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La poltica Holandesa de la droga

Contenido
1. Introduccin y planteamiento 1. El desarrollo de la poltica holandesa sobre la droga 2. Estado de cosas y evaluacin 3. Complicaciones y nuevas tendencias 4. Puntos de partida para la poltica del futuro 5. Conclusiones 2. La poltica con respecto al consumo de drogas duras 1. Volumen y carcter 2. La poltica con respecto al consumo del XTC 3. Criminalidad, molestia y toxicmanos 4. Medidas administrativas contra la molestia 5. El instrumentario jurdico 6. Turismo de drogas duras 3. Prevencin, atencin y tratamiento de drogadictos 1. La importancia de renovar la atencin 2. Renovacin de la asistencia y prevencin 3. Mejor armonizacin dentro de la asistencia a la toxicomana 4. Diferenciacin de la atencin intramural 5. Directiva y estructura de financiacin de la atencin ambulatoria 6. Coaccin y presin en la atencin a toxicmanos 7. Suministro de herona por prescripcin mdica 8. Garanta y evaluacin 4. La poltica de la droga blanda y los coffeeshops 1. Volumen e ndole del consumo de cannabis 2. El volumen del mercado de drogas blandas en Holanda 3. Reglamentacin de los coffeeshops 4. Los coffeeshops y la criminalidad organizada 5. Narcoturismo y coffeeshops 5. El mantenimiento de la Ley del Opio 1. Averiguacin y persecucin del narcotrfico 2. Resultados de las averiguaciones 3. El papel de la criminalidad organizada 4. Actualizacin del plan de enfoque de la criminalidad organizada 1

5. Cooperacin internacional en la lucha contra las drogas 6. El cultivo de marihuana holandesa

Conclusiones y propsitos de gestin Estimacin de las consecuencias financieras del informe de la droga Literatura Anexo I Anexo II Anexo III

1. Introduccin y planteamiento

1.1. El desarrollo de la poltica holandesa sobre la droga*


En los aos sesenta y setenta aument fuertemente el consumo de drogas, como los productos derivados de la planta de camo y los opiceos, en los pases de Europa occidental y en Norteamrica. Muchos teman que esto originara un problema explosivo de salud pblica. Por tal motivo en parte, se establecieron nuevos marcos de gestin para combatir la droga, tanto nacionales como internacionales. A partir de entonces el nivel de consumo de los diferentes tipos y formas de drogas en esos pases ha mostrado notables fluctuaciones y cambios recprocos. En algunos pases, el consumo total de drogas registr un aumento ulterior. En otros, entre los cuales se cuenta Holanda, pareca que el volumen de consumo se haba estabilizado ms o menos segn el nivel alcanzado alrededor de 1980. El consumo de cannabis y opiceos no ha disminuido de manera radical, ni menos an se ha proscrito. Para quienes esperaban que mediante la poltica enrgica de los poderes pblicos se podra proscribir la droga, el resultado ha sido decepcionante. Dadas las experiencias internacionales anteriores adquiridas con el enfoque de mercados de productos o servicios ilcitos, caba esperar, sin embargo, que con las intervenciones de las autoridades no se lograran ms que resultados limitados. En Holanda, en especial por tal motivo, la poltica seguida ha tenido siempre el objetivo ms modesto de mantener bajo control, o hacer controlable, el consumo de drogas de riesgo como problema sanitario y social. Medida segn este objetivo, la poltica holandesa de la droga ha alcanzado buenos resultados. El consumo de las drogas mencionadas no ha tenido aceptacin en Holanda a una escala mucho mayor de la que se daba ya en los aos setenta y, bajo el aspecto mdico, el consumo no ha sido tampoco de ndole ms grave. Tanto el consumo de alcohol como el de nicotina exigen, bajo el punto de vista sanitario, tanto en Holanda como en otras partes del mundo occidental, un precio incomparablemente mucho ms alto que el consumo de todas las drogas juntas clasificadas bajo la Ley del Opio*. Siguiendo el ejemplo del dictamen del Grupo de Trabajo de narcticos (1972)*, el gobierno holands de entonces no vio ningn motivo para adoptar como punto de partida el hecho de que cada consumo de las mencionadas drogas incluye ya de por s inaceptables riesgos colectivos. Semejante juicio dependera a la vez de las circunstancias bajo las cuales se desarrolla y del grado en que el consumo tiene lugar. A base de esta consideracin se eligieron, como objetivo central de la poltica, la prevencin y el control de los riesgos colectivos e individuales que emanan del consumo de drogas. La as formulada poltica holandesa de la droga ha permanecido inalterada desde entonces*. Segn esta idea, la administracin pblica tiene la misin de evitar en lo posible que los ciudadanos jvenes, en especial, empiecen a consumir drogas, y la tarea de ofrecer asistencia mdica y/o social a los drogadictos problemticos, con el objeto de aliviar sus apuros (la llamada reduccin del mal). El legislador holands ha hecho una distincin, a base de consideraciones cientficas, entre drogas y riesgos inaceptables para la salud y productos derivados del camo, cuyos riesgos se consideran menos graves (las llamadas drogas blandas y drogas duras, respectivamente). Los intereses a proteger mediante el derecho penal son segn la visin holandesa primariamente intereses de la salud pblica. Por consiguiente, la poltica sobre la droga ha sido diferenciada en Holanda segn el grado de gravedad del dao de salud potencial que se origina con el uso o abuso de las drogas en cuestin. El consumo de drogas en Holanda, como en muchos otros pases, no es punible de por s*. El consumidor de drogas duras es considerado ms como un paciente que como un criminal. De acuerdo con este punto de vista, se ha realizado en Holanda un extenso conjunto diferenciado de facilidades de prevencin y asistencia. La justicia ha manejado siempre como punto de partida que para los drogadictos es preferible escoger un tratamiento mdico en vez de sufrir una pena privativa de libertad. A pesar de los resultados decepcionantes que se dan a veces, con respecto al tratamiento y/o la reincidencia se ha seguido manteniendo este punto de vista y se han buscado siempre nuevos derroteros para ponerlo en prctica. La poltica holandesa con respecto a los toxicmanos va dirigida a limitar el riesgo y el dao, y con ello a la integracin social de los drogadictos. La prevencin, la asistencia ambulatoria e intramural estn en manos de colaboradores expertos que trabajan en el seno de organizaciones dirigidas por profesionales. En Holanda se destinan aproximadamente 160 millones de florines (unos 100 millones de dlares) a la atencin de drogadictos (en clnicas y centros de asistencia ambulatoria, entre otros). En comparacin con el extranjero, este importe es alto. La asistencia a drogadictos no va dirigida exclusivamente a 3

alcanzar una abstinencia total con todos los adictos, es decir a la deshabituacin completa de los exadictos, sino que aspira, con relacin a los grupos meta descritos ulteriormente, al mejoramiento de su situacin mdica y a su funcionamiento social, ofrecindoles por ejemplo buenas facilidades mdicas, suministro de metadona, canje de jeringuillas y formas de acogida diurna y nocturna. Por lo dems, la poltica holandesa de la droga est orientada igual que en otros lugares a mantener lo ms elevada posible la barrera para el consumo de drogas duras, por medio de un enrgico enfoque penal del narcotrfico. La compra de drogas duras tiene lugar en Holanda tambin en la ilegalidad y la localizacin de organizaciones criminales que se dedican al trfico de drogas blandas y duras, constituye una mxima prioridad del cuerpo de polica judicial desde hace muchos aos. La gran dedicacin de los servicios de localizacin y control holandeses se desprende, entre otras cosas, de las grandes cantidades de drogas confiscadas (comparar con 5.2). La poltica sobre la droga sigue, pues, en lneas generales el patrn de lucha internacional. La produccin y el trfico se tratan con mano dura bajo el aspecto penal, de acuerdo con el Tratado Simple de las Naciones Unidas. Anualmente, el ministerio Pblico trata por trmino medio 10.000 casos por infraccin de la Ley del Opio. Los esfuerzos que se realizan en el campo del derecho penal constituyen un fuerte gravamen para la polica y la justicia. Expresado en dinero, cada ao se invierten 270 millones de florines (algo ms de 160 millones de dlares) en la lucha penal contra el narcotrfico. Por otra parte, se gastan 370 millones de florines (unos 225 millones de dlares) en el planteamiento penal de la criminalidad patrimonial cometida por los drogadictos. La capacidad de la organizacin penitenciaria holandesa ha sido ampliada en los ltimos diez aos de 5.000 a 12.000 plazas. No es exagerado establecer que la lucha penal del comercio de drogas ha sido la causa principal del aumento del nmero de penas privativas de libertad impuestas por los jueces. Verdad es que la administracin pblica holandesa considera el consumo de drogas blandas como un asunto de pleno riesgo. Sin embargo, debido a la menor gravedad de los riesgos que encierra, la estrategia de control es ms matizada que con respecto a las drogas duras. A imitacin de algunos estados de los Estados Unidos, entre otros pases, la posesin de una cantidad de drogas blandas para autoconsumo ha sido despenalizada, es decir, sancionada con pena como infraccin y no como delito grave. De este modo, el legislador ha subrayado que el planteamiento penal del consumo de drogas blandas no tiene que conducir a una estigmatizacin y a una marginalizacin social de los consumidores. La poltica holandesa con relacin al consumo de cannabis est basada en la suposicin de que una transicin eventual del consumo de drogas blandas al de drogas duras se debe ms bien a causas sociales que fisiolgicas. Si los adultos jvenes quieren consumir drogas blandas - y la experiencia ha demostrado que existe realmente esta necesidad entre grandes grupos - es mejor que lo hagan, segn la visin holandesa, en un marco dentro del cual no entren a la vez en contacto con la subcultura criminal que existe en torno a las drogas duras. Tolerando una oferta que incluya una adquisicin relativamente fcil de pequeas cantidades de drogas blandas para autoconsumo, se aspira a mantener separados entre s los mercados de consumidores de drogas blandas y drogas duras, quedando elevada de este modo la barrera social para la transicin del consumo de drogas blandas al de drogas duras. En la prctica este punto de partida ha conducido al cabo de algn tiempo a que la justicia tolerara la venta de drogas blandas en casas de jvenes por comerciantes caseros de confianza. A continuacin surgieron los llamados coffee-shops (bares-tiendas) donde, a base comercial, se venden drogas blandas a personas mayores de edad. En casi todos los pases que se ven enfrentados con la problemtica de la droga, la polica y justicia tienen que establecer a la fuerza prioridades para localizar y perseguir los delitos de drogas. El comercio internacional de drogas duras en escala mayor tiene por todas partes la mxima prioridad. La prioridad ms baja la tiene el comercio minorista y la tenencia de drogas blandas. Esta fijacin de prioridades se mantiene, por ejemplo, en grandes partes de los Estados Unidos de Amrica, Alemania, Gran Bretaa y Francia. Muy pocas veces se instruye en estos pases un atestado por la tenencia de pequeas cantidades de drogas blandas. La posesin de una cantidad de algunos gramos para autoconsumo ha sido despenalizada de facto. En Alemania, por ejemplo, la tenencia de una existencia de cannabis para uso propio ya no se persigue ms como delito, en virtud de la jurisprudencia del Bundes Verfassungsgericht de Karlsruhe (9 de marzo de 1994). En los centros donde los jvenes suelen salir de noche y en la vecindad de los mismos, en las grandes ciudades de los pases mencionados, se comercian y se consumen drogas blandas en gran escala. La disponibilidad de drogas blandas para jvenes en las ciudades del mundo occidental es grande por todas partes*. Como queda dicho, para proteger a estos consumidores contra el circuito criminal se 4

confiere en Holanda a la localizacin y persecucin judicial, tambin del comercio al por menor de drogas blandas que satisface determinados criterios rigurosos, una prioridad tan baja que puede decirse que de hecho no se interviene. Tambin en otras partes se deja tranquilo, en realidad, al comercio al por menor de drogas blandas - tal es por ejemplo el caso en estados federales de la vecina Alemania - pero esta baja prioridad ha sido establecida en Holanda, de acuerdo con los principios nacionales de enjuiciamiento criminal, en una detallada directiva pblica del ministerio Pblico. Esta poltica de tolerancia oficial no se funda en una actitud ms condescendiente - no digamos positiva - con respecto al consumo de drogas blandas. La base de esta poltica es la consideracin de que tolerando bajo condiciones claras la venta de drogas blandas, se contrarresta el consumo por parte de los jvenes de sustancias txicas ms peligrosas. Tambin la poltica relativa a los coffeeshops est bajo el signo de la reduccin del mal.

1.2 Estado de cosas y evaluacin


Al emitir un juicio sobre la poltica holandesa de la droga hay que contemplar principalmente los resultados obtenidos en la prctica. La informacin estadstica acerca del consumo de drogas se funda en estimaciones debido al carcter ilcito de las mismas. Estas estimaciones se basan, por ejemplo, en informacin proporcionada por la polica y los centros asistenciales. Tambin existe, sin embargo, un nmero oculto de toxicmanos que no estn en contacto con ninguna entidad. El verdadero volumen del consumo se estima a veces en parte por medio de encuestas a la poblacin. Debido a su carcter ilcito, las personas que se interrogan en semejantes encuestas no reconocern siempre que consumen drogas. Por otra parte, precisamente los grupos ms problemticos tampoco estarn adecuadamente representados a menudo en el sondeo. Por lo general puede admitirse que la administracin pblica y la ciencia tienen una imagen ms completa del consumo de ciertas drogas a medida que tal consumo revista un carcter menos ilcito. Como ya se ha expresado, a partir de los aos setenta la tenencia de drogas blandas ha sido despenalizada en Holanda. El consumo de drogas duras tiene lugar en efecto en la ilegalidad, pero la prestacin de ayuda est muy generalizada en Holanda y es de fcil acceso. La prestacin de ayuda admite que sostiene un contacto regular con dos tercios por lo menos de todos los drogadictos. A base de estas circunstancias, puede decirse que la visin que tiene la administracin pblica holandesa sobre el volumen y carcter del consumo de drogas es buena en comparacin con otros pases. Si en este orden de cosas se cuenta con la informacin estadstica disponible acerca del consumo de drogas en diferentes pases, se obtendr la imagen siguiente. El consumo de drogas blandas en Holanda no se diferencia en cuanto a volumen y carcter del patrn que existe en otras partes del mundo occidental*. En los ltimos aos, el consumo en los EE.UU., por ejemplo, es de nuevo bastante ms elevado que en Holanda. Esto puede decirse igualmente por lo que se refiere a los menores de edad*. La despenalizacin en los aos setenta tampoco condujo entonces a un aumento del consumo entre la juventud. Por otra parte, el objetivo de la poltica holandesa de proteger a adultos jvenes, que en una determinada fase de su vida desean consumir drogas blandas, contra el peligro que existe en el mundo de las drogas duras, ha resultado adems realista. Slo una parte muy pequea de los jvenes que consumen drogas blandas pasa a consumir drogas duras. La idea anunciada por algunos de que el consumo de productos de tipo cannabis crean de por s la necesidad fisiolgica o psquica de ingerir tambin drogas duras, la llamada teora de la pasadera (stepping stone theorie) ha sido desmentida en Holanda por los desarrollos reales*. Los jvenes holandeses que usan drogas blandas se dan perfectamente cuenta de los mayores riesgos que encierra el consumo de drogas duras, como la herona, y por eso no se lanzan pronto a experimentar con ellas. La parte de los adictos a las drogas blandas que pasa a consumir a la vez drogas duras es en Holanda relativamente bajo. La teora de la pasadera debe considerarse a la luz de estas experiencias como uno de los muchos mitos que corren acerca del consumo de drogas. Un mito que bajo ciertas circunstancias podra convertirse en una profeca autorrealizable: midiendo sistemticamente con el mismo rasero el consumo de derivados del camo y las drogas duras, como herona y cocana, puede estimularse precisamente, pues, que los fumadores del cannabis entren en contacto con drogas duras. Mediante esta equivalencia se mina, adems, la credibilidad de la informacin sobre drogas a la juventud. Por ms divididas que estn las opiniones acerca de la poltica de la droga, existe un amplio consenso acerca del criterio final, segn el cual puede juzgarse la efectividad de cada poltica nacional. Ni qu decir tiene que sta es la extensin y movimiento del nmero de adictos a las drogas duras y en particular del nmero de consumidores de drogas duras menores de 21 aos. 5

El cuadro 1 ofrece una sinopsis internacional comparativa de las cifras estimadas correspondientes a adictos a las drogas duras.

Cuadro 1: Cifras internacionales prevalecientes y comparativas con relacin a las drogas duras
cantidad de adictos Holanda Alemania Blgica Luxemburgo Francia Gran Bretaa Dinamarca Suecia Noruega Suiza Austria Italia Espaa Grecia Portugal Irlanda 25.000 100.000/120.000 17.500 2.000 135.000/150.000 150.000 10.000 13.500 4.500 26.500/45.000 10.000 175.000 120.000 35.000 45.000 2.000 millones habitantes 15,1 79,8 10,0 0,4 57,0 57,6 5,1 8,6 4,3 6,7 7,8 57,8 39,4 10,1 10,0 3,5 por de poblacin 1,6 1,3/1,5 1,8 5,0 2,4/2,6 2,6 2,0 1,6 1,0 4,0/6,7 1,3 3,0 3,0 3,5 4,5 0,6 mil

Fuentes: Basman y Van Es (1993); Bles et al., 1993; OMS agencia regional para Europa, 1992; Comunidad Europea, Comisin de las Comunidades Europeas, 1992; Bossong, 1994; Van Cauwenberghe et al, 1993.

El nmero de adictos a las drogas duras se estima en Holanda por diversos expertos en 25.000 aproximadamente*. Esta cifra equivale a 1,6 por mil de la poblacin. Debido en parte al alcance relativamente alto de la ayuda holandesa a los drogadictos, esta estimacin, como queda dicho, es fiable. Una comparacin ms exacta con el nmero de adictos a las drogas duras en otros pases europeos no resulta factible debido a inseguridades de ndole metodolgica. Cabe aceptar que en otros pases donde el alcance de la prestacin de ayuda es ms limitado, el nmero oculto es mayor que en Holanda. Los clculos disponibles indican de todos modos que el nmero de adictos a las drogas duras en Holanda, por 100.000 habitantes, es bajo en comparacin con la media aritmtica europea que sera de 2,7. El tanto por mil holands es mucho ms bajo que, por ejemplo, el de Francia, Gran Bretaa, Italia, Espaa y Suiza. En el anexo I se da un resumen del nmero estimado de drogadictos en algunos pases europeos segn diferentes fuentes. Segn todas las estimaciones, el nmero de adictos en Holanda es relativamente bajo. Resulta particularmente satisfactorio comprobar que en Holanda el nmero de heroinmanos menores de 21 aos, tambin en los grupos vulnerables, es relativamente bajo, y que contina disminuyendo en los ltimos aos*. Tampoco ha tenido amplia aceptacin el consumo de tipos baratos de cocana, como se tema aos atrs, con motivo de la evolucin experimentada en los Estados Unidos, entre otros pases*. 6

El aumento de consumidores jvenes se ve frenado probablemente tambin por la imagen de perdidos que han adquirido los heroinmanos. La presencia de toxicmanos mayores gravemente envilecidos en algunos barrios socialmente vulnerables constituye una antipropaganda convincente para el consumo de herona. La carencia de acciones represivas por parte de la polica contra los adictos, puramente por su consumo de drogas, y el suministro fcilmente accesible del sustitutivo metadona, evitan que el modo de vida de los toxicmanos sea contemplado por los jvenes como una expresin de resistencia social o cultural. El nmero de muertes en Holanda por sobredosis de drogas es bajo. Segn un informe de las Naciones Unidas, el nmero de muertos por el consumo de drogas ascendi en Holanda en 1991 a 42. En Blgica fueron 82, en Dinamarca 188, en Francia 411, en Alemania 2.125, en Italia 1.382, en el Reino Unido 307, en Espaa 479. En los Estados Unidos ascendi a 5.830*. El nmero de muertes causadas por las drogas, por 100.000 habitantes, es, pues, en otros pases por lo menos dos veces mayor. Esta cifra no muestra en Holanda, a diferencia de otros lugares del mundo, ningn incremento. En Holanda se da, en proporcin, un nmero limitado de casos de SIDA entre los toxicmanos. En los pases de Europa meridional, principalmente, el porcentaje de personas infectadas por el SIDA, entre los drogadictos, es notablemente ms elevado. Por la accesibilidad de la oferta de ayuda, incluido el canje de jeringuillas y la extensa informacin que se suministra en Holanda, se ha manifestado una considerable reduccin de los riesgos con relacin al uso intravenoso de drogas. La participacin de los toxicmanos en la poblacin total de personas VIH positivas es relativamente pequea*. Segn una investigacin, casi el 60% de las prostitutas heroinmanas utilizan actualmente condones, contra un 20% en 1986*. De ello emana una accin preventiva con respecto a la propagacin del SIDA fuera de los grupos de riesgo primarios. Tambin en cuanto a la mortalidad y morbididad entre los toxicmanos, resulta pues ventajosa para Holanda una comparacin con la problemtica de la droga en pases vecinos. La llamada poltica de reduccin del mal, bajo lo cual pueden incluirse tambin, entre otras cosas, los programas de suministro a gran escala de metadona y canje de jeringuillas, que Holanda inici ya en los aos setenta, ha arrojado relativamente buenos resultados. Esta poltica ha contribuido a la vez a la limitacin de la epidemia del SIDA. Por todo ello parece justo concluir que con la poltica holandesa sobre la droga se han cosechado resultados concretos en cuanto a la salud pblica.

1.3 Complicaciones y nuevas tendencias


A pesar de que bajo la perspectiva internacional la situacin no es desfavorable en trminos de salud pblica, el consumo de drogas y cuanto corre parejas con ello constituye tambin en Holanda un problema social y administrativo de dimensin grave y aguda. Al abordar el problema se presentan tres complicaciones: la problemtica de la molestia, la criminalidad organizada en torno al trfico de drogas y la crtica extranjera sobre los supuestos y reales efectos externos. En primer lugar, una pequea parte de los adictos a la droga dura causa mucha molestia a sus conciudadanos. Este grupo comete gran cantidad de delitos patrimoniales a fin de conseguir dinero para la compra de sus estupefacientes. Contrariamente a lo que se esperaba, el suministro de metadona, fcilmente adquirible, al que ha procedido Holanda, apenas ha producido un mejoramiento de la situacin. Aproximadamente el 20 por ciento de los drogadictos muestra un estilo de vida sumamente desagradable. Su conducta vagabunda, su (poli)drogadependencia y criminalidad constituyen elementos que se fortalecen mutuamente*. Mediante la venta de drogas, la criminalidad relacionada con la droga y las formas de comportamiento inconformista de los toxicmanos, como el abandono de jeringuillas en la calle, se traspasan crnicamente los umbrales de la tolerancia, sobre todo de los habitantes de los barrios socialmente vulnerables. En algunos casos ello ha dado lugar a que los ciudadanos tomaran la justicia por su mano, por ejemplo, expulsando de su barrio a los drogadictos (y/o cerrando la calle a los narcoturistas franceses). El consumo de drogas no puede proporcionar nunca, por supuesto, carta blanca para causar daos y molestias a conciudadanos. La administracin pblica tendr que poner coto a la criminalidad y a la molestia que causa una parte de los drogadictos, cualquiera que sean los objetivos de la poltica de la droga que se lleve a cabo. Con miras tambin a la clara extensin del grupo meta - aproximadamente 5.000 toxicmanos muestran un modo de vida extremadamente asocial - el gobierno considera suya la tarea de obtener resultados a corto plazo y ofrecer de este modo una perspectiva para una solucin 7

permanente de este mal. En algunos municipios, la poblacin se queja tambin de la molestia con motivo de la presencia de la presencia de coffeeshops, que atraen a corrientes de visitantes (tambin extranjeros), que arman escndalo y se comportan de modo asocial*. La molestia relacionada con los coffeeshops es de otra ndole que la causada por el escenario de las drogas duras. Se trata en parte de una molestia que se manifiesta en establecimientos de hostelera en general. En algunos municipios, sin embargo, a causa entre otras cosas del narcoturismo extranjero, se manifiesta una molestia excesiva para los vecinos que habitan alrededor de coffeeshops. Para esta molestia no existe ninguna justificacin. Estos efectos secundarios de la poltica que se sigue con respecto a los coffeeshops minan la base social al respecto. Tambin por esta razn tendrn que ser eliminados. Esto rige a fortiori para la molestia causada por bares que tienen licencia para bebidas alcohlicas y que venden tambin cannabis. Se deber actuar tambin ms enrgicamente contra los coffeeshops que desempean actividades ilegales, como trfico de drogas duras y armas o receptacin. Los lmites de la poltica de tolerancia se tendrn que trazar con mayor nitidez. La segunda complicacin es el surgimiento de organizaciones criminales que se dedican al transporte y venta de drogas. Si bien, por definicin, se carece de cifras exactas sobre tales organizaciones, no cabe duda de que, en los ltimos decenios, los criminales profesionales que se dedican parcial o principalmente al comercio de drogas han podido ampliar fuertemente sus actividades tanto a nivel internacional como en Holanda. Se calcula que a nivel mundial, el narcotrfico representa ganancias anuales por un valor de aproximadamente 500 mil millones de florines* (unos 300 mil millones de dlares). Los clculos aproximados del volumen anual de ventas de drogas blandas y duras en Holanda difieren bastante entre s. El clculo mencionado en la Nota 'Criminalidad Organizada: aspecto de amenaza y plan de tratamiento' (documentos parlamentarios II 1992-1993, 22838, nm. 1), de 5,5 mil millones de florines por ao, parece ser que ha de considerarse ahora como un importe mnimo. Los clculos ms actuales mencionan una cifra de 10 mil millones de florines * (unos 6 mil millones de dlares). El aumento de la importancia econmica de la criminalidad organizada se desprende tambin del hecho de que, en 1994, las instituciones financieras cursaron 2600 comunicaciones al llamado 'Centro de Comunicacin de Transacciones Inusuales' (Meldpunt Ongebruikelijke Transacties), que fueron continuadas luego a justicia con la calificacin de transacciones 'sospechosas'. La mitad aproximadamente de estas transacciones sospechosas guardaba relacin con el trfico de drogas. La creciente actividad y el poder econmico de organizaciones criminales, que operan con frecuencia a nivel internacional, constituyen una amenaza para el estado de derecho democrtico. Esta amenaza suscita, por supuesto, contrarreacciones por parte de la administracin pblica, p.ej., en la forma de mayores atribuciones y recursos adicionales para la polica y la justicia. Por otro lado, tambin se recurre a la banca y a profesiones libres de cierta relevancia, para la prevencin y localizacin de prcticas de blanqueamiento de dinero. Los importes en cuestin representan una suma tan elevada que la integridad de algunas partes de la economa se ve sometida a una prueba cada vez ms dura. Para la poltica se suma a ello el complicado factor de que las corrientes financieras hacen cada vez menos caso de la existencia de fronteras nacionales. El alcance de las intervenciones penales y preventivas se hace gradualmente mayor. Esta evolucin significa inevitablemente que en pro de la causa pblica se piden sacrificios a las empresas y a los ciudadanos individuales en la forma de cargas adicionales y restricciones de derechos y libertades civiles. Para poder protegerse contra esta contraofensiva comn, las organizaciones criminales tratan a su vez de corromper a colaboradores de la polica, justicia y banca, as como tambin a quienes ejercen profesiones libres. Esto conduce a continuacin a tener que introducir o agudizar normas de conducta ticas. El crculo vicioso que se ha puesto en marcha en torno al trfico de drogas acarrea cada vez mayores gastos sociales. En algunas partes de los Estados Unidos, los gastos del sistema penitenciario afectan de tal modo al presupuesto estatal que con ello se amenaza tener que dejar relegadas otras previsiones pblicas, como la enseanza, por ejemplo. Segn algunos crticos, los gastos de la poltica de la droga no estaran en proporcin razonable con los beneficios. La encuesta parlamentaria que se lleva a cabo en la actualidad, entre otras cosas sobre la admisibilidad de los mtodos que se aplican para localizar organizaciones criminales, se dirige asimismo en este sentido hacia ciertos efectos secundarios controvertibles de la poltica con respecto al narcotrfico. La tercera complicacin la constituyen los efectos internacionales de la poltica holandesa. La crtica a veces dura de gobiernos extranjeros sobre la poltica holandesa se basa en parte en insuficientes conocimientos de la materia. Como respuesta al respecto, tendrn que proyectarse mejor a nivel internacional los objetivos y efectos reales de la poltica holandesa de la droga. Asimismo la crtica proviene de una visin fundamentalmente diferente sobre la tarea de la autoridad con relacin al 8

consumo de sustancias arriesgadas por ciudadanos adultos. Esta clase de diferencias se manifiesta tambin en la poltica de las autoridades europeas con relacin a la regulacin de los mercados de bebidas alcohlicas y cigarrillos. Adems, existen diferencias de parecer sobre los riesgos mdicos de ciertas drogas. La opinin del legislador holands, de que los derivados del cannabis acarrean menos riesgos para la salud que las drogas duras, y por tanto requieren otro enfoque, no se ve compartida tampoco totalmente en el seno de la Unin Europea. Unos informes extranjeros de fecha reciente, redactados por prestigiosos expertos en el dominio de drogas, apoyan la diferencia que hace el legislador holands entre drogas blandas y drogas duras*. La crtica que procede de opiniones sobre riesgos sanitarios, acerca de las cuales no se puede encontrar ms apoyo en la literatura cientfica, no ha de constituir, por supuesto, una base para adaptar la poltica holandesa. La reaccin al respecto ha de consistir en programas de intercambio cientficos y administrativos. El carcter ideolgico de una parte de la crtica extranjera no puede ocultar que en la poltica holandesa existan lados problemticos con los cuales se ve enfrentado el extranjero. Con el comercio de ciertas formas de drogas, Holanda y los holandeses ocupan indiscutiblemente una posicin ms que proporcional. Segn estimaciones de la polica, hay en Holanda unas cien organizaciones criminales activas y su mayor parte trafica tambin en drogas*. En las organi- zaciones criminales que se dedican tambin al comercio de drogas duras, los habitantes de origen extranjero que sostienen estrechos vnculos con organizaciones criminales en su propio pas, estn excesivamente representados. Las organizaciones a las cuales pertenecen principalmente holandeses autctonos despliegan sobretodo actividades en el comercio de drogas blandas. En este respecto se trata slo de una pequea parte para abastecer el propio mercado domstico. Los holandeses estn implicados, adems, en el trnsito y comercio internacional de drogas blandas. Holanda es a la vez un importante productor de anfetaminas y XTC. Las causas de la implicacin de Holanda en el trfico de drogas coinciden en parte con la situacin geogrfica del pas. Para muchos productos, Holanda es la principal Puerta de Entrada a Europa. Debido, entre otras cosas, a su carcter cosmopolita, Amsterdam, en particular, es tambin un punto de encuentro internacional. Como ya se observ en el informe 'Comunidad y Criminalidad' (1985), no puede evitarse totalmente que las infraestructuras existentes sean utilizadas tambin para el comercio de drogas. La administracin pblica holandesa realiza grandes esfuerzos para localizar y perseguir el narcotrfico internacional a travs de los puertos martimos y del aeropuerto de Schiphol (Amsterdam). La participacin en investigaciones internacionales de localizacin ser reforzada en los aos venideros mediante la institucin de un equipo nacional de polica judicial, entre otras cosas. Sin embargo, dado el volumen y rapidez de las corrientes de mercancas, no se lograr nunca que, por ejemplo, Rotterdam, ni ningn otro puerto mundial, quede completamente 'libre' de drogas. Entre las autoridades de algunos pases vecinos existe preocupacin por los efectos internacionales de la poltica holandesa. Principalmente los precios relativamente bajos por los que pueden adquirirse en los ltimos aos algunas drogas duras en Holanda - y desde hace poco tambin en Blgica - as como la exportacin de existencias de drogas blandas compradas en coffeeshops holandeses, constituyen una especie de piedra filosofal. Los precios bajos de la herona en el mercado ilegal no pueden atribuirse sin ms a la poltica seguida en Holanda con relacin a la produccin o transporte. A diferencia de lo que a veces se cree en el extranjero, en Holanda se localiza de forma intensa y se castiga con severidad el trfico de drogas duras. La rpida ampliacin de la capacidad de complejos penitenciarios da testimonio de ello. El factor crucial lo constituye la oferta agobiadora de drogas duras en los mercados internacionales, como se afirma tambin en los informes peridicos de las Naciones Unidas. El precio en el mercado de consumo se determina en parte por la demanda local de ciertos tipos de drogas. En Holanda, igual que en otros pases, se viene observando en los ltimos tiempos una fuerte disminucin de la popularidad de la herona, mientras que tambin se suministran sustitutivos en gran escala, como metadona a la poblacin existente de viejos adictos. Cabe admitir que la disminucin de la demanda de herona ejerce un efecto que presiona los precios hacia abajo. Sin embargo, esto no quita que los precios bajos de las drogas duras atraigan al narcoturismo y que por tales motivos, en parte, constituyen un asunto inquietante. La intensificacin de los esfuerzos de localizacin relativos principalmente a las drogas duras, con inclusin del XTC, es necesaria. En el captulo V del informe se tratan con detalle las intenciones polticas en este asunto. Los coffeeshops atraen, con seguridad en los municipios fronterizos, a clientes innegablemente extranjeros. Entre los pases con una poltica de carcter diferente con respecto a la venta de bebidas alcohlicas u otros productos, como armas, se origina un trfico fronterizo orientado especficamente hacia este efecto. Mientras existan diferencias en cuanto a la poltica seguida, no ser posible evitar 9

totalmente semejantes fenmenos de contrabando. Ahora que en el marco del tratado de Schengen se ha acordado respetar las diferencias existentes en la poltica nacional de los estados miembros con relacin a la droga, es conveniente que estos efectos secundarios sean aceptados hasta cierto lmite. Con el acuerdo de Schengen, sin embargo, el gobierno holands ha aceptado la obligacin de combatir todo lo posible con la ejecucin de su propia poltica, los indeseables efectos secundarios internacionales*. De la administracin pblica holandesa puede exigirse que realice los esfuerzos necesarios para limitar a un mnimo la exportacin de drogas blandas adquiridas en las 'tiendas'. El vecino mundo exterior responsabiliza con derecho y razn a Holanda en este respecto.

1.4 Puntos de partida para la poltica del futuro


Dados los resultados obtenidos, relativamente favorables, no existen razones a juicio nuestro para someter fundamentalmente a discusin la poltica holandesa sobre la droga, que va dirigida en primer lugar hacia un control de los perjuicios para la salud. Tampoco existen motivos para modificarla en el fondo. Con los cambios radicales se corre incluso el riesgo de ejercer un efecto contraproducente sobre la salud pblica. Las tres complicaciones anotadas - la problemtica de la molestia, la criminalidad organizada en torno al comercio de drogas y la crtica extranjera sobre determinados efectos externos obligan a efectuar un minucioso anlisis de los problemas que se presentan en la prctica de su ejecucin y a una adaptacin de los mismos a determinadas partes. En el programa de gobierno se ha acordado continuar el enfoque relativamente acertado del problema de la droga y que habrn de introducirse matices en el mismo y ensayar nuevos caminos. La lucha contra la molestia recibir adems atencin especial. Las adaptaciones de la poltica seguida son asimismo necesarias en relacin con las circunstancias continuamente cambiantes, tanto por parte de la compra como de la venta en los diversos mercados narcticos. Las modificaciones en la composicin y en los trasfondos sociales de los grupos de consumidores y el surgimiento de nuevas drogas exigen nuevas medidas. La estabilizacin de la poblacin heroinmana en Holanda tiene por consecuencia que la atencin a los drogadictos haya de dirigirse hacia los viejos clientes con problemas fsicos y psquicos. Como se ha mencionado, la herona ha perdido mucha popularidad entre los jvenes, en tanto que el volumen de adictos primarios a la cocana al parecer se mantiene reducido. Por el contrario, las drogas sintticas, como el XTC, hallan ms aceptacin, tanto en las reuniones de las llamadas house parties como fuera de las mismas. Estas drogas exigen un nuevo enfoque. Finalmente, parece ser que tambin ha cambiado la actitud de la poblacin con respecto a los drogadictos. Por un lado se ha producido cierta habituacin a determinadas formas de consumo de drogas. Por otro, la drogadiccin se considera cada vez menos como una excusa para la causa de daos a otros. La tolerancia para la criminalidad, la molestia y otro comportamiento asocial de toxicmanos ha disminuido. Precisamente con la poltica pragmtica holandesa sobre la droga corresponde un alto grado de franqueza, sentido crtico y flexibilidad. Frente a las complicaciones que se producen y a las nuevas tendencias, tendrn que obtenerse respuestas adecuadas, es decir, realistas. En los debates nacionales sobre las complicaciones que se presentan con la poltica holandesa sobre la droga se ha abogado por diferentes lados en favor de una legalizacin de gran alcance o incluso total de la venta de drogas blandas y drogas duras*. El gobierno ha reflexionado acerca de la conveniencia y posibilidad de las propuestas de legalizacin y ha llegado a las conclusiones siguientes. De acuerdo con las opiniones holandesas sobre la nocividad de las diferentes formas de drogas, conviene, para empezar, hacer una distincin entre la legalizacin eventual de drogas duras y la de drogas blandas, respectivamente. La nocividad de las drogas duras trae consigo la existencia de objeciones esenciales contra cambios de poltica que pudieren conducir a un incremento del nmero de consumidores debido a los riesgos para la salud pblica. Este inconveniente pasa fcilmente desapercibido entre los partidarios de la legalizacin. Aunque no existe seguridad al respecto, hay que temer, sin embargo, que la legalizacin, cualquiera que sea la modalidad que se escoja, proporcionar un aumento de la disponibilidad de las drogas en cuestin. Al mismo tiempo, la juventud lo interpretar como una seal de que la nocividad es menor de lo que se esperaba. De este modo se crea el peligro de que aumente el nmero de jvenes que empiecen a consumir drogas duras para verse luego enganchados. El gobierno no est dispuesto a asumir este riesgo. Todava hay otras contraindicaciones. Despus de cierta forma de legalizacin, los precios de las drogas duras en los mercados legales e ilegales restantes, segn toda probabilidad, sern notablemente ms bajos en Holanda que en los pases vecinos. Ante tal situacin ser inevitable que aumente el 10

inadmisible turismo narctico que ya vienen condenando ahora los gobiernos de los pases vecinos y los ayuntamientos holandeses. La molestia en conexin con los toxicmanos no disminuir, sino que tal vez ser incluso mayor. Al mismo tiempo, es de temer que el objetivo que se persigue, de que por la venta legal de drogas duras disminuya el narcotrfico criminal, resulte ilusorio si slo en Holanda se decide legalizar las drogas. En la situacin actual, el suministro de drogas al mercado nacional holands no constituye ms que una de las actividades de las grandes organizaciones criminales. Mientras contine existiendo en algn lugar de Europa un mercado lucrativo para las drogas ilcitas, Holanda, como pas de trnsito central, tendr que vrselas con un comercio ilcito de drogas a cargo de organizaciones criminales holandesas e internacionales y con la necesidad de actuar en contra de ello. Las ventajas que pueda aportar la legalizacin, slo se presentarn probablemente si otros pases hacen otro tanto. Tampoco es seguro, ni mucho menos, que en semejante situacin las organizaciones criminales se muestren menos activas. Muchas organizaciones desplazarn sus actividades criminales hacia otros sectores. En breve, el gobierno holands rechaza la legalizacin de drogas duras. Tambin con respecto a las drogas blandas, los argumentos sobre la salud pblica juegan un papel, pero stos son de menos peso. Se ha demostrado que la venta ms o menos libre de cantidades de drogas blandas destimadas al autoconsumo en Holanda no ha conducido a un consumo mucho mayor que en los pases que aplican una poltica muy represiva en este aspecto. La diferencia radica en el hecho de que en Holanda el consumidor de productos de cannabis - con frecuencia gente joven - no se 'criminaliza'. Las consecuencias del consumo de cannabis son menos dainas que las del uso de drogas duras. No obstante, tambin el consumo de cannabis encierra peligros, que pueden ser perjudiciales especialmente para la juventud. El paralelo con sustancias como la nicotina y el alcohol es obvio en este respecto. Esta comparacin habr de manifestarse tambin en la poltica. Procuramos reducir el uso de nicotina y del alcohol limitando algo la oferta y desalentndolo, entre otras cosas, mediante la informacin, pero no prohibindolo totalmente. No consideramos tampoco deseable cerrar todos los coffeeshops, ni la liberalizacin total de la venta de cannabis. La poltica se dirigir a desanimar el consumo en la medida de lo posible, por ejemplo reduciendo el nmero de coffeeshops, imponiendo lmites de edad a la venta y prohibiendo su establecimiento en la vecindad de los centros docentes, as como intensificando la informacin acerca de los efectos perjudiciales del cannabis. Ante este orden de cosas cabe pensar primero en un modelo en el cual el transporte se realice bajo control estatal o bien reglamentndolo de manera radical. Se impone la analoga con el antiguo monopolio del opio del gobierno en las antiguas Indias Neerlandesas. La introduccin de cualquier sistema de licencia para el cultivo de cannabis requiere, sin embargo, la abolicin de la penalidad del mismo, o sea 'legalizacin'. La autoridad holandesa no puede dar permiso para comprometer o implicarse ella misma en la comisin de un delito. Como se explica en el anexo II de este informe, segn la opinin de personas expertas en el terreno del derecho penal internacional, los tratados ratificados por Holanda no dejan ningn espacio para legalizar la venta de drogas para fines recreativos. El tratado de las NN.UU. de 1988, en especial, obliga a la penalizacin del cultivo de cannabis. En el Acuerdo de Schengen se ha convenido que los tratados del opio de las NN.UU. sern observados ntegramente. De las partes firmantes del tratado y organizaciones internacionales involucradas no cabe esperar una interpretacin condescendiente de las obligaciones que rigen para Holanda en el tratado. La legalizacin no slo requiere la rescisin por parte de Holanda de los tratados en cuestin sobre el opio, sino tambin del Acuerdo de Schengen, que exige la observacin de estos tratados. As, pues, debido a las obligaciones vigentes del tratado, la introduccin de un sistema de licencias es una va intransitable. Al mismo tiempo hay que tener en cuenta que los pases vecinos se vern enfrentados inevitablemente con los efectos externos de semejante poltica. Se podr temer, por ejemplo, que una parte del transporte reglamentado vaya a parar de manera ilcita al extranjero. Debido a la eliminacin de riesgos empresariales de derecho penal, la legalizacin del cultivo, del comercio y de la venta de drogas blandas originar, adems, precios an ms bajos en el mercado holands, lo que avivar el narcoturismo en lugar de templarlo. No puede alegarse tampoco que esto sea una agradable perspectiva para los municipios fronterizos. Tanto debido a las obligaciones del tratado, como por la amplia y creciente movilidad dentro de los pases de la Unin Europea, la medida de disponibilidad de drogas en los estados miembros slo puede diferir dentro de mrgenes reducidos. La discusin sobre la legalizacin de drogas se ha convertido por ello en una discusin intrnsicamente europea. Por lo tanto se ha de llevar a cabo tambin en conexin 11

europea. Holanda puede desempear, desde luego, un papel activo en esta discusin europea, por ejemplo, en cooperacin con algunos estados federales alemanes y como continuacin del informe de la comisin francesa Henrion, mencionado con anterioridad. Por nuestra parte, continuaremos esforzndonos en este sentido. En la situacin actual, sin embargo, el gobierno holands no considera posible que, a diferencia de los pases vecinos, proceda a legalizar por s solo la oferta de drogas blandas. Mas a nuestro modo de ver ha llegado el momento de que dentro de las posibilidades que ofrece el derecho de los tratados, puede y debe crearse ms claridad sobre los lmites dentro de los cuales los explotadores de los coffeeshops puedan desplegar sus actividades*. Los coffeeshops han demostrado en Holanda su derecho de existencia en los ltimos veinte aos y por lo tanto necesitan ser reglamentados. Esto implica, no slo un perfeccionamiento de las directrices del Ministerio Pblico con respecto a la localizacin y persecucin judicial de delitos opiceos, sino tambin una reglamentacin* ulterior de carcter administrativo.

1.5 Conclusiones
Es preferible mejorar la poltica actual, que es acertada en el aspecto de salud pblica, en lugar de hacer un ajuste radical con todas las ventajas y desventajas inseguras del caso. La poltica holandesa de la droga continuar dirigindose de manera primaria, dentro de los lmites establecidos en los tratados internacionales, hacia la prevencin y la reduccin del mal. A base de una evaluacin minuciosa de los resultados alcanzados y de los problemas actuales se harn en este informe propuestas sobre cambios polticos. La molestia causada por las drogas como resultado de la presencia de toxicmanos holandeses y extranjeros, tendr que ser reducida de manera efectiva a corto plazo. Esto requiere una dedicacin coordinada de la administracin, el ministerio pblico, las instituciones asistenciales, la polica y el servicio de extranjera. No se dejar de adoptar medidas radicales donde fuere necesario. El surgimiento de la criminalidad organizada constituye una amenaza para el estado de derecho democrtico. El estado de derecho holands tendr que seguir resistindose contra ello a brazo partido, tambin en un marco internacional, sin renegar con ello, por supuesto, de sus propios principios normativos. La localizacin y persecucin judicial del narcotrfico continan constituyendo una primera prioridad de la polica y justicia de Holanda. La atencin a los drogadictos tendr que ser renovada debido, entre otras cosas, a los cambios en la problemtica, como el envejecimiento de los heroinmanos y surgimiento de las drogas sintticas. En los captulos que siguen a continuacin se profundiza sucesivamente sobre la poltica con respecto al consumo de drogas duras, las innovaciones necesarias en el terreno de la atencin a los drogadictos, la poltica acerca de las drogas blandas y el mantenimiento del derecho penal de la Ley del Opio. El informe concluye con un breve resumen de las conclusiones ms importantes y de los propsitos de gestin.

2. La poltica con respecto al consumo de drogas duras

2.1 Volumen y carcter


El nmero de adictos a la herona se estima en Holanda, como queda dicho, en unos veinticinco mil. Si se tiene tambin en cuenta el nmero considerablemente elevado de toxicmanos que no entran de ningn modo en contacto con los centros asistenciales o la justicia, este clculo ser algo mayor, a saber, veintisiete mil. En comparacin con otros pases europeos y ciertamente con los EE.UU. no puede decirse - como se ha expresado ms arriba - que las cantidades estimadas sean elevadas (ver anexo I). El subgrupo de adictos primarios a la cocana ha aumentado algo en los ltimos aos, pero contina siendo limitado*. Esto se refiere tambin al consumo de tipos ms baratos de cocana. Aproximadamente el 65 por ciento de los drogadictos estn en contacto con los servicios asistenciales. Se estima que tres cuartos de los heroinmanos entre estos clientes reciben con ms o menos regularidad el substitutivo metadona*. 12

El consumo de XTC (MDMA) entre los escolares ha aumentado fuertemente en los ltimos aos. En 1992, el 3,3% de los escolares de 12-18 aos de edad haba consumido alguna vez XTC. El consumo dominante es incidental y recreativo*. El consumo frecuente se da entre grupos especficos de jvenes vulnerables, como los clientes del servicio asistencialista para la juventud*. El consumo de XTC puede ocasionar graves y agudos daos a la salud, como calentamiento excesivo y deshidratacin, a veces incluso con desenlace fatal. Al mismo tiempo puede causar graves perjuicios al hgado y a los riones. Debido a estos riesgos para la salud, el XTC ha sido clasificado entre las drogas duras. Tambin otras menos conocidas, las llamadas drogas sintticas pueden constituir una amenaza para la salud pblica. La rpida evolucin experimentada en el campo de la psicofarmacologa conduce a que se introduzcan cada vez en el mercado nuevas drogas para fines recreativos. Un desarrollo positivo es el hecho de que los consumidores de tales estupefacientes adoptan una actitud crtica como consumistas que desean correr el menor riesgo posible.

2.2 La poltica con respecto al consumo del XTC


La poltica con respecto al consumo del XTC se ha explicado en los apuntes al respecto del ministro de Sanidad, Bienestar y Deportes (TK 1993-1994, nm. 23760) y se ha tratado con la Comisin Permanente para este ministerio. La ministro expres en la misma su preocupacin por el desarrollo del consumo del XTC y anunci varias medidas de gestin. Estas consisten principalmente en medidas administrativas, medidas orientadas a seguir exacta y crticamente la oferta de drogas sintticas, a realizar investigaciones ulteriores de estas drogas y a suministrar una informacin ms intensa. En vista del hecho de que el XTC y las drogas afines se consumen a menudo en las llamadas tertulias caseras (house parties) y en otras manifestaciones de escala mayor, la ministro ha redactado un manual para la poltica municipal con respecto a estos acontecimientos (Stadhuis en House, 1995) [Ayuntamiento y Casa]. En el manual se explica cules son las posibilidades de que disponen los municipios para establecer condiciones a las licencias que deseen otorgar, para combatir en la medida de lo posible el consumo de drogas y sus consecuencias. Con respecto a la forma de seguir la evolucin del mercado de drogas se ampliarn an ms los sistemas de control existentes. En breve se iniciar una investigacin ulterior acerca de la perniciosidad de las drogas sintticas. El desarrollo en torno al consumo de estas drogas, obligan a permanecer alerta y adoptar una actitud dinmica en el campo de la informacin y la prevencin. A tal efecto se fomentarn los conocimientos de cuantos se dedican a la labor de prevencin. Asimismo se iniciar este otoo un nmero de actividades en materia de informacin. Remitimos sobre el particular al captulo 3, apartado 2.

2.3 Criminalidad, molestia y toxicmanos


Existe la impresin de que la mayor parte de la molestia y la parte leonina de los robos y de los robos con fractura, calificados como criminalidad adquirida, corren a cargo de toxicmanos y que todos los drogadictos se ganan el sustento cometiendo hechos delictivos. Esas impresiones estn lejos de ser exactas. Una parte de la criminalidad patrimonial puede considerarse como criminalidad ocasional. Otra parte la cometen adolescentes de una integracin social dbil, que no son todos ni mucho menos toxicmanos*. Adems, la ilegalidad*, la pasin por el juego o, ms en general, un modo de vida dirigido al consumo lujoso que no puede ser financiado por propios recursos, pueden conducir asimismo a una criminalidad adquirida. La participacin de los drogadictos en la criminalidad - o sea con inclusin de la parte no dilucidada - se estima en un diez a veinte por ciento. Como sea que el ncleo criminal activo entre los drogadictos comete una cantidad mltiple de delitos (su reincidencia es elevada) y como adems obran a veces en forma muy abierta, resulta que, en proporcin, estas personas se ven enfrentadas a menudo con la polica y la justicia*. Su alta reincidencia origina una gran participacin en las estadsticas de las personas consideradas sospechosas por la polica. Tambin conduce a la imposicin de penas privativas de libertad mayores y ms largas. Esto concuerda con el hecho de que la mitad de la poblacin detenida actualmente es drogadicta. Sin embargo, no hay que sacar por ello la conclusin de que la mitad de todos los problemas de criminalidad son causados por la drogadiccin. Segn una investigacin de fecha reciente, una tercera parte de los delitos patrimoniales aclarados por la polica en las grandes ciudades se atribuye a toxicmanos. Con cinco delitos patrimoniales que se dan a menudo, como robo con fractura en viviendas y rompimiento en automviles, esta parte asciende incluso a la mitad. A nivel nacional, esto es algo menos. Segn investigaciones holandesas y extranjeras, muchos drogmanos - segn algunos expertos incluso 13

la mitad - ya cometan delitos antes de su adiccin a la droga*. Con este grupo, la criminalidad y el abuso de la droga son elementos de un estilo de vida inconformista que se fortalecen entre s. Tal vez haya de buscarse aqu tambin la explicacin para el dato experimental de que el suministro de metadona a heroinmanos no conduce siempre de por s, ni mucho menos, a la terminacin de su carrera criminal. La participacin de drogadictos en la criminalidad se refiere principalmente a la frecuente criminalidad local: delitos patrimoniales, como robo con fractura, rompimiento en automviles, robo con violencia, atraco y hurto en los comercios (art. 310, 311, 312 WvS)*. Junto a ello se dan en menor grado los delitos de violencia como maltrato, amenaza y delitos contra la vida; y, an menos, delitos morales, delitos de trfico y delitos econmicos. Los delitos de violencia pueden derivarse en parte de la accin desenfrenada de ciertos vicios. En este sentido, el abuso del alcohol constituye, sin embargo, un factor crimingeno mucho ms importante. Por otra parte, los toxicmanos estn involucrados en el comercio de drogas a nivel callejero. Los drogadictos no desempean casi ningn papel en los altos cargos de la criminalidad organizada/profesional en el narcotrfico. Para la problemtica de la molestia se impone que sta, igual que la frecuente criminalidad patrimonial, se atribuye a menudo en forma muy generalizadora y poco matizada a los drogadictos. Las personas sin hogar, alcohlicos, inmigrantes ilegales, adictos al juego y los enfermos psiquitricos contribuyen en muchas ciudades igualmente a la molestia excesiva y a los sentimientos de inseguridad. La problemtica de la molestia de drogadictos constituye una parte importante de la problemtica ms amplia de concentraciones de grupos socialmente marginados en las grande ciudades*. En el marco de la poltica de las grandes ciudades, el secretario de estado del Interior, tambin en nombre de los ministros de Asuntos Sociales y Empleo, Asuntos Econmicos, Justicia y Vivienda, Ordenacin Espacial y Gestin del Medio Ambiente y Bienestar, Sanidad y Deportes, ha acordado, en primer lugar con las cuatro ciudades mayores, que se emprender un mejoramiento estructural de la seguridad y habitabilidad, en especial en los barrios ms vulnerables bajo el aspecto social. Tambin con las otras quince ciudades importantes se efectan convenios similares. Para realizar los proyectos previstos, el estado ha puesto a disposicin un importe de 375 millones de florines (unos 225 millones de dlares) para el ao prximo. Con estos fondos se financian, entre otras cosas, proyectos integrales dirigidos a la integracin de grupos de riesgo entre los jvenes, as como proyectos destinados a mejorar la seguridad y la habitabilidad aneja. Por otro lado, se ha reservado un importe que asciende a 560 millones de florines (ms de 335 millones de dlares) para un plan de creacin de empleos en el sector de la vigilancia. De esta forma el gobierno ha dado un fuerte impulso a la prevencin de la criminalidad y molestia en las grandes ciudades. Cabe esperar que los acuerdos con las ciudades constituirn los cimientos para un enfoque integral de la problemtica relativa a la decadencia y molestia excesiva. Los problemas de criminalidad y molestia causados por algunos miles de adictos muy problemticos con una reincidencia elevada, constituye entre tanto un defecto grave que debe ser corregido de todos modos con eficacia. En vista de que, dado tambin el volumen claro del grupo meta, existen o pueden hallarse posibilidades reales, el gobierno considera suya la tarea de alcanzar a corto plazo resultados visibles. Una poltica orientada hacia la localizacin y persecucin judicial del grupo de drogadictos criminales sumamente activos puede contribuir, segn ha demostrado la experiencia en algunas ciudades, a disminuir la molestia criminal. Esta poltica ser fomentada intensamente. Adems, se adaptar la oferta de atencin que guarda relacin con ello. En el captulo 3, apartado 6, se vuelve a tratar de este asunto.

2.4 Medidas administrativas contra la molestia


Para disminuir la molestia causada por los toxicmanos y la criminalidad patrimonial, la administracin local, la polica, el ministerio Pblico y los centros asistenciales acondicionarn el comportamiento de los grupos de drogadictos en cuestin de manera consistente. La conducta inadecuada bajo el aspecto social ser sancionada de forma consecuente, mientras que la conducta adecuada ser premiada en lo posible. En el barrio municipal Westerpark de Amsterdam opera con buenos resultados, desde hace algn tiempo, un centro donde los ciudadanos pueden comunicar los casos de molestia. Muchas veces es posible resolver las quejas de molestia a travs de mediacin. Esta iniciativa se extender a otras partes de la capital y merece tambin imitacin en otros lugares. Por nuestra parte y en estrecha relacin con la polica, los municipios y las instituciones en el terreno de la atencin a la toxicomana, 14

estimularemos la creacin de mayor cantidad de centros de esta clase. Estos lugares de aviso pueden ofrecer a la vez apoyo a la preparacin colectiva de procedimientos judiciales, as como en casos de argumentacin. La institucin de tales centros hace posible actuar con rapidez y de manera coordinada donde sea necesario y comprobar cules son los adictos responsables de la mayor molestia. En el tratamiento de la problemtica de la molestia se hallan implicados muchos servicios independientes. Esto requiere una direccin slida que est en condiciones de resolver dificultades de carcter burocrtico. Las cuatro ciudades mayores - Amsterdam, Rotterdam, La Haya y Utrecht - han propuesto crear con los ministerios ms interesados una unidad colectiva especial para combatir la molestia , compuesta por funcionarios con un mandato amplio. Este grupo tendr que encargarse de que se cumplan de manera coordinada los convenios celebrados a nivel administrativo segn un esquema ajustado por todos los servicios que estn involucrados en el estado y los municipios. Esta propuesta de juntar las manos, donde lo requiera el cumplimiento de los convenios, cuadra con la poltica de las ciudades mayores iniciada por nosotros. En el nterin la propuesta est en vas de ejecucin. La mencionada unidad colectiva especial en la que, adems de los ministerios interesados y las cuatro ciudades mayores, participar tambin la VNG (asociacin de municipios holandeses), como representante de los dems municipios, puede coincidir con el grupo especial ya existente de seguridad que se instituy en pro de la poltica de las grandes ciudades. La misin de la unidad colectiva especial consiste en hacer cumplir no slo los prrafos de seguridad que figuran en los convenios con las grandes ciudades, sino tambin las propuestas de gestin y acuerdos incluidos en este informe con respecto a la lucha contra la molestia. El Grupo Rector contra la Molestia que ha sido creado para implementar la 'nota concerniente a la poltica dirigida a disminuir la molestia causada por toxicmanos' (TK 1993- 94, 22684, nm. 12), y que apunta especialmente hacia la renovacin de la atencin a los drogadictos, se unir con este grupo y se denominar por eso 'Unidad Especial Interadministrativa de Seguridad y Atencin a la Toxicomana' (Interbestuurlijke Task Force Veiligheid en Verslavingszorg). Esta unidad instituir grupos de trabajo para la ejecucin de tareas especficas y contar con un secretariado debidamente equipado.

2.5 El instrumentario jurdico


La molestia causada por el comercio y consumo callejero puede ser combatida por medio de disposiciones de la ordenanza local de alcance general. Cabe pensar en este orden de cosas en prohibir reuniones ilcitas y el uso de la va pblica para fines diferentes a los que est destinada. El uso de atribuciones excepcionales ha de seguir limitndose a situaciones en las que se trate efectivamente de una situacin de emergencia, segn se refiere en los artculos 175 y 176 de la Ley Municipal. Remitimos al respecto al punto de vista del gobierno acerca de la investigacin sobre atribuciones municipales de carcter excepcional, cursado con la carta del ministro del Interior fechada 21 de marzo de 1995 al presidente de la Comisin Permanente de Asuntos Interiores. El comercio de drogas (duras) desde las viviendas constituye una gran fuente de molestias para la vecindad. Se trata a menudo en tales casos de casas de pisos en donde los vecinos se ven enfrentados con una afluencia de toxicmanos con todos los efectos adicionales del caso, que se experimentan como situaciones amenazantes. El comercio no corre siempre a cargo del inquilino; a veces se le presiona (y se le premia con pequeas cantidades para uso propio) a fin de que haga la vista gorda, en otros casos se trata de subarriendo o uso ilcito. En tanto se trate de arrendadores particulares, en especial de cooperativas para la construccin de viviendas, queda abierta la posibilidad de conseguir el desalojo de la vivienda a travs de un proceso civil contra el inquilino causante de la molestia. En otros casos, si los edificios estn en manos de algn interesado en el narcotrfico o de un especulador que le tiene sin cuidado la comodidad o placer de una vivienda, ese mtodo no ofrece ninguna solucin. Con el tratamiento penal del traficante de drogas no se puede evitar a menudo que otro contine el 'negocio' desde el mismo edificio. En los barrios donde la estructura social se debilita, existe seguramente la necesidad de combatir la decadencia inicial o avanzada causada por el trfico de drogas que tiene lugar desde las viviendas. En los sitios donde los inquilinos sealan semejante fenmeno y la investigacin policial confirma la gravedad de las quejas, ha de existir la competencia de proceder al cierre temporal de la vivienda hasta que desaparezca esa afluencia. En la actualidad slo puede llevarse a cabo en grado limitado, porque segn el artculo 10 de la Constitucin la vivienda debe ser accesible a los habitantes y a sus familiares. El cierre de una vivienda en los casos en que se considere conveniente debido a la molestia causada por 15

las drogas, requiere, segn el artculo 10 de la Constitucin, un fundamento legal*. Por tal motivo, se prepara ahora una modificacin de la Ley Municipal que haga factible el cierre fsico de la vivienda. La violacin que se hace con ello de la intimidad personal se ve justificada por la necesidad de contrarrestar la molestia causada por las drogas y la idea de que las personas que permiten el narcotrfico en su casa, empecen de por s en medida considerable el carcter privado de la vivienda.

2.6 Turismo de drogas duras


Una parte de la molestia la causan los toxicmanos extranjeros que residen ilegalmente en Holanda y los narcoturistas de los estados vecinos de la UE. De Alemania, Blgica, Francia y otros pases vienen drogmanos a Holanda para adquirir drogas y/o para consumirlas. El narcoturismo se da en diversos municipios a lo largo de las fronteras oriental y meridional, como Arnhem, Venlo, Heerlen y Maastricht. Pero tambin otras ciudades situadas ms hacia el interior se ven enfrentadas con este problema. Algunos consumen en el lugar el producto adquirido; otros pasan la frontera con cierta cantidad para uso propio o para otros. El turismo de la droga dura va emparejado a menudo con maneras agresivas de enganche (mensajeros de drogas) y una molestia inaceptable en barrios y centros urbanos. La lucha contra el narcoturismo en la ruta Lila-Amberes- Rotterdam se lleva a cabo en cooperacin con las autoridades francesas y belgas. La accin va dirigida tanto contra los mensajeros de drogas como contra los narcoturistas. En 1994 fueron detenidos ms de 800 turistas y mensajeros. Los esfuerzos representaron para la polica holandesa una inversin de 35.200 horas-hombre. Las actividades de los mensajeros de drogas en algunas partes de las autopistas belgas y holandesas han disminuido, pero el problema contina siendo objeto de atencin. Las acciones absorben gran parte de la capacidad carcelaria disponible. Debido a la intervencin de la polica se ha producido un desplazamiento de los problemas hacia otros lugares de la frontera y a otros edificios de narcotrfico. Tambin ha cambiado el patrn del viaje: ahora se viaja ms por ferrocarril. En 1995, las autoridades roterdamesas emprendieron bajo el nombre de 'Victor' una ofensiva integral contra la molestia de las drogas. En este marco, han vuelto a cerrarse varias casas y se detenido a algunos cientos de narcoturistas extranjeros y mensajeros de drogas. Esta poltica de represin para desalentar al narcoturismo extranjero ser continuada en los aos prximos. Se conferir ms prioridad a la localizacin y persecucin judicial de las figuras dirigentes que operan a espaldas de los mercados de consumo locales de drogas duras, es decir de quienes dirigen a los mensajeros y traficantes hacia casas y otros sitios. Entre las autoridades judiciales en Blgica y Norte de Francia y funcionarios holandeses del ministerio fiscal se han iniciado consultas sobre un enfoque de carcter ms estructural del problema, dentro de lo cual prevalece una buena colaboracin entre los servicios policiales y los departamentos de investigacin criminal. Entre Francia y Holanda ha habido un intercambio de magistrados y funcionarios de polica. Esto ha mejorado la cooperacin en el terreno policial y judicial. La poltica apunta a armonizar mejor los esfuerzos que se vienen realizando en este aspecto en las fronteras del este y sur del pas por las diferentes zonas policiales y a transferir, donde sea posible, la persecucin de asuntos narcticos con sospechosos extranjeros a las autoridades extranjeras. En las deliberaciones con los pases vecinos se incluyen tambin elementos de atencin y prevencin. Se celebrarn consultas sobre los llamados proyectos de coaccin y presin, con los cuales se ofrece a los drogadictos criminales procedentes del extranjero la oportunidad de someterse a un tratamiento en su pas de origen como alternativa de la permanencia en una prisin holandesa. Sin embargo, dada la capacidad reducida de que se dispone especialmente en Francia - para albergar a toxicmanos, las esperanzas que se tienen depositadas al respecto no pueden ser todava muy grandes a corto plazo. En el marco del proyecto antidroga, la Comisin Europea ha presentado una propuesta para establecer un programa de accin comunitario concerniente a la prevencin de la drogadiccin*. Este programa ofrece posibilidades para mejorar la atencin a drogadictos en el seno de la Unin Europea. Por lo que se refiere a los drogadictos extranjeros que cometen actos punibles, entre los cuales se cuentan pequeos traficantes y mensajeros de drogas, es evidente la localizacin, persecucin judicial y enjuiciamiento o transferencia de persecucin criminal, expulsin inmediata y, en la medida de lo 16

posible, declaracin de persona no grata (art. 21 de la Ley de Extranjera. Tambin con respecto a los ciudadanos de la UE que, en virtud del derecho comunitario, gozan del derecho de permanencia y, por lo general, de una proteccin especial contra su expulsin, somos de opinin que en casos de urgencia est permitida una expulsin inmediata (art. 100 apartado 4 Decreto de Extranjera). Los narcoturistas de los pases vecinos que se hacen culpables de criminalidad y que por ello perturban el orden pblico, debern tener en cuenta que sern expulsados de inmediato en virtud de la Ley de Extranjera. Bajo ninguna condicin puede aceptarse que Holanda se convierta en el territorio central de acogida para heroinmanos europeos. Se pondr fin a la exportacin de problemas narcticos extranjeros hacia Holanda.

3. Prevencin, atencin y tratamiento de drogadictos

3.1 La importancia de renovar la atencin


El nmero de adictos a las drogas duras en Holanda es estable y relativamente bajo (ver anexo I). La edad media de los heroinmanos est por encima de los treinta aos y contina en aumento*. Por consiguiente, no existen razones para suponer que la poltica con respecto a las drogas duras haya conducido a un gran incremento de los adictos a las drogas duras. El hecho de que, segn datos de la GG&GD (direccin municipal de sanidad) de Amsterdam, la juventud holandesa muy raras veces empieza a consumir drogas duras, como herona o cocana, antes de sus 21 aos, demuestra ms bien lo contrario*. La carencia en Holanda, en gran parte, de jvenes que consumen herona o cocana antes de sus 21 aos, es sumamente satisfactorio. Tanto ms cuanto que la experiencia ha demostrado que la probabilidad de que las personas que en un momento de su vida vencen la dependencia es mayor a medida que se empieza a consumir a una edad ms avanzada. En el nterin, la atencin a los drogadictos se ve enfrentada con nuevos problemas. Como se ha anotado ms arriba, la molestia causada por una parte de los toxicmanos ha aumentado. En segundo lugar, los servicios de asistencia tienen que hacer frente a una diversidad cada vez mayor de grupos meta extremadamente problemticos que solicitan un enfoque adaptado. Ejemplos de ello son los adictos perturbados mentalmente, adictos con un modo de vida gravemente criminal y/o agresivo, adictos sin hogar y jvenes vagabundos, adictos autctonos y polidrogodependientes. La caracterstica comn de estos grupos es que la problemtica de la adiccin no es de carcter aislado, sino que va relacionada a menudo con un problema de otra ndole, como afecciones psiquitricas, problemas de estilo de vida y sanitarios y/o situaciones de atraso social. Cada vez se dan con ms frecuencia enfermedades entre los toxicmanos, como tuberculosis y formas de hepatitis. En un gran nmero de adictos pertenecientes a estos grupos meta se da un mal estado fsico y psquico causado en parte por el consumo prolongado, debido a lo cual la probabilidad de rehabilitacin es pequea*. La poltica holandesa con respecto a los adictos a las drogas duras ha adoptado por mucho tiempo el punto de partida de que los adictos son de hecho pacientes que necesitan obtener un tratamiento para su adiccin con metodologas orientadas hacia la abstinencia. El nmero de evaluaciones amplias, cientficamente justificadas, de la efectividad de semejantes programas de tratamiento a un plazo algo ms largo, es reducido. De los estudios realizados se desprende que esta clase de intervencin ejerce una influencia muy limitada sobre el curso del proceso de adiccin**. Por el contrario, la prestacin de ayuda que apunta a la reduccin del dao durante el perodo de la dependencia es bastante eficaz. Por ello, el estado de salud de los drogmanos holandeses es relativamente bueno. Esto se manifiesta ahora, entre otras cosas, por un creciente contingente de toxicmanos de edad avanzada. Una parte de los toxicmanos holandeses est asimismo bastante bien integrada en el aspecto social. Los resultados decepcionantes de algunas formas de tratamiento orientadas nicamente hacia la abstinencia y el origen de nuevos grupos de drogmanos, en los cuales la adiccin forma parte de una problemtica ms amplia, obliga a ajustar la oferta de facilidades de prevencin y asistencia. En los ojos del gobierno, las innovaciones siguientes tienen la mxima prioridad: renovacin de la prevencin; mejor ajuste entre las diferentes formas de asistencia; 17

diferenciacin de la oferta de atencin intramural; mejor empalme de la atencin intramural y ambulatoria con la permanencia en establecimientos penitenciarios (proyectos de coaccin y presin); suministro experimental de herona por prescripcin mdica.

Estas innovaciones se refieren a la atencin y prevencin orientadas hacia la poblacin total de drogadictos y grupos vulnerables que corren el riesgo de caer en la adiccin. Dentro de ello se dedicar la atencin necesaria al grupo - a menudo criminal - de toxicmanos problemticos. A continuacin se ofrece una breve aclaracin sobre cada una de estas prioridades de la innovacin de asistencia que se tiene prevista.

3.2 Renovacin de la asistencia y prevencin


La problemtica cambia continuamente de carcter. Esto tiene consecuencias para las actividades de asistencia, pero tambin para la labor de prevencin. Las drogas nuevas, los cambiantes patrones de consumo y los nuevos grupos de riesgo imponen a la labor preventiva altas exigencias y solicitan un enfoque dinmico. El surgimiento de los medios parecidos al XTC requiere, por ejemplo, otra actitud y enfoque que las actividades 'tradicionales' realizadas en el pasado. La prevencin no puede limitarse a los grupos meta tradicionales, como escolares y heroinmanos, por lo que a prevencin secundaria se refiere. La labor preventiva, en cuanto a la reaccin adecuada sobre nuevos adelantos, necesita ser mejorada. Todava no se llega en medida suficiente hasta los grupos de riesgo y adictos ocultos. En este respecto es ilustrativo el hecho de que instituciones distintas de las tradicionales sean no pocas veces activas en el acercamiento y asesoramiento de jvenes que frecuentan discotecas, coffeeshops y 'tertulias caseras' y consumen drogas en tales lugares. Tambin cabe esperar de las instituciones tradicionales una postura activa con respecto a nuevos grupos de adictos y que hagan visitas a lugares donde se consumen drogas. Con respecto a la prevencin no se sabe con seguridad, por falta de suficiente material de evaluacin, cules son los resultados especficos de los diferentes esfuerzos que se realizaron en los aos pasados. Precisamente debido a que el campo de trabajo de la prevencin primaria y secundaria es cada vez ms amplio, tiene que ponerse en claro cules son las intervenciones eficaces y cules no lo son. Por consiguiente, se fomentarn la efectividad y eficacia de la prevencin. Esto se refiere tambin al seguimiento de los desarrollos en cuanto a la ndole y volumen del consumo de drogas. Es absolutamente necesario tener una idea sobre el particular para poder reaccionar de manera adecuada con respecto a nuevas tendencias. La exploracin de mercados a travs de un sistema de control es de capital importancia para la labor de prevencin y el sector de la asistencia. De este modo los asistentes de la prevencin pueden obtener mejor y ms pronto una idea en las tendencias sociales que puedan hacer mella en la problemtica de la droga. El monitoreo es tambin de importancia para la prestacin de ayuda, ya que de esta manera, por ejemplo, puede desarrollar tempranamente nuevas estrategias y otras que puedan disminuir los daos. Para realizar un buen control hemos reservado fondos. Ya se adopt con anterioridad la conclusin de que el consumo problemtico de drogas est relacionado con situaciones de atrasos sociales. A fin de poder acercarse a los nuevos grupos de riesgo en una fase temprana, se tendr que obtener un terreno de atencin ms amplio y tener una mejor comprensin sobre semejantes situaciones de atrasos sociales. Para poder llegar hasta los grupos de jvenes sin hogar, novilleros y jvenes marginados alctonos y autctonos se tendr que colaborar con otras instituciones, como las que se dedican a prestar ayuda a la juventud. En la poltica sobre las grandes ciudades se tiene previsto un tratamiento integral de la marginalizacin de grandes grupos de jvenes en las grandes ciudades. A tal efecto, las grandes ciudades, junto con el ministerio Pblico y la polica formularn programas concretos de accin. La poltica tendr que partir de lo que se ha dado por llamar enfoque de aspectos, es decir tener lo mximo posible en cuenta los diferentes puntos de vista de la problemtica. En este respecto nos referimos a la nota 'Gezond en Wel, kader van het volksgezondheidsbeleid 1995-1998' (TK 1994-1995, nr. 24126) y a la nota 'Regie in de Jeugdzorg'*. Para la drogadiccin puede decirse particularmente que prevenir es mejor que curar. La investigacin cientfica demuestra que el hecho de disponer entre los jvenes de un suficiente conocimiento del riesgo a base de informacin objetiva, constituye el decisivo factor preventivo. Desde hace algunos aos el Instituto holands para alcohol y drogas (NIAD> en cooperacin con las direcciones municipales de sanidad (GG&GD) y el mundo educativo vienen desplegando un gran nmero de 18

actividades de informacin dirigidas especialmente hacia los jvenes. Adems se espera que an este ao ser posible inaugurar una lnea telefnica de informacin sobre alcohol, drogas, tabaco y adiccin al juego. Por otra parte, nos encargaremos de que, por ejemplo, en el marco del enfoque integral de la problemtica juvenil en las grandes ciudades, que constituye una parte importante de la poltica de las grandes ciudades, se d un nuevo impulso a una informacin de calidad superior y realista en las escuelas, sobre el uso y abuso de alcohol, nicotina y drogas, dirigida tambin hacia grupos problemticos. El CAD (consultorio para alcohol y drogas) de la provincia de Drenthe, por ejemplo, ha producido videoclips a propuesta del ministerio Pblico, por analoga con una exitosa iniciativa alemana, acerca de los riesgos que encierra el consumo de drogas. Estos videoclips pueden utilizarse para ofrecer informacin en discotecas y lugares afines. Tambin se podr hacer un uso ms adecuado de la posibilidad de realizar actividades de informacin en coffeeshops. La pieza de cierre de la prevencin tendr que consistir en actuar con mayor endurecimiento en el aspecto penal contra los narcotraficantes que operan en escuelas o en la vecindad de los centros docentes o se valen de alumnos para su comercio. El ministro de Justicia encargar al ministerio Pblico que tome en consideracin este asunto en su poltica de localizacin y persecucin judicial. La venta de drogas duras a la juventud ser penalizada en grado mucho mayor. El surgimiento del consumo de drogas sintticas, como el XTC, requiere un nuevo enfoque. El problema a partir de la ptica preventiva consiste en que por lo general estas sustancias no originan una dependencia fsica, pero en un nmero de casos son sumamente perjudiciales para la salud. Por otro lado existe el problema de que se pongan en circulacin pastillas de calidad inferior. En las mencionadas actividades de control se vigilar tambin la calidad de estas drogas. La poltica va orientada a la vez hacia el desarrollo de nuevas tcnicas de comunicacin. En el presente un grupo de trabajo de mbito nacional prepara actividades en este dominio. Tambin puede dedicarse mayor atencin a lo que se ha dado por llamar 'prevencin administrativa'. Como se ha expuesto, el ministro de Sanidad, Bienestar y Deportes ha cursado una nota a los municipios ofreciendo su ayuda para desarrollar una poltica para manifestaciones en gran escala (Stadhuis en House, 1995). Las instituciones operantes, particularmente, sealan una falta de apoyo nacional a la labor preventiva en la forma de suministro de informacin, fomento de competencia e innovacin. Esta situacin es indeseable dado que no se tiene suficiente idea sobre las posibles superposiciones ni sobre las lagunas en la prevencin. Crearemos a corto plazo posibilidades para establecer a nivel nacional una funcin de apoyo a la calidad de labor preventiva que satisfaga estas necesidades.

3.3 Mejor armonizacin dentro de la asistencia a la toxicomana


La diversidad de peticiones de ayuda y el aumento del nmero de grupos meta hacen necesario que la atencin no consista en una oferta de ayuda tipo estndar, sino en una prestacin de ayuda a medida. En esencia esto implica un desplazamiento de una oferta con frecuencia poco diferenciada hacia un enfoque dirigido a la demanda, que ofrezca posibilidades para poder tratar tambin aspectos como los relativos a atraso social, viviendas y aptitudes sociales. Para ello se debern desarrollar programas de atencin que conduzcan a un trayecto de asistencia individual con trminos de comienzo y fin, dentro del cual se dedique atencin, si fuese necesario, a todos los elementos diferentes en que pueda consistir una demanda de ayuda. De esta manera ser posible a la vez evitar de mejor forma que los toxicmanos entren simultneamente en contacto con distintas organizaciones sin que tenga lugar una coordinacin (lo que se ha dado por llamar 'ir de tiendas' dentro de la asistencia a la toxicomana). Esto significa que si durante el trayecto de prestacin de ayuda se remiten clientes a otras instituciones, se transfieran tambin los datos y se observen los acuerdos concertados. Los realizadores de las diferentes instituciones debern ponerse al corriente entre s por la va de expedientes de clientes, registros normalizados, protocolos estndar y comunicaciones personales. El llamado case-management es de importancia esencial en semejantes trayectos integrales de prestacin de ayuda. En la oferta de asistencia hay dos conceptos clave de carcter indicador: responsabilidad y reciprocidad. Los drogmanos deben aceptar responsabilidad para su propia conducta. El ser adicto no constituye motivo de excusa para causar molestias a otros. El segundo concepto, la reciprocidad, significa que cabe esperar de los adictos que, a ttulo de compensacin por la ayuda que se les presta, se atengan por lo menos a lo que se ha acordado con la prestacin de ayuda. Los programas que han de desarrollarse en el marco de la renovacin de la asistencia habrn de contribuir a la realizacin de estos objetivos. Si un enfoque dirigido hacia la demanda conduce a trayectos individuales que estn 19

adaptados a necesidades y deseos de carcter individual, los conceptos de responsabilidad y reciprocidad adquirirn ms significado para el cliente. Con ello se incrementa la posibilidad, a ttulo de compensacin razonable, de responsabilizar al drogmano de sus obligaciones para con la sociedad. La asistencia ambulatoria a la toxicomana atiende en parte importante a los programas de suministro de metadona. Merced tambin a estos programas, un gran nmero de drogadictos lleva una vida social razonablemente integrada. No obstante, en muchos casos se carece de una buena afluencia hacia proyectos de tratamiento, instruccin, trabajo y alojamiento. El suministro de metadona, los programas de tratamiento y los proyectos de resocializacin han de ser de carcter complementario. A este carcter complementario habr que darle ms forma en los aos prximos. Una armonizacin perfeccionada con las dems instituciones de prestacin de ayuda a los toxicmanos, las instituciones generales de prestacin de servicios sociales, incluidos los encaminados al trabajo, y con la polica y justicia, junto con la reinsercin social, puede contribuir de forma muy positiva a este orden de cosas. La mencionada 'Unidad Especial Interadministrativa de Seguridad y Asistencia a la Toxicomana, tiene la misin de fomentarlo.

3.4 Diferenciacin de la atencin intramural


Excepcin hecha de algunas camas para casos de gran urgencia, en relacin con sobredosis (la llamada 'crisisdetox'), la asistencia intramural va dirigida en parte importante hacia el logro de la abstinencia. Uno de los problemas es que hay diferentes grupos de consumidores de drogas que requieren atencin intramural, pero que no se encuentran en una situacin en la que puede considerarse la abstinencia como un objetivo realista. En el momento en que tiene lugar el ingreso en un centro, se da a menudo una situacin de emergencia en el seno de la cual no es posible trazar planes justificados para el futuro. La nica necesidad real en tal momento suele ser el descanso y una posibilidad de recuperarse. La prctica ha demostrado que si en tales casos se establece por objetivo la abstinencia, un nmero de clientes abandona de inmediato la ayuda o pone fin al tratamiento en una fase temprana. Por tal motivo conviene diferenciar ms que hasta ahora, segn fines y contenido, la oferta relativa al tratamiento, tambin para la asistencia intramural. Adems de la asistencia dirigida hacia la abstinencia, se ofrecern tambin programas a partir de la atencin intramural que persiguen fines de tratamiento de menor alcance, como los de estabilizar y mejorar la situacin del cliente (adicto). En la prctica actual, el cliente no puede elegir ms que entre diversos programas orientados hacia la abstinencia, que suelen ser de larga duracin. Las variantes de corta duracin y de tiempo parcial orientadas no directamente hacia la abstinencia, sino hacia la estabilizacin y mejoramiento, estn infrarrepresentadas. Con la instalacin del 'Centro de Motivacin Intramural' (IMC) en Amsterdam, se ha dado un primer paso. La creacin de un ambiente de vida seguro y estable, constituye la imposicin de una tarea primaria. A partir de la misma puede considerarse (dentro o fuera del marco intramural) qu tratamiento siguiente se ha indicado. Mediante el desarrollo de los programas anotados con anterioridad, aumenta la probabilidad de que los grupos que no son o apenas son accesibles hasta ahora, entren y permanezcan en contacto tambin con los centros de asistencia. Esto se fomentar dedicando desde un principio atencin, de forma efectiva, dentro de la asistencia intramural, a los aspectos relacionados con la resocializacin. Un ejemplo concreto de ello son los experimentos que se han llevado a cabo ofreciendo vivienda con seguimiento en coherencia con perspectiva de trabajo, como parte componente de un trayecto de asistencia integral. Procuraremos estimular que, tambin a partir de la atencin intramural, se formulen esta clase de proyectos dirigidos hacia la rehabilitacin social.

3.5 Directiva y estructura de financiacin de la atencin ambulatoria


La atencin ambulatoria a la toxicomana est concentrada principalmente en 45 municipios grandes. Hasta 1994, se aplicaba a la atencin ambulatoria a la toxicomana la llamada 'Regulacin Financiera Temporal para la Asistencia a la Toxicomana' (TFV), con un presupuesto de ms de 110 millones de florines (unos 66 millones de dlares). Algo caracterstico de la TFV era que la financiacin tena lugar a travs de 23 municipios principales. Estos tenan la obligacin, en deliberacin con otros municipios interesados, de dar forma a la poltica de atencin ambulatoria a la toxicomana en su regin. De este modo quedaba asegurada la distribucin del presupuesto regional sobre las instituciones en cuestin y los municipios interesados. Esta directiva y estructura de financiacin parcialmente descentralizada ha operado satisfactoriamente. En el marco de la 'renovacin social', la atencin ambulatoria a la toxicomana se ha incluido sujeta a 20

condicin en la Ley Temporal para el Fomento de la Renovacin Social (TWSSV). La construccin anotada ms arriba de 23 municipios principales para la instalacin de atencin ambulatoria a la toxicomana en la regin, ha sido mantenida. A la misma se ha aadido una obligacin de asistencia e informacin para los municipios involucrados, as como la condicin de obtener una deliberacin adecuada dentro de la regin con los interesados que entren en consideracin al respecto. En vista del carcter temporal de la TWSSV, existe el propsito de transferir todo el presupuesto de TWSSV al Fondo Municipal a partir de 1997. Como sea que debido a su carcter, ste no conoce ninguna posibilidad para realizar una transferencia condicionada, el presupuesto para la atencin ambulatoria a la toxicomana se repartir, por consiguiente, entre todos los municipios. De esta manera se abandonar el acoplamiento que existe todava en el presente entre la responsabilidad administrativa, la obligacin de atender y poder disponer de los fondos especficos que se requieren al efecto. La Asociacin holandesa de Instituciones para la Asistencia a Adictos (NeVIV) y algunas municipalidades han solicitado atencin para el peligro de una desintegracin. La obligacin de cooperar y suministrar informacin de los municipios involucrados, con relacin a la asistencia ambulatoria a la toxicomana deber ser intercalada legalmente a juicio del gobierno. Esto podra realizarse, por ejemplo, a travs de una modificacin de la Ley sobre el bienestar, en especial el artculo 12. En consultacin con las partes interesadas se buscan posibilidades para lograr antes de 1997 una estructura financiera para el futuro en la cual el mtodo de trabajo actual en esencia ser continuado. En este respecto, es de importancia crucial que pueda mantenerse el acoplamiento entre la responsabilidad administrativa y la disponibilidad del presupuesto correspondiente. El Fondo Municipal dispone de un instrumento que le permite repartir especficamente fondos en forma temporal entre los municipios. Los recursos financieros permanecen inalterados, pero se otorgan ahora a travs del Fondo municipal. Esta situacin puede durar cuatro aos a lo sumo. Estos cuatro aos se utilizarn para mejorar la cooperacin regional tan necesaria. Por otra parte, esta cooperacin posibilitar la distribucin de los recursos a travs de normas generales.

3.6 Coaccin y presin en la atencin a toxicmanos


La base para la poltica iniciada es la nota mencionada antes sobre la disminucin de la molestia excesiva (TK 1992-1994, 22684, nm. 12). Ocupa un lugar central en la misma la 'coaccin o presin' del enfoque: a una parte de los drogmanos justiciables se les pone a optar entre un trayecto de seguimiento y tratamiento con la perspectiva de una integracin social y terminacin de la carrera criminal, o una prisin preventiva continuada. Para la implementacin de la poltica reproducida en la nota se fund, como queda dicho, el Grupo Rector contra la Molestia (SVO). A partir del SVO se ha trabajado, en deliberacin con los interlocutores en los municipios que son responsables de la disminucin de la molestia y de la atencin ambulatoria a los toxicmanos, en la formulacin de planes de proyectos integrales. La responsabilidad primaria para dar expresin a la poltica local recae despus de todo en los municipios. En 1994, nueve municipios percibieron una contribucin financiera. En la seleccin de 25 municipios en total que entran en consideracin para recibir una contribucin financiera a partir de 1995, se ha tenido en cuenta la llamada 'Poltica de las Grandes Ciudades'. En el reparto de los fondos se ha adoptado como uno de los criterios que tiene que darse el caso de existir un acercamiento integral que preste atencin tanto a la prevencin, asistencia y detencin, como a la resocializacin. A la vez haba de estar a la vista que todos los 'actores', es decir la atencin a la toxicomana (ambulatoria e intramural), polica, justicia, rehabilitacin, servicios municipales y establecimientos penitenciarios haban asumido una responsabilidad en la realizacin de la reduccin de la molestia. Junto a estos proyectos locales se otorgan importes para iniciativas nacionales, como el proyecto 'Presin a Medida' con la Asociacin Holandesa de Instituciones para la Asistencia a la Toxicomana (NeVIV), ampliacin de pensiones sociales, ampliacin de proyectos de intervencin de asistencia temprana con la Rehabilitacin (VIP), desarrollo de castigos de trabajo para drogmanos, ampliacin de la cantidad de secciones libres de drogas en establecimientos penitenciarios y la fundacin de una clnica de adiccin forense (FVK). Esta clnica de adiccin especial, que consistir en una fase cerrada y una fase abierta, podr funcionar segn se espera a partir de 1996. El grupo meta de esta previsin de asistencia consiste en toxicmanos justiciables que son manejables, pero de quienes la ndole de la adiccin, la gravedad de los actos delictivos que han cometido, la 21

estructura de la personalidad y los antecedentes de la prestacin de ayuda son tales que no ha sido indicado un ingreso en un centro asistencialista de rgimen abierto. Por consiguiente, la afluencia hacia esta previsin tiene lugar, por consiguiente, en una fase cerrada, que puede ser diferente en cuanto a la duracin de la permanencia por cliente. Una vez redondeada esta fase cerrada se procede a una afluencia hacia la fase abierta, a la que se da forma en una comunidad de vida y trabajo situada en un ambiente rural. Se trata de una nueva previsin para la asistencia a toxicmanos que se inicia como experimento y cuya implementacin requiere el tiempo de desarrollo necesario. Por tal motivo se empezar a pequea escala con una fase cerrada. Finalmente, se podr disponer de 70 plazas a lo sumo. De acuerdo con la estimacin mencionada en la 'nota concerniente a la poltica orientada hacia la disminucin de la molestia causada por toxicmanos', aumentaremos el presupuesto del grupo SVO con 12,5 millones de florines para el ao 1996. Como queda dicho con anterioridad, el SVO se asociar con la 'Unidad Especial Interadministrativa de Seguridad y Asistencia a Toxicmanos'. El gobierno concede mucho valor a la ampliacin de la capacidad para los proyectos de coaccin y presin. Las 200 celdas carcelarias con un rgimen sencillo que quedarn ultimadas en su mayor parte este ao - las llamadas celdas Wallage han sido reservadas, en el marco de la poltica de las grandes ciudades, para las cuatro ciudades mayores. Para los proyectos de presin de toxicmanos se necesita una mayor cantidad y otra clase de celdas. De las celdas extra que el gobierno ha aceptado construir y sobre las cuales se podr disponer en 1996, se reservarn, en consulta con el ministerio Pblico, 500 para la detencin de toxicmanos que cometen delitos graves. Con ello se dispondr de suficiente capacidad adicional para esta categora de personas. Dentro del establecimiento penitenciario se han creado, en el marco del plan de gestin, 'Secciones Activas de Detencin y Libre de Drogas' (DVA). La capacidad de estas secciones con un rgimen adaptado asciende aproximadamente a 300. Para 1997 se tiene prevista una ampliacin hasta un total de 620 plazas. De lo que se trata es que los toxicmanos motivados permanezcan durante (parte de) su detencin en las secciones mencionadas secciones (DVA) y se preparen de forma activa para el tratamiento y rehabilitacin social. La afluencia de estas secciones tiene lugar o bien segn previsiones de tratamiento mediante la aplicacin del art. 47 de la Medida Penitenciaria, o bien por la terminacin de la detencin con la posibilidad de un seguimiento continuado a cargo de la atencin a la toxicomana y/o rehabilitacin social.

La medida penal de la acogida de drogadictos


Los proyectos de coaccin y presin que se conocen ahora van destinados a los toxicmanos que han cometido delitos relativamente graves. Despus de haber sido puestos en libertad del establecimiento penitenciario suelen ingresar en una clnica de rehabilitacin. Segn las ideas actuales, el aspirar a una abstinencia a corto plazo es para muchos drogadictos, como queda dicho, poco realista y sera mejor que se aspirase a un mejoramiento del modo de vida e integracin social del drogadicto. Para este fin se ofrecen formas ambulantes de prestacin de ayuda, en las cuales se insiste en seguir una formacin y obtener experiencia laboral. En las ciudades de Dordrecht y Den Bosch se han adquirido buenas experiencias con la oferta de formacin y trabajo bajo condiciones estrictas a autores sistemticos, entre los cuales figuran toxicmanos*. Con las cuatro ciudades mayores se han celebrado conversaciones en el marco de la poltica de las grandes ciudades acerca de la posibilidad de que, a modo de experimento para toxicmanos criminales que cometen muchos delitos livianos, participen en formas de acogida en un establecimiento de rgimen cerrado. Para una gran parte de este grupo meta, lo mximo que puede lograrse es un mejoramiento de su estilo de vida. Esto puede alcanzarse colocando al individuo en una institucin de rgimen cerrado dentro de la cual se trabaje en la rehabilitacin social por medio de formaciones y adquiriendo experiencias laborales. La base jurdica para estas nuevas formas de acogida de toxicmanos criminales problemticos puede consistir por el momento entre otras cosas en la suspensin de la prisin preventiva bajo condiciones especiales. Los toxicmanos se encuentran entonces a base de voluntariedad en un establecimientos de rgimen cerrado como alternativa para la permanencia en una casa de detencin o crcel. Tan pronto como abandonan el programa sigue una detencin y (re)encierro en la Casa de Detencin. El municipio es responsable del ofrecimiento de facilidades de ayuda, instruccin y encaminamiento al trabajo, tanto durante la colocacin en el establecimiento como despus de la puesta en libertad. En principio, tambin se ofrece con ello una perspectiva sobre un puesto de trabajo al final del trayecto. El ministerio de Asuntos Sociales y Empleo est involucrado por eso en la preparacin del experimento. La construccin para colocar a drogadictos en una situacin de acogida como condicin a una 22

detencin preventiva interrumpida no es ideal. El ingreso en la institucin viene en lugar de un castigo privativo de libertad relativamente corto. Es deseable que se obtengan posibilidades para la acogida forzosa de toxicmanos que por haber cometido una serie de delitos livianos y/o haber mostrado una conducta agresiva causan molestias excesivas. Para ello hay que crear una base jurdica especfica. Por tal motivo, el ministro de Justicia presentar una proposicin de ley a fin de introducir la medida penal sobre la acogida de drogadictos, en parte por analoga con el ingreso que se efectuaba antes en un establecimiento estatal de trabajo de vagabundos, mendigos y proxenetas ex artculo 432 del Cdigo Penal. La justificacin para la colocacin de drogadictos que cometen delitos con regularidad, no radica en la gravedad de los delitos cometidos por ellos separadamente. Esta se debe por una parte en la molestia social causada por la criminalidad y por otra en el inters de personas adictas a la droga para obtener una oferta de ayuda e instruccin en un establecimiento de rgimen cerrado. La duracin mxima de la colocacin exceder por lo tanto a la tarifa penal corriente por delitos patrimoniales y consistir, por ejemplo, en tres meses como mnimo y uno o dos aos a lo sumo. Las municipalidades de las cuatro ciudades mayores han prometido cooperar en la realizacin de uno o ms experimentos. A corto plazo tendr lugar un estudio para determinar, entre otras cosas, el volumen exacto del grupo meta. Los municipios de Rotterdam y Amsterdam se han declarado dispuestos a financiar los experimentos. Por nuestra parte, tenemos la intencin de dedicar a este fin fondos que pertenecen al presupuesto para la poltica de las grandes ciudades. Con las grandes ciudades se ha acordado establecer un grupo de trabajo con la mencionada 'Unidad Especial de Seguridad y Asistencia a Toxicmanos' que tendr la misin de preparar el estudio y dirigir ms tarde uno o ms experimentos. Esperamos poder iniciar en 1996 un experimento en el municipio de Rotterdam para 100 toxicmanos causantes de molestias. La Unidad Especial har propuestas para ampliar los experimentos hasta un mnimo de 300 plazas, de las cuales 100, en todo caso, estarn a disposicin de Amsterdam. Esperamos que la ampliacin de la aplicacin de los proyectos de coaccin y presin, en combinacin con la extensin de la capacidad regular de celdas carcelarias, y dado tambin el claro volumen de la categora de reincidentes altamente activos por ciudad, conduzca a una disminucin de la molestia causada por los toxicmanos criminales problemticos.

3.7 Suministro de herona por prescripcin mdica


De ndole distinta es la problemtica de drogadictos gravemente enfermos y apticos. La presencia permanente de un grupo semejante de toxicmanos crea la necesidad de emplear nuevos mtodos de intervencin. Tal necesidad se da precisamente en Holanda, donde la edad de los toxicmanos es relativamente elevada. En este respecto se aboga tanto por ingresos y tratamientos forzosos en clnicas por prescripcin mdica, como por tratamientos obligados en prisiones en relacin con la criminalidad que va emparejada a las drogas. El ingreso de toxicmanos en clnicas en virtud de la ley 'Admisin Especial en Hospitales Psiquitricos' (BOPZ) es solamente posible, a juicio de los expertos, para un grupo sumamente pequeo de drogadictos. La toxicomana de por s no es ninguna enfermedad mental. La mayora de los toxicmanos no pueden ser diagnosticados por motivos vlidos como enfermos mentales. Precisamente entre el grupo ms descuidado se dan en efecto relativamente muchos pacientes psiquitricos. Los enfermos mentales que durante largo tiempo son muy adictos a las drogas, suelen ser muy difciles o imposible de tratar. Las posibilidades de someter a tratamiento a ms adictos en clnicas de rgimen cerrado son por lo tanto muy reducidas. El volumen y carcter de los delitos cometidos por ellos no son de tal gravedad que debido a la molestia criminal causada pueda indicarse un ingreso en una clnica de adiccin forense o un tratamiento de coaccin y presin. El 7 de junio de 1995, el vicepresidente del Consejo de Sanidad ofreci al ministro de Sanidad, Bienestar y Deportes un informe parcial en cuanto a la prescripcin de herona a heroinmanos que ha sido puesto en conocimiento de la Segunda Cmara. La llamada comisin de 'Intervenciones Medicamentosas en Drogadiccin', que redact el dictamen, llega a la conclusin de que, dada la falta de suficientes datos cientficamente fundamentados acerca de la efectividad/perniciosidad de la herona ordenada por prescripcin mdica a cualquier categora de la poblacin actual de adictos a la herona, existe en Holanda el deseo de realizar una investigacin al respecto mediante un experimento mdicocientfico. La comisin opina que para semejante experimento entran en consideracin los "adictos 23

graves a la herona que no reaccionan o reaccionan de manera insuficiente a las intervenciones medicamentosas de que se dispone en la actualidad". La duracin de la adiccin, la comisin no la considera de importancia determinante en este respecto. Sin embargo, se requiere que los clientes que entran en consideracin a tal efecto tienen que haber participado repetidas veces y sin xito en programas de tratamiento, con los cuales se aspiraba a evitar una recada y a una estabilizacin por medio de medicacin. El objeto de semejante experimento es averiguar si esta categora de adictos se puede estabilizar a travs de la prescripcin de herona, o fomentar su bienestar fsico y psicosocial, reducir su consumo adicional y si resulta posible motivarles a que pongan fin a su adiccin. La comisin aconseja comparar la herona de la intervencin medicamentosa que se ha de investigar, con la metadona oral que es actualmente ms corriente. La herona a prescribir puede ser combinada si se desea con metadona oral. En este experimento - dice la comisin - tendr que incluirse tanto herona inyectable como no inyectable. Esto significa que el propsito de la investigacin ha de ser de tal ndole que al interpretar los resultados puedan tenerse en cuenta las diferencias en la forma de administracin y las diferencias en el anestesiamiento que se causa por estas formas de administracin. Ni qu decir tiene que el experimento debe cumplir con las exigencias que se imponen a un buen examen clnico. La comisin aconseja que dentro de las organizaciones de asistencia existentes se realice un experimento como el propuesto. Puede tomarse en consideracin - segn la comisin - realizar la investigacin simultneamente en diferentes lugares - no slo en las grandes ciudades - dentro de lo cual cabe la posibilidad, en principio, de que los protocolos se diferencien en algunas de sus partes. La evaluacin cientfica del experimento debe llevarse a cabo por una organizacin de investigacin independiente. La comisin considera aconsejable que el protocolo de investigacin a proponer no sea presentado slo a una comisin mdico-tica, sino tambin a una comisin internacional de expertos. Dada la importancia de semejante investigacin y la necesidad de coordinacin, la comisin aconseja, adems, establecer una comisin de seguimiento de mbito nacional. La comisin desaconseja entregar a alguien herona prescrita. Adems, hace hincapi en que la suspensin de la herona prescrita puede ocasionar problemas al final de la investigacin. Se ha demostrado - segn la comisin - que semejantes problemas pueden ser eliminados concertando un contrato con cada participante del experimento, en el cual se establezcan, adems de la finalidad de la investigacin, los derechos, obligaciones y responsabilidades tanto del paciente como de la persona que lo trata. La comisin aconseja tambin la investigacin de las posibilidades que pueden ofrecer otros anestesiamientos opiceos en el tratamiento de adictos a la herona, en especial de los medios de que se dispone en una forma prctica de administracin o que puedan ponerse a disposicin. Compartimos la idea fundamental de la comisin de que es conveniente realizar un experimento mdico-cientfico sobre la efectividad y perniciosidad de la prescripcin de herona a heroinmanos, ahora que existe insuficiente informacin cientfica al respecto. Asimismo podemos conformarnos en principio con el grupo meta para tal experimento, como ha sido formulado por la comisin: se trata aqu de "adictos graves a la herona que no reaccionan o reaccionan insuficientemente a las intervenciones medicamentosas de que se dispone en el presente". Teniendo en cuenta asimismo la atraccin que indudablemente significa para los heroinmanos el participar en tal experimento, somos de opinin que esta intervencin habra de permanecer reservada en primera instancia a los pacientes ms antiguos que han dejado tras s una larga carrera de adiccin y cuya situacin psicosocial carece de perspectivas. En este aspecto diferimos, pues, del punto de vista de la comisin en lo relativo a la duracin de la adiccin, que no considera de importancia determinante. Tambin podemos adherirnos a la finalidad de que un experimento semejante, a saber el de averiguar si esta categora de adictos puede estabilizarse a travs de la prescripcin de herona, o si se puede fomentar su bienestar fsico y psicosocial, o se puede reducir su consumo adicional y o si se les puede motivar tal vez a poner fin a su adiccin. Los tres aspectos de sentirse bien - fsica, mental y socialmente - muestran entre s una relacin funcional y su medicin requiere puntos de medicin de objetividad para cada uno de ellos. La diversidad de factores que harn mella en el resultado del tratamiento - la comisin menciona en este respecto la medicacin, la dosificacin y el modo de administracin a investigar, la persona encargada del tratamiento, el establecimiento del tratamiento, el ritual del tratamiento, la esperanza e intencin de la persona que aplica el tratamiento, la expectacin, esperanza y la sensibilidad del paciente, y, finalmente, sobre todo la interaccin entre ambos, que se origina en el transcurso del proceso - explica en parte el parecer de la comisin de que un experimento tendra que efectuarse en un nmero de lugares, y que para cada uno de esos lugares tendran que haber 24

ms de cien pacientes. Somos de opinin que es necesario un perodo de prueba para poder dar respuesta a estas preguntas prcticas de carcter mdico y organizativo y para poder calcular mejor los gastos. Este perodo es necesario tambin para poder plantear un protocolo realista de investigacin y comprobar su factibilidad en la prctica. Se trata aqu de un estudio preliminar con 50 adictos a lo sumo. Cabe pensar en un perodo inicial de seis meses, que pueda clausurarse con un momento de evaluacin, seguido por otros seis meses en ceida protocolizacin mdica. La evaluacin del caso tendr que originar un planteamiento protocolar definitivo para el experimento mdico-cientfico a ejecutar. En el estudio previo tendran que participar pacientes que pertenecen a los grupos indicados ms arriba, para lo cual habrn de establecerse cuidadosamente los criterios de seleccin. El suministro, como se ha anotado, tiene por objeto mejorar la situacin fsica y psicosocial. Una disminucin de la molestia excesiva para otros no constituye el objetivo en esta medida. Tanto en el protocolo con relacin a los datos a reunir, como en el estudio de evaluacin se habr de dedicar mucha atencin a los aspectos de molestia y criminalidad. Queda establecido de antemano que el suministro no podr continuarse si se trata de toxicmanos que han sido detenidos por haber cometido delitos. El ministro de Sanidad, Bienestar y Deportes consultar con las municipalidades que han presentado ya propuestas de suministro de herona, a fin de poder establecer donde puede tener lugar el estudio preliminar en referencia. Una vez realizado este estudio preliminar y si el resultado es positivo, se decidir acerca del experimento mdico-cientfico definitivo. El punto de partida es que tiene que sacar a colacin una forma de cofinanciacin para compensar los gastos adicionales en materiales, como los gastos de los preparados de herona y los gastos del informe mdico y de la evaluacin. La ejecucin del experimento podra tener lugar primariamente bajo la responsabilidad organizativa de los servicios de sanidad GG&GD. El ministro de Sanidad ha solicitado el asesoramiento al respecto del Inspector General de Atencin Sanitaria. Las aplicaciones teraputico-experimentales pueden realizarse durante el perodo de prueba y por la duracin del experimento mdico-cientfico en el marco de una autorizacin concedida por el ministro de Sanidad para un objeto cientfico ex artculo 6 de la Ley del Opio. En el marco de la misma tambin se podr atender a la prueba intercolegial necesaria de la actuacin mdica respectiva. La supervisin deber ejercerse por la Inspeccin Estatal de la Salud Pblica. A travs de los informes de inspeccin anuales se podra remitir un informe de evaluacin sobre las experiencias adquiridas al ministro de Sanidad, Bienestar y Deportes y a la Segunda Cmara de los Estados Generales. Entre tanto se podr contemplar si los experimentos que se realizan actualmente en Suiza con el suministro de herona, que son evaluados tambin por la Organizacin Mundial de la Salud, proporcionan experiencias que puedan ser de valor para la continuacin de la poltica ulterior en Holanda. En el presente se suministra en Suiza herona a setecientos adictos. Segn se dice, las experiencias son hasta la fecha en su mayor parte positivas. A la Inspeccin del Estado se ha solicitado que siga los adelantos de estos proyectos y que remita un informe a su debido tiempo al ministro de Sanidad, Bienestar y Deportes. El acta se pondr en conocimiento de la Segunda Cmara de los Estados Generales. De acuerdo con el artculo 12 jo. 19 del Tratado Simple, se tendr que explicar punto por punto al Consejo Internacional de Control de Narcticos, de Viena, a fin de poder aumentar el clculo actual de consumo de herona hasta el nivel que se requiere para la ejecucin de los proyectos de suministro. Esto significa que este nivel habr de determinarse ms tarde en deliberacin con los respectivos servicios mdicos ejecutivos y la Inspeccin Estatal de la Salud Pblica. Al margen de lo susodicho, la comisin aconseja realizar en la prctica de forma ms simple el tratamiento con herona, o bien con opiceos equivalentes a la herona, de pacientes gravemente enfermos, adictos, desde hace mucho y permanentemente, a la herona y que cabe esperar que les queda todava poco tiempo de vida. La comisin no corrobora esta recomendacin con una exposicin de las posibilidades actualmente existentes. Por eso se ha solicitado a la Inspeccin Estatal de la Salud Pblica que realice una investigacin al respecto y que presente propuestas ulteriores a fin de facilitar esta viabilidad. La disposicin de medicamentos que contienen herona constituye en todo caso un escollo, porque no estn registrados en Holanda. Los criterios de seleccin para este grupo de pacientes sern formulados con minuciosidad. El ministro de Sanidad, Bienestar y Deportes est dispuesto a considerar ulteriormente este consejo y, a continuacin, discutirlo en la Segunda Cmara. 25

3.8 Garanta de calidad y evaluacin


La oferta de facilidades preventivas y curativas ha de ser renovada permanentemente como reaccin a los nuevos problemas y demandas que continan surgiendo, pero, por otra parte, tiene que seguir siendo administrable bajo el aspecto presupuestario. Dentro de la oferta total se tiene que poder elegir. Para desarrollar una poltica en este dominio es absolutamente necesario conocer los costes y beneficios de las diferentes intervenciones. Hasta la fecha todava no se ha investigado suficientemente en Holanda la efectividad de la atencin intramural, ni tampoco la de la ambulatoria. En el marco de la renovacin de la asistencia y de la poltica de las grandes ciudades, habr de prestarse ms atencin al monitoreo y evaluacin. Por otra parte se podr realizar ya una contribucin importante mediante el desarrollo ulterior de sistemas de registro a nivel nacional e incluyendo ms informacin estadstica en las memorias anuales de las instituciones sobre los clientes que han sido sometidos a tratamiento, los fracasados y las personas que han terminado el tratamiento curativo, as como sobre su carrera social, en tanto se conozca. El estudio de la evaluacin sobre medidas preventivas es todava poco sistemtico, y ser fomentado por el ministro de Sanidad, Bienestar y Deportes. Entre tanto se ha iniciado el desarrollo de una poltica de calidad dentro de la atencin a la toxicomana. A tal efecto, se ha formado un cuadro de prueba, se han iniciado proyectos de normalizacin de productos y se han hecho investigaciones sobre la satisfaccin de los servicios. A la llamada 'Stichting Toekomstscenario's Gezondheidszorg' (Fundacin Escenarios Futuros de Asistencia Sanitaria) se le ha encargado que establezca escenarios futuros* tambin con relacin a la problemtica de la drogadiccin. Tambin en este respecto se dedicar atencin al contexto europeo de la problemtica.

4. La poltica de la droga blanda y los coffeeshops

4.1 Volumen e ndole del consumo de cannabis


La despenalizacin de la tenencia de drogas blandas que tuvo lugar en 1976 no condujo a un aumento del consumo. En los primeros aos despus de la modificacin de la Ley del Opio se estabiliz el nivel de consumo*. Segn cifras nacionales, el consumo volvi a aumentar en el decenio 1984-1994. En otros lugares se observa el mismo movimiento ondulatorio*. En los Estados Unidos se ha manifestado incluso un fuerte aumento en los ltimos aos*. El consumo en Holanda no difiere mucho, ni en cuanto a elevacin ni tendencia, del de otros pases. El consumo parece verse determinado primariamente por modas en el seno de la cultura internacional de la juventud y otros desarrollos autnomos, como el volumen del desempleo prolongado entre los jvenes. De la poltica de la droga que sigue el gobierno y la disponibilidad de drogas que corre parejas con ello, emana una influencia determinada. El nmero de personas en Holanda que consume regularmente cannabis, lo estima el 'Instituto Holands para Alcohol y Drogas (NIAD) en 675.000*. Como se ha expuesto, la cantidad de consumidores de drogas blandas ha aumentado despus de haber experimentado una disminucin en los aos setenta. La mayor parte del patrn de consumo es de ndole recreativa. Entre grupos especficos de jvenes, como los que faltan a la escuela frecuentemente y los que no tienen hogar, puede decirse que el consumo de cannabis es muy elevado e intensivo. La poltica que se ha llevado a cabo en Holanda parece que no ha conducido a un aumento del consumo. Existen, sin embargo, indicios de que la existencia de coffeeshops de acceso libre contribuye a que ciertos consumidores continen usando drogas durante ms tiempo*. Las cifras prevalecientes acerca del volumen consumista dentro de algunos grupos de poblacin, proporcionan de por s poca o ninguna informacin acerca de los aspectos problemticos del consumo. Sobre los efectos del cannabis existe actualmente mucha literatura cientfica. El efecto principal del cannabis es la influencia que ejerce en el nimo, el conocimiento y la memoria. El efecto depende de la dosificacin y del modo de usarlo. Adems de efectos eufricos, tranquilidad y relajacin - en virtud de lo cual en los Estados Unidos y otros pases se prescribe cannabis para fines medicinales - se producen disminuciones en la capacidad de concentracin, la vigilancia y el funcionamiento de la memoria*. La toxicidad fsica del cannabis es reducida. No se dan casos de muerte por sobredosis ni de dependencia fsica. Puede producirse dependencia psquica, pero no puede compararse segn su frecuencia y grado, con la dependencia psquica que va emparejada con el consumo de herona, cocana, o alcohol y nicotina. El uso de cannabis trae menos agresividad que el consumo de alcohol. El 26

uso de cannabis no es necesario que constituya un escaln hacia el consumo de drogas duras. La cantidad de incidentes causados por una sobredosis aguda asciende a unas decenas por ao. Su tratamiento es sencillo y en la mayor parte de los casos puede limitarse a conducir al consumidor a un lugar tranquilo y suministrarle una sedante, si fuese necesario. El nmero de personas que por su consumo de cannabis solicita ayuda a los consultorios para alcohol y drogas (CAD) ha aumentado en los ltimos aos. En 1993 se hallaban inscritas en estos consultorios 1749 personas debido a problemas por el consumo de cannabis. Esto equivale al 3% del total de clientes inscritos de la asistencia a drogadictos. Se estima que se trata de 1 a 2 por ciento de los consumidores intensivos de cannabis, es decir, de quienes usan cannabis diez o ms veces por mes. El total de hechos y circunstancias de consumo conocidos actualmente da lugar a la conclusin de que los riesgos del consumo de cannabis no se califican de por s ya como 'inaceptables', a diferencia de los riesgos que se refieren al consumo de drogas duras, como la herona. Sin embargo, con respecto al consumo de cannabis hay que tener cuidado. El cannabis es popular entre los jvenes, es decir entre los consumidores que se encuentran en una fase de vida en la cual los riesgos se exploran en forma activa. La presin social actual sobre el adolescente para realizar una buena actuacin en la escuela o en el trabajo es grande debido a que cada vez se imponen mayores exigencias de formacin. Por otro lado, para algunos grupos, las perspectivas de un empleo duradero y del correspondiente nivel y relaciones sociales son inseguras. En este contexto, las probabilidades de un consumo excesivo de cannabis son tambin mayores. Especial atencin merece el efecto que ejerce el cannabis en los escolares. Verdad es que existe el convencimiento de que un consumo incidental ocasiona pocos problemas, pero tambin que el consumo de cannabis a diario dificulta realizar una buena actuacin en la escuela. Sera conveniente que se dispusiera de mayores conocimientos sobre las experiencias de las escuelas con el uso de drogas blandas por parte del alumnado. Los inconvenientes que se dan al respecto son el temor de la direccin y juntas directivas de las escuelas por la reputacin de su centro docente y de los padres y educadores por el quebrantamiento de la intimidad de los alumnos implicados. Conviene que haya ms apertura. Como continuacin a las actividades ya existentes se tratar de reunir ms informacin acerca del volumen e ndole de los problemas en torno al consumo del cannabis por los alumnos y sobre la efectividad de medidas correctivas y preventivas. Tambin se intensificar la informacin acerca de los riesgos del consumo frecuente e intensivo del cannabis.

4.2 El volumen del mercado de drogas blandas en Holanda


Sobre el volumen del mercado nacional de drogas blandas se han hecho varios clculos. Segn un clculo reciente, el consumo anual de los holandeses expresado en dinero ascendera a unos 500 millones de florines (unos 300 millones de dlares). La totalidad del volumen de ventas del interior (valor de consumo) inclusin hecha de la venta a narcoturistas, ascendera a unos 800 millones de florines ( 480 millones de dlares). Este mercado de consumo ha ofrecido probabilidades a la criminalidad organizada*. La mitad del cannabis consumido se refiere a varias clase de hashis procedentes de Asia, el Oriente Medio y Africa septentrional y a una pequea parte de marihuana, en especial de Colombia. El hashis marroqu toma casi tres cuartas partes del volumen por su cuenta; existen indicios de que una parte del hashis importado es exportado de nuevo. El mtodo de explotacin de estas organizaciones de exportacin dirigidas a menudo por holandeses es sumamente profesional y est orientado hacia la continuidad. En 1994 se decomisaron ms de 43 toneladas de hashis y casi 195 toneladas de marihuana. La cantidad de plantas de marihuana holandesa hallada y destruida ascendi a 558.000. De un nmero de partidas de cannabis intervenidas en el extranjero se pudo establecer que estaban destinadas a Holanda. A pesar de estos acertados descubrimientos, el mercado de abastecimiento en Holanda contina siendo amplio. La cuota del mercado de la marihuana holandesa ascendera en el nterin a la mitad del total del consumo nacional de drogas blandas. Las tcnicas de mejoramiento y hortcolas que poseen los holandeses desde antiguo ha contribuido a la conquista de esta cuota de mercado. La marihuana holandesa es considerada como un producto de calidad y por eso es popular entre la gente joven. las cifras de ventas anuales relacionadas con el transporte, la comercializacin nacional, la (re)exportacin y el comercio de trnsito de drogas blandas ascenderan en total aproximadamente a 6,5 mil millones de florines (3,9 mil millones de dlares). Por ltimo cabe mencionar todava que los holandeses tambin estn involucrados en otros lugares del mundo en especial en el comercio de 27

drogas blandas*. Esta ltima actividad pertenece en primer lugar a la jurisdiccin de la justicia en los pases en cuestin.

4.3 Reglamentacin de los coffeeshops


La venta de pequeas cantidades de drogas blandas que al principio slo se permita en centros de jvenes en grandes partes del pas, poco a poco ha pasado a manos de explotadores comerciales. Debido a ello, el comercio minorista de drogas blandas experiment un alto vuelo en los aos ochenta y noventa. Los coffeeshops, como se ha manifestado en la introduccin, han demostrado que pueden contribuir a la deseada separacin de los mercados del comercio minorista en drogas blandas y drogas duras. Los de por s valiosos coffeeshops han aumentado, sin embargo, tanto en cantidad como en molestia. Una parte de los mismos se halla, adems, bajo la influencia de organizaciones criminales. En algunos municipios, los vecinos del barrio se quejan de la molestia que causan estos establecimientos debido a los clientes que merodean, al ensuciamiento que se origina y por la animacin del trfico*. Los coffeeshops situados en los centros urbanos dan como se comprende menos motivo de quejas que los de los barrios. La molestia se produce principalmente en los municipios fronterizos a causa de la clientela extranjera, que no pocas veces se conduce con agresividad e intimidacin. Existe mucha crtica sobre el establecimiento en la vecindad de escuelas e instituciones de jvenes. De vez en cuando se originan quejas sobre la venta de drogas duras dentro o en la vecindad de esas 'tiendas'. La venta de drogas duras se opone diametralmente a la poltica que lleva el gobierno, como qued establecido en la directiva sobre coffeeshops del ministerio Pblico, en 1994. Contra este estado de cosas, el ministerio Pblico actuar con mayor dureza. Las altas concentraciones de coffeeshops en algunos municipios causan no slo molestias, sino que fomentan adems la venta de drogas duras. Debido a estas concentraciones, el producto del comercio de drogas blandas resulta demasiado pequeo para realizar una explotacin rentable. Las altas concentraciones son tambin indeseables por este motivo. La imagen de las cosas que tienen algunos informadores extranjeros de que en los coffeeshops holandeses tambin se venden regularmente drogas duras, es por lo dems contrario a la verdad*. La poltica del derecho penal - como fue expresada en octubre de 1994 en la directiva 'Poltica de investigacin criminal concerniente a los coffeeshops, Boletn Oficial del Estado 1994, nm. 203, por los procuradores generales, va orientada a apoyar la poltica establecida en la deliberacin tripartita local con respecto a los coffeeshops. Bajo condiciones estrictas - ninguna publicacin, ninguna venta de drogas duras, ninguna molestia, ninguna venta a jvenes menores de 18 aos de edad y ninguna venta mayor de treinta gramos por transaccin, por persona - no se actuar para penalizar a personas que se ocupan de la venta de drogas blandas en establecimientos de hostelera 'secos' (ningn alcohol) sobre los cuales se ha alcanzado concordancia en la deliberacin tripartita. El punto de partida en este respecto es que nicamente puede entrar en consideracin para ello la hostelera seca. A pesar de la directiva del ministerio Pblico existe todava una gran diversidad de locales que venden drogas blandas. El coffeeshop en el sentido estricto es un establecimiento de hostelera que no vende bebidas alcohlicas ni tiene mquinas tragaperras. En la prctica tambin se venden drogas blandas en bares, videotecas, gimnasios y viviendas. El nmero de semejantes sitios de venta ilcita se estima en 1100 a 1200. En cuanto a carcter, los coffeeshops tolerados varan desde tiendas orientadas a la venta en masa situadas en las ciudades, barrios o establecimientos de jvenes en donde los visitantes asiduos vienen a jugar al ftbol de mesa, hasta apartados locales borrosos. La venta por motivos ideales no se da ms que en unos pocos municipios. En muchos municipios, se aspira entre tanto, en colaboracin con la polica y la justicia, a un saneamiento y mejor dominio del fenmeno del 'coffeeshops'. Dicho en otros trminos, la poltica tolerada se agudiza. Los municipios se hallan en diversas fases en cuanto a la formulacin y mantenimiento de esta nueva poltica sobre los coffeeshops. En muchos municipios se desea reducir drsticamente el nmero de estas 'tiendas', por ejemplo, hasta la mitad de la cantidad actual, durante los prximos aos. Por nuestra parte, apoyamos esta aspiracin, en especial porque de esta manera ser posible dominar mejor el fenmeno del 'coffeeshop'. Con el instrumentario administrativo que las autoridades locales tienen a su disposicin, es posible, si se maneja consecuentemente, dominar y retener una gran parte de la molestia causada por el consumo y 28

comercio de drogas blandas. De este modo es posible negar* que se establezcan coffeeshops en la vecindad de escuelas o de calles en donde no son deseables en vista de la situacin de trnsito o la funcin residencial. Pueden adoptarse medidas reguladoras sobre el establecimiento de comercios a base de ordenanzas sobre molestias, por el Decreto de hostelera relativo a la ley sobre actividades molestas, por ordenanzas locales sobre hostelera 'seca', ordenanzas de la polica y ordenanzas sobre el medio ambiente. A travs del plan urbanstico municipal es posible contrarrestar el establecimiento de coffeeshops en sitios inaceptables (enfrente de escuelas, clubes o casas de barrio). Es asimismo posible adoptar medidas reguladoras para la explotacin de empresas por analoga con la Ley sobre Bebidas y Hostelera, a travs de las ordenanzas locales de hostelera seca y de la polica. En algunos municipios se han concertado a la vez convenios con gerentes de coffeeshops. Con ayuda del instrumentario mencionado es posible llegar a una norma con respecto a los coffeeshops. Luego, han de mantenerse por supuesto las normas municipales y hay que actuar de forma efectiva contra la venta de drogas blandas al exterior del circuito de los coffeeshops. Esto requiere acuerdos concretos entre las municipalidades, el ministerio Pblico y la polica en la deliberacin tripartita. Los objetivos de esta poltica consisten en la terminacin de la venta de drogas blandas en cafs (bares) que despachan bebidas alcohlicas y la reglamentacin estricta de los coffeeshops en lo que se refiere a ubicacin, horario de apertura, instalacin, retretes, aparcamiento y molestia de ruido. Al formular le pregunta de si se originar molestia, tambin desempea un papel la fuerza de atraccin que el establecimiento ejerce en los elementos criminales. De ah que sea igualmente importante que puedan imponerse exigencias a las calidades y antecedentes de quienes explotan el coffeeshop. En el caso de un coffeeshop, es posible en virtud de una ordenanza local de hostelera seca, por analoga con la ley-ordenanza sobre el rgimen de las bebidas alcohlicas y hostelera, y del Decreto que exige una conducta moral en virtud de esta ley. Adems, la aspiracin no apunta slo a establecer una serie de exigencias de calidad, sino tambin a rechazar el permiso y la licencia de molestias respectivamente, si el administrador o explotador en cuestin tiene antecedentes o acta como hombre de paja para una organizacin criminal. En especial en el marco de la prevencin administrativa de la criminalidad organizada, se tendr que ver, al hacer la revisin total de la Ley sobre Bebidas y Hostelera, de qu modo pueden aumentarse las posibilidades para los municipios para rechazar o retirar licencias. En la elaboracin ulterior se tendr que prestar tambin atencin al deseo de evitar posibles efectos negativos en la imagen del resto de la hostelera. La poltica integral administrativo-judicial que aqu se esboza para la normalizacin de los coffeeshops no significa que el municipio haya de tolerar la presencia de uno o ms puntos de venta. La municipalidad puede adoptar la decisin de no permitir ningn coffeeshop. Esto requiere por supuesto tratar el asunto en la deliberacin tripartita con el jefe de polica y el fiscal. A medida que exista una demanda local y real de cannabis, se da el riesgo de que para comprar drogas blandas los jvenes hayan de depender del circuito criminal. Adems, la venta puede desplazarse hacia las casas de drogas, bares o a la calle, cuyos efectos secundarios evocan problemas. La posibilidad de mantener semejante poltica debe tenerse tambin en cuenta. La mayor parte de los municipios prefieren por eso tolerar algunos puntos de venta que sean relativamente seguros. El gobierno apoya esta lnea, siempre que la norma por la cual se decida se vea continuada tambin por un mantenimiento concienzudo. Si en la deliberacin tripartita se elige por la opcin cero, el ministerio Pblico proceder segn el derecho penal contra la presencia de los 'shops', tambin en el caso de que por lo dems se atengan a las directrices. Una poltica clara de mantenimiento significa que hay que invertir capacidad en la vigilancia y control de licencias y cumplimiento de la directiva del ministerio Pblico, as como de las ordenanzas locales. Contra las infracciones de las normas establecidas debern asociarse consecuencias. A los municipios y al ministerio pblico se solicitar que vigile al efecto con mucho cuidado. Para el saneamiento y normalizacin del coffeeshop, una vigilancia estricta de los lmites impuestos constituye un requisito primario. En este orden de cosas, el gobierno indica la ampliacin de la fuerza de polica, acerca de lo cual se adoptado una decisin en el programa del gobierno. Se justifica la esperanza de que puedan reducirse los esfuerzos de control y mantenimiento despus de haber alcanzado el saneamiento previsto. Los explotadores de coffeeshops estn sujetos al pago de impuestos sobre sus ingresos y son gravados en este concepto. Las corrientes de dinero que van emparejadas con las ventas reales de los coffeeshops que se atienen a las condiciones impuestas por la justicia, no se calculan como transacciones inusuales 29

en el sentido de la ley sobre la 'Comunicacin de Transacciones Extraas'. Consideramos de gran valor el enfoque coherente local para la lucha contra las molestias relacionadas con coffeeshops. La ya mencionada Unidad Especial Interadministrativa se encargar de fundar una oficina de peritacin que tendr la misin de apoyar a los municipios, la polica y el ministerio pblico en el manejo de una combinacin de recursos administrativos y de derecho penal para la normalizacin de los coffeeshops y para desarrollar an ms las posibilidades administrativas. Esta oficina se encargar a la vez de asesorar sobre la poltica municipal a seguir con relacin a otros aspectos de la problemtica narctica.

4.4 Los coffeeshops y la criminalidad organizada


Un coffeeshop que disponga de un buen surtido ofrece la posibilidad de elegir entre diversas clases de marihuana, hashish y marihuana holandesa. Se estima que ms de la mitad de la cifra de ventas actual consta de marihuana holandesa. El tenedor de un coffeeshop adquiere su mercanca de comerciantes al por mayor o de personas que han salido de vacaciones y han trado cannabis o productos derivados del cannabis. Desde el surgimiento de la marihuana holandesa, algunos tenedores de coffeeshops han procedido al cultivo de esta marihuana por su cuenta o a sostener relaciones con diversos cultivadores de quienes la adquieren. De este modo, toda la cadena produccin y la cadena comercial pueden permanecer libre de la influencia de las organizaciones criminales. En las investigaciones judiciales, sin embargo, se han encontrado repetidamente organizaciones criminales que se dedicaban a la importacin, cultivo, comercio mayorista y distribucin de cannabis, as como a la explotacin de coffeeshops y tambin de otros establecimientos hosteleros. Se invierte en bienes inmuebles y en empresas legales, entre otros en el sector sexual y en el ramo de las mquinas tragaperras. En semejantes organizaciones, los tenedores de coffeeshops no son a menudo ms que hombres de paja. Existen indicios de que se llevan a cabo como una actividad de organizaciones criminales tanto cultivos interiores y exteriores de marihuana holandesa en gran escala, como cultivos profesionales interiores en pequea escala. Sin embargo, en su forma general, el cultivo de marihuana holandesa no est dominado por organizaciones criminales. La influencia de la criminalidad organizada constituye una importante piedra de toque al juzgar la poltica relativa a los coffeeshops. El papel que desempean las organizaciones criminales en el suministro de drogas blandas a los coffeeshops tiene que ser reducido todo lo posible, especialmente en conexin con la separacin que se tiene prevista de los mercados. Si los coffeeshops se hallan al alcance de organizaciones criminales, existe una gran probabilidad que se vendan drogas duras y que de este modo tengan lugar tambin actividades criminales dentro de los coffeeshops. Al margen de ello, hay que ofrecer a las organizaciones criminales el menor nmero posible de probabilidades para ganar dinero en la venta tolerada de cannabis por los 'shops'. Un objetivo importante de nuestra poltica es reducir la influencia de la criminalidad organizada en el ramo de los coffeeshops. En el captulo quinto de este informe se profundiza acerca de la poltica de derecho penal con respecto al suministro de drogas blandas a los coffeeshops.

4.5 Narcoturismo y coffeeshops


Los coffeeshops atraen sobre todo clientela en las zonas fronterizas de los pases vecinos con gran disgusto de las autoridades cuya propia poltica sobre la droga va dirigida, al menos en teora, hacia la venta ilegal tambin de raciones para autoconsumo de cannabis. Los habitantes de las ciudades fronterizas holandesas sufren, adems, como ya se ha dicho, mucha molestia por ello. Como solucin al problema del narcoturismo se ha propuesto prohibir la venta a extranjeros, acogindose al Acuerdo de Schengen. Sin embargo, la prohibicin de hacer una descriminacin entre compradores holandeses y extranjeros de cannabis desconcierta con la Constitucin y es por lo dems muy difcil de mantener. Si se hace una diferencia, se recurrir a holandeses como intermediarios. La poltica exterior no va dirigida primeramente hacia el consumo en el lugar de cannabis en los coffeeshops, sino contra la importacin de cantidades que puedan considerarse como existencias. El criterio de 30 gramos que seala el lmite entre infraccin y delito ha sido deducido de la realizacin de la Ley del Opio de 1976 de la legislacin de los Estados Unidos en la cual se descriminaliza la tenencia mxima de una onza de cannabis. Esta norma ha sido mantenida tambin porque sera una cantidad con 30

la cual podan arreglrselas durante unas dos semanas los consumidores que compartan su tabaco con otros. Con esta cantidad, estos consumidores podran permanecer todava por debajo del rgimen de infraccin. Al debatirse la Ley del Opio de 1976, ya se trat en la Segunda Cmara que este criterio encerraba el riesgo de un desarrollo hacia un trfico ms profesional. De una cantidad de 30 gramos de cannabis pueden liarse, por ejemplo, unos 50 hasta 100 cigarrillos (porros). En los coffeeshops, el cliente medio compra raciones de 3 gramos a lo sumo por un valor de f 25,- (unos 15 dlares). En las zonas fronterizas las cantidades que se venden a los extranjeros, mayores que unos cuantos gramos, se destinan casi con toda seguridad a la exportacin. En los fines de semana, en muchos municipios, dos tercios de las ventas de coffeeshops corren a cargo de narcoturistas*. Existen indicios de que las cantidades confiscadas durante los controles fronterizos al detener a narcoturistas contrabandistas, son mayores desde que se han abolido las fronteras. La disminuida penalizacin para cantidades de treinta gramos o menos no es vlida para la importacin o exportacin. Es natural que la poltica holandesa no haya tenido nunca la intencin de que los coffeeshops funcionaran para abastecer el exterior. Segn la Ley holandesa concerniente al opio, la exportacin de drogas blandas es un delito, cualquiera que sea la cantidad. Para un tenedor de un coffeeshop, la venta de drogas blandas a un extranjero o a un intermediario holands equivale a tomar parte directa en la exportacin, es decir, a un delito, tambin para cantidades menores de treinta gramos. En la directiva del ministerio pblico, la norma legal para la tenencia de una existencia para consumo propio de treinta gramos a lo sumo se ha aplicado tambin a la venta de cannabis por parte de los 'tiendas' toleradas. Segn nuestra opinin, la molestia que se viene dando en las zonas fronterizas y la crtica que viene del extranjero, constituyen un motivo para reconsiderar esta norma para la venta. La venta tolerada a cargo de los coffeeshops se reducir a 5 gramos por cliente. Esta adaptacin de las directrices del ministerio pblico no pone en peligro el objetivo central de la poltica, es decir, la proteccin de consumidores del mundo de drogas blandas. En algunos establecimientos que no persiguen fines lucrativos, se venden tambin ahora slo raciones de 3 o 5 gramos a lo sumo. Los holandeses de 18 y ms aos de edad que quieren consumir drogas blandas pueden seguir yendo para ello a los coffeeshops. A la vez rige todava que la tenencia de slo una existencia para consumo propio hasta 30 gramos a lo sumo no obtendr prioridad de localizacin. Sin embargo, a los visitantes extranjeros se les hace ms difcil adquirir una existencia para su exportacin. Para los jvenes extranjeros esto tendr seguramente un efecto disuasivo. El mantenimiento de la norma de los cinco gramos para la venta no es de por s ms complicada que la norma actual de treinta gramos. Los establecimientos que comercialicen regularmante raciones mayores de 5 gramos se conocern de inmediato como tales. Donde ya se control sobre el criterio de los treinta gramos, el mantenimiento de la norma de los cinco gramos no tiene por que disponer de capacidad adicional. El mantenimiento de la norma de cinco gramos constituir una parte del control ms estricto y mantenimiento que tendr lugar de todos modos en relacin con los establecimientos que queden despus de efectuado el saneamiento. Si el narcoturismo extranjero no disminuye se realizarn, para acentuar la nueva poltica, localizaciones peridicas y directas en relacin con la exportacin de las existencias de cannabis adquiridas en coffeeshops o en otros lugares por narcoturistas extranjeros. A tal efecto se solicitar asistencia donde fuere necesario de las autoridades policiales interesadas en el extranjero, acogindose para ello a los convenios concertados al respecto en el marco del Acuerdo de Schengen en 1990. Al establecer un mximo a las raciones de cannabis que se venden en los coffeeshops, Holanda satisface el acta final del convenio ejecutivo de 1990 con relacin a la obligacin aceptada en el Acuerdo de Schengen de contrarrestar en lo posible los efectos internacionales de una poltica eventualmente diferente sobre las drogas blandas. Mediante esta adaptacin se elimina una parte de la crtica del interior y del exterior sobre los coffeeshops, sin que quede afectada la funcin social primaria de la misma, es decir, la separacin de los mercados de consumo de drogas blandas y drogas duras. El ministerio pblico incorporar esta norma en su directiva y se encargar del cumplimiento de la misma. Un escollo para los explotadores de coffeeshops lo constituye el hecho de que es verdad que se tolera la venta de pequeas cantidades de drogas blandas, pero no la posesin de las existencias comerciales de drogas blandas que se necesitan para ello. En la prctica del mantenimiento factual de la ley y el orden, este problema no desempea un gran papel. La directiva del ministerio pblico se adaptar de suerte que no tenga lugar una persecucin directa si los explotadores de coffeeshops se atienen a las condiciones municipales y de derecho penal y, en relacin con ello, el coffeeshop en cuestin mantiene una existencia de algunos cientos de gramos a lo sumo. 31

5. El mantenimiento de la Ley del Opio

5.1 Averiguacin y persecucin del narcotrfico


Herona
La herona que se descubre en Holanda procede principalmente del suroeste de Asia. En la mayor parte de los casos se estableci la complicidad de organizaciones criminales turcas. La participacin de grupos chinos en el contrabando de herona ha disminuido. El contrabando tiene lugar a menudo en camiones. Los pases de Europa Central y Oriental desempean un papel cada vez mayor en el almacenamiento y distribucin de herona. Desde los almacenes de esos pases se hace cada vez ms uso de automviles particulares para hacer el contrabando. Entre los departamentos europeos de investigacin criminal existe una buena cooperacin en el enfoque del contrabando a travs de la ruta de los Balcanes por la va de Europa Oriental y Alemania, as como de Grecia e Italia. En Turqua se halla estacionado un enlace holands.

Cocana
La cocana que se comercializa en Holanda procede principalmente de Colombia y Venezuela. Varios pases de la Amrica del Sur, Centroamrica y la zona del Caribe, entre ellos las Antillas Neerlandesas y Aruba, desempean un papel en la exportacin de esta droga. Organizaciones colombianas, generalmente de Cali, controlan la mayor parte de los envos que se destinan a Europa. Tambin con respecto a la cocana, parece ser que varios pases del este y centro de Europa juegan un papel importante.

Drogas sintticas
Holanda es, como se ha dicho, un importante pas productor de anfetaminas*.El 75% de las anfetaminas que se confiscaron en Alemania en los primeros meses de 1994 procedan de Holanda. Para los compuestos derivados del XTC, el porcentaje ascendi a 90. Holanda se vio enfrentada con vertidos ilegales de residuos procedentes de laboratorios de drogas. Uno de los laboratorios desmantelados tena una capacidad de aproximadamente medio milln de pastillas de XTC por da*. El nmero de investigaciones contra los productores de drogas sintticas ha aumentado en los ltimos aos. Uno de los cinco equipos seleccionados que se formaron para la averiguacin de la criminalidad organizada se dedica especialmente a combatir la produccin y el comercio de drogas sintticas.

5.2 Resultados de las averiguaciones


Holanda no es inferior a otros pases europeos en lo que se refiere al decomiso de narcticos por la aduana, polica y otros servicios de investigacin criminal*. El cuadro que figura a continuacin ofrece un resumen comparativo de las drogas ilcitas que fueron confiscadas.

Resumen comparativo de drogas ilcitas confiscadas*


1994 herona(kg) cocana (kg) cannabis (kg) anfetaminas (kg) drogas pastillas (x1000) sintticas/ HO 246 8200 238258 215 143 FR 661 4743 58014 80 329 ALE 1590 767 25694 120 30 B 137 479 59904 23 61 E 824 3899 219195 32 314

Las cantidades de drogas confiscadas no constituyen por supuesto una medida correcta de los esfuerzos 32

de localizacin realizados y de los xitos conseguidos, pero los datos holandeses ponen claramente en evidencia que la polica y la aduana holandesas no permanecen inactivas. El desarrollo de mtodos analticos para un control eficaz por parte de la aduana de los contenedores, por ejemplo, que se transportan a los puertos martimos y de los pasajeros que entran al pas a travs de los aeropuertos, arrojan sus frutos. En 1994, las cantidades de drogas confiscadas por la aduana aumentaron en un 58% con respecto al ao anterior. En los primeros siete meses de 1995 se han intervenido de nuevo cantidades de drogas considerablemente mayores que en el mismo perodo de 1994. Con las autoridades de las Antillas Neerlandesas se deliberar acerca de la posibilidad y la forma en que puede intensificarse el control de las exportaciones de drogas en la ruta area hacia el aeropuerto internacional de Schiphol (Amsterdam).

5.3 El papel de la criminalidad organizada


Holanda
Segn clculos de la polica* basados en informes del servicio de 'Inteligencia Criminal', existen en Holanda aproximadamente cien organizaciones criminales activas, 80% de las cuales tambin trafica o comercia nicamente en drogas*. Segn la polica, el volumen del trfico de narcticos habra permanecido ms o menos igual comparado con 1993. Desde ese ao, se han desmantelado 33 grupos criminales super organizados, 27 de los cuales traficaban en drogas. En total fueron detenidas ms de 100 personas que estaban consideradas como miembros principales/jefes. Sin embargo, tambin hay nuevos grupos que se muestran activos. Casi la mitad de las comunicaciones que se cursaron al llamado 'Centro de Comunicacin de Transacciones Inusuales' (Meldpunt Verdachte Transacties), como operaciones de carcter sospechoso se refiere a transacciones relacionadas con el trfico de drogas*. Las organizaciones a las que pertenecen principalmente holandeses despliegan actividades sobre todo en el comercio de drogas blandas. Las ventas en el mercado de consumo holands de drogas blandas se estiman en 800 millones de florines (unos 480 millones de dlares), la mitad de las cuales se refieren a marihuana holandesa (cannabis). Por otra parte, los holandeses estn implicados en el comercio de trnsito, as como en el comercio internacional de drogas blandas y de XTC. Esta ltima clase de comercio se desarrolla en parte importante al exterior de Holanda. De los 100 grupos superorganizados, tres cuartos de ellos desempea como actividad principal el comercio en drogas duras y casi la mitad el comercio en drogas blandas (varios grupos despliegan varias actividades principales. Ms de la mitad de los grupos que se dedica principalmente al trfico de drogas duras, comercia tambin en drogas blandas y la mayor parte de los grupos que trafica en drogas blandas, trafica a la vez tambin en drogas duras. La separacin de los mercados a la que se aspira al nivel de los consumidores, parece pues que apenas exista en el terreno de la criminalidad organizada.

Criminalidad organizada en Europa


Dentro de la Unin Europea no se dispone de una imagen sinptica de la criminalidad organizada en conexin con las drogas y dems. Se carece de una definicin uniforme o lista de criterios para la confeccin de semejante sinopsis. A nivel nacional hay grandes diferencias en la disponibilidad de material estadstico relevante en este terreno. Holanda, Italia, el Reino Unido y Alemania van a la vanguardia en la descripcin del fenmeno debido a lo cual se origina una imagen torcida. En el marco de la Cooperacin Jurdico- Administrativa de la Unin Europea hay un grupo de trabajo que en aguardo de un sistema europeo para reunir y analizar la informacin trata de establecer un mtodo eficaz para evaluar la criminalidad organizada dentro de la Unin Europea. En este grupo de trabajo Holanda desempea un papel activo. Con la reserva necesaria en relacin con los mencionados inconvenientes puede establecerse con respecto a todos los pases que el fenmeno de la criminalidad organizada ha logrado anidarse slidamente y que el trfico y el contrabando de drogas para los grupos criminales en el seno de la Unin contina siendo una actividad principal. En muchos casos las organizaciones trabajan a nivel internacional. No se limitan tampoco a una sola clase de delito, sino que estn involucradas en un abanico de actividades criminales. Se mencionan de manera particular el contrabando de personas y la prostitucin, el trfico de armas, la extorsin, delitos de violencia, robo y comercio de automviles, delitos de falsedad, fraude, transformacin ilcita y vertido de residuos, corrupcin, fraude y blanqueamiento de dinero, as como amenazas, por ejemplo, a la polica y testigos*. 33

Entre los grupos existen formas de cooperacin (internacional). Como se ha dicho con anterioridad, resulta que la funcin de nudo de enlace de Holanda en el transporte internacional de mercancas legales crea una infraestructura que se utiliza tambin para la importacin y trnsito de drogas ilcitas y para los preparativos al respecto. En los prximos aos se combatir activamente este abuso.

La lucha penal contra el narcotrfico en Holanda


Coma ya se ha observado antes, la polica, la aduana y el ministerio pblico de Holanda combaten enrgicamente la importacin y el comercio de estupefacientes. Los funcionarios de la polica judicial y de la aduana y los fiscales vienen realizando al efecto grandes esfuerzos en los ltimos aos. La nueva metodologa de averiguacin del anlisis criminal se halla en Holanda fuertemente en desarrollo y ha conducido a una bsqueda ms sistemtica de organizaciones criminales, para lo cual se hace uso tambin de la informacin que se recibe a travs del 'Centro de Comunicacin de Transacciones Inusitadas' y dems. En estrecha cooperacin con el 'Servicio de Informacin Fiscal'(FIOD) se utilizan en medida creciente las nuevas posibilidades legales que se ofrecen para investigar, congelar y confiscar fortunas adquiridas ilegalmente. Que se ha acertado en el enfoque de las organizaciones criminales, se pone de manifiesto, entre otras cosas, por la detencin que tuvo lugar en los ltimos dos aos de los jefes de unas treinta organizaciones criminales superorganizadas. Los esfuerzos de la polica y justicia contribuyen a que las drogas sigan siendo relativamente caras para los consumidores y que no puedan ser comercializadas abiertamente. En coherencia con la probada separacin de los mercados de drogas blandas y drogas duras se contribuye de este modo a la reduccin del nmero de consumidores principiantes de drogas duras. Debido a los grandes esfuerzos que se requieren para obtener suficiente dinero para adquirir drogas duras se contribuye por la lucha penal probablemente tambin a la terminacin de la drogadependencia de una parte de los adictos de ms edad. El enfoque penal del comercio no ha conducido tampoco en Holanda a reducir permanentemente el transporte y la oferta de drogas duras. La oferta en los mercados internacionales contina existiendo y las ganancias potenciales son tan grandes que las plazas de los traficantes detenidos y las organizaciones criminales desmanteladas suelen ocuparse generalmente por otros. En este ltimo aspecto se vislumbran pocos xitos permanentes. Tambin conviene tener a la vista el peligro de que las redes nacionales e internacionales de organizaciones criminales van adquiriendo gradualmente cada vez ms poder econmico y financiero. Segn unos clculos, la venta anual de drogas en el mundo asciende a 500 mil millones de florines (unos 300 mil millones de dlares)*. La problemtica del crecimiento de la criminalidad organizada, que se muestra activa en el trfico de drogas y otras cosas, se da en grandes partes del mundo y es objeto de la mxima atencin por parte de los estados miembros de las Naciones Unidas, segn pudo deducirse de las conferencias de jefes de gobierno y ministros celebrada en Npoles en 1994. En los prximos aos el gobierno holands contribuir activamente a la toma de conciencia y discusin acerca de esta problemtica de amplitud mundial que es considerada por algunos como la consecuencia inevitable de la prohibicin penal sobre el consumo de drogas. El gobierno holands considera inexacto, sin embargo, la opinin que se difunde de que el nico remedio contra la problemtica de la droga consistira en una legalizacin total de todos los narcticos y que una poltica diferenciadas y orientada hacia el control carece de sentido. La lucha penal y administrativa de la criminalidad organizada relacionada, entre otras cosas, con el trfico de drogas, ser continuada enrgicamente.

5.4 Actualizacin del plan de enfoque de la criminalidad organizada


Para una descripcin del enfoque de la criminalidad organizada hasta los aos transcurridos, se remite en primer lugar a la nota La criminalidad organizada en Holanda; imagen amenazante y plan de enfoque, as como los informes de progreso que siguieron a continuacin, el ltimo de los cuales fue enviado a la Segunda Cmara el 16 de mayo de 1995 (informe de progreso sobre criminalidad organizada del 16 de mayo de 1995; documento parlamentario 1994-1995 22838 nm. 14). De estos informes se desprende que la bsqueda de organizaciones criminales por equipos especializados empieza a tener xito. En el ministerio pblico se ha creado una unidad autnoma que coordina el enfoque policial y judicial de la criminalidad organizada bajo la direccin de un Fiscal jefe. El anunciado equipo nacional de polica de investigacin criminal ser operativo este ao. Se dedicar 34

particularmente a la bsqueda financiera y a prestar su colaboracin a las investigaciones de averiguacin que se han iniciado desde otros pases. Por tal motivo se ocupar principalmente de la localizacin de organizaciones criminales que operan a nivel internacional. El resultado de ello es que puede prestarse asistencia adecuada en las investigaciones iniciadas en el extranjero en conexin con el trfico de drogas. Cae de su peso que los resultados y conclusiones de la encuesta parlamentaria determinarn en parte la toma de decisiones ulterior si existe motivo para ello. Se tiene establecido de antemano que en los aos venideros se intensificar la bsqueda de organizaciones criminales. Tan pronto como se conozcan los resultados de la encuesta parlamentaria, los ministros de Justicia y del Interior presentarn a la Segunda Cmara un plan de enfoque actualizado para la criminalidad organizada. Las posibilidades para la bsqueda financiera, como es conocido, han sido ampliadas considerablemente. El gobierno holands considera alentadora la colaboracin de la banca, el mundo de los negocios y las profesiones libres relevantes en la lucha contra las ganancias criminales reinvertidas. En especial por las actividades nacionales y regionales desplegadas por la llamada 'Plataforma Nacional del control de la criminalidad' - una relacin de cooperacin entre la industria y comercio, las profesiones libres y los poderes pblicos bajo la presidencia del ministro de Justicia existe una evidente situacin de estado de alerta y defensa con relacin a la infiltracin sigilosa por organizaciones criminales. Tambin algunas municipalidades adoptan medidas para reducir a un mnimo las probabilidades para las organizaciones criminales. En el plan de enfoque actualizado se dedicar tambin amplia atencin al planteamiento administrativo de la criminalidad organizada.

5.5 Cooperacin internacional en la lucha contra las drogas


El trfico ilcito de narcticos tiene un carcter internacional. Los pases de produccin y los pases de consumo estn diseminados por el mundo entero y los traficantes ilegales andan buscando continuamente nuevos mercados de consumo. La realizacin y mantenimiento de rutas de transporte no slo exige una constante organizacin de 'empleados' en los pases de produccin y de consumo, sino tambin en los pases en los que se hace escala durante el camino. Si en la lucha de este trfico ilcito el acento recae en la localizacin de las rutas de transporte y en la perturbacin de los transportes y la bsqueda de mensajeros, en los pases de consumo esto se desplaza hacia el desmantelamiento de toda la organizacin. Estas actividades slo pueden verse coronadas por el xito si las entidades nacionales de localizacin en los pases en cuestin cooperan de forma eficaz e intensiva. La necesidad de esta cooperacin ya existe desde hace tiempo y se ve expresada en los tratados que se han concertado especialmente con miras a evitar y combatir el trfico ilcito de drogas. A nivel mundial, la base jurdica se ha establecido en tres tratados de las Naciones Unidas, a saber, el Tratado Simple concerniente a narcticos de 1961, como modificado por el protocolo en 1972, el Tratado concerniente a Sustancias Psicotropas de 1971 y el Tratado de las Naciones Unidas concerniente al contrabando de estupefacientes de 1988. Por su carcter mundial y el alto grado de ratificacin, estos tratados ofrecen una buena base para una cooperacin penal entre los pases de produccin y de consumo. En la colaboracin entre los pases de consumo se hace uso tambin de estos instrumentos, pero a la vez se ha puesto de manifiesto que la eficacia de esta cooperacin se fomenta estableciendo regulaciones adicionales. As, en el marco del Consejo de Europa, se llev a cabo el Tratado para el cumplimiento del artculo 17 del tratado de las Naciones Unidas de 1988 mencionado antes, que prev una regulacin de cooperacin para la actuacin fuera de las aguas territoriales contra los barcos de unos y otros que se dedican al contrabando de drogas, mientras que en el convenio ejecutivo de Schengen se dedic un captulo aparte a narcticos. Por otra parte, el Tratado relativo a la Unin Europea contiene disposiciones concernientes a la lucha contra el trfico ilcito de drogas, y en el marco de la UE se han desarrollado actividades, tales como las ya mencionadas ordenanzas y directrices acerca de precursores y a la fundacin de la Unidad Europol de Drogas como precursora de la Europol. En algunas ocasiones tambin se procede a una relacin convencional a base bilateral. De este modo se concert un convenio en 1989 entre el Reino de los Pases Bajos y la Repblica de Venezuela en cuanto a la represin del abuso del trfico ilcito y la prodccin ilegal de narcticos, sustancias psicotropas y los productos qumicos que guardan relacin con ello. Si se aaden estas regulaciones especficas a la cadena de tratados generales acerca de la cooperacin internacional en el terreno del derecho penal (extradicin, asistencia jurdica en procesos penales, transmisin y transferencia de persecucin penal y ejecucin de sentencias condenatorias respectivamente, confiscacin de productos obtenidos por delitos), as como los tratados sobre 35

asistencia administrativa en el dominio aduanero, que estn en vigor en Holanda y en los pases vecinos, puede afirmarse que se dispone de un considerable instrumentario para la localizacin internacional y la persecucin de delitos de drogas y de las asociaciones organizadas a nivel internacional que operan en esos pases y apuntan hacia ello. Tampoco se aspira en primera instancia a completar el instrumentario de tratados. Sin embargo, es deseable aumentar an ms la eficacia en el terreno de la cooperacin internacional. Esto puede conseguirse mediante un profundo anlisis de los aspectos internacionales del trfico de drogas y de las organizaciones implicadas en ello. Importantes son tambin en este respecto la formacin y mantenimiento de redes internacionales de polica, aduana justicia a fin de que la coordinacin en la localizacin y persecucin pueda desarrollarse en concreto de manera eficaz y observando el derecho nacional de cada cual, y pueda entrar en juego ptimamente el instrumentario que ofrecen los mencionados tratados. Dentro de Europa aumenta el nmero de peticiones de asistencia jurdica concerniente a la localizacin y persecucin de casos de droga como resultado de la intensificacin de la cooperacin. Esto obliga a simplificar los procedimientos nacionales e internacionales. Con la entrada en vigor del Acuerdo Ejecutivo de Schengen se han simplificado notablemente numerosos procedimientos entre los estados miembros, entre otras cosas porque es posible intercambiar mutuamente solicitudes entre polica y ministerio Pblico directamente. En Holanda, el aumento del nmero de solicitudes ha conducido a una nocin de que la tramitacin de las mismas por la polica, el ministerio pblico y el ministerio de justicia tiene que mejorarse en su aspecto cualitativo. Ahora que el carcter incidental ha cedido su lugar a una corriente continua de solicitudes, se ha hecho imprescindible la necesidad de disponer de una organizacin estructural para el despacho de solicitudes por todas las partes relevantes. Tanto en el ministerio de justicia como en el ministerio pblico, los procedimientos se han mejorado o se optimizan con ayuda de la automatizacin. Con ello se presta a la vez atencin al ajuste recproco y al intercambio de informacin. En el dominio policial ser pronto operativo, como se ha expuesto, un equipo de polica de investigacin criminal. A fin de evitar el abuso de productos qumicos para la elaboracin ilcita de narcticos, entr en vigor, el 1 de julio de 1995, una Ley al respecto (Ley contra el abuso de productos qumicos), que contiene normas con respecto a la fabricacin y al comercio de precursores, que por lo dems se utilizan de manera legal en un 90%. Mediante esta ley Holanda cumple con sus obligaciones en virtud del tratado contra el comercio de contrabando de narcticos y sustancias psicotrpicas de 1988 y las ordenanzas y directrices basadas en el mismo de la CE. En el caso de infringir la ley, adems de imponer una pena privativa de libertad y una multa, se puede privar a uno tambin de la ventaja financiera. La regulacin internacional en este terreno se extiende a contrarrestar las corrientes comerciales ilcitas de precursores por el mundo entero. La vigilancia sobre el cumplimiento de las disposiciones de esta ley corresponde al Servicio de Control Econmico (ECD) que en virtud de otras tareas de vigilancia mantiene ya contactos con la industria qumica. Por la Divisin de Informacin de Investigacin Central y el ECD se establece un lugar de comunicacin central en el ECD, que ofrece una idea de la corriente de precursores. Bajo la presidencia de la Comisin Europea se han adoptado iniciativas en deliberacin con los estados miembros a fin de lograr una cooperacin ms amplia en el aspecto internacional, por ejemplo con los EE.UU, los antiguos pases de la CEI (Comunidad de Estados Independientes) y los pases de la ASEAN.

5.6 El cultivo de marihuana holandesa


Como se ha expresado en el captulo de introduccin, las obligaciones derivadas de los tratados se resisten a una regulacin legal del suministro reglamentado de productos derivados del cannabis a los coffeeshops (ver anexo II). Hay que temer, adems, que semejante regulacin puede conducir a precios ms bajos y a una confirmacin de la imagen 'agradable a la droga' que se le ha dado a Holanda, debido a lo cual aumentara el narcoturismo. A causa de las obligaciones derivadas de los tratados, la adopcin de tal regulacin es tan slo posible, segn la opinin del gobierno holands, si los dems pases relevantes tambin se deciden a hacer otro tanto. En el nterin, la situacin por parte de la oferta del mercado de productos derivados del cannabis ha cambiado drsticamente en Holanda debido al surgimiento de la marihuana holandesa. La acelerada popularidad de que goza el cannabis del propio suelo crea una nueva problemtica. Holanda amenaza en convertirse por una parte en un pas exportador del cannabis que se cultiva en el propio pas. Esto ha de evitarse a toda costa. 36

El cultivo de la marihuana holandesa suministra de por s grandes problemas de mantenimiento para las autoridades holandesas. El cultivo puede tener lugar en pequea escala y con discrecin dentro de casa, debido a lo cual resulta difcil de localizar sistemticamente. Tampoco en los Estados Unidos ha logrado la justicia reducir el cultivo del cannabis, cuya venta representa al ao un valor de 18 mil millones de dlares*. Para la polica y justicia holandesas es imprescindible establecer determinadas prioridades en el tratamiento del cultivo ilcito. Por lo dems, es conocido que aparte de los Estados Unidos, tambin se cultiva ilegalmente cannabis en Blgica, Alemania y Europa oriental. En 1994 se intervinieron en Holanda 323 viveros ilegales (237 en 1993). La cantidad de plantas confiscadas ascendi de 194.000 en 1993 a 558.000 en 1994. Adems, se confiscaron 600 kilos de marihuana holandesa. La mayor parte de los casos se trataba de pequeos cultivos interiores, tanto para autoconsumo y comercio al por menor como para el comercio mayorista. Menos del 10% concerna a cultivos externos y ms del 20% cultivos de invernadero o cultivos en tinglados. Se estima que actualmente hay varias docenas de miles de cultivadores caseros. El fenmeno del cultivo casero en pequea escala de cannabis sita al gobierno ante un dilema. Por una parte puede constatarse una evolucin en la que las 'tiendas' de confianza adquieren su mercanca de cadenas de cultivadores caseros no criminales. Debido a ello se origina para las tiendas la posibilidad de no tener que entablar contactos con organizaciones criminales. Esta tendencia puede considerarse positiva, dado el objetivo que se persigue de ofrecer el menor espacio posible a la criminalidad organizada. En principio es posible que 35.000 cultivadores caseros - cifra que segn los clculos ha de ser demasiado elevada - cada uno de los cuales cuenta con un cultivo muy modesto de slo algunas plantas, puedan cubrir la demanda nacional de cannabis*. En tal caso no existira la necesidad de recurrir a transportes criminales. Por otra parte, existe el riesgo de que al menos una parte de los cultivadores caseros se vea anexada por organizaciones criminales, tal como ahora (incidentalmente) ha sucedido. Es evidente que en la poltica holandesa de localizacin y persecucin relativa al cultivo de marihuana holandesa sea de importancia decisiva su posibilidad de mantenimiento. De la deliberacin con los procuradores generales ha resultado que la averiguacin de cultivos caseros en pequea escala es de hecho muy difcil en vista de su visibilidad reducida. El establecimiento de prioridades depender en parte de las circunstancias locales y de los desarrollos que tengan lugar. El foro propio para decidir al respecto es la deliberacin tripartita local. La poltica establecida ser apoyada con un instrumentario administrativo. El cultivo a cargo de menores no ser tolerado bajo ningn concepto. Existen indicios de que los cultivadores holandeses de camo logran de forma incidental aumentar el contenido de THC (tetrahidro cannabinol) de las plantas cultivadas dentro de casa, debido a lo cual se intensifica el efecto psicotropo. En 1994, el Laboratorio Judicial examin 183 muestras de camo cultivadas en muchos casos en casa para comprobar el contenido de THC. Este porcentaje no difiere del que se encuentra generalmente en los camos extranjeros. En un caso se encontr, en 1994, un contenido de THC del veinte porciento en una muestra holandesa de camo. El consumo de cannabis con un alto contenido de THC puede ocasionar una sobredosis y ataques de pnico en los consumidores. Nos encargaremos de fomentar que el Laboratorio Judicial investigue regularmente el contenido de THC en el camo de cultivo holands. Si existiere motivo para ello, se solicitar al ministerio pblico que proceda en justicia enrgicamente contra el cultivo y venta en especial de cannabis con un alto porcentaje de THC, por ejemplo tenindolo en cuenta en la imposicin de la pena. En la localizacin y persecucin conviene que se conceda la mxima prioridad al cultivo de cannabis destinado a la exportacin y/o como forma de criminalidad organizada. Hay que evitar que Holanda se convierta en un pas de produccin y exportacin de drogas blandas, a fortiori si stas ocasionan riesgos inaceptables debido a su alto porcentaje de THC. Desde un punto de vista de salud pblica y ante una gran crtica que cabra esperar por parte del extranjero, sera irresponsable dejar que esta evolucin siguiera su curso. Para poder actuar mejor contra el cultivo en gran escala, existe por parte del ministro de Justicia la intencin de proponer que para el cultivo de marihuana se aumente la pena legal mxima que rige ahora de dos aos y 25.000 florines de multa a cuatro aos de pena privativa de libertad y una multa de la quinta categora. En este marco hay que adoptar a la vez un punto de vista con relacin a la regulacin legal del cultivo de cannabis para fines lcitos. El cultivo de camo como medio para contender el viento en la agricultura y horticultura o destinado claramente a la obtencin de semillas o fabricacin de fibras (cuerda) no cae bajo la Ley del Opio, segn la disposicin del 18 de octubre de 1976 (Boletn Oficial del Estado 509) para el cumplimiento del artculo 3a, primer apartado de la Ley del Opio. Este cultivo 37

se da en Holanda slo en escala modesta. La superficie destinada al cultivo de fibra es de 1.000 hectreas aproximadamente. Se trata de unas 100 explotaciones agrcolas. En el futuro tal vez sea diferente. El cultivo destinado, entre otras cosas, a la industria del papel parece ofrecer posibilidades. En los Estados Unidos existe un movimiento de 'retorno a la naturaleza' en el cual es muy popular la ropa y otros productos que tienen por base el camo. En el marco de la Unin Europea es posible obtener una subvencin para el cultivo de razas de camo permitidas, segn el anexo B de la disposicin CEE, nm. 1164/89 (con un porcentaje muy bajo de THC). La dispensa concedida para el cultivo destinado a los fines antes mencionados puede ser motivo, al actuar la polica en virtud de la Ley del Opio, de problemas de prueba si el cultivador de presuntas clases de camo psicotropas se acoge a la posicin excepcional que rige para los cultivadores de fibras y semillas de camo. Sobre todo en una frase temprana del cultivo no existe siempre una claridad completa sobre el carcter del producto. En los aos transcurridos tambin se persigui judicialmente con respecto a los cultivadores que pueden acogerse a la excepcin de la explotacin de semillas o fibras, por concepto del artculo 87 de la Ley sobre Semillas y Material de cultivo, que para el cultivo en cuestin exige la afiliacin al Servicio General Holands de Inspeccin para semillas agrcolas y productos de siembra de plantas agrcolas (NAK). Se ha estudiado si sera sensato introducir un sistema de licencias para el cultivo del camo para fines agrcolas y hortcolas*. Pero existen algunos inconvenientes al respecto. En primer lugar la necesidad de una estructura administrativa para un nmero reducido de licencias y luego los problemas de control prcticos porque se requieren conocimientos muy especializados para determinar si lo que crece en el campo corresponde al producto para el cual se ha concedido la licencia. El enmascarar el cultivo ilcito, por ejemplo, orillndolo al cultivo legal, no es inconcebible. Es mejor pensar en una reduccin de la excepcin del decreto mencionado con anterioridad del 18 de octubre de 1976 sobre el cultivo al aire libre de razas toleradas de camo. De esta manera queda excluida la duda de que el cultivo en invernaderos, cualquiera que sea la ndole de las plantas, est siempre en pugna con la Ley del Opio. En deliberacin con el ministro de Agricultura, Naturaleza y Pesca, nos encargaremos de fomentar la adaptacin del decreto del 18 de octubre de 1976, en el sentido de que pueda combatirse mejor el cultivo interior en gran escala y el cultivo de las razas no permitidas.

La politica Holandesa de la droga:

6. Conclusiones y propsitos de gestin


En la poltica holandesa de la droga que se ha seguido en los ltimos veinte aos, la importancia de la salud pblica ha figurado siempre en primer lugar. Si se mide segn este fin, esta poltica puede considerarse acertada. La despenalizacin por la posesin de cantidades de drogas blandas para uso propio y la presencia de centros de venta que son tolerados bajo determinadas condiciones no ha dado lugar a un nivel de consumo inquietamente alto entre la gente joven. Los consumidores de drogas blandas, por lo general, no estn dispuestos, adems, en concordancia con la intencin de la llamada poltica de separacin de mercados, a experimentar con el consumo de drogas duras, como herona o cocana. El consumo de herona o cocana se da muy poco entre los holandeses menores de edad y, adems, en medida descendente. Esta evolucin resalta favorablemente frente a la de la mayor parte de los pases europeos. En esta diferencia debe buscarse tal vez tambin la explicacin para la divergente composicin del debate pblico en Holanda y en algunos otros pases. En Holanda, el problema de la droga no se experimenta ms en primer lugar como una inmediata amenaza para la salud pblica, sino como una fuente de molestia. En la definicin y experiencia holandesa actual del problema encaja mejor un enfoque ms pragmtico y administrativo. La poltica fuertemente orientada hacia la prevencin y atencin con respecto a los drogadictos ha contribuido a que la situacin sanitaria de los adictos residentes en Holanda resalte tambin de manera favorable frente a la de pases vecinos. La infeccin con el virus VIH entre los drogmanos est menos extendida en Holanda que en otras partes y va disminuyendo. La mortalidad entre los drogadictos holandeses es baja y no aumenta como en muchos otros pases de Europa. En los resultados alcanzados hasta la fecha, el gobierno holands ve motivos para continuar, en sus rasgos caractersticos, la poltica pragmtica que ha seguido hasta la fecha y que va orientada hacia el control del perjuicio de la salud. Entre tanto, sin embargo, se han manifestado algunas complicaciones desfavorables que obligan a 38

introducir adaptaciones en algunas partes. La molestia criminal y otras clases de molestias, causadas por drogadictos holandeses y extranjeros, ha traspasado el lmite crtico en muchos municipios y por tal motivo tiene que ser disminuida. Debido a estos efectos secundarios se mina, adems, la base social de la poltica orientada hacia la integracin social de los consumidores. La poltica holandesa de la droga seguir apuntando en los aos venideros hacia la lucha contra las consecuencias desfavorables del consumo de drogas para la salud pblica, pero a la vez tendr por objeto reducir la molestia social que viene causando. Tambin la fuerza de atraccin que ejerce el mercado holands de drogas sobre consumidores de los pases vecinos y la crtica que en parte evoca por ello en otros pases la poltica holandesa calificada de tolerante, exigen que se introduzcan adaptaciones. Por ltimo, la creciente implicacin de organizaciones criminales en el transporte y venta de narcticos tiene preocupados a muchos tanto en la propia Holanda como en el exterior. El creciente poder econmico de la criminalidad organizada constituye en Holanda tambin un problema grande y urgente. Al margen de estas complicaciones, en la poltica seguida debe tenerse en cuenta que la problemtica de la droga cambia continuamente de carcter. Entre los jvenes, la herona ha adquirido una imagen de perdido y el consumo de drogas sintticas como el XTC est desarrollndose fuertemente. Estas ltimas drogas pueden causar tambin graves daos a la salud, segn el grado y contexto en que se tomen. Por tal motivo se las califica como drogas duras. El enfoque de estas drogas solicita por lo dems un tratamiento especfico. Otra tendencia con importantes implicaciones polticas es el consumo intenso de drogas blandas y duras dentro de grupos sociales marginados en la sociedad. Con este grupo meta la atencin que se dedique a la drogadependencia slo puede resultar efectiva si forma parte de un enfoque de mayor envergadura, dentro del cual se procure a la vez mejorar el estado de la instruccin y la situacin laboral. La poltica de las grandes ciudades, que apunta tambin a la integracin de los jvenes que amenazan con descarriarse bajo el aspecto social, ofrece buenas posibilidades para ello.

La discusin sobre la legalizacin


Desde hace algn tiempo, en la sociedad holandesa se oyen voces que piden la despenalizacin total de la produccin y venta de drogas. De este modo, se dice, bajarn fuertemente los precios de las drogas, debido a lo cual las organizaciones criminales perderan su fuente de ingresos ms importante. Al mismo tiempo, los toxicmanos ya no necesitaran cometer ms delitos patrimoniales para disponer de dinero para la compra de drogas ilcitas. El gobierno es de opinin que si se autoriza la venta libre de drogas duras, existe el peligro de que un mayor nmero de jvenes que se encuentran en circunstancias socialmente vulnerables pasarn a consumir tales drogas, con todos los riesgos correspondientes para la salud. El gobierno considera que estos riesgos constituyen ya de por s un motivo suficiente para rechazar tal opcin de gestin. El nmero gratamente reducido y cada vez ms pequeo de drogadictos menores de 21 aos de edad no debe ponerse en juego. El nmero reducido de drogadictos menores de edad que se da en las ciudades holandesas constituye pues un importante logro de la poltica holandesa de la droga. Con respecto a las drogas blandas, la situacin es algo diferente. Las experiencias holandesas con respecto a los coffeeshop han demostrado que una mayor disponibilidad de estas drogas no ha producido de por s un aumento inadmisible del consumo. Estos bares-tienda desempean para los jvenes una funcin social til como vlvula de seguridad frente al escenario criminal que existe en torno a las drogas duras. As, pues, cabe preguntarse si no se debera proceder a la legalizacin del transporte de drogas blandas a estas 'tiendas'. Una liberalizacin sin ms, es decir permitir que se comercialice en forma total el trfico de drogas blandas, lo consideramos indeseable. El consumo ha de ser desalentado, entre otras cosas por medio de la informacin. Se podra pensar en la introduccin de un monopolio estatal o un sistema de licencias. Esto tendra seguramente sus ventajas. El papel de las organizaciones criminales con los coffeeshops podra reducirse. Sin embargo, contra esta opcin se oponen complicaciones y obligaciones que emanan de tratados internacionales a los que Holanda se ha comprometido. La organizacin de un sistema de licencias acarrea grandes cargas de ejecucin y control. De una legalizacin eventual del cultivo y/o comercio de drogas blandas se originara probablemente una fuerza de atraccin debido a lo cual aumentara la molestia causada por los narcoturistas extranjeros. Con formas de legalizacin que se limiten a Holanda habr de tenerse en cuenta, adems, que continuar existiendo la criminalidad organizada orientada hacia el trnsito a otros pases y que habr de ser combatida, pues, de igual forma. Para el gobierno holands las desventajas pesan ms que las ventajas prcticas. Los inconvenientes 39

eventuales en torno a los coffeeshops pueden solucionarse mejor dentro de las posibilidades existentes en los tratados de estupefacientes mediante adaptaciones de la poltica de enjuiciamiento criminal del ministerio Pblico, en combinacin con una regulacin administrativa. El gobierno habr de esforzarse para participar del modo ms eficaz posible en los debates europeos e internacionales relativos a la poltica de la droga. En este orden de cosas tiene alta prioridad el suministro de informacin factual acerca de los trasfondos y resultados de la poltica holandesa. Sin embargo, segn la opinin del gobierno holands, el espacio para la influencia de la discusin europea es ms reducido de lo que a menudo se suele pensar. Las consideraciones normativas, que se han determinado cultural e ideolgicamente, desempean en esta discusin inevitablemente un gran papel. La contribucin holandesa a la discusin internacional y europea, considerada conveniente por el gobierno, sobre las ventajas y desventajas de la legalizacin de drogas blandas ha de efectuarse con prudencia y con una adecuada relativizacin de las propias opiniones. El enfoque habr de consistir, entre otras cosas, en entablar contactos con socios estratgicos en el extranjero. Representantes del mundo empresarial holands que se inquietan por las consecuencias econmicas de la poltica seguida por el gobierno de Holanda pueden contribuir a esta discusin internacional.

Enfoque integral
El gobierno holands opta por mantener el rumbo iniciado en los aos setenta con algunas adaptaciones. Acerca de la problemtica de los drogadictos se reaccionar igual que en el pasado, dentro de un marco adaptado de prevencin, atencin sanitaria, tratamiento y sancionamiento penal de la conducta criminal. No obstante, ser necesario colocar en este marco algunos acentos nuevos. La prevencin primaria tendr que orientarse, por una parte y en mayor medida que hasta ahora, hacia el consumo recreativo de drogas nuevas como el XTC y, por otra, hacia el uso ms de ndole problemtica de drogas entre los grupos socialmente vulnerables. Para el suministro de informacin, el fomento de los conocimientos y el desarrollo de la gestin en el terreno de la prevencin de la droga, se realizar una funcin de apoyo a nivel nacional. La oferta de atencin ser mejor ajustada. En este respecto se trata, entre otras cosas, de una mejor relacin de las diferentes formas de atencin, como el suministro de metadona y proyectos con respecto a instruccin, trabajo y vivienda. En mayor medida que en el pasado, se ofrecer a los drogadictos una oferta integral a medida, de la cual adems de derechos tambin resulten obligaciones. En este orden de cosas se dedicar ms atencin a lo que se ha dado por llamar case management. La necesidad de disponer de una oferta de prevencin y atencin ms flexible e integral significa a la vez que es necesaria una estrategia de gestin y financiamiento ms clara. En vista de ello, el gobierno holands ha decidido investigar si el enfoque actual y regional de la atencin ambulatoria a drogadictos a travs de 23 centros municipales puede ser continuada tambin despus de la terminacin de la 'Ley Temporal de Estmulo de la Renovacin Social' ('Tijdelijke Wet Stimulering Sociale Vernieuwing') a partir del 1 de enero de 1997. Con miras al monitoreo necesario de la problemtica de la drogadependencia, nos encargaremos tambin de adoptar una regulacin legal para establecer la obligacin de participar en el suministro de informacin nacional.

Lucha contra la molestia


Para poder hacer frente a los problemas que han surgido de molestia y criminalidad, se requiere un enfoque integral en el cual todas las partes - el estado, las administraciones municipales, el ministerio Pblico, la polica, el servicio de reinsercin social, el sistema penitenciario y la asistencia a toxicmanos - contribuyan de una manera sincronizada. Con respecto al consumo de drogas duras, los esfuerzos de la administracin local, la polica, el ministerio Pblico y asistentes sociales, tendrn que orientarse hacia la forma de acondicionar el comportamiento de los drogadictos. El hecho de que el consumo de drogas no sea de por s punible, no significa carta blanca para la criminalidad adquirida, agresividad o un comportamiento molesto. Los toxicmanos que sean culpables de ello sern llamados al orden. Mantener estos fenmenos marginales del consumo de drogas dentro de los lmites aceptables requiere una sincronizacin intensiva entre las entidades interesadas. Sin el deseo de hacer a los drogadictos inaccesibles a la prestacin de ayuda, consideramos necesario que tambin en el trayecto asistencial hay que dedicar la debida atencin a socializar el comportamiento de los drogadependientes. Para ello se necesita un enfoque encadenado. En primer lugar es importante fortalecer el planteamiento 40

preventivo. Los anunciados programas de accin de las grandes ciudades para el enfoque integral de la problemtica social de la juventud colocan los cimientos necesarios para ello. Fortaleciendo las perspectivas de los jvenes socialmente vulnerables se logra abordar los problemas por la raz. A continuacin conviene que la atencin de la toxicomana sea accesible y diferenciada. Tambin para los clientes de la atencin de la drogadiccin es esencial la creacin de una perspectiva social, entre otras cosas en forma de instruccin y trabajo. Al mismo tiempo, se tendr que actuar de manera correctiva contra los toxicmanos que siguen extravindose en comportamiento molesto y criminal. Por ltimo, como cierre de la cadena se dispondr de suficiente capacidad carcelaria para castigar a infractores obstinados y, entre ellos, tambin a infractores de las ordenanzas municipales sobre conducta molesta. Evitar y combatir la molestia causada por las drogas constituye una parte explcita de los convenios de seguridad en la poltica de las grandes ciudades. Para poder realizar esta poltica, el gobierno ha puesto a disposicin fondos adicionales para los cuatro aos siguientes (en total 375 millones de florines unos 225 millones de dlares - para habitabilidad y seguridad). En este marco se ha acordado que las cuatro ciudades mayores tomen la iniciativa en la organizacin de una direccin central ms ajustada a nivel local a fin de realizar un enfoque consecuente e integrado. El sector asistencialista, la polica, la justicia y la reinsercin social estn directamente implicados en ello. El presupuesto para renovar las ocupaciones dirigidas a disminuir la molestia causada por las drogas asciende en 1995 a 37 millones de florines (ms de 20 millones de dlares) y a partir de 1996 ser aumentado con 12,5 millones de florines (49,5 millones de florines estructuralmente). Para asegurarse de la ejecucin adecuada de los propsitos de gestin de la autoridad estatal y de las autoridades de las ciudades mayores con relacin a la seguridad y las molestias causadas por los toxicmanos se crea una entidad que se ha denominado 'Unidad Especial Interadministrativa de Seguridad y Atencin de la Toxicomana'. Esta Unidad, que consiste en coordinadores con mandato del estado y de los municipios, tiene la misin de vigilar el pronto cumplimiento de los propsitos polticos establecidos en este informe con relacin a la molestia y asesorar a las municipalidades y gobernantes interesados en donde se produzcan demoras en tareas del estado o municipio. A imitacin de la acertada operacin policial Victor que tuvo lugar este ao en Rotterdam, la capacidad concerniente a polica y detencin queda reservada permanentemente para la localizacin de toxicmanos holandeses y extranjeros que causan molestias. Los toxicmanos extranjeros detenidos por haber cometido actos criminales, sern expulsados directamente si fuere necesario, tambin en el caso de ciudadanos de la UE. En los pases vecinos se intensificar la cooperacin con las autoridades policiales y judiciales. Asimismo en el marco de la UE se fomentar el mejoramiento de la atencin de la drogadiccin en pases relevantes, de suerte que los jueces holandeses obtengan ms posibilidades para colocar a toxicmanos extranjeros en clnicas de drogadiccin y afines en su pas de origen. El ministro del Interior presentar una proposicin de ley para ampliar las posibilidades para los municipios con el objeto de cerrar las viviendas desde las cuales se trafica en drogas. A imitacin del ejemplo amsterdams, se establecern en varios lugares del pas centros de comunicacin de conductas molestas por las drogas provistos de funciones intermediarias y de informacin. La atencin intramural ha estado hasta la fecha casi totalmente bajo el signo de la aspiracin a la abstinencia (a estar y permanecer completamente libre de drogas por parte del cliente). Para la mayora de los toxicmanos, esto es casi imposible, por lo menos a corto plazo. Tambin la atencin intramural tendr que optar con ms frecuencia por un mejoramiento del grado de adaptacin social como objetivo secundario o incluso como objetivo principal. Donde fuera necesario y fuese posible se tendr que emplear para ello un ttulo de derecho penal. En 1966 se inaugurar una clnica forense para drogadictos. Esta clnica est destinada a toxicmanos que han cometido delitos graves y necesitan una atencin intensiva. La clnica dispondr finalmente de 70 plazas. En el marco de la poltica ya iniciada, dirigida hacia la disminucin de la molestia, se crear a la vez ms espacio para los llamados proyectos de coaccin y presin que tienen por objeto utilizar la amenaza de la detencin como estmulo para iniciar un tratamiento intramural o tambin ambulatorio para los toxicmanos que hayan cometido delitos relativamente graves. Las formas de seguimiento intensivo por parte del servicio de reinsercin social con control sobre el cumplimiento de las condiciones impuestas, empalman con ello. El ministro de Justicia en deliberacin con el ministerio Pblico destinar a tal efecto 500 de las celdas extra de que se dispondr en 1996. En el marco de la poltica de las grandes ciudades se realizar uno o ms ensayos con la colocacin de drogadictos en una situacin de vigilancia, los cuales por haber cometido una serie de delitos leves 41

(patrimoniales) y/o debido a una conducta agresiva causan grandes molestias. En el marco de esta situacin de vigilancia se trabajar en su reintegracin social. La 'Unidad de Seguridad y Atencin de la Toxicomana' mencionada con anterioridad se encarga en parte de realizar este cometido. Una colocacin en este establecimiento para la acogida de drogadictos tendr lugar, por de pronto, a base de una condicin en la suspensin de la detencin preventiva. Con el objeto de crear una base jurdica apropiada para este enfoque, el ministro de Justicia presentar una proposicin de ley para la medida penal acerca de la acogida de toxicmanos, en parte por analoga con la colocacin penal en un establecimiento estatal de trabajo para mendigos y vagabundos, que ha cado en desuso. Esta acogida forzosa podr ser aplicada por el juez por un perodo mnimo de tres meses y mximo de uno o dos aos. Los municipios se encargarn del programa de formacin y experiencia laboral. Las municipalidades de las grandes ciudades han prometido prestar toda su cooperacin a la realizacin de estos planes. Las municipalidades de Rotterdam y Amsterdam se han declarado tambin dispuestas a participar en la financiacin. Se empezar con un experimento en el municipio de Rotterdam con 100 plazas aproximadamente. La mencionada unidad de seguridad y atencin a la toxicomana preparar propuestas para una ampliacin hasta 300 plazas, 100 de las cuales se pondrn a disposicin de Amsterdam.

Experimento con el suministro de herona


El gobierno ha tomado con aprecio conocimiento del dictamen del 'Consejo de Sanidad' sobre el suministro de herona y otros opiceos por prescripcin mdica. Nos pondremos en contacto con las municipalidades interesadas en ello acerca de la ejecucin de uno o ms experimentos a pequea escala a una base estrictamente mdica. El objeto de este suministro es mejorar las condiciones mdicas y sociales de los toxicmanos. Los efectos positivos sobre la problemtica de la criminalidad y las molestias que emanan de ello han de considerarse como elementos secundarios altamente deseables. En la evaluacin se dedicar igualmente atencin a estos aspectos. Se empezar con un estudio piloto con respecto a 50 toxicmanos como mximo.

Lucha penal del narcotrfico


El trfico en drogas duras se seguir tratando enrgicamente bajo el aspecto del derecho penal. Se intensificar la cooperacin con el extranjero. El equipo nacional de polica judicial obtendr tambin la tarea de prestar ayuda a las investigaciones de localizacin extranjeras. Los objetivos de este planteamiento penal consisten en mantener lo ms alto posible los escalones financieros y sociales para el consumo de drogas duras y combatir la implicidad de Holanda y de los holandeses en el comercio internacional de estas sustancias txicas. La venta de drogas duras a escolares ser castigada severamente. Se conceder ms prioridad a la localizacin de las figuras dirigentes que acta tras el comercio local en drogas duras (el llamado nivel medio). El planteamiento penal de la criminalidad organizada exige grandes sacrificios por parte de las autoridades holandesas y de la sociedad holandesa en general. Dada la gravedad de la situacin actual, el gobierno considera inevitable que se hagan estos sacrificios. Los ministros de Justicia y del Interior enviarn a la Segunda Cmara lo ms pronto posible, una vez concluida la encuesta parlamentaria, un plan de enfoque actualizado para la criminalidad organizada.

Coffeeshops
A base de una directiva del ministerio Pblico, la venta de drogas blandas en ciertos establecimientos de hostelera (secos) no tiene prioridad de localizacin. Los coffeeshops de confianza han demostrado que contribuyen a la proteccin de los consumidores de drogas blandas contra el mundo de las drogas duras. Por consiguiente, la poltica de tolerancia penal ser continuada. La prctica ya existente de hecho de que los explotadores de estas 'tiendas', que se atienen a las condiciones impuestas, no han de temer que sean perseguidos por la posesin de algunos cientos de gramos de cannabis para la venta en su establecimiento, ser formalizada en la directiva del ministerio pblico. La venta de drogas duras dentro de estas 'tiendas' est diametralmente opuesta al objetivo central de la poltica sobre los coffeeshops. Por consiguiente, se actuar contra ello con dureza en virtud del derecho penal y administrativo. La institucin de los coffeeshops necesita que sea mejor intercalada dentro del aparato administrativo. Dada la responsabilidad por el orden pblico y la seguridad, la administracin local ha de encargarse de que, estos sitios estn ubicados y sean explotados en tal forma que causen la menor molestia posible a 42

los ciudadanos. La posibilidad de llevar a cabo una poltica local de mantenimiento del orden pblico radica en la limitacin a una categora determinada de sitios, a saber a establecimientos de hostelera donde no se vendan bebidas alcohlicas y no tengan mquinas tragaperras. Por lo dems, conviene contar tambin con una reglamentacin (local) ulterior a fin de poder agudizar la comprobacin preventiva de establecimientos, tanto por lo que se refiere a instalacin como a empresario, gerente y administrador. Las personas con antecedentes penales no entran en consideracin para ello. Semejante reglamentacin adaptada y los esfuerzos adicionales dirigidos hacia el mantenimiento de la misma, contribuirn a la regulacin de la institucin coffeeshop. Este mantenimiento requiere la celebracin de acuerdos entre las municipalidades, la polica y el ministerio Pblico en una deliberacin tripartita. En el nterin, en la mayor parte de las grandes ciudades, ya se ha decidido reducir radicalmente la cantidad de coffeeshops, en muchos casos hasta menos de la mitad del nmero actual. El gobierno apoya esta operacin de saneamiento. En la vecindad de las escuelas ya no se admitirn ms coffeeshops. En principio, la deliberacin tripartita en un determinado municipio, donde no exista una demanda real por tal sitio de venta, podr elegir por la opcin cero. En el marco de la modificacin general de la Ley sobre bebidas alcohlicas y hostelera se aumentarn para los municipios las posibilidades para rechazar y retirar las mencionadas licencias. A la Unidad Especial Interadministrativa de Seguridad y Ayuda a la Toxicomana se solicitar que instituya en pro de las administraciones municipales, la polica, el ministerio Pblico y la enseanza, una agencia de peritacin con relacin a los aspectos administrativos y judiciales de la poltica de la droga, entre los cuales se incluye la regulacin de los coffeeshops. La venta tolerada de drogas blandas en coffeeshops se limitar a una cantidad mxima de 5 gramos por cliente. Los explotadores de coffeeshops que se dedican a la venta de existencias consumistas de drogas blandas, destinadas obviamente a la exportacin sern perseguidos en la medida de lo posible por tomar parte directa en el delito de narcotrfico internacional. Los extranjeros que exporten existencias comerciales a su propio pas sern buscados directa y peridicamente para disuadir a otros. A tal efecto, se solicitar si fuere necesario la cooperacin de las autoridades extranjeras. Mediante estos ajustes de la directiva queda refrenada la exportacin de existencias consumistas de drogas blandas hacia los pases vecinos. El surgimiento de la marihuana cultivada en la propia Holanda requiere que se formule una poltica clara. El ministro de Justicia presentar una proposicin de ley para aumentar la pena mxima legal para el cultivo de cannabis de dos a cuatro aos de prisin. En la localizacin y persecucin del cultivo de marihuana holandesa se conferir prioridad al cultivo en gran escala y profesional. De este modo se evita que la marihuana holandesa se convierta en un producto de exportacin. El cultivo casero por personas mayores de edad de pequeas partidas de marihuana, que caen dentro de las condiciones a establecer por la deliberacin tripartita local no obtendr prioridad en la localizacin y persecucin en cuestin. Consideramos que el enfoque integrado, de derecho administrativo y penal que dejamos esbozado en este informe constituye una importante mejora en el planteamiento de los coffeeshops. Esto podr contribuir a que disminuya la influencia de las organizaciones criminales sobre los coffeeshops. Esto ltimo se emplear en los aos prximos como piedra de toque para la poltica relativa a los coffeeshops.

Investigacin y estadstica
La Unin Europea ha adoptado iniciativas para obtener una mejor idea del volumen y movimiento del consumo de drogas en Europa. A tal efecto, se ha creado en Lisboa el Centro de Observacin Europeo con relacin a las drogas y a la drogadiccin. Tambin por parte de las diversas instituciones de las NN.UU. y del Consejo de Europa (Grupo Pompidou) se realizan regularmente estudios en este respecto. El gobierno holands concede gran valor a poder disponer de estadsticas mejores y comparables, as como de datos de investigacin, sobre el consumo de drogas. En parte, a base de ello, podrn establecerse mejor que ahora los efectos de la poltica seguida, debido a lo cual el debate al respecto podr adquirir un carcter ms objetivo y se ver dominado en menor grado por imgenes y opiniones a priorsticas. Se espera que por este camino surgir gradualmente una mejor comprensin sobre los puntos de partida y efectos de la poltica holandesa sobre la droga. El gobierno adoptar iniciativas para ampliar los programas estadsticos y cientficos relacionados con el consumo de drogas, en especial en el marco de la UE y las NN.UU. En el marco de la renovacin asistencial, con inclusin de los aspectos de la molestia que causan las drogas, se dedicar mayor atencin al control y evaluacin, entre otras cosas a la investigacin peridica de los consumidores. En cooperacin con la NeVIV se ha iniciado un fomento de la calidad. 43

Tambin se estimular, por parte del ministro de Sanidad, Bienestar y Deportes, la investigacin de la evaluacin de medidas preventivas. A la llamada 'Fundacin de Atencin Sanitaria de Futuros Escenarios' (Toekomstscenario's Gezondheidszorg) se le ha encomendado establecer futuros escenarios, tambin con relacin a la problemtica de la adiccin *. Tambin en este respecto se dedicar atencin al contexto europeo de la problemtica en cuestin. La evaluacin de la poltica acerca de los coffeeshops se referir tambin a la realizacin efectiva de la separacin de los mercados de drogas blandas y drogas duras, y a los efectos de la poltica municipal con relacin a una limitacin de la molestia y a la implicidad de las organizaciones criminales en (el suministro a) los coffeeshops.

Por ltimo
No nos hacemos la ilusin de que con este informe se haya establecido un anteproyecto detallado para una larga serie de aos para la poltica holandesa de la droga. El consumo de drogas est sujeto permanentemente a cambios. Una poltica pragmtica, es decir una poltica orientada hacia resultados reales, tiene que ser por eso flexible. Somos de opinin que con este informe, a base de anlisis objetivos sobre el estado de cosas, se ha fijado un rumbo para la poltica holandesa de la droga, que es constructiva y realista, y que sale al encuentro en forma equilibrada de los inconvenientes que existen tanto en Holanda como en el extranjero. La poltica trazada en la actualidad apunta a continuar la poltica holandesa especficamente humana y orientada hacia la integracin social de los consumidores de drogas, mientras que se pone coto al lavado social de la problemtica de la droga. La poltica propuesta contiene acaso todava inconsistencias. Pinsese, sin embargo, que la poltica de la droga no es ningn ejercicio en la lgica, sino que aspira a mantener bajo control una problemtica terca y policfala, que est sujeta a la influencia de los desarrollos sociales y culturales rpidamente cambiantes en Holanda y en el extranjero. Tanto el consumo de drogas como la poltica de la droga estn fuertemente en movimiento. La poltica trazada ahora contina edificando sobre los cimientos echados en aos anteriores y ofrece simultneamente buenas posibilidades para adaptarse con rapidez a nuevos desarrollos nacionales e internacionales. Mediante este informe se da a nuestro modo de ver, con respecto a la poltica de la droga, un paso motivado hacia adelante. El Ministro Sra. dr. Borst-Eilers El Sra. mr. W. Sorgdrager El Secretario mr. J. Kohnstamm de Ministro de Estado Sanidad, Bienestar de del y Deportes Justicia Interior

Estimacin de las consecuencias financieras al ao del informe sobre la droga


VWS sigla holandesa del Ministerio SVO - sigla holandesa de Grupo Rector para la disminucin de la molestia de Sanidad, Bienestar y Deportes

Generalidades 1. Intensificacin del suministro de informacin y fomento de los1,2 millones conocimientos acerca de la poltica holandesa de la droga en el pas y en el (VWS, Justicia extranjero y apoyo a municipios, Ministerio Pblico y polica en laMinisterio del realizacin de la poltica de los coffeeshops Interior) 2. Intensificacin en localizacin de las organizaciones criminales entre otras 8 millones cosas por investigacin financiera y prestacin de colaboracin a (Interior, Justicia) investigaciones de bsqueda internacionales 3. Control drogas sintticas, contenido de THC e investigacin peridica de 2 millones 44

consumidores Molestia

(WVS, Justicia)

4. Intensificacin poltica sobre la molestia segn informe poltica sobre 12,5 millones molestia (WVS 11,15; Justicia 1,35) 5. Experimento con situacin acogida (establecimiento cerrado) trabajando8 millones dentro en rehabilitacin social mediante formaciones y adquiriendo (Presupuesto experiencia de trabajo por la duracin de tres aos, a partir de 1997* GSB, municipio de Rotterdam) Narcoturismo 6. Fomentar cooperacin con polica, administracin y prestacin de ayuda 0,6 millones allende las fronteras (0,4 Interior/0,1 VWS/0,1 Justicia) Renovacin de la asistencia 7. Suministro de herona* (contribucin en experimentos municipales) 4 (VWS) millones

8. Poltica sobre calidad, evaluacin y mejoramiento prevencin; campaas 1,5 millones de informacin (VWS 0,85, Jusiticia 0,65) 9. Exploraciones futuras 0,6 millones (VWS, Justicia, Interior)

Total

38,4 millones

Para los fondos que se requieren para la ejecucin de estos propsitos se han constituido reservas dentro de los presupuestos existentes de los ministerios de VWS, Interior, Justicia, as como dentro de los renglones para la poltica sobre la molestia de la droga (SVO) y la poltica de las grandes ciudades. Anexo

Anexo I
Nmero de drogadictos
(x1000)

Estados O + SCEG - 2. informeCEG - 1. informeL'Expresse O.M.S NIAD miembros 1989- reduccin demanda,reduccin demanda,7 0ktubre. 19901993 1992 1990 1993 1985- 1991 1990 Blgica 15 - 20 ? 10 150 10 - 20 10 100 60 - 80 9 - 13 20 20 120 100 30 ? 10 120 -150 90 -140 15 - 20 10 150 100 - 250

Dinamarca 10 Francia Alemania Grecia 150

80-100 80 ? ?

40 - 50 10 - 20 45

Irlanda Italia

2 150200

? 150

? ? 1,8 20 40 - 50 ? ?

20 150 2 3 50 100 100

3,5 100 -200 1,21,5

2 150 - 200 1 - 1,5

Luxemburg 1- 1,5 ? o Holanda Portugal Espaa Reino Unido 15- 20 21 ? 120 150200 ? ? 35-90

22 - 24 22 40 - 50 40 - 50 ? ? 120 150 - 200

Total

693446-501 823,5

250,8-294,8

742

426,7- 770629 1.045,5

Fuente: Modelo de la Comisin concerniente al Plan de Accin y Drogas (199-1999) Comisin de las Comunidades Europeas, junio de 1994

Anexo II
Propsitos polticos ms importantes del informe sobre la droga
Generalidades 1. Ninguna legalizacin de drogas duras o blandas; 2. Continuacin de la poltica dirigida hacia la separacin de los mercados y reduccin de daos, con algunas afinaciones: renovacin de la atencin; intensificacin de la lucha contra la molestia y criminalidad; enfoque de la criminalidad organizada; intensificacin deliberacin con el extranjero.

3. Enfoque integral: prevencin, atencin, resocializacin y sancionamiento penal del comportamiento causante de molestias y/o conducta criminal. Ms en especial 1. Realizacin de una funcin de apoyo nacional en favor del suministro de informacin, fomento de conocimientos y desarrollo de la poltica en materia de prevencin contra el consumo de drogas; 2. Regulacin legal participacin al suministro de informacin nacional con respecto al control de la problemtica de la drogadiccin; 3. Investigacin con respecto al modo de financiar la atencin ambulatoria regional de la toxicomana tras terminacin TWSSV (Ley Temporal Fomento Renovacin Social); 4. Renovacin atencin a la toxicomana: diferenciacin de la oferta de asistencia intramural; mayor atencin a la prevencin y a la 'resocializacin' de drogadictos; experimento de suministro de herona a adictos mayores, imposibles de tratar; 46

ampliacin de la capacidad de los proyectos de coaccin y presin (500 en deliberacin con el ministerio pblico); apertura clnica forense para toxicmanos (70 plazas).

5. Institucin de una unidad interadministrativa de seguridad y asistencia a la toxicomana (estado, municipios, VNG) en estrecha relacin con la poltica de las grandes ciudades; 6. Institucin de una oficina de peritacin para apoyar a los municipios en el enfoque administrativo de la problemtica de la molestia y para realizar una poltica sobre la existencia de bares-tienda (coffeeshops): jurisprudencia-investigacin desarrollo de propuestas para una poltica local sobre coffeeshops centros de comunicacin sobre molestias intercambio de conocimientos

7. Proposicin de ley con relacin al cierre de casas (por venta de drogas); 8. Tratamiento enrgico de narcoturistas que causan molestias (localizacin dirigida y expulsin inmediata) 9. Proposicin de ley de medida penal, acogida frecuente adictos/criminales causantes de molestias y experimento al respecto en Rotterdam (100 plazas); 10. Cantidad tolerada con relacin al comercio al por menor en coffeeshops reglamentados, reducindola de 30 gramos a 5 gramos y mayor control en la exportacin; 11. Inclusin en la directiva del ministerio pblico de existencias comerciales en coffeeshops de algunos cientos de gramos; 12. Proposicin de ley aumento pena mxima por cultivo de cannabis; 13. Prioridad en localizacin cultivo marihuana holandesa en gran escala; 14. Posterioridad en localizacin cultivo casero en pequea escala de marihuana holandesa dentro de lmites locales a determinar; 15. Intensificar localizacin organizaciones criminales (equipo nacional); 16. Mayor prioridad en localizacin de dirigentes del comercio de drogas a nivel local; 17. Plan de enfoque criminalidad organizada al terminar encuesta; 18. Fomentar cooperacin con justicia, polica, administracin y prestacin de ayuda allende las fronteras; 19. Mayor atencin para la investigacin, control y evaluacin de: investigacin peridica consumidores proyectos de calidad evaluacin medidas preventivas futuros escenarios poltica sobre coffeeshops contenido de THC drogas sintticas

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Anexo III
Conclusiones del dictamen de mr. J.J.E. Schutte, director del servicio jurdico del Consejo de la Unin Europea y antiguo profesor de derecho penal internacional en la Universidad de Amsterdam, sobre las obligaciones jurdico-internacionales en el dominio del mantenimiento de derecho pblico de prescripciones concernientes a estupefacientes y sustancias psicotropas a las que est sujeto el Reino de los Pases Bajos*

Excurs: las implicaciones jurdicas de una legalizacin eventual de cannabis y productos derivados del cannabis
En caso de que se formule la pregunta sobre cules podran ser las consecuencias jurdicointernacionales de una decisin unilateral holandesa para proceder a la legalizacin del mercado de cannabis y productos derivados del cannabis, es decir abolir la penalizacin del cultivo de plantas de cannabis para otros fines que los legtimos reconocidos en el Tratado Simple de 1961, de la produccin y tenencia y trfico en cannabis y productos del cannabis (dejando aparte si se desea mantener sancionada con pena la importacin, exportacin y transporte), pueden sacarse, con miras a lo que antecede, las conclusiones siguientes: 1. El Tratado Simple concerniente a los estupefacientes, de 1961, como modificado con el protocolo de modificacin de 1972, habra de ser rescindido, puesto que semejante decisin sera incompatible con las obligaciones en virtud de los artculos 2, prrafos 1 y 5, 4, 36 y 49. Las posibilidades para poder volver a ser Parte, haciendo uso de una reserva con respecto a la penalizacin de diferentes comportamientos con relacin al cannabis y productos derivados del cannabis son, a la luz del tercer inciso del artculo 50 del Tratado, reducidas; es probable que los pases que no deseen hacer una distincin formal entre drogas duras y drogas blandas se opongan a semejante reserva y que estos pases formen ms de un tercio del nmero total de las partes contratantes. 2. Semejante decisin no pondra a Holanda en pugna con el Tratado acerca de psicotropos. 3. El Tratado de las NN.UU. contra el contrabando de estupefacientes y sustancias psicotropas, de 1988, se habra de rescindir, en vista de que semejante decisin sera incompatible con las obligaciones en virtud del artculo 3. El Tratado, a diferencia del Tratado Simple de 1961, no conoce ninguna disposicin especial sobre salvedades, de suerte que la posibilidad para volver a ser Parte, valindose de una salvedad, encuentra a primera vista menos impedimentos jurdicos. En la prctica, sin embargo, debe tenerse en cuenta un mismo grado de oposicin por otras partes contratantes como cabe esperar con respecto a una salvedad concerniente al Tratado Simple de 1961. 4. Semejante decisin no pondra a Holanda en pugna con el Acuerdo de Schengen de 1985 concerniente a la abolicin gradual de los controles en las fronteras comunitarias. 5. El Convenio de 1990 para el cumplimiento del Acuerdo de Schengen de 1985 por el contrario, se opone contra semejante decisin, la cual sera incompatible con el artculo 71, que parte despus de todo de la observacin ntegra del Tratado Simple de 1961, como modificado con el protocolo de modificacin de 1972 y del Tratado de las NN.UU. de 1988. El Convenio de ejecucin, que segn su artculo 137 no permite ninguna salvedad (excepcin hecha de las salvedades no relevantes en este conjunto aludidas en el artculo 60), no conoce ninguna clusula de rescisin. Esto significa que, con respecto a la posibilidad de rescindir el Convenio, es de aplicacin lo establecido en el art. 56 del Tratado de Viena para el derecho de tratado, cuyo primer apartado reza como sigue: A treaty which contains no provision regarding its termination and which does not pro- vide for denunciation or withdrawal is not subject to denunciation or withdrawal unles: 1. it is established that the parties intended to admit the possibility of denunciation or withdrawal; or 2. a right of denunciation or withdrawal may be implied by the nature of the treaty. No existen indicios de que las Partes contratantes del Convenio tuvieran la intencin de hacer posible una rescisin o retirarse del Convenio, y el carcter del Convenio parece tambin que se opone a semejante competencia. Despus de todo, las Partes se han propuesto mediante el 48

Convenio de ejecucin, segn su prembulo, lograr un fin que corresponda al objetivo formulado por el Tratado para la fundacin de la Comunidad Europea para la realizacin del mercado interno. No se puede ir en perjuicio de esos objetivos rescindiendo un Convenio que lleva a la prctica el principio del libre trfico de personas dentro de un espacio sin fronteras internas. La conclusin debe ser que el Convenio de ejecucin de Schengen no puede ser rescindido, pero a lo sumo puede ser enmendado o reemplazado por derecho comunitario, o convenios entre todos los Estados miembros de la Unin Europea respectivamente (comprese con los artculos 134, 141 y 142 del Convenio de Ejecucin). 6. El Convenio del Consejo de Europa del 31 de enero de 1995 concerniente al narcotrfico en plena mar obliga a la aplicacin de todos los hechos punibles, aludidos en el artculo 3, apartado 1, del Tratado de las NN.UU. de 1988. El Convenio, segn su artculo 31, apartado 1, no permite salvedades ms que con relacin a dos disposiciones no relevantes en este conjunto. Una disposicin como la aludida antes tendra por resultado que el Reino no podra ser parte ni quedarse en este Convenio, a menos que esa disposicin no se refiriera a conductas fuera de Holanda. 7. La disposicin aludida no pondra a Holanda directamente en pugna con otros Tratados del Consejo de Europa en cuanto a la cooperacin de derecho penal. 8. Semejante disposicin tampoco pondra a Holanda directamente en pugna con el Tratado concerniente a la Unin Europea. 9. La directiva 91/308/CEE para evitar el uso del sistema financiero para blanquear dinero, contiene en su artculo 1 una definicin de "blanqueamiento de dinero", derivada de las descripciones correspondientes del Tratado de las NN.UU. de 1988 y del Tratado del Consejo de Europa del 8 de noviembre de 1990 en cuanto al blanqueamiento, localizacin, incautacin y confiscacin de los productos de actos criminales. En la definicin se describen actuaciones de encubrimiento acerca de determinadas actividades criminales, los llamdos delitos fundamentales. Como "actividad criminal", la directiva considera: un hecho punible descrito en el artculo 3, inciso 1, bajo a), del Tratado de Viena (e.d. el Tratado de las NN.UU. de 1988), as como cualquier otra actividad criminal que ha sido descrita como tal por cada Estado miembro. A continuacin el artculo 2 de la directiva determina que los Estados miembros atiendan a que el blanqueamiento de dinero est prohibido en el sentido de esta directiva. En la legislacin holandesa los delitos de blanqueamiento han sido penalizados como delitos de receptacin. En este respecto se trata de comportamientos con relacin a objetos - con inclusin de dinero acerca de los cuales uno sabe o tendra que haber sospechado, que tales objetos proceden de un delito. Segn la directiva, las acciones de encubrimiento con respecto a dinero procedente de los delitos aludidos en el artculo 3, apartado 1, del Tratado de las NN.UU. de 1988 habran de estar prohibidas. No considerar ms como delito formas de produccin y comercio de cannabis o productos derivados del cannabis, no pondra tampoco la realizacin de conductas con respecto al beneficio de esa producin o comercio al alcance de acciones de receptacin prohibidas. La pregunta es si ello produce una infraccin de las obligaciones comunitarias. Esta pregunta ha de verse bajo la luz de la declaracin de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el marco del Consejo, que ha sido aceptada simultneamente con la directiva y ha sido publicada en el rgano publicitario de las Comunidades Europeas. Esta reza: Los Representantes de los Gobiernos de los Estados Miembros, reunidos en el marco del Consejo, Recordando que los Estados Miembros han firmado el Tratado concertado en Viena el 19 de diciembre de 1988 contra el contrabando de estupefacientes y sustancias psicotropas; Recordando tambin que la mayor parte de los Estados Miembros han firmado el Tratado del Consejo de Europa, concluido en Estrasburgo el 8 de noviembre de 1990, acerca del blanquemiento de dinero, la localizacin, la incautacin y la confiscacin de frutos de actividades criminales; Conscientes de que para la descripcin de "blanqueamiento de dinero" en el artculo I de la Directiva 91/308 CEE se han tomado los trminos de disposiciones anlogas en los tratados 49

arriba mencionados; Se comprometen por la presente adoptar, a ms tardar el 31 de diciembre de 1992, todas las medidas necesarias para introducir una legislacin penal que les site en condiciones de cumplir las obligaciones resultantes de los instrumentos mencionados arriba. La razn para esta declaracin ha de buscarse en la circunstancia de que, a juicio del Consejo, una obligacin para penalizar el blanqueamiento de dinero no puede ser impuesta por el derecho Comunitario, sino que emana puramente de las obligaciones asumidas por los Estados Miembros en virtud de los Tratados de las NN.UU. y el Consejo de Europa. Si esta interpretacin es correcta, la disposicin de legalizar determinados comportamientos con relacin al cannabis y productos derivados del cannabis no produce ninguna infraccin de las obligaciones resultantes de la directiva. Algo distinto es, si la declaracin intergubernamental efectuada con la directiva constituye un instrumento que pueda ser igualado con un tratado, y que crea entre los Estados Miembros entre s obligaciones vinculantes. De todos modos es cierto que en Holanda esa declaracin no ha sido sometida a los procedimientos constitucionales prescritos para la aprobacin de tratados y que no cae bajo la categora de tratados acerca de los cuales no se requiere ninguna aprobacin parlamentaria. Por tanto hay que indicar que el gobierno holands en todo caso ha considerado la declaracin slo como una declaracin poltica, que ata a lo sumo al gobierno de entonces, pero no al Reino como tal. Ante tal estado de cosas se podra sacar la conclusin de que una decisin de legalizacin no significara ninguna violacin de las obligaciones jurdico-internacionales resultantes de la directiva o de la declaracin hecha al respecto. 10. Las obligaciones resultantes de las ordenanzas y directiva acerca del control de sustancias que puedan utilizarse para la produccin ilcita de estupefacientes y psicotropos, al parecer no se ven afectadas directamente por la decisin de legalizacin concerniente al cannabis y derivados del cannabis. Los precursores que caen dentro del alcance de aplicacin de estos instrumentos comunitarios, estn incluidos en las listas proporcionadas al respecto con los anexos idnticos, que han sido subdivididos en tres categoras. Entre las sustancias que figuran bajo la categora 3 hay algunas que pueden desempear un papel en la fabricacin de productos derivados del cannabis, a saber: acetona, ter etlico y tolueno. No obstante, tambin juegan un papel en la fabricacin de determinadas drogas duras. Con respecto a las sustancias de la categora 3 rigen, sin embargo, las prescripciones menos rigurosas. En la ordenanza (900/92 para la modificacin de la orddenanza 3677/90), el artculo 5 bis contiene, por una parte, algunas prescripciones concernientes a la exportacin de estas sustancias desde la Comunidad, con lo cual, segn lo estipulado en el prrafo 1 bajo b), se tiene la mirada puesta sobretodo en la fabricacin ilcita de herona o cocana en determinados pases terceros. Por otra parte, el artculo 6, inciso 2, estipula que sin menoscabo de las regulaciones administrativas que proporciona la ordenanza: las autoridades competentes de cada Estado- Miembro pueden prohibir la entrada o salida de la zona aduanera de la Comunidad de sustancias registradas, si razonablemente sospechan que estas sustancias van destinadas a la fabricacin ilcita de estupefacientes o sustancias psicotropas. La nica disposicin en la directiva (92/109/CEE) que es (tambin) de importancia para las sustancias incluidas en la categora 3, es el artculo 5, que obliga a los Estados Miembros a adoptar las medidas necesarias para cuidar de que se realice una cooperacin estrecha entre las autoridades competentes y los participantes en el trfico comercial, a fin de que estos ltimos: - pongan inmediatamente en conocimiento de las autoridades competentes todos los sucesos, tales como rdenes y transacciones inusuales concernientes a sustancias registradas, que hagan suponer que esas sustancias que se lanzarn al mercado o sern elaboradas, puedan ser utilizadas para la fabricacin ilcita de estupefacientes o sustancias psicotropas; - suministren a las autoridades competentes la informacin general que estas autoridades puedan solicitar sobre sus transacciones concernientes a las sustancias registradas. Una disposicin de legalizacin relativa a la produccin de cannabis y productos derivados del cannabis en Holanda podra tener por consecuencia que en la prctica la ordenanza y la directiva en Holanda obtuviera alguna otra aplicacin que en otros Estados Miembros. Sin embargo, al parecer esto no producir ninguna infraccin de estos instrumentos. 50

11. Una disposicin semejante no conducir tampoco a un conflicto de obligaciones en virtud de la ordenanza para la fundacin de un centro de Observacin Europeo para drogas y toxicomana. 12. En vista de que en la actuacin Comunitaria concerniente a la Unidad de Drogas-Europol no se define el concepto de "comercio ilcito de drogas" , una eventual decisin de legalizacin, como la aludida ms arriba, no pone a Holanda directamente en pugna con esta regulacin. 13. El Tratado para la fundacin de Europol no obliga a los Estados Miembros a penalizar los hechos acerca de los cuales Europol es o ser competente. Donde se dan definiciones de diversas categoras de criminalidad, en el artculo 2, prrafo 5, o en el anexo del artculo 2, las definiciones se extienden a determinar el volumen de la competencia ratione materiae de Europol. Lo determinado al fin del anexo al artculo 2, que reza: Las formas de criminalidad mencionadas en el artculo 2 y en este anexo sern juzgadas por los servicios competentes nacionales segn la legislacin nacional de sus respectivos Estados, ha sido escrito para hacer posible que sean vlidas las opiniones divergentes en los diferentes Estados Miembros sobre la necesidad y manera de penalizar las conductas aludidas en el artculo 2 y en los anexos. Esto conduce a la conclusin de que, hablando estrictamente, una decisin de legalizacin como ha sido varias veces mencionada no pondra a Holanda en contradiccin con obligaciones en virtud del Tratado de Europa. 14. La misma conclusin debe sacarse con respecto a las diferentes regulaciones acerca de la asistencia administrativa internacional en asuntos aduaneros. Donde en semejantes regulaciones ha sido incluida una referencia explcita hacia el narcotrfico ilcito internacional, este concepto no se define ulteriormente. 15. Las consecuencias de las disposiciones acerca de la cooperacin en el terreno de la lucha contra los estupefacientes en Convenios mixtos entre las Comunidades Europeas y sus Estados Miembros y estados terceros, son absolutamente incalculables. Estas disposiciones son de por s acertadas en trminos bastante generales y parecen reproducir principios ms generales que obligaciones concretas. Sin embargo, hay que pensar que con tales Convenios se suele instituir cada vez un rgano ejecutivo especfico, bajo la forma de un consejo de asociacin o bajo otra denominacin, que consiste en miembros del Consejo de la Unin Europea y miembros de la Comisin de las Comunidades Europeas, por una parte, y miembros del gobierno del pas tercero por otra. Semejantes Consejos disponen en teora de atribuciones de gran alcance. Para realizar los objetivos que se persiguen con tales Convenios, estn autorizados a tomar decisiones en todos los casos que se tienen previstos en tales Convenios. Semejantes decisiones son vinculantes para las Partes, las cuales estn obligadas a dar ejecucin a tales decisiones. Esto implica que en virtud de las disposiciones especficas concernientes a estupefacientes, los Consejos aludidos estn autorizados tambin a tomar decisiones ulteriores que son vinculantes para las Partes. Es importante sealar que las "Partes" en tales convenios son, por una parte, las Comunidades y sus Estados Miembros y, por otra, el Estado tercero. Cada uno de los Estados Miembros de la Unin Europea no constituye, pues, una Parte separada en el Convenio. Esto se desprende tambin del hecho de que una rescisin no est prevista ms que para cada una de ambas Partes, es decir las Comunidades y todos sus Estados Miembros conjuntamente o el Estado tercero. Holanda no puede sustraerse unilateralmente a obligaciones eventuales dimanantes de semejantes Convenios. La posicin de las Comunidades y sus Estados Miembros, con miras a la toma de decisiones en los Consejos aludidos se determina previamente, segn procedimientos que rigen con respecto al asunto en cuestin para la toma de decisiones en el seno de la Unin. Por lo que se refiere a la lucha contra la drogadiccin y contra el contrabando de estupefacientes, como aludido en el artculo K.1 del Tratado de la Unin, esto significa que esa posicin se establece por unanimidad de votos (comparar artculo K.4, inciso 3 TUE). En este aspecto, Holanda puede hacer uso pues de un derecho de veto, si sobre el tapete se pusieran propuestas que obligaran a adoptar medidas que no se pudiesen realizar sin modificar la legislacin holandesa o los puntos 51

de partida de la poltica holandesa. Dada la fecha relativamente reciente de los Convenios mixtos con disposiciones especficas acerca de la cooperacin en el terreno de la lucha contra los estupefacientes, no existe por ahora todava ninguna decisin de ejecucin sobre este punto. El convenio con Venezuela se refiere en su definicin de "estupefacientes" en el Artculo I, a las sustancias que como tales se mencionan en el Tratado Simple, de 1961, como modificado con el protocolo de modificacin de 1972. Bajo el mismo caen el cannabis y los productos derivados del cannabis. El Artculo II contiene para las partes la obligacin de unir los esfuerzos para realizar programas especficos contra el abuso y para la prevencin, control y refrenamiento del comercio y produccin ilcitos de los productos y sustancias que se mencionan en el Artculo I. Si como resultado de la decisin de legalizacin , el Reino rescindiera el tratado Simple de 1961, ello tiene consecuencias para el alcance del Convenio con Venezuela. A la luz de tal decisin, ste necesita al parecer una adaptacin. Si la otra parte contratante se opone a ello, el Convenio puede terminarse con la aplicacin del artculo XI, eventualmente slo para el Estado del reino en Europa.

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