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DERECHO ENTARIO

Rector de la Universidad de San Martin de Porres: Raul Eduardo BAD GARciA Instiruto de Gobierno: Javier TANTAL.EAN' ARBULU Luis BELLODAS Julio ROJAS RAMIREZ Jose PALACIOS

-

Jaime

PALACIOS OLIVOS

Congreso de 10 Republica: Oficial Mayor, Jose Asroato ABANTO V ALDIV1ESO Director Parlamentario, JOSE CARLOS CHIRINOS MA1tTINEZ Jefe de Recursos Huruanos, MIGUEL GARciA Fov
Cooperacicn Internacional: NONEZ DEL PRADO

Marco Antonio

Jose

SALDARRIAGA

Edici6n:
Cuidado, Diseiio,
H_ECTOR ClJYA CHUMPITAZ JUAN DIAZ BERNUY

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EL DERECHO PARLAMENTARIO (Fundamento, concepto y caracteristicas)
CESAR DELGADO-GUEMBES

SUMARIO 1. FUNDAMENTO V SENTlDO DE LA DISCIPLlNA. 1.1. La dimension jurldica del [enomeno parlamentario. 1.2. La propiedad formal de la disciplina. 1.3. El sentido del derecho parlamentario. 2. CONCEPTO Y OBJETQ DEL DERECHO PARLAMENTARfO. 2.1. La estatalidad del derecho parlamentario, 2.2. La bidimensionalidad del derecho parlatnentario. 2.3. EI objeto del derecho parlamentario. 3. CARACTERisTlCAS DEL DERECHO PARLAMENTARIO. 3. I. Relatividad. 3.2. Dependencia. 3.3. Estabilidad relativa. 3.4. Codificacion. 35 Inmediatez. 3.6. Dualidad. 3.7. Coexistencia. 3.8. Apertura. 3.9. Superioridad reglamentaria. 3.10. Reserva reglamentaria material. 3.11. Continuidad historica.
INTRODUCCI6N.

INTRODUCCION Segun 10 comprende el autor de este trabajo, una cuesti6n basic a en la comprensi6n del derecho parlamentario cs que este se define a partir de la estatalidad de la materia y sujetos cuya actuacion, organizacion y proccsos regula. El contenido del derecho parlamentario no son los intereses particulares de los partidos ni de las personas que se desempcnan en un cargo representativo. Su contenido esencial es de caracter eminentemente funcional. Es su finalidad normativa no servir para tramitar ni para determinar la situacion de asuntos 0 materias de incumbencia subjetiva de ningun actor en los proccsos parlamcntarios, sino para regular los modos en los que dichos actores ejercitan una funcion publica a traves de la impersonacion 0 atribucion de roles de identidad y naturaleza esencialmentc diversa a los intereses de las personas que prestan su voz, valores y voluntad para la ejecuci6n de los roles que asumen ante el Estado por cuenta de la comunidad. He ahi tambien la mas importante dificultad en la comprensi6n del sentido de la regulacion sobre la diversidad de tareas que cumple la instituci6n representativa. El derecho parlamentario regula relaciones no entre sujetos particulares, sino entre repre-

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scntantes en ejercieio de una funcion publica por cuenta e interes de la comunidad. La materia y los sujetos del derecho parlamentario tienen caracter estatal y no privado. Es por estos aspectos sustantivos que la idoneidad y pertinencia del uso de los aetos y procesos parlamentarios no es permeable de modo indiscriminado a las pautas relativas a las reglas que afectan a los derechos fundamentales. Los derechos fundamentales, 0 modo en que sc concretan los llamados derechos humanos en el plano nacional, Son inherentes a todo eiudadano peruano en cuanto el poder u otro ciudadano 0 persona 10 afecta. En la gestion de los actos y procesos parlamentarios no se examinan ni trarnitan extremos propios de la persona en su esencia individual. Lo que se examina y tramita es el desempeiio y accion que las personas realizan en tanto actoras de los roles estatales que representan. De ahi que, salvo los casos en los que personas naturales sin responsabilidad estatal alguna, toda verificacion, control 0 vigilancia a cargo de un organo parlamentario se realice segun los patrones de correeto 0 incorreeto desempefio de la funcion segun las tareas que hipostaticamente se cumplen. Estas referencias iniciales constituyen un primer anuncio que es importante conservar en la memoria, de forma que no se confunda la naturaleza de esta rama del derecho euyo ambito u objeto es estrietamente la tramitacion de requerimientos y recursos por agentes del Estado. Con esta advertencia por delantc, valga el espacio para puntualizar que en este trabajo se pretende exponer can caracter fundamentalmente esquematico los lineamientos basicos de la disciplina del derecho parlamentario y que comprendera la presentacion de los conceptos de derecho parlamentario, sus caracteristicas, las fuentes nonnativas de esta rama del derecho y la naturaleza y caracteristicas del Reglamento Parlamentario. 1. FUNDAMENTO Y SENTIDO DE LA DISCIPLINA

Las reftexiones que se presentan en esta contribucion hacen referencia a una esfera del derecho a la que corresponda un concepto y caracteristicas propias. Se supone que esc concepto y esas caracteristicas sedan identificables y pertenecientes a un ambito distinto a tanta otra dimension del derecho. Se asume que debiera existir sustento suficiente como para darle un tratamiento especializado y distinto al de tanta otra rama del derecho. Dos objeciones preliminares parecerian contradecirtales presunciones, La primera, que es cuestionable 10que de juridico pudiera tener el fenomeno parlamentario. La segunda, que de existir un conjunto de principios, reglas 0 procesos aislables en una identidad propia y diferenciable, los mismos en realidad son tratables por el derecho constitucional, como ha sido y ocurrido hasta antes de la utilizacion de la

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denominaci6n derecho parlamentario. Y la tercera, que Ia condici6n generalizada de desprcstigio de la actividad parlamentaria podria ser mejor concebida como una forma patol6gica de la aetividad politica, antes que como la especialidad juridica rcferida a una forma de organizacion del poder euyo titular visible es la asamblea de reprcsentantes del pueblo. En atenci6n a las interrogantes precedentes, (,por emlIes razones cs posible hablar de una diseiplina dentro del derecho a la que se la designe por su vinculo con la actividad parlamentaria? Tambien can caracter provisional cabria intentar responderlas segun los argumentos que se ensayan a continuacion, 1,1. LA
I>IMENSION JURfDICA

DEL FENOMENO

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El argumento que contradiria la propiedad del estudio del fenomeno pariamentario como un ambito concreto que atiende la regulacion por el derecho, sefiala que la accion parlamentaria cs una esfera en la que se concreta la vida politi ca. La asamblea parlamentaria es el ambito estatal desde el que se decide los modos de aplicacion de poder, como resultado del reconocimiento que la colectividad no puede materialmente ejercitarlo. En este sentido, si el parlamento es eI I Deus concreto en el que se manifiesta la voluntad politicamente representada de la colectividad, yes el/ocus tarnbien desde el que todo contenido de acto de poder puede ser controlado y cuestionado, no cabe con propiedad proponer la existencia de un conjunto normativo al que merezca calificarsele como juridico, portador de la capacidad para-si y ante-sf de ordenar 0 estructurar aut6nomamente la voluntad y la accion politica que se desarrolla desde la asamblea por mandato de la republica. Tal pretension supondria un exceso, porque de existir tal conjunto normativo no es otra cosa que el que la propia voluntad politica de la asamblea define y decide imponerse, y 10que de excesivo tendria tal pretension permite constatar y revela, precisamente, el defecto que impide !lamar derecho a aquello que no es en eseneia otra cosa que la voluntad representativa de Ia colectividad. El argumento precedente pareee negar no solo la calificacion de una rama del derecho a la que pueda denominarse parlamentaria, sino ademas la condicion del derecho en general como medio capaz de estructurar el lebenswelt, el mundo en el que se vive, se enticnde y se comunica la politica. La posicion y premisa basica desde la que se plantea tales cuestiones comprende tambien otras como las siguientes. lSon naturales las normas que ordenan y estructuran nuestra convivencia, a mas bien es su caracter eminentemente convencional? i,Cual es el mundo en el que se desarrolla la actividad politica? l,Es el mundo biologico, y es el estado natural en el

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que se concibe y aplica el poder,

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es mas bien cultural el nivel en el que el poder

existe en la vida humana? ~Como explicar la multiplicidad y la inestabilidad en una disciplina que se define como universal y estable y no sujeta a la mutabilidad normativa de la voluntad politica, segun sea de conveniencia de las mayorias que la definen y aplican? i,Sigue llamandose derecho el que resulta de la mcra aplicacion de la voluntad mayoritaria, independientemente de la validez y sustentabilidad de la raz6n para que tal razon reciba la calificacion de juridica y, por 10mismo, arreglada a la naturaleza de 10 que debe recibir el nombre de derecho? i,Cabe reconocer la identidad de una disciplinajuridica cuyos contenidos no dependen de los paradigmas 0 de la diversidad de coyunturas politicamente hegem6nieos en la historia politica de un Estado y de un pais? EI eje de las interrogantes planteadas es basicamente el concepto a partir del cual se afirme la relaci6n entre norma y vida politica. Es en buena cuenta la reedicion de la clasica cuestion entre el physis y elnomos, entre la ley de la naturaleza y la ley de la convencion social. Esto es la cuesti6n del vinculo entre vida y norma, y si dicho vinculo obedece a una relacion natural 0 si el rnismo tiene caracter mas bien arbitrario y basado en la convenci6n. ~Es posible que eoincidan voluntad politica y norma politica? i,Es posible que coincidan voluntad de la eolectividad y voluntad de la representacion
0, en otros terminos, es po sible la voluntad representativa de la eoleetividad en las decisiones estatales que adopta la asamblea por euenta de la sociedad? La propuesta de una disciplina a la que se designe derecho parlamentario; cuyo objeto es la organizaci6n, procesos y actividad de la asamblea de representantes,

asume como prernisa que la ace ion politica que se desarrolla a naves de los representantes 51es conceptuable como un cuerpo estructurado de pautas regulares que legitiman la relaci6n entre la voluntad de la comunidad y la voluntad de los representantes, y que ademas afirman tallegitimidad por el mantenimiento de las reglas regularrnente reconocidas por su poder 0 capacidad eslructurante y ordenadora del comportamiento y de los procesos que se desarrollan en el parlamento. Tal propuesta no niega las dificultades 16gicas y conceptuales que registra el modelo de democracia representativa, ni las que corresponden al tipo de representacion en el que existe disociacion entre el representante y la comunidad que 10 elige para que exprese por su cuenta su voluntad legislativa 0 de control politico. Sin negar ni pretender absolver las dificultades que dichos modele y tipo portan para afirmar la legitimidad de la capacidad representativa de una asamblea, no adopta como base uno ni otro modelo 0 tipo, y mas bien propone el modelo funcional 0 republicano de democracia como altemativas capaces de articular mas apropiadamente cl vinculo entre la comunidad y la asamblea, a la vez que entre la asamblea y el Estado, y el poder politico y el derecho. Y prop one, adernas, un tipo de rcpresentaci6n no

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disociada entre sociedad y asamblea, en la que los represent antes son portadores de simbolos 0 creencias a las que adhiere la sociedad, y en la que los representantes, ademas, tengan minimos niveles comunes de pertenencia cultural en los que la sociedad pueda advertir que sus representantes la describen. Porque si es concebible el vinculo entre republica y asamblea, tambien es posible encontrar un espacio razonable de articulacion entre politica y derecho. Pero no un derecho construido como orden nominal 0 arbitrariamente acordado por quienes deciden cuestiones de indole parlamentaria al amparo del nudo poder que detentan, sino como orden natural y necesariarnente deducido de los val ores compartidos entre ellos y la comunidad a la que representan. El derecho parlamentario que se concibe en estos terminos puede no coincidir con el derecho textual 0 escrito, y se sustenta mas bien en principios supcriores de representacion y de mando que la comunidad reconoce y rcspeta y, por 10 tanto, que por ello mismo tienen la capacidad efectiva de legitimar 0 desconocer el uso regular del poder. En cousecucncia, el supuesto central del concepto de derecho parlamentario propuesto tiene como premisa que el orden juridico no se lirnita ni reduce a la literalidad, a la textualidad 0 a la escribalidad, ni se limita ni se reduce al nudo y arbitrario ejercicio del poder por el solo hecho de contar con la mayoria necesaria para imponer su voluntad en la asamblea. Ese supuesto incluye en el ejercicio del poder politico la dimension social y la dimension etica de la representacion en la urgauizacruu, los procesos y la actividad parlamentaria, Ese mismo supuesto COl11que el orden juridico es simultaneamente un orden capaz de inspirar respeto reconocimiento par la colectividad cuyos representantes 10observan. Por 10tanto, trata de una noei6n de derecho que trasciende el orden factico en el que se puede que es derecho todo 10que quien tiene poder para decidir 10 afuma. Solo cuando se postula la integracion entre eoleetividad y representacion .-0 valores y principios eticos, y acci6n y poder politico- es posible concebir y que la voluntad politica y el derecho son armonizables y coincidibles. Por tambien cs factible concebir y afirmar que cuando cl poder de 1a repre. ..__ ,,_.._ decir que es el derecho se utiliza en virtud del solo amparo del poder por haber recibido votos y haber contado con las credenciales que , .",tm;ri<,rl electoral otorga, sin referir el ejercicio del poder de decision a valores trascienden y que son superiores al mero acto electoral, la representacion se y efectivamente se disocia del mandato que recibio. poder no se ejercita de espaldas al vinculo y quien no 10 honra desacredita e el acto de delegacion que recibio, El derecho no existe en virtud de solo prefonnativo de quien tiene poder. EI solo ejercicio del poder causa en virtud de la capacidad de coaccion de que se dispone, pero los efectos

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generados por la sola coaccion no califican como efectos juridicamente valiosos. La sola voluntad no crea el derecho. Derecho, en senti do estricto, es s610 10 que crea quien anc1a cl poder en la virtud. Poder sin virtud es como el matrimonio sin amor, esto es, una relaci6n mecanica y privada de capacidad de reconocimiento en un proyecto comun, Si el Estado es objeto de apoderamiento de individuos, 0 de una agrupacion politica, que crean que tener el cargo representativo basta para usar el poder a su sola discrecion, las decisiones estatales se apartan de la comunidad y los operadores de los organos estatales generan diseordia, secesion y disociaci6n en el cuerpo politico que es la republica. En suma, parece existir una manera de eoncebir el caracter normativo de una disciplina que ordene y estructure regularmente la organizacion, los procesos y la acti vidad parlamentaria. Es a ese orden normativo al que se sujeta la propia autoridad si es que pretende que su accion y voluntad reciban la legitimidad y el reconocimiento de la sociedad. Si el ej ereieio del poder es virtuoso, el orden que resulta del mismo tiene caracter pleno y vinculante para la colectividad, Sera el caracter etico del desernpcfio de la representacion 10que en ultima instancia defina que la accion y la voluntad politica de la representacion tengan el caracter vinculante que asegura el reconocimiento de normas parlamentarias. No cabe acto etico sin voluntad, pero la voluntad politica es insuficiente para merecer caracter vinculante si su uso se disocia de los contenidos morales que la comunidad espera de sus representantes. Puede que el poder imponga decisiones ala colectividad entera; puede que la colectividad entera acate y se someta a esas decisiones; pero tales decisiones par mas que se aeaten y cumplan no se ajustan a las reglas elementales que tiene el derecho para merecertal designacion, La concepci6n positivista que concibe que es derecho toda norma respaldada por la capacidad coactiva de quien tiene el poder para asegurar tacticamente su cumplimiento, valora la capacidad efectiva del derecho para someter a la poblaci6n . bajo un mismo territorio y jurisdiccion estatal. Esta concepcion toma como valor la pura capacidad de generar minimos sociales de conducta impuestos par un orden externo. No cuenta 1a fidelidad de los agentes estatales provistos del monopolio coactivo para someter a la sociedad bajo su poder para ajustar su conducta a la norma decidida. Tampoco cuenta el alcance etico en el ejercicio del poder, que de padeeer deficiencias 0 imperfecciones permite el apalaneamiento del derecho con fines contrarios a las nociones elementales de convivencia que permiten un gobierno representativo razonable y honrado, Dicha concepcion escinde la comprension de la conducta humana, validando 10 incorrecto al amparo del solo poder de imposici6n de quien ocupa la posici6n de la autoridad. EI caracter cualitativo del derecho cs su capacidad para servir en el proposito de contar con una soeiedad digna en la que el orden no se logra con la

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voluntad de la mayo ria, si esta usa de la misma arbitrariamente. Si es correcto una socicdad y un gobiemo representativo como democratico, no pucde del concepto de representacion la sujecion de la tecnica juridica al orden que precisarnente justifica el gobiemo a traves de la aplicacion de la regia de de las mayorias, EI dcrecho no s610 es adhesion a forrnas y procesos. El derecho es, antes, una concepcion sustantiva de la direccion hacia la que se la sociedad y el Estado en el cual las norrnas rigen. Del mismo modo y porque hay observacion sin observador, y porque no hay pensamiento sin pensador que haga suyo, el derecho no puede dejar de ser un fenomcno subjetivo des de el cual forrnas y proccsos juridicos organizan la materia politi ca. El reconocimiento la materialidad etica y politic a del derecho es 10que perrnite dirimir si el poder decir que es juridico, y que no 10 es, sirve 0 no sirve al caracter constitutivo de comunidad, y por 10 tanto si debe 0 no debe regir como pauta ordenadora de la Y tarnbien para aclarar si el uso del poder por quienes tienen la mision de la voluntad representativa de la republica es el canal adecuado para que fluya, 0 si por el contrario se convierten en un grupo espurio que la secuestra la somete a sus designios particulares 0 facciosos. Es precisamente la adhesion al modele positivista del derecho 10 que disocia y ala clase politica de su sustento social y, por 10mismo, 10que aliena la politica la etica, vaciando esta dimension de las norrnas que forman parte del derecho. Es el contexto de usos y costurnbres organizadas por la concepcion positivista del que se facilita vivencial y conceptualmente la ilegitimidad de esas decisiopoliticas que descuidan el mandato moral que existe en la base de la relacion ICI",,,,ell.llilIVli entre la voluntad de la republica y la voluntad que los representantes • extn-esan par cuenta de aquella, Segun el concepto y rnodelo utilizado en el desarrollo este acapite, la integracion entre los pianos politico, etico y juridico en los sujetos concretes que ejercitan el poder en momentos hist6ricos especificos SI permiten la comprension de la organizacion, procesos y actividad parlamentaria dentro de una disciplina caracterizable como juridica, y par 10tanto justificaria la existencia de una rama del derecho a la que se designe como derecho parlamentario.
1.2. LA PROPIEDAD FORMAL DE LA DISCIPLINA

Contra el reconocimiento del derecho parlamentario como una disciplina especial del universo juridico cabria sefialar que el desarrollo normative sobre los procesoS' organizacion y actividad desarrollada por el parlamento es ensentido estricto el ambito del derecho publico en general, y de modo especifico el ambito del derecho constitucional.

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La proposicion anterior es correcta en cuanto a Ia generalidad de sus alcances, puesto que en cfecto el objeto, ambito y alcances del derecho parlamcntario se inscriben en el derecho publico y en el derecho constitucional. Podria hablarse de un capitulo del dereeho publico relativo a la organizacion y proeesos propios de la asamblea representativa en el Estado y podria hablarse del modo en el que el parlamento haec efectivas sus atribuciones funcionales segun la doctrina de la separaci6n de poderes. Sin embargo, dcsde el punto de vista disciplinario no puede negarsc que la sola actividad parlamentaria comprende tal diversidad de temas que dificilmente cabria agotarlos dentro de la cxposicion de un tratado de derecho publico 0 del derecho constitucional. Y no es una cuesti6n de volumen 0 de extension para el tratamiento de lema, de relevancia e interes para el derecho, Es en realidad una cuesti6n de dificultad para comprender los elementos y estructura propios y especiales del organo parlamentario, y tarnbien una cuesti6n de dificultad para asimilar apropiadamente en cada proceso y acti vidad desarrollados en el parlamento la capacidad del derecho para ordenar, estructurar y regular la materia, intereses y valores politicos sin cuya expresi6n la representacion eareee del reconocimiento que justifica el tipo de regimen como uno republicano. Si bien cs consabido que el derecho es una pauta de regularidad, no 10 cs menos que 61mismo es resultado de la convencion adoptada por los grupos y personas, a traves de la comprension que tienen de la naturaleza de los problemas y circunstancias politicos. Las reglas de la disciplina parlamentaria tieuen Como criterio de su valor la adecuaci6n a los principios que la comunidad constituye y reconoce como base de su organizacion politica, pero igualmente la utilidad que significa para tramitar efectivamente los requerimientos de 1a comunidad a la que representa y sirve el parlamento. EI derecho parlamentario deriva 1a necesidad de su existencia y reconocimiento del espacio indispensable para estudiar y observar los modos en los que este organo estatal y quienes por el actuan y se expresan definen sus reglas :Y adecuan sus conduct as a esas pautas capaces de arbitrar en la diversidad de comportamientos entre 10 regular y 10 irregular, segun que dichos comportamientos nonnativos y constitutivos guarden fidelidad a los valores y principios en virtud de los cuales se cree que eJ parlamento es una institucion beneficiosa y util para el buen gobierno de la patria, EI dereeho constitucional es, en este sentido, el referente elemental de la organizacion, procesos y actividad parlamentaria. Es el marco axiologico de la normatividad y organizaci6n procesal de la actividad parlamentaria. Puede cxponerse en el derecho constitucional la materia propia del derecho parlamentario a traves de la sola presentacion de los tcmas con relevancia constitucional, pero dicha exposicion

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mantendria velada la comprensi6n de Ia multiplicidad de desarroUos que exige la realidad normativa y conductual de la actividad parlamentaria. EI dereeho parlamentario es por eso el espacio de estudio del fen6meno rcpresentativo en la variedad de dimensiones practicas en las que se conereta politicamente la constitucionalidad de la organizaei6n y de los proeesos parlamentarios. En consccuencia, formalmente, el dcrecho parlamentario deriva el reconocirniento de su autonornia de la necesidad de eontar con un espaeio elemental y propio para comprender una dimensi6n basica de la existencia y organizacion politiea de una comunidad. Ese es el espacio basico y especial para intentar la explicaci6n juridica de la regulaci6n y desempeiio de agentcs estatales euya dimension privada es irrelevante en la formacion y validez de los aetos juridicos en los que partieipan desde cl Estado en rcpresentacion de quienes cxpresan la voluntad politica, 0 el espacio indispensable para encontrar respuestas a la diversidad de dilemas que resultan de los problemas de la organizacion de formas de expresi6n de la voluntad colectiva a traves de sujetos euya identidad varia en la historia, en elmarco de una continuidad normativa con la que se pretende afirmar una misma identidad politica y valores colecti vos. Un aspecto adicional en el que cabo encontrar base para afirmar la autonomfa e identidad especial del derecho parlamentario cs en el reconoeimiento del espacio para su ensefianza. Si bien en paises europeos como Alemania 0 Italia, en los que cl derecho estatal tiene desarrollo considerable, el estudio y ensefianza del dereeho parlamentario data desde ineluso la segunda mitad del siglo XIX, y el estudio del parlarnento no ha dejado de merecer su reconocimiento en catedras del Reina Unido 0 Francia tambien desde esa misma epoca, aun cuando no bajo la denominacion explicita de derecho parIamentario, en el Peru el estudio de esta disciplina pucde fijarse a partir de casos como el rrabajo de Manual Atanasio Fuentes, en la segunda mitad del siglo XIX, 0 de trabajos como el de Pedro Planas a fines del siglo XX, a de cursos especializados que empezaron a dictarse 'en la Camara de Diputados desde 1987, cuya replica luego se traslad6 a centros de estudios universitarios como la Universidad Federico Villarreal 0 la Pontificia Universidad Cat61ica del Peru, en los que se ha dictado la especialidad desde la ultima decada del siglo XX. Durante el siglo XXI el interes por el estudio regular de la institucion parlamentaria ha aumentado significativamente, incluido el de organismos intemacionales par financiar proyectos de fortalecimicnto de la institucion parlamentaria, algunos de cuyos programas han consistido en el apoyo a la formaci6n especializada de los profesionales y tecnicos que asisten a la representacion parIamentaria. Si bien el proposito de desarrollar la disciplina ha tenido la intenci6n correcta, el enfoque y

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la orientacion no parecieran haber scguido la direccion adecuada, porque el deseo de eomprender la normatividad que regula la organizacion, procesos y actividad parlamentaria debe empezar por conocer cuales son tales organizacion, procesos y aetividad en e1propio pais. Lamentablemente, en vez de inclinarse por el difieil estudio de una realidad aim inadecuadamente e1aborada desde el punto de vista juridico, promoviendo la ensefianza a financiando la investigaei6n en el propio pais, una vez mas ha sido posible pereibir c6mo se incide en la busqueda fuera de nuestra experiencia nacional la comprension de una institucion cuya razon de ser es tipica e inabdicablemente vemacular. Pareciera rccditarse e1 mismo fenomeno a1 que hoy se denomina la experiencia de la poscolonialidad, que es solo poco menos que la adopcion de una mentalidad que no cree 10suficiente en su propio pueblo, desconoce su propia identidad y busca fuera de si misma a la autoridad que Ie sefiale que debe ser y haeer como Estado, como sociedad y como persona. EI derecho parlamentario parece no escapar del mismo tipo de subordinacion que antes sometio al Peru a otras formas de dorninacion que nos han llevado a mantener nivcles bajos de autoestima colectiva y de reconocimiento para nuestra propia gente. Las razones anteriores parecen satisfacer basicamente los requerimientos academicos y tecnicos necesarios para el reeonocimiento de unadisciplina cuyo desarrollo es ciertamente indispensable para conocer mejor en que consiste la representacion, cuales son los dilemas de los que ella debe hacerse cargo, como se organiza el Estado para hacer viable la voluntad politica de la colectividad y de quienes reeiben BU mandato, c6mo se procesan las demandas politicas al interior de este organo del Estado, que disefio es el mas adecuado para que dicho procesarniento sea el mas efectivo a las necesidades de este mismo organa, y c6mo debe regularse el estatuto de los rcpresentantes de forma que ala vez que cuenten con autonomia, independencia y autoridad tarnbien tengan la responsabilidad moral que les es exigible respecto del mandato y confianza recibidos de la republica. Cabe colegir que el derecho parlamentario es un espacio formalmente valido, util e import ante, por ultimo, para descubrir mejor nuestra propia identidad eoleetiva, que no es sino otra forma de decir quienes somos como pais y como podemos ser fieles al proyecto hist6rico que inauguraron los fundadores de la patria y que aun no termina de eseribirse. Pero tal descubrimiento consiste en la comprension de la esfera de deseos que recoge las normas escritas sobre organizacion y funcionamiento del Congreso, y de los modos en los que dichos deseos normativos existen en la dimension practica del comportamiento de los actores que diseiian, que establccen y que se aplican concretamente las normas que se imponen a si mismos.

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1.3.

EL SENTIDO

DEL DERECHO

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Es posible igualmente negar la especialidad del derecho parlamentario cuando sc tiene en cuenta los resultados practices de la actividad, organizacicn y proccsos parlarnentarios, los mismos que con frecuencia hacen tangibles modos incongruentes y poliricarnenre insatisfactorios de comportamiento, antes que formas eficientes, regulares, estables y confiablcs de desempeiio de Ia rama legislativa del Estado. Cabria sefialar, en este senti do, que el desprestigio 0 la falta de valoraci on 0 reconocimiento del Congreso, expresan un comportamiento generalizable segun una Iogica poco sometida a principios respetables en los que se advierta la calidad de la vida parlamentaria y la consideracion a la sociedad a la que el parlamento sirve. El argumento en contra del reconocimiento de una disciplina a la que se denomina derecho parlamentario basado en la desconfianza 0 en la inefectividad de desempefios observados, principalmente por la opinion publica, cuestiona radicalmente la posibilidad de encontrar alguna forma de regularidad 0 de valiosa calidad juridica en la conducta y procesos seguidos en el Congreso, Vista de esta manera, pareciera que la reflcxion y estudio de la institucion parlamentaria solo podria eonsistir en el compendio de las frustraciones y fracasos en el desempefio de los representantes. EI supuesto pareciera ser igualmente que la institucion parlamentaria no es eficaz y que no Ie resultara posible llegar a canalizar de modo eficiente las expectativas de la colectividad, y por tal razon los arreglos mas 0 menos ineoherentes a que lIegan los representantes en los diversos organos parlamentarios no resisten la posibilidad de una comprension sistematica por una disciplina del conocirniento que no sea la sucesion de eventos mas o menos lineales en la historia de desaciertos de la institucion parlarnentaria, Lo grave de esta perspectiva es que expresa una relaci6n no solo de disconformidad, sino tambien de descrcimiento y desconfianza en el regimen parlamentario. Pero en ese descreimiento y desconfianza tambien existe una toma de posicion a la capacidad supuestamentc fall ida del Estado de hacerse cargo de los problemas y necesidades de la colectividad a traves del regimen representativo que personifican quiencs reciben el mandato que libremente confieren los pueblos a quienes postulan por el encargo. Frcnte a los argurnentos sefialados corresponde indicar que el criterio para reconocer un espacio de estudio no 10 constituye ni la cfectividad ni la inconducencia de las instituciones, y menos aun Ia impropiedad 0 mal usa que de elias pudieran realizar sus titulares, del mismo modo que el inadecuado desempefio de la insticontractual, matrimonial, herediraria, laboral, rnercantil, tributaria, policial o religiosa, no impide ni la existencia ni la construccion de una doctrina desde la eual precisamente es posible evaluar y proponer formas de eorregir y dcsarrollar la

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organizacion, procesos y actividades sobre los cuales se estima que funcionan sin mayor relaci6n 0 eficacia con respccto ala finalidad por la que existen, La impericia, la incompetencia, el abuso 0 cl deficiente, err6neo 0 imperfecto uso del poder no anulan cl caracter normativo cuya infraccion pennitc distinguir cl correcto ejercicio del poder del que no 10es. Precisamente el deseontento se produce en raz6n al reconocimiento implicito de estandares no alcanzados. Y el derecho no es sino la relacion de pautas y estandares con cuyo contraste es posible realizar los distintos niveles 0 intensidades en la insatisfaccion con la performance observada 0 advertida. El derecho parlamentario contiene y compendia las reglas conforme a las cuales se marca el canal segun el eual sc debe condueir la organizacion, proeesos y actividades parlamentarias. La ejccucion debe quedar regida porunmarco de minimos en los que se confia se consignan las pautas y estandares de evaluaci6n y calificacion. Precisamente cs el dcrecho parlamentario la disciplina en cuyo cspacio se realiza la evaluacion de los hechos segun los principios y el derecho que se decide fijar. EI ambito de accion del derecho parlarnentario no es la justificaci6n de los usos impcrfectos de la funci6n parlamentaria, sino el lugar en el que cabe reconocer que es 10deseable segun lo colectivamente reconocido como normativamente necesario. El balance negative en e] ejereicio de la funci6n parlamentaria es precisarnente la mejor justificaci6n para que se reconozca el examen de la actividad estatal en el parlamento segun normas que fijan la varilla para diferenciar 10 bueno y 10correcto de 10 impropio y malo. Ni la impopularidad ni el desprestigio son criterios satisfactorios para negar el caracter normativo de una disciplina academica. EI prop6sito es observar e identifiear la concrecion de la actividad parlamentaria en la cual se des crib en los modos en los que los representantes se comprenden a SI mismos y el modo en el que deben realizar su funcion de representacion, para identificar las reglas practicas de sign.ificaci6n ordenadora, Pero tambien es el prop6sito del estudio el analisis de las pautas formales de ordenamiento a las que se atribuye y can las que se pretende contra star la multiplicidad de eventos para restringir consensualmente el marco de discrecionalidad que el sistema politico le reconoce al caracter representativo de la organizacion estatal de la voluntad colectiva. 2. CONCEPTO Y OBJETO DEL DERECHO PARLAMENTARIO 2.1. LA
ESTATAL[I}AD DEL DERECHO PARLAMENTARlO

EI derecho parlamentario es una rama del cuerpo de principios de la cultura normativa y axiologica propios del derecho estatal irechtstaats 0 dereeho publico (6ffel1tlichel1recht). En este sentido, el derecho parlamcntario se deriva del derccho

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o derecho que ticne por objeto ordcnarel comportamiento, procesos, orgay funcionamiento del Estado. El derecho parlamentario tiene por objeto ordenamiento del comportamiento, procesos, organizacion y funcionarniento del en tanto uno de los organos del Estado. Una de las caracteristicas centrales del dereeho parlamentario es la dimension su estatalidad, Es el derecho que regula la gestion de un 6rgano del Estado y de funcionarios que en el representan a la republica. Guarda afinidad con -y se le c1aramente- el criterio es gehts nichts ohne Staat, esto cs, que en materia de parlamentario nada debe quedar sin el Estado ni fuera del Estado. EI Estado la forma organizada en que se ejercita el poder, del eual es parte el parlamento, y ejercita el poder de acuerdo al derecho estatal. Sin las reglas de derecho estatal, asegura la correcta organizacion del poder, el orden constitucional decae. Todo parlamentario es, en principio, materia rcgida por el orden estatal. Sin esta ecion, tales actos se apartan y exceden el orden que el Estado organizado tiene de aplicar, cumplir e irnponer para cumplir su tarea ante la colectividad. grupo ni individuo tiene poder sabre el Estado, menos 10 tienen quienes dentro del Estado para cumplir funciones como agentes de el, En este sentido, el derecho parlamentario es divcrso en naturaleza del derecho ad(venvaltungsrecht) que, siendo igualmente tan parte 0 cspecie del derecho tiene por objeto el ordenamiento del comportamiento, procesos, organizaci6n y funcionamiento de los 6rganos del Estado dedicados preeminentemente a las funciones o administrativas que son responsabilidad de este, El derecho adrninistrativo las relaciones del Estado con los ciudadanos, a la vez que las relaciones entre los e instituciones del Estado unos respecto de otros. En el derecho administrative se advierte una dualidad que aparece disminuida minimizada en el derecho parlamentario. Se trata de la dualidad que resulta de la exposicion cotidiana del poder administrador con los administrados, pOl'un y las relaciones organicas de quienes opcranlos servicios en un rol funcional, el otro. Si los administrados no son funcionarios publicos, su condici6n ante el adrninistrador no tiene precisamente caracter funcional, porque sus relaciones sustento en el origen privado de sus pretensiones, regido por el principio de su Iibertad es ilimitada, en tanto que la del poder adminisrrador sc enmarca eI origen publico de su capacidad organizadora, donde rige el principio de la lirnitaoi on de sus competcncias. De otro lado, si bien las relaciones tipicamente organicas al interior de la admimstracion publica admiten simil conla caracreristica de estatalidad del derecho parlamentario , se diferencia con este en que quienes se desernpeiian como actorcs renresentan un papel mientras actuan como representantcs, en tanto que en el derecho

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administrative los funcionarios no representan ni deben rendir cuentas ante quienes los designan, sino solo cumplen con funciones que se comprometen a desempefiar y realizan tare as que tienen la mision de cumplir, Esta diferencia permite que el ambito subjetivo del desempefio y rendimiento de funciones publicas por los servidores de la adrninistraci6n publica sea sustancialmente opuesto al que tienen los congresistas en el proceso que se inicia con la apropiada identi:fi.caci6n con un papel representativo pOI euyo desempefio les es exigible un tipo de condncta diverso. A diferencia del derecho administrativo, el objeto del derecho parlamentario es la regulacion de las relaciones entre el Congreso y otros 6rganos cstatales, las relaeiones entre los diversos organos de la institucion parlamentaria, el estatuto funcional de los parlamentarios, la organizacion y funciones del parlamento, y los diversos procesos e instrumentos que generan la accion en sede parlamentaria. No esta dentro del marco del derecho parlarnentario la regulacion directa ni inmediata de la relaci6n entre los miembros de la corporacion parlamentaria 0 de los organos de los que elias son miembros y la ciudadania. Los actos estatales en cl derecho administrativo tiencn esta naturaleza y caracter cuando afectan los derechos subjetivos de los administrados. En el derecho parlamentario no se atienden de forma concreta o material tales derechos subjetivos. EI Congreso no procesa ni resuelve sabre los intereses particulares de los ciudadanos, sino en cuanto estes tienen significacion y se manifiestan en una dimension, trascendencia e importancia publica y estatal. No en cuanto son parte de los intereses patrimoniales 0 personales de la colectividad,

2.2.

LA BIDIMENSIONALIDAD

DEL DERECHO

PARLAMENTARIO

Son dos las dimensiones en las que se expresa la regulacion de la estatalidad del ordenarniento parlamentario. Esas dos dimensiones u orientaciones centrales inherentes al derecho parlamentario enfatizan aspectos que diferencian y caracterizan los frentes desde los que se instrumentaliza cl derecho, aunque en ultimo termino se trata de una y la misma unidad normativa. Segun una prirnera dimension, el derecho parlamentario esta constituido por los modos 0 formas como un parlamento cumple sus tareas y objetivos institncionales. A esta primera dimension se la conoce como el modus tenendi parliamentum . esto es, las maneras en general en que se atienden las tareas funcionales del parlamento, Segun una segunda orientacion, el derecho parlamentario comprende las reglas positivarnente identificadas y codificadas. A este concepto se 10 conoce como el ordo parliamenti, 0 las normas de orden del parlamento. Suele reducirse la comprension del derecho parlamentario a su concrecion en las normas que consigna el Reglamento del Congreso. Los elementos basicos y estructurantes del derecho parlamentario son compendiados, en efecto, en el Regla-

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mento del Congrcso, y esc compendio tiene la capacidad de estructurar can caracter basico la conducta de los actores en los procesos y en la organizacion de la actividad parlamentaria. Sin embargo, el Reglamento del Congreso no agota los alcances de la dimension normativa de procesos y organizacion de la actividad parlamentaria. Es tan parte del derecho parlamentario el Reglamento del Congreso, como 10 son igualmente fuentes de ordenamiento las practicas, costumbres, precedentes y jurisprudencia intraparlamentaria que no aparece explicitarnente en el Reglamento. EI Reglamento, por 10tanto, es en realidad un cuerpo normative abierto, flexible y dinarnico, que integra como parte de su texto los criterios vinculantes que se derivan de una cultura corporativa mas amplia que la que su texto consagra, No cabe comprender el Reglamento como un conjunto excluyente de jerarquia norrnativa, que ni segrega ni excluye la regularidad del ordenamiento pariamentario regido por arreglos 0 acuerdos adoptados por la corporacion segun pautas y procesos que Ia misma corporaci6n adopta. En cualquier caso, el criterio central para excluir una conducta 0 un arreglo fuera del orden parlamentario es el conjunto de principios que el Congreso reconozca dentro de su desarrollo hist6rico. La comprension del orden pariamentario como un orden cuya codificacion no excIuye, y donde el criterio de exclusion se integra a partir de la cultura que historieamente reconoee la corporacion parlamentaria, es un planteamiento que ciertamenle no solo genera inconformidad, sino ademas duda y sospecha respecto a la calidad juridica de tal afirrnaci6n, en particular en un esquema como el de la organizacion politica que se deduce del modele del Estado Constitucional de Derecho. Sin embargo, este mismo modo de entender y comprender el orden parlamentario con criteria abierto tiene la virtud de exponer la verdad de la calidad politica del poder y ala vez de desnudar las virtudes 0 vicios de quienes actuan por cuenta y en interes de la republica. EI derecho y la naturaleza, 10 que es 10mismo que decir el derecho y la vida, deben marchar unidos. La opcion del autor por este tipo de cornprension del orden parlamentario cons idera que el modelo del Estado Constitucional de Derecho es una forma de enmascarar y desfigurar la realidad politica en y desde la cual se desempefia la representacion de la colectividad. No puede haber salud sin verdad. El derecho es una palanca para la accion politica y la legitimidad de la accion politica es la mejor fuente de derecho en una sociedad. En este sentido, el concepto de derecho sup one la prevalencia de la materialidad de la cultura y de los habitos como fuente de validez. La logica del Estado Constitucional de Derecho es una manera de escindir forma y sustancia, en beneficia de las formas a las que se endosa criterios de valor detras de los cuales el mal se mimetiza tras el uso pulcro de formas no precisamente destinadas al camuflaje politico. Es esta optica la que perrnite exponer y denunciar la dualidad de

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operadores de la institucion parlamentaria que actuan en beneficio particular de si mismos, de terceros, 0 de las agrupaciones a las que pertenecen, encubiertos en la tunica de las apariencias y fonnalidades juridicas del camaleon, En consecuencia, el ordo parliamenti no es en sentido material la ccdificacion ni el derecho escrito. Antes es el conjunto de pautas elerncntales que estructuran, sin agotar, la regulacion de los procesos y la organizacion de la actividad parlarnentaria. La fobia por la comprension abierta de la juridicidad no queda conjurada con la dimension escribal del derecho. El texto no tiene propiedades alquimicas para mejorar la calidad del gobierno ni de la representacion de quicnes ejercitan la autoridad con el poder que reciben de la republica. Los gobiemos y la representacion son buenos 0 malos no por la destreza ni astucia con la que se manipula la tecnica en el uso del c6digo 0 del derecho escrito, sino por la calidad de la eonducta de quienes se comportan y usan el poder de la autoridad con la grandeza que corresponde a la magistratura estatal de que estan investidos, Y esta condicion no se adquiere ni garantiza con la pericia, la estrategia ni la mafia para usar el derecho escrito can fines ajenos a los del bien de la comunidad. POl' ello es que el ordo parliamenti es la forma concreta y operativa en la que se expresa el modus tenendi parliamentum. Teniendo presente el caracter sustancialmente constitutive de la voluntad de la republica, asi como las limitaciones con las que el modelo de democracia representativa define al Estado Constitucional de Derecho, no es dificil deducir el caracter contradictorio que tiene un modelo politico cuyo derecho parlamentario se postule como ordenamiento definido a traves de la voluntad representativa de los operadores estatales, en un marco norrnativo reconocido y al que se le encomienda funciones destinadas a reducir el margen de discrecionalidad de la misma voluntad que es la que constituye el rasgo que haee democratico el regimen. EI origen del poder es la voluntad popular, pero no una voluntad irrestricta sino ajustada a un marco preconcebido s610 dentro del cual dicha voluntad se supone 0 presume enderezada a un designio democratico, Uno de esos ajustes es, por ejemplo, el principio de la separacion de podcres, en merito del cual se preve un mecanismo que se supone tendria la capacidad de interdictar el uso arbitrario de la discrecionalidad y de la voluntad politica. En la base de la forma de Estado que nace en la contradiccion del reeonocimiento de una soberania popular que en realidad tiene caracter disipativo, por carecer de identidad concentrada y concretizable en un organa especifico de formacion de voluntad estatal, existe el temor irresuelto frente al modele politico de fonnas les no representativas como pudo serlo el modelo imperial en la epoca premoderna, o formas dictatoriales derivadas del mal usa del modelo monarquico. En ~SI:~ rrnsma -: forma de Estado dernocratico, definida como Estado de Derecho y caracterizada

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par el mecanisme de la separaci6n funcional de poderes, se crean cribas, vallas 0 barreras para evitar cl abuso. De ahi que no obstante preferir el gobiemo a traves de la representacion de la voluntad de la republica, no se erea 10suficiente que esta baste como formula preferible ante el imperio a la dictadura y par ella sc establezea modos de compartir los procesos de toma de decision colectiva segun un esquema de interacci6n, coordinacion y controles entre diversidad de agentes estatales, no todos los cuales tienen caracter igualmente representativo. De 10 cual cabe inferir que el regimen no es finalmente ni soberano ni 10 representative que se postula en los documentos constitucionales que tal modo de organizaci6n del poder define. En buena cuenta, el modelo de regimen politico esta tan asentado en la desconfianza y en el temor al mal uso del poder, que no puede alcanzarse el supremo bien colectivo precisamente porque el mecanismo no es eficaz para alcanzarlo. Las sucesivas trabas y obstrucciones en el proceso de fonnaci6n de la voluntad politica concluyen en resultados de dudosa calidad y en productos inefcctivos como altemativa para la buena direccion del destino de Ia comunidad. Se postula el modelo representativo como superior al funcional, pero la asamblea no puede responsabilizarse de sus propias decisioncs porque se teme que no de la talla de las exigencias que la direcci6n del Estado demanda. El parlamento as! organizado no puede ser mas que un 6rgano que acompaiia a otros organos a resolver diversidad de cuestiones, sin que finalmente nadie pueda asumir plenamente la responsabilidad por la direccion del Estado. De este modo se establece la circularidad de la contradiccion, instalando en el nucleo de la definici6n del regimen la paradoja que supone afirmar la voluntad del pueblo como regia suprema, pero tambien una regia paralela que limita la supuestamente soberana voluntad a la que previamente se califico como soberana. Si la soberania es tal, no admite mayor limite que la potestad de ejercicio de la voluntad de la autoridad a la que se reconoce dicha potestad. Pero si a 10 que llama soberania se Ie fijan modos cuyos contenidos pueden ser limitados y contradichos segun una interpretaci6n que no sea la de la propia autoridad de la que se dice que es soberana, tal soberania no es tal y, por 10 mismo, el regimen del que se dijo ser democratico pOI la supremacia de la voluntad popular no es ni democratico ni soberano. Sera mas bien un regimen cuyo operador no es el titular de la voluntad popular sino todo otro agente a quien, en merito de unprincipio paralelo que importa el desconocimiento de 1a esencia de toda soberania, como 10 es 1a regIa de la separacion de poderes, se reconozca potestad para imponer contenidos politicos distintos a los adoptados por la asamblea representativa. De esta bidimensionalidad del derecho parlamentario derivaran las caracteristicas que resultan de Ia naturaleza circular y cerradamente contradictoria que irremediable e insalvablernente definen su operaci6n y funcionamiento. Es la ambivalencia

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propia de arreglos nonnativos diseiiados irrcmediablemente segun las limitaciones en la percepcion y observacion de los sujetos, de la circunstancia hist6rica en la que aparccen los problemas practices que ellos cncuentran, y de los paradigmas mentales y modelos hegemonicos del pensamiento que estructuran la definicion y limites entre la correccion y la exclusion que se aplican en el acto de fijar que es una norma deseable y cual no debe scrlo. EI derecho parlamentario formal y su interacci6n con las convenciones y acuerdos que rig en efectiva y practicamente en la corporacion parlamentaria son los extremos y dimensiones que dotan de significacion y sentido juridico el estudio de la organizacion, procesos y actividad parlamentaria, sea a traves de las fuentes codificadas o de aquel\os comportamientos incidentales, regularcs 0 frecuentes en los que se constata el orden consentido 0 contradieho en el seno de los diversos organos de la institucion parlamentaria. 2.3.
EL OBJETO DEL DERECRO l'ARLAMENTARIO

Par objeto del derecho parlamentario se entiende las materias en las que se divide el estudio sabre las nonnas, institucion y condueta parlamcntaria. Dicho esrudio sup one, en primer lugar, la comprension del sustento de la disciplina, base sin la eual es facil errar en el rnanejo y administracion de los diversos procesos parlamentarios, como ocurre de modo particularisimo cuando la ignorancia de los mismos lleva a quienes operan par accidente dichos procesos a buscar en el derecho administrative, el derecho judicial 0 incluso el derecho procesal civil 0 penal, 0 el propio derecho penal, respuestas mecanicas e inadecuadas ala naturaleza especial de la actividad parlamentaria. Si bien e1 derecho parlamentario no es una isla en el sistema juridico nacional, la mera y basta invocacion de reglas aprendidas como validas para otras esferas del dereeho no cs automaticameute importable ni aplicable en el orden y regulacion de la institucion parlamentaria. Ese es el arte de la disciplina, en el que la cali dad de la comprension juridica reside en el equilibrio necesario para mantener la identidad y lealtad a la institucion, sin descuidar los neeesarios vinculos que es posible mantener con otras dimensiones de la juridicidad en el pais. Son mas objeto del derecho parlamentario el estudio de la posicion que acupa e/ parlamento en la fonna de Estado, el regimen de gobiemo, el modelo de democracia, el tipo de representacion, el concepto de soberania y el sistema de partidos propios de la vida politica en el pais, Bajo esta segunda tematica cs posible comprender con mayor precision las eapacidades efeetivas y exigibles de la institucion parlamentaria, cuestion que suelc darse por asumida con extrema ligereza porque no se alcanza a

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entender como la critica del desernpefio se origina en gran medida en la insuficiente atencion a tales forma, regimen, modelo, tipo, concepto y sistema como elementos estructnrantes del desernpeiio de la institucion parlamentaria. Igualmente es obj eto del derecho parlamentario la dificil cuestion de las fuentes. Esta es una tercera materia que resulta de la mayor complej idad y de relativamente difici! cornprension y explicacion, porque en ella debe examinarse como en algunos casos las fuentes del derecho pariamentario -que son la Constitucion, la Ley y el Reglamento- pueden recrearse, mutar y reinterpretarse por los actores de la institucion parlamentaria, incluso en sentidos distintos segun momentos historicos diversos, scgun las consideraciones que establezcan los legitimos operadores de los procesos y segun la organizacion parlamentaria. Pew en este mismo espacio se integra el estndio de otras fuentes que. en cualquier otra disciplina se asumen normalmente como inferiores en jerarquia a las anteriores, pew que en el derecho parlamentario pueden tener exactamente la misma jerarquia que ellas y, en algunos casos, tenerla incluso mayor que algunas de ellas. Esas fuentes son formas escritas y no escritas del derecho, como pueden serlo las resoluciones emanadas de organos distintos al Plena 0 a la Cornision Permanente; los acuerdos adoptados par organos directivos u organos auxiliares (como las distintas comisiones, sean ordinarias, investigadoras, cspeciales 0 alguna de las formas atipicas 0 innominadas); las decisiones dictadas desde posiciones de direccion o coordinacion, recibidas, encomendadas 0 asumidas en algun organa parlamentario; como tambien 10son los precedentes, practicas y costumbres observadas 0 establecidas durante el desarrollo de las actividades 0 procesos parlamentarios. Una cuarta materia de especial importancia, por el efecto que determina en los modos en que se aplica, el estilo segun el eual funciona y los efectos que ella ocasiona en el enfasis y uso de las diversas funciones y atribueiones parlamentarias, es el tema de la composicion del Congreso. La composicion es una cuesti6n que dcpende en gran medida de dos faetores, el sistema electoral y el sistema de partidos. Dependiendo de tipo de sistema electoral del Congreso, se decide la composicion de la pluralidad y mayorias, Reglas como la valla electoral, el tipo de distrito, la formula mayoritaria 0 proporcional, el voto uni a plurinominal, la definicion del tipo de modalidad en que se reparten los escafios segun cocientes a residuos, pueden tener impactos distintos en la efieaeia de los grupos parlamentarios como agentes de la relacion con el gobiemo y tambien en la integracion de los organos directivos 0 consultivos del Congreso. Esta materia no es, como puede verse, de escasa significacion, puesto que son las mayorias en el Congreso y la mayoria partidaria ganadora de la formula presidencial a las que corrcspondera definir si el rol del Congreso incidira en la legitimacion a en el control, as! como en los vicios que estas opciones entrafian, como son el sometimiento 0 la obstruccion parlamentaria.

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Una quinta materia u objeto del derccho parlamentario es el denominado estatuto parlamentario. Se denomina as! al conjunto de arreglos y norm as relativas al papel que descmpefian los representantes como sujetos de la actividad y de los procesos parlamentarios, pero en especial con relacion a las denominadas prerrogativas, al conjunto de derechos y rcsponsabilidades funcionales, al regimen etico y de disciplina parlamentaria, y a aspectos practices como los denominados beneficios relativos a los estipendios y recursos qne S8 les reconocen para el desempefio de sus tareas representativas, Es este el espacio en e1que se desarrollan cuestiones como el regimen de asistencia, licencias y descuentos, 0 el del reemplazo de los titulares por suplentes en caso de destitucion 0 suspension en el fucro, y temas como los a1cances de la inviolabilidad de votos y opiniones, la inmunidad de proceso y arresto, y los supuestos de faltas contra la etica parlarnentaria, 0 las faltas de indisciplina asi como las sanciones imponibles segun la naturaleza de la falta, que definen 10que se conoce como la autodichia en la institucion parlamentaria (esto es, la facultad que ticne la corporaci6n parlamentaria para administrar justicia en su seno, como consecuencia de la aplicacion extensiva del principio de separacion de poderes), Un sexto objeto del derecho parlamentario es la cuesti6n de la organizacion parlamentaria y de los instrumentos de programacion y planeamiento de la actividad parlamen taria. Es en este marco donde se exam ina la naturaleza de los diversos 6rganos parlamentarios, la reciprocidad de sus relaciones, las competencias que les corresponden y los metodcs de gestion de las necesidades por cuya atencion es responsable el Congreso, Baj 0 la tematica de la organizaci6n parlamentaria se estudia la diversidad de niveles funcionales del Presidente del Congreso, de la Mesa Directiva, del Consejo Directivo, de la Junta de Portavoces, y las competencias y requisitos de composici6n y organizacion de los grupos parlamentarios. En este contexte se revisa el planearnicnto y el metoda de priorizacion y programaci6n de las iniciativas, propuestas y cuestiones pendientes de atencion, y se estudia el proceso de definicion de la agenda parlamentaria, ya sea en la dimension del planeamiento prospectivo y estrategico, en la de la identificacion de las prioridades propias de la agenda legislativa anua!, 0 en la inclusion de los temas para las sesiones del Pleno, de la Comision Permanente 0 de las distintas comisiones que integran el sistema de eomisiones del Congreso. El septimo aspecto que constituye objeto del derechoparlamentario es el sistema deliberativo y de votaciones en el Pleno y en las comisiones, En este ambito se examina la cuestion del quorum, las licencias, los tipos de racionalizacion del debate y las reglas para el uso de la palabra -segun la materia sea legislativa 0 constitucional-, o la diversidad de debates relativos al control parlamentario. Tambien es el espacio en el que se examina el uso de las cuestiones incidentales como la cuesti6n previa

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y la cuestion de orden, los distintos tipos de votacion, las formulas de votacion y el calculo de mayorias segun el tipo de base (legal, habiles 0 presentes), el voto dirimente del Presidente y el valor de las abstenciones en la consulta, as! como las reglas sobre los recursos de rcconsideracion 0 rectificacion de la votaci6n. Como octavo objeto 0 materia del dcrecho parlamentario cabe incluir el ejercicio de la funcion legislativa, el proceso legislativo ordinario, los procesos legislativos especiales, los procesos de reforma constitucional y de reforma del Reglamento del Congreso, asi como las cuestiones relativas a la legistica 0 de tecnica legislativa, Comprende esta materia las reglas relativas a la iniciativa legislativa y las rescrvas propias de cada titular, los requisitos para la presentacion y tramite de los proyectos segun organo y materia, las reglas relativas al estudio y dictamen sobre los proyectos, su debate segun tipo de materia legislativa, las reglas de votacion y el mecanismo de control en el que participa el Presidente de la Republica con el derecho de observacion 0 el reciproco derecho de reconsideracion que le corresponde al Congreso. Cabe incluir como terna propio de cste octavo objeto el proceso financiero relativo a la aprobacion del presupuesto, su seguimiento y el de aprobacion de la cuenta general de la republica, e incluir tambien el examen del regimen de control de la potestad normativa del Presidente de la Republica, mediante el ejercicio de facultades legislativas a traves de decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados intemacionales ejecutivos y el regimen de excepcion, aunque es igualmente comprensible bajo la materia del ejercicio del control politico. Un noveno objeto del derecho parlarnentario 10 comprende e1 sistema de direccion y control parlamentario. Este sistema inc1uye los procesos de investidura, interpelacion y censura; el regimen de pcdidos de informacion y preguntas parlamentarias; el proceso de investigacion parlamentaria en las comisiones investigadoras, la Cornision de Fiscalizaci6n y las comisiones ordinarias; el proceso de acusaciones constitucionales contra los diversos altos funcionarios del Estado a los que se les reconoce la prerrogativa del juicio politico; as! como el proceso de revision de la conducta de los miembros del Conscjo Nacional de la Magistratura, 0 el de vacancia, remocion 0 destitucion del Presidente de la Republica por incurrir en causales constitucionales como la incapacidad fisica 0 moral, 0 la inclusion en otras causales de vacancia que preve la Constitucion, El decimo y ultimo objeto del derecho parlamentario comprende el analisis de las relaciones del Congreso en la composicion de otros organos constitucionales como el Tribunal Constitucional, la Defensoria del Pueblo, el Banco Central de Reserva, la Contraloria General de la Republica, asi como el papel y competencias de parlamentos supranacionales como ellatinoamericano, el andino 0 el amazonico, a los que pertenece el Peru.

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Es posible apreciarque la diversidad tematica del derecho parlamentario es vasta y merece el estudio especializado de cada una de las distintas materias objeto de su cobertura normativa. Es esperable que con el mayor desarrollo de esta especialidad juridica sea indispensable la creacion de tantos cursos como la diversidad de materias que integran su cuerpo, en particular porque la profundizacion en cada uno de los temas exige el acopio de datos pertinentes para la comprension del funcionamiento practice a la luz de la interpretacion y aplicacion que se baga de las nonnas referidas a cada situacion, En buena cuenta, la consideracion que se tenga sobre la importancia de todos estos temas es la que justificara por su propio peso la mayor difusi6n del estudio de la institucion parlamentaria como medio eficaz para procurar la salud y felicidad espiritual y material de la republica. 3. CARACTERiSTICAS DEL DERECHO PARLAMENTARIO

Una forma de explicar la naturaleza del derecho parlamentario es intentando describir los rasgos que caracterizan su realidad normativa en el proyecto de existencia corporativa de la instituci6n parlamentaria. Si en plano politico es indiscutible la jerarquia organica del parlamento en el Estado pemano; si en el plano axiolcgico resulta natural entender que por el caracter representativo de la voluntad que expresan los mandataries las decisiones que emanan del parlamento tienen prioridad por 10 menos concurrente con las del Presidente de la Republica; si en el plano democratico el ejercicio del poder mediante la voluntad representativa de la republica en el Estado es superior a la que expresan otros 6rganos constitucionales en los que dicha superioridad volitiva esta ausente; en el plano normativo es posible advertir que los actos politicos del parlamento tambien estan asistidos de especiales niveles de prioridad y supremacia, cuando esta instituci6n fija las reglas que ella misma decide observar y tarnbien cuando a traves de tales reglas procesa y produce otros actos soberanos como 10 son la legislacion, las decisiones con las que se fiscaliza la administracion 0 los diversos aetos de direcei6n y conduccion de las politicas public as en el Peru. . En este acapite se intenta presentar los principales rasgos que caracterizan las peculiaridades del derecho parlamentario, en virtud de los cuales su uso practico exige la aplicacion de una disciplina singular, no compartida por otras esferas del universo juridico. Las caracteristicas que se identifican y describen puedcn ser un medio eficaz para reparar en los aspectos distintivos del derecho parlamentario, el mismo cuya naturaleza, creacion, interpretacion y aplicacion pierde sentido si se manipulan sus instituciones fuera del contexto politico, premisas axiologicas y valores eticos en los que funcionan y operan sus reglas. En realidad el derecho

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parlamentario puede ser una de las especies del pensamiento juridico en las que con mayor rigor cabe encontrar el sustento y raiz filos6fica del sistema cultural del que el derecho forma parte en cada sociedad. Sin que los rasgos que se indican agoten Jas caracteristicas que definen tal naturaleza, en el ordenamiento parlamentario es posible eneontrar aspectos inconfundibles e indispensables para su comprensi6n, como los que se sefialan a continuaci6n. 3.1.
RELATIVIDAD

Cabe advertir su caracter relativo en dos esferas, la interna y la externa. Tiene relatividad en la esfera intcma en euanto se enmarca y no es norrnativamente aut6nomo de la Constituci6n. La complementa desde el punto de vista operativo y permite que ella sea apJicable par sus operadores inmediatos. Los representantes concretan de modo directo y sin intermediaci6n de ninguna especie ni eondici6n la voluntad popular que dice que la Constituci6n hace que el poder se ejercite con caracter representativo. Por eso el derecho parlamentario se integra con la Constitucion y son los principios que ella reconoce los que enmarcan la aplicaci6n y eumplimiento de sus contenidos de acuerdo con Ia vo1untad de la republica y segun esta es expresada y se legitima a traves de los representantes que ella elige. Debido al proceso natural de formaci6n de la voluntad politica en la instituci6n parlamentaria, que es una forma de materializacion de la constitucionalidad, cabe advertir que el derecho parlamentario no configura una especie distinta al derecho constitucional. Sin embargo, si bien no existe soluci6n de continuidad entre la Constituci6n y el ordenamiento parlamentario, el estado de indifereneiaci6n no es total y cabe establecer Iimites convencionales que marcan los dos ambitos, Este ambito es definible a traves del proceso de creacion de las normas constitucionales, Los procesos parlamentarios pueden tener contenidos constitucional e infraconstitucional, pero en cualquier caso la autonomia parlamentaria es relativa a los contenidos y principios eonstituciona1es de la republica. Ejemplos de expresion de esta relatividad son el ordenamiento previsto para el proceso legislativo, cl ejercieio de la potestad de control a traves de la interpelacion, la censura 0 las comisiones investigadoras, 0 la tramitacion de las denuncias contra altos funcionarios a traves del proeeso de acusaci6n constitucional. Son desarrollos directos de la Constituci6n a traves de los cuales ella recibe aplicacion inmediata por sus operadores en ejercicio del mandato recibido. La voluntad de los representantes es por ello una voluntad mediada por los principios que la republica reconoce en las bases fundamentales de su constitucionalidad.

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Pero la relatividad del derecho parlamentario ticne tambien una esfera externa. Esta esfera se define a traves del caracter revisable que tienen las decisiones y acuerdos que adopta la representacion en los procesos que utiliza para resolver las cuestiones a ella sometidas. Tal revisabilidad sc expresa a travcs de los mecanismos de interaccion y control en los que participa el Congreso COnotros organos estatales. EI Congreso no es el organo absoluto de expresion de la voluntad popular, aunque no deje de tener el caracter prceminente de la misma. Si bien el Congreso no es soberano, y por ello se deduce que no es sostenible la tesis de la soberania parlamentaria, el caracter preeminente que Ie eorresponde al Congreso como organo portavoz y vocero directo de la voluntad de la republica en el Estado perrnite un margen de admisibilidad a la tesis del Congreso como primer poder del Estado. Este margen se relativiza porque e! Presidentc de la Republica tambien tiene esc nive! de rcpresentatividad en un organa estatal autonomo respecto del Congreso. No obstante la inmediatez del proceso configurativo y forrnativo de la voluntad politica de la colectividad, y porque el Congreso no decide solo y sin controlla diversidad de asuntos publicos sobre los que se aboca, el ordenamiento parlamentario esta limitado por la acci6n y la esfera de competencias reconocidas a otros organos estatales respecto de sus procesos, actividad organizacional y accion politica. Si bien cabe advertir que el reconocimiento de onus organos capaces de controlar la voluntad representativa de la republica es una forma de evitar la tirania y arbitrariedad en manos de represent antes que sc excedieran y no se eircunseribieran por SI y ante si respeeto de los principios constitucionales que limitan internamente su comportamiento y el desarrollo de sus proeesos, no es menos cierto que no todos los organos estatales a los que adjudica la capacidad de controlar los productos y procesos parlamentarios tienen Ia rnisma cali dad de origen de tales eompcteneias y poder, y por esta misma razon cabe cuestionar la fidelidad a las premisas de organizacion democratica que la Constitucion consigna en su texto. Se trata de arreglos espurios en su esencia y naturaleza,justificados a partir de las exigencias de eficaeia insuficientemente garautizadas por el modelo de demoeracia representativa que Ia Constitucion adopta. Sea como fuese, e independientemente del caracter logicamente aporetico del Estado y de la Constirucion, el hecho que no se puede contradecir es que, a pesar del caracter paradojal de la construccion norrnativa, el derecho parIamentario debe compatibilizar el principio republicano de organizacion del poder, con el caracter relativo de su autonomia para producir resultados y para definir y ejecutar los procesos necesarios para cl ejercicio de las funciones parIamentarias. Entre los casos sujetos a revisabilidad, los mas notables son la participacion del gobierno en el proceso legislativo y Ia de la judicatura en el control de normas y

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actos parlamentarios. Esta capacidad revisora que acota el poder del Congreso no es plena, en la medida que es posible definir un nucleo duro de discrecionalidad politiea sobre el eual no correspondc intervencion estatal aj ena a su voluntad representativa. En esta esfera cabria citar materias sobre las cuales no se reconoce competencia a organos estatales distintos al Congreso, como pueden serlo algunas practicas parlamentarias, 0 decisiones del Presidente u otros organos directivos. Entre tales casos cabria incluir, por ejemplo, la regulacion del voto del Presidente del Congreso, que solo puede votar para dirimir y no como un eongresista mas; el trami te para la promulgacion del allanamiento 0 insistencia de las leyes observadas; 0 la capacidad del Presidente para someter una cuestion a votaci6n sin debate previo, 0 para calificar la admisibilidad de una cuesti6n de orden 0 una cuestion previa en el debate. 3.2.
DEPENDENClA

El parlamento del Estado de Derecho que se inscribe en el modele de democracia representativa construido por el pensamiento politico de la modemidad se organiza con un esquema nonnativo sujeto al marco y limites de autonomia que le reconoce y prescribe el texto constitucional. De ahi que una segunda caracteristica del derecho parlamentario sea su dependencia. El derecho parlamentario tiene caracter heteron6mico respecto de la constitucionalidad. En dicha caracteristica se advierte una forma de operacion del parlamento que no deja de presentarse como ambigua 0 ambivalente, porque el propio contenido de los principios, preceptos y reg las constitucionales, por mas precisos que parezcan sus textos, no es ajeno al necesario proceso de interpretaci6n de los significados que suceden a la lectura. El texto no tiene la capacidad de cancelar 0 anular el sentido que los actores construyen segun los momentos 0 circunstancias hist6ricas. Asi es posible constatar como cs vana e insuficiente la pretension de ajustar e1 poder a la letra para evitar la tirania y la arbitrariedad, cuando la autoridad no reconoce otra regia que el interes personal 0 subjetivo. El desempefio de los hombres solo puede limitarse por su calidad moral y por la virtud y grandeza con la que esten formados y capacitados para demostrarlo con su desempefio, La materialidad de la escritura no congela la capacidad discrecional del hombre para usar el texto segun un proposito, meta, intereses a intenci6n determinados. Solo la integridad y grandeza moral garantizan el ejercicio del poder segun 10exige la naturaleza de las necesidades de la comunidad. Cabe pues postular que la dependencia del derccho parlamentario suponga su subordinacion al derecho constitucional, 0 incluso al bloque de constitucio-

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nalidad, pero 10 incierto 0 indeterminado de esta caracteristica se refieren no solo a la sintaxis parlamentaria segun la estrucrura gramatical de la Constituci6n escrita, sino aun antes al caracter espiritual 0 etico de esa constitucion politica que se inscribe en el terreno de los sentimientos, afectos, habitos, conductas y, en general, de la cultura con la cual los operadores de los procesos parlamentarios inventan la Constitucion no cscrita, cuyo valor y validez es incluso superior a la precariedad del texto. En principio, la denominada dependencia del derecho parlamentario tiene como frontera espacios como el normativo, el presupuestario, el administrativo o el organizacional. EI Congreso tiene autonomia en los mismos espacios en los cuales tiene tambien heteronomia. Cuestion que, como se advierte, reitera la ambivalencia y paradoja normativa que estructura la organizacion, procesos y actividad parlamentaria. Si bien desde el punto de vista logico es cierto que no cabe que un ordenarniento sea a la vez autonomo y heteronomo si las premisas desde las que se deducen uno y otro caracter son las mismas, no es menos cicrto que tal situaci6n es constatable cuando se dice que el Congreso es autonomo, pero a la vez se estableccn restricciones a dicha autonomia. Una vez mas, esta situacion y caracteristicas no son otra cosa que la reproduccion de la contradiccion original advertida en la base del Estado y el derecho modemo a los que adhieren el Estado y el derecho peruano, En el modelo representativo de demccracia y en la forma de Estado que 10 enclaustra, la dialectica ambivalente inherente al concepto e identidad normativa solo puede superarse en el plano de la acci6n politica y a traves de la legitimidad en el ejercicio de la autoridad politica que se ejercite. La soberania de la republica que caracteriza la forma del Estado peruano exige la autonomia del Congreso de forma que pueda afinnar su euota en la 16gica de la separacion de poderes, pero a la vez la logica del desarrollo efectivo de la euota de soberania con la que debe ejercitar el poder de la republica se entiende supeditada a las compctencias funcionales reconocidas a otros organos estatales. Ese es el caso de las competencias que Ie corresponden en la direccion presupuestal y tesorerla al Ministerio de Economia, en el control de gesti6n de fondos y recursos publicos a la Contraloria, 0 en el ejercicio de potestades normativas en esferas descentralizadas de nivel regional 0 municipal. De modo concreto cabe citar la limitacion normativa del Congreso en la iniciativa legislativa. As! como el gobierno no puede presentar iniciativas sobre las que cl Congreso tiene competencia reservada, como 10es en la modificacion de su Reglamento, igualmenre el Congreso tampoco puedc presentar propucstas para el viaje del Presidcnte de la Republica al exterior. La potestad legislativa es una potestad reglada y no depende de la sola discreci6n de la instituci6n parlamentaria

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3.3.

ESTABILIDAD

RELATIVA

EI sistema normativo del Congreso puede variar segun 10 establezca Ia composici6n mayoritaria en la estructura y correlacion de fuerzas de las agrupaciones a que pertenecen sus miembros, A este rasgo se 10denornina la estabilidad relativa de su organizaci6n normativa. La fluctuabilidad de las bases normativas de la organizacion, procesos y actividad parlamentaria resultan de los periodos de consulta electoral a los que se asigna el proceso de adecuaci6n periodica entre la voluntad popular y la integracion del plantel de sus representantes. En regimenes basados en la paula de la altemabilidad en el poder se espera que la distinta composicion del Congreso traiga como resultado oportunidades de afirmacion de alternativas plurales de comprension de la accion politiea. Obedece a esta misma expectativa que las normas relativas a la organizacion, procesos y actividad parlamentaria pasen por modificaciones como consecuencia de los distintos modos e intereses que se derivan de la manera diversa en la que cada mayoria prioriza su agenda, objetivos y estilo de gestion politico e institucional. Sin embargo, pareciera que esta caracterisrica no se ajustara, y mas bien contradijera, a la naturaleza del derecho como ordenamiento estable y permanente, mas alia de las contingencias originadas en la presencia de diferentes fuerzas politicas, Empero, el caracter relativo de la estabilidad normativa del derecho parlamentario no es otra cosa que una consecuencia del caracter aleatorio que puede experimentar toda organizacion humana, determinada, como puede estarlo, de las percepciones y sensibilidad cambiante que tienen los pueblos y sus dirigentes respecto del entomo y de la satisfacci6n 0 antipatia que se acumulan en los procesos politicos durante un periodo, y la expcctativa de cambio 0 mejoria que se espera ganar con los cambios pendulares en la distribucion del poder entre los distintos grupos politicamente organizados. Es en virtud de la discrecionalidad inextirpable e indesprendible de todo proceso politico que la estabilidad normativa y los arreglos norrnativos sobre la organizaci6n, procesos y actividad parlamentaria, muten segun varie la correlacion de fuerzas en cada periodo constitucional. Los cam bios peri6dicos pueden deberse a dinamicas difercntes para enfrentar la realidad. En unos easos el proposito sera cambiar el paradigma bajo una vision diametralmente distinta, en otros remontar la gravedad de una situacion recibida con cambios drasticos de personal y de pautas de organizaci6n. De igual manera, en algunos casos el proposito buscado podra ser mantener el rendimiento, los logros y ritrnos alcanzados con un sistema apropiado de gestion, y en otros alcanzar objetivos 0 resultados mas altos que los obtenidos. Segun los diferentes propositos, los lideres se regiran por: una vision comprensiva de diversidad de esferas a reformar 0 estructurar; lineas, tareas y metas concretas de

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acci6n; una misi6n novedosa para motivar y recrear los rnodos de abordar la accion parlamentaria; u objetivos ambiciosos 0 emprendedores para ajustar la acci6n a una visi6n y rnetas capaces de garantizar mejores resultados. Porque la realidad puede demandar modos diversos de abordaje de los asuntos objeto del concernimiento del parlamcnto, es perfectamente natural que cada distinto arreglo de fuerzas parlamcntarias enfoque los procesos, la organizaci6n y las actividades parlamentarias segun una vision, misi6n, objetivos 0 modelo de accion acordes con el diagn6stico que se realice de la realidad. De tales enfoques derivaran, en consecuencia, los cambios en el ordenamiento y procesos parlamentarios. Y de esta diversidad de enfoques resultaran, igualmente, niveles cambiantes de estabilidad segun la pluralidad de percepciones que los actores tengan en cada periodo. Por 10 tanto, no es propio del derccho parlamentario esperar un ordenamiento que mantenga en estado de hibemaci6n los tipos de usos de los procesos y los arreglos organizativos necesarios para alcanzar los resultados ofrecidos 0 programados con los que se postulo y obtuvo los votos. El derecho parlamentario cambia sus contenidos e interpretaci6n de acuerdo al entendimiento que tengan quienes son parte de la mayoria, 0 de los voceros que tengan la capacidad de consensuar decisiones colectivas compartidas. 3.4.
CODIFlCAC!ON

Tal vez esta sea una de las caracteristicas mejor asociadas con el derecho parlamenlario modemo. La codificaci6n es la aspiracion mas grande de quienes asumen que el derecho escrito es la forma que asegura el control de la arbitrariedad, a la vez que garantiza niveles razonables de predecibilidad sobre los proces~s y materias pendientes de accion parlamentaria. EI principal supuesto detras de la preferencia por la codificacion es que con ella ; se establcce un pacto universal de adhesion presunta 0 militante de los actores del escenario parlamentario, cuyo respeto haec po sible regularizar y estandarizar un modelo anticipable de tramitar 0 atender las propuestas, y de resolver los problemas que enfrentan en su devenir los organos y actores parlamentarios. La codificacion de las reglas y procesos parlamentarios se expresa en la mayoria de los casos en el Reglamento de las Camaras. Existen otras fuentes escritas de codificacion distintas al Reglamento cuyo conjunto integra la regulaci6n de la organizacion, los procesos y la actividad parlarnentaria, no obstante no ser parte de aquel. Tales fuentes pueden ser los procedimientos que con caracter especifico aprueba el parlamento para regular sus competencias 0 sus asuntos internos. Por ejemplo, cabe que exista un Reglamento Especial para los procedimientos de citacion y aprernio

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a terceros obligados a concurrir a los procedimientos de informacion y control del Congreso, otro para establecer los derechos a dietas, remuneraciones y beneficios de los representantes, para la trarnitacion de los procesos de revision de cuentas presupuestales, para la eleccion de altos funcionarios estatales, 0 para el otorgamiento de condecoraciones 0 reconocimiento de honores por la institucion parlamentaria, El canicter escrito del derecho es un fen6meno historico reeiente en el desarrollo de la instituci6n parlamentaria. Est! asociado con los origencs y difusi6n de la imprenta como vehiculo de difusion del pensamiento. El texto escrito se convierte a partir de esa epoca en el medio mas eficaz de auxiliar el mantenimiento de la memoria de los pueblos y de registrar los hechos y descubrimientos mas relevantes y significativos del ingenio humano. Las constituciones son un sintoma de ese proceso. En eIlasse consigna el pacto entre el pueblo y el Estado para garantizar la libertad y derechos del ciudadano frente al poder y a la autoridad. Sin embargo, lahegemonia universalmente reconocida al derecho escrito tambien expresa el lado inverso en el que se oculta la dimensi6n de 10 insuficientemente trarnitado de la experiencia politica. Lo que se inscribe en la textualidad es tambien aquello de 10 que se duda haya sido previamente registrado en la experiencia. Se traslada asi con criterio magico al papel y a la palabra escrita el poder de operar como el totem que debe reconoeer y reverenciar y al que debe someterse todo habitante del cuerpo politico. Hasta antes de la etapa escribal de la experiencia politica y juridica, el medio usual de regular la vida comunitaria era la cultura comun compartida y transmitida oralmente entre una y otra generaci6n. La proximidad con la norma exigia la internalizacion de la misma en [a memoria y en la experiencia. A diferencia del proceso de normalizacion oral, en el caso de las sociedades escribales se produce una toma de distancia y basta una disociaci6n entre la norma y la vida, porque la norma es una forma de reprcsentar un orden externo que regula y homogeniza la regularidad de las conductas extemas. En el ordenamiento juridico bas ado en la oralidad existia un contacto proximo e inmediato que requeria la adaptaci6n a la norma desde el fuero interno del sujeto al que la norma se le hacia conocer. EI modo hegemonico de reproducci6n del derecho a traves del texto escrito trae consigo una forma de relacionarse con la ley que la situa en una posici6n objetal y despersonalizada. La letra estructura externamente eI ser de la comunidad y de los sujetos que la intcgran. La voz, el oido y la memoria como medios que relacionan y comunican la ley en las sociedades orales, la reproducen de forma mas subjetiva desde el interior del sujeto que la escucha 0 que la habla a su pr6jimo. Es necesario presentar esta doble forma de adopcion del derecho en [a sociedad, porque permite tomar conciencia sobre esas dimensiones de la ley insuficientemente

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vividas en la sociedad modema, que no dejan de servir como medio para Ia transmision de la legalidad. Tomar concicncia de Ia dimension oral de la legalidad puedc ser precisamente el mejor antidote frente a la realidad dornestica y cotidiana que induce a la reproduccion de patrones sociales de relacion con la norma y con la ley que transmiten una actitud generalizada de subversion 0 de conspiracion contra elias, antes que de sujecion. Tal actitud es la que se manifiesta a traves de mecanismos de simulacion antes que de intemalizacion de la regIa, porque el mandato de la ley es insuficiente para interdictar al sujeto. En la sociedad actualla ley que se transmite en el ambito de la oralidad es una ley en la que no sc crea y a la que se toma como un costo que abonar para ganar beneficios mayores, y no como una necesidad natural que permite mejores niveles de cohesion comunitaria. En el derecho parlamentario se advierte la misma dualidad. Por una parte se sostiene la actitud de recoger e inscribir todo patron que sc pretenda congelar como t6tem comunitario a cuya invocaci6n cabe dividir y segregar entre orden y caos, Por otra parte, la insuficiente intcmalizacion de la norma escrita convive con un nivel paralelo de ordenamiento en el que se dan los arreglos segun pautas no escritas pero sobreentendidas tacitamente como criterio de orden. Es por ella que el desfase y la solucion de continuidad entre naturaleza y Icy deben servir como llamado de atencion para recuperar el valor que tienen para el derecho la practica, los usos, los habitos y costumbres como fuentes efcctivas del orden parlamentario. La codificacion, en cualquier caso, no debe consistir en el proceso de sefialamiento de pautas sobre el deber ser idealizado que postulan quienes pretenden diseiiar la organizaci6n, procesos y actividad parlamentaria, sino en la consignacion de las practicas que los actores reconocen como medios efectivos para el desempeiio de las tareas y funciones que su misi6n representativa requiere. Es en la practica y usos largamcnte compro bados donde se manifiesta la autentica fuente a la que debe recurrirse para reconocer el caracter vinculante que debe transmitirse entre las divers as generaciones de representantes de la comunidad ante el Estado. Por el caracter abierto del derecho parlamentario, que se expresa en la comprension abierta tambien del concepto de codificacion de sus reglas y contenido, no deja de tener caracter controversial la proposici6n de que el Reglamento del Congreso no puede ser modificado, ampliado, sustituido 0 derogado por un acuerdo de mesa, o por una decisi6n emanada de autoridad directiva 0 del acuerdo de organos parlamentarios competentes para fijar e1tramite 0 para resolver las cuestiones sometidas a su jurisdiccion. Es igualmente controversial la proposicion complementaria, que indica que no cabe realizar intcrpretaciones que signifiquen que un acuerdo de mesa o una decision emanada de autoridad u 6rgano parlamentario competente puede fijar reglas, decidir respecto de la organizacion, procesos 0 actividad parlamentaria con

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alcances tales que suspendan 0 sustituyan un precepto contenido en el Reglamento del Congreso. Es preciso antes identificar el dubium de la eventual confrontaci6n entre el precepto reglamentario y los alcances del acuerdo de mesa, as! como la voluntad de conservacion de los alcances del acuerdo, no obstante la eventual confrontaci6n, por la propia corporaci6n parlamentaria a la que se aplica este. En un sentido lato, la codificaci6n incluye basta los acuerdos y decisiones que toman todos los 6rganos parlamentarios, y solo estos estan facultados para excluirlos como fuente vinculante de su organizacion, procesos 0 actividades. No 10 estan el gobierno ni instancia administrativa de ningun nivel 0 tipo, a los que solo les e s permitido la aplicaci6n 0, en su caso, la impugnacion ante tales instancias. Por otro lado, en tanto ello no se de, la aplicaci6n de los acuerdos de Mesa no es obj eto de interpretacion sino cuando en ellos existiera oscuridad 0 si su texto literal contuviera expresiones que resultaran en la imposibilidad material de su cumplimiento. Quien carezca de competencia jurisdiccional para realizar juicios de regularidad o de inaplicaci6n normativa, se excede si asume la potestad de realizar el control de la legalidad 0 del caracter reglamentario de las decisiones de la Mesa Directiva. Dicha potestad es exclusiva y no puede scr compartida ni asumida por 6rganos ni personas a las que el control no les es encargado expresarnente. Por esta razon parece apropiado descartar la posibilidad de que instancias no parlamentarias nijudiciales se aboquen al control de constitucionalidad 0 de regularidad reglamentaria, puesto que al hacerlo usurp an competencia ajena y sc exceden asumiendo poderes discrecionales que no les es atribuido ejercitar. Si la Mesa Directiva u otro organa directivo asumiera para si la compctencia de establecer formas adicionales 0 diversas a las que el Reglarnento del Congreso podria haber establecido, tal competencia solo seria analizable y observable ante las instancias del Estado con potestad para evaluar la regularidad de las decisiones de la autoridad. Estas instancias son los propios organos parlamentarios y los que integran el fuero jurisdiccional del Estado. No 10 son las instancias de la administraci6n cuya mision es cumplir y aplicar estrictamente loque los acuerdos de Mesa explicitamente preccptuan.
3.5.INMEDlATEZ

EI derecho parlamcntario se integra por normas de desarrollo inmediato de la Constitucion. Su caractcr inmediato afecta de modo sustancial la dimension constitucional. Los contenidos que se consigna en el derecho parlamentario son contenidos propios de la dimension constitucional. No es clara la linea de particion entre la Constituci6n misma y la constitucionalidad del ejercicio parlamentario que la conceptua, define e interpreta.

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Quienes cumplen y aplican la Constitucion de modo directo e inmediato son los sujetos y 6rganos que intervicnen en los procesos constitucionales que estan a cargo del parlamento. Este es un aspecto inadecuadamente comprendido por la doctrina y los estudiosos del denominado derecho procesal constitucional, que excluye de su ambito y concepto la diversidad de procesos parlamentarios. Razon por la cual parece que la conceptuacion de dicha disciplina cs incompleta en su ambito y, por ella mismo, los principios que han venido a definir sus alcances son inapropiados en la medida que ha descuidado el analisis y observacion del fen6meno procesal constitucional que se desempena de modo directo por el Congreso. Si los procesos parlamentai ios no son procesos constitucionales, poco es 10que parece comprenderse de la naturaleza del derecho constitucional, precisamente por la falta de amplitud y por las insuficiencias en la sistematicidad de su enfoque y definicion, Pero ademas del aspecto procesal de la constitucionalidad en la inmediata aplicaci6n de las reglas constitucionales, no es menos cierto que la ausencia de intermediaci6n entre el texto y la autoridad que 10 interpreta, desarrolla y aplica forma parte de tal inmediatez. EI texto constitucional que comprende la estructura del gobierno representative no tiene vida sino a traves de quienes 10 afirman y desarrollan. A 10 que qui era que se llame derecho parlamentario es una sustancia eminentemente constitucional. El derecho parlamentario es el espacio del desarrollo directo de la Constituci6n en cuanto se relaciona con la organizacion, los procesos y la acti vidad parlamentaria. Son los productos y resultados del ejercicio de la actividad parlamentaria respccto de los cuales cabe el ulterior juicio de constitucionalidad que emiten quienes controlan el desempeiio y ejecucion de los procesos parlamentarios. Pero la accion misma del parlamento tiene caracter constitutivo porque ella es la que le confiere contenido y sentidos efectivos a los preceptos normativos de la Constituci6n. Este es el significado del concepto de voluntad representativa en el desempefio de la funcion pariamentaria, porque es a traves de la voluntad que expresan y de las decisiones que toman discrecionalmente los representantes de la republica que se apl ica la voluntad eonstitutiva de la colectividad a la que ellos representan. La Constitucion se haee y se crea a partir del imaginario de csa misma voluntad representativa, cuyo ejercicio se legitima con cl cumplimiento leal del mandato recibido de la comunidad. Si bien la democracia en el Peru no es directa sino representativa y si bien tal modelo de democracia dista de cumplir con propiedad con las necesidades que la vida politica impone a quienes se obligan a honrar el mandato que reeiben, no es menos posible que el apropiado entendimiento de las necesidades de la vida politica y de la republica sl permiten usos parlamentarios adecuados e indispensables para que la cali dad de la constitucionalidad se exprese, y que dicha expresion sea

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fidedigna a Ia voluntad de los representados y no la sola y arbitraria potestad de quienes ganaron con votos una contienda electoral. Por el caracter inrnediato de Ia actividad parlamcntaria no resulta sencillo diserirninar cual es la frontera y lindero que separa 10 constitucional de 10parlarnentario, o entre 10 constitucional y 10 que no 10 es, Se trata de una y Ia misma voluntad politica en Ia que se decide la orientaei6n eonstitucional del pais que esta a cargo de la institucion parlarnentaria. No es que la representacion nacional deba realizar un csfuerzo analitico para segregar en cada una de sus deliberaciones y actos un juicio constitucional como diverso de un juicio parlamentario. La sola accion y decision parlamentaria tiene valor politicamente constitutivo, como 10tiene igualmente la diversidad de acciones y conductas que cotidianamente realizan y tienen todos los habitantes de la republica. Con la diferencia que el :impacto de la actuaci6n parlarnentaria tiene alcance universal en todo el territorio. En particular, porque es desdeesta misma naturaleza constitutiva que se aplica de forma direeta e irnnediata por los organos parlamentarios y por los representantes, que sc producen actos relacionadoscon otros organos constitucionales y con la diversidad de sectores de la sociedada quedichos actos afectan, y tarnbien porque el proceso produetor de la organizacion dedichos resultados se rige par reglas y pautas normativas con las cuaies el Congreso establece y codi:fica BU propia regularidad institucional. 3.6.
DUALIDAD

Puede decirse que enel derecho parlamentario se producen actos parlamentarios cuyo objeto es establecer las reglas para crear y aplicar otros actos tarnbien parlamentarios. Se trata de un derecho en el que el titular de la potestad de crear las normas es en la mayor parte de los casos el mismo destinatario de la norma creada. A diferencia de otros arnbitos del derecho, el titular y el destinatario de la norma son el mismosujeto, Se trata pues de una esfera del derecho en la que los actos que realiza Ia institucion parlamentaria deben realizarse de acuerdo can las reglas que quien realiza tales aetos ha fijado, decidido 0 acordado. El parlamento tiene la potestad de estableeer de manera soberana cuales son las reglas que prefiere tener para organizarse 0 para realizar sus procesos, y tarnbien para modificar las reglas con las que establece su organizacion y procesos. En tanto que en otros ordenamientos eI destinatario se presenta en una condici6n de sometimiento a una norma que el no ha decidido de modo directo ni inmediato, en eI caso del derecho parlamentario es el propio duefio de la potestad de definir sus procesos el que se autorestringe estableciendo como va a cumpIir, realizar, desarrollar 0 ejecutar sus procesos.

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EI derecho parlamentario tiene como singularidad que es creado por el mismo sujeto al que se dirige, al que se apliean las reglas y los procesos segun reglas y proeesos por el mismo establecidos, y de cuya sola necesidad tambien depende que el mismo sea modificado, eorregido 0 adicionado segun 10 requiera la concepci6n de su propia actividad, metas y objetivos. Es esta singularidad la que define y afecta la peculiaridad del sistema de fuentes normati vas, puesto que los niveles de discrecionalidad con los que cabe fijar las reglas que prefiere imponerse no admiten las cortapisas que existen en otras disciplinas del derecho en las que el creador de la regia no es el mismo sobre quicn se aplica. El derecho parlamentario se define por la mayor relevancia que tiene la discrecionalidad y voluntad de la creacion, no menos que de su cumplimiento y aplicaci6n. Es un caso en el que la convenci6n es mucho menos imparcial y objetiva que 10 que se constata en otras esferas 0 dimensiones del derecho, Los actos que forman parte del derecho parlamentario son aetos que condicionan el proceso de forrnaci6n y perfeccionamiento de otros actos euyo proeesamiento debe ajustarse a las reglas previamente fijadas y establecidas, pero tambien son los productos elaborados observando las reglas para realizar dichos productos. Esta dualidad configura una potestad metanormativa. El Congreso es un agente privilegiado y superior por el poder que ostenta para decidir por si y ante sl c6mo creara las norrnas que afectaran a otros organos constitucionales y tarnbien las que vincularan a la sociedad entera, Por el caracter metanormativo que Ie corresponde, es facil advertir que su poder legislador 0 regulatorio no puede tener el mismo caracter vineulante para 61que el que sl es exigible para todo otro ambito del derecho. En el derecho administrativo 0 en el derecho judicial quienes aplican uno y otro campos del derecho no pueden fijarse a si mismos como prefieren organizarse, como eligen tramitar sus procesos, ni c6mo realizaran la diversidad de aetividades propias de su funci6n y competencias. Es dentro de esta dimension dual 0 metanorrnativa que cabe reconoeer un a1cance excepcional en las potestades parlamentarias. Dicho alcance consiste en que el Congreso puede fijar las reglas de naturaleza no estrictamente constitucional segun las cuales es obligatorio procesar toda propuesta de reforma constitucional. Por esta circunstancia especial es que las reglas que fija el Congreso tienen la capacidad de ordenar el proceso constitucional, aun cuando dichas rnismas reglas no son en sentido restringido parte del proceso de reforma constitucional y, por 10 tanto, no requieren aprobaci6n segun los criterios calificados que preve la Constitucion para su reforma. En este mismo sentido es posible comprender como es que el Congreso estructura la constitucionalidad sin que quepa forma alguna de control constitucional sobre el ejercicio de esta capacidad estructurante. Por ello cs posible deducir que los actos

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de reforma constitucional en alguna medida resultan axiologica y normativamente inferiores a la regla segun la cual se proceso la reforma constitucionaL De 001 la especial superioridad y el caracter independiente 0 soberano que corresponde reconocer al Congreso, y tambien la improcedencia del proposito de sujetarlo segun pautas de vinculacion que se asurnen como validas y regulares para toda otra esfera juridica. 3.7.
COEXISTENCIA

La coexistencia como rasgo caracteristico del derecho parlamentario quiere decir que su contenido abarea diversidad de materias sobre las cuales el Congreso tiene un estatus normativo autonomico. Son parte del derecho parlamentario los distintos ambitos materiales sobre los cuales la Constituci6n Ie reconoce un fuero normativo y jurisdiccional paralelo al que rige a nivel nacional para el resto de los 6rganos estatales y tambien para el resto de la ciudadania, POI'ella, en el derecho parlamentario coexisten disposiciones juridicas y prescripciones de nivel y a!cance constitucional, en la medida que fijan el proceso para realizar reformas constitucionales, allado de otras de caracter normativo ordinario; algunas mas que establecen reglas para la administraci6n de justicia politica; otras que sefialan formas de restriccion del ej ercicio de derechos constitucionales como el de la privacidad de docurnentos, la reserva bane aria y el secreto tributario, 0 la libertad de transite; y otras mas de tipo financiero como las relativas al tramite del presupuesto de la republica, 0 de tipo administrativo como las relativas a la organizaci6n y estructura del servicio parlamentario. EI contenido que abarea el derecho parlamentario incluye practicamente todo asunto que le resulte indispensable al Congreso para realizar su finalidad institucional, Es parte y consecuencia de los atributos y a!cances del concepto de soberania, Sin embargo, el caracter inclusive de la coexistencia tiene caracter relativo, en la medida que esta caracteristica no significa que el Congreso tenga irrestricta capacidad para definir el ambito de su dominio. Si bien se da la coexistencia de diversidad de materias, los alcances de la regulaci6n que puede darse el Congreso no son ilirnitados, Se trata de una coexistencia relativa a Ia inclusion fisica de materias sobre las cuales el Congreso cuenta con autonomia, 10cual no equivale a que los a1cances de la regulacion de cada una de dichas materias puedan ser ilimitadamente regulables. La limitaci6n que restringe la capacidad del Congreso para regular las distintas materias propias de su estatus son las competencias propias de otros 6rganos estatales, asi como las atribuciones, facultades, funciones y derechos constitucionalmente establecidos.

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Puede verse asi que la coexistencia esta referida a la pluralidad de contenidos sobre los cuales el Congreso requiere contar con un cuerpo normativo propio. No porque el cuerpo nonnativo incluido en cl ambito de la regulaci6n sea integra 0 libremente disponible por el Congreso. Si bien existen disposiciones de naturaleza presupuestaria, ello ocurre porque es funcional al Congreso el tramite del presupuesto general de la republica, el mismo cuya ejccucion -ademas- controla y porque teniendo el propio Congreso limitaciones para intervenir en la asignacion de fondos publicos (los congresistas no tienen iniciativa para crear ni modificar el gasto publico), si cuenta con discrecionalidad relativa para fijarse y tambien para controlar su presupuesto institucional. De modo similar existen en el cuerpo del derecho parlamentario disposiciones de caracter administrative y laboral, en la medida que el Congreso cuenta con personal cuyo servicio requiere un marco basico de autonomia organizacional y funcional en su regimen precisamente para asegurar la independencia que la atencion a un ente nonnativa y estatalmente aut6nomo necesita. Ello no significa que las disposiciones administrativas 0 laborales queden sefialadas sin limitacion alguna, Puede indicarse, por ejemplo, que se observan niveles analogos de clasificacion de puestos y una estructura proporcional de asignaciones remunerativas, que en principio guarda similitud con la metodologia tecnica para preverlos que rige a nivel general para la administracion publica. Cabe observar que los propios emolumentos de los congresistas mantienen una graduaci6n y tipo de calculo segun un sistema cuya unidad cs prevista en la Constituci6n, y dicho sistema es el mismo que encuadra el regimen remunerativo del personal del servicio parlamentario. As! como se presentan los casos de disposiciones presupuestarias 0 administrativas, que de otro modo tendrian como espacio formal uno general y no el que se considera como parte del derecho parlamentario, este cuerpo normativo contiene la materia elemental y natural relativa al fundamento nonnativo del Reglamento, el estatuto parlamentario, la estructura organica del Congreso, los instrumentos y organos de programaci6n de los procesos y de la gesti6n parlamentaria, y los distintos procesos parlamentarios mediante los cuales se transforman los requerimientos politicos en productos y resultados a traves del desempefio y la actividad de los diversos organos y sujetos del derecho parlamentario. 3.8.
ApERTURA

Otra de las caracteristicas del derecho parlamentario es la apertura de su condici6n. Esta caracteristica se refiere a dos aspectos. Primero, porque no se agota en la forma ~crita del derecho en la diversidad de sus fuentes. Segundo, porque el propio Re-

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glamento parlamentario es tambien una fuente abierta cuyo contenido no concluye IIi sutura su cuerpo en la literalidad de sus normas, sino que en el sc incluyen como parte integrante los precedentes, las practicas 0 las costumbres que exprcsan cl sentido vinculante que Ie otorgan los titulares de su operaci6n en la organizaci6n, procesos y actividad parlamentarios. Esta ultima acepci6n se estudia de modo especial cuando se examina las fuentes del derecho parlamentario. La apertura del derecho parlamentario esta asociada parcialmente al caracter codificado de su naturaleza, porque asi como este ultimo aspecto se refiere a la tendencia a consignar 0 agregar las reglas en un cuerpo mas 0 menos organizado, 0 por 10 menos obtenible 0 identificable, en el de la apertura se observa precisamente la dimensi6n en la que el derecho parlamentario inc1uye en su capacidad y valor normativo algunas formas que, sin dejar de reconccerseles tales capacidad y valor norrnativo, pueden no encontrarse entre las normas positivamente codificadas. Es en el estudio de las fuentes donde con mayor fineza es necesario realizar el examen de regularidad, pero una regularidad que no sc medira solo ni exclusivamente conforme al derecho objetivo 0 escrito, sino segun criterios que can la mayor discrecionalidad puede invocar la voluntad representativa de la colectividad a traves de sus organos competcntes. Porque el caracter del derecho parlamentario exige la articulaci6n arm6nica entre la voluntad politica y las reglas que se siga 0 adopte segun las necesidades presentadas a consideracion de la asamblea, 0 de los diversos 6rganos a sujetos del derecho parlamentario, es preciso en esta rama del derecho cuidar 10 maximo posible el examen de razonabilidad de las decisiones, antes que la sola resoluci6n sin sefialamiento de justificacion, sustento 0 causa. Por ella, aun siendo suficicnte o c1aramente convincente, no basta la necesidad de cada situaci6n en si misma y precisa de minimos de explicaci6n que justifiquen el usa 0 aplicaci6n de una regIa determinada para dar soluci6n a una cuesti6n que el Estado debe atender a traves del parlamento de representantes. En casos singulares, la practica parlamentaria, los usos, las costumbres, a la vez que los acuerdos de organos directivos 0 las decisiones de estos ultimos pueden tener jerarquia por su propio orden y derecho, segun el ambito de su aplicaci6n y la autoridad de la que emanan 0 en la que se reconocen, incluso a pesar del derecho escrito. Son esos modos no objetivos de regular la organizaci6n, procesos y actividad parlamentaria -seg(m la naturaleza y requerimientos 0 exigencias normal; vas propios de los diferentes incidentes hist6ricos que conciernen la atencion de los organos parlamentarios-Tos que integran la codificacion abierta del derecho parlamcntario y no es solo el derecho escrito el que prevalece sabre la oralidad de las decisiones y acuerdos fijados entre los actores.

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Lo central de este caracter abicrto cs el reconocimiento que reciben un usa 0 una norma por el cuerpo parlamentario como fuente vinculante para regular las conductas, los procesos 0 la actividad estatal de la corporacion parlamentaria, Si el reconocimiento y respeto por el usa observado es manifiesta 0 tacitamente perceptible, se concreta una condici6n elemental de su vigencia y capacidad vinculante. Esta es una forma en la que se materializa el puente entre legalidad y legitirnidad, entre norma y priictica en el comportarniento politico e institucional de la representaci6n ante el Estado. 3.9.
SUPERIORIDAD REGLAMENTARIA

Bajo esta caracteristica se considera usualmente el hecho que el Reglamento parlamentario -con el caracter abierto que se Ie reconoce, par ernanar directamente de un organa supremo del Estado y porque la propia Constituci6n Ie reconoce fuerza normativa sernejante a la de una ley- es jerarquicamente superior a los reglamentos administrativos que emanan del gobierno. Esta caracteristica es comprendida y tiene senti do precisamente por la relacion que guarda con la denorninacion similar que se da a los reglamentos que dicta el Poder Ejecutivo, y no a la negadajerarquia que pudiera asumirse que tuviera el Reglamento del Congreso respecto de otras fuentes de derecho parlamentario como son los acuerdos, decisiones, practicas, usos, precedentes 0 costumbres parlamentarias. Sin embargo, es importante prestar atenci6n que dicha superioridad puede tener otro significado y alcance mayor al que suele concedersele. Y ella es asi porque por la inmediatez normativa con que se caracteriza para dar contenidos concretos a la Constitucion, e1 derecho parlamentario cs un suborden 0 especie normativa de la Constituci6n. EI tener este valor, esta condici6n y esta capacidad ubica al derecho parlamentario en un nivel intermedio entre la Constitucion y la ley. De ahi que quepa y resulte valido afirmar que, en el sistema de fuentes nacional, a las reglas del derecho parlamentario les corresponda unajerarquia normativa a la que quedan procesalmente subordinadas no solo las leyes, sino en alguna forma aun la propia Constitucion, cuya reforma debe realizarse segun las reglas que rigen en el derecho parlamentario para tramitar y procesar las correspondientes propuestas, estudio, debate y votaci6n. Debido al alcance advertible de la superioridad del Reglamento del Congreso, resulta razonable admitir que incluso para que las reformas de la Constituci6n que el Congreso aprueba tengan condicion constitucional, no pueden dejar de regirse por un regimen ordinario de procesamiento que es el nivel que le es propio al Reglamento, como a tanto otro uso, practica 0 costumbre de la que debe valerse la representaci6n para presentar una propuesta, debatirla en Comisiones, consensuarla entre grupos

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parlamentarios, y finalmente votarla segun las reglas de votacion espcciales para el proceso de reforma constitucional, pero que en sf mismas se incluyen en un cuerpo normativo que por su naturaleza es definitivamcnte infraconstitucional. Es en este sentido que el derecho parlamentario no deja de actuar 0 desempeiiarse como una forma normativa constitucional, puesto que es por la inmediatez de su naturaleza que se crean reg las para la organizaci6n y procesos parlamentarios, y estas mismas reglas son las que deben observarse y a las que debe ajustarse el proceso tanto de creaci6n de toda ley, como incluso todo acto de procesamiento y creaci6n de reformas de la Constituci6n. De ahi que el derecho parlamentario sea parametro de constitucionalidad de la propia reforma de la Constituci6n y, par esta razon, solo es razonable afirmar que esta es una disciplina cuyos contenidos normativos pueden tener por 10 menos igual valor al que tiene Ia Constituci6n en el sistema de fuentcs del ordenamiento juridico nacionaL En efecto, la propia ordinariedad de los usos y reg las parlamentarios que es indispensable observar 0 seguir para tramitar las reformas constitucionalcs, someten la creaci6n de normas constitucionales a la organizaci6n y a los procesos manejados y utilizados porrepresentantes, y el apartamiento 0 inobservancia de dichos usos 0 reglas pueden decidir que una reforma constitucional no llegue a serlo debido al desconocimiento de una disposici6n procesal 0 material del derecho parlamentario, Asi es como cabe definir y comprender el derecho parlamentario como un ordenamiento excepcional por la materia, las funciones y los procesos que a traves de el se regulan. Esta cxcepcionalidad Ie otorga superioridad procesal y materialmente norrnativa en el sistema de fuentes, puesto que es desde y con el derecho parlamentario que se crean y aprueban las leyes constitucionales. De ahi que quepa incluso reconocer que, aun cuando el Congreso ha reconocido que su naturaleza es la de una ley organica, esta en su caracter que le corresponda un nivel normativo axio16gicamente similar, y quiza solo poco inferior a la Constituci6n, pero en cualquier caso superior a toda otra especie normativa. Incluidos naturalmente los reglamentos que expide el Poder Ejecutivo para desarrollar las leyes, sin trasgredirlas ni desnaturalizarlas. 3.10.
RESERVA REGLAMENTARIA MATERIAL

Es una caracteristica del derecho parlamentario el enmarcamiento estructural 0 conceptual de algunas de sus disposiciones, y a clio le hemos llamado la codificaci6n. Sin embargo, existe otro modo en el que se advierte y tambien cabe referir el encuadre de su extensi6n 0 alcance. Tal encuadre puede ser el caracter reservado y el espacio material de iniciativa para la precision 0 determinaci6n de su contenido y modalidades normativas.

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El derecho parlamentario se refiere a las pautas ordenadoras de la organizacion, los procesos y la actividad de los sujetos de la instituci6n representativa de la voluntad de la republica en el Estado. Es el derecho que se aplica a quienes tienen la competencia preeminente del Estado para crear la ley y para controlar la accion publica a cargo de los diversos 6rganos constitucionales, en especial pero no exc1usivamente la que corresponde al gobierno, El Congreso es por cso uno de los objetos sobre los que se aplica el derecho parlamentario. Pero 10 peculiar de este encuadre es que el mismo derecho a aplicarsele al Congreso es tambien creado por quienes se deben sujetar a tal derecho, Esta nota peculiar supone cierto nivel de autarquia normativa, porque la voluntad de quien dicta la norma vinculante es la del mismo sujeto sobre el eual dicha voluntad se aplicara, De ahi la circularidad que lleva a tanta confusion cuando se discute el problema de las fuentes, porque donde el rnismo organo que opta por formalizar sus reglas en una de las distinlas modalidades de compilaci6n 0 codificacion, puede por la misma raz6n decidir no hacerlo, no forrnalizarlas, no compilarlas en un cuerpo escrito, ni codificarlas bajo una denominacion deterrninada. El derecho parlamentario tiene la peculiaridad de ser un conjunto de normas voluntaria y discrecionalmente decididas, cuya observacion, por la misma razon, no tiene el caracter vinculante que ex.iste en otras areas del universo juridico en las que quien decide cuales son las reglas y los compromisos es un tercero 0, en el caso de los contratos, son dos partes que acuerdan determinada reciprocidad entre las prestaciones que se comprometen a honrar una frente ala otra. Porque el derecho tiene la peculiaridad de la discrecionalidad de su creacion y tambien de su cumplimiento por quienes 10 crean, se da la caracteristica de la reserva de iniciativa para la creaci6n de sus normas, No existe fuente heter6noma en la iniciativa de creaci6n del derecho parlamentario, Solo los congresistas pueden tener iniciativa para proponer la regulacion de las materias relativas a su propia organizaci6n y a los procesos parlamentarios. No cabe que sujeto alguno presente propuestas de modificaci6n del Reglamento del Congreso. Dicha y enunciada esta caracteristica, salta a la vista que la radicalidad de su sentido es contradicha por la excepcion que se ha constatado respecto a la competencia que ha asumido el Tribunal Constitucional para exhortar e instar al Congreso a regular sus procesos 0 modificar su Reglamento segun la vision que dicho 6rgano constitucional tiene de las formas en las que debe realizarse la actividad parlamentaria, Uno de los argumentos mas recurrentes y socorridos entre los juristas es la referencia a la legislacion 0 a la jurisprudencia comparada, en la que suelen basarse para definir contenidos del derecho y de los diversos recursos, procesos 0 actos jurisdiccionales en el plano nacional. As! como puede ser signo de erudici6n juridica, 0 demostracion del amplio dominic que se tiene de la diversidad de modos de entender el derecho, este

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estilo tambien tiene como conseeuencia que al citar 0 pretender la aplicacion de desarroUos conceptuales de la jurisprudencia extranjera suele perderse de vista el analisis del derecho en el contexto de nuestra propia tradicion y cultura nacionaL Y este efecto tiene como principal riesgo el vaciamiento de nuestros distintos regimenes 0 sistemas de convivencia particular. En este sentido, la importacion de la jurisprudencia extranjera, en particular la jurisprudencia elaborada en Europa, pero tambien en otros paises mdoamericanos, puede inadvertidarnente llevar a que el perfil de identidad politica, electoral, democratica, cultural y juridica del Peru quede minada en su propia raiz. Las atribuciones que se ha tornado el Tribunal Constitueional en relacion precisamente con los actos invasivos que ha protagonizado respecto de la regulacion de los procesos pariamentarios y, de modo singular, de las f6rmulas de votaci6n, invasi6n que ha sido justificada en gran parte con el marco conceptual de desarrollos jurisprudenciales italianos y espafioles, ha supuesto el desborde y exceso flagrante de las competencias que Ie corresponden. Y ello ocurre en medida no poco significativa por haber pasado por alto precisamente la naturaleza peculiar del derecho parlarnentario, un par de cuyas caracteristicas son la inmediatez y la superioridad normativa de su reglamentaci6n. Porque el derecho parlamentario se basa en la ejecuci6n directa de la voluntad representativa de la republica, en un metodo de produccion normativa que desarrolla directamente la Constituci6n y en un sistema de fuentes que hace de su contenido un parametro para determinar y para procesar validamente la constitucionalidad y la legalidad, es solo y unicamcnte la corporaci6n parlamentaria el titular valido para sefialarse a si misma los contenidos de su norrnatividad. Y no es asi como pareciera haberlo entendido el Tribunal Constitucional cuando propone reglas para establecer c6mo se aprueban las acusaciones constitucionales 0 con que votaci6n cabe remover a altas autoridades, incluyendo la remoci6n del Presidente de la Republica. Como 10ha seiialado el profesor Domingo Garcia Belaunde, el Tribunal Constitucional es un 6rgano de control de la constitucionalidad. No tiene competencia para controlar la Constituci6n. Pasar por alto esta importante distincion es 10que ha llevado al Tribunal Constitucional a.la desacertada postulacion de articulos constitucionales que en su criterio son inconstitucionales. Esta materia esta exc1uida de la competencia del Tribunal Constitucional, como tambien 10 esta su incursion como legislador activo que aetna en la practica como titular de la potestad legislativa en materias que la Constitucion no Ie reconoce. Y desafortunadamente el yerro en que incurre no cabe ser recurrido ante instancia jurisdiccional alguna por no existir un organa de control jurisdiccional superior al Tribunal Constitucional, salvo que se produjera la circunstancia apropiada para contradecir la inconstitucionalidad de sus sentencias en la via del control difuso que les corresponde a los tribunales ordinarios.

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Sea como fuese, la reserva exclusiva de la representacion pariamentaria para plantear iniciativas sobre su propio ordenamiento es el aspecto sabre el que debe concentrarse la atenci6n. Esta caracteristica se deduce de algunas otras en las que ha sido posible percibir y detectar la singularidad de esta disciplina, y el natural sentido de superioridad normativamente jerarquica con el que debe entenderse las reglas que rigen el desarrollo de su organizaci6n, procesos yactividades. 3.11.
CONTINU!DAD HISTORICA

Se entiende par continuidad el mantenirniento del esquema basico de organizacion y estructura del trabaj 0 parlamentario, a pesar de los quiebres constitucionales debidos a los golpes de Estado, y a pesar de la diversidad de modificaciones en el significado y alcances de algunos de sus procesos. La duda sabre la continuidad del derecho parlamentario sera quiza mas acentuada entre quienes han solido actuar contra la existencia del Congreso alegando generalmente la ineficiencia can la que se califica su desempefio. Se recuerda como los enemigos de la institucion parlamentaria la han responsabiIizado de deficiencias en su operaci6n, funcionamiento y productos 0 resultados, los mismos que siguen observandose luego de reanudarse la existencia de la instituci6n parlamentaria una vez disuelta debido a un golpe de estado. Los golpes de 1948, 1968 Y 1992 se justificaron de modo uniforme y similar en la insatisfaccion can la calidad politic a de los resultados y productos de la actividad parlamentaria. En particular la falta de continuidad, que sin embargo confirma el caracter hist6rico de la perrnanencia de la normatividad parlamentaria, es mas ostensible en los periodos por los que ha pasado el proceso de racionalizaci6n de la funci6n deliberati va. Cabe esquematizar basicamente como el periodo de mayor racionalizacion el que empieza en 1995, luego de concluidas las funciones del Congreso Constituyente Democratico, aunque no puede dejar de mencionarse el antecedente y propositos de racionalizaci6n en la programaci6n y el usa de ticmpo de debate que sc realizaron durante los primeros afios del periodo 1980-1985. En efecto, la excepcion a la continuidad son los casos en los cuales ha existido un cambio de paradigrna en la comprensi6n del sentido y estilo de la acci6n parlamentaria. Este cambio de paradigma ha ocurrido de modo evidente y ostensible solo a partir de los cambios en el sistema politico que se introducen luego del autogolpe del ingeniero Fujimori en abril de 1992. Con la racionalizacion que empieza en el Congreso Constituyente Democratico, el mismo que aprueba el Reglamento del Congreso de junio de 1995, se lleva a cabo la ruptura en la continuidad hist6rica del modelo de organizaci6n de los procesos parlamentarios peruanos.

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Hasta 1995 se realizaron reformas esporadicas en la normatividad parlamentaria, todas tuvieron el significado de adecuarla progresivamente a las precisiones se advertia debian incluirse para corregir y mejorar tales normas y practicas. continuidad historica es notable, sin que el ejemplo excluya otras manifestaciocon relacion a los sentidos principales que ha tenido el Reglamento en el Peru desde eJ afio 1810, cuando las Cortes de Cadiz se dan un reglamento cuya estrncturn y principales reglas son recogidas y rigen practicamente hasta 1988. A tumo, la continuidad que arraiga nuestro dcrecho parlamentario ala experiencia se basara en los rcglamentos franceses de 1789, 1791 y 1793, con las adapnecesarias a la situaci6n peculiar de las relaciones politic as de Espana con de las regiones que la componian (Arag6n, Castilla y Navarra, por ejemplo) los territorios de ultramar (una relacion imperial). Desde 1822 hasta 1853 los peruanos mantuvieron un mismo esquema y contenidos de escasa e igmncante variacion. El Reglamento de 1853, conocido como Reglamento Interior las Camaras Legislativas, a su vez duro integramente hasta que el Senado y la de Diputados se dieron sus propios reglamentos en la decada de 1980. Sin embargo, entre 1853 y 1988 es posible advertir un imaginario del derecho rrlamentario deseado, que se concret6 en diversidad de proyectos integrales de del Reglamento Interior de las Camaras Legislativas. Ninguno de dichos tuvo exito hasta 1988, cuando el Senado y la Camara de Diputados se sendos reglamcntos. Reglamentos, sin embargo, que no llegaron a reemplaal centenario Reglamento Interior de las Camaras Legislativas de 1853 como regulador de las sesiones conjuntas de Congreso que realizaban ambas caprincipalmente para efectos de las sesiones de instalacion, algunas pocas de protocolar, para las de aprobacion del presupuesto general de la republica, modificaciones y las aprobaciones de transferencias 0 habilitaciones de partidas el afio, y para la aprobacion de la cuenta general de la republica. pues una 16gica de continuidad que puede apreciarse en dos senderos, de las normas vigentes, en el que las rupturas mas importantes son las 1988 y 1995, Y el sendero de las norrnas deseadas, que se expresa a traves de de proyectos presentados principalmente durante todo el siglo XX. embargo, uno y otro sendero se cruzan, y es po sible intentar la reconstruccion la continuidad hist6rica de la normativa parlamentaria, cuando se analizan los rcceuemes del Reglamento de 1995, 0 cuando se compara su texto vigente con sucesivos proyectos integrales de reforma del Reglamento presentados, por 10 desde inicios del siglo XX.