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19/4/2011

Revista de Histria da Biblioteca Naci

O pacto dos estados


O pacto dos estados
por Renato Lessa

Outros deram minha poltica a denominao de poltica dos governadores. Talvez tenha sido mais acertado se dissessem poltica dos estados. Esta denominao exprimiria melhor o meu pensamento. Foi desse modo que o presidente Manuel Ferraz de Campos Sales (1898-1902) definiu, em seu livro Da propaganda presidncia (1908), o arranjo poltico inaugurado em seu governo. Um arranjo que haveria de durar at 1930 e que, apesar de sua estabilidade e durabilidade, no ficou imune crtica dos contemporneos. Sylvio Romero, um dos mais prestigiosos intelectuais brasileiros nos anos iniciais da Repblica, convidado em maio de 1908 a proferir conferncia sobre a situao poltica e social do pas, escolheu como ngulo de ataque atividade de sua predileo o tema das oligarquias. Para ele, o Brasil de ento era uma ditadura desarticulada, de joelhos perante o exrcito e repartida em oligarquias fechadas, em que campeiam o filhotismo, a denegao da justia, o desconhecimento de direito aos adversrios, a opresso das oposies, a impunidade dos amigos e correligionrios. Embora forte, a acusao no era original. O mais cido crtico das oligarquias, e do arranjo poltico que com elas estabeleceu o presidente Campos Sales, foi exatamente seu irmo, Alberto Sales, que em 1901 diagnosticou o divrcio completo entre a poltica e a moral. Ele reconhecia como reprovveis os pactos firmados entre os governadores e o Congresso, em que eram esquecidos e desprezados os deveres constitucionais para que todos pudessem se entregar gatunagem e licena, enchendo as algibeiras com o produto do imposto e afugentando os honestos com a perseguio poltica. Para ele, o mundo oficial nos estados, que devia representar o escol da populao, no passava poca, com carssimas excees, de verdadeiros grupos de bandidos, organizados sombra da Constituio e das leis. De que mundo falavam Sylvio Romero e Alberto Sales? Pela datao de suas opinies, percebemos que elas estavam referidas aos anos iniciais da experincia republicana. H aqui um curioso contraste entre a novidade do regime e o desencanto com as suas prticas. A chave para o entendimento desse paradoxo pode ser encontrada no prprio desenho e na operao da clebre poltica dos governadores, ou dos estados, da lavra de Campos Sales. Na histria republicana brasileira, o governo de Campos Sales representa o incio da rotinizao do regime, ou seja, o estabelecimento das normas de funcionamento poltico da Repblica Velha, que tinha na alternncia de presidentes entre Minas e So Paulo e no voto de cabresto seus maiores exemplos. Embora tenha cabido ao presidente Floriano Peixoto (1891-4) a fama de Consolidador da Repblica, em funo da neutralizao das ameaas de restaurao da monarquia ocorridas em seu governo, coube ao governo de Campos Sales estabelecer as rotinas polticas e institucionais da nova ordem. O sistema poltico, embora j configurado em termos formais pela Carta de 1891 que estabelecia, como dispositivos fundamentais, a Repblica como forma de governo, o presidencialismo como sistema de governo, o federalismo e a diviso dos poderes , ganha contornos mais concretos atravs de um pacto no escrito entre o presidente e os chefes polticos estaduais. A formulao desse pacto trazia o reconhecimento, por parte de Campos Sales, da preexistncia de uma distribuio natural do poder na sociedade brasileira. Embora as bases legais do poder poltico tenham sido estabelecidas pela Constituio de 1891, importava a Campos Sales considerar as suas bases reais, segundo ele contidas nos estados e em seus chefes polticos. A escolha dos estados como base de sustentao da Repblica decorre de uma avaliao da experincia dos dez primeiros anos do regime, marcados por forte instabilidade. Vrios so os fatores da desordem da poltica brasileira entre 1889 e 1898. Antes de tudo, a Proclamao teve como conseqncia necessria a ruptura com as tradies institucionais do Imprio, mas sem a introduo imediata de novas regras, o que implicou, de imediato, duas novas fontes de instabilidade: a ao poltica direta dos militares e uma feroz luta pelo controle poltico dos estados. O desafio maior, legado pela catica primeira dcada republicana posteridade do regime, dizia respeito a como definir um novo marco de unidade poltica nacional. Na tentativa de criar novas instituies, os inventores da Carta de 1891 foram extremamente zelosos em imaginar as partes componentes do novo sistema poltico em sua total independncia. O valor autonomia presente nas dilatadas atribuies do Legislativo, na virtual irresponsabilidade poltica do Executivo e na intocabilidade legal dos estados falou mais alto que o valor integrao. O somatrio das partes do sistema poltico deveria ser conseqncia automtica e espontnea de sua mxima diferenciao.

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19/4/2011 Revista de Histria da Biblioteca Naci A experincia da primeira dcada republicana provou o contrrio. No final do governo Prudente de Moraes (1894-8), ficou evidente que a liberdade do Executivo, do Legislativo e dos poderes estaduais no tendia ao equilbrio institucional, gerando conflitos de soberania e, por extenso, incerteza.
A nova institucionalizao republicana proposta por Campos Sales evitava o fortalecimento das instituies representativas clssicas. A estabilidade, a seu juzo, derivaria de um acordo entre o governo nacional e os chefes estaduais. O principal objetivo de Campos Sales foi o de resolver o seguinte problema: sendo o presidente e o Congresso escolhidos pelo voto direto dos cidados, como garantir o controle do primeiro sobre o segundo? Com relao a esse dilema, j antes da eleio, e atravs de seu Manifesto eleitoral, redigido e apresentado em outubro de 1897, Campos Sales defendeu a seguinte teoria: os estados so autnomos, o Parlamento digno e fundamental, mas quem manda o presidente. Para tal, uma vez eleito, necessrio entender-se com os chefes estaduais e controlar o Congresso. O prprio funcionamento da Cmara contribua para tornar o resultado das eleies legislativas a serem realizadas em 1900 impondervel. Segundo a Carta de 1891, a deciso final a respeito da composio do Congresso cabia a ele prprio, atravs da Comisso de Verificao de Poderes. Na verdade, as eleies eram controladas pelos executivos estaduais, durante as apuraes, e pelo Legislativo nacional, no reconhecimento final dos eleitos e na degola dos inimigos. Esse era o corao do Legislativo, poder dotado da magia de engendrar a si mesmo. A comisso era composta por cinco parlamentares, no incio da instalao da nova Cmara, nomeados pelo parlamentar mais idoso entre os presumidamente eleitos, que ocupava ento a presidncia da Casa. Como notou Campos Sales, a questo estava assim entregue a um certificado de idade. A inovao poltica promovida pelo presidente consistiu em alterar o regimento interno da Cmara. O objetivo era restringir, ao mesmo tempo, o alto grau de aleatoriedade e o poder que a Cmara tinha sobre a sua renovao. Atravs de reforma do regimento, o presidente da Cmara passa a ser o da legislatura anterior (Vaz de Mello, mineiro e aliado do presidente) e o diploma que atesta a eleio dos deputados passa a ser a ata geral da apurao da eleio, assinada pela maioria da Cmara Municipal, encarregada por lei de coordenar a apurao eleitoral. As eleies, dessa forma, j vm praticamente decididas antes que a Comisso delibere a respeito dos reconhecimentos. Na maior parte dos casos, a degola da oposio feita na expedio dos diplomas pelas juntas apuradoras, controladas pelas situaes locais. Em caso de dvida a respeito da eleio de algum postulante, o novo modelo socorre-se da teoria da presuno, tambm da lavra de Campos Sales: caso ocorra disputa entre candidatos que exibem diplomas e lutam pela mesma vaga, opera a presuno a favor daquele que se diz eleito pela poltica dominante no respectivo estado. A Cmara a expresso da direo poltica dos chefes estaduais. A legitimidade da Cmara no derivava, portanto, das formalidades legais, mas da ao dos ordenadores de voto. Mandato legtimo todo aquele que tem por origem a poltica oficial de seu estado. Para a montagem dessa verdadeira reforma poltica, Campos Sales dirigiu-se diretamente aos chefes estaduais mais importantes para tornar a modificao do regimento efetiva. A poltica que da resulta recebe ampla aceitao dos chefes dos poderes estaduais. Ela garante aos grupos detentores do poder condies de eternizao nos governos estaduais. Estavam definidas as bases do grande condomnio oligrquico caracterizado, segundo Rui Barbosa, pelo absolutismo de uma oligarquia to opressiva em cada um de seus feudos quanto a dos mandarins e paxs. As primeiras eleies realizadas sombra desse pacto, em 1900, foram assim descritas pelo jornalista Alcindo Guanabara: o que se passa nas sees eleitorais mera comdia para aparentar que se observa a lei. Como de hbito, aparecem na Cmara duplicatas de diplomas, submetidas agora a um novo poder: a guilhotina Montenegro, assim chamada a propsito do desempenho do lder da maioria, Augusto Montenegro. Sua eficcia foi total, segundo o mesmo jornalista: Estado por estado, os oposicionistas (...) foram executados sem demorado sofrimento. A Cmara, assim configurada, passa a ser um espelho da distribuio natural do poder. Com Campos Sales, a Repblica encontrou a sua rotina. Como toda ordem emergente, esta tambm tratou de negar o passado. O singular, nesse caso, foi que, do ponto de vista da construo institucional, as regras definidas pelo pacto oligrquico no tiveram como contraponto o regime que a Repblica substituiu. A referncia negativa para a nova ordem no foi o antigo regime, mas a infncia do prprio regime republicano. A lgica poltica do pacto oligrquico e a definio do governo como instrumento de administrao podem, pois, ser enquadradas como sendo a busca por um princpio de ordem, um equivalente funcional do Poder Moderador. Campos Sales foi o presidente menos votado em toda a histria republicana. Foi eleito com apenas 174.578. votos, 116.305 a menos que seu antecessor, Prudente de Moraes, e 141.670 a menos que seu sucessor, Rodrigues Alves (1902-6). Tratava-se, com certeza, de uma Repblica com cidados impotentes em termos polticos, porm no desprovidos de capacidade de expresso. o que atesta a descrio feita pelo publicista Jos Maria dos Santos,

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19/4/2011 Revista de Histria da Biblioteca Naci quando da despedida de Campos Sales, em 1902, da capital da Repblica.
Quando o seu bota-fora surgiu na praa fronteiria estao, levantou-se da massa popular, que se comprimia por trs dos cordes de polcia, uma assuada verdadeiramente indescritvel. Por cima das linhas de soldados, vinha-lhe em meio aquela fragorosa corrente de injrias, toda uma saraivada de projteis, (...) desde ovos e legumes adquiridos nas quitandas da vizinhana, at frutos verdes arrancados s jaqueiras do campo de Santana. Essa manifestao da plebe carioca, que se estendeu furiosa por dez quilmetros, acompanhando o comboio, parte obrigatria de qualquer avaliao do governo Campos Sales. Renato Lessa professor titular de teoria poltica do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj) e da Universidade Federal Fluminense (UFF) e doutor em cincia poltica pelo Iuperj. autor de A inveno republicana: Campos Sales, as bases e a decadncia da Primeira Repblica brasileira (Topbooks, 2000).

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