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ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIN

POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE: El papel del gasto pblico

Editores

Fernando Soto Baquero Jzimo Santos Rocha Jorge Ortega

OFICINA REGIONAL DE LA FAO PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE Santiago, Chile 2006

POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE: El papel del gasto pblico
Fernando Soto Baquero, Jzimo Santos Rocha y Jorge Ortega Editores

Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin - FAO Ocina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe Av. Dag Hammarskjld 3241 Vitacura, Santiago, Chile Tel. (56-2) 337-2100 www.rlc.fao.org 1a edicin 2006 Foto portada: Marcelo Carrillo 1000 ejs. I.S.B.N: 978-92-5-305651-4

Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin, juicio alguno sobre la condicin jurdica o nivel de desarrollo de pases, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras o lmites. Las denominaciones empleadas en los mapas y la forma en que aparecen presentados los datos no implican, de parte de la FAO, juicio alguno sobre la condicin jurdica de pases, territorios o zonas martimas, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras. Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproduccin y difusin de material contenido en este producto informativo para nes educativos u otros nes no comerciales sin previa autorizacin escrita de los titulares de los derechos de autor, siempre que se especique claramente la fuente. Se prohbe la reproduccin del material contenido en este producto informativo para reventa u otros nes comerciales sin previa autorizacin escrita de los titulares de los derechos de autor. Las peticiones para obtener tal autorizacin debern dirigirse al Jefe de la Subdireccin de Polticas y Apoyo en Materia de Publicacin Electrnica de la Direccin de Informacin de la FAO, Viale delle Terme di Caracalla, 00100 Roma, Italia, o por correo electrnico a copyright@fao.org. FAO 2006

PRLOGO

El propsito de este libro es aportar nuevos elementos al debate todava poco explorado, sobre la relacin entre la poltica de gasto pblico rural y el desarrollo econmico de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Desde la perspectiva del rol del estado en el desarrollo econmico, el anlisis de la poltica scal es fundamental. En particular, aunque es tambin importante la estructura impositiva, el gasto pblico es uno de los principales instrumentos de las polticas pblicas y un seguimiento adecuado permite aumentar la eciencia y ecacia en la implementacin de las polticas, as como mejorar los instrumentos para su ejecucin, aumentando su impacto. A pesar de esto, los pases de la regin todava tienen un largo camino por recorrer en este sentido, principalmente en lo que respecta a recursos scales destinados al desarrollo de las reas rurales, en donde las tasas de crecimiento econmico han sido insucientes y los niveles de pobreza y concentracin de la riqueza siguen siendo todava elevados. Las estadsticas son un requisito fundamental para el anlisis y la evaluacin de las polticas scales. El Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas (EFP) del Fondo Monetario Internacional (FMI), desarrollado en 1986 y actualizado en el 2001, permite analizar y evaluar la poltica scal al interior de cada pas y realizar comparaciones del gasto pblico agrcola entre pases, pero de manera poco desagregada. A mediados de 1980s, la FAO y otras instituciones como el IFPRI realizaron una serie de estudios que lograron aumentar la desagregacin del gasto. Sin embargo, estos al igual que los datos del FMI, slo se limitaron a revisar el gasto pblico agrcola. En general, si bien los gobiernos tienen conocimiento de su nivel de gasto agrcola (mayormente ejecutado por instituciones relacionadas con el sector agrcola), es menos lo que conocen respecto de los recursos destinados al desarrollo de las reas rurales en su totalidad. El gasto pblico rural no se limita a la agricultura solamente, pues toma en cuenta tambin otros tipos de inversiones (en infraestructura, salud, educacin, investigacin y desarrollo, etc.), que aunque no se relacionan directamente con el proceso productivo, tienen mucha inuencia sobre los niveles de productividad del sector. Es as que preguntas tales como cunto gastan en las reas rurales los pases de la regin?; cmo asignan estos recursos?; qu tipos de inversin han tenido los mejores resultados?; cmo se puede mejorar el impacto de estas inversiones? todava no tienen respuestas sucientemente claras. En este contexto se ha desarrollado el trabajo emprendido por la FAO desde el ao 2001 y en conjunto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a partir del 2004, el cual ha estado orientado a profundizar el anlisis del gasto pblico rural en la regin, especialmente en su nivel y estructura, en su impacto y su gestin. Por ello ha incentivado la modernizacin de los sistemas de contabilizacin y monitoreo del gasto scal. En pases como Argentina, Bolivia, El Salvador y Guatemala se han elaborado sistemas de seguimiento del gasto pblico y fortalecimiento de la gestin scal. Adicionalmente, la FAO ha desarrollado, en estrecha colaboracin con el BID, una base de datos (GPRural) que contiene estadsticas de gasto pblico rural de 20 pases de Amrica Latina y el Caribe para el perodo 1985-2001 (en algunos casos alcanza hasta el 2005).

Con estos datos se han realizado diversos estudios empricos, que examinan los diferentes instrumentos de poltica a travs de los cuales los gobiernos han implementado acciones para el desarrollo del sector agrcola y de las reas rurales. Estos estudios han sido realizados por el equipo de gasto pblico rural de la Ocina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe, en conjunto con varios investigadores de instituciones nacionales e internacionales. Tambin se incluye algunos estudios que se han hecho de manera independiente. Este libro pretende capitalizar y sistematizar los trabajos de investigacin que se han realizado en su mayora a partir de la base de datos GPRural. El libro est estructurado en tres partes, cuyos captulos pueden ser ledos independientemente del resto. En la primera parte se presenta un abordaje acerca de los sistemas de monitoreo y evaluacin del gasto pblico rural y se analizan en profundidad las estadsticas disponibles del gasto pblico rural en la regin, con un nfasis especial en Brasil y Chile. La segunda parte avanza en el anlisis de los datos y presenta evaluaciones de impacto del nivel y la estructura del gasto pblico sobre los indicadores de crecimiento econmico de la regin. Estas investigaciones de impacto demuestran empricamente que la distincin entre gasto en bienes pblicos y en bienes privados (subsidios no sociales) es de fundamental importancia para estudiar el rol del gasto scal en el crecimiento econmico rural. Precisamente, los resultados de estas investigaciones sugieren que para alcanzar niveles de desarrollo ms altos es tanto o ms importante mejorar la estructura del gasto pblico rural que aumentar el ujo total de recursos. Esto signica que los pases deberan priorizar la inversin en bienes pblicos, como por ejemplo el gasto en infraestructura vial y portuaria, conservacin y recuperacin de recursos naturales, investigacin y desarrollo, recursos humanos, etc. Asimismo los captulos de esta parte demuestran que la asignacin del gasto a bienes pblicos o privados depende de variables poltico-institucionales que inuyen en el monto de recursos que se dirige a cada tipo de gasto. Finalmente, los estudios de la tercera parte aunque tambin abordan el tema de impactos y determinantes del gasto pblico rural, analizan adems de manera cualitativa el impacto y las particularidades de algunos tipos de polticas en el mbito nacional, subregional y regional. Los editores pretenden con este texto destacar varios aspectos en los cuales las polticas pblicas de los pases de la regin inuyen en el desarrollo de sus reas rurales, con un nfasis especco en la poltica de gasto. A la vez procuran abrir un espacio para que los gobiernos, las organizaciones nacionales e internacionales y la sociedad civil sigan analizando las fortalezas y debilidades de los instrumentos que los pases han escogido para llevar a cabo su poltica de desarrollo rural.

Csar Falconi
Jefe Unidad de Desarrollo Rural Departamento de Desarrollo Sostenible Banco Interamericano de Desarrollo

AGRADECIMIENTOS

La publicacin de este libro se debe al trabajo de un amplio grupo de profesionales que han hecho contribuciones en diferentes grados, en el transcurso de dos proyectos consecutivos ejecutados por la FAO: el proyecto Apoyo a la modernizacin del sector pblico para el mejoramiento de la seguridad alimentaria y la reduccin de la pobreza en las reas rurales (TCP/RLA/2911) que dio origen a esta iniciativa, y el acuerdo de cooperacin entre la FAO y el BID, Proyecto de estudios tcnicos de desarrollo rural conjuntos FAO BID (GCP/RLA/152/IAB o ATN/SF-9115-RG) que permiti consolidar sus resultados. En este ltimo, se valora el aporte de Csar Falconi (Jefe de la Unidad de Desarrollo Rural del BID) tanto por la elaboracin del Prlogo del libro como por los comentarios hechos a los captulos, y tambin de Alejandra Palma (Punto Focal del BID en el proyecto) que con sus observaciones apoy muy de cerca la elaboracin de los estudios. De la misma forma se reconoce la contribucin de los colegas Luiz Carlos Beduschi (Punto Focal de la FAO en el proyecto FAO - BID), Laura Guardia (Consultora Asistente en Polticas de FAO), Alejandro Acosta (Coordinador del Componente de Agricultura Familiar e Impactos de TLC del proyecto FAO - BID) y Marcos Rodrguez (Coordinador del Componente de Polticas Compensatorias del proyecto FAO - BID). Se agradece tambin a Gustavo Gordillo de Anda (Ex - Representante Regional de la FAO), quien adems de coautor de uno de los captulos fue impulsor del tema de gasto pblico rural en la Ocina Regional de FAO, a Paul Lewin que colabor en la programacin y seguimiento de algunos captulos y trabaj como uno de los coordinadores del proyecto de gasto pblico rural entre los aos 2003 y 2005, y a George Kerrigan y Mario Pensado ambos coordinadores del proyecto de Gasto Pblico Rural de FAORLC en los perodos 2000-2001 y 2002-2003, respectivamente. Se prodiga un agradecimiento especial al Profesor Ramn Lpez de la Universidad de Maryland, tanto por su aporte a travs de la revisin detallada del captulo cinco de este libro, como tambin por su colaboracin a travs de sus publicaciones utilizando los datos de GPRural. Con igual nivel de agradecimiento se destaca el trabajo de los autores de cada captulo, no solamente por la seriedad y calidad de sus estudios, sino tambin por su buena disposicin para adaptar sus captulos a la lnea de investigacin trazada por la Ocina Regional de FAO.

CONTENIDOS

PARTE I

COMPORTAMIENTO DEL GASTO PBLICO RURAL EN LA REGIN CAPTULO 1 Desarrollo rural en los pases de Amrica Latina y el Caribe: el rol de las polticas pblicas
Fernando Soto Baquero, Jzimo Santos Rocha y Jorge Ortega

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CAPTULO 2 Medir para mejorar el gasto pblico rural en Amrica Latina y el Caribe
Gustavo Gordillo, Rodrigo Wagner y Jorge Ortega

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CAPTULO 3 Gasto pblico en la agricultura: retrospectiva y prioridades


Jos Garcia Gasques, Carlos Monteiro Villa Verde y Eliana Teles Bastos

63

CAPTULO 4 El gasto pblico en las reas rurales de Chile, 1996-2004: intento de rastreabilidad, cuanticacin y clasicacin
Alfredo Apey Guzmn y Ren Delgado Arratia

99

PARTE II

IMPACTO Y DETERMINANTES DEL GASTO PBLICO RURAL CAPTULO 5 Crecimiento, inversin privada y eciencia del gasto pblico en las reas rurales de Amrica Latina y el Caribe
Jzimo Santos Rocha y Jorge Ortega

127

CAPTULO 6 Corrupcin y gasto pblico rural en Amrica Latina. El impacto en el desarrollo rural
Gustavo Anriquez

165

PARTE III ESTUDIOS DE CASO A NIVEL NACIONAL, SUBREGIONAL Y REGIONAL CAPTULO 7 Concentracin de la inversin pblica en las zonas rurales de Centroamrica
Hans G.P. Jansen y Jeffrey Alwang

199

CAPTULO 8 Gasto pblico, productividad e ingreso rural en los pases de la Comunidad Andina: anlisis de determinantes e impactos
Eduardo Zegarra y Patricia Vane

223

CAPTULO 9 Gasto pblico en el sector agrcola y las reas rurales: la experiencia de Amrica Latina en la dcada de los noventa
Mnica Kjllerstrm

249

CAPTULO 10 Gasto pblico, descentralizacin y poltica de desarrollo rural: experiencias municipales en Brasil. Estudio de caso
Antonio Csar Ortega y Leider da Silva S

285

CAPTULO 11 Anlisis comparado sobre las polticas latinoamericanas de apoyo focalizado a los grupos en situacin de vulnerabilidad de las zonas rurales
Ricardo Raphael y Diana Jimnez

309

Parte I

Comportamiento del gasto pblico rural en la regin

DESARROLLO RURAL EN LOS PASES DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EL ROL DE LAS POLTICAS PBLICAS FERNANDO SOTO BAQUERO, JOZIMO SANTOS ROCHA Y JORGE ORTEGA

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CAPTULO I

Desarrollo rural en los pases de Amrica Latina y el Caribe: el rol de las polticas pblicas
Fernando Soto Baquero, Jzimo Santos Rocha y Jorge Ortega1

1.

INTRODUCCIN

El rol del Estado y del mercado en el desarrollo de los pases, ha sido histricamente un motivo de constante debate, y ms recientemente se ha sumado el rol de las instituciones. Temas como las fallas del mercado y las fallas del estado han estado presentes en la discusin. Aunque el debate continua, existe cierto consenso en que se requiere una complementariedad entre ellos. En las etapas iniciales del desarrollo econmico, cuando la economa de un pas est desperdigada en distintas regiones aisladas, con poca comunicacin e interaccin entre s, es funcin del Estado invertir en la construccin de infraestructura y participar activamente en la preparacin de las condiciones necesarias para iniciar un proceso de crecimiento (Aspe y Gurria, 1992). Una vez que el pas ha progresado y cuenta ya con un sector empresarial dinmico y un acervo suciente de capital humano, el Estado tiene que dejarle mayor espacio al sector privado y permitir el libre funcionamiento del mercado. Para esto se requiere un entorno competitivo, donde el mercado sea el que proporcione al sector privado los incentivos y las seales indispensables para orientar las decisiones y los proyectos de inversin (Meller, 2005).

Fernando Soto Baquero es Jefe de la Subdireccin de Asistencia para las Polticas de la Ocina Regional de FAO para Amrica Latina y el Caribe. Jozimo Santos Coordinador del Componente de Gasto Pblico Rural del Proyecto de Cooperacin FAO y Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Jorge Ortega es Consultor en economa y polticas alimentarias de la Ocina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe.

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO I

Dado que hay ineciencias en el funcionamiento del mercado y del Estado, para acelerar el desarrollo es preciso avanzar hacia una complementacin entre uno y otro, abandonando las soluciones simples de las visiones fundamentalistas, esto es, dejar que el mercado lo resuelva todo, o dirigir lo econmico por medio de polticas pblicas. Para crecer, los pases en desarrollo deben crear una estructura institucional y de mercado en que ambas dimensiones se refuercen mutuamente. Las buenas instituciones desempean un rol ms importante en el desarrollo que las buenas polticas econmicas (Banco Mundial, 2005). El desarrollo depende principalmente del cambio y la modernizacin institucional, ms que de la acumulacin de capital (Hoff y Stiglitz, 2001). Con todo, no debe pasarse por alto la advertencia de Rodrik (2005) en el sentido de que no hay que caer en el fundamentalismo de las instituciones. La complementariedad entre el estado y el mercado tiene un efecto en la forma en que se disean e implementan las polticas pblicas, donde el principal instrumento es el gasto pblico.

2.

EL GASTO PBLICO RURAL COMO POLTICA DE DESARROLLO

Desde la perspectiva del desarrollo rural, la administracin del gasto scal cobra particular importancia dentro de las tareas que lleva a cabo de preferencia el Estado. En general, este tiene dos funciones principales: proveer ciertos bienes y servicios a la comunidad sobre una base no mercantil, y redistribuir el ingreso y la riqueza mediante pagos y transferencias. El gasto pblico constituye una de las herramientas estatales ms valiosas, dado que puede ejercer un fuerte impacto en el desarrollo de las reas rurales, sea a travs de la creacin de las condiciones productivas necesarias (bienes pblicos), de la implantacin de polticas de transferencias que contribuyan a disminuir la concentracin de la riqueza, y/o a travs de acciones que tiendan a aminorar los efectos negativos de las fallas de mercado. El separar el gasto pblico rural del urbano puede ser de vital importancia para la asignacin de recursos estatales, as como para la ejecucin y el seguimiento de programas de desarrollo especcamente orientados hacia las zonas rurales. Esto ha cobrado an mayor importancia en el ltimo tiempo, pues muchos de los problemas que sufren hoy algunos pases de la regin (como pobreza, cesanta, terrorismo, violencia, inseguridad) tienen su origen en el campo, por la marginacin de las comunidades rurales, la falta de oportunidades y de espritu emprendedor, el sesgo pro urbano de las polticas pblicas, y otros fenmenos anlogos. Segn datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2005), el 36,7 por ciento de los pobladores urbanos viven bajo la lnea de pobreza, proporcin que se eleva a aproximadamente 58 por ciento en el campo. La situacin es muy parecida en lo que concierne a la indigencia: en 2004 haba en la regin casi tres veces ms indigentes en las reas rurales que en las urbanas (34 por ciento frente a 12,4 por ciento de la poblacin indigente). Aunque la situacin vara de un pas a otro, las medidas adoptadas en las ltimas dos dcadas para contrarrestarla han sido a todas luces insucientes, dado que la proporcin de pobres e indigentes ha permanecido estable desde los aos ochenta.2
2 Chile es una excepcin destacable a este respecto, pues desde 1990 hasta el presente ha conseguido bajar a la mitad los niveles de pobreza e indigencia. En Costa Rica tambin ha disminuido en forma considerable la cantidad de pobres rurales, pero las cifras de indigencia rural siguen siendo prcticamente iguales.

DESARROLLO RURAL EN LOS PASES DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EL ROL DE LAS POLTICAS PBLICAS FERNANDO SOTO BAQUERO, JOZIMO SANTOS ROCHA Y JORGE ORTEGA

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Acelerar la lucha contra el hambre y la pobreza en las reas rurales no depende solo de la voluntad poltica, sino tambin de la existencia de recursos y de que estos estn disponibles en cantidad suciente, pero eso es precisamente lo que falta en la mayora de los pases con altos niveles de pobreza, que se caracterizan por ingresos per cpita bajos y estancados. Esto supone escasa capacidad de ahorro, sobre todo en las reas rurales, donde la pobreza no solo es ms intensa, sino que suele ir acompaada de una pesada deuda que absorbe un monto considerable de recursos que, de no ser as, podran destinarse a desarrollar los sistemas productivos. El resultado de todo ello es que los pases ms pobres carecen de los recursos necesarios para impulsar el crecimiento de los sectores productivos, trtese de recursos pblicos, por falta de ingresos scales, o de recursos privados, por el reducido poder de ahorro y las precarias condiciones productivas (carencia de infraestructura en general, de capital humano y de otros factores).3 El establecimiento de un entorno propicio a la inversin, con el n de elevar la produccin e introducir los cambios estructurales necesarios, es una de las principales tareas de las autoridades, y el gasto pblico desempea un rol fundamental en ello. Es preciso que todo el entorno poltico e institucional sea favorable, para que los agentes privados inviertan, en particular los agricultores y, dentro de ellos, los adscritos a la agricultura primaria (donde la inversin se destina, en su mayor parte, a las explotaciones agrcolas). Por inversin entendemos no solo bienes fsicos, sino tambin la encaminada a difusin de ciencia y tecnologa, mejora del capital humano y creacin de capital social. En este sentido, la inversin estatal debe proveer los bienes pblicos esenciales para que pueda orecer la iniciativa privada, bienes entre los que guran la creacin de conocimientos, la informacin, la educacin y la infraestructura. Las reformas institucionales introducidas ltimamente en la mayora de los pases han reducido el trabajo del sector pblico en varias reas clave, lo que ha modicado no solo el papel del Estado, sino tambin el de la sociedad y el mercado. Como resultado de tales reformas, ha disminuido el alcance de las intervenciones estatales de amplio rango, al tiempo que se ha expandido notoriamente la participacin del sector privado en la provisin de servicios a la produccin, antes de dominio exclusivo de los organismos del Estado. Este nuevo escenario ha inuido en la manera en que se asignan los recursos pblicos y en que son transferidos a las reas rurales. Adems, el debilitamiento del accionar de varias instituciones estatales que en el pasado desplegaban actividades en apoyo al sector rural, as como la reduccin de las barreras de proteccin al comercio por efecto del avance de la globalizacin, han acarreado nuevas dicultades e incertidumbres al sector agrcola, con lo cual se ha acentuado la vulnerabilidad de la poblacin ms pobre de la regin. Por lo anterior, es crucial aumentar la eciencia en la ejecucin de la inversin pblica, sobre todo en las zonas rurales. Los Estados han de dar prioridad a la asignacin de recursos hacia subsectores estratgicos donde es poco probable que se haga presente la iniciativa privada, sin abandonar por ello la orientacin hacia el desarrollo basado en los incentivos del mercado. Afortunadamente, hay cada vez mayor consenso en torno a los criterios que deben guiar la ejecucin del gasto pblico para mejorar la productividad de los factores, lograr el desarrollo de las reas rurales y reducir, en consecuencia, la pobreza. Entre tales criterios, conviene destacar los siguientes:4
3 4 En el plano nacional, los recursos para el desarrollo agrcola y rural provienen de diferentes fuentes, y es as como se dispone de recursos privados y pblicos, internos y externos. Estos puntos fueron presentados en el volumen 1 de la serie Gasto pblico en el sector agrcola y las reas rurales, FAO, 2001.

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Identicacin y caracterizacin de comunidades, familias e individuos vulnerables, para un mejor diseo y focalizacin de programas y polticas especialmente diseados para combatir la pobreza; Reduccin de las intervenciones estatales, para disminuir las distorsiones en los mercados de factores y productos, limitndolas al desarrollo de esquemas de scalizacin tosanitaria y zoosanitaria, transferencias orientadas a mejorar la calidad y la cantidad de la dotacin de recursos naturales, infraestructura de apoyo a la produccin, tecnologas y conocimientos tcnicos para la gestin competitiva de empresas individuales; Externalizacin del suministro de bienes pblicos por los servicios estatales tradicionales hacia el sector privado, como una forma de reducir los costos de transaccin y mejorar la calidad y cobertura de los servicios que reemplacen a los anteriores; Dotacin a grupos vulnerables de mayores capacidades para acceder a nuevas oportunidades de negocios a travs de programas orientados a mejorar sus activos fsicos y de gestin; Mejoramiento del marco legal y regulador, a n de propiciar la eciencia y la competitividad de las empresas rurales (polticas de comercio exterior, de comercializacin interna, tributarias, laborales, etc.).

2.1 La dicultad de medir el gasto pblico rural


Todos concuerdan en que un gasto pblico rural ms eciente ejerce fuertes efectos positivos sobre el crecimiento del sector agrcola y el desarrollo de las reas rurales. Tambin hay consenso en que una mayor vigilancia sobre el gasto conduce a un uso ms eciente de los recursos scales. Sin embargo, los pases suelen carecer de informacin suciente acerca del monto de los recursos asignados a estas reas. Monitorear el gasto pblico rural exige primero saber cul es su monto, tarea que, en la regin al menos, dista de ser fcil, por la presencia de dicultades que obstaculizan el rastreo de las polticas pertinentes. A continuacin se enumeran algunas de esas dicultades: En primer lugar, como ocurre en otras regiones, no hay en Amrica Latina y el Caribe una denicin unvoca de ruralidad (vase el Cuadro 1) y los pases utilizan criterios a veces muy dispares para delimitarla, como cantidad de habitantes, tamao del asentamiento, disponibilidad de servicios bsicos y poblacin econmicamente activa (PEA). Esa misma disparidad en la denicin diculta la comparacin entre los pases. En consecuencia, el rastrear el ujo de los recursos destinados a un mbito de denicin incierta es tanto o ms difcil que el mismo hecho de denirlo. En segundo lugar, cabe preguntarse si el mbito de lo rural queda bien representado por los criterios seleccionados en cada pas. Aunque no se pretenda hacer anlisis comparativos entre los pases, el escoger un grupo de criterios para denir la ruralidad puede arrojar una representacin sesgada de este mbito y, en consecuencia, del ujo de recursos destinado a l. En tercer lugar, la falta de preparacin institucional tambin conspira contra la posibilidad de diferenciar el gasto pblico rural del urbano. El presupuesto suele estar clasicado de manera funcional (salud, educacin, vivienda, infraestructura) y, por lo tanto, no hace una diferenciacin territorial clara de esas funciones (por ejemplo, diferenciacin rural-urbana). Como es natural,

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el nico ujo de recursos que puede rastrearse en su totalidad es el proveniente de instituciones esencialmente centradas en el mundo rural, como son los ministerios y secretaras de agricultura. Cuarto, aunque muchos recursos del Estado benecian a la poblacin rural, su asignacin no puede ser diferenciada en forma clara desde un punto de vista territorial (por ejemplo, grandes carreteras y programas de alimentacin escolar).
CUADRO 1

AMRICA LATINA Y EL CARIBE: DEFINICIONES DE RURALIDAD


Variable de denicin
Segn cantidad de habitantes Segn tamao del asentamiento y denicin administrativa

Pas donde se aplica


Argentina, Bolivia Mxico, Per Per

Umbral
Hasta 2 000 habitantes. Hasta 2 500 habitantes. Hasta 100 viviendas contiguas, menos las cabeceras municipales. Hasta 1 000 o hasta 2 000 con menos del 50% de la PEA ocupada en actividades secundarias y terciarias.

Segn tamao del asentamiento y ocupacin de la PEA

Chile

Residencia fuera de reas urbanas, denidas de manera administrativa o censal

Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Hait, Guatemala, Paraguay, Repblica Dominicana, Uruguay

Cantidad de habitantes e inexistencia o disponibilidad de un nmero reducido de servicios

Cuba Nicaragua Panam Honduras

Hasta 500 o entre 501 y 2 000 habitantes con menos de cuatro tipo de servicios. Hasta 1 000 y sin servicios. Hasta 1 500 y sin servicios. Hasta 2 000 y sin servicios.

Fuente: elaborado por los autores, sobre la base de C. Sabalain, El concepto de rural en los pases de la regin. Informe de avance, Unidad de Desarrollo Agrcola, CEPAL, Santiago de Chile, 2005. PEA: Poblacin econmicamente activa.

En denitiva, el gasto pblico rural en la regin puede rastrearse, pero no sin importantes limitaciones. Es relativamente fcil recopilar datos acerca del gasto dirigido al sector rural cuando el gasto es ejecutado por instituciones directamente relacionadas con el sector agropecuario, pero parece haber considerables dicultades para hacerlo cuando el gasto (por ejemplo, en inversiones sociales e infraestructura) es ejecutado por organismos no directamente relacionados, como los ministerios de salud, educacin, vivienda o justicia.

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO I

2.2 El aporte de la base de datos de Estadsticas e Indicadores de Gasto Pblico Rural (GPRural)
En este contexto de marcada desinformacin acerca de la importancia que se ha dado a las reas rurales a travs del gasto pblico, y en el marco del mandato surgido de la 26 Conferencia Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe, la Ocina Regional de la FAO ha destacado la importancia de los procesos de reforma del Estado y de modernizacin de las instituciones orientados a fortalecer la movilizacin de recursos y la gestin pblica sectorial en las reas rurales. En esta perspectiva, esta Ocina empez en 2001 a desarrollar una serie de estudios sobre los pases de la regin, para contribuir a mejorar los sistemas de monitoreo y contabilizacin del gasto pblico rural y, con ello, elevar la eciencia productiva de tales recursos. En todos los pases beneciarios del presente proyecto se han hecho ingentes esfuerzos para mejorar la gestin pblica en materia de programas y acciones en benecio de las reas rurales. Sin embargo, subsista un claro vaco en materia de programas de fortalecimiento institucional con una vocacin modernizadora explcita de la gestin de los presupuestos sectoriales. Uno de los desafos ms importantes para aumentar la competitividad del sector agrcola, disminuir la pobreza rural y mejorar la seguridad alimentaria, estaba relacionado con la necesidad de dotar a las instituciones rurales de instrumentos metodolgicos y mecanismos institucionales de gestin que garantizasen tasas adecuadas de inversin pblica y privada. La solicitud de los gobiernos involucrados buscaba la cooperacin de la FAO para fortalecer la capacidad tcnica y operativa de las instituciones estatales que formulan y ejecutan el presupuesto destinado al sector rural. De acuerdo con las recomendaciones del primer estudio (2001), en los pases se requera, entre otras medidas: Mejorar los sistemas de informacin sobre la ejecucin del presupuesto a travs de mecanismos de seguimiento y evaluacin; Fortalecer la descentralizacin de los recursos pblicos a travs del fortalecimiento de las instituciones locales y del desarrollo de la gestin municipal; Evitar la superposicin de los programas entre los tres niveles de gobierno (nacional, subnacional y local), para evitar que algunos sectores recibieran varios benecios y otros ninguno; Dar continuidad a los programas, considerando en los presupuestos lo ejecutado en los perodos anteriores, as como el cumplimiento de las metas establecidas en el plan de gobierno.

Mientras la cooperacin de la FAO avanzaba en prestar la asistencia tcnica requerida por los pases, surgi la necesidad de tener un diagnstico de la poltica de gasto hacia las reas rurales. Con ese se empez a consolidar una base de datos de gasto pblico rural, que actualmente abarca 20 pases de la regin. Esta base de datos contiene estadsticas de gasto pblico rural para el perodo 1985-2001 (en algunos casos hasta 2005), clasicado segn su utilizacin funcional. Los datos se recopilaron con un grado de desglose que permiti abrir varias subcategoras a partir de tres grandes grupos:7
5 Para reunir los datos de gasto pblico rural, la FAO contrat en cada pas un consultor, que rastre en todas las instituciones del Estado el monto de los recursos asignados a las reas rurales. Los consultores contaron en cada caso con ayuda de un funcionario del gobierno encargado de certicar la veracidad de los datos.

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Fomento productivo: todos aquellos programas que se orientan a mejorar la productividad de los factores productivos y la organizacin y gestin de la actividad econmica del sector; Infraestructura: todas aquellas inversiones orientadas a mejorar la dotacin de infraestructura fsica en las reas rurales; Inversin social y humana: aquellos programas cuyo objetivo es aumentar la cobertura y la calidad de los servicios bsicos, cuyos beneciarios directos son los habitantes de las zonas rurales.

En la actualidad, los datos de gasto de GPRural estn desglosados en 31 funciones, que se distribuyen en los tres grandes grupos ya mencionados (vase el Cuadro 1 del Anexo).6 Las estadsticas de GPRural han servido ltimamente como insumo para diversos estudios que han tenido fuerte impacto en el mbito mundial. De hecho, De Ferranti et al. (2005) sacaron importantes conclusiones a partir del anlisis estadstico de esos datos. Hay otros valiosos estudios elaborados sobre la misma base, como Lpez (2004; 2005; 2006); Ortega, (2005); Santos y Ortega (2006); Allcott, Lederman y Lpez (2006), y Anrquez (2006). Cabe notar que la mayora de estos trabajos forman parte del presente libro.

2.3 El gasto pblico rural en Amrica Latina y el Caribe


Segn los antecedentes contenidos en GPRural, el gasto pblico destinado a las reas rurales de los pases de la regin represent un promedio cercano al 6 por ciento del gasto total de gobierno durante el perodo 1985-2001. Por su lado, el gasto rural per cpita promedio se redujo de 222 dlares EE.UU. en el perodo 1985-1990 a aproximadamente 140 dlares EE.UU. constantes del ao 2000 en el perodo 1996-2001.7 A su vez, el ndice de Orientacin Agrcola (IOA),8 que expresa de qu modo el gasto agrcola del Estado reeja la importancia de este sector en la economa nacional, fue cercano a 0,70 en el perodo 1996-2001. Esto reeja en general una escasa asignacin del gasto pblico hacia el sector, habida cuenta de su aporte a la economa nacional. Adems de ser inferior a uno, el valor del IOA se redujo hacia el nal del perodo analizado, lo que sugiere que cada vez hay mayor distancia entre el gasto pblico destinado a la agricultura y el aporte de esta a la economa nacional. No obstante estos valores regionales, Costa Rica y Mxico son excepciones importantes, dado que el valor del IOA correspondiente es bastante superior a uno, aunque, al igual que en el resto de la regin, descendi en el transcurso del perodo en anlisis (vase el Cuadro 2 del Anexo). Pese a lo anterior, las cifras de gasto pblico de la regin muestran una tendencia destacable, que se ha conrmado en los ltimos aos, a saber, que el gasto en infraestructura rural y en servicios
6 7 8 GPRural de acceso pblico. Vase la pgina Web de la Ocina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe: http://www.rlc.fao. org/prior/desrural/gasto/presentacion.asp Las cifras de gasto pblico promedio de la regin se calcularon en forma ponderada, de manera que estos valores pueden diferir de los contenidos en algunos estudios donde las mismas cifras se calcularon utilizando un promedio simple. El IOA se calcula dividiendo la participacin del gasto pblico hacia el sector agrcola en el gasto pblico total por la participacin del PIB agrcola en el producto interno bruto (PIB). Un IOA igual a uno signica que el pas est dando al gasto agrcola la misma importancia que tiene este sector en la economa nacional.

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sociales como porcentaje del gasto rural total aument en promedio de forma clara, en desmedro del gasto en fomento productivo. Entre los perodos 1985-1990 y 1996-2001, el porcentaje del gasto en infraestructura rural subi de 5,9 por ciento a 13,6 por ciento, y el correspondiente al gasto en servicios sociales pas de 11 por ciento a 17 por ciento. Estas cifras son contundentes y demuestran que los pases estn dando cada vez mayor importancia al gasto en bienes pblicos.9 Como se muestra en el Grco 1, aunque en el perodo 1985-2001 el gasto pblico rural per cpita en la regin mostr una tendencia sostenida a la baja, la proporcin del gasto en subsidios no sociales tambin tendi a reducirse, lo que representa una importante mejora en la composicin del gasto, porque el aumento del gasto en subsidios no sociales se nancia a partir de una reduccin del gasto en bienes pblicos. Los subsidios no sociales, que representaban ms del 33 por ciento del gasto total en el perodo 1985-1990, pasaron a una participacin cercana al 25 por ciento en el perodo 1996-2001 (vase el Cuadro 2 del Anexo).
GRFICO 1

AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO RURAL Y DE LOS SUBSIDIOS NO SOCIALES, 1985-2001 (Porcentajes; promedio simple; dlares EE.UU. del ao 2000)
350 300 250 200 150 100 50 0 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 0,4 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0

Gasto pblico rural per cpita (2 000 dolares EE.UU)

Porcentajes subsidios no sociales

Fuente: elaboracin propia con informacin de GPRural-FAO, 2006.

La inversin encaminada a elevar directamente la capacidad productiva de la agricultura debe complementarse con polticas de inversin en salud, educacin y nutricin, que son el punto de
9 Aunque en los apartados siguientes se profundizar en la denicin, el gasto en bienes pblicos se dene por ahora como aquel gasto que no es excluyente y no provoca competencia entre sus beneciarios (por ejemplo, gasto en infraestructura, en capital humano, en salud, en educacin).

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partida para mejorar la capacidad productiva de las personas. Como se ver ms adelante, varios estudios han encontrado que en aquellos pases donde se invierte un mayor porcentaje del gasto pblico rural en bienes pblicos, como investigacin y desarrollo (ID), infraestructura, capacitacin, salud y educacin, el PIB sectorial per cpita ha aumentado ms que en aquellos pases donde no sucede lo mismo (Lpez, 2004; Santos y Ortega, 2006).10 En otras palabras, el hecho de que algunos pases tengan un gasto pblico rural elevado no les asegura altos niveles de crecimiento, porque en materia de gasto la calidad es ms importante que la cantidad. En la regin son ilustrativos los ejemplos de Costa Rica y Chile. En los ltimos 30 aos, Costa Rica asign entre 7 por ciento y 10 por ciento del PIB a la provisin de servicios de salud y nutricin (Rivas, 1999). No es casual, entonces, que Costa Rica sea uno de los cinco pases de la regin con mejor ndice de desarrollo humano (PNUD, 2002). Chile, por su parte, con fuertes inversiones en educacin y salud primaria (en combinacin con bajas tasas de inacin y desempleo, sumadas a un aumento signicativo del ahorro y la inversin), es el pas de la regin que mayor xito ha tenido en lo tocante a reducir la pobreza en una dcada (Engel, 2000). En el perodo 1985-1998, el ingreso per cpita de los chilenos se duplic, los ndices de pobreza cayeron 44,8 por ciento y el porcentaje de personas en condiciones de inseguridad alimentaria se redujo bruscamente.

3.

PRINCIPALES HALLAZGOS DE LOS ESTUDIOS CONTENIDOS EN ESTE LIBRO

Como se dijo, los datos de gasto pblico de GPRural se han utilizado en diversos estudios empricos, en los cuales se han encontrado antecedentes que podran tener importantes consecuencias en el diseo de las polticas de desarrollo rural de los pases de la regin. En estos estudios se analiz el impacto del gasto pblico rural en el plano macroeconmico (efecto sobre el ingreso, sobre la distribucin del ingreso, sobre la pobreza rural, sobre la inversin privada, y otros), y en el plano microeconmico (estudios de caso de algunas polticas de gasto especcas como ID, infraestructura, programas sociales, etc.). Como ejemplo de estudios economtricos que han medido el impacto del gasto pblico en el nivel macroeconmico pueden mencionarse: Lpez (2004; 2006); Zegarra y Vane (2005); Santos y Ortega (2006); Allcott, Lederman y Lpez (2006), y Anrquez (2006). Como ejemplo de estudios sobre el impacto del gasto en el nivel microeconmico se encuentran: Kjollerstrom (2005) y Ortega y Da Silva (2005). A continuacin se detallan algunos de los puntos ms importantes que derivan de los estudios economtricos llevados a cabo ltimamente.

3.1 Lo principal es la estructura del gasto


En los estudios economtricos mencionados se ha demostrado analtica y empricamente que la dimensin fundamental de la estructura del gasto scal desde el punto de vista de su eciencia econmica es la distincin entre gasto pblico en bienes pblicos (los cuales, denidos de manera amplia, abarcan no solo bienes pblicos puros sino tambin gastos destinados a recticar las

10

En ambos estudios se utilizaron tambin datos de gasto pblico rural de GPRural.

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fallas de mercado ms importantes), y gasto pblico en bienes privados (o subsidios no sociales). Lpez (2004) fue el primero en demostrar empricamente el efecto de esta dimensin de la estructura del gasto sobre el ingreso rural per cpita y los niveles de pobreza. En el estudio citado, Lpez sostiene que dado que la disponibilidad de bienes pblicos depende fundamentalmente del Estado, y dado que la provisin de bienes privados corresponde por lo general a transferencias socialmente perversas en favor de segmentos reducidos de la sociedad, el gasto en bienes pblicos tiene una tasa de retorno social mucho ms alta que la de los subsidios no sociales. Por lo tanto, a diferencia de otras clasicaciones ms o menos ad hoc del gasto scal comnmente utilizadas en la literatura, la divisin taxonmica bienes pblicos-bienes privados incorpora un importante elemento sistemtico con relacin al efecto del gasto scal sobre la eciencia econmica.11 Segn se ha probado en diversos estudios, aunque el nivel de gasto pblico rural tiene un claro efecto positivo sobre el ingreso rural per cpita (PIB agrcola per cpita), un aumento del porcentaje del gasto rural total que se destina a subsidios no sociales tiene un efecto negativo sobre el ingreso rural. En otras palabras, la composicin importa, pues aun sin incrementar la cantidad de recursos scales destinados a las reas rurales, un mejoramiento de su composicin puede tener efectos positivos sobre el crecimiento econmico. Como se puede observar en el Cuadro 2, dependiendo del mtodo de estimacin, del tamao de la muestra de pases y del modelo utilizado, la magnitud de este efecto vara entre valores cercanos a -0,1 y valores cercanos a -1,25. Es decir, un aumento de 10 por ciento en el porcentaje de subsidios no sociales puede causar una reduccin del ingreso rural per cpita de hasta 12,5 por ciento. Ahora bien, los pases de la regin han asignado a lo largo de la historia altos porcentajes de recursos scales a subsidios no sociales, lo cual, si bien no deja de ser inquietante, podra dar luces en torno a una posible solucin, que permitira a las zonas rurales alcanzar niveles ms altos de crecimiento econmico. La elevada participacin de los subsidios no sociales en el gasto rural total ha tenido un efecto negativo de grandes dimensiones sobre el ingreso rural. Por eso mismo, un cambio en la composicin del gasto a favor del gasto en bienes pblicos podra aumentar de modo apreciable la eciencia econmica del gasto pblico hasta convertirlo en una ecaz herramienta para el crecimiento. Hay que tener en cuenta que la escasez de recursos scales diculta a los Estados asignar fondos ms cuantiosos a los distintos sectores, problema que se agrava en el caso del sector rural. Ntese que el efecto negativo de los subsidios no sociales sobre el ingreso rural es indirecto. Hasta ahora los estudios no han encontrado ningn mecanismo especco por medio del cual estos subsidios pudieran inducir reducciones directas del PIB agrcola per cpita. Lo que ocurre en realidad es que una mayor asignacin del gasto a subsidios no sociales reduce la cantidad de recursos (nancieros, humanos, institucionales, etc.) que deberan destinarse a la provisin de bienes pblicos. En denitiva, todo esto redunda en una subinversin de algunos bienes de uso pblico que favorecen el aumento de la productividad de la inversin privada, como las inversiones en ID, en
13 Lpez dice que en realidad esta clasicacin envuelve tambin una sistematizacin de la gnesis poltico-econmica de la estructura del gasto scal, donde las elites ejercen presin para inclinar el gasto del gobierno hacia subsidios que las benecien en forma directa. Mientras que, por lo menos en algunos casos, la sociedad civil organizada (muchas veces con ayuda de intelectuales que aportan su evaluacin tcnico-econmica) ha sido capaz de transformarse en una fuerza de presin que por lo menos contrarresta en parte el peso de las elites en la asignacin de los recursos scales, en favor de bienes pblicos que benecian el desarrollo econmico en lugar de favorecer simplemente los intereses de las elites. Ms adelante se ahonda en lo referido a los determinantes del gasto pblico.

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CUADRO 2

EFECTO DEL GASTO RURAL Y ESTRUCTURA SOBRE EL INGRESO RURAL PER CPITA
Autor Mtodo Muestra pases Efecto de la estructura Efecto del nivel de gasto

Lpez (2004)

Efectos jos (promedios quinquenales) Efectos aleatorios (promedios quinquenales) Efectos jos (anuales) Efectos aleatorios (anuales) Efectos jos (anuales) Efectos aleatorios (anuales) Ecuaciones simultneas (SLS) Efectos jos (anuales) Efectos aleatorios (anuales) Ecuaciones simultneas (SLS)

10 10 10 10 18 18 18 15 15 15

-0,231 -0,228 -0,117 -0,100 -0,267 -0,257 -1,251 -0,125 -0,128 -0,529

0,057 0,055 0,031 0,028 0,022 0,035 0,262 0,038 0,034 0,188

Santos y Ortega (2006)

Allcott, Lederman y Lpez (2006)

Fuente: elaboracin propia sobre la base de la investigacin.

capital humano, en infraestructura y en proteccin ambiental. El resultado directo de una reduccin de la productividad agrcola es, ceteris paribus, una reduccin del ingreso rural. Los datos empricos descubiertos en estos estudios dejan ver, por lo tanto, que aunque es necesario aumentar el ujo de recursos scales destinados a las reas rurales, ms importante y urgente es para los pases de la regin mejorar la estructura del gasto, de manera que los bienes pblicos tengan mayor participacin en l. De los estudios se desprende no solo dnde deben allegarse mayores fondos, sino tambin dnde pueden recortarse gastos, con el objeto de reasignar los fondos as liberados y mejorar la eciencia del gasto pblico rural.

3.2 Factores polticos en la asignacin del gasto


La naturaleza endgena de las variables de gasto pblico usadas en los modelos de impacto de los estudios mencionados (porcentaje de subsidios no sociales y nivel de gasto pblico rural), deja ver que en la forma en que los gobiernos asignan los recursos scales interviene un proceso poltico-institucional, que explica en gran parte las particularidades de la asignacin. En la gran mayora de los pases (sobre todo en los ms democrticos), el Estado goza de amplio margen para la libre asignacin de sus recursos, lo que expone este ejercicio a presiones polticas de grupos que procuran verse favorecidos con esos recursos. Considerando principalmente la dicotoma entre bienes pblicos y bienes privados, se descubri recientemente que algunos factores poltico-institucionales son en buena medida determinantes de la composicin del gasto pblico as denida. En particular se observa que los factores que inciden en una mejor informacin e integracin de la sociedad civil (mayor libertad de prensa y menor fraccionamiento etnolingstico), que permiten una mejor rendicin de cuentas del Estado sobre sus polticas, as como una mayor transparencia, redundan en una estructura ms eciente del gasto

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scal, es decir, ms proclive hacia el gasto en bienes pblicos. Como se detallar en el apartado siguiente, una mayor concentracin de la riqueza inuye en que las elites econmicas adquieran ms poder poltico, de lo que resulta una estructura del gasto menos eciente (ms subsidios no sociales y menos bienes pblicos). Aunque estos estudios (Santos y Ortega, 2006; Allcott, Lederman y Lpez, 2006; Anrquez, 2006) tienen por objetivo principal identicar los factores especcos que inciden en la decisin del Estado en cuanto al modo de distribuir entre bienes pblicos y bienes privados los recursos destinados a las reas rurales, tambin han permitido obtener informacin acerca del trade-off entre invertir en reas rurales o en reas urbanas. El juego se congura de la siguiente forma: el Estado decide primero cmo distribuir los recursos scales entre las reas urbanas y las rurales;12 despus, en un segundo momento, tomando en cuenta los recursos asignados a las reas rurales, decide la participacin que van a tener el gasto en bienes pblicos y el gasto en bienes privados. En ambos momentos el Estado est expuesto a sufrir presiones de grupos de inters, que intentarn aumentar el monto del gasto rural frente al gasto urbano, o del gasto en bienes pblicos frente al gasto en bienes privados. El juego de la asignacin del gasto pblico total en los sectores rural y urbano est mejor desarrollado en el trabajo de Anrquez (2006), autor que encontr que un mayor PIB no agrcola incrementa la proporcin del gasto asignado a las zonas rurales, mientras que se llega al efecto contrario conforme aumenta la corrupcin. La corrupcin tambin inuye fuertemente en la estructura del gasto pblico rural y asimismo, lo que es ms importante, incide de modo indirecto en la eciencia econmica del gasto. Altos niveles de corrupcin originan una estructura del gasto sesgada en favor de los subsidios no sociales, lo que afecta a su vez negativamente la eciencia econmica del gasto. Este resultado se complementa con lo observado por Santos y Ortega (2006) en un modelo de eciencia tcnica del gasto, donde estos autores encontraron que la corrupcin presenta una relacin negativa con los niveles de eciencia tcnica del gasto rural. Ello tiene poderosas consecuencias para el diseo de polticas de desarrollo rural, y justica el que algunos organismos de desarrollo hayan prestado tanta atencin al estudio de los problemas de gobernabilidad de la regin.13

3.3 Gasto pblico y equidad social. Cmo romper el crculo vicioso?


Como se dijo recin, el modo en que se ha distribuido histricamente la riqueza tambin pesa en la asignacin de los recursos pblicos en las reas rurales. Mientras ms concentrada est inicialmente la riqueza, mayor ser el poder poltico de las elites y ms sesgado e ineciente el
12 Segn De Ferranti et al. (2005), las polticas pblicas de la regin muestran un marcado sesgo pro urbano. Aunque las causas de este sesgo son mltiples y complejas, estos autores proponen tres principales: i) los consumidores urbanos y los productores de bienes pblicos tienen una mayor participacin poltica; ii) hay una sobrerrepresentacin poltica de los intereses de los productores agrcolas, y iii) los consumidores de bienes pblicos urbanos expresan sus necesidades con mayor fuerza que los del campo (hay mayor poder electoral en las grandes ciudades). De esto se puede inferir que la decisin de asignar ms o menos recursos a las reas rurales pasa por un proceso poltico-institucional, en el cual inuyen las caractersticas socioeconmicas, polticas, institucionales y demogrcas de los pases. 13 Recientemente el Banco Mundial present su ltima actualizacin de los indicadores de gobernabilidad agregados, junto con un nuevo anlisis de cuestiones especcas relacionadas con el uso de los indicadores. Estos miden seis dimensiones de la gobernabilidad: i) voz y rendicin de cuentas, ii) estabilidad poltica y ausencia de violencia, iii) efectividad gubernamental, iv) calidad reguladora, v) Estado de derecho, y vi) control de la corrupcin.

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gasto pblico. Esto da origen a un particular crculo vicioso, por el cual la inequidad econmica se transmite y a veces se magnica a travs de la estructura sesgada del gasto scal. La concentracin de la riqueza redunda en un mayor poder de las elites econmicas, lo que lleva a que una proporcin ms elevada del gasto se asigne a subsidios no sociales, ya denidos como favorables a las elites, de modo que el proceso termina en una mayor concentracin de la riqueza. Este sesgo en la asignacin de los recursos pblicos retarda el crecimiento, hace que el patrn de este sea ms extensivo, y perpeta la desigualdad.14 La concentracin de la riqueza tambin inuye positivamente sobre la cantidad de recursos totales asignados a las reas rurales, aunque, como se vio, este mayor ujo de recursos no se traduce en un aumento del gasto en todos los sectores de la poblacin. Con todo, es posible romper este ciclo perverso, porque hay factores que pueden conuir para evitar su formacin, factores que tienen que ver con las instituciones del Estado y, tambin, con las de la sociedad civil: un aumento de la vigilancia de la ciudadana sobre las polticas pblicas (mayor libertad de prensa, menor fraccionamiento etnolingstico, etc.) y una mayor responsabilidad del Estado en el cumplimiento de sus funciones como administrador de los recursos pblicos, pueden contribuir en mucho a eliminar o por lo menos a contener la tendencia pro elite de la poltica de gasto pblico en las reas rurales.

3.4 Los subsidios no sociales son pro inversin


Adems de los resultados ya descritos, corroborados por diversos estudios que han aplicado diferentes metodologas, el trabajo de Santos y Ortega (2006) agrega un valioso aporte, al identicar y cuanticar diversos mecanismos especcos por medio de los cuales la estructura del gasto pblico afecta el crecimiento econmico de la regin. En particular, demuestran que el efecto negativo sobre el crecimiento de una alta participacin de los subsidios no sociales en el gasto scal ocurre incluso a pesar del efecto positivo que ejerce este factor sobre la inversin privada en el sector rural. De acuerdo con los resultados del estudio mencionado, en la regin los subsidios no sociales son en general pro inversin, es decir, aumentan el retorno de la inversin privada hasta un punto que hace atractivo a los empresarios allegar mayores volmenes de inversin al sector. El efecto sobre la inversin privada es de desplazamiento positivo (crowdingin) y no de desplazamiento negativo (crowding-out). Pese a esa atraccin de mayores ujos de inversin, el efecto adverso de los subsidios no sociales sobre la productividad total de los factores es sucientemente negativo no solo para anular, sino tambin para contrarrestar aquel efecto positivo. Una alta participacin de los subsidios no sociales en el gasto rural total causa una disminucin neta del ingreso rural per cpita, porque el efecto negativo sobre la productividad es mucho ms poderoso que el efecto positivo sobre la inversin. De ello resulta una importante leccin, que las autoridades suelen pasar por alto: el hecho de que una poltica pblica promueva la inversin privada no signica necesariamente que sea deseable desde el punto de vista del bienestar social.

14 Lpez (2006) presenta un modelo donde el porcentaje de subsidios no sociales muestra una relacin positiva con la supercie agrcola per cpita. Esto signica que un sesgo en la asignacin del gasto hacia subsidios no sociales hace que el crecimiento del sector sea ms extensivo, lo que puede tener serios efectos sobre el grado de deforestacin.

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Este hecho en apariencia contradictorio podra interpretarse livianamente de la siguiente manera: aparentemente, los subsidios no sociales estn en alguna medida encaminados a aumentar la tasa de retorno de la inversin privada, lo que induce una mayor inversin. Pero estos subsidios se nancian con una menor inversin en bienes pblicos, como capital humano, salud, proteccin y recuperacin de recursos naturales, ID, extensin agrcola e infraestructura fsica. Todos estos son importantes factores de produccin, pero que no se miden explcitamente en la funcin estimada del PIB per cpita, por lo que su efecto aparece nicamente como productividad. El aumentar el subsidio no social en un dlar implica un dlar menos gastado en bienes pblicos, dado que se est controlando por el gasto total. As aparece el trade-off fundamental: el efecto del aumento de la inversin privada sobre el PIB causado por ese dlar es menor que el efecto de la disminucin de la inversin en bienes pblicos sobre el PIB que se requiere para nanciar ese dlar.

4.

CONSIDERACIONES FINALES
El nivel del gasto importa, pero an ms importa su composicin. A medida que el gasto pblico se orienta cada vez ms hacia los bienes pblicos, mayor ser su impacto sobre la pobreza y el crecimiento. El gasto pblico hacia bienes privados (subsidios no sociales) aumenta la inversin privada, pero no necesariamente acelera el crecimiento econmico ni reduce la pobreza. Sin embargo, en ocasiones el gasto en bienes privados puede ser benecioso, sobre todo si se orienta hacia el fomento productivo y se concentra en los pequeos empresarios rurales. El gasto pblico ha mostrado un sesgo favorable a las elites econmicas, lo cual no solo ha determinado en parte la alta concentracin de la riqueza en Amrica Latina y el Caribe, sino que ha tenido adems un elevado costo en trminos de eciencia econmica. Es importante que los pases mejoren los sistemas de seguimiento y evaluacin del gasto pblico, a n de mejorar su gestin y aumentar su impacto. Estos sistemas han de incluir la sistematizacin de proyectos de campo, el seguimiento y la evaluacin de los programas, y el seguimiento y la evaluacin del gasto pblico agregado. El gasto pblico rural ha de orientarse hacia bienes pblicos; debe propiciar el acceso de los sectores ms pobres de la poblacin a toda una gama de activos naturales, fsicos, nancieros, humanos, sociales, polticos e institucionales, y debe velar por que haya complementariedad entre esos activos. Tal como se demuestra en el captulo VII del presente libro (Jansen y Alwang, 2006) y en un estudio del Banco Mundial (2004) sobre Centroamrica, el acceso a los activos posibilita un mejor manejo del riesgo y una participacin ms activa en la vida social y poltica; por su lado, la complementariedad de los activos permite aprovechar mejor las oportunidades y enfrentar con mayor facilidad los contratiempos.

De los estudios presentados en este libro se desprenden dos conclusiones generales:

De estos trabajos pueden desprenderse tambin algunas lecciones de poltica:

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Un aspecto importante de la desigualdad tiene que ver con las dinmicas territoriales. Por tanto, los pases deben realizar una gestin diferencial de la poltica pblica en los territorios. Se necesitan reformas institucionales y una mayor participacin social para disminuir el sesgo del gasto pblico hacia las elites. Una de estas reformas sera el aseguramiento jurdico de los derechos de propiedad y el alineamiento de incentivos para promover alianzas entre el sector pblico y el privado. Otra reforma institucional fundamental debe apuntar a mejorar el funcionamiento de los mercados de factores (sobre todo los mercados nanciero, de trabajo y de tierra) y, asimismo, a facilitar el acceso a esos mercados. La identicacin y la solucin de las fallas de tales mercados son decisivas para mejorar las oportunidades de desarrollo de los pobres y asegurar que la salida de la pobreza mediante programas sociales sea una realidad duradera.

Finalmente, la base de datos GPRural, los anlisis realizados a partir de estos datos y los estudios contenidos en este libro constituyen un aporte fundamental para la tarea que se ha puesto ltimamente a la orden del da, a saber, la de reposicionar las reas rurales y la agricultura en el desarrollo. Este libro es un complemento de los estudios realizados por el Proyecto Roles de la Agricultura de FAO, el libro de De Ferranti et al. (2005) y el Informe sobre Desarrollo Mundial 2008 del Banco Mundial (en preparacin), que trata sobre agricultura y desarrollo. Algunos pases, como Brasil, Chile y Guatemala, ya han tomado iniciativas para actualizar y analizar en forma continua el gasto pblico rural. Se espera que otros pases sigan el ejemplo, de manera de facilitar el trabajo de actualizacin continua de la base de datos y de proporcionar informacin que permita mejorar la gestin pblica.

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Anexo
CUADRO 1

CLASIFICACIN DEL GASTO PBLICO RURAL USADA EN ESTE ESTUDIO

I. Subtotal fomento productivo rural 1.1. Otros gastos silvoagropecuarios y pesqueros 1.2. Desarrollo de mercados: 1.3. Desarrollo del riego 1.4. Investigacin y extensin cientco y tecnolgica agrcola 1.5. Conservacin y recuperacin de recursos naturales 1.6. Fomento productivo forestal 1.7. Patrimonio tosanitario y zoosanitario 1.8. Comunicacin y servicios de informacin 1.9. Programas de fomento productivo focalizado 1.10. Programas de desarrollo rural integral 1.11. Fomento productivo pesquero y acucola II. Subtotal infraestructura rural 2.1.Vivienda 2.2. Obras viales y caminos 2.3. Electricacin y telefona rural 2.4. Saneamiento rural bsico 2.5. Agua potable para comunidades rurales 2.6. Regularizacin de propiedad agraria y compra de tierras 2.7. Regulacin sobre derechos de agua para nes agrcolas 2.8. Infraestructura social para comunidades rurales 2.9. Programa de compra de tierras para dotacin agraria III. Subtotal inversin social rural 3.1. Otros gastos en servicios sociales rural 3.2. Salud y nutricin 3.3. Educacin 3.4. Justicia 3.5. Recreacin y deporte 3.6. Apoyo a grupos tnicos 3.7. Apoyo a grupos etarios especcos 3.8. Apoyo a mujeres 3.9. Apoyo familiar 3.10. Promocin de asociatividad de la poblacin rural 3.11. Capacitacin TOTAL DEL GASTO PBLICO RURAL (I + II + III)
Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin de GPRural, FAO, 2006.

DESARROLLO RURAL EN LOS PASES DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EL ROL DE LAS POLTICAS PBLICAS FERNANDO SOTO BAQUERO, JOZIMO SANTOS ROCHA Y JORGE ORTEGA

31

CUADRO 2

RESUMEN DE ESTADSTICAS E INDICADORES DEL GASTO PBLICO RURAL (GPR) RASTREABLE (Millones de dlares EE.UU. del ao 2000)
Gasto en subsidios no sociales (% GPR) 0,67 0,50 0,41 0,33 0,30 0,26 0,78 0,88 0,79 0,33 0,30 0,26 0,50 0,32 0,15 0,32 0,36 0,33 0,40 0,20 0,14 0,13 0,09 0,06 Gasto pblico en infraestructura rural Gasto pblico en fomento productivo Gasto pblico en servicios sociales

1985-1990 Arg 1991-1995 1996-2001 1985-1990 Bol 1991-1995 1996-2001 1985-1990 Bra 1991-1995 1996-2001 1985-1990 Col 1991-1995 1996-2001 1985-1090 CR 1991-1995 1996-2001 1985-1990 Ecu 1991-1995 1996-2001 1985-1990 ELSA 1991-1995 1996-2001 1985-1990 Gua 1991-1995 1996-2001

109,82 119,32 128,22 8,69 12,38 28,02 148,59 183,42 148,91 34,37 30,61 24,74 307,06 169,91 111,57 22,64 20,56 36,73 17,61 7,35 16,07 50,31 43,73 88,99

480,91 492,16 503,21 25,69 37,26 87,75 5,740,42 6,654,56 4,933,92 377,50 332,40 264,27 416,15 249,65 172,06 102,55 97,45 180,10 45,26 19,11 41,84 248,05 238,79 540,45

100,00 99,37 96,25 100,00 30,40 56,52 96,67 94,93 86,92 24,17 27,61 27,83 91,73 77,95 58,22 80,82 79,43 77,35 81,78 30,63 49,32 24,45 16,97 11,60

0,89 17,50 9,17 3,26 5,04 12,26 36,62 32,75 22,26 6,96 19,20 34,54 5,83 4,38 2,51 1,55 12,12 17,25 40,33 48,69 56,53

1,58 3,16 52,10 34,31 0,08 0,08 0,99 39,21 39,64 49,91 1,31 2,86 7,24 13,36 16,19 20,14 35,41 57,24 33,44 35,22 34,34 31,87

1,96 1,49 1,08 1,59 2,43 3,75 4,20 4,39 3,37 3,30 1,77 28,20 14,72 7,72 4,93 4,75 6,80 3,68 1,40 2,70 18,69 17,69 24,81

4,82 4,63 4,60 16,21 13,95 13,20 5,31 5,47 5,62 18,95 15,43 12,65 9,54 9,37 8,87 16,60 10,53 10,07 16,28 11,94 10,05 25,72 24,92 23,25

0,41 0,32 0,23 0,10 0,05 0,16 0,76 0,76 0,52 0,06 0,04 2,71 1,22 0,51 0,24 0,36 0,52 0,18 0,04 0,13 0,18 0,12 0,12

ndice de Orientacin Agrcola

Gasto pblico rural per cpita

(Millones $EE.UU. ao 2000)

(% gasto total de gobierno)

PIB rural (% PIB total)

Gasto pblico rural

Gasto pblico rural

($EE.UU. ao 2000)

(% del GPR)

(% del GPR)

(% del GPR)

Perodo

Pas

32

POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO I

1985-1990 Hon 1991-1995 1996-2001 1985-1990 Jam 1991-1995 1996-2001 1985-1990 Mx 1991-1995 1996-2001 1985-1990 Nic 1991-1995 1996-2001 1985-1990 Pan 1991-1995 1996-2001 1985-1990 Par 1991-1995 1996-2001 1985-1990 Per 1991-1995 1996-2001 1985-1990 RD 1991-1995 1996-2001 1985-1990 Uru 1991-1995 1996-2001 1985-1990 Ven 1991-1995 1996-2001 1985-1990 ALC 1991-1995 1996-2001

14,30 23,43 32,87 59,27 34,16 25,84 554,94 353,02 281,40 0,00 93,01 88,16 96,95 60,44 106,67 21,01 24,49 30,11 20,13 57,26 63,88 97,82 93,33 118,56 815,32 1,168,24 1,592,71 324,90 239,65 140,58 221,99 164,26 143,30

39,41 72,97 114,75 69,28 40,26 31,62 12,754,34 8,366,47 6,936,40 0,00 179,19 190,61 104,10 69,81 131,13 43,26 53,99 69,96 132,67 392,17 449,81 300,39 304,64 408,41 296,48 373,81 446,28 1,028,53 763,10 448,00 1,372,02 1,017,15 883,90

58,12 27,17 29,15 95,22 80,40 91,64 85,57 74,12 72,44 42,08 36,49 98,28 97,08 75,85 65,98 74,47 85,59 96,88 68,23 55,43 75,39 72,12 53,95 24,70 21,79 26,85 63,45 49,48 47,89 88,57 77,73 70,56

37,28 56,24 57,85 2,97 2,64 12,78 6,22 23,14 30,04 1,42 2,23 23,44 24,34 13,08 7,13 2,86 16,67 28,18 13,14 12,85 9,89 25,89 15,96 14,71 21,52 29,91 24,45 5,93 12,89 13,63

4,60 16,59 12,99 6,83 4,82 0,75 11,79 13,10 21,34 34,79 33,47 0,30 0,69 0,71 9,68 12,46 7,28 0,26 15,11 16,39 11,47 15,04 36,16 49,40 62,25 58,44 15,03 20,61 27,66 11,00 11,82 17,05

4,32 6,74 9,17 3,25 1,50 0,85 14,32 12,43 8,53 0,00 25,50 24,79 5,48 3,26 5,05 6,70 5,80 5,12 1,29 5,35 4,72 22,01 18,14 15,94 8,64 7,59 7,21 5,50 3,61 1,78 7,73 6,45 5,92

16,34 14,95 14,18 7,89 8,07 7,37 4,84 4,40 4,05 31,06 17,70 18,05 7,76 6,95 6,70 25,72 19,95 20,59 12,22 8,24 8,82 14,30 12,95 11,60 7,07 6,79 6,50 4,72 4,12 4,06 6,71 6,15 5,88

0,15 0,12 0,19 0,39 0,15 0,11 2,53 2,09 1,53 0,61 0,50 0,69 0,46 0,57 0,17 0,22 0,21 0,10 0,44 0,30 1,16 1,01 0,74 0,30 0,24 0,30 0,74 0,43 0,21 1,02 0,82 0,71

0,05 0,12 0,05 0,22 0,44 0,37 0,37 0,25 0,25 0,00 0,21 0,17 0,12 0,21 0,20 0,11 0,15 0,14 0,43 0,37 0,34 0,49 0,54 0,36 0,11 0,10 0,14 0,31 0,19 0,22 0,33 0,30 0,26

Fuente: elaboracin propia con informacin de GPRural FAO, 2006. Los valores calculados en este cuadro equivalen a promedios ponderados, por lo que podra haber alguna discrepancia con algunos estudios que utilizaron promedios simples.

MEDIR PARA MEJORAR EL GASTO PBLICO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE GUSTAVO GORDILLO, RODRIGO WAGNER Y JORGE ORTEGA

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CAPTULO II

Medir para mejorar el gasto pblico rural en Amrica Latina y el Caribe


1

Gustavo Gordillo, Rodrigo Wagner y Jorge Ortega2

1.

INTRODUCCIN

Por qu los gobiernos deben divulgar sus gastos en las reas rurales? Un anlisis cuidadoso del gasto pblico rural es de suma importancia para manejar el desarrollo econmico, dado que ese gasto es una de las herramientas gubernamentales que pueden tener ms impacto sobre las zonas rurales, usualmente las menos desarrolladas en trminos econmicos y sociales. Cunto asignan los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe a las reas rurales? Cmo distribuyen esa inversin? Cmo puede mejorarse su impacto? En la regin, de hecho, la pobreza es mucho ms marcada en las reas rurales que en las urbanas. Segn un estudio de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2004), cerca del 31 por ciento de la poblacin urbana regional est bajo la lnea de pobreza, proporcin que se eleva a 61 por ciento en las reas rurales. La distancia es an mayor en lo referente a las tasas de extrema pobreza: 13 por ciento en las reas urbanas frente a 37 por ciento en las rurales. Al mismo

Una versin anterior de este captulo (21 de octubre de 2005), en ingls, se present al Journal on Budgeting de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). Otras versiones anteriores se beneciaron de comentarios recibidos en la Dcima Conferencia Regional del Banco Mundial, celebrada en Costa Rica en noviembre de 2004. Los autores agradecen los tiles comentarios de Elizabeth Sadoulet, Alain De Janvry, Paul Lewin y Jozimo Santos. Gustavo Gordillo fue Subdirector General de la FAO y Representante Regional para Amrica Latina y el Caribe. Rodrigo Wagner fue Consultor de FAO-RLC y en la actualidad es estudiante del Programa de Polticas Pblicas de la Universidad de Harvard. Jorge Ortega es Consultor en economa y polticas alimentarias de la Ocina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe.

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO II

tiempo, hay grandes diferencias en lo concerniente a oportunidades de acceso a educacin, salud y bienes pblicos, diferencias que tienden a estar en la raz de las mencionadas disparidades de ingreso. Adems, las altas tasas de migracin del campo a la ciudad y a otros pases apoyan tambin la hiptesis de la falta de oportunidades en las reas rurales. Para avanzar en la reduccin de la pobreza y disminuir las disparidades en activos productivos, incluyendo capital humano y capacidad de descubrir nuevas reas productivas, es necesario monitorear las oportunidades que abre a los habitantes rurales el acceso al gasto pblico. Esta constatacin, as como los hallazgos del presente estudio, apuntan a enriquecer la discusin pblica mediante un enfoque formal para la medicin de objetivos, con el n de amortiguar el efecto de determinadas decisiones pblicas contra la accin de ciertos grupos de presin y, asimismo, de cambiar el paradigma de algunas ocinas presupuestarias que equiparan el mundo rural con el sector agrcola. Para determinar la magnitud del gasto pblico orientado hacia las reas rurales, la FAO, en asociacin con los gobierno de la regin, llev a cabo un estudio donde se clasican los programas presupuestarios nacionales en 31 categoras funcionales de gasto. El estudio, que abarca un conjunto de 19 pases de Amrica Latina y el Caribe, est referido al perodo 1985-2001.3 A comienzos de los aos ochenta se realizaron varios estudios con los que se procuraba cuanticar, modelar y comparar el gasto pblico en las reas rurales (FAO, 1984; Elias, 1981). En las dos dcadas subsiguientes no se dirigieron esfuerzos coordinados internacionalmente a esta materia especca en los pases en desarrollo. En consecuencia, con el presente trabajo se pretende insistir, una vez ms, en la relevancia de monitorear el gasto pblico rural como una valiosa herramienta para la rendicin de cuentas (accountability) democrtica y para el control de calidad de las polticas pblicas. Esta informacin es especialmente til en aquellos casos en que el gasto pblico produce una amplia variedad de resultados, que normalmente son difciles de observar. As ocurre, por ejemplo, cuando los beneciarios estn dispersos geogrcamente, o cuando los grupos de inters son incapaces de presentar argumentos a los ministerios de Hacienda o de Finanzas pblicas usando el mismo lenguaje (por ejemplo, el anlisis de costo-benecio). A nuestro juicio, los principales aportes de este trabajo son: i) mostrar una metodologa concreta para monitorear los gastos orientados a las reas rurales, lo que va ms all de la identicacin tradicional entre reas rurales y sector agrcola; ii) presentar las principales tendencias del gasto rural en la regin; iii) analizar y aplicar parcialmente un marco general para evaluar la calidad del gasto, y iv) esbozar una serie de innovaciones institucionales para mejorar el manejo del gasto pblico en las reas rurales. El trabajo est estructurado como sigue: en la Seccin 2 revisamos la literatura relacionada con el monitoreo del gasto pblico en las reas rurales en los pases latinoamericanos y caribeos. En la Seccin 3 presentamos los principales resultados descriptivos de nuestra evaluacin del gasto pblico rural. En la Seccin 4 se expone un marco terico para evaluar la calidad del gasto pblico, marco que en la Seccin 5 se aplica empricamente a algunos tems del gasto. En la Seccin 6 sugerimos algunas innovaciones institucionales en orden a asegurar la calidad del gasto pblico rural, y en la 7 se presentan algunas consideraciones nales.
3 Para ms detalles, vanse el Cuadro 3 del Anexo y en el sitio ocial de la base de datos http://www.rlc.fao.org/prior/desrural/gasto/ presenta cion.asp.

MEDIR PARA MEJORAR EL GASTO PBLICO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE GUSTAVO GORDILLO, RODRIGO WAGNER Y JORGE ORTEGA

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2.

EL GASTO RURAL NO SE LIMITA A LA AGRICULTURA. SIN EMBARGO, CMO DEBE SER REGISTRADO?

2.1 Contexto
La planicacin y la ejecucin del presupuesto son procesos complejos, donde se dan diversas interacciones entre mandantes y mandatarios (problemas Agente-Principal), con un punto de equilibrio difcil de predecir. En este escenario, tanto las reglas como los jugadores tienen impacto en los resultados nales. Por ejemplo, segn han mostrado Perotti y Kontopoulos (2002), en los pases de la OCDE, el nmero de ministerios que enfrentan una tragedia de los comunes, el tamao de la coalicin gobernante y la ideologa prevaleciente son factores determinantes de los resultados scales. Por otra parte, Alesina et al. (1999) sostienen que en los pases de Amrica La tina y el Caribe la calidad institucional es extremadamente importante para mantener el balance scal. En ambos casos se sugiere que la cuasi privatizacin del proceso presupuestario en manos de los ministros de Hacienda constituye un modo de preservar el balance scal agregado. Sin embargo, las ocinas nancieras raramente estn dotadas de ventajas competitivas para manejar gastos referidos a reas especcas, algo particularmente evidente en las intervenciones pblicas en las zonas rurales. Esta debilidad los impulsa a discutir presupuestos especcos en negociaciones complejas con diferentes grupos de inters que operan tanto dentro como fuera del gobierno. Adems, como estos grupos estn desigualmente dotados de lo que podramos llamar tecnologa de presin (por ejemplo grandes consorcios exportadores versus asalariados temporeros), la elaboracin del presupuesto termina siendo un proceso sesgado (Grossman y Helpman, 2001; Becker, 1983). Precisamente debido a esta situacin, se ha estimado imprescindible como medio para incrementar la democracia efectiva y mejorar la calidad presupuestaria, la introduccin de controles y equilibrios, as como de un marco parejo para comparar distintas prcticas presupuestarias. En este sentido, una de las regulaciones implcitas quiz ms importantes para los procesos presupuestarios fue la estandarizacin de la manera como los pases presentan sus cifras a travs del Sistema Financiero de Gobierno, modalidad liderada por el Fondo Monetario Internacional (FMI) desde 1986 y actualizada en 2001 para hacerla coincidir con el Sistema de Cuentas Nacionales (FMI, 2001). Gracias a esta regulacin, se dispuso de una medida objetiva para mejorar la calidad de la discusin, as como de una herramienta que permite comparar los resultados de los distintos pases. El objetivo del presente estudio es presentar un mecanismo similar para monitorear los gastos, pero enfocado esta vez en las reas rurales, que van ms all, como se dijo, del sector agrcola. Hasta hace unas dcadas, los mercados rurales estaban unvocamente vinculados a la agricultura, y la relacin entre las reas urbanas y las rurales se estableca principalmente a travs de los productos agrcolas. Sin embargo, en los ltimos 25 aos del siglo XX tuvo lugar una transformacin estructural en las reas rurales de los pases de la regin, una de cuyas manifestaciones fue un considerable aumento del ingreso no agrcola con respecto al agrcola (Dirven, 2004). Esto permite ver que los enfoques anteriores, que hacan depender las oportunidades de las reas rurales solo de las actividades agrcolas, han perdido validez.

36

POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO II

Hoy ya existen bases de datos de gasto pblico en el sector agrcola que permiten comparaciones entre pases. De hecho, la matriz estndar del FMI requerida para todos los pases incluye una base de datos de este tipo. Sin embargo, est desagregada solo en tres categoras: agricultura, silvicultura, y pesca y caza. Una primera mejora a este respecto fue desarrollada en un estudio del Instituto Internacional de Investigacin sobre Polticas Alimentarias (IFPRI) referido a nueve pases desde 1950 a 1978 (Elias, 1981 y 1985). En l, se aadieron a la contabilidad agrcola estndar (promocin agrcola, investigacin y extensin agrcola, riego y otros), las estimaciones indirectas de gasto en salud y educacin rurales. Estas estimaciones se obtuvieron ponderando el gasto total en educacin y salud por la proporcin escolar y la proporcin de pensionados establecidos en las reas rurales. Aunque til para algunas comparaciones, la estimacin de gastos con este enfoque no permite por denicin -determinar una brecha de ingreso per cpita entre las reas urbanas y las rurales. En 1984, la FAO public el primer panel consistente de gasto pblico en agricultura para 57 pases en desarrollo de todo el mundo, correspondiente al perodo 1978-1982. El estudio, que se basaba en una encuesta, se hizo a partir de la denicin de agricultura de la Clasicacin Industrial Internacional Uniforme de todas las actividades econmicas (CIIU). Sin embargo, se recomend recurrir a la Clasicacin de las funciones del Gobierno (CFG) para extraer los datos de gasto pblico en agricultura de los documentos nacionales de presupuesto (vase el Cuadro 1) (UN Statistical Papers, 1980). La fortaleza de este anlisis reside en que separa los gastos por nivel de gobierno, lo que reparte la asignacin (gobierno central, gobierno estatal/provincial o gobierno local), y ofrece tambin una divisin por gastos de capital y gastos corrientes. Asimismo, esta clasicacin permite la construccin de variables proxies para cuanticar los stock de capital (inversin acumulada).
CUADRO 1

DEFINICIN DE AGRICULTURA SEGN LA CLASIFICACIN INDUSTRIAL INTERNACIONAL UNIFORME DE TODAS LAS ACTIVIDADES ECONMICAS (CIIU)

I 11 111 112 113 12 121 122 130

13

Agricultura, caza, silvicultura y pesca Agricultura y caza Agricultura y produccin de ganado Servicios agrcolas Caza y captura Silvicultura y produccin de trozas Silvicultura Produccin de trozas Pesca

Fuente: UN Statistical Papers, ST/ESA/STAT/SER, M/70, Nueva York, 1980.

Un paso adelante se dio en otro estudio del IFPRI (Fan, Hazell y Thorat, 2000), que incluy las variables antes mencionadas, pero tambin cuantic las inversiones en infraestructura en las reas rurales. Una importante contribucin fue analizar el impacto del gasto en la produccin, tanto de activos intermedios como de indicadores nales de bienestar, como el crecimiento del producto interno bruto (PIB) y la reduccin de la pobreza, todo dentro de un sistema estructural integrado. Sin

MEDIR PARA MEJORAR EL GASTO PBLICO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE GUSTAVO GORDILLO, RODRIGO WAGNER Y JORGE ORTEGA

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embargo, esta base de datos cubre exclusivamente 13 estados de un pas (India), benecindose del hecho de que solo haba una autoridad y un nico mecanismo para la recoleccin de datos. Justamente, el presente proyecto de FAO busco extender esta ltima idea a un entorno de muchos pases, buscando empalmar distintos tipos de contabilidad.

2.2 Cmo se construy la base de datos?


Siguiendo la metodologa usada por la FAO en 1984, se estableci un sistema de consultores nacionales, que fueron seleccionados por la Organizacin sobre la base de candidaturas presentadas por instituciones nacionales, entre estas los ministerios de Agricultura. Para vericar la consistencia de los datos reportados, se compar la suma de todos los datos en la categora promocin productiva agrcola con el componente del gasto rural usualmente consignado como agricultura en las cuentas nacionales. No se encontraron diferencias importantes, lo que indica que, al menos en trminos agregados (vase el Cuadro 1 del Anexo), nuestra clasicacin de esos gastos en ms de 11 categoras es consistente con los datos nacionales agregados del FMI4. En general, somos cautos en la interpretacin de los datos y los llamamos gasto pblico rastreable a reas rurales (GPRR). Este no es necesariamente el verdadero gasto pblico, pero es el ms detallado y actualizado esfuerzo que se ha realizado en esta lnea.

2.3 Uso y mejoramiento de la base de datos


Cada pas dene lo rural de manera diferente (Banco Mundial, 2004). Adems, existen importantes diferencias en como los pases ejecutan sus presupuestos y la discrecin de sus niveles descentralizados de gobierno. Por esto, las comparaciones directas del GPRR son solo aproximaciones imperfectas del nivel real de gasto pblico en las reas rurales de los diversos pases. Sin embargo, an reconociendo que este primer intento por monitorear el gasto pblico rural tiene una consistencia limitada cuando se aplica en niveles absolutos5, ste puede ser til cuando el anlisis economtrico permite discriminar caractersticas idiosincrticas de los pases. En este sentido, algunos puntos de esta base de datos deben ser antes de intentar otras inferencias demasiado exigentes en trminos de supuestos.6 Los aspectos que conviene mejorar son los siguientes:

Desafortunadamente, no se pueden realizar vericaciones cruzadas conables para los tems referidos a inversiones sociales e infraestructura, dadas las restricciones de nuestras variables sustitutivas. Tomando en cuenta que la seleccin de la contraparte se vio levemente sesgada por consideraciones agriculturalistas (por ejemplo, cuando el consultor fue seleccionado porque la FAO haba consultado a un Ministro de Agricultura por un posible candidato), y considerando que los sistemas nacionales de presupuesto no suelen ir ms all de la identicacin simplista entre lo rural y lo agrcola, los tems clasicados como gastos sociales y como gastos en infraestructura son probablemente menos robustos. Nos referimos a regresiones en niveles directos y no en primeras diferencias o quitando el promedio del pas (efectos jos). Los anlisis adicionales, como una cuanticacin directa del impacto global en la pobreza o en el ingreso rural, normalmente requieren supuestos ms fuertes acerca de la calidad de la variable sustitutiva (GPRR), supuestos que son difciles de sostener. Los intentos anteriores de medir este impacto global, como el realizado por los autores (presentado en ABCD_LAC en noviembre de 2004) y el hecho por Lpez (2004), deben ser revisados cuidadosamente considerando la deciencia mencionada.

5 6

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO II

(i)

Registrar apropiadamente los datos en pases federalizados, as como tambin las transferencias descentralizadas.

(ii) Incluir una vericacin cruzada de la calidad de los datos dentro de cada pas, especialmente con contrapartes en las ocinas nacionales de presupuesto y en las ocinas parlamentarias de presupuesto, all donde estn disponibles. (iii) Ajustar unvocamente la clasicacin con entidades de programas especcos. (iv) Revisar la compatibilidad general cuando se compara con la clasicacin estndar de agricultura del FMI. (v) Proveer un mejor marco para la clasicacin de los datos en orden a reducir la discrecin de los consultores de cada pas.

(vi) Medir transferencias parascales, como las tarifas especcas de importacin de los productos agrcolas.

3.

CUNTO GASTAN LOS GOBIERNOS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE EN LAS REAS RURALES?

En esta seccin se expone una versin preliminar de esta nueva base de datos del GPRR, referida a los pases latinoamericanos y caribeos durante el perodo 1985-2001. Los resultados surgen de la compilacin de varios estudios llevados a cabo por la Ocina Regional de la FAO desde 2001.7 La base de datos contiene 31 categoras, que se clasicaron en tres grupos: fomento productivo agrcola; infraestructura rural, y gasto social rural.8 Como esta clasicacin puede parecer arbitraria, en el Cuadro 1 del Anexo se presenta otra clasicacin admisible, basada en el enfoque (productivo o social) y el tipo de bienes producidos (privados o pblicos). En total, se dispuso de datos sobre 18 pases. Los registros de Cuba no se utilizaron en el presente anlisis, dada la diferente naturaleza de su marco econmico. En promedio, el GPRR per cpita9 decreci de 205 dlares EE.UU. a 140 dlares EE.UU.10 en el lapso comprendido entre el perodo 1985-1990 y el perodo 1996-2001 (para mayores detalles, vanse el Grco 1 y el Cuadro 1 del Anexo). Estos gastos representaron, respectivamente, el 7,05 por ciento y el 6,15 por ciento del gasto total del gobierno. Sin embargo, hay importantes diferencias entre los pases, incluso dentro de cada una de las subregiones. Por ejemplo, dentro de la subregin andina, el gasto experiment en Venezuela una reduccin notable (de 225 dlares EE.UU. a 94 dlares EE.UU. en el mismo perodo), al tiempo que haba incrementos muy signicativos en Ecuador y Per. Siempre en la zona andina, en Bolivia aument levemente el GPRR, mientras que el de Colombia prcticamente no cambi. En la subregin del Caribe, hubo una disminucin en dos de los pases estudiados.
7 Una primera versin de esta base de datos comenz a elaborarse a partir de 2001, uniendo recursos de dos proyectos regionales de la FAO. Para analizar y mejorar las clasicaciones y la tecnologa de recoleccin, a n de dar mayor precisin a los datos, se desarrollar investigacin adicional. Para ms detalles, vase el Cuadro 1 del Anexo. Si no median otras explicaciones, per cpita se reere en este trabajo solo a los habitantes rurales.

8 9

10 Dlares EE.UU. reales de 1995, usando el deactor implcito del PIB de cada pas.

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39

En el Cono Sur, en Uruguay parece haberse dado un incremento asombroso de 872 dlares EE.UU. a 1 698 dlares EE.UU., pero esto se debe a que no fue posible separar las pensiones rurales del resto de los gastos rurales. En Argentina y Paraguay se advierte un leve incremento, mientras que en Brasil el gasto aument de 1991 a 1995, para caer en los aos subsiguientes. Finalmente, en Mesoamrica se present una imagen contrastante, con reducciones del GPRR en Costa Rica y Mxico e incrementos en los otros pases.
GRFICO 1

COMPARACIN DEL GASTO PBLICO RURAL POR HABITANTE RURAL ENTRE LOS PERODOS 1985-1988 Y 1998-2001

25

20 1988 - 2001
Bra Arg Mex

15

10
Gua Per Ecu Par Bol

RD Pan Ven CR

Jam

10 1985 - 1988

20

30

Fuente: elaboracin propia con informacin de GPRural FAO, 2005 Dlares EE.UU. constantes de 1995. La lnea recta representa una relacin 1 a 1, es decir, sin cambios. Nota: Jam: Jamaica. Bol: Bolivia. Par: Paraguay. Ecu: Ecuador. Per: Per. Gua: Guatemala. Pan: Panam. RD: Repblica Dominicana. Ven: Venezuela. C: Costa Rica. Arg: Argentina. Bra: Brasil. Mex.: Mxico.

En el Grco 2 se presenta el ndice de Orientacin Agrcola (IOA), que cuantica la importancia relativa del sector agrcola en el gasto total del gobierno.11 Un IOA igual a uno signica que el gasto del gobierno en el sector es igual a la participacin del producto agrcola en el PIB total. No obstante, debe tenerse en mente que en el PIB agrcola puede estar subestimado el aporte de este
11 IOA = (Gasto en incentivos rurales directos / gasto total del gobierno) / (PIB agrcola / PIB total). El IOA fue usado por la FAO en la presentacin hecha para la Cumbre Mundial de Alimentacin - Cinco Aos Despus: Comit de seguridad alimentaria mundial. 2001. Movilizando recursos para combatir el hambre. Vigsimo sptima sesin, Roma, del 28 mayo al 1 de junio de 2001.

40

POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO II

sector a la economa y el bienestar, dados algunos multiplicadores y externalidades positivas (Banco Mundial, 2004). Con excepcin de Mxico, Nicaragua y Costa Rica (los dos ltimos solo en el perodo 1985-1990), este indicador se encuentra consistentemente por debajo de uno, y el promedio es relativamente estable, resultado congruente con las reducciones del GPRR y de la participacin de la agricultura en el PIB. En todos los pases, excepto Bolivia, Ecuador y Uruguay, este indicador fue decreciente. Otra evidencia importante es la convergencia relativa de Centroamrica en torno a 0,5 o menos, con excepcin de Mxico, donde, aunque levemente reducido, contina siendo mayor que uno. En Mxico, los incentivos directos desde 1996 a 2001 representaron el 72 por ciento, lo que en trminos per cpita es levemente mayor que en otros pases centroamericanos. Por otro lado, el 22 por ciento corresponde a gasto social.
GRFICO 2

NDICE DE ORIENTACIN AGRCOLA (IOA)

Fuente: elaboracin propia con informacin de GPRural FAO, 2005

Aunque hay coincidencia entre la cada del gasto rural per cpita y la reduccin del IOA, estos indicadores no muestran otras diferencias existentes, como la participacin decreciente de la agricultura en el ingreso rural (De Janvry y Sadoulet, 2001), la migracin rural y ciertos cambios en la composicin del gasto rural, ; especcamente el incremento del porcentaje destinado a gasto social (vanse el cuadro 2 y el Grco 3). Dados los cambios mencionados en las economas rurales de Amrica Latina, el PIB agrcola no es sucientemente conable en cuanto a indicador de la actividad econmica en las reas rurales

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41

CUADRO 2

GASTO PBLICO RURAL RASTREABLE (GPRR) Y SU COMPOSICIN Promoc. prod. agric. (% del GPRR) ndice de Orientacin Agrcola (IOA) 0,05 0,15 0,05 0,04 0,19 0,28 0,46 0,31 0,35 0,16 0,14 0,10 0,99 0,73 0,91 0,38 0,12 0,12 0,10 0,15 1,84 1,32 0,37 0,30 0,41 0,53 0,29 0,21 0,54 0,37 0,12 0,15 0,17 0,17 0,20 0,25 0,77 0,63 0,59 Infraestructura rural (% del GPRR) GPRR como % del gasto total del gob. 2,43 3,75 3,43 1,77 4,75 6,79 5,35 4,72 3,61 1,79 1,49 0,85 18,05 15,87 14,72 7,72 17,69 24,81 6,74 9,17 12,43 8,53 26,53 25,23 3,26 5,02 1,49 1,08 4,39 3,36 4,18 3,82 5,80 5,12 7,59 7,21 7.05 6.17 6.15 GPRR per cpita ($EE.UU. de 1995) Gasto social rural (% GPRR) GPRR total (MM $ EE.UU. de 1995) Valor agregado agrcola (% PIB) 15,25 14,43 17,32 13,52 19,73 18,88 7,92 8,48 5,15 5,26 8,42 8,05 13,15 11,69 12,58 11,91 24,87 23,24 18,40 17,47 4,99 4,68 30,78 30,51 7,74 7,20 5,07 5,04 7,70 7,87 9,31 7,35 24,75 25,49 8,20 7,88 0,08 0,08 0,08

Subregin

Bol Col Andina Ecu Per Ven Caribe Jam RD CR Gua Mesoamrica Hon Mex Nic Pan Arg Bra Cono Sur Chi Par Uru ALC (pases estudiados)

1991-95 1996-01 1991-95 1996-01 1991-95 1996-01 1991-95 1996-01 1991-95 1996-01 1991-95 1996-01 1991-95 1996-01 1991-95 1996-01 1991-95 1996-01 1991-95 1996-01 1991-95 1996-01 1991-95 1996-01 1991-95 1996-01 1991-95 1996-01 1991-95 1996-01 1991-95 1996-01 1991-95 1996-01 1991-95 1996-01 1985-90 1991-95 1996-01

Aos

Pas

12 26 37 29 27 49 65 73 166 94 25 19 84 105 159 104 40 82 18 25 227 181 67 77 52 90 125 135 240 194 218 301 30 36 1 245 1 698 205 162 139

35 83 403 306 130 239 447 513 522 298 30 23 274 362 234 161 220 499 56 88 5 379 4 454 129 167 60 111 508 519 8 704 6 437 483 651 65 85 398 476 1 268 1 004 860

30 57 28 28 79 77 68 55 49 48 81 92 72 54 78 58 17 12 27 29 74 72 43 37 97 76 99 96 95 87 27 29 74 86 22 27 90 80 72

18 9 33 22 4 1 16 28 22 16 13 10 5 9 49 55 56 58 13 6 23 29 2 23 1 5 12 26 33 13 7 13 12 5 11 14

52 34 40 50 16 22 16 16 29 36 5 1 15 36 17 33 34 33 17 13 13 21 35 35 1 1 2 3 1 47 38 12 7 65 61 10 11 16

Fuente: elaboracin propia con informacin de GPRural FAO, 2005 Nota: En el Cuadro 3 del Anexo se indica el grado de aceptacin formal del gobierno de cada pas de los datos aqu consignados. ALALC: Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio.

42

POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO II

(vase, por ejemplo, OCDE, 2005). Por esta razn, debera idealmente utilizarse lo que hemos denominado ndice de Orientacin Rural (IOR), que equivale al porcentaje del gasto pblico destinado a las reas rurales/porcentaje rural del PIB. Sin embargo, el denominador, a saber, el PIB rural, no est disponible todava para estimar de manera apropiada este ndice.
GRFICO 3

PROPORCIN DEL GASTO TOTAL DE GOBIERNO DIRECTAMENTE ASIGNABLE A LAS REAS RURALES. COMPARACIN AL COMIENZO Y AL FINAL DEL PERODO 1985-2001

25
Gua

20

1988 - 2001

15

RD

10

Hon Mex Ecu CR

Per

Pan Par Bol Bra Ven

Arg Jam

10 1985 - 1988

20

30

Fuente: elaboracin propia con informacin de GPRural FAO, 2005

4.

MS ALL DE LAS ASIGNACIONES DE DINERO: CALIDAD DEL GASTO PBLICO

En el Diagrama 1 se presenta una visin esquemtica del proceso que transforma las decisiones pblicas (arriba) en resultados de bienestar (abajo). Como puede verse, una de las mayores dicultades es determinar el grado en que un resultado dado es atribuido a una determinada decisin pblica.

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43

DIAGRAMA 1

MARCO GENERAL DE RELACIONES CAUSALES HIPOTTICAS ENTRE LAS INTERVENCIONES PBLICAS Y LOS RESULTADOS DE BIENESTAR

Gasto pblico

Regulacin pblica

Poltica de precios

Producto Gasto privado Activos intermedios

Resultados nales

Bienestar

Fuente: elaboracin propia, 2005

Como punto de partida, podemos considerar un modelo en el cual los indicadores de bienestar (PIB, pobreza y otros), agrupados en un vector W, dependen a travs de una forma funcional dada de un vector de activos disponibles en las reas rurales X (caminos, agua potable segura, tasa de alfabetizacin) y de otros determinantes Z.

W = f ( X, Z)

(Ecuacin 1)

Los activos X deben ser construidos y mantenidos, es decir, se necesitan inversiones para cada activo. Sin prdida de generalidad, esas inversiones comprenden un monto de inversiones pblicas (G) y un monto de inversiones privadas (P). En consecuencia,

X = F (G , P)

(Ecuacin 2)

Si consideramos el supuesto (fuerte) de que los efectos son separables funcionalmente en G y P12, podemos describir el impacto del monto de gastos pblicos G it en el mencionado activo X como
12 En teora no es necesario asumir que son aditivamente separables, pero al no contar con una buena proxy para el stock de inversin privada, es necesario hacer ese supuesto, el cual es relativamente restrictivo. Se debe chequear en cada caso lo razonable que resulte el supuesto.

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO II

X 1 G X 1 = M G X 1 G n

X n G1 M M X n L G n L

(Ecuacin 3)

En este trabajo se explorarn los impactos directos del gasto pblico en la produccin de los activos X. Esto signica que solo se examina la relacin entre un activo dado xk (por ejemplo, caminos rurales) y el monto respectivo de activos provistos pblicamente que pudieron ser claramente asignados a l, Gk (por ejemplo, gasto pblico en caminos rurales). Con este enfoque estamos desechando cualquier efecto cruzado de Gj sobre xk (por ejemplo, el efecto del gasto en investigacin y desarrollo sobre los caminos rurales). Matemticamente, esto signica que solo vamos a explorar la diagonal vectorizada de dX/dG X 1 G 1 X vec ( diag ( ) = M G (Ecuacin 4) X n G n Aunque en verdad pueden sobrevenir efectos imprevistos (por ejemplo, un efecto de la inversin en caminos que mejore la eciencia del gasto rural en educacin), por simplicidad solo se explorarn los efectos que llamaremos principales. Un similar anlisis se podra extender al caso de complementariedades y shocks aleatorios. Quiz uno de los principales aportes de la nueva base de datos del GPRT en Amrica Latina y el Caribe es el grado de detalle alcanzado en los tems presupuestarios, lo que no solo permite evaluar el impacto del gasto desde un punto de vista estructural, sino tambin determinar qu tem tiene un desempeo bajo. Finalmente, si se supone que los efectos son funcionalmente separables, podemos explorar el impacto global de un determinado gasto pblico sobre el bienestar social, denido este ltimo ya sea como el PIB, el ingreso rural o las personas situadas sobre la lnea de la pobreza. Para ello se utiliza la regla de la cadena:

W X k W = g k g k X k

(Ecuacin 5)

Para examinar la eciencia, podemos descomponer parcialmente el lado derecho de la ecuacin 5 en dos mecanismos (FMI, 1995): El primero es la eciencia en lo concerniente a producir un determinado activo de calidad estandarizada X a un costo mnimo mediante inversin pblica (eciencia tcnica). El segundo es la eciencia en lo concerniente a elegir la mezcla adecuada de activos que maximicen el bienestar global (eciencia en la asignacin).

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45

Lo anterior queda ilustrado en el Grco 4.


GRFICO 4

MAXIMIZACIN DEL BIENESTAR A TRAVS DEL GASTO PBLICO: EFICIENCIA TCNICA Y EFICIENCIA ASIGNATIVA

Xj
Funcin de bienestar W (Xi, Xj, Z)

Frontera eciente F (Xi, Xj)

Xi

Fuente: elaboracin propia, 2005

Aunque es prcticamente imposible determinar exactamente el nivel ptimo del gasto pblico, entendemos que para mejorar el desempeo de la inversin pblica en las reas rurales se requiere todo un sistema. Este debe permitir monitorear y manejar continuamente el presupuesto, basndose en resultados estipulados ex ante y, ms especcamente, en resultados y no en insumos. En trminos concretos, no es fcil determinar un contrafactual, como tambin por la incertidumbre acerca de la funcin de bienestar, que es un concepto puramente terico. No obstante, un sistema democrtico exitoso no debe permitir ms discrecin que la concedida por los accionistas a los gerentes de una corporacin: Haz lo que quieras, pero dame pruebas objetivas de que los resultados que planeaste se estn alcanzando. Como argumentamos anteriormente, el impacto del gasto pblico en el bienestar tiene dos componentes. Por un lado est econmico y poltico. Con esto, solo podemos esperar que la autoridad descubra e implemente la combinacin ptima. Por otro lado, X es una cuestin de eciencia tcnica o de eciencia comercial, que puede ser monitoreada con las herramientas clsicas de gestin de la calidad (p. Ej. ISO 9001). Sin embargo, no debemos olvidar que las decisiones no son slo econmicas: la implementacin debe explorar los posibles impactos polticos.
g
W , que se halla intrnsecamente determinado por el sistema X

W , debido a los problemas que se presentan cuando se construye X

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO II

5.

ESTIMACIONES PRELIMINARES DE LOS IMPACTOS DEL GASTO

La medicin de la eciencia pblica no debe ser simplicada en exceso por indicadores de productividad parcial (p.ej. {producto / un tipo de insumo}), debido a que diferencias en cualquier otro determinante de la funcin de produccin pueden hacer aparecer inecientes a quienes no lo son (Farrell, 1957). En consecuencia, guiados por el propsito de hacer comparaciones globales varios autores han realizado numerosas comparaciones entre pases mediante mtodos de frontera, con el n de evaluar la calidad del gasto pblico. Por ejemplo, el impacto del gasto en educacin sobre la alfabetizacin o el impacto del gasto en salud sobre la esperanza de vida. Un nuevo trabajo acerca de la eciencia del gasto pblico en 140 pases en desarrollo fue realizado por Herrera y Pang (2005), estimando la frontera de eciencia de varios indicadores de producto de salud y educacin, por medio de las tcnicas de Free Disposable Hull (FDH) y Data Envelopment Analysis (DEA). Segn concluyen estos autores, los pases de menor puntuacin en lo que a eciencia se reere obtienen en promedio peores resultados que los de mejor puntuacin en una serie de parmetros, como mayor nivel de gastos, mayor proporcin del presupuesto del gobierno gastado en remuneraciones, mayor porcentaje de nanciamiento pblico con respecto al nanciamiento privado en la provisin de servicios, mayor incidencia de VIH/SIDA, desigualdades ms marcadas en el ingreso y dependencia ms acusada de la ayuda internacional. No obstante, Ravallion (2005) sostiene que en estas eciencias relativas entre pases son muy difcil determinar con exactitud si se usan los enfoques paramtricos corrientes. Por ejemplo, no est claro si algunas variables relevantes forman parte de la funcin de produccin ineciente o si son determinantes de la ineciencia descrita. Otros problemas tienen que ver con los supuestos paramtricos sobre la naturaleza de la funcin matemtica usada y de la distribucin estocstica del error hechos en tales comparaciones. Adems, las respuestas nales del sistema socioeconmico estn mediadas por interacciones complejas, de suerte que cualquier factor no observable no corregido puede ser atribuido errneamente a esa ineciencia agregada. Para estimar en forma conable los resultados de la poltica pblica sobre las reas rurales, esto es, el impacto del gasto pblico en ellas, necesitamos un enfoque estructural similar al utilizado por Fan (2000), que relaciona gastos con variables intermedias y despus, indirectamente, con indicadores de bienestar. De esa manera es posible ganar no solo en eciencia estadstica, sino tambin identicar los efectos parciales mediante ms de un nico mecanismo, lo que redunda en mayor informacin para la toma de decisiones gerenciales. Desafortunadamente, dadas las restricciones de datos respecto de dichos activos intermedios en la regin, es imposible entregar comparaciones completas. De ese modo, estamos restringidos a reportar valores promedios para los pases de ALAC. Adems, solo se puede dar cuenta de un grupo seleccionado de indicadores para los cuales se identicaron relaciones causales simples (por ejemplo, funciones de produccin simples de gasto pblico para supercie irrigada o escolaridad rural). En cuanto al origen de los datos, la variable proxy del gasto proviene del mencionado estudio de la FAO. Los indicadores sociales y econmicos se elaboraron a partir de los Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial y de la Base de Estadsticas e Indicadores Sociales (BADEINSO) de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). La Base de

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datos estadsticos de la FAO (FAOSTAT) se utiliz como fuente de activos intermedios para la agricultura. En el caso de los activos de investigacin y desarrollo (ID), usamos los Indicadores de Ciencia y Tecnologa Agrcola (ASTI, por sus siglas en ingls) del Grupo Consultivo sobre Investigaciones Agrcolas Internacionales (CGIAR).

5.1 Produccin directa de productos


Para cuanticar la cuasi funcin de produccin entre un tem dado de gasto en las reas rurales y sus respectivos productos, se estim un primer conjunto de ecuaciones (vase el Cuadro 3). Respecto de los gastos en riego, podemos ver que con las estimaciones de efectos jos usadas, e incluso varias especicaciones no mostradas, son incapaces de encontrar un impacto sobre la supercie bajo riego. Esto, podra deberse a que muchos esfuerzos pblicos durante los aos noventa estuvieron orientados a elevar la calidad del riego (por ejemplo, mediante la tcnica del goteo). Dada la ausencia de una variable proxy conable, nos es imposible corregir por las inversiones privadas en riego. Cuando se estimaron los gastos pblicos en investigacin agrcola (I+D) , se encontr que un aumento del 10 por ciento del gasto en I+D puede incrementar en uno por ciento el nmero de investigadores agrcolas. Esto no debe interpretarse como prueba de ineciencia, pues la calidad de la investigacin (y su consecuente impacto) normalmente depende de: i) la presencia de investigadores no permanentes, que usualmente no quedan registrados en las bases de datos pblicas; ii) la existencia de recursos para equipamientos y gastos fungibles para la experimentacin, y iii) el mayor nivel de capital humano acumulado por cada investigador. El prximo paso podra ser quiz tomar en consideracin no solo a los investigadores, sino tambin los trabajos cientcos relevantes (por ejemplo, revistas ISI). Los productos de educacin y salud no estn desagregados en rurales y urbanos, pero s el gasto total del gobierno. En consecuencia, se acudi a un enfoque diferente para estimar el impacto del gasto rural y del no rural en la variable de resultado. Esto es consistente con el mtodo seguido por Caldern, Easterly y Serven (2003), que estimaron el impacto de la inversin pblica y privada sobre la infraestructura. Con esta metodologa no pudimos identicar un efecto estadsticamente signicativo acerca de la respuesta de la escolaridad ante la inversin en educacin, una vez que corregimos por efectos no observables constantes del pas en cuestin. Es probable que esto dependa de la mala calidad de los datos de escolaridad en las reas rurales, lo cual debe mejorarse para monitorear el objetivo de igualdad de oportunidades para dichas reas. Cuando aplicamos la misma metodologa a un indicador de servicios de salud por ejemplo, inmunizacin contra la difteria-ttanos-tos ferina (DPT), se descubrimos que las inversiones rurales en salud estuvieron relacionadas signicativamente con este producto, y se obtuvieron resultados casi iguales a los de las inversiones no rurales.13
13 Esto es cierto si se realiza la transformacin apropiada en una base per cpita, lo que supone dividir la elasticidad rural por la razn de la poblacin urbana sobre la rural, que en promedio es de alrededor de 25 por ciento en Amrica Latina. Sin embargo, esta igualdad podra ser tambin el resultado de una inhabilidad de las agencias de presupuestos para separar el gasto rural y el uso de una proporcin constante. En todo caso eso no parece ser el caso en todos los pases, porque no se detecto excesiva colinealidad.

48

POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO II

CUADRO 3

EVALUACIN DE LAS ASIGNACIONES INDIVIDUALES. RESUMEN DE LOS EFECTOS ESTIMADOS DEL GASTO PBLICO RURAL EN LOS ACTIVOS INTERMEDIOS

Tipo de gasto pblico rural

Tipo de activos

Mtodo de estimacin seleccionado

Variables de control

Elasticidad

R2

Observaciones

Efectos jos ln (gasto pblico en riego, MM $EE:UU. 1995) ln (cambio en la tierra irrigada, hectreas)

ln (uso de tierra arable, hectreas), efectos temporales.

-0,1145 n.s.

0,40

Regresin con errores estndares robustos

0,1476 **

0,60

Efectos jos y aleatorios son diferentes (valor-p del test de Hausman = 0,0). La mayor parte de la variacin es entre (R2 = 0,74)

ln (gasto pblico en investigacin agrcola por hectrea, $EE:UU. 1995)

ln (investigadores agrcolas del sector pblico, equivalente completo por 100 MM hectreas)

Efectos aleatorios - Regresin por MCG

0,1216 ***

0,73

Efectos jos

0,1065 ***

0,73

Efectos jos y aleatorios son similares (Valor-p del test de Hausman = 0,25)

ln(gasto pblico per cpita en educacin urbana, PPP 1995) ln(gasto pblico per cpita en educacin rural, PPP 1995)

0,0492 *** ln (Reclutamiento escolar en la red primaria, %) Regresin con errores estndares robustos ln(poblacin total) -0,0329 **

0,551

Efectos jos y aleatorios no son diferentes (valor-p del test de Hausman = 0,08), pero la mayor parte de la variacin es entre (R2 = 0,72)

ln(gasto pblico per cpita en salud urbana, PPP 1995) ln(gasto pblico per cpita en salud rural, PPP 1995)

Inmunizacin, DPT (% de nios en edades entre 12-23 meses)

Efectos aleatorios - Regresin MCG -

0,0777 * 0,01 0,0214 n.s.

Efectos jos y aleatorios son similares (valor-p del test de Hausman = 0,83).

Fuente: elaboracin propia con informacin de GPRural FAO, 2005 * Signicativo al 10%; ** signicativo al 5%; *** signicativo al 1%; n.s. no signicativo

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49

5.2 Impacto del gasto en algunos resultados rurales14


Para cuanticar la contribucin de los productos de algunas inversiones pblicas a los resultados rurales, se recurri a un segundo conjunto de ecuaciones. Por ejemplo, seleccionamos dos relaciones: el impacto de la tierra irrigada sobre la diversicacin de las exportaciones y el impacto de los investigadores agrcolas sobre la produccin agrcola. Respecto a la diversicacin de las exportaciones, las estimaciones de efectos jos y aleatorios dan cuenta de un impacto signicativo del riego, aun cuando se corrija por los efectos anuales (como los efectos de crisis internacionales) y los esfuerzos de I+D. En cuanto al segundo ejemplo, no es de extraar que la presencia de investigadores a tiempo completo o equivalentes tenga un importante efecto positivo sobre la productividad. Estos resultados son consistentes con evaluaciones anteriores (vase el Cuadro 4).15
CUADRO 4

RESUMEN DE LOS EFECTOS DE LOS ACTIVOS EN ALGUNOS PRODUCTOS RURALES FINALES DE PRODUCCIN Y DIVERSIFICACIN
Tipo de producto Mtodo de estimacin seleccionado Efectos aleatorios - Regresin MCG Regresin con errores estndares robustos

Tipo de activo

Variables de control

Elasticidad

R2

Observaciones

ln (tierra irrigada, %)

ln (ndice de diversicacin de exportaciones)

Efectos temporales

-0,0155 n.s.

0,25

ln (uso de tierra arable, hectreas) y efectos temporales Insumos agrcolas y efectos temporales Insumos agrcolas, efectos temporales y ln (uso de la tierra arable, hectreas)

0,0464 **

0,31

Los efectos jos y aleatorios son similares (valor-p del test de Hausman = 1.00)

ln (investigadores agrcolas pblicos, equivalente completo por 100 MM hectreas)

ln (valor agregado agrcola por hectrea)

Efectos jos

0,0721 n.s.

0,82

Regresin con errores estndares robustos

0,1301 **

0,99

Los efectos jos y aleatorios son diferentes (valor-p del test de Hausman = 0.0)

Fuente: elaboracin propia con informacin de GPRural FAO, 2005 * Signicativo al 10%; ** signicativo al 5%; *** signicativo al 1%; n.s. no signicativo

14

Por no encontrar una manera ms clara de expresarlo, llamaremos output al resultado directo de un gasto (numero de investigadores, numero de asesorias tcnicas realizadas, km de carretera construida...), y outcome a los resultados tales como valor agregado de exportaciones, diversicacin productiva. Vase, por ejemplo, el anlisis de varias evaluaciones hacho por Rosenboom (2003). Vase tambin Thirtle, Lin y Piese (2003).

15

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO II

5.3 En busca de ineciencias


Finalmente, se reporta otra aplicacin de esta base de datos, a saber, la bsqueda de ineciencias en las estimaciones anteriores de los efectos regionales promedio. Considerando las limitaciones mencionadas por Ravallion (2005), solo se estimaron los efectos de variables intermedias (gastos productos resultados intermedios), pero no sus efectos en indicadores nales de bienestar como la pobreza rural o el ingreso. Segn se desprende de los resultados contenidos en el Cuadro 5,16 los impactos del gasto sobre la eciencia de, por un lado, diversicacin de las exportaciones y, por el otro, de la presencia de investigadores, son claramente distintos segn los pases. Estos resultados son consistentes con el hecho de que los esfuerzos nacionales, como podra mencionarse el marketing internacional y la promocin de exportaciones (por ejemplo, la experiencia chilena), as como los incentivos para los investigadores, seran muy relevantes en determinar la eciencia del gasto Como conclusin del anlisis emprico, es importante remarcar que los resultados preliminares actuales podran servir para la comparacin internacional solo si pueden obtenerse estimaciones conables de los productos y activos antes mencionados. Medir el gasto es nicamente el primer paso para monitorear la eciencia pblica. De hecho, con este enfoque, ms que sugerir medidas directas de poltica sobre los gastos pblicos en s mismos, se genera un conjunto amplio de hiptesis que deben ser probadas despus que se remuevan las restricciones de datos.

6.

VACOS INSTITUCIONALES Y MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DEL GASTO

Como se mencion en la seccin 2, el establecimiento de prioridades y la ejecucin del presupuesto pblico es un proceso complejo que debe ser manejado apropiadamente, de manera de evitar la disipacin de recursos. En esta seccin, presentamos algunas innovaciones institucionales que podran ser consideradas para mejorar la calidad del proceso que disea, ejecuta y evala el desempeo del gasto pblico en las reas rurales.

6.1 Organismos pblicos no vinculados a actividades partidistas


Una importante leccin de los ciclos anteriores de reformas estructurales es que los mercados dbiles o incompletos llaman a la intervencin pblica, pero no necesariamente a las agencias gubernamentales. Dichas organizaciones pblicas no gubernamentales,17 proveeran de ciertos bienes pblicos (como polticas, normas y regulaciones) a travs de actores privados y de ciudadanos. Estas organizaciones, no adscritas a un rgimen poltico particular, estn sujetas a reglas especcas en lo relativo a su composicin, su duracin y sus procedimientos de reforzamiento. Ejemplos de organizaciones de este tipo pueden encontrarse en las comisiones de derechos humanos, las juntas electorales, los bancos centrales o las instituciones de certicacin privadas.
16 17 Usando las mismas especicaciones utilizadas en el anlisis de los Cuadros 2 y 3. Actualmente se usa tambin el trmino GONGO (por sus siglas en ingls), ONG organizadas por el gobierno . Asimismo, Gordillo (1999) diferencia esta expresin de una similar usada por Bresser y Cunill (1998), en el sentido de que estas son organizaciones pblicas pero no agencias gubernamentales.

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CUADRO 5

ESTIMACIONES CON DATOS DE PANEL DEL ANLISIS DE FRONTERA Y DE LAS INEFICIENCIAS


Invariante en el tiempo de la eciencia tcnica () Proporcin de la varianza de la eciencia tcnica (gamma)

Variable dependiente

Mtodo de estimacin

Parmetro de decaimiento ( )

Valor-p general

Observaciones

ln (cambio en tierra irrigada, hectreas)

Modelo de ineciencia invariante en el tiempo Modelo de ineciencia con decaimiento variable en el tiempo

3,1848 n.s.

--

0,67

0,6156 No hay evidencia de ineciencia

--

--

--

--

ln (investigadores agrcolas pblicos, equivalente completo por 100 MM hectreas)

Modelo de ineciencia invariante en el tiempo

1,4178 ***

--

0,99

0,0000

Evidencia de ineciencia invariante en el tiempo

Modelo de ineciencia con decaimiento variable en el tiempo

--

--

--

--

ln (inmunizacin DPT, % en edades de entre 12-23 meses)

Modelo de ineciencia invariante en el tiempo

0,1422 n.s.

0,50

0,1047 No hay evidencia de ineciencia

Modelo de ineciencia con decaimiento variable en el tiempo Modelo de ineciencia invariante en el tiempo Modelo de ineciencia con decaimiento variable en el tiempo

1,0420 n.s.

0,0209 n.s.

0,23

0,3448

ln (ndice de diversicacin de las exportaciones)

0,3066 **

--

0,65

0,0001

0,2261 n.s.

0,0362 **

0,48

0,0101

Alguna evidencia de ineciencia decreciente en el tiempo

Fuente: elaboracin propia con informacin de GPRural FAO, 2005 * Signicativo al 10%; ** signicativo al 5%; *** signicativo al 1%; n.s. no signicativo

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Bien sabido es cunto ha aumentado la ecacia de la toma de decisiones en materia de poltica monetaria desde la institucionalizacin de bancos centrales independientes (Alesina y Summers, 1988; Cukierman, Webb y Neyapti, 1993). Ello es resultado de la naturaleza no partidista de estos bancos, en virtud de la cual: i) se mantiene un conjunto de indicadores y objetivos claros, entre estos una meta inacionaria; ii) hay todo un grupo de expertos que est progresando continuamente en la comprensin de su negocio especco; iii) existe un lenguaje y un contexto estandarizados que permiten a la comunidad internacional de expertos analizar y, en consecuencia, avanzar conceptualmente de forma paralela y en red, en vez de hacerlo de manera secuencial, y iv) existe una fuerte relacin con los mercados y con un grupo tcnico supervisor, que permite un control de desempeo pertinente. Puede argumentarse que las variables manejadas por un banco central (dinero) estn relacionadas de una manera fuerte con objetivos determinados (inacin, desempleo), a diferencia de lo que ocurre con la compleja naturaleza del desarrollo rural. Sin embargo, los principios subyacentes en el funcionamiento de estos bancos podran ser adaptados y aplicados ecientemente en este otro mbito, para propiciar la evaluacin integrada de impactos y el rebalse (spillover) del gasto pblico.

6.2 Calidad de la discusin parlamentaria


Siguiendo a Rodrik (1999), la debilidad de instituciones de voz en los pases de ALAC constituye una de las restricciones ms importantes para el desarrollo. Por ello, la mejora de la gestin en los parlamentos son un desafo primordial. Pese a sus limitaciones, las deliberaciones parlamentarias representan algn grado de diversidad territorial y partidista en las preferencias, aunque estas ltimas versan principalmente sobre resultados de polticas (ingreso, redistribucin, externalidades y otros) y no directamente sobre las medidas polticas (productos de discusin) que deben adoptarse para obtener un resultado dado del sistema (reformas, impuestos, subsidios, regulaciones y otros). En general, los parlamentos no tienen ventajas competitivas para modelar, y en los pases de la regin rara vez se establecen arreglos internos que un sistema de informacin con calidad tcnica de frontera.. En nuestra regin, la toma de decisiones parlamentaria tiene muy poco de discusin argumentativa, mucho de doctrina y, como resultado paradjico, mucho de enfoque fragmentado. La aceptacin de una doctrina puede ser un asunto de fe, pero eso no exime, para una elaboracin apropiada de las polticas, de la necesidad de presentar pruebas objetivas o suposiciones que sustenten un argumento (Norman y Gregory, 2003). La regulacin en este mercado de toma de decisiones puede mejorar el bienestar precisamente porque mejorar la calidad de la arena en la que las ideas son discutidas es un bien pblico que no se est proveyendo de manera suciente. En otras palabras, el ya clsico teorema de Coase que dice que las externalidades se pueden manejar si dejas a la gente negociar libremente - no es factible en la esfera poltica (Acemoglu, 2003). Es as como, siguiendo la experiencia recogida en ms de 40 aos de manejo de la Ingeniera de la Calidad,18 la atencin debe ponerse no solo en la calidad de las leyes los productos de la
18 Ahora formalmente una rama de la gestin de operaciones.

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discusin parlamentaria las leyes-, sino tambin en el proceso que engendra esos productos, con el n de evitar retrasos excesivos, razonamientos casusticos y costosos problemas de calidad, que muchas veces no logran ser percibidas por los votantes (Grasso, 2003). Por ejemplo, los efectos secundarios e inesperados puede ser un indicador de fallas en la calidad. Para tratar algunos de los problemas de calidad, se necesita una expansin del mercado de toma de decisiones, con el objeto de realzar los procesos electivos y de decisin. Esa expansin debera contener, entre otros, los siguientes elementos: Un cuerpo consultivo independiente que prepare proyectos de ley y propuestas de regulaciones, similar a la estructura consultiva del Congreso de los Estados Unidos. Sin embargo puede tener una estructura descentralizada y quizs funcionar con investigadores ad-hoc. Aqu no planteamos un arreglo institucional especco, sino el principio subyacente de mejorar la calidad del debate. Una agencia de Contralora que siguiendo el ejemplo de la General Accounting Ofce,que no solo revise la legalidad de algunos procedimientos seguidos por el Ejecutivo, es comn en Amrica Latina,, sino tambin su efectividad y eciencia. De hecho, actualmente hay claras asimetras de informacin entre el Ejecutivo y el Legislativo acerca en como estn funcionando las agencias pblicas. Empezar a tomar decisiones basadas en resultados, lo que resulta crucial para reducir la fragmentacin de las misiones y el traslape de los programas. Un vector de indicadores que puedan ser maximizados por el parlamento: esto es til si se considera la naturaleza no contractual (es decir, no exigible en las cortes) del trabajo de los parlamentarios. Este vector debe contener variables (o variables sustitutivas) referentes tanto al control de calidad de los productos (leyes analizadas ex post) y a la calidad de los procesos.20

Estos cambios pueden efectivamente realizarse, dado que hay un contexto propicio para ello. En efecto, distintas encuestas recientes reejan la escasa conanza de los votantes en sus instituciones y, especialmente, el bajo valor que asignan a la democracia;20 por otra parte, existe una amenaza creble de populismo y, en tercer lugar, se hace sentir la necesidad de emitir seales nacionales internas y externas de responsabilidad. Para llevar a cabo la reforma, se debe considerar una adecuada sincronizacin y secuencia (Hausmann, Rodrik y Velasco, 2005), as como un cambio en los enfoques de manejo para implantar realmente algunas de las innovaciones mencionadas.21

19 Respecto de lo ltimo, un sistema para monitorear la elaboracin de decisiones gerenciales sirve para incrementar la transparencia. Sin embargo, si se registran solo indicadores fciles, como la asistencia a las sesiones o la tasa de aceptacin de los proyectos, se estn sesgando los incentivos en desmedro de la buena calidad de la discusin. Una opcin alternativa puede ser la constitucin de un grupo de profesionales de la argumentacin que registren la profundidad de la discusin y la calidad de los argumentos esgrimidos por cada representante. 20 21 Vanse, por ejemplo, las encuestas de Latinobarmetro. Siguiendo uno de los ocho pasos de Kotter para el cambio gerencial.

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO II

6.3 Coordinacin de las polticas pblicas y de las inversiones privadas en el mbito microrregional
El poder central tiene falencias en cuanto a entender las preferencias y capacidades locales. Por otra parte, aunque los gobiernos locales tienen ventajas competitivas a este respecto, carecen de economas de escala sucientes en cuanto a capacidad y vnculos tcnicos (que no pueden ser contrados en unidades completamente divisibles). Adems, el tamao extremadamente reducido de algunas municipalidades produce un sesgo en contra de proyectos con externalidades que impactan de modo signicativo ms all de los lmites de un municipio determinado (Duret y Ventelou, 2004). En consecuencia, se propone una institucin complementaria: una alianza para el desarrollo (micro) regional que opere como instancia de coordinacin de las polticas pblicas en el mbito microrregional, esto es, un grupo de municipalidades. Su propsito es maximizarlas externalidades positivas de los proyectos, sin pasar a llevar a las instituciones locales permanentes, sino, por el contrario, coordinando sus labores. En trminos prcticos, para aprender y seguir algunas mejores prcticas en un marco operativo efectivo, estas alianzas revelaran reas para las intervenciones y las canalizaran en los ministerios, nanciando agencias o iniciativas de inversores privados. Estas alianzas pueden ayudar a llenar el vaco en el ujo de informacin, pero al mismo tiempo con suciente control central para prevenir captura por caciques locales (Gordillo y Wagner, 2004).22 En suma, los tres arreglos presentados en esta seccin tienden a reducir la captura por la elite, a incrementar las revisiones y balances y a ayudar a la coordinacin, por medio de mejoras en los atributos informativos y de calidad de que depende la eciencia del gasto pblico en las reas rurales.

7.

CONSIDERACIONES FINALES

La exploracin del monto del gasto pblico que llega a las reas rurales, as como de la manera en que se verica ese traspaso, es una herramienta clave para monitorear la igualdad de oportunidades y la eciencia de las inversiones, sobre todo si se tiene en cuenta que el mundo rural es mucho ms amplio que el sector agrcola, cmo tpicamente lo reportan las estadsticas ociales23. Ya existen bases de datos de gasto pblico en el sector agrcola entre distintos pases (crosscountry), as como bases de datos de gasto pblico rural dentro de un pas. Aunque en dos estudios anteriores (Elias, 1981 y 1985) se mostraron tambin los gastos en educacin y salud, el presente trabajo es el primero en monitorear todos los gastos pblicos rurales (es decir, promocin de la agricultura + inversin social + infraestructura) en un panel de pases, aplicado en este caso a los de Amrica Latina y el Caribe. Dada la naturaleza desagregada del anlisis, puede llevarse a cabo un anlisis comparativo, dentro de cada pas y entre diversos pases, acerca del monto de recursos asignados a cada rea.
22 Artculo presentado en la Octava Conferencia Anual de la Sociedad Internacional para la Nueva Economa Institucional (ISNIE), celebrada entre el 30 de septiembre y el 3 de octubre de 2004 en Tucson, Estados Unidos, y tambin en la 10 Conferencia Anual sobre Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial (ABCD-LAC 10), que tuvo lugar el 3 de noviembre de 2004, en San Jos, Costa Rica. 23 vanse Chomitz, Buys y Thomas, 2004; Banco Mundial, 2005, Captulo 2).

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Aun cuando debiera proveerse ms consistencia, es posible de todos modos destacar y comentar algunas tendencias preliminares. Primero, en lo que respecta a los resultados recopilados, puede decirse que el gasto pblico per cpita trazable a reas rurales decreci durante el perodo en estudio, tendencia al parecer constante en casi todos los pases examinados. No es posible pronunciarse categricamente acerca de las causas de esta reduccin. Por un lado esta podra deberse simplemente a un cambio en la manera en que los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe organizan sus programas pblicos (por ejemplo, de un modo que hace difcil separar las inversiones urbanas de las rurales). Otra alternativa es que realmente exista una reduccin real de oportunidades pblicas en las reas rurales. Segundo, en lo que concierne a la composicin del gasto rural, cabe indicar que en casi todos los pases se redujo, en trminos relativos, el componente de promocin agrcola del gasto pblico rural total, toda vez que se destinaron mayores recursos a gasto social e infraestructura. Por otra parte, la asignacin de recursos no implica por s misma resultados ni eciencia. Por consiguiente, las cifras de gasto pblico podran entregar mucha ms informacin pertinente para la toma de decisiones si estuvieran vinculadas a un conjunto especco de activos rurales a los cuales dicho gasto buscara mejorar (por ejemplo, tasa de escolaridad rural, cobertura de salud rural). Desafortunadamente, solo una cantidad limitada de variables referidas a esos activos est disponible de manera consistente en el caso de los pases seleccionados. Aun cuando la denicin de lo rural en Amrica Latina y el Caribe vara segn el pas - y tampoco es equivalente a la denicin de la OCDE (Banco Mundial, 2004)- el desafo clave no est necesariamente en una homogenizacin internacional, pero que por lo menos cada pas sea capaz de medir tanto los insumos, as como los productos y resultados pblicos, conforme a una misma denicin de lo rural. Si bien este primer intento de medir el gasto rural permite algunos resultados analticos, es necesario introducir algunas mejoras posteriores, tales como: i) registrar apropiadamente el gasto en los pases federales; ii) incluir una vericacin cruzada de la calidad de los datos dentro de cada pas, especcamente con contrapartes en las ocinas nacionales de presupuesto y las ocinas parlamentarias de presupuesto; iii) ajustar unvocamente la clasicacin con entidades de programas especcos, y iv) vericar la compatibilidad general cuando se comparan estas categoras con la clasicacin estndar del FMI de agricultura. En conclusin, lo que se necesita es un sistema completo de informacin gerencial, capaz de evaluar no slo el gasto pblico sin tambin las inversiones privadas. En el largo plazo, este sistema debe tambin incluir todo un sistema de indicadores seleccionados ex ante y cuidadosamente incorporado en un modelo coherente de relaciones causales, siguiendo, en alguna medida, el modelo de Cuadro de Mando Integral usado en algunas empresas o quizs algo del marco analtico de Growth Diagnostics24 propuesto por Hausmann, Rodrik y Velasco. Independientemente de cual se elija, es crucial que la Ocina de Presupuesto, el Parlamento y la Sociedad Civil compartan este modelo, de manera de trabajar en un ambiente basado en la evidencia, para la discusin y el mejoramiento de las polticas.
24 Ver Haussman, R., Rodrik, D. y Velasco, A., 2005.

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO II

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO II

Rodrik, D. 1999. Why is there so much economic insecurity in Latin America? Versin revisada por publicarse en la Revista de la CEPAL. Rosenboom, J. 2003. Optimizing investment in agricultural research, or the quest for prosperity. ISNAR Research Report 23. Sterman, J. D. 2001. Business dynamics: system thinking for a complex world. McGraw Hill. Thirtle, C., Lin, L. y Piese, J. 2003. The impact of research-led agricultural productivity growth on poverty reduction in Africa, Asia and Latin America. World Development. (31-12):1959-1975.

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Anexo
CUADRO 1

CLASIFICACIN DEL GASTO PBLICO RURAL USADA EN ESTE ESTUDIO

A. Promocin productiva 1. Administracin y otros 2.- Marketing interno y externo (promocin y desarrollo de mercados) 2.1.- Promocin de la exportaciones forestales, agrcolas, animales y pesqueras 2.2.- Marketing interno para la promocin de la produccin agrcola y animal 3.- Infraestructura de riego 4.- Investigacin y extensin cientca y tecnolgica 5.- Conservacin del suelo, de los recursos naturales y del medio ambiente enfocada en productores agrcolas 6.- Incentivos forestales 7.- Capital tozoosanitario 8.- Servicios de informacin y comunicacin 9.- Incentivos productivos rurales focalizados; programas territoriales o especiales focalizados 10.- Programas de desarrollo rural integrado 11.- Incentivos productivos para la acuicultura y pesca B. Infraestructura rural 12.- Caminos y relacionados 13.- Infraestructura elctrica rural 14.- Inversiones sanitarias rurales 15.- Infraestructura de agua rural (usos humanos) 16.- Titulacin de tierras y regularizacin agraria 17.- Regularizacin y titulacin de derechos de agua 18.- Infraestructura social para comunidades rurales 19.- Compra y expropiaciones de tierra C. Gasto social rural 20.-Servicios sociales en reas rurales (administrativos y otros) 21.- Construccin de viviendas 22.- Salud 23.- Educacin 24.- Justicia 25.- Deportes y recreacin 26.- Promocin de grupos tnicos nativos 27.- Promocin de grupos etarios 28.- Promocin de las mujeres 29.- Promocin de la familia 30.- Promocin de asociaciones y otras expensas administrativas 31.- Capacitacin
Fuente: elaboracin propia con informacin de GPRural FAO, 2005

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO II

CUADRO 2

CLASIFICACIN ALTERNATIVA MLTIPLE DEL GASTO PBLICO RURAL


Bien pblico o institucional Orientado productivamente

Orientado socialmente

Activos, contexto o Transferencia

A. Incentivos productivos directos 1. Administracin y otros 2.-Marketing interno y externo (promocin y desarrollo de mercados) 2.1.- Promocin de exportaciones forestales, agrcolas, animales y pesqueras. 2.2.- Marketing interno para la promocin de la produccin agrcola y animal 3.- Infraestructura de riego 4.- Investigacin y extensin cientca y tecnolgica 5.- Conservacin del suelo, los recursos naturales y el medioambiente enfocada en productores agrcolas 6.- Incentivos forestales 7.- Capital tozoosanitario 8.- Servicios de informacin y comunicacin 9.- Incentivos productivos rurales focalizados; programas territoriales o especiales focalizados 10.- Programas de desarrollo rural integrado 11.- Incentivos productivos para la acuicultura y la pesca B. Infraestructura rural 1.- Caminos y relacionados 2.- Infraestructura elctrica rural 3.- Inversiones sanitarias rurales 4.- Infraestructura rural de agua (usos humanos) 5.- Titulacin de tierras, regularizacin agraria 6.- Regularizacin y titulacin de derechos de agua 7.- Infraestructura social para comunidades rurales 8.- Compra y expropiaciones de tierra C. Gasto social rural 1.-Servicios sociales en reas rurales (administrativo y otros) 2.- Construccin de viviendas 3.- Salud 4.- Educacin 5.- Justicia 6.- Deportes y recreacin 7.- Promocin de grupos tnicos nativos 8.- Promocin de grupos etarios 8.- Promocin de las mujeres 9.- Promocin de la familia 10.- Promocin de asociaciones y otros gastos administrativos 11.- Capacitacin C C C C C/A C/A A A C C A C A C C/A C/A C/A A A C A C A/T A/T A C/A C T T T T C A 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Fuente: elaboracin propia con informacin de GPRural FAO, 2005

Bien pblico o subsidio social


1 1 1 1 1

Bien privado

ITEM

Principalmente administrativo

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CUADRO 3

LISTA DE PASES INCLUIDOS EN EL ESTUDIO DE GASTO PBLICO RURAL CONDUCIDO POR LA OFICINA REGIONAL DE LA FAO PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE Pases con datos aceptados por el gobierno n = 12 Argentina* Brasil* Colombia Cuba Ecuador El Salvador Honduras Jamaica Nicaragua Panam Paraguay Uruguay Venezuela* Pases con datos an no aceptados por el gobierno n=6 Bolivia Costa Rica Guatemala Mxico* Per Repblica Dominicana Pases encuestados con serios problemas de datos o sin datos n=2 Chile

Fuente: elaboracin propia con informacin de GPRural FAO, 2005 (*) Pases con una subestimacin adicional del gasto pblico rural rastreable (GPRR) a causa del gran monto de gastos descentralizados que no pudieron asignarse a las reas rurales.

GASTO PBLICO EN LA AGRICULTURA: RETROSPECTIVA Y PRIORIDADES JOS GARCIA GASQUES, CARLOS MONTEIRO VILLA VERDE Y ELIANA TELES BASTOS

63

CAPTULO III

Gasto pblico en la agricultura: retrospectiva y prioridades


Jos Garcia Gasques, Carlos Monteiro Villa Verde y Eliana Teles Bastos1

1.

INTRODUCCIN

El objetivo de este trabajo es hacer un anlisis retrospectivo del gasto pblico en agricultura y organizacin agraria en Brasil, e indicar las prioridades de las polticas agrcola y agraria en el mbito de los gastos pblicos. En cuanto al examen retrospectivo, se pretende recomponer algunas cadenas de gastos pblicos presentadas en trabajos anteriores (Gasques, 2001; Gasques y Villa Verde, 2003; Gasques, 2004), recomposicin en que se utiliza la misma metodologa a lo largo de todos los aos considerados. Para el anlisis de las prioridades del gasto, se prestar particular atencin a las polticas de comercializacin y crdito rural, la poltica agraria y la de investigacin y desarrollo (I&D). Diversas instituciones internacionales han hecho tambin estudios sobre el gasto pblico destinado al desarrollo agrcola y rural, entre los que destacan los de la FAO (2001 y 2004), referidos a 12 pases de Amrica Latina y Caribe, entre ellos Brasil. Este ao, la FAO organiz una conferencia electrnica con el propsito de actualizar y clasicar la base de datos del gasto pblico rural (FAO, 2006). Tambin la OCDE, en su informe sobre la revisin de polticas agrcolas (OECD, 2005), otorga gran importancia al gasto pblico agrcola en Brasil.
1 Jos Garcia Gasques es Coordinador General de Planicacin Estratgica de la Asesora de Gestin Estratgica (AGE) del Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento (MAPA) de Brasil. Es tcnico de investigacin y planicacin del Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA), solicitado por el MAPA. Carlos Monteiro Villa Verde es Consultor y Eliana Teles Bastos asistente de investigacin en la AGE/MAPA.

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Adems de esta introduccin, el captulo consta de cinco secciones. En la Seccin 2 se presentan las fuentes de los datos. En la 3 se ofrece una visin general de los gastos pblicos federales y de los gastos en agricultura y organizacin agraria, considerndolos gastos pblicos directamente dirigidos a las reas rurales. En la Seccin 4 se analizan las prioridades del gasto bajo la ptica de las principales clasicaciones de las cuentas pblicas. En la 5 se pasa revista a tres polticas esenciales para el desarrollo del campo: la de comercializacin, la de crdito rural y la de I&D. Finalmente, en la Seccin 6 se presentan algunas observaciones y conclusiones.

2.

FUENTE DE LOS DATOS2

La principal fuente sobre gasto pblico es la Secretaria del Tesoro Nacional (STN), dependiente del Ministerio de Hacienda, cuyos datos se publican en el Balance General de la Unin. A veces, para analizar ciertas polticas especcas, como las de comercializacin y de crdito rural, tales datos se complementaron con los informes de la Coordinacin General de las Operaciones de Crdito del Tesoro Nacional (COPEC), dependiente a su vez de la STN. Las informaciones de la COPEC son muy tiles, pues en ellas se describen los instrumentos de poltica de precios mnimos y de crdito rural, y se consignan los gastos y los ingresos de las cuentas que estn bajo su responsabilidad. Los informes del Balance General de la Unin se emiten en forma mensual y anual; algunos de ellos estn disponibles actualmente en el sitio Web de la STN. Como en trabajos anteriores, se utiliz aqu el concepto de gasto ejecutado, que corresponde a los gastos efectivamente realizados por el Gobierno Federal. Esto signica que aun en aquellos casos en que las operaciones incluyen ingresos del gobierno, el nmero contabilizado es la diferencia entre ingresos y gastos, diferencia que la STN llama resultado scal. Siguiendo el informe del Balance General de la Unin, se utilizan en este trabajo distintos niveles de agregacin de las cuentas para analizar el gasto pblico. La clasicacin completa de una cuenta est representada por un nmero de 17 dgitos. Por ejemplo, la clasicacin 20 122 0356 2157 0001 indica que la cuenta pertenece a la funcin agricultura (20), a la subfuncin administracin general (122), al programa seguro rural (0365), a una accin dada (2157), y tiene determinada ubicacin nacional (0001). La funcin 21 corresponde a organizacin agraria; ambas funciones, agricultura y organizacin agraria, renen los gastos en agricultura y reas rurales que se presentarn en este trabajo. Para facilitar la comprensin de las agregaciones utilizadas, se ofrecern explicaciones complementares a lo largo del captulo. La informacin se trabaj desde distintos ngulos, desde la clasicacin de mayor nivel de agregacin de las cuentas pblicas (constituida por la funcin) hasta la de menor nivel, constituida por la accin (SOF, 2005). La actual divisin de los gastos pblicos en materia agraria fue instaurada por la Ley N 9 811, del 28 de julio de 1999, que introdujo cambios esenciales en la elaboracin de los presupuestos pblicos y estableci las directrices que deban seguirse despus del ao 2000. Con este cambio, los gastos pblicos en materia agraria pasaron a contabilizarse ya no ms en una sola

Agradecemos a Helosa Teixeira Saito por el apoyo que nos brind en la recopilacin y la organizacin de las informaciones utilizadas en esta investigacin.

GASTO PBLICO EN LA AGRICULTURA: RETROSPECTIVA Y PRIORIDADES JOS GARCIA GASQUES, CARLOS MONTEIRO VILLA VERDE Y ELIANA TELES BASTOS

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funcin, sino en dos: las ya mencionadas funcin agricultura y funcin organizacin agraria. Para organizar la informacin del perodo estudiado en este trabajo, se cuid que, aun con ese cambio en la metodologa de las cuentas, fuera posible construir las cadenas de datos a lo largo del tiempo. El perodo estudiado corresponde al de 1980-2005, pero en ciertos casos, cuando se dispuso de datos, se agregaron aos anteriores al anlisis. Sin embargo, aqu nos concentraremos sobre todo en los ltimos cinco o seis aos, ya que en otro trabajo (Gasques e Villa Verde, 2003) se estudiaron los aos anteriores.

3.

VISIN GENERAL DE LOS GASTOS PBLICOS FEDERALES

3.1 Cuadro general


En los ltimos aos, los gastos pblicos federales destinados a agricultura y organizacin agraria representaron menos de dos por ciento del gasto global de la Unin, proporcin que subi de 1,57 por ciento a 1,99 por ciento en los ltimos cuatro aos. Entre 2003 y 2005, los gastos aumentaron de 9 777 millones de reales a 12 065 millones de reales, esto es, un incremento de 32 por ciento. Estas cifras representan los respectivos gastos anuales de la Unin en produccin vegetal, produccin animal, defensa sanitaria, suministro, extensin rural e irrigacin, y en los programas orientados a reforma agraria y colonizacin. Considerando las cuentas pblicas consolidadas, la Unin aport el 75 por ciento de los gastos en agricultura y organizacin agraria; los estados el 19 por ciento y los municipios el 6 por ciento (STN, 2005). En este trabajo, sin embargo, nos ocuparemos solo de los gastos de la Unin. La proporcin que representan los gastos agrcolas en el gasto de la Unin no es un indicador del grado de proteccin que brinda el gobierno a la agricultura, pues entre esos gastos guran aquellos que son atribuciones clsicas del gobierno con respecto a las reas campesinas. Aunque ms adelante presentaremos una proyeccin de las subvenciones econmicas a la agricultura, conviene saber que la OCDE (2005), en un estudio donde se presentan proyecciones de subsidios por producto, concluye que Brasil est entre los pases que prestan menor grado de proteccin a la agricultura. Como se puede observar en el Cuadro 1, estos gastos constituyeron en los aos ochenta, en promedio, el 6,4 por ciento del gasto de la Unin, dcada que se caracteriz por ser una de gran intervencin del gobierno en las polticas internas, especialmente en lo que concierne a las subvenciones al crdito rural y la comercializacin agrcola. Entre 1985 y 1990, especcamente, el gobierno compr vastas cantidades de maz y de arroz, lo que supuso un gran aumento de los gastos pblicos (OCDE, 2005, p. 79). Aunque no hay un parmetro para medir cul debe ser la proporcin adecuada de estas erogaciones con respecto al gasto global, la FAO recomienda que en las zonas campesinas se gaste una proporcin semejante a la existente entre el producto interno bruto (PIB) agrcola y el PIB total de la economa, proporcin que hoy en Brasil es de nueve por ciento. Gordillo de Anda (2002) estima que los pases de Amrica Latina destinan pocos recursos a la agricultura En el perodo 1980-2005, las variables que guran en el Cuadro 1 aumentaron a una tasa anual de 2,34 por ciento (PIB), 6,13 por ciento (gastos de la Unin) y 0,45 por ciento (gastos en agricultura y organizacin agraria). Es decir, los gastos de la Unin tuvieron un incremento casi tres veces superior al del PIB, y los gastos pblicos en agricultura y organizacin agraria crecieron a una tasa anual muy pequea respecto del PIB y del gasto global de la Unin. Al comparar los gastos

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pblicos en agricultura y organizacin agraria con los gastos en todas las funciones del presupuesto scal y de seguridad social, se observa que en 2005 el gasto en las dos primeras correspondi a 1,96 por ciento de los gastos de la Unin en todas las funciones, proporcin que se ha mantenido en los ltimos cinco aos (STN, 2005).
CUADRO 1

BRASIL: PRODUCTO INTERNO BRUTO (PIB), GASTO GLOBAL DE LA UNIN Y GASTOS EN AGRICULTURA Y ORGANIZACIN AGRARIA, 1980-2005 (Millones de reales )
Organizacin agraria 121 96 139 103 196 343 1 016 1 379 3 520 392 921 1 355 831 1 309 1 727 3 278 3 298 3 322 3 469 2 072 1 946 2 145 1 962 1 654 2 769 3 628 Agric.+ organiz. agraria 12 924 6 883 9 009 9 383 6 406 6 052 21 261 32 386 29 294 15 404 22 209 20 730 14 918 17 452 18 386 22 938 15 936 20 449 15 137 16 191 10 993 10 986 9 778 9 183 10 845 12 066 Agricul + org. agr. / gasto Unin 7,54 4,45 5,56 6,13 4,41 3,51 7,11 11,95 8,63 1,93 1,94 4,38 2,51 2,54 3,69 5,29 3,52 3,41 2,21 2,50 1,96 1,78 1,57 1,61 1,89 1,99

Ao 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

PIB 1 145 211 1 096 540 1 105 641 1 073 246 1 131 201 1 220 001 1 311 379 1 357 670 1 356 856 1 399 732 1 338 844 1 352 654 1 345 301 1 411 554 1 494 171 1 557 281 1 598 683 1 650 976 1 653 154 1 666 139 1 738 783 1 761 561 1 795 559 1 805 344 1 894 460 1 937 598

Unin 171 440 154 653 162 115 153 125 145 417 172 292 298 882 271 129 339 280 798 440 1 144 905 472 958 594 750 688 245 498 588 433 585 453 169 599 567 684 070 646 612 561 448 618 363 623 952 570 911 575 154 606 933

Agricultura 12 803 6 787 8 869 9 281 6 210 5 710 20 244 31 007 25 774 15 012 21 288 19 375 14 086 16 143 16 658 19 659 12 638 17 128 11 667 14 118 9 046 8 841 7 816 7 528 8 077 8 437

Fuente: Secretara del Tesoro Nacional (STN/MF) Deactados por el IGP-DI de FGV.

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3.2 Clasicacin de los gastos por categora econmica


Los gastos pblicos se dividen en dos categoras econmicas: gastos corrientes y gastos de capital. Los primeros son aquellos que no contribuyen directamente a la formacin o la adquisicin de un bien de capital, mientras que los segundos contribuyen directamente a ello (SOF, 2002, p.198). Al clasicar los gastos en agricultura y organizacin agraria segn categoras econmicas, se advierte que en 2005 los gastos corrientes representaron 55 por ciento de los gastos totales en agricultura, y 24,4 por ciento de los gastos en organizacin agraria. Mientras los gastos corrientes en agricultura y en organizacin agraria aumentaron de modo considerable, los gastos de capital en agricultura se mantuvieron estancados y los gastos de capital en organizacin agraria se multiplicaron ms de dos veces (vase el Cuadro 2). Como los gastos de capital son aquellos que contribuyen directamente a la formacin o la adquisicin de un bien de capital, se puede concluir que los gastos pblicos en organizacin agraria se han volcado ms a asegurar el crecimiento a largo plazo, mientras que los gastos pblicos en agricultura han apuntado ms hacia el crecimiento de corto plazo, ya que, en el caso de esta ltima funcin, los gastos corrientes han crecido ms de prisa que los gastos de capital. En el Cuadro 2 se ve tambin que en 2005 se ejecut el 70,2 por ciento de los gastos autorizados en agricultura, mientras que en el caso de la organizacin agraria, la proporcin entre gastos ejecutados y gastos autorizados fue de 88,5 por ciento. Estas diferencias pueden alcanzar valores bastante altos, pues en 2005, por ejemplo, fue de 3 600 millones de reales en la funcin agricultura. Esta cantidad, a pesar de haber sido aprobada por el Presupuesto, no puede ser ubicada, cosa que ocurre, en general, por contingencias de gastos que el Gobierno Federal establece debido a la necesidad de cumplir ciertas metas de poltica econmica. Las dicultades encontradas en el proceso de ejecucin nanciera son otro factor que puede incidir en el cumplimiento o no cumplimiento de las metas nancieras.

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CUADRO 2

CAPTULO III

BRASIL: GASTO PBLICO EN AGRICULTURA Y EN ORGANIZACIN AGRARIA POR CATEGORA ECONMICA, 2001-2005 (Millones de reales, valores constantes de 2005)

20 AGRICULTURA

Funcin

2001 2002 Dotacin Ejecucin del Dotacin Ejecucin autorizada gasto autorizada del gasto
1 380,62 2 457,80 3 838,42 1 137,21 2 877,66 4 014,87 5 607,66 2 766,33 6 014,26 3 627,19 0,00 4 683,32 2 231,01 5 348,57 3 403,80 0,00 924,34 535,32 665,69 223,39 0,00 370,85 3 803,06 4 173,91 4 444,15 3 650,98 3 975,59 3 310,71 0,00 3 510,68 3 106,78 2 314,19 2 734,49 2 072,43 0,00 2 172,74 1 337,37 1 336,79 1 241,10 1 238,27 0,00 1 337,94 1 548,39 3 463,15 5 011,54 708,15 6 287,50 6 995,65

2003 2004 Dotacin Ejecucin del Dotacin Ejecucin del autorizada gasto autorizada gasto

2005 Dotacin Ejecucin del autorizada gasto


1 545,89 3 109,95 4 655,84 435,06 3 346,45 3 781,51

3 - Gastos corrientes

1 Personal y cargos sociales

1 391,56

3 Otros gastos corrientes

3 106,04

Subtotal

4 497,60

4- Gastos de capital

4 Inversiones

1 388,21

5 Inversiones nancieras

6 485,25

Subtotal

7 873,45

Total
2001
Ejecucin del Dotacin gasto autorizada Ejecucin del gasto Dotacin autorizada

12.371,05
2002 2003

7 853,29

10 051,81

6 417,31

9 989,85

6 937,90

0,00

7 684,59
2004
Ejecucin del gasto

12 007,18

8 437,36
2005
Dotacin autorizada Ejecucin del gasto

POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

21 ORGANIZACIN AGRARIA

Funcin

Dotacin autorizada

Ejecucin del Dotacin gasto autorizada

3 - Gastos corrientes 260,98 298,52 559,50 277,12 1 068,74 1 345,86 1 297,29 1 087,71 953,79 1 092,43 209,58 138,64 546,57 518,32 497,80 117,06 1 101,82 1 218,88 305,34 277,53 265,98 241,22 240,79 231,82 230,30 211,95 442,25 86,57 995,66 1 082,23 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 231,10 444,01 675,11 300,97 1 658,29 1 959,26 293,88 709,16 1 003,04 464,73 2 632,46 3 097,19 292,20 592,58 884,79 395,39 2 348,27 2 743,66

1 Personal y cargos sociales

265,46

3 Otros gastos corrientes

352,01

Subtotal

617,48

4- Gastos de capital

4 Inversiones

297,58

5 Inversiones nancieras

1 322,49

Subtotal

1 620,07

Total
2

2 237,54

1 905,36

1 843,85

1 610,75

1 716,68

1 524,48

0,00

2 634,37

4 100,23

3 628,44

Fuente: Secretaria del Tesoro Nacional (STN).

En la Ley Interministerial N 163, del 4 de mayo de 2001 (SOF, 2002), estn detallados los elementos que componen las categoras econmicas de los gastos.

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3.3 Fuentes de nanciamiento de la agricultura y la organizacin agraria


Para nanciar la agricultura, el Gobierno Federal acude a distintas fuentes, que han cambiado bastante en los ltimos aos. Entre los cambios principales (vase el Cuadro 3) estn la prdida de importancia de los ttulos del Tesoro como mecanismo para obtener fondos en el mercado, y el autonanciamiento de la agricultura, debido al hecho de que, a partir de 1990, los gastos pasaron a ser nanciados, en buena medida, con ingresos provenientes de operaciones realizadas en el sector agrcola, como las de comercializacin. Como se muestra en el Cuadro 3, los ttulos en el mercado, que corresponden a la fuente nmero 44 (Ttulos de responsabilidad del Tesoro Nacional), constituan en 1999 el 26,6 por ciento de los recursos destinados por el Gobierno Federal a agricultura y organizacin agraria, pero en 2005 esa fuente ni siquiera fue utilizada. Esto ha representado sin duda un perfeccionamiento considerable en la forma de nanciacin del gasto pblico federal, pues los recursos adquiridos en el mercado por medio de los ttulos obligaban a incurrir en gastos, determinados por la tasa de inters vigente en el mercado. En el gasto pblico proveniente de fuentes especcas, en que los recursos se originan en operaciones, dos son las fuentes bsicas: la fuente 60 (recursos de las operaciones ociales de crdito) y la 80 (recursos nancieros directamente recogidos), que en 2005 aportaron el 50 por ciento de los gastos en agricultura (Cuadro 3), es decir, fueron ms importantes que la nanciacin tradicional del gobierno, representada por los recursos ordinarios (fuente 00), que en 2005 aportaron el 41,3 por ciento de los gastos pblicos en agricultura. La nanciacin a travs de ttulos se convirti en factor importante en el nanciamiento de los gastos en organizacin agraria. Los ttulos utilizados son los Ttulos de la Deuda Agraria (fuente 64), que en 2005 representaron 30,7 por ciento de los gastos del Gobierno Federal en esa funcin, mientras que en 1999 representaban el cinco por ciento.

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CUADRO 3

BRASIL: EJECUCIN DE LOS GASTOS DE LA UNIN SEGN LA FUENTE DE LOS RECURSOS, PRESUPUESTO FISCAL Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL, EJERCICIOS 1999 Y 2005
20 Agricultura (1999) Fuente de recursos En el pas 00 02 15 43 44 46 48 49 50 60 64 80 81 92 95 97 99 Total Contraparte del Banco Mundial 00 15 50 80 Total Contraparte del BID b 00 50 80 Total Otras contrapartidas 00 60 Total TOTAL GENERAL Recursos ordinarios Recursos de las operaciones ociales de crdito 519 656 3 312 853 3 832 509 7 994 915 252 0,01 0,04 0,05 100,00 Recursos ordinarios Recursos no nancieros directamente recogidos Recursos nancieros directamente recogidos 216 250 0 0 216 250 0,00 0,00 0,00 0,00 Recursos ordinarios Contribucin de programas especiales. PIN-PROTERRA Recursos no nancieros directamente recogidos Recursos nancieros directamente recogidos 8 062 391 46 239 748 4 999 136 864 59 302 140 0,10 0,58 0,06 0,00 0,74 Recursos ordinarios Impuesto Territorial Rural Contribucin de programas especiales. PIN-PROTERRA Renanciacin de la deuda pblica mvil federal Ttulos de responsabilidad del Tesoro Nacional Operaciones de crdito internas (en dinero) Operaciones de crdito externas (en dinero) Operaciones de crdito externas- bienes y servicios Recursos no nancieros directamente recogidos Recursos de las operaciones ociales de crdito Ttulos de la deuda agraria Recursos nancieros directamente recogidos Recursos de convenios Saldos ejercicios anteriores - recursos del Tesoro Donaciones de entidades internacionales Recursos del Fondo de Amortizacin de la Deuda Recursos del Fondo de Estabilizacin Fiscal 1 236 964 199 141 038 000 182 603 098 40 105 753 2 125 451 266 472 721 866 76 393 071 4 829 303 744 906 946 1 306 347 752 399 906 099 451 486 1 808 678 3 484 114 679 935 8 751 884 1 185 156 906 7 931 564 354 15,47 1,76 2,28 0,50 26,59 5,91 0,96 0,06 9,32 16,34 5,00 0,01 0,02 0,04 0,01 0,11 14,82 99,21 Ejecucin del gasto Porcentaje

GASTO PBLICO EN LA AGRICULTURA: RETROSPECTIVA Y PRIORIDADES JOS GARCIA GASQUES, CARLOS MONTEIRO VILLA VERDE Y ELIANA TELES BASTOS

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20 Agricultura (2005) Fuente de recursos 00 11 15 48 49 50 59 60 72 75 76 80 81 95 TOTAL Recursos ordinarios Contribucin de derivados del petrleo comb. Com. CIDE Contribucin de los programas especiales. PIN-PROTERRA Operaciones de crdito externas- en moneda Operaciones de crdito externas- bienes y servicios Recursos no nancieros directamente recogidos Rec. op. of. cred. ret. ref. div. med. y l. plazo Recursos de las operaciones ociales de crdito Otras contribuciones econmicas Tasas por servicios pblicos Otras contribuciones sociales Recursos no nancieros directamente recogidos Recursos de convenios Donaciones de entidades internacionales 1 164 945 40 938 755 1 158 372 682 32 699 992 588 060 8 437 356 142 0,01 0,49 13,73 0,39 0,01 100,00 246 119 838 343 359 143 3 073 414 874 2,92 4,07 36,43 Ejecucin del gasto 3 484 942 619 20 065 190 8 198 891 27 491 153 Porcentaje 41,30 0,24 0,10 0,33

21 Organizacin agraria (2005) Fuente de recursos 00 48 50 64 75 76 79 80 95 TOTAL Fuente: Secretaria del Tesoro Nacional (STN). Se ha indicado el cdigo 04 para agricultura, porque hasta 1999 era el cdigo que representaba esa funcin. Desde 2000, ha pasado a ser el 20. b BID: Banco Interamericano de Desarrollo. Recursos ordinarios Operaciones de crdito externas (en dinero) Recursos no nancieros directamente recogidos Ttulos de la deuda agraria Tasas por servicios pblicos Otras contribuciones sociales Fondo para la Eliminacin de la Pobreza Recursos no nancieros directamente recogidos Donaciones de entidades internacionales Ejecucin del gasto 1 796 767 619 103 948 913 11 870 393 1 113 145 443 4 455 671 348 603 433 118 973 002 129 677 957 1 000 000 3 828 442 431 Porcentaje 49,52 2,86 0,33 30,68 0,12 9,61 3,28 3,57 0,03 100,00

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO III

3.4 La divisin del gasto pblico en distintos organismos pblicos


Los gastos pblicos federales en agricultura y organizacin agraria estn a cargo de distintos rganos pblicos superiores. En el Cuadro 4 aparecen los ministerios directamente involucrados, durante el perodo 2000-2005, en las actividades vinculadas a las funciones de agricultura (20) y de organizacin agraria (21): en lo que atae a la funcin agricultura, el 93,2 por ciento del gasto corre por cuenta de los ministerios de Agricultura y de Hacienda. El primero tiene atribuciones en lo que respecta a la produccin vegetal y animal, la defensa sanitaria animal y vegetal, el suministro, la extensin rural y la irrigacin, aunque comparte esas labores con otros ministerios. Entre sus principales tareas estn las relacionadas con la administracin, la formacin de reservas reguladoras, y la ejecucin de polticas especcas (por ejemplo, la poltica cafetera). En los ltimos tres aos, los gastos del Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento (MAPA) aumentaron de 3 250 millones de reales a 4 610 millones de reales. En 2005, estos egresos estuvieron constituidos, adems de los subidos gastos administrativos, por los gastos relacionados con la economa cafetera y los destinados a formar reservas pblicas, ya que ese fue un ao de precios agrcolas bajos. Por otro lado, el Ministerio de Hacienda tiene atribuciones en lo concerniente a los gastos del Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (PRONAF), del Crdito Rural y de la Poltica de Garanta de Precios Mnimos (PGPM), compuesta, entre otros instrumentos, por las Adquisiciones del Gobierno Federal (AGF) y los Prstamos del Gobierno Federal (EGF). La participacin de este Ministerio se hace por medio de los llamados otros cargos especiales, que son una subfuncin creada en 2000 con el objetivo de reunir las operaciones que, en virtud de leyes especiales, se benecian de subvenciones econmicas.

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CUADRO 4

BRASIL: GASTOS PBLICOS POR FUNCIN Y RGANO PBLICO SUPERIOR QUE LOS EJECUTA, 2000-2005 (Miles de reales de 2005a)
rgano superior
20 20114 Defensora Pblica General de la Unin 20101 Despacho de la Pres. de la Rep. 52000 Ministerio de Defensa 22000 Ministerio de Agr. y Sumin. 24000 Ministerio Ciencia y Tecnologa 25000 Ministerio de Hacienda 26000 Ministerio de Educacin 30000 Ministerio de Justicia 35000 Exteriores 38000 Ministerio del Trabajo y el Empleo 41000 Ministerio de Comunicaciones 36000 Ministerio de Salud 39000 Ministerio de Transportes 44000 Ministerio del Medio Ambiente 49000 Ministerio de Des. Agrario 53000 Ministerio Integracin Nacional Subtotal 21 20101 20113 20114 22000 24000 26000 28000 32000 52000 32000 35000 44000 49000 51000 53000 Despacho de la Pres. de la Rep. Minist. Plan. Pres. Gestin Defensora Pblica General de la Unin Ministerio de Agr. y Sumin. Ministerio de Ciencia y Tecnologa Ministerio de Educacin Exteriores Ministerio de Justicia Ministerio de Defensa Ministerio Minas y Energa Exteriores Ministerio del Medio Ambiente Ministerio de Des. Agrario Ministerio del Deporte Ministerio de Integracin Nacional Subtotal TOTAL 1 946 192 186 2 145 030 1 961 829 9 777 851 1 654 212 9 182 505 2 768 756 1 944 370 2 139 756 1 955 426 1 651 566 88 20 19 52 18 1 953 2 755 909 495 1 802 534 0 0 0 0 0 545 3 990 5 050 1 637 2 217 2 855 988 823 435 3 616 305 810 2 299 3 628 442 890 433 5 262 411 322 148 857 65 601 3 263 350 566 437 898 9 046 485 287 820 601 812 8 841 145 12 302 578 213 055 7 816 022 182 332 122 942 7 528 293 265 882 8 076 604 2 063 200 1 538 226 272 8 437 356 76 336 1 977 5 116 339 3 562 3 133 328 2 295 49 393 311 221 6 5 854 4 425 9 099 16 343 4 359 153 14 193 3 560 578 518 1 385 3 994 375 45 3 301 450 2 894

2000
0

2001
81

2002

2003
192 6 912 18 3 251 373 2 083 3 954 837 1 750

2004

2005

45 579 3 639 3 644 177 2 044 4 109 242 1 617

333 400 150 4 607 726 2 972 3 253 191 2 808

10 992 677 10 986 176

10 845 361 12 065 799

Fuente: Secretaria del Tesoro Nacional (STN). a) Valores deactados por el IGP-DI de la FGV. * 20 = Agricultura y 21 = Organizacin Agraria

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En cuanto a la participacin de los ministerios en organizacin agraria, se observa en el Cuadro 4 que la mayor corresponde al Ministerio de Desarrollo Agrario. El Grco 1 esclarece la informacin de ese Cuadro, pues se advierte que, pese a que en los ltimos tres aos los gastos pblicos se incrementaron en ambas funciones, el crecimiento del gasto en organizacin agraria fue muy superior al de agricultura.
GRFICO 1

GASTOS PBLICOS EN LA FUNCIN AGRICULTURA T EN LA FUNCIN ORGANIZACIN AGRARIA, 2000-2005 (Miles de reales de 2005)
Funcin agricultura
10 000 000 8 000 000 6 000 000 4 000 000 2 000 000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Funcin organizacin agraria


4 000 000 3 000 000 2 000 000 1 000 000 0

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Fuente: elaboracin propia sobre la base de antecedentes de la Secretaria del Tesoro Nacional (STN)

4.

GASTOS PBLICOS DESDE LA PTICA DE LAS SUBFUNCIONES Y LOS PROGRAMAS

4.1 Subfunciones
En la seccin anterior se presentaron los gastos pblicos clasicados segn la funcin, que es, como se dijo, el mayor nivel de agregacin de los gastos del sector pblico. La subfuncin, como es fcil entender, es una divisin de la primera, que pretende discriminar un subconjunto de gastos e identicar la naturaleza bsica de las acciones que se ejecutan en el seno de cada funcin. Por ltimo, el programa es el instrumento de organizacin que articula las diversas acciones que apuntan a un objetivo comn (SOF, 2005, pp.17 a 19).

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En el Cuadro 5 se muestran las distintas subfunciones de los gastos pblicos en agricultura y organizacin agraria. Esta presentacin aclara el anlisis de los gastos, pues permite percibir la direccin y la prioridad del destino de los recursos. Prcticamente la totalidad de los gastos se concentra en cuatro subfunciones: administracin general (20 122), promocin de la produccin vegetal (20 601), suministro (20 605), y otros cargos especiales (20 846). En 2005, esta ltima absorbi el 38,6 por ciento de los gastos federales en agricultura. La importancia en terminos de volumen de recursos de la subfuncin de administracin, se debe a que en esa estn reunidos los gastos corrientes en personal y los de otros cargos sociales. Las subfunciones promocin de la produccin vegetal y suministro, que renen muchos programas y acciones tpicas del MAPA, representaron en 2005 el 28,6 por ciento de los gastos en agricultura. Entre 2004 y 2005, el gasto correspondiente a estas dos ltimas subfunciones se increment, debido principalmente, en el caso de la promocin de la produccin vegetal (20 601), a la actuacin del gobierno en la formacin de reservas de caf (CONAB, 2006) por medio del sistema de opciones, y a gastos para nanciar costos e inversin de la economa cafetera. En 2005, los egresos correspondientes a esta subfuncin ascendieron a 1 262 millones de reales. Por su parte, el incremento de los gastos en suministro (20 605) en el perodo 2004-2005 obedeci a la formacin de reservas de productos agrcolas, con lo cual subieron de 562 millones de reales en 2004 a 1 150 millones de reales en 2005 (vase el Cuadro 5). Como se advierte en el Cuadro 5, los gastos adscritos a la subfuncin otros cargos especiales (20 846) representaron una parte signicativa del gasto pblico en el perodo 2000-2005. Esta es la subfuncin que concentra el mayor porcentaje de los gastos en agricultura. Conforme a la clasicacin de la STN, los gastos correspondientes a esta subfuncin son: las subvenciones econmicas referidas al ajuste de las tasas de inters, ms otros cargos nancieros referentes a operaciones de crdito rural y otros cargos especicados por la ley, como las subvenciones al sector productor de azcar y alcohol. En esta subfuncin entran los recursos que la Unin destina al Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (PRONAF), parte de los gastos del gobierno en la renanciacin de deudas de los agricultores, y los recursos asignados al Programa de Garanta de la Actividad Agropecuaria (PROAGRO), todos los cuales se analizarn en la prxima parte, en el mbito de las polticas de apoyo a la agricultura. Aunque algunas de las subfunciones de la agricultura no movilizan grandes recursos, son de considerable importancia en lo que toca a la calidad de los productos agropecuarios y la competitividad del agronegocio. Como ocurre con otros gastos pblicos, no es fcil precisar la cantidad deseable de recursos que debe asignarse a cada subfuncin, pero de todas maneras puede decirse, como se ver al tratar de defensa sanitaria, que los recursos son insucientes. En el perodo 2000-2005, el gasto en defensa sanitaria vegetal (603) disminuy 32 por ciento, y 33 por ciento el gasto en defensa sanitaria animal (604).

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CUADRO 5

BRASIL: GASTO EN ORGANIZACIN AGRARIA Y EN AGRICULTURA POR FUNCIN Y SUBFUNCIN, 2000-2005 (Miles de reales de 2005)
20 - Agricultura Cdigo
20121 20122 20125 20126 20127 20128 20131 20135 20212 20244 20273 20301 20304 20306 20331 20363 20365 20423 20541 20543 20545 20571 20572 20573 20601 20602 20603 20604 20605 20606 20607 20665 20691 20692 20693

Gasto realizado Subfunciones 2000


0 1 574 100 7 562 3 487 1 392 4 857 212 0 9 983 0 65 903 68 423 0 50 430 9 334 760 5 688 235 0 2 438 38 647 0 186 433 0 1 389 962 22 204 21 387 137 900 1 396 623 456 977 426 752 0 0 0 3 717

2001
0 1 622 692 5 472 4 369 501 2 896 238 0 15 062 0 56 119 71 838 0 52 035 8 941 944 5 162 360 0 2 220 29 116 0 195 644 0 568 896 33 080 28 496 140 841 1 348 401 437 147 588 489 0 0 0 1 321

2002
182 1 657 422 5 158 3 586 0 2 683 273 0 24 806 0 77 301 63 214 4 755 55 480 9 819 1 130 4 127 0 0 3 530 36 845 0 143 325 0 1 122 957 30 630 32 575 78 033 735 335 367 653 206 125 0 0 0 1 184

2003
0 583 499 3 617 0 0 2 571 882 0 25 462 42 364 67 550 61 682 524 47 100 9 976 837 3 218 0 0 1 799 27 251 0 730 799 0 546 449 15 275 21 667 61 460 1 018 136 173 545 119 887 0 0 0 699

2004
0 1 590 191 31 162 9 182 6 561 22 067 7 673 0 886 0 58 118 71 217 0 54 652 10 565 1 357 3 247 0 1 023 0 1 692 1 502 157 557 15 392 5 687 17 544 15 389 62 320 562 081 89 195 244 309 1 471 4 364 108 0

2005
0 1 732 473 28 094 33 011 4 850 16 363 7 620 0 31 535 3 000 67 040 62 253 0 58 377 11 590 1 188 8 568 0 117 0 1 396 2 132 149 932 16 475 1 262 710 13 771 14 600 92 087 1 151 535 174 786 209 525 1 220 4 234 142 0

Planicacin y presupuesto Administracin general Normalizacin y scalizacin Tecnologa de la informacin Ordenamiento territorial Formacin de recursos humanos Comunicacin social Comunicacin social Cooperacin internacional Asistencia comunitaria Previsin complementaria Atencin bsica Vigilancia sanitaria Alimentacin y nutricin Prot. y benecios al trabajador Enseanza profesional Educacin infantil Asistencia a pueblos indgenas Preservacin y conservacin ambiental Recuperacin de reas degradadas Meteorologa Desarrollo cientco Desarr. tecnol. e ingeniera Dif. conoc. cientco y tecnolgico Promocin de la produccin vegetal Promocin de la produccin animal Defensa sanitaria vegetal Defensa sanitaria animal Suministro Extensin rural Irrigacin Normalizacin y calidad Promocin comercial Comercializacin Comercio exterior

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20694 20752 20754 20845 20846

Servicios nancieros Energa elctrica Alcohol Transferencias Otros cargos especiales

0 27 732 0 0 3 133 328

0 60 284 0 0 3 560 578

0 10 392 0 0 3 137 505

0 7 206 544 075 0 3 410 762

0 10 417 0 41 483 4 978 194

0 2 042 0 18 028 3 256 663

TOTAL AGRICULTURA

9 046 467 8 841 145 7 816 022 7 528 293 8 076 604 8 437 356

21 - Organizacin agraria Cdigo Subfunciones


21121 21122 21125 21126 21127 21128 21131 21183 21244 21301 21306 21331 21361 21363 21364 21365 21366 21422 21572 21601 21606 21631 21632 21691 21845 21846 Reforma agraria Colonizacin Promocin comercial Transferencias Otros cargos especiales Tecnologa de la informacin Ordenamiento territorial Formacin de recursos humanos Comunicacin social Informacin e inteligencia Asistencia comunitaria Atencin bsica Alimentacin y nutricin Proteccin y benecios al trabajador Enseanza bsica Enseanza profesional Enseanza superior Educacin infantil Educacin de jvenes y adultos Derechos indiv., colectivos y difusos Desarr. tecnolgico e ingeniera Promocin de la produccin vegetal Planicacin y presupuesto Administracin general

Gasto realizado 2000


0 398 518 0 10 205 0 1 232 7 723 0 0 17 369 9 290 3 152 0 0 0 2 010 0 0 0 0 0 1 495 802 890 0 0 0 1 946 192

2001
0 377 597 0 10 662 0 3 721 11 914 0 0 15 150 8 243 2 665 0 0 0 1 584 0 0 0 0 0 1 712 687 806 0 0 0 2 145 030

2002
0 364 219 0 11 215 0 3 351 9 155 0 0 14 068 8 194 3 908 13 636 0 0 1 241 0 0 0 0 0 1 531 953 890 0 0 0 1 961 829

2003
0 58 055 0 166 0 1 032 0 0 0 16 576 7 144 3 470 12 614 0 0 1 308 0 0 0 0 0 1 553 846 0 0 0 0 1 654 212

2004
8 129 354 616 13 040 6 344 22 493 86 727 2 063 103 2 432 15 848 8 865 4 474 0 0 0 1 223 27 891 1 058 0 0 45 975 1 314 276 0 17 863 125 518 709 821 2 768 756

2005
7 264 421 854 33 249 6 699 124 535 145 311 8 336 516 0 15 014 11 297 6 132 0 13 171 5 148 1 194 14 547 981 1 252 718 56 614 1 676 134 0 20 389 0 1 058 088 3 628 442

TOTAL ORGANIZACIN AGRARIA

Fuente: Secretara del Tesoro Nacional (STN). Valores deactados por el ndice General de Precios.

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO III

Como se ve tambin en el Cuadro 5, organizacin agraria tiene menos subfunciones que agricultura. Tres subfunciones, administracin general (21 122), reforma agraria (21 631) y otros cargos especiales (21 846), concentraron en 2005 el 87 por ciento de los gastos en organizacin agraria. Administracin rene, como de costumbre, los gastos corrientes, sobre todo los de personal y de cargos sociales, que en conjunto representaron, en 2005, el 11,6 por ciento del gasto total en esta funcin. Los gastos en reforma agraria fueron los ms signicativos dentro de los correspondientes a organizacin agraria, pues en 2005 representaron 46 por ciento de ese total. Finalmente, la subfuncin otros cargos especiales adquiri mucha importancia en los dos ltimos aos, pues, como se observa en el Cuadro 5, el gasto tuvo aqu un incremento de 49 por ciento entre 2004 y 2005, fundamentalmente a causa del mayor volumen de recursos destinados a nanciar la poltica agraria (sobre todo crdito para proyectos de asentamiento y crdito agrario).

4.2 Una clasicacin funcional del gasto pblico utilizada por la FAO
Siguiendo la clasicacin del gasto pblico por subfuncin expuesta en el Cuadro 5, se hizo una clasicacin funcional del gasto en el sector agrcola y las reas campesinas conforme a las sugerencias de la FAO (2002). El gasto queda dividido as en siete grandes grupos: i) fomento productivo agrcola en general; ii) fomento productivo rural focalizado; iii) programas de desarrollo rural integral; iv) fomento del subsector de pesca y acuicultura; v) fomento del agroturismo rural; vi) infraestructura de las zonas rurales, y vii) servicios sociales o inversin humana (vase el detalle en el Anexo). En esta clasicacin, los gastos en agricultura y organizacin agraria, aunque identicados separadamente, se presentan en conjunto. En 2005, los gastos conjuntos de estas subfunciones totalizaron 12 065 millones de reales, con cerca de 6 153 millones (51 por ciento) destinados al grupo I, de fomento productivo agrcola en general (vase el cuadro 6). El segundo grupo ms importante por el volumen de gasto fue el II, fomento productivo rural focalizado, con 31 por ciento, mientras que el gasto en el grupo III (programas de desarrollo rural), que rene los gastos de extensin rural, tendi a disminuir entre 2000/2002 y 2003/2005. Los gastos del grupo IV (fomento del subsector de pesca y acuicultura) se aadieron a los de otro grupo, por lo que no registra valor alguno en el Cuadro 6. El grupo V (fomento del agroturismo rural) tampoco registra ningn valor, porque no hay programas o acciones en agricultura y organizacin agraria que puedan clasicarse en este grupo. Las inversiones en infraestructura para las reas rurales (grupo VI) tienen tres componentes: reforma agraria, colonizacin y energa elctrica, pero el incremento de los gastos de este grupo obedeci solo a la expansin del gasto en el primer componente (vase el Cuadro 6). A causa de los cambios en la conduccin de la poltica agraria, no hubo gastos en colonizacin, pese a que en otros perodos esta subfuncin absorba un monto no desdeable de recursos. Tambin se advierte que la subfuncin energa elctrica tuvo escasa signicacin dentro de los gastos realizados, a pesar de su importancia para el desarrollo de actividades humanas y el proceso productivo. Por ltimo, los gastos del grupo VII, que rene los servicios sociales referidos a actividades humanas en las zonas campesinas, aunque se elevaron en el perodo 2000-2005, todava son bastante pequeos comparados con los de otros grupos, porque las actividades pertinentes incumben a otros ministerios, como el de Educacin, el de Salud y el de Salubridad.

GASTO PBLICO EN LA AGRICULTURA: RETROSPECTIVA Y PRIORIDADES JOS GARCIA GASQUES, CARLOS MONTEIRO VILLA VERDE Y ELIANA TELES BASTOS

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4.3 Gasto pblico en agricultura y organizacin agraria segn los programas


En 2005, la funcin organizacin agraria concentraba 13 programas, y agricultura 33, cifra esta ltima que representa una disminucin con respecto a la de los aos anteriores: en efecto, en 2000 haba 84 programas en agricultura; en 2001, 86, y en 2003, 99. En el Cuadro 6 se muestran los programas que recibieron la mayor parte del gasto pblico en agricultura y organizacin agraria en 2005.3 Al analizar los gastos pblicos desde el punto de vista de los programas pertinentes, se percibe mejor la orientacin de los recursos. En agricultura, por ejemplo, cerca de 90 por ciento del gasto est concentrado en cinco programas: apoyo administrativo, agricultura familiar, produccin y suministro de alimentos, economa cafetera, irrigacin y drenaje, y en la funcin organizacin agraria los gastos se concentran en tres programas: apoyo administrativo, obtencin de tierras, y crdito agrario (Cuadro 6).
CUADRO 6

GASTOS EN LOS PRINCIPALES PROGRAMAS DE AGRICULTURA Y ORGANIZACIN AGRARIA, 2005 (Miles de reales de 2005* y porcentajes)
Cdigo 0350 0352 0359 0379 0750 1038 0351 1156 6003 Programa Desarrollo economa cafetera Produccin y suministro de alimentos Des. de la crianza de bovinos Irrigacin y drenaje Apoyo administrativo Transf gestin per irrigados Agricultura familiar-PRONAF Inv y des para compet y sost Apoyo al des sector agropecuario Miles de reales 1 275 416 2 874 486 148 308 82 279 1 587 559 132 384 1 782 500 121 670 160 010 8 164 613 8 437 356 1 904 204 418 105 134 294 402 542 515 566 121 570 3 496 283 3 628 442 Porcentaje 15,12 34,07 1,76 0,98 18,82 1,57 21,13 1,44 1,90 96,77 100,00 52,48 11,52 3,70 11,09 14,21 3,35 96,36 100,00

Total principales programas TOTAL AGRICULTURA 0135 0137 0351 0750 1116 1334 Obtencin de tierras Des sost en la reforma agraria Agricultura familiar-PRONAF Apoyo administrativo Crdito agrario Des sost de territorios rurales

Total principales programas TOTAL ORGANIZACIN AGRARIA Fuente: Secretara del Tesoro Nacional (STN) * Valores deactados por el ndice General de Precios.

En el Anexo se presenta la lista completa de los programas de agricultura y organizacin agraria del perodo 2000-2005.

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO III

El hecho de que el gasto pblico se haya orientado de preferencia hacia un conjunto acotado de programas tiene su lado positivo, pues evita las uctuaciones del gasto y asegura as la persistencia de los recursos a lo largo del tiempo. Otro punto importante es que la poltica pblica ha dado prioridad al PRONAF, que atiende a una poblacin especca, la cual solo puede acogerse al programa si rene ciertos requisitos. El problema que se percibe al examinar el contenido de cada programa como tambin el del conjunto de los programas no prioritarios segn la direccin del gasto, que son la mayora es que los fondos asignados a agricultura y organizacin agraria apuntan esencialmente al corto plazo. Los recursos de muchos de estos programas, aun sumados, son bastante menguados, como los concernientes a productividad, sostenimiento, entrenamiento, investigacin y otros, cuyo objetivo es, idealmente, asegurar la competitividad de la agricultura en el mediano y largo plazo. Los cambios introducidos a partir de 2000 en la metodologa de las cuentas pblicas han permitido una mejor asignacin de los fondos, pero subsisten los problemas de fragmentacin y de mala distribucin.

5.

EL GASTO PBLICO EN ALGUNAS POLTICAS AGRCOLAS

5.1 Comercializacin y crdito rural


En esta parte del trabajo se analizarn tres polticas agrcolas, a saber, las de comercializacin, de crdito rural y de I&D. Las dos primeras son esencialmente de corto plazo, mientras que la de I&D es decididamente de largo plazo.4 Los gastos pblicos en comercializacin se relacionan bsicamente con la formacin de reservas reguladoras y estratgicas y con la regulacin del mercado, a n de equilibrar los ingresos agrcolas y el precio al consumidor de los productos agrcolas. Esta actuacin del gobierno tiene lugar en el contexto de la poltica de garanta de precios mnimos, cuyos instrumentos ms tradicionales son, como se dijo antes, las Adquisiciones del Gobierno Federal (AGF) y los Prstamos del Gobierno Federal (EGF).5 El primero de estos instrumentos, AGF, ha mantenido su importancia a lo largo del tiempo, mientras que el otro, EGF, ha cedido espacio a otros mecanismos de poltica de precios mnimos. Como se muestra en el Cuadro 7, los valores asociados a AGF son mucho mayores que los referidos a EGF. Cabe notar que las operaciones de adquisicin de productos recaen en la Compaa Nacional de Abastecimiento (CONAB), encargada de la gestin de la poltica de garanta de precios mnimos. En el cuadro 7 se observa que en 2005 los gastos en formacin de reservas pblicas (AGF) fueron los mayores de todos los aos estudiados. Ello obedeci al elevado volumen de arroz, maz y trigo comprado ese ao, con el doble propsito de formar reservas pblicas y equilibrar los precios recibidos por los productores. Siempre con respecto a las reservas reguladoras, cabe notar otra importante modalidad, a saber, el nanciamiento y el ajuste de los precios en la adquisicin y formacin de reservas (AGF), que en el perodo 2000-2005 supuso un gasto de 4 190 millones
4 5 El lector interesado en informacin relativa a perodos anteriores a 2000, puede consultar Gasques (2004), donde se analizan tambin, por su importancia en los gastos pblicos, los gastos referidos a la deuda agrcola. En STN (2005) puede encontrarse una exposicin detallada de estas cuentas.

GASTO PBLICO EN LA AGRICULTURA: RETROSPECTIVA Y PRIORIDADES JOS GARCIA GASQUES, CARLOS MONTEIRO VILLA VERDE Y ELIANA TELES BASTOS

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de reales. Se advierte, sin embargo, que en los ltimos dos aos hubo una reduccin de los gastos ejecutados mediante este mecanismo, pese a que en 2005 se transrieron cuantiosos recursos a la CONAB (STN, 2005). En esta cuenta estn incluidos los fondos para atender dos nalidades bsicas: la formacin por el sector pblico de reservas reguladoras y estratgicas, y la garanta de un precio mnimo para el productor rural (vase el Cuadro 8). Los gastos correspondientes a los nuevos instrumentos creados por el Gobierno Federal desde 1996 como el Premio por la Salida de Productos (PEP), el Premio de Salida del Caucho, y el Sistema de Opciones quedaron reunidos bajo el rubro de garanta y mantenimiento de precios en la comercializacin (STN, 2003, p. 18). Estos instrumentos actan de forma complementaria a los mecanismos tradicionales, principalmente en las AGF. Dado que por medio de los nuevos instrumentos se concierta la participacin de agentes privados y pblicos en la comercializacin, los gastos de la poltica de precios mnimos bajaron en forma considerable (STN, 1997; Rezende, 2000; Villa Verde, 2001; Conceio, 2003). Debido a la naturaleza reguladora de los gastos en comercializacin, determinada por la sazn de los productos agropecuarios y la consiguiente variacin de las reservas, hubo mayor variabilidad en los gastos de comercializacin (vase nuevamente el cuadro 7). Los aos 2000, 2001 y 2003 guran como los de mayor intervencin del gobierno, medida por el monto de los gastos en la poltica de precios mnimos. En esos aos hubo, en general, grandes volmenes de adquisiciones o de nanciamiento y ajuste de precios (vanse nuevamente los Cuadros 7 y 8). Dentro de los tres ltimos aos, se destaca el ao 2005, cuando el gobierno hizo grandes adquisiciones, especialmente de maz y trigo, para evitar una cada ms violenta del precio de estos bienes. En la parte inferior del Cuadro 7 se muestran los gastos pblicos en poltica de crdito rural en los ltimos seis aos. El Cuadro presenta los gastos en crdito rural referentes a nanciaciones y ajustes, gastos que se contabilizan en la funcin agricultura. Tambin guran los gastos en renegociaciones, los cuales, por contabilizarse en otra funcin, necesitan un anlisis separado (vase ms adelante). Las operaciones de crdito rural referidas a la agricultura familiar y a otros programas se inscriben en el presupuesto de las operaciones ociales de crdito de la STN, porque las operaciones destinadas a nanciar actividades conceptuadas de inters pblico reciben recursos del Tesoro Nacional. Tienen como caracterstica el hecho de adoptar cargos nancieros distintos de los practicados por el mercado, entre ellos las subvenciones econmicas directas e indirectas (STN, 2005).6 Como se sabe, en los ltimos aos ha cambiado substancialmente la forma de actuacin del gobierno en lo tocante a la poltica de crdito rural. Hasta 1994 se asignaron cuantiosos recursos ociales al nanciamiento directo de operaciones de gasto agropecuario. Sin embargo, desde 1995, la participacin del gobierno ha disminuido, y este se ha limitado a utilizar para ese n otras fuentes de recursos, como el Ahorro Rural, obligaciones y el Fondo de Auxilio al Trabajador (FAT), por medio del mecanismo de ajuste de cargos nancieros o ajuste de las tasas de inters.7 Este ajuste tiene por nalidad cubrir la diferencia entre el gasto de captacin de las instituciones nancieras, al cual se suman los gastos administrativos y tributarios, y la tasa que paga el receptor nal del crdito (STN, 2005).
6 7 Hasta 1987 este nanciamiento era ejecutado por el Banco de Brasil y el Banco Central. Desde 1988 lo administra la STN, en virtud de los decretos N 94 442 y N 94 444 del 12 de junio de 1987 (STN, 1995). Establecido por la Ley N 8 427 del 27 de mayo de 1992.

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CUADRO 7

CAPTULO III

BRASIL: GASTOS DE LA UNIN EN COMERCIALIZACIN Y CRDITO RURAL, 2001-2005 (Miles de reales de 2005*)
Item Comercializacin
1 069 250 6 321 1 340 565 198 470 0 2 614 605 2 326 475 1 116 246 2 280 831 0 163 945 544 075 256 382 102 257 24 464 12 422 535 318 758 212 1 203 583 530 913 905 307 72 461 3 877 19 110 19 021 5 723 6 706 137 310 366 800 20 065 1 669 740 862 633 300 020 787 965 132 288 1 138 858 4 291 014 60 759 4 190 138 960 795 1 263 403 10 766 109 0 1 191 214 253 881 50 160 0 0 500 599 21 858 9 335 0 61 524 0 2 088 572 4 703 177 35 692 407 014 0 0 0 96 773 0 2 193 510 4 519 985 0 118 124 267 883 304 655 267 146 0 92 150 372 291 2 231 0 0 228 467 0 2 713 691 3 829 937 1 268 023 1 446 752 1 593 780 379 880 253 171 0 159 007 125 920 8 783 0 16 201 34 715 0 2 571 458 4 852 289 2 794 140 112 758 384 860 46 851 143 510 21 155 1 199 0 0 0 0 3 504 472 4 262 684 1 782 500 204 225 389 166 42 485 300 874 105 332 3 059 0 0 836 0 2 828 477 10 076 410 1 523 282 1 462 627 89 336 731 234 1 532 310 37 130 9 335 16 201 422 316 0 15 900 180 4 498 217 26 666 288

Cdigo

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Total

20605035221300001

Formacin de reservas pblicas (AGF)

20846035202980001

Financiamiento y ajuste en las operaciones de prstamo del Gob. Federal (EGF)

20846035202990001

Financiamiento y ajuste de precios en las adquis. y form. de reservas (AGF)

20846035203000001

Garanta y sost. de precios en la comercializacin (PEP, PEB, Opciones)

20846500503140001

Financ.de la reserva de alcohol comb.(Ley 10 453 de 2002)

Subtotal

Crdito rural

20846035102810001

Financ. y ajuste de tasas de inters para la agric. familiar (PRONAF)

20846035202940001

Financ. y ajuste de tasas de inters en las op. de costo agropecuario

POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

20846035203010001

Financ. y ajuste de tasas de inters en las op. de inv. rural y agroindustrial

20846035203730001

Ajuste de tasas de inters y bonos de buen pagador (Ley 9866, de 09/11/1999)

20846035206110001

Ajuste de tasas de inters de prol. de dv. del crd. rural (Ley 9866/99) (PESA**)

20846035207010001

Programa de Revitalizacin de Cooperativas (RECOOP)

20846036202970001

Financ. de inv. rurales de mini y peq. prod. y ajuste de tasas de inters

20846036602660001

Financiamiento de la expansin agrcola

20846090903060001

Remuneracin de los agentes nancieros

20846090906110001

Prog. de Garanta de la Activ. Agropecuaria (PROAGRO)

208465005005C0002

Ajuste de costos de prod. de la mat. prima del alcohol

Subtotal

TOTAL

Fuente: Secretara del Tesoro Nacional (STN)

*Valores corregidos por el ndice General de Precios. ** PESA: Programa Especial de Saneamiento de Activos.

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CUADRO 8

BRASIL: GASTOS DE LA UNIN EN RENEGOCIACIONES (Miles de reales, precios de 2005)


Miles de reales corrientes Pagos 1 493 299,49 1 296 780,45 2 064 776,02 1 727 937,82 1 553 261,58 2 814 690,27 1 194 542,71 3 386 505,43 Valores pagados por el Tesoro Nacional Fuente: Secretara del Tesoro Nacional (STN).

Miles de reales deactados b Precios de 2005 b 3 366 444,21 2 626 156,79 3 675 298,99 2 786 968,19 2 207 169,18 3 257 109,68 1 263 510,03 3 386 505,43 22 569 162,50

Deactor 2,254 2,025 1,780 1,613 1,421 1,157 1,058 1,000

Principal ms intereses. b Deactados por el ndice General de Precios.


CUADRO 9

ADQUISICIONES DEL GOBIERNO FEDERAL (AGF), 1985-2006 (Miles de kilogramos)


PGPM Brasil Algodn Arroz Harina Frijol Maz Soja Trigo Otros TOTAL

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

1 002 618 35 983 11 895 22 857 1 806 10 509 5 525 1 510 4 190 676 103 70 046 469 263 47 199 -

1 502 175 1 747 081 2 956 429 2 197 108 829 143 85 415 898 81 615 199 236 1 262 451 1 414 448 363 858 136 484 161 271 424 782 630 577 268 565 566 772 435

27 726 232 136 67 412 12 027 124 762 30 440 377 5 034 105 547 40 368 34 621 2 026 654

578 975 77 199 56 776 132 975 57 5 298 12 554 180 765 211 699 4 446 94 577 37 097 75 915 1 547 28 349 93 180 11 536 11 536 12

3 214 196 4 281 749 8 027 138 1 627 754 996 122 448 935 736 368 528 376 317 1 772 052 1 013 088 555 459 3 318 300 1 105 450 173 105 618 1 631 808 99 620 637 114 13

2 141 578 1 154 396 850 754 5 1 550 786 4 768 2 619 1 198 -

39 411 28 562 061 1 240 665 198 299 21 411 1 171 126 61 520 182 563 481 402 45

211 697 70 681 114 630 52 062 26 397 75 846 27 617 28 197 6 295 3 019 12 964 20 339 2 422 4 046 1 459 3 037 75 115 3 643

8 678 965 7 599 224 12 085 072 4 032 761 1 867 102 740 256 72 656 669 641 1 361 508 4 289 177 2 843 899 1 039 212 4 739 739 1 408 525 629 361 727 676 2 022 687 293 719 1 696 824 5 481

Fuente: Sistema de Produccin de la Compaa Nacional de Abastecimiento (CONAB), CONAB/DIGES/SUOPE/ GECOE/EAPER.

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO III

Los recursos asignados por el gobierno al crdito rural en las acciones consignadas en el cuadro 7 ascendieron, en el perodo 2000-2005, a un total de 15 900 millones de reales (a precios de 2005). De ese total, 10 080 millones de reales corresponden a recursos del PRONAF (Decreto N 1946 del 28 de enero de 1996), que fueron asignados a prstamos y ajustes de tasas de inters. En los ltimos tres aos, predominaron los gastos en prstamos por sobre los gastos en ajustes, y aunque estos se incrementaron entre 2003 y 2005, los primeros equivalieron en promedio al doble de los segundos en los ltimos tres aos.
CUADRO 10

BRASIL: TOTAL DEL CRDITO RURAL EN OPERACIONES DE GASTO, INVERSIN Y COMERCIALIZACIN, 1999-2005 (Miles de reales)
Ao 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 BB 5 685 584 6 329 058 8 314 256 11 633 559 16 919 686 20 637 126 21 990 152 Otros 6 311 477 8 381 256 9 360 459 10 528 561 14 015 580 18 927 792 19 018 092 Todos 11 997 061 14 710 314 17 674 715 21 162 120 30 935 266 39 564 918 41 008 244 Total Brasil * 24 295 680 26 184 342 28 507 315 30 071 161 35 797 741 41 849 212 41 008 244

Fuente: Banco Central de Brasil/DECAD/DINFO. * Valores deactados por el IGP- DI

Adems de los gastos del PRONAF, cabe destacar otros aspectos en el cuadro 7, como la tendencia decreciente de los gastos en nanciamiento y ajuste de las tasas de inters en las operaciones de gasto agropecuario. La nalidad de estas erogaciones era ofrecer apoyo nanciero al productor rural, a n de asegurarle los recursos necesarios para atender los gastos de costo agropecuario, cosa que efectivamente ocurra hasta hace un tiempo, pero hoy se atienden solo los gastos habituales para el ajuste de las tasas (STN, 2004). La reduccin de los recursos destinados al ajuste de las tasas puede obedecer a una merma de los recursos otorgados por el Sistema Nacional de Crdito Rural a productores y cooperativas. Como se muestra en el Cuadro 10, el crdito rural se increment considerablemente en valores reales entre 1999 y 2003, pero despus, en 2004 y 2005, qued prcticamente estancado. Esto puede deberse a la reduccin de los fondos destinados a ajuste de tasas, ya que por medio de este mecanismo se movilizan recursos nancieros desde el sistema bancario al crdito rural. En el perodo estudiado aumentaron tambin de modo apreciable otros gastos, como los concernientes a nanciamiento y ajuste de las tasas de inters en las operaciones de inversin rural y agroindustrial y a otros cargos, mediante inversiones realizadas en la agricultura empresarial con recursos ajustables. Dentro de este gasto guran los programas manejados por el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES) y el Programa de Generacin de Empleo y Renta (PROGER), ejecutado por el Banco de Brasil (STN, 2005). En esta accin, los gastos crecieron

GASTO PBLICO EN LA AGRICULTURA: RETROSPECTIVA Y PRIORIDADES JOS GARCIA GASQUES, CARLOS MONTEIRO VILLA VERDE Y ELIANA TELES BASTOS

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ms de siete veces entre 2000 y 2005, principalmente a causa de la creacin del Programa de Modernizacin de la Flota de Tractores Agrcolas e Implementos Asociados (MODERFROTA), y del apoyo a otros programas de inversin relacionados con la leche, la conservacin de los recursos naturales, los bosques, el cooperativismo, la fruticultura y los agronegocios. Otro aspecto destacado del Cuadro 7 atae al ajuste de las tasas de inters resultante del programa de prolongacin de deudas del crdito rural (Ley N 9 866 de 1999), que benecia a los prestatarios con deudas superiores a 200 000 reales. En efecto, en virtud de la Resolucin N 2.471 del 26 de febrero de 1998, el Programa Especial de Saneamiento de Activos (PESA) indemniza a las instituciones nancieras que hubieren concedido descuentos de hasta dos puntos porcentuales en la tasa de inters a los productores rurales con deudas prolongadas, siempre que las fracciones de inters hayan sido pagadas hasta su vencimiento (STN, 2001). El gasto del PESA, que aument durante la mayor parte del lapso estudiado, lleg a 300,87 millones de reales en 2005, y sum un total de 731,23 millones de reales en el perodo 2000-2005. El programa de Revitalizacin de Cooperativas (RECOOP)8 canaliz cuantiosos recursos pblicos en 2000, y aunque despus descendieron un tanto, en 2005 seguan siendo sumamente elevados. Su nalidad es reestructurar y capitalizar cooperativas agropecuarias. En el cuadro 7 se hace referencia a otro instrumento de parecida ndole, el Programa de Garanta de la Actividad Agrcola (PROAGRO), que a despecho de ser un programa de seguro, y contrariando todas las predicciones, casi no registr gastos en 2004 y 2005, dado que los diversos problemas climticos que experiment Brasil en estos dos aos, sobre todo en la zona sur, causaron grandes prdidas en las cosechas. Entre 2000 y 2005, los gastos conjuntos de comercializacin y de crdito rural totalizaron 26 670 millones de reales, divididos en 10 770 millones para comercializacin y 15 900 millones para crdito rural. Aunque no forman parte de los gastos en agricultura, por estar asignados a otra funcin, llamada cargos especiales (28), otros programas y fondos imponen gastos al Tesoro Nacional, con lo que pasan a formar parte de la deuda agrcola. Entre estos programas y fondos guran: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Seguro Ley 9 138, del 29 de noviembre de 1995. Programa Especial de Saneamiento de Activos (PESA), Resolucin CMN N 2 471 del 26 de febrero de 1998. Fondo de Defensa de la Economa Cafetera (FUNCAFE), Decreto Ley N 2 295 del 21 de noviembre de 1986. Fondo Constitucional de Financiacin del Centro-Oeste (FCO), Ley N 7827 / 1989 Programa de Revitalizacin de Cooperativas de Produccin Agropecuaria (RECOOP), MP N 2 168-40 del 24 de agosto de 2001. Programa de Cooperacin Nipo-Brasilea para el desarrollo de los Cerrados-fase III (PRODECER III), Resolucin CMN 2 117 del 19 de octubre de 1994 y Ley N 9 126 del 10 de septiembre de 1995.

El RECOOP fue creado por el Gobierno Federal en 1998, y actualmente es regido por la Medida Provisoria N 2168-40, del 24 de agosto de 2001.

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO III

7. 8.

Programa Especial de Crdito para la Reforma Agraria (PROCERA), Voto CMN N 46/85, aprobado el 31 de junio de 1986. Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (PRONAF), resolucin CMN N 2 191 del 24 de agosto de 1995 y Decreto N 1 946 del 28 de junio de 1996. Programa de Recuperacin de la Cultura del Cacao en Baha (CACAU), E. M. Interministerial N 1444, del 12 de abril de 1995, de los Ministros de Agricultura, Hacienda y Planicacin. Vase tambin la Resolucin CMN N 2 165 del 19 de junio de 1995 y la Ley N 9126 de 1995, art. 16.

9.

10. Fondo Constitucional de Financiacin del Nordeste (FNE). 11. Fondo Constitucional de Financiacin del Norte (FNO). Los gastos presentados en el Cuadro 8, concernientes a la renegociacin de la deuda de los agricultores, incluyen los gastos del Tesoro Nacional en esos 11 programas y fondos. Los gastos de la Unin provienen de los cargos asumidos en el acto de una renegociacin, de la dilacin de los plazos y de los cambios realizados en los cargos asumidos por la Unin a lo largo de los contratos. En la lista de programas y fondos, los mayores gastos del Gobierno Federal provienen del Seguro (Ley 9 138 del 29 de noviembre de 1995). En este caso, los gastos adicionales provinieron de la renegociacin de las deudas del Bono del Buen Pagador (instituido por la Ley N 9.866/1999) y de la Prolongacin de Deudas (Ley N 10 437/2002). Sin embargo, en este trabajo no se encuentra la cantidad especca de gasto en seguro. Una parte de este gasto est inscrito en la funcin agricultura y se reere al Bono del Buen Pagador, que ascendi a 42 480 millones de reales en 2005, como se observa en el Cuadro 7, donde la accin es ajuste de intereses y Bono del Buen Pagador. Sin embargo, el valor ms signicativo est computado junto con los otros programas y fondos. En el Cuadro 8, los aos 1998, 2003 y 2005 son los que registran los mayores gastos en renegociaciones para el Gobierno Federal, con un total de 10 430 millones de reales. En 2005, el gasto fue el mayor del perodo, con 3 390 millones de reales. Como se ve, los primeros pagos que el gobierno hizo como parte de sus compromisos con la deuda agrcola empezaron en 1998, y en estos ocho aos el gasto del gobierno ha totalizado 22 570 millones de reales. La informacin del Cuadro 7 puede verse como indicativa de la subvencin econmica a la agricultura, pues da cuenta de la intervencin del Gobierno Federal, por medio del ajuste de los precios y las tasas de inters, en las polticas de precios mnimos y de crdito rural. Con excepcin del primer componente del gasto del Cuadro 7 (formacin de reservas pblicas), pues ese componente no est caracterizado en esta operacin como subvencin econmica, todas las otras acciones a que se ha hecho mencin pueden verse como partes de la subvencin econmica a la agricultura. Los cambios y mejoras introducidos en los ltimos aos en la legislacin sobre cuentas pblicas (Saito, 2003) dieron ms transparencia a los gastos, haciendo menos problemtica la separacin de las subvenciones econmicas de los gastos restantes. Usando el Cuadro 7 para el clculo, las subvenciones econmicas concedidas a travs de la comercializacin, el crdito rural y las renegociaciones alcanzaron en 2005 un valor estimado de 6 750 millones de reales. En los seis aos, 1998 fue aquel en que hubo mayor gasto en subvenciones econmicas, con 7 310 millones de reales. Los gastos en crdito rural y renegociaciones representaron la parte ms cuantiosa de las subvenciones.

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La OCDE (2005, p. 152) present en su informe sobre Brasil estimaciones acerca de la subvencin otorgada a los productores rurales, que muestran la misma tendencia que las de este trabajo. Las cifras, como se advierte en el Cuadro 11, tambin son semejantes.
CUADRO 11

BRASIL: SUBVENCIONES ECONMICAS, 2000-2005 (Miles de reales)


Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Comercializacin 1 545 355,2 1 463 841,7 816 225,7 1 492 866,8 625 924,1 530 881,5 Crdito rural 2 088 571,7 2 193 509,7 2 713 691,3 2 571 457,7 3 504 472,3 2 828 477,2 Renegociaciones 3 675 299,0 2 786 968,2 2 207 169,2 3 257 109,7 1 263 510,0 3 386 505,4 Total 7 309 225,8 6 444 319,5 5 737 086,2 7 321 434,2 5 393 906,3 6 745 864,1 Estimaciones de la OCDE 6 088 940,0 8 115 320,0 6 295 640,0 -

Fuente: Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), 2005, OECD Review of Agricultural Policies-Brazil, Pars, y Secretara del Tesoro Nacional (STN).

5.2 Gastos en investigacin y desarrollo


Aqu se intenta comparar los gastos en I&D, ya que esta actividad es decisiva para el crecimiento econmico. Primero se presentarn los gastos de la Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria (EMBRAPA), por ser la principal institucin de investigacin agropecuaria del pas, aunque no debe olvidarse que en Brasil hay importantes instituciones estaduales de investigacin y que en las universidades se hacen tambin valiosas investigaciones (Alston, 2001). Como una parte de los recursos de investigacin de la EMBRAPA proviene de captaciones externas y convenios, los recursos usados en I&D son mayores que los consignados en el balance general de la Unin, que reconoce solo los gastos que tienen como fuente el Tesoro Nacional. Ms adelante presentaremos los gastos totales de la Unin, para poder comparar las distintas fuentes. En el cuadro 12 aparecen los recursos en personal y otros gastos (que componen los gastos corrientes) y los gastos de capital utilizados por la EMBRAPA desde 1974, ao de su fundacin, hasta 2005. Por ser un instituto de investigacin, cuyo principal patrimonio son los recursos humanos, es natural que predominen los gastos en personal. En 2005, estos representaron 70 por ciento del total, mientras otros gastos representaban 21,5 por ciento y solo el 8,5 por ciento restante corresponda a gastos de capital.

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CUADRO 12

EMPRESA BRASILEA DE INVESTIGACIN AGROPECUARIA (EMBRAPA): RECURSOS APLICADOS POR TTULO DE GASTO, 1974-2005 (Reales de 2005*)
Aos 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Personal 106 846 244 071 343 995 434 036 513 908 516 820 488 112 620 969 539 542 403 123 569 306 546 191 634 374 509 693 717 134 808 064 913 473 752 549 828 353 707 335 746 142 1 030 130 839 817 829 704 756 986 753 497 724 347 698 993 653 328 684 536 669 789 Otros gastos 108 712 160 594 198 445 203 947 174 386 342 401 231 772 308 466 353 098 243 695 333 099 351 430 371 402 259 561 257 478 148 090 213 343 296 246 138 595 176 388 219 613 215 134 252 734 312 223 327 312 307 840 260 931 276 085 213 731 170 367 199 580 205 685 Capital 32 857 41 157 66 049 95 684 194 674 156 264 287 663 108 571 82 817 97 887 114 104 194 895 182 181 67 847 37 100 30 202 33 435 74 052 98 979 186 135 149 642 106 232 57 128 57 521 69 416 86 686 86 082 79 015 85 997 80 080 Total 108 712 267 440 475 373 589 099 674 471 951 992 943 266 952 841 1 261 730 891 808 819 038 1 018 623 1 031 697 1 088 830 949 352 933 071 1 058 507 1 239 921 924 580 1 078 793 1 025 927 1 147 410 1 432 507 1 258 272 1 214 144 1 122 348 1 083 844 1 087 118 998 806 902 711 970 114 955 554

Fuente: EMBRAPA/DAF; colaboracin: EMBRAPA/SEA. * Valores corregidos por el promedio anual del ndice General de Precios (marzo de 2006).

Casi huelga hablar de la importancia de la investigacin para el desarrollo de la actividad agropecuaria y de los benecios que proporciona (Crestana, 2006). Segn Bonelli (2002), el desarrollo de distintos municipios brasileos, algunos ubicados en nuevas reas de expansin agropecuaria, fue resultado de las investigaciones en nuevos cultivos y productos pecuarios. Barros y Rizzieri (2001) destacan entre los frutos de la investigacin a lo largo del perodo el descenso experimentado por el

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precio real de los alimentos, lo cual fue en provecho directo de los consumidores. Gasques, Bacchi y Bastos (2004) revelan tambin los benecios de la actividad, al comprobar que un incremento de uno por ciento en los gastos en investigacin tiene un impacto inmediato de 0,17 por ciento en la productividad total de los factores (PTF). Como se ve en el Cuadro 12, los gastos en I&D de la EMBRAPA disminuyeron (en valores reales) en los ltimos 13 aos. En el perodo 2003-2005 tendieron a elevarse, al pasar de 902,7 millones de reales a 955,6 millones, esto es, un incremento real de 5,9 por ciento. Pero al comparar el promedio de estos tres ltimos aos con el de 1999-2001, se percibe una cada de 14 por ciento. Los gastos en personal descendieron 7,8 por ciento y los correspondientes a otros gastos corrientes, 23,3 por ciento. Si miramos separadamente los fondos que provienen del Tesoro Nacional (esto es, los recursos consignados por la Unin al presupuesto de la EMBRAPA), advertimos que tambin hubo cortes (vase el Cuadro 13)
CUADRO 13

BRASIL: GASTO PBLICO EN INVESTIGACIN Y DESARROLLO (Miles de reales de 2005 *)


Fuente EMBRAPA 2000 2001 2002 2003 2004 2005 1 083 843 1 087 118 998 806 902 710 970 113 955 553 Fuente Tesoro 1 024 983,14 1 008 501,54 904 605,19 815 236,96 846 454,36 893 148,60

Fuente: Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria (EMBRAPA) y Secretara del Tesoro Nacional (STN). * Deactados por el IGP-DI.

Segn la Fundacin de Apoyo a la Investigacin del Estado de So Paulo (FAPESP), hay en este estado varias instituciones pblicas de I&D que han alcanzado renombre por la amplitud y la calidad de su produccin, instituciones que en colaboracin con la EMBRAPA han hecho investigaciones cuyos resultados han sido de gran importancia para la sociedad brasilea. En 1998, los organismos federales aportaron cerca de 74 por ciento de los recursos invertidos por estas instituciones en el estado, participacin que declin en los aos siguientes, hasta llegar a 69 por ciento en 2002. Si consideramos los gastos de las instituciones estaduales y federales dedicadas especcamente a I&D establecidas en el estado de So Paulo, percibimos que ha habido una reduccin de los gastos desde 2000 (FAPESP, 2005). Ahora bien, mientras en Brasil bajaban los gastos en I&D como proporcin del PIB, estos aumentaban en otros pases, como Alemania, Estados Unidos, Francia, Japn y el Reino Unido: en Brasil, la relacin entre gastos en I&D y PIB es de uno por ciento, en tanto que en esos otros pases es en general superior a dos por ciento (vanse los Grcos 2 y 3).

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GRFICO 2

AUMENTO DE LOS GASTOS EN INVESTIGACIN Y DESARROLLO EN PASES SELECCIONADOS, 1980-2002 (Valores reales; ejercicio econmico 1995 = 100)

Fuente: Japan _ Statistics Bureau. Report on the Survey of Research and Development United States _ National Science Foundation. National Patterns of R&D Resources Germany _ Federal Ministry of Education and Research. Bundesbericht Forschung France _ Project de Loi de Finance: Rapport annexe sur l Etat de la Recherche et du Developpement Tecnologique United Kingdom _ Ofce for National Statistics. Gross Domestic Expenditure on Research and Development Data before 1983 _ OECD. Main Science and Technology Indicators EU _ EUROSTAT. Research and development: annual statistics, Statistics on S&T 2003 edition OECD. Main Science and Technology Indicators in: R&D Expenditures. Notes: 1. For comparison, statistics for all countries include research in social sciences and humanities. 2. Japan added industries as new survey targets in FY1996 and FY2001. 3. U.S. gures are for calendar years, and gure for 2001 is provisional. 4. French gure for FY2002 is provisional. 5. EU gures are Eurostat estimates.

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GRFICO 3

GASTOS EN INVESTIGACIN Y DESARROLLO COMO PORCENTAJE DEL PIB EN PASES SELECCIONADOS, 1980-2002

Fuente: Japan _ Statistics Bureau. Report on the Survey of Research and Development United States _ National Science Foundation. National Patterns of R&D Resources Germany _ Federal Ministry of Education and Research. Bundesbericht Forschung France _ Project de Loi de Finance: Rapport annexe sur l Etat de la Recherche et du Developpement Tecnologique United Kingdom _ Ofce for National Statistics. Gross Domestic Expenditure on Research and Development Data before 1983 _ OECD. Main Science and Technology Indicators EU _ EUROSTAT. Research and development: annual statistics, Statistics on S&T 2003 edition OECD. Main Science and Technology Indicators in: R&D Expenditures. Notes: 1. For comparison, statistics for all countries include research in social sciences and humanities. The gures for Japan show also the amount for natural sciences only. 2. Japan added industries as new survey targets in FY1996 and FY2001. 3. U.S. gures are for calendar years, and gure for 2001 is provisional. 4. French gure for FY2002 is provisional. 5. EU gures are Eurostat estimates.

Como bien se sabe, hay una relacin directa entre desarrollo e investigacin, como la hay entre investigacin y productividad. Eso signica que en Brasil podran presentarse serios problemas en el mediano y largo plazo a este respecto si persiste la tendencia a reducir la inversin en I&D. La actividad de investigacin no debera ser puesta en el oden de prioridad al cual ha sido puesto hasta el momento.

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6.

RESULTADOS Y CONCLUSIONES

En este trabajo se examinaron los gastos pblicos en agricultura y organizacin agraria, con el propsito de sealar prioridades en esas dos reas durante el perodo 1980-2005. De 2003 y 2005, los gastos de la Unin en agricultura y organizacin agraria pasaron, en valores absolutos, de 9 777 millones de reales a 12 065 millones de reales. Es decir, la proporcin representada por esos gastos federales en el gasto de la Unin aument de 1,57 por ciento a 1,99 por ciento. De la informacin consolidada se desprende que la Unin aporta el 75 por ciento de estos gastos, los estados el 19 por ciento y los municipios el 6 por ciento. Al clasicar los gastos por categora econmica se advierte que, en 2005, los gastos corrientes representaban 55 por ciento de los gastos totales en agricultura y 24,4 por ciento en organizacin agraria. El anlisis de los datos sobre gastos corrientes y de capital permite concluir que los gastos en organizacin agraria se han incrementado, a n de asegurar el crecimiento a largo plazo, mientras que los gastos pblicos en agricultura apuntan principalmente al crecimiento de corto plazo. Cambios importantes ocurrieron en la forma de nanciamiento pblico. Mientras en 1999 el 26,6 por ciento de los recursos para nanciar la agricultura provenan de los Ttulos de Responsabilidad del Tesoro Nacional, cuyo rdito era el vigente en el mercado, en 2005 ni siquiera se acudi a esa fuente, lo que redund en un signicativo ahorro de recursos. En el perodo de 2003-2005, el MAPA cobr creciente importancia en trminos de recepcin de recursos. Pero mientras los gastos en agricultura se mantuvieron relativamente estancados en el perodo 2000-2005, los gastos en organizacin agraria aumentaron casi dos veces en valores reales en esos aos. De los instrumentos tradicionales de la poltica de garanta de precios mnimos, las Adquisiciones del Gobierno Federal (AGF) mantuvieron su importancia, mientras los Prstamos del Gobierno Federal (EGF) cedan espacio a otros mecanismos. Desde 1996 el Gobierno Federal ha creado nuevos instrumentos, que actan de forma complementaria con los recin mencionados, lo que ha redundado en una reduccin considerable de los gastos en la conduccin de la poltica de precios mnimos. Los aos 2000, 2001 y 2003 fueron los de mayor intervencin del gobierno en esta poltica, si se mide por la magnitud de los fondos que se le asignaron. En esos aos hubo grandes adquisiciones y operaciones de nanciamiento y ajuste de precios, como se observa en los Cuadros 7 y 8. Por otra parte, dentro de los ltimos tres aos, sobresale el ao 2005, cuando el gobierno hizo voluminosas adquisiciones, especialmente de maz y trigo, con el objetivo de evitar cadas ms violentas en el precio de estos productos. Los gastos pblicos tienden a concentrarse en buena medida en unas pocas subfunciones y un nmero acotado de programas. En 2005, cuatro programas concentraron 88 por ciento de los gastos en agricultura y 90 por ciento de los correspondientes a organizacin agraria. Por otra parte, muchos programas cuentan con recursos bastante menguados, como los referidos a productividad, sostenimiento, entrenamiento e investigacin. El hecho de que el gasto pblico se haya orientado hacia un conjunto acotado de programas tiene su lado positivo, pues con ello se evita la uctuacin en el gasto y se asegura el seguimiento de los recursos a lo largo del tiempo. Otro punto importante es que la poltica pblica ha dado prioridad al PRONAF, que atiende a una poblacin especca, la cual solo puede acogerse al programa si rene ciertos requisitos. El problema ms serio que se percibe al examinar el contenido de cada

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programa, como tambin el del conjunto de los programas no prioritarios segn la conduccin del gasto, es que en los recursos correspondientes a agricultura y organizacin agraria se asignan esencialmente para el corto plazo. Los recursos pblicos destinados a crdito rural en el perodo de 2000-2005 sumaron un total de 15 000 millones de reales, de los cuales 10 080 millones correspondieron a gastos del PRONAF que fueron asignados a prstamos y ajustes de las tasas de inters. Los gastos en nanciamiento y ajuste de las tasas de inters en las operaciones de gasto agropecuario disminuyeron, lo que podra llevar a una reduccin de los recursos que el Sistema Nacional de Crdito Rural pone a disposicin de productores y cooperativas. Segn estimaciones preliminares, los gastos de la Unin en operaciones de renegociacin de las deudas de los agricultores han alcanzado valores bastante altos con respecto a los compromisos contrados. Los gastos de la Unin provienen de las cargas asumidas en la renegociacin, de la dilacin en los plazos y de los cambios realizados en las cargas asumidas por la Unin a lo largo de los contratos. En el perodo 1998-2005, los gastos de la Unin por este concepto sumaron 22 600 millones de reales. En 2005, las subvenciones econmicas concedidas a travs de la comercializacin, el crdito rural y las renegociaciones alcanzaron un total estimado de 6 750 millones de reales. Dentro del perodo 2000-2005, el ao 2003 fue aquel en que hubo mayores gastos en subvenciones, con un total de 7 320 millones de reales. Los gastos en crdito rural y renegociacin de las deudas representaron el grueso de las subvenciones. Mientras en Brasil disminuan los gastos en I&D como proporcin del PIB, en varios pases industrializados aumentaban. En el perodo 2003-2005 los recursos de la EMBRAPA tuvieron una reduccin real de 14 por ciento; los gastos en personal descendieron 7,8 por ciento y otros gastos corrientes experimentaron una cada de 23,3 por ciento.

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ANEXO

CAPTULO III

CUADRO 1

CLASIFICACIN FUNCIONAL DEL GASTO EN EL SECTOR AGRCOLA Y LAS REAS RURALES, 2000-2005 (Millones de reales de 2005)
rea funcional 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fomento productivo rural 5 383 3 153 10 4 0 3 139 0 0 0 0 0 428 428 187 187 0 0 2 2 0 0 0 0 590 590 196 196 0 0 2 2 0 0 0 0 206 206 144 144 0 0 4 4 0 0 0 0 3 583 15 1 0 3 567 0 0 0 0 0 3 169 25 1 0 3 143 0 0 0 0 0 3 443 26 1 0 3 417 0 0 0 0 0 120 120 732 732 0 0 2 2 0 0 0 0 5 173 4 831 4 971 6 260 5 723 1 0 0 4 987 1 4 0 18 711 245 245 175 158 2 15 1 0 0 0 0 1 6 170 4372 32 0 0 3 257 1 4 0 20 1 058 210 210 170 150 2 16 0 0 0 0 0 0

I.- Fomento productivo agrcola en general; programas de carcter general o de labranza, pero, dirigidos a los productores del pas en general (PROCAMPO, Alianza para el Campo, etc.)

POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

1.- Comercializacin interna y externa (estmulos, promocin y desarrollo de mercados) 1.1Cooperaccin internacional (20 212) 1.2 Comercio exterior (20 693) 1.3 Cultura explotadora (20 128 0416) 1.4 Otros cargos especiales (20 846) 1.5 Normalizacin y calidad (20 665) 1.6 Promocin comercial (20 691) 1.7 Comercializacin (20 692) 1.8 Promocin comercial (21 691) 1.9 Otros cargos especiales (21 846)

2.- Infraestructura de riego o irrigacin agrcola (desarrollo y mantenimiento; formas alternativas) 2.1 Irrigacin (20 607)

3.- Investigacin cientco- tecnolgica y extensin tcnica silvoagropecuaria 3.1 Desarrollo tecnolgico e ingeniera (20 572) 3.2 Desarrollo cientco (20 571) 3.3 Difusin del conocimiento cient. y tecnolgico (20 573)

4.- Conservacin de recursos naturales y de medio ambiente dirigidos a los productores (pago por servicios ambientales; saneamiento de agua de ros para nes agrcolas, etc.)

4.1 Recuperacin de reas degradadas (20 543) 4.2 Aguas de Brasil (20 572 0497) 4.3 Parques de Brasil (20 572 0499) 4.4 Forestacin (20 572 0505) 4.5 Preservacin y conservacin ambiental (20 541)

6.- Patrimonio tosanitario y zoosanitario 6.1 Promocin de la produccin vegetal (20 601) 6.2 Promocin de la produccin animal (20 602) 6.3 Defensa sanitaria vegetal (20 603) 6.4 Defensa sanitaria animal (20 604) 6.5 Vigilancia sanitaria (20 304) 6.6 Normalizacin y scalizacin (21 125) 39 39 3 412 1 399 0 0 1 577 8 3 1 5 0 399 10 1 8 0 0 0 0 0 458 458 0 438 438 0 1 351 0 0 1 626 5 4 1 3 0 378 11 4 12 0 0 0 0 0 737 0 0 1 660 5 4 0 3 0 365 11 3 9 0 0 0 0 0 368 368 0 3 395 2 798 2 216 1 020 0 0 585 4 0 0 3 1 58 0 1 0 545 0 0 0 0 174 174 0 29 29 37 37 27 27 2 2 2 882 563 0 0 1 593 31 9 7 22 8 355 6 87 2 0 42 23 0 126 135 89 46 1 1 3 706 1 152 0 0 1 732 28 33 5 16 8 422 7 145 8 0 18 125 1 0 231 175 57

1 574 1 392 22 21 138 0 0

773 570 33 29 141 0 0

1 271 1 125 31 33 78 5 0

647 547 15 22 62 1 0

114 6 18 15 62 0 13

1.417 1 263 14 15 92 0 33

7.- Comunicaciones y servicios de informacin 7.1 Meteorologa (20 545)

II.- Fomento productivo rural focalizado; programas especiales en zonas o territorios para beneciarios seleccionados (proyecto desarrollo rural integral de Ro Turbio, etc.)

1.Suministro (20 605) 2.Desarrollo de los cerrados-PRODECER (20 601 0366) 3.Planicacin y presupuesto (20 121) 4.Administracin general (20 122) 5.Normalizacin y scalizacin (20 125) 6. Tecnologa de la informacin (20 126) 7. Ordenamiento territorial (20 127) 8.Formacin de recursos humanos (20 128) 9.Comunicacin social (20 131) 10. Administracin general (21 122) 11. Tecnologa da informacin (21 126) 12. Formacin de recursos humanos (21 128) 13.Comunicacin social (21 131) 14.Alcohol (20 754) 15. Transferencias (20 845) 16. Ordenamiento territorial (21 127) 17. Informacin e inteligencia (21 183) 18.Transferencias (21 845)

III.- Programas de desarrollo rural integral (especcos de zonas, regiones, entidades, etc.)

GASTO PBLICO EN LA AGRICULTURA: RETROSPECTIVA Y PRIORIDADES

JOS GARCIA GASQUES, CARLOS MONTEIRO VILLA VERDE Y ELIANA TELES BASTOS

1. Extensin rural (20 606) 2. Extensin rural (21 606)

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98

CAPTULO III

IV Fomento del subsector pesca y acuicultura 0 0 9 252 1556 28 1 499 1 28 1 556 233 1 6 0 69 51 9 66 17 9 3 2 0 0 0 0 0 233 11 041 223 11 066 223 1 5 0 72 52 9 56 15 8 3 2 0 0 0 0 0 253 1 4 0 63 56 10 77 14 8 4 1 0 14 0 0 0 253 9 796 1 837 1 546 1 564 274 1 3 0 62 47 10 68 17 7 3 1 42 13 0 0 0 274 9 199 1837 60 1 716 1 60 1 546 0 1 535 1 10 1 564 0 1 557 0 7 1 327 0 1 317 0 10 1 327 261 1 3 0 71 55 11 58 16 9 4 1 0 0 2 28 1 261 10 865 9 006 997 7 361 9 277 0 0 0 0 0 10 108 1 678 0 1 676 0 2 1 678 279 1 9 0 62 58 12 67 15 11 6 1 3 0 0 15 1 279 12 066 0 0 0 0 0

1. Desarrollo de la pesca (20 602 0370)

V Fomento del agroturismo rural

Subtotal fomento productivo rural (I+II+III+IV+V)

Infraestructura reas rurales 1. Apoyo al desar. del sector agropecuario (20 752 0806) 2.Reforma agraria (21 631) 3.Colonizacin (21 632) 4. Energa elctrica (20 752)

POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Subtotal infraestructura rural

Servicios sociales en reas rurales 1. Enseanza profesional (20 363) 2. Educacin infantil (20 365) 3. Asistencia a los pueblos indgenas (20 423) 4. Atencin bsica (20 301) 5. Alimentacin y nutricin (20 306) 6. Proteccin y benecios al trabajador (20 331) 7. Previsin complementaria (20 273) 8. Atencin bsica (21 301) 9. Alimentacin y nutricin (21 306) 10. Proteccin y benecios al trabajador (21 331) 11. Educacin infantil (21 365) 12. Asistencia comunitaria (20 244) 13. Enseanza fundamental (21 361) 14. Asistencia comunitaria (21 244) 15. Educacin de jvenes y adultos (21 366) 16. Derechos individuales, colectivos y difusos (21 422)

Subtotal inversin social rural

Total del gasto pblico agrcola y en reas rurales (fomento, infraestructura y de inversin rural)

Fuente: Ministerio de Hacienda, Secretaria del Tesoro Nacional (STN).

EL GASTO PBLICO EN LAS REAS RURALES DE CHILE, 1996-2004:INTENTO DE RASTREABILIDAD, CUANTIFICACIN Y CLASIFICACIN ALFREDO APEY GUZMN Y REN DELGADO ARRATIA

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CAPTULO IV

El gasto pblico en las reas rurales de Chile, 1996-2004: intento de rastreabilidad, cuanticacin y clasicacin
Alfredo Apey Guzmn y Ren Delgado Arratia1

1.

INTRODUCCIN

1.1 Objetivos
El Ministerio de Agricultura de Chile y la FAO han intentado en numerosas ocasiones establecer, en Chile, un registro de contabilizacin del gasto pblico rural que sea compatible con los trabajos que ha impulsado la FAO, con igual propsito, en otros pases de la regin.2 Como resultado de ese esfuerzo, se han recopilado diversos antecedentes, los cuales podrn integrar una base de datos que permita hacer comparaciones entre los pases que participan en esta iniciativa de la FAO.3 El objetivo principal de este captulo es difundir la informacin sobre gasto pblico rural rastreable asignado por diversas instituciones pblicas del pas, informacin que la Ocina de Estudios y Polticas Agrarias (ODEPA) ha recopilado desde 1996, clasicndola al mismo tiempo
1 2 Alfredo Apey G. es gegrafo (Ph.D.) y Ren Delgado A. economista. Ambos son miembros del Departamento de Poltica Agraria de la Ocina de Estudios y Polticas Agrarias (ODEPA), Ministerio de Agricultura de Chile. Avances de las series estadsticas se presentaron en dos seminarios internacionales sobre Polticas pblicas y gasto pblico para el desarrollo agrcola y rural en Amrica Latina, el primero realizado en Santiago de Chile, en agosto de 2001, y el segundo en Repblica Dominicana, en mayo de 2003. El contexto de referencia en que se inscribe esta iniciativa fue ampliamente tratado en la conferencia electrnica internacional: Discusin preparatoria para el proceso de actualizacin y reclasicacin de la base de datos de Gasto Pblico Rural (GPRural), realizada por la Ocina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe, entre el 13 y el 4 de marzo de 2006, conferencia en la que particip Alfredo Apey.

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO IV

en sus distintos componentes. Un objetivo adicional es el inters de la ODEPA de visualizar el grado de equilibrio sociogeogrco con que se asignan los recursos a las zonas rurales del pas, tomando para ello como referencia la subdivisin regional administrativa nacional. Este tipo de anlisis est sujeto a una serie de limitaciones, que inciden en la rastreabilidad de las cifras y que en lo medular estn relacionadas con los siguientes aspectos: la variabilidad en la denicin y en los umbrales estadsticos que diferencian lo rural de lo urbano, as como la aceptacin o no aceptacin de la existencia de espacios de transicin; la decisin discrecional adoptada por las instituciones informantes de diferenciar y clasicar los montos asignados a los sectores denidos como rurales; la imposibilidad de medir la asignacin del gasto en las zonas rurales de recursos provenientes de instrumentos no diferenciados territorialmente, pero de amplio benecio para la poblacin rural. Ejemplo de ello es el programa de alimentacin escolar, de gran importancia en los sectores rurales. El examen de este programa y de otros anlogos permite sostener que los montos rastreables del gasto rural estn subrepresentados con respecto a los montos efectivamente asignados y a los montos utilizados; los diversos criterios y fuentes de informacin utilizados por diferentes consultores encargados por la FAO y los gobiernos para medir el gasto pblico rural; y la escasa disponibilidad de informacin territorialmente desagregada a escala geogrca subnacional.

De esta manera, ms que una cuanticacin anada de los recursos asignados a las zonas rurales cada ao, lo que se intenta en este captulo es sentar ciertas bases estadsticas tendientes a denir las variaciones temporales, as como a determinar la composicin y el eventual equilibrio presupuestario y territorial del gasto pblico rural, examinado desde el punto de vista de sus componentes (social, productivo y de infraestructura).

1.2 Metodologa
1.2.1 Gasto agregado segn componente
La informacin se desagreg en tres mbitos principales de inters, tomando como referencia los lineamientos establecidos por la FAO. Estos corresponden a: inversin social no directamente productiva, orientada fundamentalmente a mejorar la calidad de vida de la poblacin rural por medio de la provisin de servicios; inversin en infraestructura de apoyo a los mbitos social y productivo; inversin en fomento productivo destinada a actividades agropecuarias, forestales y pesqueras, de asignacin global y focalizada, en benecio de los pequeos productores (fomento productivo global y focalizado).

En el Anexo metodolgico se detallan las lneas temticas de asignacin de los gastos especcos, as como las instituciones encargadas de administrarlos y de entregar la informacin pertinente.

EL GASTO PBLICO EN LAS REAS RURALES DE CHILE, 1996-2004:INTENTO DE RASTREABILIDAD, CUANTIFICACIN Y CLASIFICACIN ALFREDO APEY GUZMN Y REN DELGADO ARRATIA

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Los valores monetarios, que se expresan en pesos de 2004, han sido deactados por el IPC promedio de los aos considerados en el anlisis.

1.2.2 Diferenciacin territorial del gasto en las reas rurales


Dado que no todos los programas presentan presupuestos desagregados en trminos espaciales, para analizar la distribucin territorial del gasto se consider como monto total la suma de los recursos otorgados a aquellos programas que efectivamente incorporan la dimensin territorial. La mayora de estos programas corresponden a inversiones en infraestructura, vivienda rural, subsidios de telecomunicacin y transportes, a los que deben agregarse los programas de fomento productivo agrcola, nanciados fundamentalmente por el Ministerio de Agricultura. Al respecto cabe destacar que la serie estadstica disponible para el anlisis regionalizado cubre el perodo 1997-2005, lo que implica un desfase de un ao con respecto a las cifras disponibles para gasto pblico rural total. Sin embargo, para cruzar estos datos con otras variables, como el nmero de productores agrcolas y el PIB regional, se trabaj con las cifras de gasto promedio del perodo. El gasto rural que fue posible diferenciar por regiones representa el 42,9 por ciento del monto total promedio del perodo en cuestin.

2.

GASTO PBLICO RURAL: COMPOSICIN Y TENDENCIAS EVOLUTIVAS

2.1 El gasto pblico rural en el gasto pblico total


Como se advierte en el Cuadro 1, el gasto pblico rural rastreable represent 6,6 por ciento del gasto pblico nacional, considerando las cifras promedio de los nueve aos del perodo 19962004. Ambas series muestran una tendencia general ascendente, aunque en algunos aos presentan variaciones de signo opuesto. El gasto pblico rural exhibi una tendencia descendente en comparacin con el gasto pblico total. En efecto, el primero aument 15,8 por ciento en el perodo, a una tasa promedio anual de 1,8 por ciento, mientras que el segundo aumentaba 47,3 por ciento, a una tasa promedio de 5 por ciento. En lo que respecta a la evolucin agregada, el gasto rural, dentro de la tendencia general ascendente, mostr variaciones anuales relativamente suaves (negativas y positivas), con la sola excepcin del fuerte incremento que experiment en el lapso 2001-2002, por efecto de una importante inyeccin de recursos asignados a educacin. Por otra parte, el hecho de que el gasto total (que creci en forma constante durante el perodo) y el gasto rural siguieran tendencias diferentes obedeci, en parte, a que una gran proporcin del gasto rural est formada no solo por inversiones directas del Estado, sino tambin por diversos programas de postulacin de los beneciarios, algunos de los cuales no logran asignar la totalidad de los recursos disponibles, dado el comportamiento en ocasiones errtico de la demanda (vanse el Cuadro 1 y el Grco 1).

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO IV

CUADRO 1

PARTICIPACIN DEL GASTO PBLICO RURAL EN EL GASTO PBLICO TOTAL, 1996-2004 (Porcentajes y millones de pesos de 2004)
Ao 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Promedio Desviacin estndar Coeciente variacin Gasto pblico total (GPT) 6 286 296 6 612 335 7 016 007 7 505 362 7 868 099 8 277 324 8 633 893 8 847 510 9 261 867 7 812 077,0 1 034 660,4 13,2 Variacin (%) Gasto pblico rural (GPR) 443 418 499 408 472 210 450 332 514 815 618 146 628 733 495 654 513 346 515 118,0 66 456,0 12,9 Variacin (%) GPR/GPT 7,1 7,6 6,7 6,0 6,5 7,5 7,3 5,6 5,5 6,6

5,2 6,1 7,0 4,8 5,2 4,3 2,5 4,7 5,0

12,6 -5,4 -4,6 14,3 20,1 1,7 -21,2 3,6 1,8

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA), a partir de informacin de la Direccin de Presupuestos (DIPRES) y de otras instituciones.
GRFICO 1

EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO TOTAL Y RURAL, 1996-2004 (Millones de pesos de 2004)

10 000 000 8 000 000 6 000 000 4 000 000 2 000 000 0 1996 1997 1998 1999 2000 Aos Gasto pblico total (GPT) 2001 2002 2003 2004

700 000 600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0

Gasto pblico rural (GPR)

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA), Ministerio de Agricultura de Chile.

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2.2 Gasto pblico rural segn componente


La composicin presupuestaria del gasto rural es fuente de valiosa informacin, tanto para determinar la proporcionalidad con que los gobiernos invierten los recursos pblicos, como para introducir eventuales reprogramaciones, en busca de marcos distributivos ms equilibrados. Desde hace algunos aos, la FAO ha sugerido monitorear ciertos parmetros temticos, de manera que los aspectos sociales, los asociados a infraestructura y al fomento del sector productivo no solo estn individualmente cautelados, sino que haya tambin cierto equilibrio entre ellos. Sin embargo, falta an bastante para que los distintos pases puedan denir y utilizar esquemas metodolgicos comunes, que lleven a clasicaciones plenamente compatibles en lo referido al marco presupuestario global y a las variables consignadas en los tres componentes mencionados. Las variables utilizadas en Chile, as como la clasicacin orientada a determinar la composicin del gasto, siguen un esquema metodolgico en que se ha trabajado desde hace ms de 10 aos, hecho que permite sustentar diversas aproximaciones analticas comparativas de carcter dinmico. Por otra parte, el grado de detalle con que se presentan los datos en los cuadros base (vase el Anexo estadstico) permite eventuales reacomodos tendientes a posibilitar anlisis comparativos con otras experiencias o criterios de clasicacin (vanse el Cuadro 2 y los Grcos 2 y 3).
CUADRO 2

EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO RURAL SEGN COMPONENTE, 1996-2004 (Millones de pesos de 2004)
Ao 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Promedio Desviacin estndar Coeciente variacin Fomento productivo 201 652 237 472 255 359 254 154 257 853 279 763 274 284 275 915 289 283 258 415 26 587 10,3 Infraestructura 112 936 137 539 118 366 100 158 136 305 117 166 95 483 89 084 85 211 110 250 19 168 17,4 Servicios sociales 128 830 124 397 98 485 96 020 120 657 221 217 258 966 130 655 138 852 146 453 55 748 38,1 Gasto pblico rural 443 418 499 408 472 210 450 332 514 815 618 146 628 733 495 654 513 346 515 118 66 456 12,9

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA), Ministerio de Agricultura de Chile, a partir de informacin de diversas instituciones

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO IV

GRFICO 2

DISTRIBUCIN PROMEDIO DEL GASTO PBLICO RURAL POR COMPONENTE, 1996-2004 (Porcentajes)
Servicios sociales 29% Fomento productivo 50%

Infraestructura 21%

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA), Ministerio de Agricultura de Chile.
GRFICO 3

EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO RURAL SEGN COMPONENTE, 1996-2004 (Porcentajes)

Porcentaje del gasto pblico rural

60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 1999 2000 Aos Fomento productivo Infraestructura Servicios sociales 2001 2002 2003 2004

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA), Ministerio de Agricultura de Chile.

Como se ve en el Cuadro 2 y en el Grco 2, en promedio, el 50 por ciento del gasto pblico rural se asign a programas de fomento productivo (sobre todo agrcolas y forestales, de disponibilidad global o focalizados);4 el 29 por ciento a servicios sociales, bsicamente educacin, salud y vivienda, y el 21 por ciento a infraestructura vial, comunicaciones y servicios bsicos. Un segundo aspecto de inters es la evolucin del gasto desagregado segn los tres componentes mencionados. Llaman la atencin en el Cuadro 2 y el Grco 3 las tendencias desiguales registradas durante el perodo, observndose un curioso patrn de comportamiento simtrico entre la dinmica del gasto en fomento productivo y la del nanciamiento de programas vinculados a servicios
4 Para mayores detalles, vase el Cuadro 1 del Anexo estadstico.

EL GASTO PBLICO EN LAS REAS RURALES DE CHILE, 1996-2004:INTENTO DE RASTREABILIDAD, CUANTIFICACIN Y CLASIFICACIN ALFREDO APEY GUZMN Y REN DELGADO ARRATIA

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sociales. Ambas curvas muestran una tendencia evolutiva contraria, casi geomtrica, en los momentos de aumento y de decrecimiento del perodo 1996-2004. El signicativo aumento del gasto social en 2001 y 2002 se explica por el fuerte incremento de las inversiones extraordinarias en educacin, vinculadas a la puesta en marcha de la jornada escolar completa. Incluso es probable que las disminuciones en fomento productivo e infraestructura durante el perodo 2001-2002 estn vinculadas a transferencias presupuestarias destinadas a solventar en parte el fuerte gasto en educacin.5

2.3 Gasto pblico rural e indicadores sectoriales


Con el objeto de visualizar posibles asociaciones entre la evolucin del gasto pblico rural y la de otros indicadores de importancia para el sector, en el Cuadro 3 se entrega informacin sobre el PIB agrcola, la poblacin rural y los ocupados en la agricultura. De esta forma, se busca explicar a travs de la evolucin de cada una de estas variables las dinmicas agregadas representadas por los diversos cruces que se expresan en el Grco 4.
CUADRO 3

GASTO PBLICO RURAL Y PIB AGRCOLA POR HABITANTE RURAL Y POR PERSONAS OCUPADAS EN EL SECTOR AGRCOLA, 1996-2004 (Pesos de 2004)
PIB agrcola Gasto pblico (PIBA) rural (GPR) Poblacin (millones de (millones de rural pesos) pesos) 1 747 247 1 776 260 1 864 770 1 850 226 1 961 675 2 080 597 2 175 158 2 306 314 2 510 395 443 418 499 408 472 210 450 332 514 815 618 146 628 733 495 654 513 346 2 180 326 2 150 466 2 120 596 2 090 736 2 060 871 2 077 449 2 094 025 2 110 599 2 127 175 Ocupados en la agricultura 816 390 775 890 784 360 780 070 776 950 745 440 746 640 771 760 783 190 GPR/poblacin. rural (miles de pesos) 203,4 232,2 222,7 215,4 249,8 297,6 300,3 234,8 241,3 PIBA/ocup agric. (miles de pesos) 2 140,2 2 289,3 2 377,4 2 371,9 2 524,8 2 791,1 2 913,3 2 988,4 3 205,3 PIBA/pob. rural (miles de pesos) 801,4 826,0 879,4 885,0 951,9 1 001,5 1 038,7 1 092,7 1 180,2

Ao

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA), Ministerio de Agricultura de Chile, a partir de informacin del Banco Central de Chile y del Instituto Nacional de Estadsticas (INE).

Para mayores detalles sobre el gasto por componente y por programa para la serie 1996-2004, vase el Anexo estadstico.

106

POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO IV

GRFICO 4

EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO RURAL Y DEL PIB AGRCOLA POR HABITANTE RURAL Y POR PERSONAS OCUPADAS EN EL SECTOR AGRCOLA, 1996-2004 (Miles de pesos de 2004)
3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Aos
GPR / Pob. rural PIBA/Pob. rural PIBA/Ocupado agr.

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA), Ministerio de Agricultura de Chile, a partir de informacin del Banco Central de Chile y del Instituto Nacional de Estadsticas (INE). Nota: GPR: Gasto pblico rural. PIBA: PIB agrcola.

Como se advierte, el gasto pblico rural por habitante rural registr una relacin bastante estable durante el perodo, a pesar de lo errtico en la variacin de los montos anuales. Por otra parte, al examinar en mayor detalle la marcha del sector, se observa un signicativo y sostenido incremento de la produccin agrcola con relacin al empleo sectorial (lo que da cuenta de un claro aumento de la productividad), as como un incremento de la produccin por habitante rural. A modo de explicacin, puede postularse que, aun cuando el gasto pblico rural agregado exhibi una relacin estable durante el perodo, los montos invertidos en el componente de fomento productivo crecieron en forma sostenida entre 1996 y 2004 (vase nuevamente el Cuadro 2), lo cual parece haber inuido, al menos en parte, en el incremento de la produccin y la productividad de la agricultura

2.4 El gasto productivo rural y el gasto total: ndice de Orientacin Agrcola


Para determinar la importancia que el Estado concede a lo rural, la FAO utiliza, entre otros parmetros, el ndice de Orientacin Agrcola (IOA), cuya funcin es establecer el peso de la relacin entre inversin pblica rural en fomento productivo y gasto pblico total, con respecto a la relacin entre PIB agrcola y PIB nacional. Tericamente, hay equilibrio cuando la relacin es igual a 1. Una situacin como la consignada en el Cuadro 4, referido a Chile y a Amrica Latina y el Caribe, parece reejar un mayor aporte porcentual del PIB agrcola al PIB total con relacin al porcentaje que los Estados asignan al gasto productivo rural con respecto al gasto pblico total.

EL GASTO PBLICO EN LAS REAS RURALES DE CHILE, 1996-2004:INTENTO DE RASTREABILIDAD, CUANTIFICACIN Y CLASIFICACIN ALFREDO APEY GUZMN Y REN DELGADO ARRATIA

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CUADRO 4

CHILE Y PROMEDIO DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE: NDICE DE ORIENTACIN AGRCOLA (IOA) (Millones de pesos de 2004 y porcentajes)
Gasto pblico rural en Gasto PIB agrcola fomento pblico total (PIBA) productivo (GPT) (GPFP) 201 652 237 472 255 359 254 154 257 853 279 763 274 284 275 915 289 283 6 286 296 6 612 335 7 016 007 7 505 362 7 868 099 8 277 324 8 633 893 8 847 510 9 261 867 1 747 247 1 776 260 1 864 770 1 850 226 1 961 675 2 080 597 2 175 158 2 306 314 2 510 395 IOA promedio de Amrica Latina y el Caribe 0,94 0,52 0,41 0,78 0,58 0,59 s/i s/i s/i

Ao

PIB total (PIBT)

GPFP/ GPT (%) 3,2 3,6 3,6 3,4 3,3 3,4 3,2 3,1 3,1

PIBA/ PIBT (%) 4,2 4,0 4,1 4,1 4,2 4,3 4,4 4,5 4,6

IOA Chile

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

41 238 819 43 962 884 45 383 269 45 037 970 47 059 761 48 648 987 49 711 535 51 658 690 54 842 631

0,76 0,89 0,89 0,82 0,79 0,79 0,73 0,70 0,68

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA), Ministerio de Agricultura de Chile, a partir de informacin de la Direccin de Presupuestos (DIPRES), Banco Central de Chile, y de datos sobre gasto pblico rural de la FAO.

GRFICO 5

EVOLUCIN DE LOS COMPONENTES DEL NDICE DE ORIENTACIN AGRCOLA, 1996-2004


ndice de orientacin agrcola PIBA/PIBT GPFP/GPT 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0

Aos
ndice de orientacin agrcola GPFP/GPT PIBA/PIBT

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA). Nota: GPFP: Gasto pblico rural en fomento productivo; GPT: Gasto pblico rural en fomento productivo; PIBA: PIB agrcola, y PIBT: PIB total.

Dado el carcter relativo que tienen las cifras, no es posible concluir si las situaciones son ms o menos favorables para Chile y los dems pases de la regin. En efecto, los ndices alcanzados por Chile son ms altos que los ndices promedio de Amrica Latina y el Caribe, lo cual podra

108

POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO IV

interpretarse como un tratamiento del fomento productivo agrcola ms equilibrado con respecto al aporte de la agricultura a la economa nacional. Sin embargo, el que el IOA alcance valores ms bajos tambin puede interpretarse como expresin de un proceso productivo sectorial ms eciente, toda vez que el aporte productivo del sector agrcola al PIB nacional es mayor que el porcentaje del gasto en fomento productivo sectorial dentro del gasto pblico en su conjunto. Finalmente, el mayor o menor peso relativo que presente el sector agrcola dentro de la economa de los pases inuye tambin en los valores y umbrales en que se maniesta el IOA.

3.

PATRONES TERRITORIALES DEL GASTO PBLICO EN REAS RURALES

En un pas de geografa tan compleja como Chile, sobre todo por su extensin longitudinal, las cifras agregadas del gasto pblico rural pueden esconder profundos desequilibrios en cuanto a su distribucin territorial. En consecuencia, este intento de visualizar su distribucin espacial apunta a determinar sus eventuales patrones de concentracin o dispersin, tomando como unidad de desagregacin las 13 regiones administrativas del pas. Como se dijo en el acpite sobre metodologa, el presente anlisis incorpora nicamente los programas sobre los cuales se dispone de informacin desagregada por regiones durante el perodo 1997-2005. En promedio, el gasto regionalizado del perodo represent 43,9 por ciento del gasto rural rastreable. Como se ve en el Cuadro 5, entre 1997 y 2001 el gasto regionalizado total creci de manera constante, descendi en 2002 y 2003, y se recuper en 2004.
CUADRO 5

EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO RURAL POR REGIONES, 1997-2005 (Millones de pesos de 2004)
Regin I II III IV V Metropolitana VI VII VIII IX X XI XII NR Montos 1997 3 842 2 949 4 910 21 188 15 306 12 313 12 993 18 666 37 756 27 255 26 042 5 789 3 166 17 215 209 390 1998 3 887 3 734 6 596 31 611 14 529 13 807 18 810 22 761 40 239 30 892 27 993 6 539 3 813 11 137 236 348 1999 3 755 2 942 5 155 35 370 17 671 17 679 19 496 21 492 30 573 27 575 31 355 6 733 4 669 11 827 236 292 2000 4 778 3 200 7 022 29 645 18 670 15 690 20 367 26 906 26 648 31 461 31 893 6 920 4 918 19 272 247 390 2001 6 287 5 423 7 601 17 635 16 022 9 540 15 684 22 641 27 266 38 124 40 269 24 701 5 910 15 735 252 838 2002 4 572 4 508 4 927 18 038 11 959 12 967 13 099 24 093 30 908 28 442 34 131 7 806 5 556 18 810 219 816 2003 4 006 2 499 4 585 12 250 12 418 10 810 11 107 24 855 25 306 29 745 29 767 7 392 4 984 17 145 196 869 2004 6 190 4 104 6 044 16 255 13 254 9 525 12 794 22 618 25 408 27 513 27 268 7 078 3 545 19 651 201 247 2005 5 779 3 458 6 256 15 779 15 963 16 299 20 086 27 452 35 497 29 404 34 121 6 263 4 536 18 177 239 070

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA) a partir de informacin de distintas instituciones. Nota: NR: Gastos que abarcan ms de una regin.

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Como puede verse en el Cuadro 6 y el Grco 6, el gasto en fomento productivo predomin por sobre los otros componentes en la distribucin del gasto regionalizado, al igual que en el gasto total, que creci a una tasa acumulativa anual de 5,8 por ciento en el perodo 1997-2005. Cabe destacar tambin que, en cuanto a montos globales, el gasto promedio en infraestructura disminuy en forma sostenida, a una tasa anual de 4,1 por ciento, mientras que el gasto en servicios sociales se incrementaba a una tasa de 4,5 por ciento anual.
CUADRO 6

EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO RURAL REGIONAL SEGN COMPONENTE, 1997-2005 (Millones de pesos de 2004)
Ao 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Promedio Desviacin estndar Coeciente de variacin Infraestructura 100 623 104 373 89 228 97 780 83 906 60 040 49 193 49 884 72 067 78 566 21 607 27,5 Servicios sociales 24 780 25 403 26 644 26 821 27 058 29 317 28 230 31 514 35 199 28 330 3 283 11,6 Fomento productivo 83 987 106 572 120 420 122 789 141 874 130 459 119 446 119 849 131 804 119 689 16 628 13,9 Total 209 390 236 348 236 292 247 390 252 838 219 816 196 869 201 247 239 070 226 584 20 415 9,0

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA), Ministerio de Agricultura de Chile, a partir de informacin de distintas instituciones.

GRFICO 6

DISTRIBUCIN PROMEDIO DEL GASTO PBLICO RURAL REGIONAL POR COMPONENTE, 1997-2005
Infraestructura 35% Fomento productivo 52% Servicios sociales 13% Infraestructura Servicios sociales Fomento productivo

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA), Ministerio de Agricultura de Chile.

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO IV

En el Cuadro 7 se muestra el modo en que se distribuyeron en promedio, entre las distintas regiones del pas, los montos totales del gasto pblico rural en el perodo 1997-2005. Como se advierte, el 41 por ciento del total se concentr en solo tres regiones: X de Los Lagos, VIII del Bo Bo y IX de la Araucana. Cabe destacar que la macrozona constituida por estas tres regiones es de gran importancia para la ruralidad nacional, pues rene el 50,4 por ciento de las explotaciones agropecuarias, el 47 por ciento de la poblacin rural, y el 56 por ciento de los habitantes rurales en situacin de pobreza. De esa manera, la distribucin del gasto pblico reeja una focalizacin territorial favorable en cuanto a las necesidades y demandas sociales y productivas de esta macrozona. Por otro lado, destacan tambin con claridad los bajos montos del gasto destinado a las regiones extremas del pas, dado que las regiones I de Tarapac, II de Antofagasta, XII de Magallanes y la Antrtica Chilena recibieron solo el 5,7 por ciento del total (vanse el Cuadro 7, el Mapa 1 y el Grco 7).
CUADRO 7

DISTRIBUCIN REGIONAL DEL GASTO PBLICO RURAL, 1997-2005 (Porcentajes y millones de pesos de 2004)
Regin X VIII IX VII IV VI V Metropolitana XI III I XII II Subtotal NR TOTAL Nota: NR: Gastos que abarcan a ms de una regin. Promedio 31 427 31 067 30 046 23 498 21 975 16 048 15 088 13 181 8 802 5 900 4 788 4 566 3 646 210 032 16 552 226 584 Porcentajes 13,9 13,7 13,3 10,4 9,7 7,1 6,7 5,8 3,9 2,6 2,1 2,0 1,6 92,7 7,3 100,0

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA), Ministerio de Agricultura de Chile.

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MAPA 1

Divisin Poltica Administrativa Chile Continental

Regin de Tarapac
Capital Iquique

Regin de Antofagasta
Capital Antofagasta

Regin de Atacama
Capital Copiap

Regin de Coquimbo
Capital La Serena

Regin de Valparaso
Capital Valparaso

Regin Metropolitana de Santiago


Capital Santiago

Regin del Libertador Bernardo OHiggins


Capital Rancagua

Regin del Maule


Capital Talca

Regin del Biobo


Capital Concepcin

Regin de la Araucana
Capital Temuco

Regin de Los Lagos


Capital Puerto Montt

Regin Aisn del General Carlos Ibaez del Campo


Capital Coihaique

Regin de Magallanes y de La Antrtica Chilena


Capital Punta Arenas

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO IV

GRFICO 7

DISTRIBUCIN REGIONAL DEL GASTO PBLICO RURAL, 1997-2005 (Promedio, millones de pesos de 2004)
35 000

Millones de pesos de 2004

30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0


I II III IV V R. M. VI VII VIII IX X XI XII NR

Regiones

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA), Ministerio de Agricultura de Chile. Nota: NR: Gastos que abarcan a ms de una regin.

El Cuadro 8 y el Grco 8 ofrecen un contexto al gasto pblico rural y lo muestran en conjunto con la distribucin regional de otras variables vinculadas al mbito socioproductivo rural: la poblacin rural, el nmero de explotaciones agropecuarias y el PIB silvoagropecuario, cuyos patrones de distribucin territorial resultan de inters como punto de referencia.
CUADRO 8

DISTRIBUCIN REGIONAL DEL GASTO PBLICO RURAL, POBLACIN RURAL, EXPLOTACIONES AGROPECUARIAS Y PIB SILVOAGROPECUARIO (Porcentajes y millones de pesos de 2004)
Gasto pblico rural I 4 788 II 3 646 III 5 900 IV 21 975 V 15 088 Metropolitana 13 181 VI 16 048 VII 23 498 VIII 31 067 IX 30 046 X 31 427 XI 8 802 XII 4 566 Total regionalizado 210 032 NR 16 552 TOTAL 226 584 Regin (%) 2,3 1,7 2,8 10,5 7,2 6,3 7,6 11,2 14,8 14,3 15,0 4,2 2,2 100,0 Poblacin rural b 25 456 11 438 21 717 132 288 129 950 186 172 232 043 305 077 333 256 281 127 338 756 17 885 11 157 2 026 322 2 026 322 (%) 1,3 0,6 1,1 6,5 6,4 9,2 11,5 15,1 16,4 13,9 16,7 0,9 0,6 100,0 Explotaciones agropecuarias c 6 204 2 106 2 972 18 213 21 805 16 810 32 618 44 068 59 948 63 036 57 159 3 357 1 409 329 705 329 705 PIB silvoagro(%) pecuario d 1,9 15 942 0,8 0,6 2 143 0,1 0,9 37 037 1,9 5,5 89 536 4,5 6,6 198 182 10,1 5,1 288 092 14,6 9,9 375 714 19,1 13,4 265 831 13,5 18,2 276 047 14,0 19,1 167 512 8,5 17,3 232 575 11,8 1,0 11 183 0,6 0,4 10 487 0,5 100,0 1 970 281 100,0 (%) 1 970 281

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA), Ministerio de Agricultura de Chile. Promedio del perodo 1997-2005. b Censo Nacional de Poblacin, Instituto Nacional de Estadsticas (INE), 2002. c VI Censo Nacional Agropecuario, Instituto Nacional de Estadsticas (INE), 1997. d Banco Central de Chile, promedio perodo 1996-2003.

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GRFICO 8

DISTRIBUCIN REGIONAL DEL GASTO PBLICO RURAL, POBLACIN RURAL, EXPLOTACIONES AGROPECUARIAS Y PIB SILVOAGROPECUARIO
21,0 18,0

Porcentajes

15,0 12,0 9,0 6,0 3,0 0,0 I II III IV V R. M. VI VII VIII IX X XI XII

Regiones
Gasto pblico rural (%) Poblacin rural (%) Aporte PIB agrcola (%) Explotaciones agropecuarias (%)

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA), Ministerio de Agricultura de Chile, a partir de Censo Nacional de Poblacin, Instituto Nacional de Estadsticas (INE), 2002; VI Censo Nacional Agropecuario, Instituto Nacional de Estadsticas (INE), 1997, y Banco Central de Chile.

Como se desprende de estos cuadros y grcos, la concentracin regional de las dos primeras variables (gasto pblico rural y poblacin rural) es prcticamente la misma desde la VII a la X Regin, variables que tambin muestran coincidencia en lo concerniente a su monto ms bajo en las regiones extremas. No obstante, hay claras diferencias en la distribucin regional del PIB rural, pues el mayor aporte corresponde a la agricultura de las regiones centrales, especialmente las de mayor poder exportador (Metropolitana, VI, VII y VIII, estas tres ltimas en traslape con la macrozona antes mencionada). Sin embargo, la percepcin de esta magnitud cambia si la confrontamos con otros indicadores compuestos, con el objeto de ponderar el peso de las cifras absolutas (vanse los Grcos 9 y 10).
GRFICO 9

GASTO PBLICO RURAL PROMEDIO POR HABITANTE RURAL (Miles de pesos de 2004)
600 500 400 300 200 100 0 I II III IV V R. M. VI VII VIII IX X XI XII

Regiones

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA), Ministerio de Agricultura de Chile.

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO IV

GRFICO 10

GASTO PBLICO RURAL PROMEDIO POR EXPLOTACIN AGRCOLA (Miles de pesos de 2004)
3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 I II III IV V R. M. VI VII VIII IX X XI XII

Regiones

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA), Ministerio de Agricultura de Chile.

Al cambiar el campo de anlisis desde la dimensin agregada territorial a una ms particular, como la denida por el gasto rural promedio por habitante rural y el gasto por explotacin agrcola, el patrn de comportamiento del sistema regional se altera de manera signicativa. Tal como se muestra en los Grcos 9 y 10, la distribucin en las distintas regiones del gasto por habitante rural y por explotacin se comporta prcticamente en forma inversa al patrn antes descrito, que surge de la informacin consignada en el Grco 7. En efecto, con una tendencia sorprendentemente similar para ambas variables, las regiones extremas, que registraban los menores montos absolutos y relativos de gasto, destacan ahora por presentar los ms altos valores per cpita, mientras que las regiones ms favorecidas en cifras absolutas ven disminuida en forma notable su posicin relativa. Desafortunadamente, por no contar con informacin ms detallada acerca de los montos asignados a la totalidad de sus componentes (social, productivo y de infraestructura), sera aventurado proponer algn tipo de explicacin sobre el patrn de distribucin espacial del gasto, as como estimar cules son las eventuales carencias o supervit relativos presentes en el medio rural del pas. Sin embargo, dado que gran parte del gasto regional que se maneja en este anlisis est asociado a infraestructura y fomento productivo, podra decirse, a modo de hiptesis, que en las zonas extremas hay una mayor base de inversin, a causa posiblemente de sus mayores dicultades ambientales y su lejana con respecto a los principales mercados. Eso explica probablemente una tendencia a la discriminacin positiva en la focalizacin de los recursos, dado el mayor gasto per cpita que se ha ido asignando a ambos extremos del territorio nacional. En contraste, a pesar de los bajos montos per cpita asignados a las regiones del centro-sur, los mayores montos absolutos recibidos por estos territorios dan cuenta tambin de una mayor focalizacin geogrca, precisamente en las unidades socioproductivas correspondientes a la poblacin rural ms pobre y con mayores carencias. Por lo tanto, el hacer mayores esfuerzos para clasicar todos los componentes del gasto pblico rural, as como cautelar la continuidad de sus registros, permitira no solo profundizar el conocimiento acerca del equilibrio en la asignacin de los recursos pblicos, sino tambin mejorar la ecacia de los diversos programas, en el corto y en el mediano y el largo plazo, sobre una base explicativa territorial.

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115

4.

COMENTARIOS FINALES

Cabe recordar que el objetivo principal de este trabajo es poner a disposicin de la comunidad interesada las cifras sobre programas y lneas de inversin en el medio rural, antecedentes que ha recopilado la ODEPA gracias a la colaboracin sistemtica de un amplio sector de la institucionalidad pblica con injerencia en la materia. La informacin correspondiente a los distintos programas se ha presentado para una serie de nueve aos, lo que permite realizar diversos cruces y agregaciones posteriores entre los componentes. En las cifras globales destaca el mayor monto captado por los programas de fomento productivo, mientras que el resto se distribuye en servicios sociales (bsicamente educacin, salud y vivienda) y en infraestructura, en donde resalta el gasto en los subsectores de comunicaciones y transporte y en servicios bsicos vinculados a agua potable y alcantarillado, electricidad y telefona rural. Un hecho que sobresale es la complementariedad que hay entre estos componentes, cuyas variaciones, en casos signicativos, evolucionan en forma opuesta. Es interesante consignar que si bien el gasto pblico rural agregado por habitante rural no vari mucho durante el perodo de anlisis, el PIB agrcola por ocupado agrcola y por habitante rural se increment en forma signicativa. La explicacin de esta tendencia queda como tarea para prximos trabajos, a pesar de la asociacin observada entre crecimiento sectorial y gasto ejecutado en el componente de fomento productivo. Paralelamente, se intent conocer algunos patrones de distribucin territorial del gasto rural, tomando como referencia la divisin administrativa del pas, en donde destaca en forma clara la focalizacin del gasto hacia las unidades con mayor ruralidad, las explotaciones agropecuarias y los sectores ms pobres del campo. Del mismo modo, al anar los diagnsticos a indicadores per cpita, se observa un tratamiento preferencial hacia los habitantes de las regiones extremas del pas. Finalmente, es preciso reiterar las restricciones a que estn sujetos estos estudios y, en consecuencia, la limitacin en el alcance de las conclusiones y proyecciones acerca del trato que dan los gobiernos de la regin al mbito socioproductivo rural por medio de la poltica scal. Las dicultades para denir la ruralidad y los distintos umbrales para diferenciar los lmites de usuarios y la focalizacin de los programas, junto con la falta de diferenciacin entre los componentes urbanos y rurales en un segmento importante de los programas (sociales, productivos y de infraestructura), dicultan en mucho la emisin de diagnsticos concluyentes acerca del alcance real de las polticas estatales referidas a este mbito. Por eso destacan las iniciativas constantes de la FAO tendientes a continuar y mejorar el monitoreo de estas actividades, as como su voluntad de propiciar estudios que profundicen la bsqueda de eventuales relaciones causales entre la ecacia del gasto pblico rural y el aporte del sector agrcola a la economa en su conjunto (al respecto, vanse Lpez, 2004; Santos, 2005, y Santos y Ortega, 2006). Sin embargo, cualquiera que sea el balance que resulte de este tipo de anlisis, la importancia que reviste el sector rural para la preservacin de la cultura de nuestros pases, por un lado, y sus requerimientos de carcter econmico, social y tico, por otro, nos obligan a continuar trabajando en forma conjunta con la comunidad nacional e internacional, para despejar las mltiples interrogantes que continuan surgiendo sobre estas materias.

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO IV

BIBLIOGRAFIA

Apey, A. y Kerrigan, G. 2001. Gasto pblico para el desarrollo agrcola y apoyo a las reas rurales: Chile1996-2000. Serie Gasto pblico en el sector agrcola y las reas rurales, Vol. 4. FAO, Santiago de Chile, 1-27. FAO. 2006. Discusin preparatoria para el proceso de actualizacin y reclasicacin de la base de datos de Gasto Pblico Rural (GPRural). http://www.rlc.fao.org/foro/gasto Lpez, R. 2004 Effect of the structure of rural public expenditure on agriculture growth and rural poverty in Latin America. IADB papers 12/04, RUR-04-01, E S. Santos, J. 2005. Gasto pblico para el desarrollo rural en Chile: lecciones para Amrica Latina y el Caribe. Documento de trabajo, FAO. Santiago de Chile. Santos, J. y Ortega, J. 2006. Eciencia tcnica del gasto pblico rural: un anlisis de fronteras estocsticas para pases de Amrica Latina y el Caribe. Documento de trabajo, FAO. Santiago de Chile.

CUADRO 1

EVOLUCIN Y DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO RURAL EN FOMENTO PRODUCTIVO, 1996-2004 (Millones de pesos de 2004)
1996 97.587 3.755 31.622 8.436 1.796 22.043 26.343 3.592 8.110 105.697 116.674 4.225 45.220 11.318 4.798 22.323 24.357 4.433 8.710 125.384 139.610 5.175 54.253 17.758 5.774 25.656 26.201 4.793 8.443 148.053 141.236 6.351 51.623 20.451 8.682 24.938 24.996 4.195 7.982 149.218 140.707 6.782 44.384 19.693 12.613 30.283 24.572 2.380 8.686 149.393 158.812 7.099 41.917 20.350 14.671 43.202 29.004 2.569 9.195 168.007 151.028 8.446 37.650 21.759 11.094 39.511 29.991 2.577 9.591 160.619 158.254 8.245 30.673 28.856 10.410 45.834 31.651 2.585 11.109 169.363 155.857 7.985 31.025 19.383 8.899 50.835 35.048 2.682 13.593 169.450 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Programas de fomento productivo

A) a)

Fomento productivo global Agrcola - Perfeccionamiento y desarrollo de mercados - Desarrollo del riego - Innovacin y gestin - Programa recuperacin de suelos degradados - Fomento forestal - Mejoramiento sanitario - Comunicaciones y servicios de informacin b) Pesca y acuicultura Subtotal Fomento productivo global (a + b)

Anexo estadstico

B) a) 65.911 871 11.702 816 43.814 0 3.755 4.953 653 66.564 29.391 201.652 36.667 237.472 27.726 255.359 8.137 5.477 1.147 75.421 9.260 8.007 1.198 79.580 0 1.906 5.186 7.633 10.022 932 84.601 20.335 254.154 5.712 6.961 12.256 1.190 87.220 21.240 257.853 74.274 1.826 13.248 2.608 42.978 78.382 2.233 13.454 3.595 39.927 83.669 4.312 14.158 7.574 34.784 86.030 5.176 15.409 10.828 29.688

88.498 4.935 13.792 12.102 27.584 9.465 7.031 13.589 1.420 89.918 21.838 279.763

88.971 4.653 16.105 12.598 26.126 7.086 6.227 13.528 2.648 1.002 89.973 23.692 274.284

80.141 3.773 13.974 12.507 32.769 419 1.048 13.345 2.306 1.258 81.399 25.153 275.915

92.282 3.718 16.274 13.166 33.951 5.364 853 13.714 5.242 1.280 93.562 26.271 289.283

Fomento productivo focalizado Agrcola - Riego campesino - Innovacin y gestin - Programa recuperacin de suelos degradados - Crditos - Desarrollo y tecnicacin agrcola, ganadera y forestal - Desarrollo rural - Adquisicin de tierras a indgenas - Otros b) Pesca y Acuicultura Subtotal Fomento productivo focalizado (a + b)

C)

Gastos de operacin

EL GASTO PBLICO EN LAS REAS RURALES DE CHILE, 1996-2004:INTENTO DE RASTREABILIDAD, CUANTIFICACIN Y CLASIFICACIN

ALFREDO APEY GUZMN Y REN DELGADO ARRATIA

Total Fomento productivo (A+B+C)

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA) sobre la base de informacin de diversas instituciones.

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CUADRO 2

CAPTULO IV

EVOLUCIN Y DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO RURAL EN INFRAESTRUCTURA, 1996-2004 (Millones de pesos de 2004)
1996 82.784 77.232 4.409 653 490 30.152 13.824 490 13.552 2.286 112.936 137.539 118.366 100.158 136.305 117.166 41.570 18.203 4.225 17.108 2.034 38.729 8.933 2.996 24.839 1.961 33.154 6.293 2.564 24.297 34.864 7.734 1.011 26.119 33.060 10.817 0 22.243 28.344 7.730 3.078 17.536 95.483 23.337 11.389 0 11.948 89.084 95.969 84.808 7.928 2.086 1.147 79.637 74.898 2.233 1.580 926 67.004 61.761 2.738 1.573 932 101.441 94.182 5.117 833 1.309 84.106 71.801 7.775 1.623 2.907 67.139 56.188 5.941 2.004 3.006 65.747 56.454 6.568 1.258 1.467 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 58.270 49.981 6.522 1.036 731 26.941 8.533 4.145 14.263 85.211

Programas de Infraestructura

A. Infraestructura de transporte y comunicaciones Obras viales (caminos secundarios, comunales, cordilleranos) Puertos y facilidades pesqueras Aeropuertos Transporte insular

B. Infraestructura servicios sociales bsicos Electricacin Telefona Agua potable Otros

Total Infraestructura (A+B)

POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA), sobre la base de informacin de diversas instituciones.

CUADRO 3

EVOLUCIN Y DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO RURAL EN SERVICIOS SOCIALES, 1996-2004 (Millones de pesos de 2004)
1996 44.304 57.257 16.709 871 1.143 3.266 381 3.429 1.470 128.830 39.640 49.654 24.775 574 1.200 3.182 365 2.816 2.191 124.397 35.352 24.512 25.384 1.035 1.362 3.704 327 4.358 2.451 98.485 1997 1998 1999 33.910 23.947 26.627 1.165 1.340 4.428 350 1.806 2.447 96.020 2000 47.537 30.759 26.833 1.249 1.309 5.890 357 4.522 2.201 120.657 2001 47.056 132.108 27.044 744 1.555 4.800 338 6.085 1.487 221.217 2002 52.037 153.461 29.347 859 1.288 7.587 859 10.164 3.364 258.966 2003 59.039 21.729 28.227 1.188 1.677 5.939 1.048 8.943 2.865 130.655 2004 69.486 16.092 31.513 610 1.524 7.985 914 8.229 2.499 138.852

Programas de servicios sociales

Salud Educacin Vivienda Recreacin y deportes Transporte Promocin grupos etnicos Promocin mujeres Capacitacin Desarrollo productivo FOSIS Total Servicios sociales

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA) sobre la base de informacin de diversas instituciones.

EL GASTO PBLICO EN LAS REAS RURALES DE CHILE, 1996-2004:INTENTO DE RASTREABILIDAD, CUANTIFICACIN Y CLASIFICACIN ALFREDO APEY GUZMN Y REN DELGADO ARRATIA

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CUADRO 4

EVOLUCIN Y COMPOSICIN DEL GASTO PBLICO RURAL EN FOMENTO PRODUCTIVO SEGN SUBCOMPONENTES, 1996-2004 (Millones de pesos de 2004)
Aos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Promedio Desviacin estndar Coeciente variacin Fomento productivo global 105 697 125 384 148 053 149 218 149 393 168 007 160 619 169 363 169 450 149 465 21 683 14,5 Fomento productivo focalizado 66 564 75 421 79 580 84 601 87 220 89 918 89 973 81 399 93 562 83 138 8 442 10,2 Gastos de operacin 29 391 36 667 27 726 20 335 21 240 21 838 23 692 25 153 26 271 25 813 5 076 19,7 Total 201 652 237 472 255 359 254 154 257 853 279 763 274 284 275 915 289 283 258 415 26 587 10,3

Fuente: Elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA) sobre la base de informacin de diversas instituciones.

CUADRO 5

EVOLUCIN Y COMPOSICIN DEL GASTO PBLICO RURAL EN INFRAESTRUCTURA SEGN SUBCOMPONENTES, 1996-2004 (Millones de pesos de 2004)
Aos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Promedio Desviacin estndar Coeciente variacin Transporte y comunicaciones 82 784 95 969 79 637 67 004 101 441 84 106 67 139 65 747 58 270 78 011 14 635,1 18,8 Servicios sociales bsicos 30 152 41 570 38 729 33 154 34 864 33 060 28 344 23 337 26 941 32 239 5 749,2 17,8 Total 112 936 137 539 118 366 100 158 136 305 117 166 95 483 89 084 85 211 110 250 19 168,1 17,4

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA) sobre la base de informacin de diversas instituciones.

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO IV

CUADRO 6

EVOLUCIN Y COMPOSICIN DEL GASTO PBLICO RURAL EN SERVICIOS SOCIALES SEGN SUBCOMPONENTE, 1998-2004 (Millones de pesos de 2004)
Aos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Promedio Desviacin estndar Coeciente variacin Salud 44 304 39 640 35 352 33 910 47 537 47 056 52 037 59 039 69 486 47 596 11 410 24,0 Educacin 57 257 49 654 24 512 23 947 30 759 132 108 153 461 21 729 16 092 56 613 50 932 90,0 Vivienda 16 709 24 775 25 384 26 627 26 833 27 044 29 347 28 227 31 513 26 273 4 127 15,7 Otros 10 560 10 328 13 237 11 536 15 528 15 009 24 121 21 660 21 761 15 971 5 264 33,0 Total 128 830 124 397 98 485 96 020 120 657 221 217 258 966 130 655 138 852 146 453 55 748 38,1

Fuente: elaborado por la Ocina de Estudios y Polticas Agrcolas (ODEPA) sobre la base de informacin de diversas instituciones.

EL GASTO PBLICO EN LAS REAS RURALES DE CHILE, 1996-2004:INTENTO DE RASTREABILIDAD, CUANTIFICACIN Y CLASIFICACIN ALFREDO APEY GUZMN Y REN DELGADO ARRATIA

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Anexo metodolgico
Los programas considerados para cuanticar el gasto por categora y mbitos principales de inters son los siguientes:

Fomento productivo
Entre los programas de fomento productivo de actividades agropecuarias, forestales y de pesca artesanal se encuentran: Fomento productivo global: perfeccionamiento de mercados, desarrollo del riego, innovacin y gestin, programa de recuperacin de suelos degradados, fomento forestal, mejoramiento sanitario, comunicaciones y servicios de informacin. Fomento productivo focalizado en la pequea agricultura: riego campesino, innovacin y gestin, programa de recuperacin de suelos degradados, crditos, desarrollo y tecnicacin de la ganadera. La lnea de desarrollo rural comprende los programas PRODECOP-secano de las regiones VI, VII y VIII, PRODECOP-FIDA Regin IV, y al programa de desarrollo de reas rurales pobres, todos bajo la direccin del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP). Sector pesca y acuicultura: programas de apoyo de orientacin general y focalizados en el segmento artesanal. Informacin aportada por la Subsecretara de Pesca y el Servicio Nacional de Pesca. Gastos de operacin: Gastos de operacin del Ministerio de Agricultura.

Infraestructura
Vialidad
Los recursos asignados por la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) provienen del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y se destinan a proyectos de conservacin y mejoramiento de caminos comunales secundarios. En el caso de los recursos provenientes del Ministerio de Obras Pblicas (MOP), las cifras corresponden al gasto efectivamente ejecutado en los programas de Mantenimiento y conservacin vial comunal, Rutas costeras y Rutas cordilleranas.

Caletas pesqueras
Corresponde a la inversin efectivamente realizada para dotar de infraestructura portuaria bsica y complementaria a las caletas de pescadores artesanales que no dispongan de ella, as como para mejorar las obras existentes.

Pequeos aerdromos
Son los gastos efectivos en programas que apuntan a conservar y mejorar pequeas pistas para una operacin regular de aviones bimotores y monomotores livianos. Se localizan principalmente en las regiones con dicultades de acceso (VIII, X y XI).

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO IV

Conexiones insulares
Programa destinado a dotar de infraestructura de transporte martimo que contribuya a mejorar las condiciones de seguridad del transporte de personas y carga, as como a disminuir el aislamiento de las localidades rurales.

Electricacin rural
Corresponde a fondos asignados a las regiones con recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional. El subsidio est enfocado especcamente a la inversin necesaria para los proyectos de electricacin rural, destinados a superar los dcit de cobertura en electricacin de los sectores ms aislados y pobres del pas.

Telefona rural
Corresponde a subsidios provenientes del Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones, orientado a promover la instalacin de telfonos pblicos en sectores de bajos ingresos y baja densidad telefnica.

Agua potable rural


Programa ejecutado por la SUBDERE para proveer de agua potable a las comunidades rurales concentradas. Las cifras indicadas corresponden al presupuesto asignado anualmente a las regiones para la ejecucin del programa.

Servicios sociales
Salud
Ministerio de Salud: corresponde al gasto en las comunas rurales segn los siguientes criterios de inversin: aporte per cpita; asignacin de desempeo difcil; centros de salud familiar; laboratorios bsicos; bono Ley 19.429; programa odontolgico para mujeres jefas de hogar; especialidades ambulatorias; programa de mejoramiento de la APS; sbados 2001; fondo de incentivo regional; MJH 2001; promocin de la salud (PROMOS); servicios de atencin primaria de urgencia (SAPU); programa de perfeccionamiento y capacitacin para funcionarios - Ley 19.378; salas ERA y rayos; otros recursos extraordinarios; consultorios nuevos.

EL GASTO PBLICO EN LAS REAS RURALES DE CHILE, 1996-2004:INTENTO DE RASTREABILIDAD, CUANTIFICACIN Y CLASIFICACIN ALFREDO APEY GUZMN Y REN DELGADO ARRATIA

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La SUBDERE informa de los fondos asignados a los proyectos de salud rural, que quedan identicados como tales en el nombre del proyecto, as como los asignados en comunas rurales.

Educacin rural
Informacin del Ministerio de Educacin: fondo de proyectos de mejoramiento educativo (PME); programa Conozca a su hijo; educacin bsica rural; infraestructura.

La SUBDERE informa de los fondos asignados a los proyectos de educacin rural, que quedan identicados como tales en el nombre del proyecto o son desarrollados en comunas denidas como rurales.

Vivienda rural
Comprende el gasto efectuado anualmente por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) en los siguientes programas: subsidio habitacional rural, dirigido a individuos o grupos del sector rural; viviendas progresivas SERVIU. Destinadas a familias individuales o grupos organizados que deseen iniciar la construccin de su casa con una habilitacin inicial mnima de bao y cocina, posteriormente ampliable; viviendas bsicas SERVIU. El programa entrega una vivienda nueva sin terminaciones, compuesta de bao, cocina, estarcomedor y dos dormitorios; programa especial de trabajadores. Su objetivo es entregar un subsidio habitacional a trabajadores que cuenten con un aporte de sus empleadores, para complementar el ahorro del beneciario y el crdito hipotecario que obtenga para nanciar la adquisicin de la vivienda.

Los datos proporcionados por el MINVU se reeren al gasto efectivo anual, en unidades de fomento (UF), en cada uno de estos programas. En el caso de los programas: Viviendas progresivas SERVIU, Viviendas bsicas SERVIU y Programa especial de trabajadores, las cifras corresponden a lo efectivamente gastado en proyectos ejecutados en comunas denidas como rurales.

Recreacin y deportes
Considera las inversiones en las reas rurales correspondientes al Instituto Nacional de Deportes de Chile

Subsidios al transporte
Corresponden al gasto efectivo realizado por la Subsecretara de Transportes, en subsidio o subvencin de las tarifas de carga y pasajeros, dirigidos a transporte martimo, lacustre, uvial, areo y terrestre, que permitan la conectividad entre localidades rurales con centros mayores o exclusivamente entre estas.

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POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CAPTULO IV

Promocin de grupos tnicos


Gastos de la Corporacin de Desarrollo Indgena (CONADI) distintos del Fondo de Tierras y Aguas Indgenas.

Promocin de las mujeres


Convenio entre el INDAP y la Fundacin Promocin y Desarrollo de la Mujer (PRODEMU).

Capacitacin
Informado por el Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE), abarca las siguientes reas de inters: franquicia pblica; trabajadores agrcolas; comunidades indgenas; pro rural.

Regularizacin de tierras y aguas indgenas.


Corresponde al gasto efectivo efectuado por la CONADI a travs del Fondo de Tierras y Aguas Indgenas.

Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS)


Entre otras acciones con nes sociales, incluye un programa destinado a nanciar iniciativas presentadas por los beneciarios (microempresarios, pequeos productores, entre otros), cuyo objetivo sea mejorar la productividad y rentabilidad de sus unidades productivas.