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Crecimiento Econmico de Chile: Lecciones de la Historia

por Rolf Lders Sch.


Ph. D., M.B.A. y M.A. Universidad de Chicago, EE.UU. Ingeniero Comercial PUC. Profesor del Instituto de Economa, Pontificia Universidad Catlica de Chile.

El actual estado de nuestra economa ha


suscitado, al menos, tres visiones distintas sobre el mismo. Como ser evidente, cada visin se fundamenta en un conjunto de datos generalmente inobjetables, pero parciales. Naturalmente, las propuestas de poltica econmica relacionadas a cada una de estas visiones tienden a ser diferentes. Cul es el aporte de una visin histrica del desarrollo de la economa chilena a la evaluacin de la actual situacin y a su probable evolucin futura? Para algunos, Chile tiene una economa emergente dinmica, alabada internacionalmente. Para stos, el pas tiene instituciones econmicas que se pueden comparar con aquellas de los pases desarrollados1 y niveles del PIB per cpita y de desarrollo humano slo superados por los de Argentina en Amrica Latina2. Adems, el pas ha logrado reducir en las ltimas dcadas en forma significativa la pobreza,

La lectura de la informacin histrica disponible es muy clara. Si los sistemas econmicos se caracterizan por sus polticas comerciales y sus roles del Estado, entonces Chile ha prosperado relativamente cuando la economa ha sido de mercado, abierta internacionalmente, y con un rol del Estado ya sea mnimo o subsidiario, en cambio no lo ha hecho cuando la economa se cerr relativamente al comercio internacional y el Estado fue crecientemente intervencionista.

siendo uno de los pocos pases en desarrollo que ha cumplido muy anticipadamente con la meta del milenio propuesta al respecto por Naciones Unidas. Finalmente, la economa chilena es reconocida por su excepcional manejo macro-econmico, incluyendo el de los equilibrios fiscales, que se compara favorablemente incluso con aqul de los pases desarrollados. P a r a a q u e l l o s q u e c o m p a rt e n esta visin favorable de la economa chilena, no cabe esperar una tasa de crecimiento econmico mayor que una del 5 por ciento anual, que corresponde aproximadamente a la actual tasa de crecimiento econmico de tendencia. Ella permite prever una rpida convergencia de los niveles del PIB per cpita chileno a aquellos de los pases ms desarrollados, como lo sugiere el grfico N1, y junto con ello, una razonable velocidad de reduccin de la pobreza remanente.

Grfico 1

PIB per cpita de Chile en relacin al de EE.UU. (1810-2005)


50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
1820 1825 1830 1835 1840 1845 1850 1855 1860 1865 1870 1875 1880 1885 1890 1895 1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
Economa de mercado abierta al comercio internacional Economa Mixta sustitutiva de importaciones Economa de Mercado abierta al comercio internacional

Fuente: Daz, Lders y Wagner (2007).

1 Por ejemplo, en el ndice de Libertad Econmica de la Heritage Foundation, estrechamente asociado al nivel PIB per cpita de los diversos pases, Chile ocupa el 8avo lugar, superado slo por pases como Hong-Kong, Singapur, EE.UU., Canad, e Irlanda. En Fuentes, J.R. y Mies, V. (2005) y en Corbo, V. y Tokman A. (2007), se recogen un gran nmero de indicadores similares que sugieren el alto grado de desarrollo institucional del pas. 2 De aproximadamente US$ 13.000 dlares per cpita, medido en trminos de poder de compra de paridad.

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No obstante, para la mayora de la opinin pblica informada, la situacin dista de ser satisfactoria. sta incluye tanto a los que sostienen que es urgente profundizar las reformas iniciadas en 1974, como tambin a los que anhelan un cambio en el sistema econmico3. Para ambos sub-grupos el actual ingreso per cpita, que a penas alcanza al 25 por ciento de aqul de EE.UU., es bajo, adems de encontrarse creciendo a pesar del entorno favorable a una tasa relativamente reducida. Para el primero de los sub-grupos, los indicadores de pobreza oficiales, que se muestran en el grfico N2, subestiman sustancialmente la pobreza existente4. Para el segundo sub-grupo, la diferencia absoluta entre el PIB per cpita chileno y el de EE.UU., medida en moneda de valor constante, ha aumentado sostenidamente desde 1810, como se muestra en el cuadro N1, a pesar

de la convergencia de ingresos observada a partir de 1985. Para los mismos, adems la distribucin del ingreso de Chile es una de las ms desiguales del mundo5, lo que consideran inaceptable, y tiende, como se muestra en el grfico N3, a hacerse ms desigual. Antes de extraer las lecciones de la experiencia histrica, corresponde aunque slo sea en forma muy esquemtica referirse a los factores que determinan el crecimiento econmico en general, para a la luz de ello interpretar la evidencia. Qu sabemos conceptualmente sobre el crecimiento econmico? Contablemente, el crecimiento econmico se explica por la acumulacin de factores de produccin capital y trabajo y por las ganancias de productividad en el uso de los mismos. Las ganancias de productividad, a su vez, son funcin de la innovacin tecnolgica y de las mejoras en la calidad con que se asignan los insumos a sus diferentes usos. En la prctica, para un pas dado en un momento histrico tambin dado, los incentivos para la acumulacin de capital, para el mayor esfuerzo de trabajo, para la innovacin tecnolgica y para las mejoras en la calidad de asignacin de los recursos, estarn determinados por las instituciones existentes y su evolucin esperada . El crecimiento es por ello esencialmente un asunto de desarrollo institucional y de expectativas de modificacin de las mismas.

cuadro 1

Diferencia del ingreso per cpita entre Chile y USA 1810-2007 (En USD 2006 PPP World Bank)
1810 1850 1900 1950 2000 2007 CHL 587 928 2.153 3.832 10.559 13.250 USA 1.512 2.194 5.741 13.651 40.410 44.643 dif 924 1.266 3.588 9.819 29.852 31.393

Fuente: Daz, Lders y Wagner (2007)

La actual coyuntura econmica paradjicamente es compleja para Chile. El PIB per cpita se encuentra convergiendo hacia aqul de los pases ms ricos. Sin embargo, hay descontento con respecto a la velocidad de esa convergencia y hay, consecuentemente, presiones por cambios institucionales de diverso orden. Adems, no cabe duda que la baja del tipo de cambio real en los ltimos aos y las fuertes presiones re-distributivas, estn generando incertidumbre con respecto a la respuesta del gobierno frente a esos desafos. Tal incertidumbre est afectando la tasa de inversin y por ende, la de crecimiento econmico. Esto puede derivar en un crculo vicioso muy parecido a aqul que describimos anteriormente y que el pas sufri durante gran parte del siglo XX.
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Las instituciones comprenden un concepto amplio, incluyendo entre otras cosas la Constitucin poltica de un pas, las leyes, los reglamentos, las polticas y las costumbres6. Ellas y su evolucin esperada son el fruto de la historia. Idealmente, en un mundo rpidamente cambiante como el actual, las instituciones deben adaptarse con flexibilidad a las nuevas condiciones. Pero las instituciones tambin pueden cambiar porque existe insatisfaccin con respecto al rol que cumplen. En este caso, el cambio institucional si llega a afectar las bases mismas del sistema existente puede generar incertidumbre entre los agentes econmicos, lo que disminuir el esfuerzo de trabajo, inversin e innovacin. En ese sentido, un pas en que existe consenso sobre las bases de la institucionalidad por ejemplo, sobre el sistema econmico podr estar constantemente adaptando su modelo a las nuevas circunstancias derivadas del cambio tecnolgico y del entorno, sin generar mayor incertidumbre entre los agentes econmicos. Esto sucede porque stos pueden predecir el sentido del cambio y lo considerarn positivo. Buenos ejemplos de ello son las economas desarrolladas de occidente, especialmente la de EE.UU. Existir consenso sobre un determinado sistema econmico y por lo tanto la posibilidad de cambio sin incertidumbre si la poblacin percibe que el mismo resuelve mejor que cualquier otro sus problemas econmicos . En la prctica ello implica, en un pas en desarrollo, que el sistema debe generar relativamente altas tasas de crecimiento y al mismo tiempo una distribucin de los frutos del crecimiento considerada equitativa por la poblacin. Lecciones de la historia econmica de Chile Convergencias y divergencia Chile tiene una economa relativamente chica tanto por su escasa poblacin como por su PIB per cpita cuyo nivel de actividad se encuentra directamente influenciado por la demanda internacional de sus productos de exportacin. Es por eso, que una manera til de evaluar el xito o fracaso del esfuerzo interno de crecimiento, es comparando el nivel del PIB per cpita de Chile, ya sea con aqul del resto del mundo, con aqul de cualquier agregado importante de pases, o con aqul de algn

Grfico 2

Grfico 3

Porcentaje de la poblacin chilena debajo de la lnea de pobreza


100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1849 1853 1857 1861 1865 1869 1873 1877 1881 1885 1889 1893 1897 1901 1905 1909 1913 1917 1921 1925 1929 1933 1937 1941 1945 1949 1953 1957 1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989

Distribucin del ingreso (Coeficiente de Gini)


100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1849 1853 1857 1861 1865 1869 1873 1877 1881 1885 1889 1893 1897 1901 1905 1909 1913 1917 1921 1925 1929 1933 1937 1941 1945 1949 1953 1957 1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989

Fuente: Prados. L. (2005)

Fuente: Prados. L. (2005)

pas con una economa grande. En el grfico N1 se compara, para el perodo 1810-2005, el PIB per cpita de Chile con aqul de los EE.UU. Sin embargo, una evolucin similar del indicador sealado se podr encontrar si la comparacin se hace con cualquier regin incluyendo Amrica Latina o con el resto del mundo como un todo7. Pues bien, lo que se observa en el grfico N1 es convergencia del PIB per cpita de Chile al PIB per cpita de los EE.UU. tanto durante el siglo XIX, como a partir de 1985, y divergencia durante gran parte del siglo XX, excepto los ltimos quince aos. Es ms, ambos perodos de convergencia que podramos denominar de economa liberal y de economa social de mercado , respectivamente coincidieron con la existencia de sistemas que presentaron apertura econmica y moderada intervencin discrecional del Estado8. En cambio el intervalo de divergencia aqul de sustitucin forzada de importaciones se destac por su creciente cierre al comercio y a los flujos de capitales, como tambin por la creciente intervencin discrecional del Estado. Este perodo culmina en 1973 con un sistema econmico que se asemej mucho a aqul

de las economas centralizadas de Europa oriental en la misma poca. La lectura de la informacin histrica disponible es muy clara. Si los sistemas econmicos se caracterizan por sus polticas comerciales y sus roles del Estado, entonces Chile ha prosperado relativamente cuando la economa ha sido de mercado, abierta internacionalmente, y con un rol del Estado ya sea mnimo o subsidiario, en cambio no lo ha hecho cuando la economa se cerr relativamente al comercio internacional y el Estado fue crecientemente intervencionista. De acuerdo al esquema conceptual esbozado en la seccin anterior, el primer sistema gener los incentivos necesarios para un rpido crecimiento, en cambio el segundo sistema no lo logr. El papel de la enfermedad holandesa y de la cuestin social en el trnsito de un sistema virtuoso a uno que no lo fue Cules fueron las principales fuerzas econmicas internas que contribuyeron al cambio de sistema econmico en Chile a partir de fines del siglo XIX? Cabe ac destacar a la enfermedad holandesa y a la cuestin social, ambas relacionadas con el salitre. Tambin influyeron (1)

la ideologa dominante en los pases desarrollados con respecto al desarrollo econmico de los pases del Tercer Mundo y/o emergentes, que le atribua un rol clave al proteccionismo y a las polticas industriales impulsadas desde el Estado, (2) los conflictos blicos y las crisis econmico financieras, que interrumpieron los flujos comerciales internacionales, y (3) los sistemas econmicos que se venan adoptando en el extranjero, que se caracterizaban por su marcado carcter mercantilista. Por un lado, con respecto a la enfermedad holandesa, la anexin de los territorios ricos en caliche a raz de la Guerra del Pacfico tuvo como consecuencia dicha enfermedad, lo que se puede apreciar por el significativo cambio en la estructura de produccin, representada en el grfico N4. Aument muy significativamente la actividad minera y disminuyeron relativa y tambin notoriamente, las producciones agrcola e industrial. El clamor por proteccin por parte de los ltimos sectores no se hizo esperar y eventualmente rindi frutos, como se puede apreciar en el grfico N5, en que se muestra la relacin existente entre la apertura comercial de Chile en

3 Representantes de unos y otros son, por ejemplo, el grupo de 20 destacados economistas que present un informe el ao pasado recomendando un conjunto de medidas para acelerar el crecimiento econmico y el grupo de parlamentarios liderados por el senador Adolfo Zaldvar, que proponen cambiar el modelo econmico. 4 Larran (2007), sin desconocer el progreso en la materia, estima que para 2006 la pobreza en Chile era de 29 por ciento, versus el 13,7 oficial. 5 La distribucin del gasto que incluye el efecto de la tributacin y del gasto en especie, es decir una parte muy significativa del gasto social- es significativamente menos desigual. Ver Cowan, K. and J. De Gregorio (2000). 6 North (1989). 7 Lders (1998). 8 En el siglo XIX el rol del Estado en la economa se puede calificar en general- como mnimo y a partir de 1974 ha, en general, propendido a ser subsidiario, es decir, el gobierno slo interviene si los individuos o los grupos intermedios no pueden o no desean realizar las actividades econmicas necesarias para alcanzar el mximo de bienestar social.

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comparacin con aquella de EE.UU., ambas medidas por la razn volumen de comercio a PIB. Por el otro lado, despus de la Guerra del Pacfico, la migracin de la poblacin agrcola hacia el centro y el norte del pas, atrada por mayores remuneraciones en la minera y la industria de apoyo a ella, hizo estallar la cuestin social en Chile. Tal cuestin se origin tambin en Europa durante la primera parte del siglo XIX, como consecuencia de la industrializacin de esa regin. Los trabajadores urbanos protestaron all y ac, y a menudo con violencia contra el trabajo infantil, el hacinamiento en que vivan, y por las condiciones de trabajo en que laboraban (largas horas, malas condiciones higinicas y de seguridad, etc.), a pesar de recibir mejores remuneraciones que en el campo. La Iglesia en Europa pretendi inicialmente que el problema se resolviera sin la ingerencia estatal y por la va de la toma de conciencia del problema por parte de los empresarios cristianos. Sin embargo, hacia fines de ese siglo y en vista del avance socialista, la Iglesia en esa regin cambi de estrategia y requiri tambin la intervencin del Estado para, por intermedio de lo que hoy se conoce como la regulacin laboral y el gasto social, mejorar las condiciones de vida de los asalariados10. Dada la influencia de los ejemplos forneos en nuestras polticas, no es de extraar que cuando estall la cuestin social en Chile, los sindicatos, los partidos polticos socialistas y tambin la Iglesia, comenzaron a presionar a los diferentes gobiernos por medidas similares a las que aos antes se haban empezado a tomar en Europa. El grado del logro del objetivo de estos grupos, especialmente a partir del primer gobierno de Arturo Alessandri Palma, queda en evidencia en el grfico N6, que representa el gasto social fiscal como porcentaje del PIB. Ningn otro agregado de gasto fiscal aument ni siquiera cercanamente a la tasa que lo hizo este tipo de gasto. El crculo vicioso El aumento del proteccionismo y del gasto social distorsionaron la asignacin de recursos y afectaron negativamente la productividad de estos11. Adems, el mayor gasto social redujo los recursos disponibles para la inversin. Como consecuencia, cay la tasa de crecimiento del Producto relativa al resto del mundo y con respecto a lo que habra sido el caso si hubiera habido menos proteccionismo y menos gasto

Grfico 4

PIB 1860-2004: Composicin (En %)


100 90 80 70 60 50 40 30

Otros Manufacturas Minera Agricultura

20 10 0
1849 1853 1857 1861 1865 1869 1873 1877 1881 1885 1889 1893 1897 1901 1905 1909 1913 1917 1921 1925 1929 1933 1937 1941 1945 1949 1953 1957 1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989

Fuente: Daz, Lders y Wagner (2007)

social. La evidencia sugiere, sin embargo, que hasta 1950 aproximadamente, la tasa de crecimiento del Producto a pesar de ser menor de lo podra haber sido si las polticas antes mencionadas no se hubieran aplicado se mantuvo lo suficientemente elevada para en conjunto con las polticas sociales implementadas permitir la reduccin de la pobreza y de las desigualdades. Hubo paz social y un grado razonable de prosperidad. A partir de mediados del siglo pasado, sin embargo, eso no sucedi. La reduccin de la pobreza se hizo ms lenta y las desigualdades volvieron a aumentar. El pas entr de lleno a un crculo vicioso. Las polticas sociales aplicadas se intensificaron y el proteccionismo se profundiz. Junto con ello la tasa de crecimiento econmica relativa sigui cayendo y los problemas sociales se agudizaron. Ms de la misma medicina slo redujo an ms la tasa relativa de crecimiento y aument las presiones por ms proteccionismo y ms beneficios sociales. Y as sucesivamente, hasta que en 1973 estall abiertamente el conflicto socio-poltico en Chile. Crecimiento econmico y reduccin de la pobreza, pero con desigualdad A comienzos de los aos 1970 ya haban fracasado en el pas los esquemas de sustitucin de importaciones adoptado por los gobiernos radicales, de crecimiento con equidad liderado por el partido demcrata cristiano, y el centralizador encabezado por los partidos comunista y socialista. El rgimen militar opt entonces, a partir

de 1974, por una profunda revolucin econmica liberalizadora. Se esperaba que aquella iba a acelerar el crecimiento, a disminuir la pobreza, y tender a igualar la distribucin del ingreso. Mientras el esquema rindiera sus frutos, la estricta focalizacin del gasto social en los pobres mitigara al menos el problema social. Las reformas contaron inicialmente, dada la negativa experiencia pasada con otros esquemas, con apoyo ciudadano. A partir de 1985 haciendo una sntesis muy apretada el apoyo se produjo adems porque dichas reformas tuvieron xito en acelerar el crecimiento econmico a las mayores tasas histricas, al mismo tiempo que lograron continuar reduciendo la pobreza. Sin embargo, los indicadores de desigualdad no cambiaron de tendencia. Tanto as, que las diferencias de ingreso absolutas entre ricos y pobres, pero tambin entre todos los dems estratos econmicos, aumentaron significativa y persistentemente (ver cuadro N1). Ello ha generado ltimamente presiones redistributivas, que en menor o mayor grado han influido en las polticas econmicas de los gobiernos de la Concertacin12. Habremos aprendido la leccin y podremos evitar que se repita la historia? La actual coyuntura econmica paradjicamente es compleja para Chile. Tal como a fines del siglo XIX, el PIB per cpita se encuentra convergiendo hacia aqul de los pases ms ricos. Sin embargo, como vimos al comienzo del artculo, hay descontento con respecto a

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Grfico 5

Grfico 6

Apertura comercial relativa: Chile y el mundo9


14 12 10
14 20 18 16

Gasto social como % del PIB (1842-2000)

8 6 4 2

12 10 8 6 4
1820 1825 1830 1835 1840 1845 1850 1855 1860 1865 1870 1875 1880 1885 1890 1895 1900 1905 1921 1910 1915 1920 1925 1930 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

0 -2

2 0
1842 1846 1850 1854 1858 1862 1866 1870 1874 1878 1882 1886 1890 1894 1898 1902 1906 1910 1914 1918 1922 1926 1930 1934 1938 1942 1946 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998

Fuente: Daz, Lders y Wagner (2007).

Fuente: Daz, Lders y Wagner (2007.

la velocidad de esa convergencia y hay, consecuentemente, presiones por cambios institucionales de diverso orden. Adems, no cabe duda que la baja del tipo de cambio real en los ltimos aos que para algunos sera el reflejo de una nueva enfermedad holandesa producida por un alto precio del cobre que, como consecuencia de la demanda de la China y la India, puede perdurar en el tiempo y las fuertes presiones re-distributivas, estn generando incertidumbre con respecto a la respuesta del gobierno frente a esos desafos. Tal incertidumbre est afectando la tasa de inversin y por ende, la de crecimiento econmico. Esto puede derivar en un crculo vicioso muy parecido a aqul que describimos anteriormente y que el pas sufri durante gran parte del siglo XX. Para lograr el desarrollo y derrotar definitivamente la pobreza, el pas debe necesariamente seguir creciendo. Nuestra historia econmica sugiere, como hemos visto, que si se respetan las bases institucionales del actual sistema econmico, el PIB per cpita de Chile converger hacia aqul de los pases ms ricos. Lo har ms rpido, en la medida que se vayan perfeccionando esas instituciones 13, sin afectar por

supuesto sus bases. Sin embargo, de acuerdo a la misma historia, esto ltimo slo suceder si las ganancias esperadas a corto y mediano plazo del crecimiento econmico se distribuyen de tal modo que se suscite un considerable apoyo al sistema econmico vigente. Es decir, que la mayora de la poblacin considere que el sistema es socialmente justo.

De lo contrario, las presiones polticas por modificar el sistema econmico o de introducir serias distorsiones en la asignacin de recursos, se harn tal como en el pasado se hicieron- incontenibles. Lograr ambas cosas rpido crecimiento econmico y paz social, que como vimos es a su vez una condicin para crecer es un desafo poltico mayor.

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9 Exportaciones a PIB Chile Exportaciones a PIB Mundo, ambos expresados como porcentajes. 10 Valdivieso (2006). 11 Un pas protege, por definicin, aquellas producciones en que tiene una desventaja comparativa. Es decir, la proteccin implica re-asignar recursos de sectores ms a sectores menos productivos. Una parte importante del gasto social es una mera re-distribucin de recursos entre personas, que no tiene directamente consecuencias sobre los niveles de productividad, pero el aumento del gasto social implica aumentar la tributacin y eso si tiene costo social, cosa que quizs es ms evidente para todos cuando el impuesto es la inflacin. Debo destacar, sin embargo, que una parte importante del gasto en educacin un componente del gasto social- aumenta la productividad laboral a largo plazo. 12 Los programas de la oposicin, especialmente en la ltima eleccin presidencial, igualmente ofrecan medidas orientadas a paliar las diferencias de ingreso. 13 Ver Rodrguez (2007).

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