuestra legislacin, pero adems proclamaron la urgencia de un sistema de compras transparente y de seguimiento al uso equipos mdicos. La nueva legislacin puede crear oportunidades, pero las resistencias y dificultades sern tambin de importancia y previsibles, por lo cual el tema amerita la atencin de las organizacin que ejercen control ciudadano.
65

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

Entre las reas de mayor debilidad se observa la relativa a la profesionalidad de los recursos humanos y a los mecanismos de evaluacin, seleccin, promocin y remocin de los empleados pblicos, pese al papel dinamizador de la Oficina Nacional de Administracin de Personal. El promedio alcanzado es de 9.20 sobre un puntaje mximo promedio de 40, con la SET obteniendo la mayor ponderacin (24) y la SEE y la SEA obteniendo 0. Los departamentos de recursos humanos exhiben un dficit de transparencia significativo en el manejo de la nmina, los salarios y los incentivos, que en la mayor parte de las instituciones es un secreto de Estado, as como una sustancial falta de liderazgo. En realidad, y en congruencia con el modelo clientelista, continan siendo departamentos de personal, en su mayora favoreciendo la discrecionalidad en el manejo del empleo pblico, ms que organismos vinculados a una gestin moderna de los recursos humanos. Este constituye otro gran reto del proceso de transparencia en la R.D. Es de destacar las dificultades de las instituciones pblicas para dar a la publicidad la nmina, a pesar de que su publicidad es obligatoria por ley. En general, las instituciones presentaron obstculos para proporcionar la nmina que incluyera los incentivos y complementos, prctica que se ha puesto de boga en los ltimos aos. Esta falta de transparencia frustr el
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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

propsito de proceder a documentar la brecha salarial y confiamos en que en una prxima entrega de este IT sea posible la documentacin de la brecha salarial.

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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

Grfico 3. Factor Institucionalidad alcanzado en las instituciones segn el ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas en Repblica Dominicana, ITEP-RD 2007 (datos ponderados).
35 30 25 20 15 10 5 0

27.2

26.8 20.7

19.9

19.1 13.7

12.3

3.9

SEOP

PGR

SET

SEE

SEMARN

SESPAS

SEREX

SEA

Factor Institucionalidad (de un puntaje mximo de 40, el promedio de las instituciones fue de 18): - Existencia y cumplimiento de reglamentos - Existencia, y cumplimiento de planes estratgicos y de mejoramiento - Evaluacin del desempeo y riesgos en el empleo pblico - Riesgos en la contratacin - Evaluacin de la institucin por mecanismos de control - Ejecucin de modelos y sistemas de calidad - Declaraciones juradas de bienes - Sistemas informatizados y nuevas tecnologas de informacin y su uso - Participacin social

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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

Las interpretaciones de las variaciones de las entidades pblicas en torno al factor Investigacin y Sancin son sumamente interesantes. Los datos revelan a este factor de Sancin e Investigacin dentro de un panorama desolador tanto en la Secretara de Relaciones Exteriores, Agricultura y Medio Ambiente, las cuales obtuvieron un puntaje de cero sobre un puntaje total de 15. Sin embargo, la PGR obtuvo en Sancin e Investigacin un puntaje muy cercano al mximo de (13.3), lo cual da cuentas de que, an en el entramado institucional de permisividad de inconductas y tolerancia a irregularidades y a pesar de todas las resistencias, es posible introducir iniciativas de investigacin y sancin como evidencia el caso de la PGR.

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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

Grfico 4. Factor Sancin e Investigacin por instituciones segn el ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas en Repblica Dominicana, ITEP-RD 2007 (datos ponderados).

14 12 10 8 6 4 2 0

13.3 11.2 9.4 7.3 5.6

0 PGR SEOPC SET SESPAS SEE SEMARN

0 SEREX

0 SEA

Factor Sancin e Investigacin (de un puntaje mximo de 15, el promedio de las instituciones fue de 5.8): - Investigacin y sancin de faltas o comportamientos indebidos. - Sanciones de control interno disciplinario.

En cuanto a la gestin de la informacin, elemento crucial para facilitar el acceso, disponibilidad y calidad de la informacin, pueden plantearse varios puntos importantes. Si bien la Ley General de Libre Acceso a la Informacin Pblica ha constituido un significativo paso de avance para el proceso de transparencia, la recepcin, canalizacin, tramitacin y respuesta a la demanda de informacin es muy lenta en
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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

la mayor parte de las instituciones. An cuando existi voluntad poltica para ofrecer buena parte de la informacin solicitada, prevalecen altos grados de desorganizacin interna de la informacin, fragmentacin institucional y falta de coordinacin, los cuales ralentizan la disponibilidad de la informacin y el cumplimiento del plazo establecido por la ley, afectando el proceso de transparencia. En la realidad dominicana, la obtencin de logros tangibles en la transparencia y publicidad de los actos de gobierno no se motoriza tanto con la apertura de las OAI a pesar de su importancia como en los cambios de la gestin documental. La aplicacin de este ndice de Transparencia pone de relieve la centralidad que tiene la instalacin de una moderna y eficaz gestin pblica documental que permita en el da a da el desarrollo de eficaces actividades administrativas y tcnicas encaminadas a la planificacin, manejo y organizacin de la documentacin pblica, con el objetivo de facilitar su utilizacin. En otros pases estos cambios en la gestin han sido promovidos por el liderazgo poltico y por la incipiente tecnocracia y han contado con legislaciones apropiadas sobre los archivos pblicos, mediante las cuales se responsabiliza al funcionario pblico y se normativiza la adecuada creacin, mantenimiento y disponibilidad de los archivos pblicos.
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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

Los responsables y las Oficinas de Acceso a la Informacin tambin constituyen un paso de avance, y en algunos casos es importante la diferencia entre instituciones con RAI e instituciones sin RAI en la recepcin, canalizacin, tramitacin y respuesta de demanda de informacin o en la oferta de informacin en la pgina Web. No obstante, la existencia de RAI o de OAI no garantizan de por s un grado importante de logros en materia de transparencia, como lo ilustra el caso de la SEA. Existe el caso de la SEREX, que sin tener designado un RAI canaliz y respondi a la demanda de informacin del IT con prontitud. La SEMARN, en la que tampoco se ha designado RAI, tiene una pgina Web dinmica, que puede actuar como catalizadora del proceso de transparencia. Adems de la existencia de RAI y la OAI, son significativas para la transparencia la voluntad poltica de las autoridades mximas de la institucin, el grado de organizacin de la informacin, el uso proactivo de herramientas de informatizacin y soluciones de automatizacin, el grado de coordinacin interna, as como de empoderamiento del RAI y el relacionamiento con la ciudadana, factores que gravitan en la celeridad del proceso de transparencia en cada institucin. Los cambios en el marco normativo y jurdico de la transparencia son relevantes para garantizar sus procesos, en la medida en que sean aplica72

1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

dos. No obstante su importancia, la continua sobreposicin de leyes, decretos y reglamentos con escasa distancia temporal entre ellas no permite que se completen los procesos de instalacin y funcionamiento de los sistemas que permiten concretar el marco jurdico y normativo. Esto genera incertidumbres, parlisis, negligencias, y yuxtapone procesos que obedecen a distintas iniciativas de distintos gobiernos o dentro de un perodo gubernamental, generando especies de cortocircuitos o afirmando la distancia entre la norma y las prcticas.

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1er. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas

Esta edicin del libro

se termin de imprimir en los talleres grficos de Editora Mediabyte, S.A. en Noviembre de 2007.