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Visin Colombia II Centenario: 2019

Propuesta para discusin

Visin Colombia II Centenario: 2019


Propuesta para discusin

Presidencia
Libertad y Orden

Repblica de Colombia

2005, Departamento Nacional de Planeacin (DNP) 2005, Editorial Planeta Colombiana S. A. Calle 73 N. 7-60, Bogot Edicin: Vernica Londoo Armada: Myriam Enciso F. Correccin de pruebas: Carlos Yusty, Gustavo Patio Retoque digital de grcos: Javier Pinilla, Marco Fidel Robayo Diseo logo de la cubierta: Fernando Salazar Valencia Diseo de la cubierta: Luis Carlos Cifuentes ISBN: 958-42-1304-0 Primera edicin: agosto de 2005 Segunda edicin: agosto de 2005 Tercera edicin: septiembre de 2005 Ninguna parte de esta publicacin, incluido el diseo de la cubierta, puede ser reproducida, almacenada o transmitida en manera alguna ni por ningn medio, ya sea elctrico, qumico, mecnico, ptico, de grabacin o de fotocopia, sin permiso previo del editor. Todos los derechos reservados. Impresin y encuadernacin: Printer Colombiana S. A. Impreso en Colombia

Ningn viento es bueno para quien no tiene puerto de destino. Michael E. de Montaigne Ensayos, Libro II

Contenido

ndice de Figuras ............................................................................................................................................ xiii ndice de Mapas ............................................................................................................................................. xiv ndice de Grcos ........................................................................................................................................... xv ndice de Tablas .............................................................................................................................................. xix ndice de Cuadros ........................................................................................................................................xxiii Siglas ............................................................................................................................................................. xxv

Departamento Nacional de Planeacin: participantes en el proyecto Visin Colombia II centenario ......................................................................................................... 1 Agradecimientos ....................................................................................................................................................... 3 Prlogo ........................................................................................................................................................................... 5 Introduccin y resumen ....................................................................................................................................... 7
Dos principios rectores y cuatro grandes objetivos ............................................................................... 7 De dnde venimos ................................................................................................................................... 9 Dnde estamos....................................................................................................................................... 11 Tres condiciones determinantes ............................................................................................................ 11 Una economa que garantice un mayor nivel de bienestar .................................................................. 13 Una sociedad ms igualitaria y solidaria .............................................................................................. 19 Una sociedad de ciudadanos libres y responsables .............................................................................. 20 Un estado eciente al servicio de los ciudadanos ................................................................................ 22

Captulo i: De dnde venimos y dnde estamos ................................................................... 27


Introduccin .......................................................................................................................................... 27 De dnde venimos .................................................................................................................................... 31 Una nacin con una gran estabilidad institucional ............................................................................. 31 Una economa estable ............................................................................................................................ 32 Un camino de logros sociales ................................................................................................................ 37 Dnde estamos en lo social ...................................................................................................................... 41 Pobreza y distribucin del ingreso ........................................................................................................ 41

IX

visin colombia ii centenario: 2019

Salud ......................................................................................................................................................46 Educacin .............................................................................................................................................. 50 Empleo ................................................................................................................................................... 55 Impacto social de la violencia ............................................................................................................... 58 Dnde estamos en lo institucional ........................................................................................................... 59 Gobernabilidad y estabilidad poltica ................................................................................................... 61 Imperio de la ley .................................................................................................................................... 62 Derechos de propiedad y cumplimiento de contratos ......................................................................... 63 Estabilidad normativa y marco regulatorio .......................................................................................... 64 Transparencia y corrupcin .................................................................................................................. 66 Eciencia de la administracin y del gasto pblico ............................................................................. 66 Dnde estamos en lo econmico ............................................................................................................. 69 Factores de competitividad ................................................................................................................... 70 La situacin scal ................................................................................................................................... 81 Descomponiendo el crecimiento .......................................................................................................... 92 Notas ......................................................................................................................................................99

Captulo ii: Tres condiciones determinantes ..................................................................... 105


Introduccin ........................................................................................................................................ 105 Un mundo en transformacin ............................................................................................................... 107 Un territorio privilegiado ....................................................................................................................... 109 Una poblacin en transicin .................................................................................................................. 115 Notas ....................................................................................................................................................118

Captulo iii: Una economa que garantice mayor nivel de bienestar ................... 119
Introduccin ........................................................................................................................................ 119 Consolidar una estrategia de crecimiento.............................................................................................. 121 Fuentes de crecimiento y proyecciones macroeconmicas ............................................................... 121 Las transformaciones por el lado de la demanda ............................................................................... 124 Transformaciones en el lado de la oferta ............................................................................................ 127 El ahorro, el mercado de capitales y el sector nanciero ................................................................... 129 Desarrollo institucional y condiciones de seguridad ......................................................................... 130 Una metodologa para determinar las prioridades de polticas de corto plazo para el crecimiento .............................................................................................................................. 131 A manera de resumen: cinco criterios para el crecimiento ............................................................... 135 Adecuar la estructura scal .....................................................................................................................137 Rgimen pensional .............................................................................................................................. 137 Impuestos nacionales........................................................................................................................... 138 Impuestos territoriales ........................................................................................................................ 138 Rentas parascales ............................................................................................................................... 139 Rgimen de transferencias................................................................................................................... 139 Desarrollar un modelo empresarial competitivo .................................................................................. 140 Situacin actual ................................................................................................................................................. 142 Visin y principios fundamentales ..................................................................................................... 144 Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 145 Aprovechar las potencialidades del campo ........................................................................................... 149 Situacin actual .................................................................................................................................... 149

contenido

Visin y principios fundamentales ..................................................................................................... 151 Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 151 Aprovechar los recursos martimos ........................................................................................................ 165 Situacin actual .................................................................................................................................... 165 Visin y principios fundamentales ..................................................................................................... 169 Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 170 Generar una infraestructura adecuada para el desarrollo .................................................................... 173 Situacin actual .................................................................................................................................... 174 Visin y principios fundamentales ..................................................................................................... 175 Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 175 Asegurar una estrategia de desarrollo sostenible ................................................................................... 191 Situacin actual .................................................................................................................................... 191 Visin y principios fundamentales ..................................................................................................... 195 Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 196 Fundamentar el crecimiento en el desarrollo cientco y tecnolgico ................................................. 206 Situacin actual .................................................................................................................................... 206 Visin y principios fundamentales ..................................................................................................... 207 Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 207 Notas ....................................................................................................................................................214

Captulo iv: Una sociedad ms igualitaria y solidaria................................................. 219


Introduccin ........................................................................................................................................ 219 Cerrar las brechas sociales y regionales .................................................................................................. 221 Situacin actual ................................................................................................................................................. 221 Visin y principios fundamentales ..................................................................................................... 223 Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 224 Construir ciudades amables ................................................................................................................... 247 Situacin actual .................................................................................................................................... 247 Visin y principios fundamentales ..................................................................................................... 251 Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 252 Forjar una cultura para la convivencia ................................................................................................... 262 Situacin actual .................................................................................................................................... 263 Visin y principios fundamentales ..................................................................................................... 266 Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 267 Notas ....................................................................................................................................................272

Captulo v: Sociedad de ciudadanos libres y responsables ........................................ 275


Introduccin ........................................................................................................................................ 275 Lograr un pas en paz .............................................................................................................................. 277 Situacin actual .................................................................................................................................... 277 Visin y principios fundamentales ..................................................................................................... 281 Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 282 Profundizar el modelo democrtico ...................................................................................................... 290 Situacin actual .................................................................................................................................... 291 Visin y principios fundamentales ..................................................................................................... 295 Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 295 Garantizar una justicia eciente ............................................................................................................. 299

XI

visin colombia ii centenario: 2019

Situacin actual .................................................................................................................................... 299 Visin y principios fundamentales ..................................................................................................... 305 Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 305 Fomentar la cultura ciudadana .............................................................................................................. 309 Situacin actual .................................................................................................................................... 310 Visin y principios fundamentales ..................................................................................................... 316 Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 316 Notas ....................................................................................................................................................322

Captulo vi: Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos............................. 325


Introduccin ........................................................................................................................................ 325 Consolidar un Estado eciente y transparente y un modelo de intervencin econmica ptimo..... 327 Situacin actual .................................................................................................................................... 327 Visin y principios fundamentales ..................................................................................................... 329 Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 330 Fortalecer la descentralizacin y adecuar el ordenamiento territorial ................................................. 336 Situacin actual .................................................................................................................................... 337 Visin y principios fundamentales ..................................................................................................... 340 Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 340 Disear una poltica exterior acorde con un mundo en transformacin ............................................ 345 Situacin actual .................................................................................................................................... 346 Visin y principios fundamentales ..................................................................................................... 348 Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 349 Avanzar hacia una sociedad informada ................................................................................................. 352 Situacin actual .................................................................................................................................... 354 Visin y principios fundamentales ..................................................................................................... 356 Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 356 Notas ....................................................................................................................................................364

Anexo: Formacin Bruta de Capital Fijo ................................................................................ 367


Notas ....................................................................................................................................................372

Bibliografa ............................................................................................................................................ 373

XII

ndice de Figuras
Captulo IV
Figura 4.1. Consejo de Poltica para la Proteccin Social .............................................................................................241

Captulo VI
Figura 6.1. La cadena de valor de la informacin..........................................................................................................353

XIII

ndice de Mapas
Captulo II
Mapa 2.1. Posicin geogrca de Colombia ..................................................................................................................110 Mapa 2.2. Distribucin de la poblacin total-2005.......................................................................................................111

Captulo III
Mapa 3.1. Territorio nacional colombiano ....................................................................................................................166 Mapa 3.2. Flujo principal de trcos Liner ....................................................................................................................175 Mapa 3.3. Integracin de Colombia con los pases de la regin ...................................................................................176 Mapa 3.4. Principales nodos internos del comercio exterior en volumen y valor (Sin incluir carbn e hidrocarburos) ........................................................................................................................177 Mapa 3.5. Corredores de transporte ..............................................................................................................................178 Mapa 3.6. Red uvial - Colombia 2019 .........................................................................................................................180

XIV

ndice de Grcos
Captulo I
Grco 1.1. Nmero y duracin de las dictaduras militares en Amrica Latina desde 1900........................................32 Grco 1.2. Nmero de Constituciones en Amrica Latina desde 1880 ........................................................................32 Grco 1.3. Tasas de crecimiento 1926-2004 (Datos anuales) .......................................................................................33 Grco 1.4. Inacin cuatro pases (1971-2005) ............................................................................................................33 Grco 1.5. Nmero de directores del Banco Central vs. desviacin estndar del PIB.................................................33 Grco 1.6. Tamao de Colombia frente a algunas reas urbanas de Estados Unidos .................................................35 Grco 1.7. Analfabetismo en poblacin de 15 aos y ms (Total y por zona).............................................................40 Grco 1.8. Porcentaje de personas bajo la lnea de pobreza .........................................................................................42 Grco 1.9. Porcentaje de personas bajo la lnea de indigencia .....................................................................................42 Grco 1.10. Mercado y produccin de vivienda urbana nueva a. Unidades de vivienda vs. formacin de hogares (Promedio 1999-2003) b. Viviendas nuevas por 1.000 habitantes ...................................................................................................................44 Grco 1.11. ndice de Gini para algunos pases del mundo (los datos varan entre 1992 y 2002) .............................45 Grco 1.12. Coeciente de Gini del ingreso per cpita (Siete ciudades) .....................................................................46 Grco 1.13. Esperanza de vida de los pases latinoamericanos 2000-2005 ..................................................................46 Grco 1.14. Tasa de mortalidad infantil de los pases latinoamericanos 2000-2005 ...................................................47 Grco 1.15. Gasto social y en educacin a cargo del sector pblico central (% PIB) .................................................50 Grco 1.16. Aos promedio de educacin (2001) (Personas mayores de 15 aos).....................................................51 Grco 1.17. Tasa de analfabetismo 15 aos y ms (2002) .............................................................................................52 Grco 1.18. Retornos de la educacin secundaria y superior en Amrica Latina 1998-2001, segn la metodologa de Mincer .................................................................................................................................55 Grco 1.19. Participacin laboral de hombres y mujeres (7 ciudades) ........................................................................55 Grco 1.20. Evolucin de la tasa de desempleo nacional (septiembre) y 7 ciudades (trimestral) ..............................56 Grco 1.21. Relacin tasa de ocupacin y PIB ..............................................................................................................58 Grco 1.22. Homicidios y pobreza 1905-2004 ..............................................................................................................58 Grco 1.23. Tasa de homicidios en Colombia perodo 1980-2004...............................................................................59 Grco 1.24. Gobernabilidad en Colombia 2002-2004 ..................................................................................................62 Grco 1.25. Cun democrtica es Colombia? ..............................................................................................................62 Grco 1.26. Satisfaccin con la democracia ..................................................................................................................62 Grco 1.27. Imperio de la ley .........................................................................................................................................63

XV

visin colombia ii centenario: 2019

Grco 1.28. Registro de la propiedad a. Tiempo (das promedio) b. Costo como % de la propiedad................................................................................................................................63 Grco 1.29. Incertidumbre sobre polticas y regulacin econmica ............................................................................65 Grco 1.30. Inestabilidad de polticas ............................................................................................................................65 Grco 1.31. Calidad regulatoria .....................................................................................................................................65 Grco 1.32. Evolucin del ndice de Percepcin de la Corrupcin para Colombia ....................................................66 Grco 1.33. Proliferacin administrativa (Nmero de entidades de la rama ejecutiva del orden nacional) .............67 Grco 1.34. Cobertura real y potencial de acueducto y alcantarillado ........................................................................68 Grco 1.35. Crecimiento del gasto pblico social per cpita en Latinoamrica 1990-2001 (%) ................................68 Grco 1.36. Evolucin de los indicadores de competitividad (Posicin relativa -% de pases menos competitivos que Colombia) ...........................................................................................................................70 Grco 1.37. Inversin extranjera neta Amrica Latina y el Caribe 2000-2003 (% PIB)..............................................71 Grco 1.38. Diferencia entre la infraestructura y su nivel esperado (desviacin porcentual frente a la prediccin del modelo)...............................................................................................................................72 Grco 1.39. Calidad de la infraestructura vial (2002) ...................................................................................................73 Grco 1.40. Calidad de la infraestructura area (2002) ................................................................................................73 Grco 1.41. Calidad de la infraestructura frrea (2002) ...............................................................................................74 Grco 1.43. Comparacin del crecimiento de PIB y el PIB de telecomunicaciones ...................................................74 Grco 1.42. Calidad de la infraestructura portuaria (2002) .........................................................................................74 Grco 1.44. Comparativo internacional (2003) indicadores de telecomunicaciones .................................................75 Grco 1.45. Distribucin segn tamao (2001) ............................................................................................................75 Grco 1.46. Grupos de investigacin 1998-2004 ...........................................................................................................77 Grco 1.47. Personal dedicado a actividades de ciencia y tecnologa ..........................................................................77 Grco 1.48. Gasto total en investigacin y desarrollo como porcentaje del PIB (2003) .............................................78 Grco 1.49. Investigadores por milln de habitantes, 2000 ..........................................................................................79 Grco 1.50. Participacin por reas en los programas tcnicos y tecnolgicos ...........................................................80 Grco 1.51. Proporcin de la supercie continental cubierta por bosques naturales y tasa de deforestacin ..........80 Grco 1.52. Carga contaminante de origen industrial, Bogot ....................................................................................81 Grco 1.53. Evolucin del balance scal del SPNF y GNC (1981-2005) .....................................................................82 Grco 1.54. Evolucin de la brecha entre gastos e ingresos corrientes (% del PIB) ....................................................83 Grco 1.55. Evolucin de la deuda neta del SPNF ........................................................................................................84 Grco 1.56. Principales presiones del gasto pblico en el GNC (1990-2005) .............................................................85 Grco 1.57. Pagos de pensiones y nmero de pensionados a cargo del GNC (% del PIB).........................................85 Grco 1.58. Evolucin de la deuda pensional segn la Ley 100/1993, la Ley 797/2003 y Acto Legislativo Aprobado (% del PIB) ...................................................................................................................86 Grco 1.59. Evolucin del gasto en salud y educacin (% del PIB) .............................................................................87 Grco 1.60. Nivel de las transferencias territoriales y crecimiento econmico ...........................................................88 Grco 1.61. Evolucin de los ingresos tributarios .........................................................................................................88 Grco 1.62. Formacin bruta de capital jo como proporcin del PIB 1970-2004 ....................................................94 Grco 1.63. Niveles y crecimiento de la productividad total de los factores a. PTF en niveles b. Crecimiento de la PTF .............................................................................................................................................95

XVI

ndice de grcos

Grco 1.64. Relacin entre la PTF y el dcit scal como proporcin del PIB ...........................................................95 Grco 1.65. Relacin entre PTF y la tasa de homicidios por 100.000 habitantes ........................................................96 Grco 1.66. Relacin entre el PIB observado y el potencial..........................................................................................96 Grco 1.67. ndices del acervo de capital y ocupados calicados .................................................................................97 Grco 1.68. Estructura de la economa colombiana .....................................................................................................98

Captulo II
Grco 2.1. Comercio bilateral con China 2002-2004 (Millones US$) .......................................................................109 Grco 2.2. ndice de fragmentacin geogrca poblacional ......................................................................................110 Grco 2.3. ndice de concentracin poblacional en Amrica Latina .........................................................................111 Grco 2.4. Dispersin y fragmentacin geogrca en Amrica Latina ......................................................................112 Grco 2.5. Evolucin de la poblacin y tasas de crecimiento 1950-2020...................................................................115 Grco 2.6. Distribucin de la poblacin por zona de residencia 1951-2015 .............................................................116 Grco 2.7. Pirmides poblacionales 1950-2020 ..........................................................................................................117

Captulo III
Grco 3.1. Crecimiento de la PTF y el PIB ..................................................................................................................122 Grco 3.2. Crecimiento de la inversin privada y pblica ..........................................................................................123 Grco 3.3. Balance macroeconmico 2004-2019 ........................................................................................................125 Grco 3.4. Evolucin del ahorro total en Colombia 1970-2005 .................................................................................129 Grco 3.5. Evolucin del ahorro e inversin (1990-2004) ..........................................................................................135 Grco 3.6. Estructura de nanciacin de las empresas ...............................................................................................143 Grco 3.7. Porcentaje de pases en mejor situacin que Colombia............................................................................144 Grco 3.8. Balanza comercial sector agropecuario (Miles de dlares).......................................................................149 Grco 3.9. Tasa de crecimiento del PIB agropecuario.................................................................................................150 Grco 3.10. Vocacin y uso de tierra............................................................................................................................153

Captulo IV
Grco 4.1: ndice de Primaca Urbana (pases seleccionados) ...................................................................................248 Grco 4.2. Porcentaje de hogares en asentamientos precarios ...................................................................................248 Grco 4.3. Espacio pblico por habitante (m2/hab) ...................................................................................................248 Grco 4.4. Acervo de vivienda urbano y tasas de crecimiento a. Nmero de viviendas b. Tasas de crecimiento...............................................................................................................................................249 Grco 4.5. Balance de oferta y demanda de vivienda nueva, 2004-2019 a. Proyeccin Mercado de Vivienda Nueva b. Dcit (% hogares) ................................................................................................................................................256 Grco 4.6. Cartera hipotecaria y desembolsos de crdito (2004-2019) a. Monto de cartera y % sobre PIB b. Desembolsos de crdito/PIB ..................................................................................................................................256

Captulo V
Grco 5.1. Nmero de hombres en las de GAML .....................................................................................................278 Grco 5.2. Tasa de homicidios por 100.000 habitantes en Colombia (1980-2004) ...................................................278

XVII

visin colombia ii centenario: 2019

Grco 5.3. Nmero de efectivos de la Fuerza Pblica .................................................................................................280 Grco 5.4. Comparativo distribucin del pie de fuerza militar por rangos (2004)...................................................281 Grco 5.5. Gasto en defensa y seguridad como porcentaje del PIB en Colombia, discriminado como gasto militar y gasto policial (2000-2004) .................................................................................................................281 Grco 5.6. Carga laboral, casos ingresados y egresados por juez ...............................................................................301 Grco 5.7. Poblacin reclusa y capacidad en establecimientos de reclusin del orden nacional .............................304 Grco 5.8. Porcentaje de ciudadanos a los que no les gustara tener como vecinos a los siguientes grupos de personas .....................................................................................................................................................313

Captulo VI
Grco 6.1. ndice de acceso digital 2002 ......................................................................................................................354

XVIII

ndice de Tablas

Captulo II
Tabla 2.1. PIB de las principales economas del mundo 1954, 2004, 2025...................................................................107

Captulo III
Tabla 3.1. Crecimiento del PIB 2004-2019.....................................................................................................................121 Tabla 3.2. Proyecciones de crecimiento del PIB por componentes de demanda (Pesos constantes de 1994) ........................................................................................................................................124 Tabla 3.3. Balance macroeconmico y su nanciamiento (% del PIB)........................................................................126 Tabla 3.4. Meta 1. Incrementar la inversin y las exportaciones ..................................................................................145 Tabla 3.5. Meta 2. Desarrollar la cultura de la calidad, la certicacin y la normalizacin tcnica ............................146 Tabla 3.6. Meta 3. Integrar las mipymes a la estrategia de internacionalizacin .........................................................147 Tabla 3.7. Meta 4. Incrementar la capacidad innovativa y emprendedora ..................................................................148 Tabla 3.8. Meta 5. Eliminar las barreras al nanciamiento empresarial.......................................................................148 Tabla 3.9. Productos con alto potencial exportador a 2019 ..........................................................................................152 Tabla 3.10. Productos para el mercado domstico ........................................................................................................152 Tabla 3.11. Meta 1. Metas del sector agropecuario a 2019 ...........................................................................................153 Tabla 3.12. Meta 2. Mejorar la eciencia en el uso del suelo y disminuir la concentracin en la propiedad de la tierra ........................................................................................................................................154 Tabla 3.13. Meta 3. Ampliar la cobertura y mejorar la operacin de los sistemas de riego y drenaje ........................155 Tabla 3.14. Meta 4. Desarrollar una oferta de servicios nancieros que responda a las necesidades de la poblacin rural ..................................................................................................................................................156 Tabla 3.15. Meta 5. Mejorar la capacidad para aprovechar los recursos genticos ......................................................157 Tabla 3.16. Meta 6. Promover el desarrollo de actividades que generen un mayor bienestar a la poblacin rural y que contribuyan a darle valor agregado a la produccin primaria .....................................158 Tabla 3.17. Meta 7. Promover la capacidad de innovacin tecnolgica .......................................................................159 Tabla 3.18. Meta 8. Fortalecer el sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) ............................................161 Tabla 3.19. Meta 9. Abrir los mercados para la produccin agropecuaria y asegurar su permanencia ......................162 Tabla 3.20. Meta 10. Mejorar la eciencia en el desarrollo de los mercados ................................................................163 Tabla 3.21. Meta 11. Fortalecer las instituciones y disear o ajustar las reglas de juego que permitan un desempeo eciente de los mercados del sector rural .................................................................................................................164 Tabla 3.22. Meta 1. Lograr un manejo sostenible del territorio martimo y sus recursos ...........................................171

XIX

visin colombia ii centenario: 2019

Tabla 3.23. Meta 2. Lograr una mayor conectividad e integracin internacional, nacional y regional para la competitividad del territorio martimo y continental colombiano ............................................................172 Tabla 3.24. Meta 3. Fomentar la cultura martima colombiana, como parte de la identidad nacional, y promover la importancia de conservar el patrimonio natural, cultural e histrico relacionado con el mar ...................................................................................................................................................................172 Tabla 3.25. Meta 4. Generar conocimiento cientco y tecnolgico para el aumento de la productividad de los sectores relacionados con el mar, las costas y sus recursos ............................................................................172 Tabla 3.26. Meta 5. Consolidar una institucionalidad adecuada para el manejo integral y aprovechamiento sostenible de los espacios ocenicos, zonas costeras e insulares de Colombia .......................173 Tabla 3.27. Meta 1. Consolidar la red vial arterial y vascular ........................................................................................178 Tabla 3.28. Meta 2. Modernizar e integrar la infraestructura area..............................................................................179 Tabla 3.29. Meta 3. Ampliar la capacidad del sistema portuario ..................................................................................179 Tabla 3.30. Meta 4. Consolidar el transporte uvial en las principales cuencas del pas.............................................180 Tabla 3.31. Meta 5. Articular la red frrea existente ......................................................................................................181 Tabla 3.32. Meta 6. Desarrollar zonas de actividad logstica y pasos de frontera ........................................................181 Tabla 3.33. Meta 7. Promover sistemas ecientes de prestacin de servicios de transporte .......................................182 Tabla 3.34. Meta 1. Adaptar el marco normativo e institucional para incentivar .......................................................183 la competencia y convergencia tecnolgica Tabla 3.35. Meta 2. Preparar al sector para la globalizacin de servicios .....................................................................184 Tabla 3.36. Meta 3. Garantizar niveles apropiados de acceso/servicio universal en todo el sector .............................184 Tabla 3.37. Meta 4. Aumentar la cobertura de servicios de comunicaciones ...............................................................185 Tabla 3.38. Meta 5. Disponer de una infraestructura apropiada, integrada y sostenible para la transmisin de la TV pblica ........................................................................................................................186 Tabla 3.39. Meta 6. Consolidar un sector postal eciente e integrado a la economa global ......................................186 Tabla 3.40. Metas de energa elctrica ............................................................................................................................188 Tabla 3.41. Metas petroleras y gasferas .........................................................................................................................189 Tabla 3.42. Meta 6. Aumentar las exportaciones de carbn ..........................................................................................190 Tabla 3.43. Metas en exploracin y explotacin minera ...............................................................................................190 Tabla 3.44. Meta 1. Implementar mecanismos para evitar procesos de degradacin de tierras .................................197 Tabla 3.45. Meta 2. Mantener la cobertura de bosque ..................................................................................................197 Tabla 3.46. Meta 3. Garantizar conservacin de la biodiversidad y los ecosistemas ....................................................198 Tabla 3.47. Meta 4. Fomentar el uso sostenible de la biodiversidad .............................................................................199 Tabla 3.48. Metas en recursos hdricos...........................................................................................................................199 Tabla 3.49. Meta 8. Alcanzar concentraciones de partculas que cumplan con los estndares ..................................200 Tabla 3.50. Meta 9. Contribuir a la reduccin de los problemas climticos globales e implementar tecnologas de produccin ms limpias ...........................................................................................201 Tabla 3.51. Meta 10. Disminuir los problemas de contaminacin y riesgos ambientales y de salud asociados con residuos slidos peligrosos ...............................................................................................201 Tabla 3.52. Meta 11. Mejorar los sistemas de informacin y alerta temprana para la prevencin de los desastres ..202 Tabla 3.53. Meta 12. Mejorar la gestin del riesgo a travs de los instrumentos de planicacin ..............................202 Tabla 3.54. Meta 13. Disminuir la vulnerabilidad scal del Estado colombiano ante la ocurrencia de un desastre..203 Tabla 3.55. Metas sobre ajustes institucionales ...................................................................................................... 204-206 Tabla 3.56. Meta 1. Crear y fortalecer el nuevo Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin ...................208

XX

ndice de tablas

Tabla 3.57. Meta 2. Consolidar el Sistema Nacional de Informacin e Indicadores de Ciencia, Tecnologa e Innovacin de Colombia ......................................................................................................................209 Tabla 3.58. Meta 3. Acrecentar la cultura cientco-tecnolgica de la sociedad colombiana .....................................209 Tabla 3.59. Meta 4. Desarrollar y consolidar el capital humano colombiano para la ciencia, la tecnologa y la innovacin .....................................................................................................................................210 Tabla 3.60. Meta 5. Impulsar el conocimiento en reas estratgicas para el desarrollo competitivo del pas ............211 Tabla 3.61. Meta 6. Generar y consolidar capacidades de CTI en todas las regiones de Colombia ............................211 Tabla 3.62. Meta 7. Desarrollar polticas de nanciamiento y uso compartido para la adquisicin de equipos cientcos en los programas de doctorado y centros de excelencia .........................................................................212 Tabla 3.63. Meta 8. Apoyar la competitividad del sector productivo mediante la innovacin tecnolgica ...............212

Captulo IV
Tabla 4.1. Meta 1. Reducir la tasa de crecimiento poblacional .....................................................................................225 Tabla 4.2. Meta 2. Lograr la cobertura universal en el SGSSS .......................................................................................226 Tabla 4.3. Meta 3. Mejorar indicadores de salud pblica ..............................................................................................228 Tabla 4.4. Meta 4. Promover la educacin inicial ..........................................................................................................230 Tabla 4.5. Meta 5. Lograr universalizacin de la educacin bsica y media.................................................................231 Tabla 4.6: Meta 6. Mejorar calidad de la educacin bsica y media .............................................................................233 Tabla 4.7. Meta 7. Aumentar cobertura y calidad de educacin superior ....................................................................235 Tabla 4.8. Meta 8. Disminuir los niveles de desempleo .................................................................................................237 Tabla 4.9. Meta 9. Consolidar Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo (SNFT) ............................................238 Tabla 4.10. Meta 10. Proteger al cesante y ampliar la cobertura del sistema pensional ...............................................238 Tabla 4.11. Meta 11. Reducir pobreza y desigualdad .....................................................................................................240 Tabla 4.12. Metas en desarrollo urbano .........................................................................................................................253 Tabla 4.13: Metas en vivienda .........................................................................................................................................255 Tabla 4.14. Metas en acueducto y alcantarillado ...........................................................................................................259 Tabla 4.15. Meta 13. Articular sistemas de transporte con desarrollo urbano .............................................................261 Tabla 4.16. Meta 1. Aumentar el porcentaje de la poblacin que asiste a actividades y servicios culturales ..............267 Tabla 4.17. Meta 2. Generar condiciones para la creacin y la produccin cultural y artstica y el desarrollo deportivo ............................................................................................................................................268 Tabla 4.18. Meta 3. Aumentar el porcentaje de poblacin en procesos cualicados de formacin cultural y artstica formal y no formal ...............................................................................................269 Tabla 4.19. Meta 4. Aumentar la poblacin que tiene una apropiacin social del patrimonio cultural y ejerce el reconocimiento de la diversidad...............................................................................................................270 Tabla 4.20. Meta 5. Aumentar el promedio de libros ledos por habitante al ao .......................................................271

Captulo V
Tabla 5.1. Meta 1. Eliminar los cultivos ilcitos y la produccin de estupefacientes y reducir su comercializacin ....................................................................................................................................................283 Tabla 5.2. Meta 3. Desmovilizar y reincorporar los GAML ..........................................................................................286 Tabla 5.3. Meta 4. Superar la situacin de Derechos Humanos....................................................................................288 Tabla 5.4. Meta 1. Fortalecer el sistema poltico para consolidar la democracia .........................................................296 Tabla 5.5. Meta 2. Ajustar el sistema electoral para profundizar la democracia ..........................................................297 Tabla 5.6. Meta 3. Replantear el sistema de partidos .....................................................................................................298

XXI

visin colombia ii centenario: 2019

Tabla 5.7. Meta 1. Racionalizar el servicio de justicia y mejorar el acceso ...................................................................306 Tabla 5.8. Meta 2. Fortalecer el sistema penal y disminuir la impunidad ....................................................................307 Tabla 5.9. Meta 3. Mejorar el sistema penitenciario y carcelario ..................................................................................308 Tabla 5.10. Meta 4. Fortalecer los sistemas de informacin del sector justicia ............................................................309 Tabla 5.11. Meta 1. Aumentar la actitud positiva de la ciudadana con respecto a la ley y las normas de convivencia y mejorar su cumplimiento ..............................................................................................................317 Tabla 5.12. Meta 2. Aumentar los niveles de seguridad ciudadana...............................................................................318 Tabla 5.13. Meta 3. Mejorar las actitudes y comportamientos de la ciudadana .........................................................319 Tabla 5.14. Meta 4. Mejorar los niveles de tolerancia y solidaridad ............................................................................319 Tabla 5.15. Meta 5. Aumentar los niveles de conanza .................................................................................................320 Tabla 5.16. Meta 6. Aumentar los niveles de organizacin social y participacin de la ciudadana ...........................321

Captulo VI
Tabla 6.1. Metas en la intervencin econmica: planeacin, promocin, regulacin y control .................................332 Tabla 6.2. Metas Estado eciente y transparente ...........................................................................................................334 Tabla 6.3. Metas participacin ciudadana......................................................................................................................336 Tabla 6.4. Metas en denicin de competencias............................................................................................................340 Tabla 6.5. Metas sostenibilidad scal .............................................................................................................................342 Tabla 6.6. Metas gestin territorial .................................................................................................................................343 Tabla 6.7. Metas ordenamiento territorial .....................................................................................................................345 Tabla 6.8. Meta 1. Gobierno para el ciudadano .............................................................................................................357 Tabla 6.9. Meta 2. Gobierno interconectado..................................................................................................................358 Tabla 6.10. Meta 3. Creacin de un sistema estadstico nacional .................................................................................358 Tabla 6.11. Meta 4. Garantizar niveles apropiados de acceso/servicio universal ........................................................360 en todos los servicios de comunicaciones .................................................................................................................360 Tabla 6.12. Meta 5. Masicar la banda ancha ................................................................................................................360 Tabla 6.13. Meta 6. Desarrollar capacidades en la poblacin para el uso y apropiacin de las TIC ...........................361 Tabla 6.14. Meta 7. Masicar la informacin ................................................................................................................362 Tabla 6.15. Meta 8. Desarrollar incentivos .....................................................................................................................362 Tabla 6.16. Meta 9. Adoptar estndares y mejores prcticas .........................................................................................363 Tabla 6.17. Meta 10. Fijar polticas y arreglo institucional ...........................................................................................363

Anexo
Tabla 1. Necesidades de FBKF - total .............................................................................................................................368 Tabla 2. Necesidades de FBKF con cargo al sector pblico ...........................................................................................369 Tabla 3. Necesidades de FBKF con cargo al sector privado...........................................................................................371

XXII

ndice de Cuadros

Captulo I
Cuadro 1.1. Orientacin de la produccin al consumo interno y externo ....................................................................37 Cuadro 1.2. Evolucin de indicadores de desarrollo 1830-2004 ...................................................................................38 Cuadro 1.3. Poblacin segn rea 1918-2005 ..................................................................................................................38 Cuadro 1.4. Parmetros demogrcos bsicos 1905-2004 (por 1.000 habitantes)........................................................39 Cuadro 1.5. Aos promedio de educacin de poblacin de 15 aos y ms por zona (1964 - 2003)............................40 Cuadro 1.6. ndice NBI por zona y descomposicin segn variables 1973 - 2003 ........................................................42 Cuadro 1.7. rea de los asentamientos precarios ............................................................................................................43 Cuadro 1.8. Errores de inclusin (porcentaje de no pobres que reciben el subsidio) ...................................................45 Cuadro 1.9. Mortalidad general y por causas 1996-2001 (Por 100.000 habitantes) ......................................................48 Cuadro 1.10. Coberturas de vacunacin 1994-2003 .......................................................................................................49 Cuadro 1.11. Cobertura del aseguramiento en salud, 1992-2004 (millones de personas) ...........................................50 Cuadro 1.12. Aos promedio de educacin para personas entre 15 y 24 aos por zona y sexo ...................................51 Cuadro 1.13. Asistencia escolar por grupos de edad .......................................................................................................52 Cuadro 1.14. Tasas de cobertura bruta y neta por nivel educativo.................................................................................53 Cuadro 1.15. Tasa de cobertura bruta y neta para la educacin superior ......................................................................53 Cuadro 1.16. Tasa de asistencia por rangos de edad y quintil de ingreso-2003 .............................................................54 Cuadro 1.17. Principales restricciones-obstculos para hacer negocios (Puesto segn encuesta) ...............................60 Cuadro 1.18. Diez pases que ms reformaron en 2003 ..................................................................................................61 Cuadro 1.19. Cumplimiento de los contratos .................................................................................................................64 Cuadro 1.20. Apertura de una empresa (2004) ...............................................................................................................67 Cuadro 1.21. Exportaciones de bienes y servicios como porcentaje del PIB .................................................................69 Cuadro 1.22. Pases en desarrollo con los mayores ujos de remesas desde el exterior (US$ billones) .......................72 Cuadro 1.23. Empleo total, nmero de establecimientos y produccin bruta en industria, comercio y servicios (2001) .........................................................................................................................................76 Cuadro 1.24. Productividad media laboral de la industria manufacturera 1992-2002 (miles de pesos de 1990) ..............................................................................................................................................76 Cuadro 1.25. Indicadores de tecnologa (innovacin y difusin tecnolgica). Foro Econmico Mundial. Posicin de cada pas en el conjunto de pases investigados .........................................78 Cuadro 1.26. Gasto Nacional en Ciencia y Tecnologa (millones de pesos constantes 2003) .......................................79 Cuadro 1.27. Balance scal del Sector Pblico Consolidado (% del PIB) .....................................................................83

XXIII

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Cuadro 1.28. Carga Tributaria en Colombia (% del PIB)...............................................................................................89 Cuadro 1.29. Efecto de las reformas tributarias de los noventa (% del PIB) .................................................................89 Cuadro 1.30. Base implcita tributaria en Colombia (% del PIB) ..................................................................................89 Cuadro 1.31. Estimacin de los benecios tributarios en el impuesto a la renta (% del PIB) .....................................90 Cuadro 1.32. Productividad del recaudo en Amrica Latina (% del PIB)* ...................................................................90 Cuadro 1.33. Tasas del impuesto de IVA en Amrica Latina ..........................................................................................90 Cuadro 1.34. Tasas de impuesto a la renta sobre el ingreso de las personas y empresas ...............................................91 Cuadro 1.35. Recaudo de impuestos parascales (% del PIB) .......................................................................................91 Cuadro 1.36. Costos parascales en algunos pases ........................................................................................................92 Cuadro 1.37. Impuestos territoriales en Colombia (% del PIB) ....................................................................................93 Cuadro 1.38. Tasa de crecimiento econmico promedio y volatilidad por dcadas Crecimientos promedio anuales (%) ..........................................................................................................................93 Cuadro 1.39. Fuentes de crecimiento econmico. Crecimientos promedio anuales (%) .............................................94 Cuadro 1.40. Tasa de crecimiento econmico promedio y volatilidad sectorial Crecimientos Promedio Anuales (%) .........................................................................................................................97

Captulo III
Cuadro 3. 1. Proyecciones de variables macroeconmicas ..........................................................................................122 Cuadro 3.2. Participacin por ramas de actividad econmica en el Producto Interno Bruto (1977-2004) ..............142

Captulo IV
Cuadro 4.1. Estadsticas urbanas 2004-2019 .................................................................................................................252 Cuadro 4.2. Esquemas de nanciacin para cada segmento de la demanda de vivienda nueva, 2004-2019 .............257 Cuadro 4.3. Presupuesto del sector cultura (Millones de pesos constantes de 2005) .................................................264

Captulo V
Cuadro 5.1. Comparativo tasa de homicidios por 100.000 habitantes para Amrica Latina......................................279 Cuadro 5.2. Abstencionismo en Colombia ....................................................................................................................293 Cuadro 5.3. Ingreso de procesos por especialidad-Jurisdiccin Ordinaria..................................................................302 Cuadro 5.4. Entrada global de procesos por distrito judicial .......................................................................................303 Cuadro 5.5. Justicaciones a la transgresin de las normas .........................................................................................311 Cuadro 5.6. Acatamiento de algunas normas de trnsito .............................................................................................312 Cuadro 5.7: Conanza en las instituciones....................................................................................................................314 Cuadro 5.8. Pertenencia a organizaciones sociales ........................................................................................................314 Cuadro 5.9. Victimizacin en Colombia........................................................................................................................315

Captulo VI
Cuadro 6.1. Reporte global de disponibilidad de gobierno en lnea 2003-2004..........................................................355

XXIV

Siglas

AAU ACPM ACTI AFP AL&C ALADI ALCA ANDI ANH ANIF APEC Aptdea ARS BIC BID BM BNA BRIC CAN CAR CARICOM CCI CEPAL CER CGR CHIP CIF CLOPAD CMSI CNCyT CNS/ATM Coinfo Colciencias Compartel CONFIS

Autoridades Ambientales Urbanas Aceite Combustible para Motores Actividades de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Administradoras de Fondos de Pensiones Amrica Latina y el Caribe Asociacin Latinoamericana de Integracin rea de Libre Comercio de las Amricas Asociacin Nacional de Industriales Agencia Nacional de Hidrocarburos Asociacin Nacional de Instituciones Financieras Foro de Cooperacin Econmica de Asia Pacco Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act Administradoras de Rgimen Subsidiado Bienes de Inters Cultural Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Bolsa Nacional Agropecuaria Brasil Rusia India y China Comunidad Andina de Naciones Corporacin Autnoma Regional Comunidad del Caribe Corporacin Colombiana Internacional Comisin Econmica para Amrica Latina Certicado de Reduccin de Emisiones Contralora General de la Repblica Consolidador de Hacienda e Informacin Financiera Pblica Certicado de Incentivo Forestal Comits Locales de Prevencin y Atencin de Desastres Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa Comunicacin, Navegacin, Vigilancia / Gestin, Trnsito Areo Comisin intersectorial de polticas y gestin de la informacin Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa Compartir Telecomunicaciones Consejo Superior de Poltica Fiscal XXV

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CONIF Conpes Corpoica CPPS CPVM CRA CREPAD CRT CTI CyT DAAD (Alemania) DAF DAFT DAMA DANE DAS DBO DDE DDHH DDRS DDS DDS-GCV DDTS DDUPA DEE DEPP DGPM DIAN DIH DIMAR DJS DNP DTF EAE ECAES ECH ECLAC ECV ENDS ENH EPS EPSA ERON

Corporacin Nacional de Investigacin y Fomento Forestal Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria Consejo de Poltica para la Proteccin Social Caja Promotora de Vivienda Militar Comisin Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Bsico Comits Regionales de Prevencin y Atencin de Desastres Comisin de Regulacin de Telecomunicaciones Ciencia, Tecnologa e Investigacin Ciencia y Tecnologa Deutscher Akademischer Austausch Dienst Direccin de Apoyo Fiscal Departamento Administrativo de la Funcin Pblica Departamento Tcnico Administrativo del Medio Ambiente Departamento Administrativo Nacional de Estadstica Departamento Administrativo de Seguridad Demanda Biolgica de Oxgeno Direccin de Desarrollo Empresarial del Departamento Nacional de Planeacin Derechos Humanos Direccin de Desarrollo Rural Sostenible del Departamento Nacional de Planeacin Direccin de Desarrollo Social del Departamento Nacional de Planeacin Direccin de Desarrollo Social - Grupo de Calidad de Vida e Impacto de Programas Sociales del Departamento Nacional de Planeacin Direccin de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeacin Direccin de Desarrollo Urbano y Poltica Ambiental del Departamento Nacional de Planeacin Direccin de Estudios Econmicos del Departamento Nacional de Planeacin Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas del Departamento Nacional de Planeacin Direccin General de Poltica Macroeconmica del Departamento Nacional de Planeacin Departamento de Impuestos y Aduanas Nacionales Derecho Internacional Humanitario Direccin General Martima Direccin de Justicia y Seguridad Departamento Nacional de Planeacin Depsitos a Trmino Fijo Evaluaciones Ambientales Estratgicas Exmenes de Calidad de la Educacin Superior Encuesta Continua de Hogares Comisin Econmica para Amrica Latina Encuesta de Calidad de Vida Encuesta Nacional de Demografa y Salud Encuesta Nacional de Hogares Empresas Promotoras de Salud Empresa de Energa del Pacco Establecimientos de Reclusin del Orden Nacional

XXVI

siglas

ESAP ETB ETIS ETV FAER FAO FAZNI FCE Fedesarrollo FEM FGN Finagro FLIP FMI FNA FNC Fonade Fonpet G3 GAML GDS GEGAI GEI GIEA GNC GNL GPS GTL I+D IAD ICA ICBF ICETEX ICFES ICR Ideam IED IET IFS IGAC IIRSA IMD IMF Incoder Inderena

Escuela Superior de Administracin Pblica Empresa de Telfonos de Bogot Entidades Territoriales Indgenas Enfermedades Transmititidas por Vectores Fondo de Apoyo para la Energizacin de Zonas Rurales Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura Fondo de Apoyo Financiero para la Energizacin de las Zonas No Interconectadas Fondo de la Cultura Econmica Fundacin para la Educacin Superior y el Desarrollo Foro Econmico Mundial Fiscala General de la Nacin Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario Fundacin para la Libertad de Prensa Fondo Monetario Internacional Fondo Nacional del Ahorro Fondo Nacional del Caf Fondo Financiero de Programas para el Desarrollo Fondo de Pensiones de Entidades Territoriales Grupo de los Tres Grupos Armados al Margen de la Ley Gasto en Defensa y Seguridad Grupo de Estudios de Gobierno y Asuntos Internos Gases Efecto Invernadero Gestin Informatizada en la Empresa Agropecuaria Gobierno Nacional Central Gas Natural Licuado Gasto Pblico Social Gas Lquido Investigacin y Desarrollo ndice de Acceso Digital Instituto Colombiano Agropecuario Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior Incentivo de Capacitacin Rural Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales Inversin Extranjera Directa Indicador de Evacuacin Total Institute for Fiscal Studies Instituto Geogrco Agustn Codazzi Integracin de Infraestructura Regional Suramericana International Management for Development Fondo Monetario Internacional Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Instituto de Desarrollo Nacional de los Recursos Naturales Renovables

XXVII

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INDES Ingeominas INS INVIMA IPC IPSE IPU ISS IVA JAL LASPAU LLECE LTV MADR MAP MASC MAVDT MDL MEN MERPD MHCP Mipymes MPS MSF NAFTA NBI NRI NUIP NYSE OCDE OCyT OEA OECD OIT OMC OMS ONG ONU OSMI OTM PAI PBN PDA PDI PDM

Inter-American Institute for Social Development Instituto de Geociencias y Minas Instituto Nacional de Salud Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos ndice de Precios al Consumidor Instituto de Planicacin de Soluciones Energticas ndice de Primaca Urbano Instituto de Seguros Sociales Impuesto de Valor Agregado Juntas Administradoras Locales Latin American Scholarship Program of American University Laboratorio Latinoamericano de Estudios sobre la Calidad de la Educacin Loan to Value Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Minas Antipersona Mecanismos Alternativos de Solucin de Conictos Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Mecanismo de Desarrollo Limpio Ministerio de Educacin Nacional Misin para el Diseo de una Estrategia de Reduccin de la Pobreza y Desigualdad Direccin General de Poltica Macroeconmica Micro, Pequeas y Medianas Empresas Ministerio de Proteccin Social Medidas Sanitarias y Fitosanitarias North America Free Trade Agreement Necesidades Bsicas Insatisfechas ndice de Preparacin para Interconexin Nmero nico de Identicacin Personal New York Stock Exchange Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico Observatorio de Ciencia y Tecnologa Organizacin de Estados Americanos Organization for Economic Cooperation and Development Organizacin Internacional del Trabajo Organizacin Mundial de Comercio Organizacin Mundial de la Salud Organizacin No Gubernamental Organizacin de Naciones Unidas Observatorio del Suelo y del Mercado Inmobiliario Operadores de Transporte Multimodal Programa Ampliado de Inmunizaciones Producto Bruto Nacional Programa de Desarrollo Alternativo Programa de Desarrollo Institucional Planes de Desarrollo Municipales

XXVIII

siglas

PEA PEP PET PGN PIB PLEC PM PND PNDH PNUD POT PPA PRAP PST / PM PTF PTF PYME RCN REDI RG RSS RUNAV SAO SCADTA SENA SFV SGP SGSSS SIAC SICE Sigob SIN SINA SINAP SISBEN SISD SMLM SNAIPD SNCTI SNCyT SNFT SNIA SNIC SNIES SNPAD

Poblacin Econmicamente Activa Planes Especiales de Proteccin Poblacin en Edad de Trabajar Presupuesto General de la Nacin Producto Interno Bruto Planes Locales de Emergencia y Contingencia Planes de Manejo Plan Nacional de Desarrollo Programa Nacional de Desarrollo Humano Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Plan de Ordenamiento Territorial Paridad del Poder Adquisitivo Programa de Renovacin de la Administracin Pblica Partculas Suspendidas Totales / Material Particulado con tamao inferior a 10 micras Planicacin Tributaria y Financiera Productividad Total de Factores Pequea y Mediana Empresa Radio Cadena Nacional Recent Economic Development in Infraestructure Recursos Genricos Red de Solidaridad Social Redes Universitarias de Alta Velocidad Sustancias Agotadoras de Ozono Sociedad Colombo Alemana de Transporte Areo Servicio Nacional de Aprendizaje Sistema de Financiacin de Vivienda Sistema General de Participaciones Sistema General de Seguridad Social en Salud Sistema de Informacin Ambiental para Colombia Sistema Integral de Contratacin Electrnica Sistema de Indicadores de Gobierno Sistema Interconectado Nacional Sistema Nacional Ambiental Sistema Nacional de reas Protegidas Sistema de Identicacin de los Beneciarios a los Programas Sociales Sistema de Informacin Socio-demogrca Salario Mnimo Legal Mensual Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa e Innovacin Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo Sistema Nacional de Investigacin en Agricultura Sistema Nacional de Informacin Cultural Sistema Nacional de Informacin de Educacin Superior Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres

XXIX

visin colombia ii centenario: 2019

SPC SPI SPNF SPNN SPR SPS SPU SSPD SSR SST STEL SUIN SUNE SUR SVDU Telecom TES TGP TIC TIMSS TLC TPC UIT UNCDD Unesco UPME USAID UVR VIH VIS WEF ZIF ZNI

Sector Pblico Consolidado Sistema de Propiedad Intelectual Sector Pblico No Financiero Sistema de Parques Nacionales Naturales Sociedades Portuarias Regionales Sistema de Proteccin Social Servicio Postal Universal Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios Sistema Social de Riesgo Slidos Suspendidos Totales Subdireccin de Telecomunicaciones Sistema nico de Identicacin Nacional Sistema nico de Normas y Estndares Sistema nico de Registro Subdireccin de Vivienda y Desarrollo Urbano Empresa Nacional de Telecomunicaciones Ttulos de Tesorera Tasa Global de Participacin Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones Estudio Internacional de Tendencias en Matemticas y Ciencias Tratado de Libre Comercio Tera Pie Cbico Unin Internacional de Telecomunicaciones Convencin de las Naciones Unidas para la Deserticacin y la Sequa Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura Unidad de Planeacin Minero-Energtica US Agency for International Development Unidad de Valor Real Virus de la Inmunodeciencia Humana Viviendas de Inters Social World Economic Forum Zonas de Integracin Fronteriza Zonas No Interconectadas

XXX

Departamento Nacional de Planeacin: participantes en el proyecto Visin Colombia II Centenario


Director del Proyecto y editor del documento Santiago Montenegro Trujillo Subdirector del DNP Jos Leibovich Goldenberg Coordinador General del Proyecto Margarita Mara Rivera Clavijo Coordinador General del Documento Diego Bautista Ros Direccin de Desarrollo Agrario Ricardo Antonio Torres Carrasco Direccin de Desarrollo Empresarial Maria Isabel Agudelo Valencia Direccin de Desarrollo Social Jos Fernando Arias Duarte Direccin de Desarrollo Territorial Oswaldo Porras Vallejo Direccin de Desarrollo Urbano Julio Miguel Silva Salamanca Direccin de Estudios Econmicos Gabriel Armando Piraquive Galeano Direccin de Evaluacin de Poltica Pblica Manuel Fernando Castro Quiroz Direccin de Infraestructura Mara Constanza Garca Botero Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas Oswaldo Enrique Rodrguez Rodrguez Direccin de Justicia y Seguridad Andrs Dvila Ladrn de Guevara Direccin del Programa de Renovacin de la Administracin Pblica Mauricio Castro Forero Grupo de Poltica Ambiental y Desarrollo Sostenible Giampiero Renzoni Rojas Grupo de Comunicaciones y Relaciones Pblicas Luz Amparo Guerra Pea Asistentes del Coordinador General del Documento: Ana Mara Cadena Ruiz Alberto Jos Naranjo Ramos De la ocina de comunicaciones: Manuel Javier Luque Santos Ivn Osejo Villamil Silvia Ruth Castillo Tobn Yalile Giordanelli Fadul De la biblioteca: Nelson Sal Lpez Perilla

Este documento fue elaborado en concertacin con los Ministerios y los Departamentos Administrativos.

Agradecimientos

Visin Colombia II Centenario: 2019 fue concebida por el seor presidente de la Repblica desde su campaa presidencial. En agosto de 2004 solicit al Departamento Nacional de Planeacin (DNP) coordinar este ejercicio. El DNP prepar un borrador que fue presentado al seor presidente el 27 de diciembre de 2004, y al Consejo de Ministros el 14 de enero de 2005. A partir de entonces comenz el proceso de concertacin de metas y polticas al interior del gobierno, mediante la realizacin de reuniones y talleres que contaron con la activa participacin de los tcnicos del DNP y de cada uno de los ministerios. Posteriormente, el ejercicio fue enriquecido con la participacin de los ministros y directores de las entidades del gobierno. Uno de estos talleres tuvo lugar los das 5 y 6 de mayo en la Casa de Huspedes de Cartagena, con la presencia del seor presidente de la Repblica y cuatro ministros acompaados de sus equipos tcnicos. Desde el comienzo del ejercicio en 2004, el equipo coordinador del DNP acudi tambin a un destacado grupo de analistas, ex ministros, consultores internacionales y lderes polticos, de quienes recogi opiniones y puntos de vista sobre aquellas variables y necesidades de poltica que consideraban crticas para la elaboracin de esta propuesta. Con ellos se realizaron talleres para la discusin de diversos temas. Este trabajo se beneci tambin de la literatura tcnica y de poltica econmica y social preparada por el gobierno, los centros de investigacin y la academia. Un documento que fue particularmente importante y, por su rigurosidad, pionero en Colombia fue el artculo Colombia en los prximos veinte aos. El pas que queremos, elaborado

por Rudolf Hommes en colaboracin con Marcela Umaa, publicado en marzo de 2005 por el Departamento Nacional de Planeacin, pero escrito en el ao 2004. Ellos ayudaron a motivar la idea de este proyecto y les estamos agradecidos. Queremos tambin agradecer a varias instituciones que invitaron al director de Planeacin Nacional a presentar conclusiones preliminares de este documento. En primer lugar a ANIF y Fedesarrollo en el Seminario de previsin macroeconmica y sectorial Colombia en 2005: perspectivas y proyecciones econmicas, llevado a cabo el pasado 10 de febrero; a la Asamblea General de Aliados de la Cmara Colombiana de Infraestructura (CCI) liderada por Juan Martn Caicedo, llevada a cabo el 10 de marzo en Medelln, donde tuvo lugar la presentacin de la conferencia Enfoque del gobierno sobre infraestructura en el Plan Visin Colombia 2019; y a Conexin Global, que en cabeza de Carlos Eduardo Arango organiz, el 21 de abril en Medelln, el encuentro Hacia dnde va Colombia. Una mirada integral del pas al 2019. Asimismo, queremos destacar el apoyo dado por Juan Manuel Santos, quien desde la Fundacin Buen Gobierno organiz el conversatorio Comentarios y reexiones sobre el papel del Estado en el marco del Plan Visin Colombia 2019 y los objetivos del Milenio 2015, evento llevado a cabo en Bogot el 27 de abril. En esta ocasin, las reexiones y sugerencias de Miguel Urrutia, Daniel Castellanos, Felipe Barrera, Hugo Lpez, Jairo Nez, Juan Camilo Crdenas, Juan Carlos Echeverri, Juan Carlos Ramrez, Juan Mauricio Ramrez, Juan Ricardo Ortega, Luis Hernando Barreto y Camilo Fidel Lpez fueron tiles para nuestros propsitos.

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Nuestros agradecimientos al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo que, junto con Agenda Interna, invit al Departamento Nacional de Planeacin a hacer una presentacin en el V Encuentro Emprendedores de Colombia, llevado a cabo el 3 de mayo. Agradecemos a Roberto Junguito, presidente de Fasecolda, por invitarnos a la XIV Convencin Internacional, Seguros 2005 evento que fue llevado a cabo en la ciudad de Cartagena el pasado 6 de mayo, y que cont con la participacin de Carlos Holgun, Mauricio Pimiento, Mauricio Crdenas, Guillermo Perry y Roberto Junguito. Los comentarios expresados en el marco del panel Prospectiva del pas en el ao 2019 enriquecieron ampliamente esta propuesta. A Carlos Angulo, rector de la Universidad de los Andes, por la invitacin a participar en la conferencia Egresados Uniandes Europa 2005, llevada a cabo en Londres el 21 de mayo, en la que fue presentada la ponencia Colombia del futuro y nuestro papel en ella. Tambin los aportes y recomendaciones presentados en los foros organizados por el DNP en mayo 26 y junio 2, donde se discutieron las reformas polticas requeridas al ao 2019, y fue posible recopilar sustanciales comentarios de Eduardo Pizarro, Fernn Gonzlez, Juan Fernando Londoo, Daniel Castellanos, Diego Restrepo, Elizabeth Ungar y Francisco Leal, entre otros. A Ecopetrol, institucin que nos invit a participar en la Primera convencin de clientes de Ecopetrol llevada a cabo el 9 de junio en Bogot. La colaboracin adicional de personas especializadas y conocedoras de Colombia, que nos acogieron en sus instituciones o asistieron a desayunos y almuerzos de trabajo en el DNP, debe ser especialmente reconocida. Sus sugerencias, pensamientos y visiones fueron fundamentales para el enriquecimiento y la pluralidad del libro. Por ello agradecemos a Alfredo Carvajal, Antonio Celia, Fernando Cepeda, Sergio Clavijo, Humberto de la Calle, Gabriel Duque, Andrs Echavarra, Mara del Rosario Guerra, Carlos Mario Giraldo, Eduardo Lora, Antanas Mockus, Armando Montenegro, Enrique Pealosa, Guillermo Perry, Eduardo Pizarro, Rudolf Hommes, Luis Guillermo Plata, Carlos Esteban Posada, Carmen Elisa Flrez, Eduardo Posada, Juan

Carlos Ramrez, Juan Manuel Santos, Jos Rafael Toro, Antonio Urdinola, Ramiro Valencia Cossio, Nayib Neme, Luis Carlos Villegas, Margarita Zuleta, David Ren Moreno, Gustavo ngel Meja, Francisco Armando Arias, Jos Abigal Lozano y Mario Alberto Palacios. La participacin de consultores especializados como Eduardo Uribe, en los temas de desarrollo sostenible; Carlos Baln y Mauricio Ferro, en sociedad informada; Diego Restrepo, en modelo democrtico; y Efran Snchez, en cultura ciudadana, fue muy valiosa. Estas colaboraciones fueron posibles gracias a la contribucin de la Fundacin Terpel, el Fondo de Prevencin Vial y el Banco Interamericano de Desarrollo, con los que estamos muy agradecidos. Un especial reconocimiento merece la Corporacin Andina de Fomento (CAF) que ha prestado en forma permanente un valioso apoyo para la realizacin de esta iniciativa y sin la cual difcilmente habramos logrado entregar hoy el producto de tantos meses de esfuerzo. Queremos tambin expresar nuestro agradecimiento a Francisco Santos, vicepresidente de la Repblica, por participar activamente en la denicin de las metas que sobre derechos humanos, justicia, mares y sociedad informada aparecen en este documento. Un reconocimiento muy especial a los directores tcnicos, subdirectores y tcnicos del DNP por su dedicacin y entusiasmo a este esfuerzo que represent una carga adicional a un trabajo de por s extremadamente pesado y complejo. A Paula Acosta y Gelkha Buitrago por su ayuda en la ltima etapa de este documento. A nombre de Margarita Rivera coordinadora general del proyecto Visin Colombia II Centenario: 2019, y Diego Bautista coordinador general del documento quiero agradecer a todas las personas, dentro y fuera del gobierno, y a las instituciones que nos aportaron sus ideas, sugerencias y crticas. No sobra decir que, como director del proyecto y editor de este documento, los errores, las incoherencias, inconsistencias y contradicciones que aqu aparezcan son de mi exclusiva responsabilidad. Santiago Montenegro Trujillo

Prlogo

En 2010 los colombianos conmemoraremos un hito de nuestra historia: los 200 aos del llamado Grito de Independencia. Ese suceso heroico, protagonizado por el pueblo de Santaf, abri las compuertas para acceder a la independencia denitiva, instaurar el Estado de derecho e implantar las libertades pblicas. Nueve aos despus, en 2019, conmemoraremos el triunfo de la Batalla de Boyac, momento denitivo de consolidacin de nuestro proceso fundacional. Ambos eventos nos incitan a que pensemos en una visin de Colombia a mediano y largo plazo. Visin Colombia, Segundo Centenario propone unas metas ambiciosas en paz, justicia social, infraestructura, calidad de vida, productividad, competitividad, consolidacin de la democracia pluralista, democracia de libertades no retricas sino efectivas. Este documento debe servir para que se vaya creando una conciencia poltica en toda la ciudadana de la patria, que nos ayude a entender que los pases no pueden vivir de bandazo en bandazo, pasando de un plan cuatrienal de desarrollo a otro plan cuatrienal de desarrollo y generalmente con desconocimiento del anterior. El pas necesita lneas de continuidad. Por supuesto, esas lneas fundamentales no pueden ser impuestas; hay que construirlas generando conviccin en el cuerpo social. De ah la importancia de empezar la tarea de persuasin con los colombianos alrededor de la discusin de la visin de largo plazo para nuestra patria. Las metas van de la mano con las del documento Objetivos de Desarrollo del Milenio (2015) suscrito por los pases miembros de las Naciones Unidas: unas

que son muy grandes para el 7 de agosto de 2019, acompaadas de otras metas parciales pero tambin muy exigentes para el 20 de julio de 2010. Tenemos varias nalidades. Cito tres: que lo cotidiano no nos absorba, no nos prive de tener la visin de largo plazo. Que los propsitos de largo plazo nos aviven nuestras responsabilidades como integrantes de ese ser social que es la Nacin colombiana. Y que el pas, a pesar de la denicin constitucional de trabajar con planes cuatrienales de desarrollo, piense en la necesidad de contar con puentes que vinculen un plan con el otro; con hilos conductores que se le entreguen a la ciudadana, al nuevo Gobierno, al nuevo Congreso; para que aquello que se ha discutido y pensado con el colectivo nacional imponindonos una mirada de largo plazo no se deseche al adoptar un plan cuatrienal de desarrollo, sino que sirva de punto de reexin as ese plan se revise y nuevamente se discuta. Por supuesto, unas metas ambiciosas para una nacin con tantas dicultades de empleo, limitaciones scales, con tantos problemas sociales de miseria y de pobreza, exigen que los colombianos trabajemos mucho, de muy buena fe y con mayor intensidad cada da. Dentro de las tareas encabeza como primera, como prioritaria, la Revolucin Educativa. Ella debe ser una constante de la vida colombiana para ir logrando las otras metas. Si se coronan los propsitos de la Revolucin Educativa llegaremos a niveles superiores de productividad y competitividad, que son los supuestos para aumentar el ingreso y mejorar su distribucin. La Revolucin Educativa tiene varios elementos. Hay uno que es un elemento ideolgico y de com-

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portamiento: lograr que los colombianos estudien y trabajen toda la vida. Lo queremos hacer a travs de la expansin de la cobertura y mejoramiento de la calidad basada en el estmulo a los mejores y de la redenicin de los contenidos y programas. Otra meta de Colombia para los aos que vienen es la incursin dinmica en la economa mundial. Una nacin con 44 millones de habitantes, que necesita crear urgente y masivamente empleo bien remunerado y con seguridad social, tiene que buscar mercados. Colombia cuenta con recursos gigantescos e inexplorados. Para emplear productivamente todos esos recursos capital, trabajo y recursos naturales como tierra, localizacin geogrca, aguas y paisaje tenemos que mirar hacia los mercados internacionales, particularmente con aquellos bienes y servicios en los cuales tenemos ventajas comparativas para agregarles valor y transformarlos en ventajas competitivas. El ensanche del mercado interno depender del xito en la erradicacin de la pobreza que incluya como sujetos ms dinmicos de la economa a los compatriotas excluidos. Captulo especial tiene la visin de largo plazo para la construccin de un Estado eciente al servicio de los ciudadanos, incluyendo el fortalecimiento del proceso de descentralizacin. Los avances en democracia directa hay que consolidarlos todos los das, muy especialmente a nivel local. Para ello, este gobierno, con la Seguridad Democrtica, se ha propuesto dar todas las garantas a los alcaldes, gobernadores, concejales y diputados ya elegidos y

tambin a todos aquellos que en el futuro aspiren a otros cargos de eleccin popular. Con este documento esperamos comenzar un frtil proceso de discusin con los partidos y movimientos polticos, con los sectores sociales, las regiones, la academia y los gremios, para llegar a una visin de Colombia que deber ser, no de gobierno, sino de Estado. Ms all de las diferencias ideolgicas, polticas, intelectuales consustanciales a toda sociedad abierta y democrtica, como es la nuestra debemos ponernos de acuerdo en torno a unos puntos fundamentales sobre el pas que queremos. Eso es posible y vamos a lograrlo! En cada nueva hora debemos proceder con el nimo resuelto de quien empieza la jornada, porque cualquier logro difcil siempre termina siendo minsculo en comparacin con la magnitud de las necesidades de esta gran Nacin. Miramos con ilusin a la generacin de los jvenes, porque su preparacin, franqueza y el fuego de las dicultades nacionales que han fundido su formacin los convierte en el punto de quiebre para avanzar hacia una nacin con transparencia, crecimiento vigoroso, equidad sin egosmo, calor de hogar sin cicatrices y pan sin llanto. Esa generacin intermedia es la que se aplicar de lleno a concretar las metas del 2019. Nosotros abrimos el camino; los jvenes y los nios de hoy rematarn la faena. lvaro Uribe Vlez Presidente de la Repblica de Colombia

Introduccin y resumen

El 7 de agosto de 2019 Colombia celebrar dos siglos de vida poltica independiente. sta es una fecha histrica y simblicamente muy importante que invita a una reexin profunda sobre nuestro pasado y nuestro presente; sobre nuestros logros y debilidades; sobre nuestros aciertos y nuestros errores; pero, ante todo, sobre nuestras potencialidades y nuestro futuro. Con Visin Colombia II Centenario: 2019, el gobierno del presidente lvaro Uribe Vlez quiere proponer una amplia discusin entre los partidos y movimientos polticos, la academia, los gremios, la dirigencia regional, los sectores sociales y los ciudadanos, sobre cmo deber ser Colombia cuando conmemore dos siglos de vida poltica independiente. Por eso, aunque sta es una propuesta que se origina en el gobierno, el objetivo es que despus de esta amplia discusin sea posible construir una propuesta, no de gobierno, sino de Estado. Ms all de las diferencias polticas e ideolgicas consustanciales a una sociedad abierta y democrtica, como la nuestra, los colombianos debemos y podemos ponernos de acuerdo en unas metas fundamentales y en unas polticas para lograrlas. Este documento propone una visin de mediano y largo plazo, por lo que explcitamente evita entrar en el anlisis de la coyuntura y en la discusin sobre los resultados de las polticas del actual o de los anteriores gobiernos. Este libro es un punto de partida y no de llegada, un punto de referencia y un instrumento til para ordenar una discusin que lleve a los colombianos a construir propuestas y plantear soluciones para el pas que queremos en el segundo centenario.

DOS PRINCIPIOS RECTORES Y CUATRO GRANDES OBJETIVOS

La visin del segundo centenario se sustenta en unos principios que deben orientarnos dentro del marco del Estado Social de Derecho establecido en la Constitucin hacia el tipo de sociedad que planteamos para 2019. Estos ideales ticos que deben guiar la propuesta de pas hacia la conmemoracin de los dos siglos de vida poltica independiente son dos: Consolidar un modelo poltico profundamente democrtico, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y fraternidad. Aanzar un modelo socioeconmico sin exclusiones, basado en la igualdad de oportunidades y con un Estado garante de la equidad social. Estos dos principios son deseables y alcanzables y se desarrollan en cuatro grandes objetivos: Una economa que garantice mayor nivel de bienestar. Una sociedad ms igualitaria y solidaria. Una sociedad de ciudadanos libres y responsables. Un Estado al servicio de los ciudadanos. Para el logro de estos cuatro objetivos se han propuesto estrategias, en las cuales se incluyen breves diagnsticos y se plantean metas especcas y acciones para lograrlas. Para el desarrollo de cada meta se denieron lneas de base la situacin actual de cada variable con la informacin disponible ms reciente. Adems se tuvieron en cuenta las condiciones sectoriales, las proyecciones de crecimiento de la poblacin y los cambios esperados en su estructura; las proyecciones de necesidades futuras de recur-

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sos para cada estrategia y las restricciones generales scales, de balanza de pagos y nancieras. De esta forma, se lleg a una propuesta que puede ser considerada ambiciosa, pero que es realizable bajo un escenario de crecimiento que Colombia debe y puede lograr. Sin pretender creer que es posible inventar un nuevo pas, para el segundo centenario Colombia deber haber avanzado signicativamente en todos los campos. Mucho antes de 2019, Colombia habr consolidado la paz y deber ser una realidad, a lo largo y ancho del territorio el deseo de Daro Echanda de un pas en el que sea posible pescar de noche. Este derecho de los colombianos a vivir en paz se deber plasmar en una tasa de homicidios de 8 por 100.000 habitantes, inferior al promedio que hoy tiene Amrica Latina y muy cercana al de los pases desarrollados. Con un pas seguro y con una economa dinmica creciendo a 6% por ao el objetivo primordial de la poltica gubernamental deber estar orientado a una reduccin drstica de la pobreza, la eliminacin de la indigencia y la ampliacin de la igualdad de oportunidades. La pobreza, medida con subsidios, que hoy se sita en 45%, deber caer a 15%, y la indigencia deber reducirse a 6%. Igualmente, las coberturas en educacin el instrumento fundamental para lograr la igualdad de oportunidades debern ser universales, prestando un especial cuidado al logro de 100% de cobertura en la educacin preescolar, que hoy en da tiene una tasa muy baja, 44%. La igualdad de oportunidades deber tambin plasmarse en el acceso a los bienes y servicios pblicos que las personas utilizan en su tiempo de trabajo o en su tiempo libre, como por ejemplo, el espacio pblico. El logro de estas metas no ser posible si no se contina y profundiza la reforma del Estado para que ste sea verdaderamente eciente y al servicio de los ciudadanos. En 2019, el Estado deber estar funcionando completamente por resultados y el proceso de descentralizacin habr madurado con una completa denicin de competencias entre la Nacin y los entes territoriales. La eciencia del Estado deber reejarse tambin en una poltica exterior con la cual Colombia aproveche plenamente

su localizacin estratgica para convertirse en un pas articulador de bloques en el hemisferio y para estrechar sus relaciones con Europa y con Asia. El Estado eciente ser tambin un papel crucial para que Colombia consiga estndares adecuados de generacin, difusin y uso de informacin por parte de sus ciudadanos. El logro de las metas sociales, de seguridad y de eciencia del Estado, requiere que Colombia alcance una economa dinmica como base material para hacerlas realidad. Por ello, hacia 2019, el tamao del PIB deber ser dos veces ms grande que el de hoy; la economa deber estar creciendo a 4,5% a partir de 2008, 5% a partir de 2010 y 6% despus de 2013, para lo cual la inversin deber elevarse gradualmente a 25% y el ahorro a 24% del PIB. Hacia esa fecha, el pas deber estar comercialmente vinculado al mundo y con su infraestructura de transporte, energa y comunicaciones, fsicamente integrado a Centro y Suramrica. Cuando se conmemore el segundo centenario habr ms de once millones de empleos nuevos y la tasa de desempleo deber haber cado a 5%; se debern haber sembrado dos millones de hectreas adicionales entre cultivos temporales y de tardo rendimiento y la produccin agropecuaria pasar de 30 a 57 millones de toneladas, con aumentos signicativos de productividad en todos los productos. El crecimiento de la economa se sustentar con base en el descubrimiento, innovacin y diferenciacin de bienes y servicios, para lo cual es imprescindible no slo la ampliacin de la cobertura y el mejoramiento de la calidad de la educacin, sino un incremento muy grande de la inversin en ciencia y tecnologa, que deber llegar a 1,5% del PIB en 2019, la mitad de la cual debe corresponder al esfuerzo del sector privado. Para el planteamiento de las metas, las estrategias y las polticas para lograrlas, este ejercicio tuvo en cuenta una serie de consideraciones metodolgicas y unos criterios de poltica gubernamental, particularmente en los sectores sociales. En cuanto a las consideraciones metodolgicas, en primer lugar, este documento se elabor teniendo en cuenta tanto teoras econmicas, polticas, sociales como la historia de Colombia. En este sentido, las arma-

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ciones que se realizan y las conclusiones a las que se llegan y proponen se alimentan tanto de marcos tericos como histricos y de la experiencia concreta de muchas personas en el ejercicio de gobierno. As, las conclusiones estn, en la medida de lo posible, sustentadas con cifras que comparan el presente con el pasado y la situacin actual de Colombia con la de otros pases. En segundo lugar, el anlisis y las conclusiones de este documento no son ni pretenden ser neutrales. No es un documento que llega a unas metas teniendo en cuenta unas supuestas condiciones objetivas de comportamiento de las personas, las empresas o el gobierno. Este ejercicio no hace parte de la llamada prospectiva, porque sus autores no creen que el futuro se pueda predecir o que existan leyes que determinan el curso de la historia de Colombia o de cualquier otra sociedad, e incluso de algn aspecto de la realidad. Por el contrario, aqu se proponen unas metas por conviccin poltica como una drstica reduccin de la pobreza y se analizan las estrategias y acciones necesarias para obtenerlas, se hace una invitacin a los colombianos a que nos pongamos de acuerdo para lograrlas y, por supuesto, se tiene la conviccin de que es posible alcanzarlas. La visin del segundo centenario tambin se construy teniendo en cuenta unos criterios de poltica que debern guiar las acciones para el logro de las metas planteadas, particularmente en los sectores sociales. En primer lugar, aprendiendo de la experiencia de varios pases y tras aos de implementacin de las polticas del llamado Consenso de Washington con diferente grado de intensidad, en cada pas, hoy es claro que la economa de mercado y la democracia son condiciones necesarias mas no sucientes para lograr resultados sociales. La poltica gubernamental debe entonces considerar no slo la parte cuantitativa del crecimiento, sino tambin su componente cualitativo y plantear estrategias explcitas para alcanzar las metas sociales. En segundo lugar, y relacionado con el anterior, el crecimiento no debe considerarse como un objetivo en s mismo, sino como un medio para alcanzar las metas de calidad de vida y bienestar de la poblacin.

En tercer lugar, la solucin a los problemas sociales no es exclusivamente tcnica o de recursos; es sobre todo poltica e institucional. Tanto o ms importante que el monto de los recursos destinados a lograr las metas es adecuar la normatividad, los marcos regulatorios, los arreglos institucionales y obtener los consensos necesarios para implementar las polticas con efectividad. En cuarto lugar, el xito de las polticas pblicas depende de la existencia permanente de programas de evaluacin del gasto que aseguren la eciencia, ecacia y mayor impacto de las inversiones pblicas. Las decisiones para crear, ampliar, suspender o modicar programas y asignaciones presupuestales deben tomarse con suciente informacin. sta debe ser de calidad, no slo para poder evaluar la efectividad del gasto, sino sobre todo para eliminar las grandes brechas y asimetras de informacin que existen entre la opinin pblica, el gobierno y los grupos de inters organizados.
DE DNDE VENIMOS

Para plantear la visin del segundo centenario este documento analiza el punto de partida: dene unas lneas de base a partir de las cuales propone las metas, estrategias, programas y polticas para 2010 y para 2019. Pero el documento hace algo ms, comienza por resaltar los logros histricos del pas en trminos institucionales, econmicos y sociales porque, pese a todas las dicultades que hemos enfrentado, la de Colombia no es una historia de fracasos y desastres. Las instituciones republicanas y la democracia, destacables a nivel internacional, deben ser un motivo de orgullo para los colombianos. Aunque el pas carece de una buena tradicin de estudios de historia poltica por razones que es difcil precisar, los departamentos de ciencia poltica y de historia de las universidades colombianas han reemplazado, errneamente, la historia poltica por la historia de la violencia es posible resaltar que Colombia tiene una de las tradiciones electorales ms largas del continente y del mundo; que el pas ha sido gobernado por civiles y que esos civiles han hecho un uso limitado del poder. Mientras en muchos pases del continente predo-

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minaron durante largos perodos los dictadores, los regmenes militares y, en general, los gobiernos por la fuerza, en Colombia ha sido tan fuerte la tradicin civilista de nuestras instituciones que el poder ha llegado incluso a caracterizarse, para algunos perodos, como el poder de la gramtica. A estas caractersticas positivas de Colombia se debe agregar otra que sorprende an ms en tiempos tan polticamente voltiles en la regin, y que constituye la prueba cida de la democracia: en Colombia las fechas electorales son predecibles pero los resultados no lo son. Estas caractersticas de las instituciones republicanas, presentes desde los inicios de nuestra historia independiente, se ampliaron de manera considerable en las ltimas dcadas del siglo XX, a travs del establecimiento de la eleccin popular de alcaldes en 1986 y de gobernadores en 1991. A esto se sum la reforma constitucional que, en ese mismo ao, incorpor otros mecanismos de participacin popular como el referendo, el cabildo abierto y la tutela, amn de otras instituciones que profundizaron la descentralizacin y la autonoma. En el campo social, cuando el anlisis se ampla ms all de unos pocos aos o acaso una dcada, y se miran las tendencias del largo plazo, se pueden constatar los enormes avances respecto al pas que vivieron nuestros abuelos y bisabuelos. Aunque no contamos con informacin conable para la poca de la Independencia, sabemos que al despuntar el siglo XX la esperanza de vida al nacer de los colombianos era tan slo 37 aos; hoy es 72. Hace 50 aos, los colombianos mayores de 15 aos apenas haban cursado en promedio 2,2 aos de estudios; hoy estudian 7,6 aos. A comienzos del siglo pasado, la mortalidad infantil alcanzaba 204 por mil nios nacidos vivos; hoy es 24,4. Reejando el progreso material del pas, es sorprendente conocer que la estatura de los colombianos aument, entre 1910 y 2000, ms que la de los japoneses, pasando de 1,63 m a 1,71 m para el caso de los hombres y de 1,50 a 1,58 m para el de las mujeres. Esta estadstica es especialmente signicativa si se tiene en cuenta que cada centmetro adicional es equiparable a diez aos de desarrollo.

La pobreza medida a travs de ndices como el de calidad de vida o el de necesidades bsicas insatisfechas ha mejorado continuamente. Incluso la pobreza calculada a travs de los ingresos ha disminuido, pese al elevado deterioro que experiment a nales de los aos noventa. Hacia 1900 la pobreza se estima en 92%, en 1950 haba bajado a 85% y para 2004 el nivel de pobreza en el pas es de 52,6%, pero an con amplias diferencias regionales. El signicativo mejoramiento en los niveles de vida de los colombianos fue en parte posible gracias al avance en las condiciones materiales que propici la economa nacional. El desarrollo econmico mejor la situacin en la que viva una importante proporcin de la poblacin colombiana, que pas de 4,7 millones al comenzar el siglo XX a unos 45,3 millones en 2004. Desde comienzos de siglo, el producto interno bruto se multiplic por cien y el ingreso per cpita por nueve. Desde mediados de la dcada de 1930, la economa slo se contrajo en un ao, 1999. Adems, el pas se ha caracterizado por tener un crecimiento que, sin ser excepcionalmente alto a nivel internacional, ha sido muy estable. Como otros pases que dependen de la exportacin de bienes primarios, Colombia recibi considerables choques externos y, aun as, mantuvo su estabilidad. El pas evit contracciones econmicas sbitas, hiperinaciones y crisis de la deuda externa que, en general, golpearon duramente muchas economas en desarrollo a lo largo del siglo XX. Colombia no perdi, por el contrario gan la dcada de los ochenta: junto con Kenya fue el nico entre todos los pases del mundo en desarrollo que en los ochenta continu honrando sus obligaciones externas, sin siquiera reestructurar su servicio de la deuda. En muchas otras reas el pas tiene logros para mostrar. Por solo mencionar algunos, vale decir que Colombia se ha distinguido en la Sociedad de Naciones por haber consolidado una prensa libre e independiente y por ser uno de los pases incluyendo los industrializados donde la mujer ha alcanzado las ms altas posiciones en cargos pblicos y privados. Hombres y mujeres del pas se han distinguido y han logrado honores a nivel mundial en las artes, las ciencias, el deporte y la msica.

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Es claro entonces que, en una visin de largo plazo, los avances de Colombia han sido importantes, especialmente si se tiene en cuenta que en las ltimas dcadas stos se obtuvieron en un contexto de inseguridad y violencia, propiciado por la expansin de los cultivos ilcitos y el narcotrco. El que las instituciones republicanas y la democracia hayan sobrevivido a los carteles de la droga y al crecimiento de los grupos alzados en armas, nanciados por actividades ilcitas; que los indicadores sociales hayan experimentado una continua mejora; y que la economa haya podido expandirse en condiciones tan difciles, son una muestra de las fortalezas y el potencial del pas y sus instituciones.
DNDE ESTAMOS

Pese a todos los avances, existen an grandes brechas dentro del pas. Son preocupantes las enormes desigualdades en los servicios sociales, en el acceso a servicios pblicos y en el desarrollo de la infraestructura de las zonas urbanas y rurales. Para dar algunos ejemplos, se pueden mencionar las diferencias educativas existentes entre el campo y la ciudad. En 2003 los colombianos de 15 aos y ms estudiaron en promedio 7,6 aos; sin embargo, los habitantes de las zonas rurales slo alcanzaron niveles de 4,9 aos, frente a 8,5 aos promedio en las zonas urbanas. Asimismo, mientras la cobertura de agua potable alcanz 99% en Bogot, en los municipios del Pacco slo fue de 45%. Las brechas entre hombres y mujeres son igualmente preocupantes: mientras la tasa de desempleo de los primeros es de 10,6%, la de las segundas alcanza 17,7%, con el agravante de que, para igual capacitacin, los hombres reciben remuneraciones salariales signicativamente mayores que las mujeres. Nuestro pas se ha quedado adems rezagado en muchas reas respecto a otros pases, incluso en el contexto latinoamericano. En niveles de ingreso per cpita Colombia est por debajo de los llamados pases de ingresos medios: segn datos del Banco Mundial, para el perodo 1990-2002 el PIB per cpita del pas fue, en promedio, de US$2.288, frente a la media de US$4.655 para dicho grupo de pases. El promedio de los pases de ingresos altos,

por su parte, fue de US$30.450 para el mismo perodo. Adems de contar con menores ingresos, la distribucin en el pas es muy desigual. De hecho, junto con Brasil y Chile, Colombia presenta uno de los niveles ms altos de desigualdad en los ingresos entre los pases en desarrollo medidos a travs del coeciente de Gini. Asimismo, las tasas de escolaridad del pas presentan importantes rezagos: mientras los pases avanzados tuvieron una tasa de escolaridad para el nivel preescolar de 90,4% entre 1990 y 2002, en Colombia slo alcanzamos 44,9%. Entre otros indicadores representativos, segn la UIT, mientras en los pases avanzados existen ms de 50 telfonos mviles por cada 100 habitantes, en Colombia slo hay 33. Nuestra infraestructura de carreteras y de puertos, pese a los avances de los aos recientes, dejan an mucho que desear. Lo mismo sucede con nuestras estadsticas institucionales, en trminos del cumplimento de la ley y de la estabilidad de los contratos que, pese a la recuperacin de los ltimos aos, explican por qu las tasas de inversin privada y extranjera no han sido ms altas.
TRES CONDICIONES DETERMINANTES

Para el logro de los cuatro objetivos antes mencionados, Colombia deber asimilar tres condiciones que, inexorablemente, determinarn su desarrollo: Un mundo en transformacin. Un territorio privilegiado. Una poblacin en transicin. En primer lugar, Colombia debe entender y adaptarse a los cambios dramticos que tienen lugar en la economa mundial. Desde nales del siglo XIX, cuando dos grandes reas econmicas nuevas los Estados Unidos y Australia se incorporaron a la economa mundial, el planeta no haba experimentado un proceso semejante al fenmeno que se observa desde hace ya algunos aos con China, India y Rusia. China es ya la segunda economa del mundo e India la cuarta (medidas en paridad del poder adquisitivo); dentro de 15 aos China ser la primera. Hoy en da, el ingreso per cpita de China es una octava parte del de los Estados Unidos y, si dentro de 50 aos esa brecha se reduce a la mitad, China

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estar generando un ingreso anual equivalente a 40 trillones de dlares, cuatro veces el tamao del PIB de los Estados Unidos en la actualidad. Como consecuencia de estos procesos, los precios de los bienes bsicos continuarn subiendo, al igual que los de los bienes de capital. Por su parte, los precios relativos de los bienes intensivos en mano de obra bajarn debido a su abundancia en esos pases. La inversin de China, India y los otros pases asiticos aumentar ya lo est haciendo, no slo dentro de sus pases sino en el resto del mundo. Esto como respuesta a la necesidad de abastecerse de insumos y materias primas, pero tambin para competir en grandes mercados externos. En este contexto, las oportunidades para la economa colombiana sern enormes y no estarn restringidas a la existencia de relaciones directas con el mercado chino, indio o ruso. Por ejemplo, a causa de la bonanza en la construccin que experimenta China, el precio del cemento ha subido considerablemente y, gracias a ello, Colombia est exportando a Estados Unidos dos millones de toneladas, que representan 10% de las importaciones totales de cemento de ese pas. Un proceso semejante suceder con muchos otros bienes bsicos, minerales y productos agrcolas, cuya demanda est creciendo y, en consecuencia, tambin lo estn haciendo sus precios. La importancia de estos procesos de transformacin no se limita a lo que sucede en los mercados de China o India; sus efectos se vern ya se estn viendo sobre la economa mundial en su conjunto. El reto para Colombia es entonces apropiarse de las oportunidades que se estn generando. En segundo lugar, es importante tener claro que Colombia slo se beneciar de las oportunidades de esta expansin de la economa mundial si aprovecha plenamente las condiciones, variedad y situacin geogrca de su territorio, a la vez que asimila los costos que ste le genera para proveer ciertos bienes pblicos como gobernabilidad y seguridad. El territorio de Colombia genera benecios, pero tambin costos. La estrategia econmica debe ser consistente con la extraordinaria localizacin de Colombia, con sus dos ocanos, sus fronteras, su carcter de pas

ecuatorial intertropical, sus minerales, sus ros y su diversidad climtica. La economa deber incorporar plenamente y emplear ecientemente todos los recursos con que cuenta el pas; adems de capital fsico y trabajo, Colombia dispone de recursos naturales como la tierra, los minerales, la localizacin, el paisaje y el talento humano. La integracin a una economa mundial en expansin requiere utilizar recursos que histricamente jams se aprovecharon y emplear de forma eciente otros, inadecuadamente utilizados, a causa de la tendencia de la economa nacional a volcarse sobre el pequesimo mercado interno. El incremento en la productividad es una de las consecuencias ms bencas del comercio internacional para pases que, como Colombia, han estado histricamente aislados de la economa mundial. Por esa razn, este documento le presta una atencin especial a la importancia de consolidar el mercado externo colombiano con base en el desarrollo de sectores con gran potencial. El sector agropecuario es uno de ellos. Su desarrollo se deber basar en el aumento del rea sembrada, la recomposicin del uso de la tierra de acuerdo con su verdadera vocacin, el aumento de la productividad y en la agregacin de valor. Por razones econmicas, de progreso social y de seguridad, el desarrollo de Colombia pasa necesariamente por el campo. En el sector agropecuario, como en otros, Colombia tiene ventajas comparativas que debe utilizar productivamente, agregando valor a los productos y servicios de exportacin, a travs de la innovacin tecnolgica, la diferenciacin de los productos y los llamados encadenamientos hacia adelante y hacia atrs, generando por esta va ventajas competitivas que le permitirn una insercin exitosa en los mercados externos. Aprovechadas adecuadamente, las caractersticas del territorio son un gran activo que Colombia debe aprovechar a plenitud. Pero el territorio que tenemos, con una de las geografas ms abruptas del planeta y con unas fronteras interiores, en gran medida determinadas por el hecho de que casi 50% del territorio est an cubierto de bosques, genera dicultades enormes para la provisin de bienes y servicios pblicos como seguridad y justicia. Este

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introduccin y resumen

documento presta por tanto particular atencin a las implicaciones del territorio en la gobernabilidad, en el medio ambiente y, por supuesto, en la economa y la infraestructura. Finalmente, Colombia debe asumir una tercera condicin que determinar sus posibilidades de desarrollo para el futuro: los cambios demogrcos. En 2019 el pas tendr diez millones de habitantes ms, una poblacin que en promedio ser ms vieja y que vivir, en una mayor proporcin, en las reas urbanas. Los habitantes del pas demandarn un nmero creciente de cupos escolares, servicios de salud, viviendas, zonas verdes en las ciudades y pagos de pensiones, dentro de una larga lista de servicios. Esa poblacin adicional ejercer tambin ms presiones sobre los recursos pblicos y, por lo tanto, la llegada de nuevos ciudadanos ser un motivo ms para que el sector pblico propenda por mejorar la calidad del gasto y por unas cuentas scales equilibradas y sostenibles durante los prximos aos. Teniendo en cuenta entonces las tres condiciones determinantes aqu expuestas, los criterios sealados anteriormente y los principios fundamentales que orientarn el logro de la visin, cuando se conmemoren dos siglos de vida independiente Colombia deber haber transformado sus propuestas en metas tangibles, a travs del cumplimiento de los cuatro objetivos que se describen a continuacin.
UNA ECONOMA QUE GARANTICE UN MAYOR NIVEL DE BIENESTAR

Este objetivo tiene como propsito generar una base material que haga posible el cumplimiento de las metas propuestas, al incrementar el ingreso por habitante y poner a disposicin del sector pblico los recursos necesarios para contribuir al logro de una distribucin equitativa de los frutos del crecimiento. Hay que tener presente que los recursos del sector pblico provienen de la economa, fundamentalmente de las empresas del sector privado, de los impuestos que gravan las utilidades que stas generan y los salarios que pagan a sus trabajadores. As, cuantas ms empresas existan grandes y pequeas y cuanto ms crezcan y se desarrollen, ma-

yores sern los recursos para la provisin de bienes pblicos y para la inversin social. Para 2019 Colombia deber contar con una estructura productiva que incorpore y aproveche plenamente adems del capital y el trabajo recursos como la tierra, los mares, la biodiversidad, el paisaje y la localizacin geogrca. Para hacer esto posible, el pas deber estar integrado al mundo, pues el mercado interno es demasiado pequeo para absorber el potencial de produccin agropecuaria, minera, manufacturera, de servicios y de talento humano. Para dar tan solo un ejemplo, el rea sembrada agrcola de Colombia es 4,2 millones de hectreas con un potencial de ms de diez millones de hectreas y, aun as, ya es un exportador neto de productos agrcolas. Lo anterior pone en evidencia que un incremento de la produccin tiene que realizarse especialmente para los mercados externos. Adems, el pleno empleo de los recursos productivos requiere una economa interconectada ecientemente a su interior, con sus vecinos y con el mundo, y un desarrollo fundamentado en la ciencia, la tecnologa y la innovacin. Mucho antes de 2019 se habr resuelto el problema scal y este tema ya no deber ocupar energa y tiempo de la agenda pblica. Hacia 2010 la economa debe estar creciendo a 5% por ao y, a partir de 2014, lo har a 6%. De esta forma, el PIB se duplicar y el ingreso per cpita deber elevarse a US$3.811 hacia 2019. Este objetivo se desarrollar a travs de ocho estrategias: a) consolidar una estrategia de crecimiento; b) aanzar la consistencia macroeconmica; c) desarrollar un modelo empresarial competitivo; d) aprovechar las potencialidades del campo; e) aprovechar los recursos martimos; f) generar una infraestructura adecuada para el desarrollo; g) asegurar una estrategia de desarrollo sostenible; y h) fundamentar el crecimiento en el desarrollo cientco y tecnolgico.

Consolidar una estrategia de crecimiento


Para el logro de las metas anteriormente planteadas, Colombia deber crecer en 2008 a 4,5%, a partir de 2010 a ms del 5% y de 2014 a una tasa de 6% por ao. Con este crecimiento la economa ser,

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en 2019, 2,1 veces ms grande y con una estructura diferente a la actual. Parte de esta expansin podr hacerse con base en las empresas, los sectores y los inversionistas que existen hoy en da; pero ser imprescindible atraer empresas e inversionistas a nuevos sectores y regiones que hoy no estn incorporados a la economa nacional. Si no se logra involucrar a esos nuevos actores, Colombia difcilmente podr crecer a las tasas esperadas ni lograr las metas sociales que aqu se proponen. Teniendo en cuenta esos nuevos actores econmicos, la estrategia de crecimiento requiere polticas en dos dimensiones: a) cambios tanto en la oferta como en la demanda de la estructura productiva; y b) asegurar la apropiacin de los retornos esperados de la inversin. Con relacin a lo primero, por el lado de la demanda el crecimiento deber estar jalonado por la inversin, que deber subir a un 25% del PIB hacia 2019 (hoy se encuentra en 17,1%), y por las exportaciones. El crecimiento de la inversin se materializar principalmente en el aumento de la demanda por maquinaria y equipo en la industria manufacturera y la agricultura; en la construccin de 3,9 millones de viviendas y en obras de infraestructura; y en una drstica ampliacin de las siembras de cultivos de tardo rendimiento. El crecimiento de las exportaciones es fundamental para aprovechar los inmensos recursos que el pas posee, incluyendo los recursos naturales, cuya explotacin no es factible ni rentable si se realiza para el mercado interno. As, por el lado de la oferta, Colombia requiere, como ya se ha dicho, aprovechar los recursos naturales como los minerales, las tierras, la localizacin, las aguas y el paisaje, en donde tiene claras ventajas comparativas. A estos recursos deber progresivamente agregrseles valor, transformando estas ventajas comparativas en ventajas competitivas, para lo cual ser crucial ampliar la cobertura y elevar la calidad de la educacin en todos los niveles, y mejorar drsticamente su infraestructura. Para atraer la inversin requerida, Colombia deber minimizar los riesgos de apropiacin de los retornos de sta, en especial para las empresas, inversionistas y sectores que nunca han estado en el pas. Esto implica consolidar la poltica de seguridad, racionalizar el sistema tributario considerado

el ms serio problema regulatorio de Colombia, continuar y profundizar el ajuste scal e incrementar el ahorro nacional. La literatura ms reciente del desarrollo seala que con este tipo de medidas es posible lograr una irrupcin del crecimiento, pero seala tambin que para poder convertir una irrupcin temporal en permanente es necesario actuar nalmente sobre todas las variables que actan sobre la oferta y la demanda: la infraestructura, el sistema educativo, la inversin en ciencia y tecnologa y la capacidad para innovar.

Aanzar la consistencia macroeconmica


El escenario macroeconmico para el perodo 2006-2019 tiene como premisa que la inversin alcance el nivel de 25% del PIB al nal del perodo y el ahorro domstico aumente hasta 23,9%, con un dcit de la cuenta corriente de 2,2% entre 2006 y 2010; y a partir de ah reducirlo a 1,0% del PIB. La cuenta de capitales est basada principalmente en los ujos de inversin extranjera directa, cerca de 2,5% del PIB (lo cual implica montos entre US$2.500 y $4.500 millones por ao), los ujos de crdito externo neto del gobierno son negativos a partir de 2010, y el nanciamiento externo neto del sector privado es apenas de 0,2% del PIB en los primeros aos e inferior a 0,2% despus de 2010. De esta forma, la cuenta de capital se estima en 2,8% del PIB hasta 2010, y al nal del perodo es del orden de 1,3% del PIB, dando lugar a una acumulacin de reservas de 0,4% del PIB por ao, con lo que el saldo al nal de 2019 ascender a US$23.000 millones. El sector privado ser protagonista en la ejecucin de proyectos de inversin, pues su participacin aumentar de 10,1% en 2005 a 18,3% en 2019. Del mismo modo, el ahorro privado crecer en forma progresiva de 11,2% a 18% en el mismo perodo. La inversin pblica se duplicar en trminos reales durante el perodo y ser del orden de 6,8% del PIB. El ahorro pblico aumentar de 5,0% a 6,0% del PIB, lo cual reeja mejoras en el balance scal; sin embargo, el ajuste de los prximos aos estar orientado ms a mejorar la calidad de lo realizado en aos recientes, y no a grandes reducciones del dcit, teniendo en cuenta que hay grandes contingencias en el frente de pensiones y petrleo que

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introduccin y resumen

afectarn los ingresos y los gastos del sector pblico no nanciero (SPNF). En trminos de balances, el sector pblico disminuir durante todo el perodo hasta situarse en un dcit de 0,6%. Por su parte, el sector privado presentar un dcit que en promedio oscila entre 0,2% y 0,4%. La gradualidad del ajuste del exceso de gasto que subsiste en el sector pblico se nanciar con el ahorro externo. Sin embargo, esta situacin es sostenible, teniendo en cuenta que el dcit del sector pblico es muy bajo, y consistente con una reduccin de la deuda pblica a niveles inferiores a 38%, gracias al mayor crecimiento econmico. De cualquier manera, la credibilidad del ajuste en el sector pblico depender de la sostenibilidad del mismo en el largo plazo. La meta de inacin para el perodo se reducir gradualmente de 5,0% a 3,0%, y el ndice de tasa de cambio al nal del perodo ser de 125, producto de una devaluacin real promedio anual de 0,6%. La meta de 3,0% de inacin es considerada de largo plazo por el Banco de la Repblica. Ms all de contribuir a la consolidacin del ajuste scal, Colombia requiere un sistema tributario ms equitativo y racional que el actual. Dependiendo de las circunstancias, en los prximos aos se deber redisear progresivamente el sistema impositivo de acuerdo con un portafolio de opciones que incluye modicaciones a pensiones; a los impuestos nacionales IVA, renta, hidrocarburos, comercio exterior; a los impuestos territoriales; al rgimen de transferencias; y a las rentas parascales. En general, el nuevo sistema impositivo que debe ir construyndose requiere tres condiciones: a) eliminar la transitoriedad de los impuestos; b) simplicar el sistema; y c) hacerlo predecible. Colombia no debe continuar introduciendo reformas tributarias o pensionales anuales. En el sistema pensional se debe continuar reduciendo el costo del pasivo pensional sobre el balance scal; tomar medidas para lograr un mayor equilibrio entre cotizaciones y benecios; y profundizar el componente de solidaridad. En IVA, debe ampliarse la base tributaria y reducirse el nmero de tarifas, inicialmente a un mximo de tres y eventualmente a slo una; hoy existen diez

tarifas. En renta, deber reducirse la tarifa a un nivel alrededor de 30%; marchitar las exenciones que hoy tienen algunas regiones y sectores; y ampliar gradualmente la base para incluir a ms personas naturales y, eventualmente, los ingresos de pensiones. En cuanto a los impuestos a los hidrocarburos, se deber lograr recaudos como porcentaje del PIB similares a los de pases como Per, Chile o Argentina. En relacin con los tributos territoriales, deber continuarse con la actualizacin y conservacin de los catastros, generalizar el procedimiento del autoavalo y tomar medidas para la adopcin de un marco sancionatorio y procedimental propio para las regiones. En el rgimen de transferencias cuya frmula actual expira a nales de 2008 se requiere garantizar la estabilidad de los recursos para los entes territoriales y, simultneamente, hacerlos sostenibles para el gobierno central, para lo cual se puede considerar la posible indexacin de las transferencias con el ndice de precios al consumidor.

Desarrollar un modelo empresarial competitivo


Para 2019, el sector productivo deber estar en capacidad de aprovechar las ventajas comparativas y generar ventajas competitivas, innovando y generando valor agregado, adaptndose a los mercados internacionales y aprovechando y creando nuevas oportunidades. Para lograrlo ser fundamental implementar medidas como la racionalizacin del sistema tributario antes planteado para asegurar la estabilidad jurdica de la inversin, que se maniesta hoy como uno de los mayores retos a abordar; se espera que contribuya a este propsito la ley del inversionista aprobada en el Congreso (Ley 963 de 2005). Con estas y otras medidas las exportaciones como porcentaje del PIB debern situarse en 25% (hoy estn en 17%) y el acervo de la inversin extranjera en 30% del PIB (hoy de 22,8%). En los aos venideros, las empresas colombianas debern desarrollar la cultura de la calidad, la certicacin y la normalizacin tcnica, tal que, en 2019, 80% de las empresas exportadoras estn certicadas (hoy estn 8,5%). Colombia debe propo-

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nerse incrementar gradualmente la inversin total en investigacin y desarrollo hasta llegar a 1,5% del PIB en 2019 (hoy es 0,21% slo la pblica) y ampliar el nanciamiento a las empresas de modo que la relacin de la oferta monetaria ampliada (M3) al PIB llegue a 80% (hoy est en 40%).

Aprovechar los recursos martimos


En 2019, Colombia habr replanteado su visin de los ocanos, a los cuales histricamente les ha dado la espalda. Para esto, deber incorporar los 928.660 km2 de territorio martimo 44,8% de la extensin total del territorio al desarrollo del pas, aprovechando las potencialidades, no slo del mar, sino de las zonas continentales a travs del biocomercio y el turismo. El pas deber potenciar la funcin de enlace a travs del mar entre los pases de las cuencas del Caribe y el Pacco, Suramrica y el mundo. Ser esencial para este propsito promocionar la cultura martima desde las instituciones educativas y generar conocimientos cientcos y tecnolgicos sobre los espacios ocenicos, las zonas costeras e insulares. Para que todo esto sea posible, se requerir una nueva institucionalidad para el manejo de estos temas, que eventualmente podra ser un departamento administrativo o un nuevo ministerio. A partir de 2006, los planes de desarrollo debern incluir un captulo sobre los ocanos y hacia 2019 deber existir una Ley de Ocanos como marco legal especco e integrador de esta temtica.

Aprovechar las potencialidades del campo


El sector agropecuario deber ser un motor del crecimiento, de la generacin de empleo y de la modernizacin del aparato productivo en los prximos aos. Para ello, el pas deber aprovechar las ventajas que ofrece su geografa, representadas en unos ciclos climticos ms continuos, una variedad muy alta de ecosistemas, una oferta excepcional de biodiversidad y recursos genticos, adems de abundantes fuentes de agua y una gran dotacin de suelos productivos. A 2019 ser posible ampliar el rea sembrada en ms de dos millones de hectreas, incrementar la produccin en 27,3 millones de toneladas y generar casi tres millones de nuevos empleos derivados directamente de la produccin primaria. Para lograr estas metas ser necesario reconvertir la ganadera con sistemas pecuarios semi-intensivos, incrementando la capacidad de carga de 0,6 a 1,5 reses por hectrea; introducir sistemas productivos de acuerdo con la vocacin del suelo; estimular el desarrollo del mercado de tierras; y redistribuir la tierra resultante de la extincin de dominio. Adems, se deber aumentar la cobertura de los distritos de riego en unas 300.000 hectreas. La transformacin del campo requerir tambin el desarrollo de una oferta de servicios nancieros para el sector rural y el aprovechamiento de los recursos genticos, que deber incluir el desarrollo de produccin de semillas y materiales reproductivos y un impulso a la bioprospeccin: la caracterizacin y evaluacin de los recursos genticos. Finalmente, ser fundamental que para 2019, 100% de las cadenas agropecuarias y alimentarias cuenten con estatus sanitario, para lo cual se requerir un adecuado sistema de informacin con cobertura nacional.

Generar una infraestructura adecuada para el desarrollo


Pese a los avances de la ltima dcada resultado de mantener los niveles de inversin pblica y elevar la participacin privada, Colombia requiere una infraestructura eciente para el crecimiento econmico y el desarrollo social del pas: con cobertura universal, que est al alcance de toda la poblacin y las empresas; que permita aprovechar las oportunidades de la globalizacin e integre al pas con el mundo, en general, y con el eje Panam-Puebla y con Suramrica, en particular; con esquemas empresariales ecientes; con creciente participacin del sector privado; y con un marco institucional y normativo que fomente la inversin, la eciencia y la innovacin.

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Transporte Dadas las complejidades geogrcas, Colombia deber promover el uso de los diferentes modos e incentivar el transporte multimodal con centros de transferencia en lugares estratgicos, incluyendo los pasos de frontera. En carreteras, el pas deber consolidar los grandes corredores de velocidad: a) en sentido norte-sur: la nueva Troncal de Occidente, Troncal del Magdalena, Troncal Central del Norte y Marginal de la Selva; y b) en sentido oriente-occidente: el corredor Tumaco-Ro Putumayo, que incluye la Transversal Tumaco-Puerto Ass; la Transversal del Pacco; el corredor Buenaventura-Puerto Carreo, que incluye la Transversal Buenaventura-Bogot-Puerto Gaitn; la Transversal Media Luna de los Valles Frtiles; y la Marginal del Caribe. Como parte de este proceso y de la pavimentacin de la red arterial, hacia 2010 Colombia deber tener 1.250 km adicionales de carreteras con capacidad vial ampliada (ancho de carril y ancho de berma, terceros carriles y dobles calzadas) y hacia 2019 otros 2.550 km en estas condiciones. Adems, hacia 2019 debern existir 21.000 km de vas arteriales pavimentadas (hoy estn 16.600 km). En cuanto a la infraestructura area, deber aprovecharse la situacin estratgica de Colombia para convertirse en proveedor regional de servicios aeronuticos y desarrollar hubs de servicios, para lo cual se deber vincular capital privado a los aeropuertos de Bogot y San Andrs y Providencia, e integrar los aeropuertos Olaya Herrera y Rionegro. En 2019, el 100% de los principales aeropuertos deber estar en ptimo nivel de servicio (hoy slo lo est un 15%). Para el desarrollo portuario, Colombia deber aprovechar su situacin estratgica sobre el principal corredor de trco mundial de comercio martimo, para ampliar hacia el 2019 a 285 millones de toneladas por ao la capacidad portuaria de uso pblico (hoy son 150 millones de ton/ao). Para el cumplimiento de este propsito se debern consolidar las nueve regiones portuarias, modernizar la infraestructura portuaria de Buenaventura y emprender un desarrollo portuario alternativo en el Pacco. Colombia debe seguir corrigiendo el error histrico de haber abandonado la navegacin uvial.

Ante la extensin territorial y los costos del transporte, Colombia cuenta con muchas posibilidades para aprovechar el modo uvial para carga y pasajeros. As, para el 2019 el pas deber tener 80% de navegacin mayor permanente en la red arterial uvial (hoy slo tiene 39%) y movilizar 10% de la carga (hoy slo moviliza 3%). Finalmente, tambin ser necesario continuar articulando la red frrea de forma tal que hacia 2019 movilice unos 90 millones de toneladas de carga (hoy moviliza unos 46 millones). Telecomunicaciones Este sector deber contribuir a consolidar una sociedad informada, conectada e integrada al entorno global, para lo cual deber incorporar continuamente los ltimos desarrollos tecnolgicos, particularmente adecuarse a la convergencia de redes, terminales y servicios. Adems, el sector deber propender por una cobertura adecuada y acceso universal para toda la poblacin. Todo esto requiere el desarrollo del marco institucional y normativo que fomente la competencia, incentive la innovacin y reconozca la convergencia de los mercados. As, hacia 2019 Colombia deber tener una penetracin de telefona mvil de 60% (hoy es 33%); y en Internet de 60% en banda ancha (hoy es 7,9%, sin banda ancha). Se espera, tambin, que el 100% de la televisin sea digital (hoy la transmisin es de tecnologa anloga). Minas y energa El potencial en estos recursos es gigantesco. Colombia debe posicionarse como un cluster regional energtico, garantizando el abastecimiento en el largo plazo con seales claras de formacin de precios; utilizando las posibilidades en los biocombustibles; armonizando los marcos regulatorios e identicando las seales econmicas para la expansin de la oferta del sector elctrico y de las actividades de distribucin y comercializacin. En el rea de hidrocarburos y sus derivados, se deber continuar con la vinculacin de capital privado a los proyectos de inversin de Ecopetrol; y en gas natural, consolidar la poltica de libertad de exportaciones. Tanto o ms importante, Colombia de-

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ber hacer un enorme esfuerzo en el conocimiento del subsuelo. Hoy en da slo se conoce alrededor de una cuarta parte del subsuelo, razn por la cual una de las prioridades en los prximos aos ser llegar a un cubrimiento de 75% del territorio con exploracin geolgica. Por otra parte, Colombia deber aumentar a 99,4% su cobertura de servicio de energa en zonas interconectadas (hoy es 90%); incrementar la capacidad de generacin a 16.017 MW (hoy es 13.398 MW); adicionar nuevas reservas de petrleo en 3.500 millones de barriles al ao 2019 y llegar a exportar 100 millones de toneladas de carbn (hoy exporta 50,9 millones). Por ltimo, en el sector de la minera, Colombia deber mantenerse durante los prximos aos entre los cinco pases de Latinoamrica destino de las inversiones del mundo y duplicar la produccin minera.

manejo implementados (hoy slo lo tienen 5%). Hacia esa fecha, todas las ciudades y corredores industriales debern cumplir con las normas que aseguran concentraciones mximas de partculas en la atmsfera (hoy superan los lmites Bogot, Cali y Medelln). Por ltimo, ser esencial ajustar la estructura del sistema nacional ambiental para que ste garantice el alcance del modelo de desarrollo sostenible.

Fundamentar el crecimiento en el desarrollo cientco y tecnolgico


Para aprovechar plenamente las ventajas comparativas de Colombia y poder transformarlas en ventajas competitivas, la ciencia, la tecnologa y la innovacin sern claves. Pese al avance de los ltimos aos, existen an impedimentos al desarrollo de estas actividades, incluyendo las fuentes de nanciacin pblica, insuciente apoyo y apropiacin del sector privado y la escasa relacin entre universidad y empresa. Por estas razones, hacia el 2019 la economa deber estar fundamentada en la produccin, difusin y uso del conocimiento para el pleno aprovechamiento de los recursos humanos y naturales del pas. Para el logro de estos propsitos, se deber crear y fortalecer un nuevo marco institucional, con el n de que los recursos y esfuerzos se utilicen en forma armnica. ste deber consolidar un sistema nacional de informacin e indicadores en ciencia, tecnologa e innovacin, que no existe en la actualidad. En 2019, Colombia deber cumplir con el indicador internacional que seala que al menos 0,1% de la poblacin est consagrada a estas actividades (unas 55.000 personas) y, en esa fecha, deber contar con 20 centros de investigacin de excelencia y de desarrollo tecnolgico consolidados. Dos resultados signicativos para esa fecha sern ubicar a cinco universidades colombianas entre las 400 mejores del mundo hoy slo existe una, Los Andes, de acuerdo con The Times Higher Education Supplement y producto de un gran esfuerzo elevar la inversin en ciencia y tecnologa a 1,5% del PIB, con una participacin privada de 50%.

Asegurar una estrategia de desarrollo sostenible


En 2019 Colombia deber alcanzar sus metas de desarrollo econmico y social con fundamento en el aprovechamiento sostenible del medio ambiente, los recursos naturales y la biodiversidad. Deber para esto enfatizarse en la inclusin de criterios ambientales en los procesos de planicacin sectorial y territorial, y denir un marco regulatorio moderno y ecaz. Con esto, en 2019 los procesos de prdida o degradacin de los recursos naturales y los ecosistemas estratgicos debern haber disminuido o revertido, y los problemas de contaminacin de los centros urbanos e industriales debern haber cado a niveles tolerables hacia el 2019. Como resultado de esta estrategia, Colombia debe llegar a reforestar 40.000 hectreas anuales (hoy reforesta unas 16.000) y haber disminuido a este mismo nivel la tasa de deforestacin; adems de esto, deber alcanzar una oferta forestal productiva de 1,2 millones de hectreas (hoy hay unas 145.000). En 2019, el 100% de las cuencas, pramos y ecosistemas acuticos que abastecen poblaciones de ms de 50.000 habitantes debern tener planes de

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UNA SOCIEDAD MS IGUALITARIA Y SOLIDARIA

Este objetivo, junto con el de ciudadanos libres y responsables, propone maximizar dos valores fundamentales de la Constitucin Poltica: la igualdad y la libertad. Estos dos valores son igualmente deseables y no se puede ni se debe sacricar uno a costa del otro: la libertad llevada al extremo es la del zorro en el gallinero; es la del fuerte a costa de los dbiles. Por su parte, la igualdad llevada al extremo particularmente la de resultados, no la de oportunidades lleva necesariamente a sacricar la libertad, incluyendo la libertad de empresa, de creacin y de expresin. El objetivo de una sociedad ms igualitaria y solidaria plantea que Colombia en 2019 deber haber logrado una drstica reduccin de la pobreza y un avance decisivo en trminos de equidad, entendida sta fundamentalmente como igualdad de oportunidades. Se parte del principio de que para lograr este objetivo el Estado debe actuar: el mercado no slo no opera en muchas reas, sino que en otras donde lo hace tiene fallas. Se supone adems que, bajo la direccin del Estado, la sociedad debe ser activamente solidaria con los ms pobres y con quienes son vctimas de diferentes tipos de discriminacin. Este objetivo pretende una sociedad ms igualitaria, no slo en trminos de la distribucin del ingreso y los activos que los individuos obtienen con su trabajo, sino de los bienes y servicios pblicos que ellos utilizan o deberan utilizar en su tiempo libre, como el espacio pblico. Este objetivo se desarrolla con tres estrategias: a) cerrar las brechas sociales y regionales; b) construir ciudades amables; y c) forjar una cultura para la convivencia.

Las metas ms destacables por lograr con esta estrategia a 2019 son: aumentar la esperanza de vida al nacer de los colombianos a 76,5 aos (hoy 72,2); aliar a la seguridad social en salud (rgimen subsidiado y contributivo) al 100% de los colombianos (hoy 66% en el subsidiado); equiparar el plan de benecios de los dos regmenes (hoy brecha de 44%); reducir la mortalidad infantil a 14 por mil nios nacidos vivos (hoy 24,4); lograr y mantener coberturas universales en educacin preescolar (hoy 44,9%), bsica primaria (hoy 114,6%) y bsica secundaria (hoy 75,5%); llegar a 11,3 aos en promedio de educacin para personas entre 15 y 24 aos (hoy 8,7 aos); lograr una tasa de cobertura bruta de 40% en educacin superior (hoy 25,7%); reducir la tasa de desempleo a 5,0% (el promedio anual de 2004 fue 13,6%); reducir el ndice de pobreza medido con subsidios a 15% (hoy en 45,1%) y el de indigencia a 6% (hoy 17%). El logro de estas metas requiere, entre otras acciones, un incremento permanente de la eciencia del gasto social y una mejora continua en su focalizacin. Se debe generar la informacin que permita focalizar el gasto hacia los ms pobres y realizar evaluaciones peridicas a los programas. Para que la informacin sea pertinente deber ser pblica y en tiempo real. Asimismo, es necesario consolidar el Sistema de Proteccin Social (SPS), a travs del cual se busca proteger a la poblacin ms pobre y vulnerable, mediante el desarrollo de instrumentos de prevencin y asistencia social.

Construir ciudades amables


Construir ciudades amables requiere construir vivienda digna, espacios pblicos adecuados, acceso a servicios pblicos y sistemas de movilidad para 77% de los colombianos que vivirn en los centros urbanos en 2019. Esto slo ser posible aplicando un modelo de desarrollo urbano planicado, que genere espacios en los cuales los ciudadanos puedan hacer buen uso de su tiempo libre y relacionarse unos con otros; sin restricciones en la cobertura de servicios pblicos, como agua potable y saneamiento bsico, y con sistemas de transporte pblico que integren todas las actividades urbanas y que estn al alcance de todos.

Cerrar las brechas sociales


Con esta estrategia se aspira que para 2019 todos los colombianos tengan igualdad de oportunidades en el acceso y en la calidad a un conjunto bsico de servicios: educacin, una seguridad social equitativa y solidaria, y mecanismos de asistencia social efectivos. As, se pretende que todo colombiano pueda generar y proteger los activos necesarios para su desarrollo personal y social.

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En 2019 el espacio pblico de las ciudades de ms de 100.000 habitantes deber aumentar a 10 m2 por habitante (hoy es 4 m2). Para evitar la conformacin de nuevos asentamientos precarios se debern construir 3,9 millones de viviendas nuevas y se debern mejorar cerca de 804.000 viviendas, con lo que se lograr reducir el dcit total de vivienda a 12% (hoy 30%). Para hacer esto posible se requiere mayor intermediacin del sistema de nanciacin de vivienda y que ste atienda a hogares de bajos ingresos y vinculados a la economa informal, de forma tal que la relacin de cartera hipotecaria a PIB llegue a ser mnimo de 12,5% en 2019 (hoy 5,9%). Las coberturas urbanas de acueducto y alcantarillado debern ser de 100% (hoy son 97,4% y 90,2%, respectivamente) y las rurales de 82,2% en acueducto (hoy es de 68,6%) y en alcantarillado de 75,2% (hoy es 57,9%). No hay que olvidar que el logro de estas metas tambin requiere el uso eciente de los recursos pblicos: si se hubiese invertido adecuadamente Colombia ya debera tener cobertura total en acueducto (hoy en promedio urbano y rural es slo 88%) y en alcantarillado de 96% (hoy es de 74%). Como se mencion anteriormente, esto prueba que, en gran medida, el problema de lograr las metas sociales no es tanto de recursos como de cambios institucionales y decisin poltica.

sector requiere con urgencia consolidar un sistema de informacin articulado, conformado por las entidades culturales de la Nacin y de los entes territoriales, para disear y evaluar las polticas y asignar ecientemente los recursos.
UNA SOCIEDAD DE CIUDADANOS LIBRES Y RESPONSABLES

Forjar una cultura para la convivencia


Adems de la creacin artstica, la cultura ser un medio para aumentar la cohesin social, la participacin, la cooperacin, el pluralismo y la convivencia pacca, siguiendo la Constitucin como carta de navegacin, que reconoce a Colombia como un pas multicultural. Esta estrategia deber llevar a que en 2019, 96% de los municipios cuenten con infraestructura cultural y deportiva acorde con sus necesidades (hoy slo la tienen 46%); aumentar a 764 el nmero de estmulos culturales y deportivos (hoy hay 251, entre premios, pasantas y becas); incrementar a 16.097 el nmero de personas que participa en procesos de formacin en las distintas reas culturales y artsticas. Como en la poltica de salud y educacin, este

Este objetivo plantea que en 2019 Colombia habr consolidado la paz y presentar indicadores de violencia similares a los de los pases hoy desarrollados. Para esa fecha, todos los colombianos accedern plenamente a la justicia y contarn con los medios adecuados para participar ms activamente en los asuntos pblicos. Hacer de Colombia un pas tranquilo, donde la paz sea una realidad sentida por todos, es la nica manera de asegurar las bases para una sociedad donde la libertad, la igualdad y la justicia sean no slo derechos, sino adems responsabilidades que todos los ciudadanos asuman como propias. Durante los prximos 14 aos se generarn las condiciones para asegurar, por la va del fortalecimiento y mejoramiento del Estado, una presencia efectiva y real sobre el territorio y la poblacin. Esto incluir la proteccin de las reas de conservacin ambiental, para que stas que abarcan casi la mitad del territorio no sean escenario de cultivos ilcitos, terrorismo y procesos de colonizacin caticos y destructores del bosque hmedo tropical y de los pramos. Una sociedad de ciudadanos libres y responsables requiere tambin consolidar, fortalecer y profundizar la democracia. De esta forma se tramitarn ms gilmente las demandas y requerimientos de la sociedad y sern ms uidas las instancias de representacin y los mecanismos de participacin. En 2019, Colombia habr consolidado un servicio de justicia que brinde igualdad de acceso y trato a todos los ciudadanos para resolver en forma gil y conable sus diferencias y disminuir as los ndices de criminalidad. El monopolio de la fuerza pblica por parte del Estado, un sistema poltico eciente y una justicia que resuelva de forma expedita las diferencias entre los colombianos no sern sucientes. Colombia tambin requiere que sus ciudadanos con plena con-

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introduccin y resumen

ciencia, libre albedro y responsabilidad acten en la construccin de ciudadana, en el cumplimiento de las normas y en la creacin y consolidacin de relaciones sociales, basados en la conanza, la tolerancia y el respeto a los dems. Es decir, se debe avanzar en la consolidacin de una cultura ciudadana para fortalecer la democracia que, en ltimas, no es otra cosa que la capacidad de aceptar reglas independientemente de los resultados. El logro de este objetivo supone cuatro estrategias: a) lograr un pas en paz; b) profundizar el modelo democrtico; c) garantizar una justicia eciente; y d) forjar una cultura ciudadana.

de las cabeceras municipales y con un sistema permanente de depuracin del censo electoral. Deber ser un propsito nacional lograr una participacin electoral promedio no inferior a 58% (hoy es de 45%). En cuanto al sistema de partidos, Colombia deber haber consolidado un multipartidismo moderado con tendencia a tres o cuatro grandes partidos nacionales que cuenten con procesos denidos de democracia interna.

Garantizar una justicia eciente


En 2010 Colombia habr eliminado las barreras remanentes de acceso a la administracin de justicia y estar dando plena garanta a la efectividad de los derechos, libertades y obligaciones dentro del marco del Estado social y democrtico de derecho. Antes, en 2010, Colombia habr avanzado signicativamente en la organizacin y coordinacin de la oferta de justicia y, con base en ello, habr reducido el indicador de congestin, que hoy se encuentra en 62,6%, a 52,2% en 2010 y a 32,5% en 2019. En relacin con la justicia penal, la implantacin del sistema acusatorio deber disminuir los tiempos de respuesta. Para consolidar este sistema se deber aumentar el nmero de defensores pblicos, fortalecer el programa de proteccin de testigos, crear y aplicar el ndice integral de impunidad penal y evaluar en forma permanente la reforma penal, entre otras medidas. En materia carcelaria, en 2010 Colombia deber haber reducido la tasa de hacinamiento a la cifra no crtica de 20%, para lo cual se debern generar 25.000 cupos hacia 2006 y otros 25.000 adicionales mediante la concesin de la construccin y operacin de centros de reclusin. Finalmente, el mejoramiento del sector de justicia tambin depende en grado crtico de los sistemas de informacin, por lo que para 2019 el sector justicia deber contar con sistemas interconectados e interoperables.

Lograr un pas en paz


Para 2019 Colombia habr consolidado la paz con la eliminacin de las organizaciones del narcotrco, la neutralizacin del terrorismo y la desmovilizacin y reincorporacin de los alzados en armas. Para ello, deber fortalecerse la capacidad institucional del Estado para prevenir, con presencia en todo el territorio, las posibles amenazas. Las principales metas de esta estrategia son: lograr que, desde 2010, el 100% del territorio quede libre de cultivos ilcitos, de la produccin de estupefacientes y que no haya familias dedicadas a estos cultivos. Para 2019, se habrn desmovilizado 100% de los grupos armados al margen de la ley, y se habr reducido la tasa de homicidios a ocho por cada 100.000 habitantes (en 2004 estaba en 44), situndose en un nivel comparable al de los pases desarrollados. Igualmente, el nmero de secuestros extorsivos deber ser inferior a 50 por ao (la ltima cifra se encuentra en 746).

Profundizar el modelo democrtico


En 2019 Colombia habr profundizado su institucionalidad a travs de un sistema poltico que logre un adecuado equilibrio entre la apertura a todos los actores y matices de la sociedad y la gobernabilidad, entendida sta como la capacidad para una gestin ecaz de las demandas y preferencias de los ciudadanos. Para la profundizacin del modelo democrtico, Colombia deber contar con una ley de estmulos al voto; con voto electrnico en 100%

Forjar una cultura ciudadana


Para que una sociedad progrese y logre elevados niveles de bienestar, los ciudadanos no deben actuar exclusivamente por temor a la represin o al castigo de la ley. Los ciudadanos en una sociedad adulta

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deben actuar por la va positiva, en la construccin de ciudadana, conanza, tolerancia y respeto hacia los dems. As, para 2019 Colombia necesita que sus ciudadanos hayan avanzado signicativamente en su capacidad de concertar y cumplir acuerdos, mejorar sus niveles de tolerancia y solidaridad y aumentar la conanza interpersonal y en las instituciones pblicas. Respecto a la ley y a las normas de convivencia, para 2019 las encuestas de opinin debern mostrar que por lo menos 75% de las personas consideran que la ley es garanta de derechos (hoy es 60,7%); y 95% deber rechazar el uso de la violencia con nes polticos (hoy slo la rechazan un 73,5%). En seguridad ciudadana, se espera que para 2019 70% de los ciudadanos denuncie el ltimo delito del que fueron vctimas (hoy slo denuncia un 6%). Con los programas de cultura ciudadana se conseguir que 70% de las personas puedan esperar ayuda de sus vecinos (hoy slo 41,4% de las personas lo hacen) y que mximo 20% de la poblacin no acepte la homosexualidad (hoy 71,8% no la acepta). La experiencia de Bogot y otras ciudades ha mostrado que es posible avanzar en cultura ciudadana con acciones pedaggicas para aumentar el conocimiento, comprensin y valoracin de los derechos humanos y a travs de acciones que promuevan la solidaridad, por ejemplo, el pago voluntario de 10% de impuestos distritales para inversiones sociales.
UN ESTADO EFICIENTE AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS

La Constitucin de 1991 deni a Colombia como un Estado Social de Derecho y por eso la visin y las metas que se plantean en este documento se reeren a los medios y a los sistemas de gestin para lograr los nes establecidos por la Carta Magna. Para 2019, el Estado deber haber consolidado un modelo ptimo de intervencin en la economa en sus funciones de planeador, regulador, controlador y promotor; deber ser un Estado eciente y transparente, en el que las decisiones de inversin estarn basadas en evaluacin de resultados y donde el insumo fundamental de dicha evaluacin ser la existencia de informacin en tiempo real, y pblica.

Han existido abundantes recursos para el sector social y no se han logrado los resultados esperados por falta de gestin, evaluacin y transparencia. Las reformas al Estado debern incorporar el aprendizaje del proceso de descentralizacin y de construccin del ordenamiento territorial. En 2019 las competencias entre la Nacin y los entes territoriales debern estar denidas y los departamentos y municipios habrn consolidado su viabilidad scal. Un Estado eciente en 2019 deber asimilar las transformaciones del escenario internacional, en el que se ha acentuado la interdependencia entre los pases y han aparecido nuevos bloques y actores sociales y polticos. El mundo de hoy se articula crecientemente en torno a la consolidacin de la democracia, la observancia de los derechos humanos y el combate contra las drogas y el terrorismo. Uno de los grandes desafos globales del nuevo milenio ser tambin construir una sociedad informada. La informacin es un derecho y un fundamento de toda organizacin social y, dado que es un bien pblico que el mercado no provee adecuadamente, el Estado tiene la obligacin de intervenir para asegurar la libertad de crear, consultar, utilizar y compartir informacin y conocimiento. El desarrollo de este objetivo se sustenta en cuatro estrategias: a) consolidar un Estado eciente y transparente y un modelo de intervencin econmica ptimo; b) fortalecer la descentralizacin y adecuar el ordenamiento territorial; c) disear una poltica exterior acorde con un mundo en transformacin; y d) avanzar hacia una sociedad informada.

Consolidar un Estado eciente y transparente y un modelo de intervencin econmica ptimo


La Constitucin Poltica dene un marco democrtico, descentralizado y participativo que orienta la organizacin y la administracin del Estado hacia el servicio a los ciudadanos. En este contexto, para el ao 2019 se consolidar la intervencin econmica del Estado a travs de las funciones de planeacin, promocin, regulacin y control. As, la Nacin se concentrar en la denicin de polticas, la promo-

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introduccin y resumen

cin y la asignacin de recursos, en tanto que los entes territoriales y el sector privado sern los ejecutores. El Estado actuar como empresario en actividades denidas como estratgicas, cuando ello sea indispensable o sea la mejor alternativa, y siempre que la viabilidad de su intervencin est asegurada. Para 2010, se habr avanzado en la consolidacin de un marco institucional estable y transparente para la participacin de los agentes econmicos en el mercado. En los sectores en que se justique la intervencin del Estado a travs de las funciones de regulacin y control se habr alcanzado, en primer lugar, la autonoma de los organismos de regulacin a cambio del fortalecimiento de los mecanismos de rendicin de cuentas, de control poltico y de una mayor interaccin entre los reguladores, los agentes regulados y los usuarios. En segundo lugar, las entidades de control habrn adoptado un rgimen jurdico propio y comn, y se habr profundizado la descentralizacin de los procesos de control, fortaleciendo la presencia regional indirecta mediante convenios con cmaras de comercio, alcaldas, personeras y universidades. Corregir las fallas del Estado y optimizar la intervencin estatal en la economa implica el rediseo del modelo burocrtico de gestin pblica. Para el ao 2019 se prev que en Colombia dicho modelo se caracterizar por el gobierno de la informacin, la innovacin administrativa, la prestacin de servicios hechos a la medida, la gestin pblica por resultados, el manejo gerencial del recurso humano y la ejecucin de polticas de mejoramiento continuo. Para incrementar la conanza y mejorar las condiciones de relacin cotidiana de los ciudadanos con la administracin pblica, en el ao 2019 se habrn mejorado los mecanismos para hacer efectiva la participacin ciudadana, a travs de la simplicacin y exibilizacin de los procedimientos. De igual forma, se habrn organizado y se incentivar el uso de los espacios de participacin ciudadana para la denicin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las funciones del Estado.

Fortalecer la descentralizacin y adecuar el ordenamiento territorial


Las entidades territoriales son ya los principales responsables de la atencin de los servicios sociales en todo el territorio y debern asumir funciones adicionales en la ejecucin de las polticas pblicas. En 2019, el pas habr consolidado la descentralizacin claricando la distribucin de competencias y asignacin de recursos, reconociendo la heterogeneidad regional y promoviendo dinmicas territoriales que trasciendan los lmites poltico-administrativos. En la actualidad, salvo en los sectores de salud, educacin y agua potable, persisten duplicidades de competencias y recursos entre la Nacin y los entes territoriales. Antes de 2010, Colombia deber tener un sistema de nanciacin sostenible para las entidades territoriales y deber haber superado los problemas del actual sistema de compensacin, tanto en el sistema general de participaciones como en la asignacin de regalas. Hacia 2019, la tributacin territorial deber haber alcanzado 25% de la tributacin total (hoy es 18,2%). Antes de 2010 se habrn reformado los cdigos de rgimen departamental y municipal y para 2019 los entes territoriales tendrn un marco legal que garantice una gestin orientada a resultados y con mecanismos de rendicin de cuentas. En el tema de ordenamiento territorial, hacia 2010 el pas deber haber ajustado el marco constitucional y aprobado la ley orgnica de ordenamiento territorial, dndole mayor exibilidad a las posibilidades de asociacin, con nuevas formas de organizacin e integracin ms all de la divisin poltico-administrativa.

Disear una poltica exterior acorde con un mundo en transformacin


Colombia deber continuar ajustando su poltica exterior a un mundo en transformacin, sin abandonar su tradicional apego al derecho internacional; en particular, el pas deber continuar sujeto a los principios y normas de la Carta de las Naciones Unidas y a su vocacin multilateral. Igualmente de-

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visin colombia ii centenario: 2019

ber continuar fortaleciendo sus relaciones con los pases del hemisferio, con especial nfasis en los pases vecinos y conservar la relacin estratgica con los Estados Unidos. En 2019 Colombia deber estar integrada al contexto internacional, aprovechando estratgicamente sus potencialidades con capacidad para generar diferenciacin poltica del pas desde lo positivo y para interactuar en un mundo de bloques mltiples y superpuestos. Colombia deber cambiar su imagen de pas asociado al narcotrco y a sus efectos nocivos sobre las instituciones democrticas y la economa. En ese sentido, deber desarrollar nuevos imaginarios sobre la base de su extraordinaria localizacin geogrca, su tradicin democrtica, la riqueza de su biodiversidad, su capital humano y el potencial de su economa, entre otros. Por su localizacin geogrca y el hecho de pertenecer a diferentes grupos regionales, Colombia debe convertirse en punto de articulacin bisagra del continente americano; esto sin descuidar el fortalecimiento y la ampliacin de las relaciones con otros pases y regiones como Europa y Asia. Consolidar la asociacin estratgica con la Unin Europea ser primordial, en particular lograr un acuerdo de libre comercio y un marco de cooperacin que trascienda el actual esquema de preferencias comerciales unilaterales. En cuanto a Asia, ser crucial el ingreso a la APEC para profundizar una presencia activa y productiva del pas en la Cuenca del Pacco que permita aprovechar las dinmicas comerciales y de inversin de esa regin.

con las competencias bsicas que les permitan utilizar efectivamente la informacin y as materializar sus derechos a la informacin y a aprovechar las oportunidades que brinda el conocimiento. En 2019 Colombia deber tener un gobierno con rendicin de cuentas en todos sus niveles, con 100% de sus trmites en lnea (hoy slo 611 trmites lo estn) y con presupuestos por resultados en la Nacin y en todos los departamentos y municipios. De la misma forma, deber crearse un sistema estadstico nacional en 2010, para lo cual la Nacin deber haber completado el mapa y la caracterizacin de la informacin por usuarios con los mnimos requeridos y, en 2019, extender esta poltica a los departamentos y municipios. En ese ao, adems, el pas deber contar ya con un sistema nico de estndares nacionales de informacin. Hacia 2010 el pas deber tener 25% de penetracin de la banda ancha y en 2019 se deber haber alcanzado 60% mediante la plena utilizacin de la capacidad instalada de las redes de telecomunicaciones de bra ptica y de las operadoras de televisin por cable e igualmente a travs de la promocin de tecnologas inalmbricas de tercera generacin.

Conclusiones
Teniendo en cuenta los grandes progresos, las restricciones, las transformaciones, las ventajas y desventajas que caracterizan al pas, este documento propone una visin de Colombia para 2019. Incluye metas sociales y econmicas, plantea estrategias, programas y proyectos para lograrlas. Es una visin ambiciosa pero alcanzable, parte de lo que es Colombia actualmente y tiene en cuenta su historia. No pretende reinventar ni al pas ni a los colombianos. El pasado ha dejado un legado importante de logros y fortalezas, adems de penurias y zozobras. No se puede negar que se han cometido muchos errores, que existen numerosos y apremiantes problemas y que son muchas las cosas por cambiar, corregir y enmendar. Tambin es cierto que, mirando hacia atrs, es muy fcil sealar qu se hizo mal y proponer qu ha debido hacerse. Pero un pas es fundamentalmente su historia, de ella se aprende: de sus logros y sus errores.

Avanzar hacia una sociedad informada


En 2019 la informacin deber ser un derecho efectivo y un instrumento de difusin y apropiacin del conocimiento, que promueva el desarrollo econmico, la equidad social y la democracia. En ese contexto, Colombia deber alcanzar estndares adecuados de generacin de informacin conable y oportuna, y de uso colectivo. El Estado promover su diseminacin, aprovechando el uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones. Esto requiere que, para entonces, los ciudadanos cuenten

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introduccin y resumen

As como no hay razones para creer en el fin de la historia y de las ideologas, como argumentaron en los aos noventa los apologistas del libre mercado, tampoco hay por qu creer en su contrario: en que es posible el comienzo de la historia, refundar el pas. Con toda razn el presidente Alberto Lleras argument que no se

puede inventar una nacin nueva como si no tuviera cimientos y ruinas, y como si los padres no hubiesen existido, trabajado y sufrido sobre ella. Sobre esos cimientos y ruinas es necesario analizar el presente, proyectar el futuro y construir un pas mejor para nuestros hijos y los que vendrn despus.

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Captulo i

De dnde venimos y dnde estamos

INTRODUCCIN

Este captulo presenta un recuento histrico y un diagnstico de la situacin actual de la economa, los sectores sociales y las instituciones. Este diagnstico sirve como referencia a los Captulos III a VI, en donde se plantean las metas especcas para 2019 en los diferentes sectores que desarrollan los cuatro grandes objetivos de este ejercicio. En cada una de las estrategias all consideradas se denen unas lneas de base con la informacin ms reciente que se conoce de cada variable social, institucional o econmica para plantear las metas a 2010 y 2019. En el presente captulo se ofrece una visin ms de conjunto necesariamente breve por razones de espacio sobre los logros y situacin actual de la economa, los indicadores sociales y principales desarrollos institucionales. Contrario a una visin y a una narrativa muy arraigada entre muchos formadores de opinin y no pocos intelectuales y observadores extranjeros, que se han dedicado a enfatizar el fracaso de Colombia como nacin, un anlisis desapasionado de largo plazo menos condicionado por la crisis de los ltimos aos seala que el pas ha alcanzado logros muy importantes en todas las reas*. Si bien el futuro no puede predecirse ni es una extrapolacin del pasado, se debe tener en cuenta la historia para tomar conciencia de los enormes esfuerzos de las generaciones anteriores, en procura de esclarecer las fortalezas y complejidades de muchos problemas actuales; e igualmente, como argu-

ment Ortega y Gasset, para aprender de los errores del pasado. Porque si alguna leccin deja la historia, escribi Ortega, es que ella nos da la oportunidad de no repetir los errores cometidos. La historia institucional, incluyendo la de las instituciones polticas, es sobresaliente en el contexto de los pases de la regin. Las instituciones polticas de Colombia se encuentran entre las ms estables, no slo del continente, sino del mundo. Colombia tiene una de las tradiciones electorales ms largas del planeta, ha sido gobernada casi siempre por civiles y esos gobernantes han hecho un uso limitado del poder. Desde 1880, junto con Argentina, Colombia es el pas que cambi menos veces su Constitucin dos veces y en el siglo XX se distingui en el continente latinoamericano por ser gobernada durante el menor nmero de aos por dictaduras militares. Esa tradicin democrtica y civilista se fortaleci a nales del siglo anterior con la eleccin popular de alcaldes desde 1986 y con la Constitucin de 1991, que introdujo la eleccin de gobernadores, y varios mecanismos de participacin popular, adems de profundizar la separacin de poderes y consagrar la autonoma de numerosas instancias. Vista en una perspectiva histrica de largo plazo, entonces, la inmensa crisis que enfrent Colombia en los aos anteriores particularmente aguda por el narcotrco y el terrorismo desde los ochenta y adems por la crisis econmica a nales de los noventa ms que las debilidades, ilustra las fortalezas estructurales e

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histricas de sus instituciones. stas no han sucumbido al narcotrco, la violencia, la corrupcin y la crisis econmica. La secular estabilidad de la economa colombiana tambin parece ser una extensin de la estabilidad de sus instituciones polticas. Despus de la crisis de comienzos de los treinta, con la excepcin de 1999, el PIB creci ao tras ao en el siglo XX y su variabilidad as como la de la inacin es la ms baja entre todos los pases de la regin. En un siglo, el producto interno bruto se multiplic por cien y el ingreso por habitante lo hizo nueve veces. A lo largo del siglo XX, Colombia siempre honr sus compromisos externos y durante la dcada ms difcil para el continente, la de los ochenta, ni siquiera reestructur su deuda externa. Colombia gan la llamada dcada perdida. Adems, a lo largo del siglo evit los episodios de hiperinacin que afectaron a una buena parte de los pases de la regin. El crecimiento y la estabilidad de la economa fueron la base para un signicativo mejoramiento en los indicadores sociales. La esperanza de vida al nacer de los colombianos subi de niveles inferiores a 40 aos a comienzos del siglo XX a 72 aos en la actualidad. La tasa de mortalidad infantil, que mide el nmero de nios que mueren en el primer ao por cada mil nacidos vivos, cay de 204 en 1900, a 24 en 2004; el analfabetismo hace 100 aos era de 58%, hoy es de 7,6%. Hacia 1950, los colombianos mayores de 15 aos haban tenido slo 2,2 aos de educacin, hoy tienen 7,6 aos. Analizadas en esa perspectiva de largo plazo y contra unos niveles de inseguridad y violencia que fueron particularmente altos a mediados y a nales del siglo XX pero no durante todo el siglo estas cifras muestran el enorme potencial de Colombia como nacin. Porque estos resultados se han obtenido a pesar de esos perodos de alta inseguridad y criminalidad que han afectado la inversin, el crecimiento y el desarrollo social. Colombia ha avanzado en muchas reas pero no hay motivos para ser complacientes. Se puede haber multiplicado el ingreso per cpita por nueve en el ltimo siglo, pero ste es de slo $2.208 dlares, cifra inferior a la de otros pases emergentes como

Chile o Corea del Sur. Se ha avanzado en infraestructura de servicios pblicos, pero hay atraso en infraestructura de vas respecto a pases de la regin. En gran medida, este atraso relativo de la economa colombiana se debi salvo por el sector cafetero a la decisin de crecer durante dcadas sobre la base del estrechsimo mercado interno, que hoy en da es apenas una sexta parte del PIB de la ciudad de Nueva York. As, durante mucho tiempo, no se aprovecharon inmensos recursos productivos hoy se tiene conocimiento tan slo de una cuarta parte del subsuelo continental y casi nada del martimo, donde el pas tiene ventajas comparativas potenciales muy grandes. Pero en las dos ltimas dcadas esta situacin est cambiando, la estructura productiva es cada vez ms coherente con la dotacin de recursos productivos y, como consecuencia, est ms integrada a la economa mundial. El incremento de la cobertura de telefona mvil y del Internet ha sido espectacular en los ltimos diez aos, pero en Chile o Brasil ha sido aun superior. En forma similar, en los ltimos 100 aos, la esperanza de vida al nacer se increment en 35 aos, pero an estamos cuatro aos por debajo de Chile y Costa Rica; lo mismo en aos promedio de estudio: los de Corea del Sur estudian 10,8, un estudiante de Japn 9,5 y uno de los Estados Unidos 12. Por su parte, la pobreza medida con los subsidios que reciben las familias a travs de los programas sociales puede ser menos de la mitad de lo que era hace medio siglo, pero es an muy superior a la de Chile y a la de Brasil. Y, ms preocupante aun, la distribucin del ingreso de Colombia es, junto a la de Brasil y Chile, una de las peores del mundo. En el campo institucional, adems de la estabilidad histrica de la democracia, Colombia puede preciarse de tener una Constitucin que consagra la separacin de poderes y el derecho de propiedad. Aunque la Carta contempla la expropiacin, asegura una debida compensacin en caso de hacerse efectiva. Debe decirse que en Colombia no existe una tradicin histrica a este respecto. Pero se debe tomar tambin conciencia de que los indicadores internacionales de estas variables aunque sealan una mejora signicativa en los ltimos aos sitan

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de dnde venimos y dnde estamos


introduccin

al pas en niveles intermedios o bajos respecto a los pases de la regin u otros pases emergentes. No sobra decir que hay muchas razones para concluir que varios de esos indicadores son imprecisos no captan factores estructurales de largo plazo y estn inuidos por condiciones muy coyunturales; pero conviene tenerlos en cuenta, porque son los que ven analistas e inversionistas de todo el mundo. Ellos sealan que Colombia tiene un camino para avanzar en el fortalecimiento de los marcos regulatorios de los mercados, en la disminucin de la corrupcin y, en general, en la estabilidad jurdica. Por supuesto, hay mucho por hacer para consolidar la seguridad fsica, pese a los avances que se han logrado en los ltimos aos. Uno de los factores que deterioran enormemente los ndices regulatorios en Colombia es el sistema tributario. Ese gran activo histrico que acumul la economa en el siglo XX, un manejo scal ordenado y responsable, se perdi en la dcada de los noventa. El dcit scal del sector pblico consolidado lleg a ms de 5% del PIB en 1999, la deuda pblica subi de 10% a ms de 54% del PIB entre 1990 y 2002. Y aunque se ha dado una enorme correccin en los ltimos aos, subsisten numerosos problemas, particularmente en el nivel microeconmico de las nanzas pblicas. Por estas razones, este captulo le presta particular atencin a la situacin scal actual y su evolucin en los ltimos aos, incluyendo los

problemas que presenta el sistema impositivo. Finalmente, el captulo presenta un anlisis cuidadoso de la tasa de crecimiento en las ltimas dcadas, descomponiendo el crecimiento entre la contribucin de los factores y la llamada productividad total de factores. Las cifras sealan que el crecimiento cay en forma sistemtica desde los setenta hasta comienzos del nuevo siglo; y que la inversin colaps en la segunda mitad de los noventa. Pero quiz lo ms preocupante fue la evolucin de la productividad total de factores, que prcticamente no creci en los aos ochenta y cuyo crecimiento fue negativo durante los noventa. Sobre esta contabilidad del crecimiento de los ltimos aos, Colombia enfrenta el reto de duplicar el tamao de la economa hacia el ao 2019, para lo cual debe acelerar la tasa de crecimiento a 5% a partir de 2010 y a 6% por ao a partir de 2014. Es un reto muy grande pero posible de enfrentar. Ms aun, slo creciendo a esas tasas Colombia podr generar empleo de calidad, reducir la pobreza y disminuir en forma signicativa la desigualdad del ingreso. El crecimiento debe ser entonces visto, no como un objetivo en s mismo, sino como un medio para lograr las metas sociales.
* En ese sentido, el desarrollo de este captulo comparte el espritu del libro Fortalezas de Colombia compilado por Fernando Cepeda Ulloa (2004).

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de dnde venimos y dnde estamos


de dnde venimos

DE DNDE VENIMOS
1. UNA NACIN CON UNA GRAN ESTABILIDAD INSTITUCIONAL
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Los observadores extranjeros y no pocos colombianos que leen un informe como el del Consejo de Relaciones Exteriores de los Estados Unidos, en el cual se incluye a Colombia dentro del grupo de los llamados Estados fallidos, se sorprenden cuando escuchan a otros analistas y acadmicos denir a la democracia de Colombia como una de las ms estables, no slo del continente, sino del mundo2. En efecto, desde la fundacin misma de la Repblica, Colombia comenz a realizar elecciones para presidente y para Congreso, por supuesto con todas las limitaciones que esos comicios han tenido a lo largo de casi dos siglos de vida poltica independiente. Sin desconocer los problemas pasados y recientes de su sistema poltico y de sus procesos electorales, el historiador Eduardo Posada Carb ha insistido en las fortalezas de las instituciones republicanas y la democracia de Colombia. Para Posada Carb, el sistema poltico colombiano tiene tres caractersticas fundamentales: i) casi sin excepcin desde la Independencia, Colombia ha tenido gobiernos civilistas y ha evitado, por tanto, las dictaduras y los caudillismos que durante tanto tiempo caracterizaron a casi todo el continente; ii) esos gobiernos fueron elegidos por vas electorales; y, iii) no menos importante, han hecho un uso limitado del poder3. A estas tres caractersticas habra que agregar una cuarta, la prueba cida de una democracia: en Colombia la fecha de las elecciones es predecible, mientras los resultados son impredecibles. Ms all de las estadsticas que refrendan estas conclusiones, el presidente Alberto Lleras seal cmo, desde muy temprano en el siglo XIX, los partidos polticos ayudaron en el proceso de unicacin del pas en torno a programas y propuestas que eran necesariamente nacionales: Colombia sin partidos hubiera sido presa de los caudillos, dijo4. Y desde una perspectiva acadmica, Malcolm Deas

lleg bsicamente a la misma conclusin, ilustrando cmo a lo largo del siglo XIX la poltica partidista perme hasta las ms apartadas comarcas y no estuvo circunscrita a unas pocas lites en las grandes ciudades5. A lo largo de los aos estas caractersticas fueron generando una dinmica institucional que, en la medida en que se ha reiterado en el tiempo, permiti la consolidacin de procesos institucionales y orden el comportamiento de las principales fuerzas polticas legales. Asuntos crticos en otros pases de la regin, como la sucesin presidencial, han sido resueltos sin mayores contratiempos, salvo contadas excepciones. La larga tradicin electoral, no exenta de algunos cuestionamientos y vacos, ha ofrecido la legitimidad requerida por quienes han ganado y ha ofrecido a los perdedores la certeza de que, al cumplirse el ciclo poltico, tendrn una oportunidad real de acceder al poder6. Los gobernantes, por su parte, aunque han tenido mltiples y signicativas atribuciones para el ejercicio del poder, han estado sujetos a los lmites que la Constitucin, los otros poderes y los organismos de control les han impuesto. Es realmente signicativo que Colombia haya sido el pas de Amrica Latina con el menor nmero y el menor perodo de dictaduras militares en el siglo XX (Grco 1.1)7. Esta estabilidad poltica fue la base para una gran estabilidad legal y econmica. Junto con Argentina, Colombia es el pas con menor nmero de constituciones: desde 1880, Colombia slo ha tenido dos (Grco 1.2). Los cambios de constituciones determinan en gran medida la estabilidad de las reglas de juego generales con que se ejerce el poder pblico por parte de los rganos legislativos, ejecutivos y judiciales del Estado. Y, por supuesto, afectan tambin todas las leyes, decretos y marcos regulatorios que, en una forma u otra, determinan el funcionamiento de los mercados. A nales del siglo XX, las instituciones se vieron an ms fortalecidas. En 1986 se aprob la eleccin popular de alcaldes y, a partir de 1991, con la nueva

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Grco 1.1. Nmero y duracin de las dictaduras militares en Amrica Latina desde 1900
50 45 Duracin de las dictaduras (aos) 40 35 30 25 20 15 10 5 0 0 Chile Uruguay Mxico Colombia 2 4 6 8 10 12 Nmero de dictaduras militares 14 16 18 Hait Brasil Per Bolivia Argentina Rep. Dominicana Paraguay Venezuela Nicaragua Ecuador

Fuente: Howard Wiarda y Harvey Kline (1996). Clculos y actualizacin: DNP-DJS, 2004.

Constitucin, se extendi la eleccin popular a los gobernadores. Adems, la nueva Carta Poltica, que reemplaz a la de 1886, deni a Colombia como un Estado Social de Derecho, fortaleci la descentralizacin, la autonoma de entidades territoriales y otras entidades pblicas, y ampli la democracia directa con nuevas formas de participacin ciudadana. Entre los muchos cambios que introdujo la Constitucin de 1991 es menester destacar mecanismos como la tutela, la cual le dio acceso a la justicia a miles de ciudadanos que hasta entonces no haban llegado a ella.
Grco 1.2. Nmero de Constituciones en Amrica Latina desde 1880
Venezuela Ecuador Brasil Bolivia Per Chile Argentina Colombia 0 2 2 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 3 4 6 8 9 19

La Carta de 1991 fue, sin lugar a dudas, el escenario para la formulacin y puesta en marcha de nuevas reglas del juego. Fue una apuesta poltica certera para la profundizacin de la democracia, en momentos en que sta pareca seriamente amenazada. La vanguardista carta de derechos, la profundizacin y aceleracin de la descentralizacin, las limitaciones al poder presidencial con la independencia de la banca central y los controles a los estados de excepcin han sido, entre otros, los rasgos de un importante proceso de profundizacin de la democracia consistente con una sociedad pluritnica, multicultural y no sujeta a una sola confesin religiosa. Sin embargo, por la rapidez de los acuerdos logrados, la Constitucin dio tambin lugar a propuestas encontradas y, en varios casos, a medio construir. De all que su posterior desarrollo fuera objeto de controversias y, a veces, de enfrentamientos polticos serios. El modelo poltico instaurado por la Constitucin de 1991 est en construccin y varias de sus ms prometedoras instituciones no han sido an cabalmente desarrolladas. Ese es uno de los retos para los prximos aos.
2. UNA ECONOMA ESTABLE

Fuente: Howard Wiarda and Harvey Kline (1996). Clculos DNP-DJS.

La gran estabilidad poltica de Colombia ha sido fuente y explicacin de su signicativa estabilidad econmica, que puede tambin ser denida como un caso excepcional en el contexto latinoamericano. Desde que existen datos conables, en la dcada de los aos veinte, Colombia creci ao tras ao durante el siglo XX, con excepcin del perodo que sigui a la Gran Depresin (1930-1931) y de 1999 (Grco 1.3). Asimismo, honr su deuda externa, incluso en los contextos ms adversos, como en la dcada de los ochenta, cuando ni siquiera reestructur sus obligaciones. Adems, durante el siglo XX evit episodios de hiperinacin, tan comunes en varios pases de la regin (Grco 1.4). El comportamiento de la inacin desde 1905 ha sido consistente con un manejo scal responsable. La consistencia histrica en la formulacin de la poltica macroeconmica, en general, y la monetaria, en particular, se ilustra en el Grco 1.5, que sea-

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Grco 1.3. Tasas de crecimiento 1926-2004 (Datos anuales)


12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 -2,0 -4,0 -6,0

Fuente: DANE-DNP.

la en el eje horizontal el nmero de directores del Banco Central desde 1930 y en el eje vertical la desviacin estndar de la tasa de crecimiento del PIB (una cifra similar se obtiene con la variabilidad de la inacin). Segn este grco, Colombia muestra el menor nmero de directores de su Banco Central (desde 1930 slo ha tenido 11, frente a 57 de Argentina) y uno de los crecimientos ms estables. Qu explica esta gran estabilidad de largo plazo de la economa colombiana? Una explicacin concluyente no existe, pero hay al menos tres hipteGrco 1.4. Inacin cuatro pases (1971-2005)
1,6

sis. En primer lugar, se podra entender la estabilidad econmica como una simple y directa extensin de la estabilidad poltica. En la medida en que la poltica fue estable y predecible, el ambiente para los negocios fue igualmente predecible. Esta es la hiptesis implcita en el anlisis anterior. En segundo lugar, existe un grupo de trabajos acadmicos que, ms all de la estabilidad poltica general, encuentran en el sistema partidista la fuente de la estabilidad econmica. Autores como Misel Roca, Linz y Lijphart8 argumentan que la existencia de dos o pocos partidos en contra de sistemas con muchos partidos fuerza su lucha alrededor de posiciones moderadas o de centro a n de ganar el apoyo de la mayora. Esta convergencia ideolgica constituye, entonces, el fundamento de una estabilidad social y econmica. En tercer lugar, para el caso de Colombia, tambin se ha argumentado que tanto la estabilidad econmica como la poltica estn estrechamente ligadas a la fragmentacin regional y poblacional del pas, la cual fractur el poder y, por lo tanto, elev el precio de tener gobiernos hegemnicos, dictatoriales o caudillistas y, por consiguiente, la probabilidad de cambios sbitos de rgimen y de reglas de juego. Segn esta hiptesis, la fragmentacin regional ha
Grco 1.5. Nmero de directores del Banco Central vs. desviacin estndar del PIB
Desviacin estndar del PIB desde 1950 (precios constantes) 7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0% Colombia Brasil Chile Venezuela Per Argentina

Variacin %

19 0

1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2


1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Argentina Brasil Colombia Chile

19

41 19 46 19 51 19 56 19 61 19 66 19 71 19 76 19 81 19 86 19 91 19 96 20 01

16

21 19 26

11

19

19

19 3

19

19

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Ecuador Bolivia

10

20 30 40 Nmero de directores del Banco Central desde 1930

50

60

Datos: Banco Mundial (2005). Los datos de 2005 son proyecciones.

Fuente: Bancos Centrales y ECLAC. Clculos: DNP-DJS.

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inducido en Colombia la necesidad de acuerdos y consensos tanto en lo poltico como en lo econmico (Captulo II). Cualesquiera que hayan sido las causas de esa gran estabilidad econmica, entonces, ella produjo una expansin importante de la economa, de forma tal que el producto interno bruto se multiplic por cien y el ingreso por habitante por nueve en los ltimos 100 aos9. Cuando se comparan estas cifras con las de otros pases, sin embargo, pierden mucho de su brillo. A pesar de la gran estabilidad de la economa y su tasa de crecimiento, el ingreso per cpita de Colombia es en la actualidad de slo unos $2.208 dlares mientras que en Chile es de $8.000 y en Corea del Sur $17.700. Obviamente, surge otra pregunta crucial: por qu otros pases similares a Colombia en tantas cosas han podido crecer y desarrollarse ms? Habiendo hecho tantas cosas bien, qu hizo Colombia mal para no haber obtenido un mayor crecimiento y desarrollo? Si se tuviese una respuesta concluyente a esta pregunta tal vez ya se habran resuelto los problemas del pas y, quiz, no hara falta este documento. Posiblemente estas preguntas requieran no una, sino muchas respuestas, en una variedad de reas, tal como lo reeja el nmero de estrategias, metas y acciones que se proponen en los Captulos III a VI. No obstante, para efectos de la estrategia de crecimiento econmico, en esta seccin es pertinente destacar una discusin relacionada con los recursos productivos del pas, el tamao del mercado interno y su insercin en los mercados internacionales. Es decir, al menos una parte importante de las respuestas a las preguntas arriba planteadas tiene que ver con la evolucin, a lo largo del tiempo, de la composicin de la oferta y la demanda de la economa. El contenido de la oferta y la demanda es crucial para entender el xito o el fracaso de la estrategia de desarrollo porque las economas tienen dotaciones diferentes de recursos productivos. Mientras unas economas tienen ms recursos agropecuarios, otras pueden tener ms minerales o abundantes cadas de agua; unas ms pueden caracterizarse por tener localizaciones geogrcas

estratgicas para el comercio internacional y servicios de transporte; otras pueden haber educado en forma ejemplar a su mano de obra y tener exceso de ingenieros, fsicos o matemticos. En general, se dice que una economa tiene un adecuado modelo de desarrollo si logra emplear plenamente los recursos productivos que posee; tanto los que le dio la naturaleza los recursos naturales como los que ha logrado acumular y formar a lo largo del tiempo: el capital y el trabajo. Y para emplearlos plenamente, dicha economa tiene que poder vender los bienes y servicios que produce. Es decir, debe tener como referencia no slo el mercado interno, sino el mercado mundial. Usualmente, el mercado interno es demasiado pequeo para el tamao potencial de la produccin de bienes y servicios intensivos en recursos en los que la economa tiene ventajas comparativas. Este concepto, desarrollado por David Ricardo, quiere decir que a los pases les ser ms barato producir aquellos bienes en los cuales estn relativamente mejor dotados10. En ese sentido, las dotaciones de trabajo, capital, tierra y recursos naturales de los pases deberan denir quin produce qu11. En trminos generales, se puede decir que todos los pases que hoy son considerados desarrollados como Estados Unidos, Australia, los pases escandinavos y Alemania, entre otros crecieron y se volvieron prsperos con unas economas consistentes con su dotacin relativa de recursos, comenzando con sus recursos naturales. Ms cerca de nosotros, los pases ms exitosos de la regin, como Chile y Costa Rica, tambin se han desarrollado aprovechando sus ventajas comparativas12. Entre nosotros, los sectores econmicos ms exitosos han sido tambin aquellos coherentes con la dotacin de recursos. Tal es el caso del petrleo en Venezuela o del caf en Colombia. Por tener ventajas comparativas en estos sectores, Venezuela y Colombia han logrado una transferencia muy grande de ingreso del resto del mundo. Si estos pases se hubiesen concentrado exclusivamente en el mercado interno, slo habran podido vender una fraccin de la produccin potencial de petrleo o del caf y, por lo tanto, habran renunciado

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torpemente a una porcin considerable de su intencial enorme de sectores en los cuales ha tenido greso. El bienestar de la poblacin habra cado ventajas comparativas. Para comprender el tamao irremediablemente. El caf es un producto agrcorelativo y las limitaciones del mercado interno es til comparar el tamao del PIB de Colombia con la tpicamente tropical que, debido a la abundanel de las principales ciudades de los Estados Unidos. cia de tierras aptas para su produccin, ha estado Segn cifras de 2003, el tamao de la economa coorientado a los mercados internacionales. Si hace 100 aos, cuando comenz la segunda expansin lombiana es apenas comparable con el de algunas cafetera que convertira a Colombia en el segundo ciudades pequeas de Estados Unidos: es similar al productor mundial del grano hacia 1930, los prode la ciudad de Baltimore, la mitad de la ciudad de San Francisco, una quinta parte del PIB de Chicago ductores de caf hubiesen decidido que el mercado y es menos de una sexta parte de la economa de la relevante era el interno y no el externo, Colombia ciudad de Nueva York (Grco 1.6). quiz nunca hubiese sido un productor importanNaturalmente, hacia 1950, cuando se cerr la te. Tal vez habra llegado, incluso, a ser importador economa, el PIB de Colombia era aun ms pequedel grano. Hoy en da, el consumo interno de caf apenas o de lo que es hoy. Por eso se requirieron muy pollega a un milln y medio de sacos, en tanto que la cas empresas para agotar el proceso de sustitucin produccin ha oscilado en los ltimos aos entre de importaciones en la industria manufacturera. diez y doce millones. Gracias a las exportaciones de En el caso del sector de tejidos planos de algodn, caf, el pas recibi durante un siglo una enorme por ejemplo, hacia 1945 ya slo tres empresas docantidad de recursos del resto del mundo. Con ese minaban completamente el mercado interno. Auningreso, Colombia nanci la importacin de bieque localmente eran consideradas grandes, estas empresas eran pequeas comparadas con otras de nes de capital, crecieron los ingresos del Estado al mediano tamao de los Estados Unidos o el Jaaumentar el poder de compra de las importaciones y se expandi el mercado interno. No es de extraar pn13. Lo ms lamentable de esta historia es que, que con la expansin del caf se haya consolidado la habiendo logrado exportar con xito en la primera primera fase de la industrializacin y ese perodo haya sido el de mayor Grco 1.6. Tamao de la economa colombiana (pib) frente al de algunas reas metropolitanas de Estados Unidos crecimiento del PIB nacional, desde que existen cifras. 7 Histricamente, el error que co6 meti Colombia fue que no hizo con otros sectores en los cuales tena, y 5 tiene, ventajas comparativas, lo que 4 hizo con el caf. Durante muchas dcadas el pas sigui el llamado mode- 3 lo de sustitucin de importaciones, 2 el cual busc, mediante polticas 1 proteccionistas como aranceles altos, subsidios a sectores o cuotas, promo- 0 ver el surgimiento de la industria nacional u otros sectores productivos. As, con la excepcin del caf, Colombia se dedic a producir fundamentalmente para el mercado interno y renunci a un ingreso poNewark Philadelphia San Diego San Jos Atlanta Oakland Minneapolis-St. Paul Phoenix-Mesa Los ngeles - Long Beach San Francisco Orange County Washignton Baltimore Colombia Houston Seattle-Bellevue-Everett Chicago Detroit Boston Dallas

Fuente: Glassman y Hassett (2003) y IMD (2003). Clculos DNP.

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Nueva York

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mitad de los aos cuarenta, despus de impuesto el arancel de 1950, estas empresas como lo hizo la totalidad de la industria colombiana se dedicaron a crecer exclusivamente sobre la base del mercado interno. En lugar de especializarse verticalmente en la produccin de tejidos planos de algodn y producir para el mercado internacional, se dedicaron a ampliarse horizontalmente, a producir toda variedad de gneros, como bras articiales, tejidos de punto y otros. Infortunadamente, el ejemplo del caf no se extendi a otros recursos naturales y a otros cultivos permanentes con inmensas posibilidades en los mercados mundiales, por lo cual el rea cultivada de Colombia ha estado determinada por la estrechez del mercado interno, razn que explica su precario tamao. Mientras el potencial de siembras alcanza los diez millones de hectreas, el rea sembrada de Colombia apenas llega a los cuatro millones. Muchos sectores en los que Colombia es claramente competitiva a nivel mundial no se han aprovechado. Este es el caso, por ejemplo, de la reforestacin comercial. Millones de hectreas podran estar dedicadas a la produccin de variedades de rboles que, por estar situados en el trpico, crecen al doble de velocidad y producen por hectrea un volumen de madera signicativamente mayor que en pases de zonas templadas, como los de Escandinavia, Canad o Chile. Slo en reforestacin comercial, Brasil tiene siembras de cinco millones y Chile de dos millones de hectreas, mientras Colombia apenas llega a 188.000. Naturalmente, en estos pases, como lo hizo Colombia con el caf, estos niveles de produccin slo son posibles porque se dieron en productos que no son extraos a su medio natural y porque se orientan a los grandes mercados del mundo. Por el contrario, un pas con inmensas posibilidades en sus recursos naturales como Colombia le dio la espalda durante mucho tiempo al sector agropecuario, a los minerales, a su diversidad biolgica, a su localizacin geogrca, a su paisaje. El ejemplo que dio del caf tampoco se extendi a otros sectores, como el manufacturero, desaprovechndose as inmensas posibilidades que tuvo el pas en la primera mitad del siglo XX.

De esta forma, el mercado interno fue el limitante natural de la capacidad productiva de la economa. Ese modelo de desarrollo con la excepcin del caf produjo una sociedad dual. As, slo moderniz y dio oportunidades a una fraccin del potencial productivo, de sectores y de regiones. No slo se crearon pocas empresas que fueron pequeas en trminos internacionales; por la proteccin, sectores que normalmente deban ser transables se comportaron en el margen como no transables y, en ese mercado tan estrecho, los pocos que llegaron primero lo coparon y tuvieron rentas monopolsticas u oligopolistas con base en tecnologas y procesos que permanecieron estticos durante dcadas. Los trabajadores de esas empresas tambin gozaron de una estabilidad importante, a costa de una gran masa de trabajadores que jams se vincul al sector ms moderno de esa economa cerrada. No es de extraar, entonces, que el movimiento obrero moderno sindicalizado fue histricamente uno de los ms pequeos del continente. Adicionalmente, al estar de espaldas al comercio internacional, se desarroll una infraestructura de vas de comunicacin, puertos y aeropuertos de muy baja calidad y volcada sobre el interior. Fue, en sntesis, un modelo que favoreci a los que llegaron primero a ese estrecho mercado, a unos pocos puestos de calidad y a derechos sociales como a los de una pensin. Al desarrollar una economa pequea tambin fue dbil el Estado porque, despus de todo, no se puede olvidar que los recursos pblicos que se producen en la economa son los impuestos que se cobran sobre las utilidades y salarios de las empresas. No sobra decir que esta situacin ha cambiado en los ltimos 15 aos. Cada da hay ms conciencia de las posibilidades de crecer hacia afuera y aprovechar las ventajas comparativas que tiene Colombia. Las nuevas teoras del desarrollo tambin han demostrado que todos los pases que hoy son desarrollados crecieron con base en recursos naturales, que es posible realizar integraciones hacia adelante y hacia atrs, generar valor a partir de ellos, y que dicho desarrollo no es incompatible con la economa del conocimiento: lo importante no es qu se produce sino cmo se produce14.

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La nocin de ventaja comparativa ha sido complementada por la de ventaja competitiva, la cual incorpora la idea de que los pases deben, adems, agregar valor a los bienes y servicios en los que tienen ventajas comparativas para as poder insertarse de manera mucho ms exitosa en el mercado mundial. Por ejemplo, una nacin con un potencial muy grande en reforestacin comercial como Colombia tendra la oportunidad de agregar valor a la produccin bruta de madera fabricando muebles o desarrollando la industria de la pulpa y sus derivados, como el papel y el cartn. Tambin tendra la oportunidad de desarrollar las industrias y los servicios que se requieren para la reforestacin comercial, como servicios de transporte, produccin de insumos, herramientas y utensilios para la siembra de los rboles y su cuidado, entre otros. Se debe resaltar tambin que las exportaciones y la produccin se han diversicado en los ltimos aos. El coeciente exportador de la industria, que hacia 1990 era de 7% de la produccin, hoy se encuentra en 25%. En algunos subsectores est por encima de 50%. Igualmente, los grupos econmicos, tanto los grandes como los pequeos, han comenzado un proceso de especializacin muy importante, han abandonado actividades menos rentables y se estn asociando con inversionistas internacionales para competir en los mercados mundiales. Un ejemplo de estas transformaciones lo provee el Cuadro 1.1 que seala la composicin de la demanda entre el mercado interno y el externo para

algunos productos. Claramente se nota el importante esfuerzo por acceder a mercados externos para algunos productos. Por ejemplo, el monto exportado en guantes de algodn quintuplica las ventas del mercado interno. En pocos aos el pas logr diversicar su estructura productiva y dej de depender tanto del caf, cuyo peso haba llegado a representar casi 70% del total de las exportaciones hasta la dcada del ochenta. No obstante los esfuerzos de los ltimos aos, y como se seala en la seccin Dnde estamos en lo econmico de este captulo, el camino por recorrer es an muy largo.
3. UN CAMINO DE LOGROS SOCIALES

Los avances institucionales, la estabilidad y el crecimiento de la economa en el siglo XX ayudaron a mejorar signicativamente las condiciones de vida de la poblacin. A comienzos de ese siglo, un 92% de los colombianos era pobre, porcentaje que descendi a 85% en 1950 y en 2004 haba cado a 52,6%. La esperanza de vida, que sintetiza en buena parte el comportamiento progresivo de otros indicadores de desarrollo, aument notablemente. Mientras en 1900 un colombiano promedio tena una expectativa de vida inferior a los 40 aos, esta cifra lleg a 72 aos en 2004 (Cuadro 1.2). A esto contribuy en gran medida el descenso de la mortalidad infantil que, de una tasa de 204 por cada mil nios nacidos vivos en 1900, pas a ser de 24,4. Los avances cientcos a lo largo de esos aos,

Cuadro 1.1. Orientacin de la produccin al consumo interno y externo


Producto Guantes de algodn Ropa para beb en bras articiales o sintticas en tejido de punto Jeans para nio Pantalones de tejidos planos de bras mezcladas para hombre Pantalones de tejidos de algodn para nio Prendas exteriores de algodn en tejido de punto para nio (1) Consumo domstico de producto nacional. Fuente: Encuesta Anual Manufacturera, 2002. DANE. Clculos DNP-DDE. Consumo (1) (US$) 78.349 1.394.795 4.582.339 2.885.882 3.267.590 2.007.914 Exportaciones (US$) 404.724 6.556.208 14.181.883 8.904.918 7.196.697 4.148.846 Exportaciones/ Consumo 5,2 4,7 3,1 3,1 2,2 2,1

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Cuadro 1.2. Evolucin de indicadores de desarrollo 1830-2004


1830 Esperanza de vida - aos Mortalidad infantil/ 1.000 Estatura (hombres) - metros Analfabetismo - % de adultos Promedio aos de estudio (mayores de 15 aos) Educacin primaria - cobertura bruta (%) Pobreza Ingreso per cpita (pesos de 2004) Poblacin - mill. de habitantes 1,2 (en la poca de la Independencia) 9 21 92% 617.838 4,7 90 1900 37 204 1,63 58 1950 48 130 1,68 38 2,2 43 85% 2.005.662 12,4 2004(1) 72,2 24,4 1,71 7,6 7,6 114,6 52,6% 5.667.086 45,3

(1) Esperanza de vida al nacer: DANE; mortalidad infantil: ENDS (2000); estatura: Misel y Vega (2000); analfabetismo, promedio aos de estudio y cobertura educacin primaria: clculos DNP con base en la ECH (2003); pobreza: MERPD; ingreso per cpita: DNP-DEE; poblacin: DANE. Fuente: Montenegro y Rivas (2005) y DNP.

pero tambin las polticas pblicas en salud y nutricontribuyeron, adems de los avances en el campo cin, son responsables de la mejora de estos y otros econmico, fenmenos como la transicin demoindicadores. Uno muy representativo es el aumento grca y la urbanizacin que, como se ver adelande la estatura; para el caso de los hombres, sta se te, tuvo efectos en el funcionamiento de la sociedad, increment en ocho centmetros a lo largo de los tales como la mayor participacin de la mujer en el ltimos 100 aos. Segn Meisel y Vega (2000), este mercado laboral y el desarrollo de la industria. incremento fue mayor al de los japoneses. Durante el siglo pasado, el pas se enfrent a un El analfabetismo, que se constituye en la primera proceso acelerado de urbanizacin. Como muestra restriccin para acceder a la educacin y a la adquiel Cuadro 1.3, en las primeras dcadas del siglo XX sicin de conocimiento general, present tambin slo 21% de la poblacin resida en el rea urbana; importantes avances a travs del siglo XX. De acuerdo ya en 1964, ms de la mitad de la poblacin total con las cifras disponibles, hacia 1830 la tasa de analfadel pas perteneca a las zonas denominadas como betismo alcanzaba 90%, al comenzar el siglo XX era an 58% y en la Cuadro 1.3. Poblacin segn rea 1918-2005 dcada de los cincuenta se redujo Aos 1918 (1) 1925 (1) 1938 (1) 1951 1964 1973 a una tercera parte; ms recientemente la tasa de analfabetismo lleg % Urbana 21 23,2 30,9 38,7 52 59,4 a 7,6%. Desde una perspectiva ms % Rural 79 76,8 69,1 61,3 48 40,6 cualitativa, conviene resaltar el inAos 1975 1980 1985 1993 2000 2005 cremento en cinco aos de estudio % Urbana 60,8 63,7 65,5 68,3 71 72,5 en promedio de los colombianos, % Rural 39,2 36,3 34,5 31,7 29 27,5 que en 2003 ya completaban 7,6. Como se muestra en el Cuadro (1) Datos recogidos de Cien aos de economa en Colombia de la Universidad Exter1.2, las mejoras en los indicadores nado de Colombia (1986). Pg. 263. se hizo ms pronunciada desde Fuente: DANE. Censos 1951-1993 y Proyecciones Nacionales de Poblacin la segunda mitad del siglo. A esto 1993-2005.

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cabeceras municipales; hoy por hoy, ms de 72% de los habitantes del pas vive en reas urbanas. Este proceso de urbanizacin estuvo acompaado por una transicin demogrca igualmente importante (Cuadro 1.4)15. Las tasas de natalidad de las primeras dcadas del siglo alcanzaron niveles superiores a 42 por 1.000; sin embargo, a pesar de la alta natalidad, el pas creci a niveles moderados durante las primeras dcadas del siglo, por las altas tasas de mortalidad. En particular, las tasas de mortalidad infantil llegaron a niveles cercanos a 200 por 1.000 nios nacidos vivos durante las primeras dcadas del siglo XX, siendo ms altas en los nios que en las nias. A principios de la dcada del cuarenta, como resultado de los esfuerzos estatales por controlar las enfermedades epidmicas y garantizar condiciones higinicas a la poblacin, la tasa de mortalidad empez a descender. La tasa de fecundidad, que casi llegaba a siete hijos por mujer a mediados del siglo, se mantuvo casi constante hasta la dcada del sesenta. Esto gener un alto crecimiento poblacional que se mantuvo hasta los aos setenta y gener lo que se conoce como explosin demogrca. El descenso de la fecundidad se convirti por tanto en una prioridad para las polticas de poblacin. Desde entonces, el Estado ha promo-

vido mtodos de control natal, con lo cual la tasa total de fecundidad se ha estabilizado en 2,6 hijos por mujer16. No slo el descenso en la fecundidad ha sido el responsable de la transicin demogrca del pas, la disminucin en la tasa de mortalidad general ha contribuido sustancialmente. Mientras en la primera dcada del siglo la tasa de mortalidad era de 23,4 muertes por 1.000 habitantes, en el perodo 20002005 se redujo a 5,5. A su vez, la tasa de mortalidad infantil ha tenido un declive acentuado: pas de 186,9 defunciones de menores de un ao por cada 1.000 nacidos vivos en el perodo 1905-1912 a 25,6 en el perodo 2000-200517. Lo mismo que la fecundidad, la mortalidad infantil presenta grandes brechas socioeconmicas y culturales entre regiones. En 2000, algunos departamentos presentaban tasas inferiores a 30 por 1.000 nacidos vivos (Atlntico, Valle, Santander, Antioquia y Bogot), mientras otros mantenan tasas superiores a 50, como es el caso de Nario y Cauca. Peor an, se presentan casos como el de Choc, que alcanz para esa fecha una tasa de ms de 92 por 1.000 nacidos vivos. Las reducciones en la mortalidad explican el incremento en la esperanza de vida de los colombianos. A lo largo del siglo, la esperanza de vida de

Cuadro 1.4. Parmetros demogrcos bsicos 1905-2004 (por 1.000 habitantes)


Total Perodo 1905-1912 1912-1918 1918-1938 1938-1951 1951-1964 1964-1973 1973-1985 1985-1993 1995-2000 2000-2005 Tasa de crecimiento 19,1 19,3 20,0 24,1 29,8 28,6 23,3 21,2 17,4 16,8 Tasa de natalidad 42,5 42,8 42,8 44,1 45,5 41,1 32,6 27,5 24,5 20,6 Tasa de mortalidad 23,4 23,5 22,8 20,0 13,2 9,9 7,4 6,4 5,8 5,5 Tasa de mortalidad infantil 186,9 185,8 183,3 157,3 124,3 86,7 54,6 39,5 30,0 25,6 Esperanza de vida (aos) 41,9 42,6 44,8 49,6 54,6 59,9 65,4 68,2 70,7 72,2

Fuente: 1905-1951: Carmen E. Flrez, Las transformaciones sociodemogrcas en Colombia durante el siglo XX, 2000. Pg. 2. 1951-2005: DANE. Censos de poblacin; clculos DNP.

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visin colombia ii centenario: 2019

los hombres pas de 37,7 a 69,2, mientras la de las mujeres experiment un ascenso de casi 34 aos, subiendo de 41,4 a 75,3. Otro de los efectos importantes de la transicin demogrca es la modicacin de la estructura por edades de la poblacin. La proporcin de los menores de 15 aos, que en 1950 representaban cerca de 43% de los colombianos, se redujo a 31% en 2005. Por el contrario, la poblacin en edad de trabajar (15-64 aos) increment su importancia relativa dentro del conjunto poblacional del pas, pasando de 54% a 64% en dicho perodo. Lo mismo ocurre con la poblacin de la tercera edad (mayores de 65 aos), cuyo peso relativo ascendi de 3% a 5%. Es importante destacar que estos avances en trminos demogrcos estuvieron acompaados por logros en reas como la educacin, la salud y el empleo. Las disminuciones en la fecundidad, por ejemplo, estuvieron asociadas, entre otras, a mejoras en los niveles educativos de las mujeres y se tradujeron en importantes incrementos de la tasa de participacin laboral. Como se mencion, las variables demogrcas se comportan de manera distinta segn los niveles educativos de la poblacin. Lo mismo sucede con indicadores econmicos y culturales, cuya evolucin est ligada, en gran medida, al nivel educativo de los individuos. As, la educacin se constituye en un factor estratgico para el desarrollo social y econmico de cualquier pas. Los resultados a lo largo de estos aos reejan que los esfuerzos estatales por mejorar las condiciones de vida de la poblacin, han rendido importantes frutos. Como lo muestra el Grco 1.7, la tasa de analfabetismo entre los mayores de 15 aos pas de 37,7% en 1951, a 7,6% en 2003. Pese a las enormes restricciones scales, en los ltimos aos son evidentes los esfuerzos en cuanto a asignacin y distribucin de recursos para la educacin. En respuesta a estos esfuerzos, la educacin promedio de los colombianos se ha elevado de manera importante. Jess Duarte estima que para comienzos del siglo XX, menos de 20% de los colombianos tenan acceso a educacin primaria, cobertura que se duplic en los primeros 50 aos del siglo.

Grco 1.7. Analfabetismo en poblacin de 15 aos y ms (Total y por zona)


60

50
TOTAL Cabecera Resto

40

30

20

10

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Fuente: DNP.

Hacia 1964 un colombiano estudiaba en promedio 2,8 aos, cifra que al nalizar el siglo XX subi a 7,3 y hoy est en 7,6 aos (Cuadro 1.5). Vale aclarar, sin embargo, que los resultados en las zonas urbanas son aproximadamente el doble que en las zonas rurales. Datos ms recientes muestran que, en trminos de asistencia escolar, los avances son generalizables a todos los grupos de edad. Los pequeos entre cinco y seis aos pasaron de tener una tasa de asistenCuadro 1.5. Aos promedio de educacin de poblacin de 15 aos y ms por zona (1964 - 2003)
Total 1964 1978 1985 1994 2000 2003 2,80 4,61 5,58 6,75 7,30 7,58 Cabecera 3,70 5,69 6,65 7,79 8,32 8,47 Resto 1,70 2,37 3,26 3,89 4,38 4,87

Fuente: DANE, Censos Nacionales de Poblacin y Vivienda, 1964, 1973 y Muestra de 1% para 1985. Clculos DIOGS; BFP - Clculos DIOGS con base en Encuesta de Hogares Etapa 19 DANE, 1978; DANE, Encuesta Nacional y Continua de Hogares 1993-2003. Clculos DNP-DDS-SE.

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de dnde venimos y dnde estamos


dnde estamos en lo social

cia de 54,2% en 1992 a una de 83,7% en 2003. Por su parte, el grupo de nios entre 7 y 11 aos registra los mejores niveles: en la actualidad, 96,3% va a la escuela. La poblacin de 18 a 24 aos, aunque tambin experiment un ascenso (pasando de 24 a 25,3% en dicho perodo), es la que menos asiste al sistema educativo, fenmeno que puede explicarse parcialmente por la necesidad que tienen los jvenes de estas edades de trabajar y conseguir ingresos. Los progresos educativos han permitido que una mayor parte de la poblacin cuente con educacin bsica, generando as que la tasa de retorno a este nivel educativo caiga, al tiempo que los salarios de las personas con formacin superior se incrementan, debido a la necesidad de profesionales por parte

del mercado laboral y su bajo nivel de disponibilidad como se detalla ms adelante en este captulo. A pesar de los grandes retos que el pas debe afrontar en los prximos aos, es indiscutible que se ha recorrido un camino importante que dar las bases para desarrollos posteriores. La educacin, como el mayor factor de movilidad social, es el elemento ms importante para combatir la pobreza y la desigualdad. As, los avances en trminos educativos no son slo un objetivo en s mismo sino, fundamentalmente, un medio para alcanzar otros logros prioritarios para el futuro del pas. No debe obviarse que de la mano de los avances en educacin se han dado logros en trminos de reduccin de la pobreza.

DNDE ESTAMOS EN LO SOCIAL


En la seccin anterior se indican los importantes avances de los indicadores sociales a lo largo del siglo XX. En esta seccin se analizan con mayor detalle los indicadores de pobreza y distribucin del ingreso, salud, educacin y empleo en aos ms recientes y se realizan comparaciones internacionales. El diagnstico aqu presentado es la base para la formulacin de metas y acciones de poltica del Captulo IV.
4. POBREZA Y DISTRIBUCIN DEL INGRESO

Los avances que obtuvo el pas en reduccin de pobreza entre 1978 y 1997 (una cada de 59% a 52,7%18) se desvanecieron con la crisis econmica de nales de los noventa, cuando la pobreza lleg nuevamente a niveles de 57,5% en 1999. Sin embargo, con la reciente recuperacin de la economa vino una correccin importante de los ingresos de los colombianos y los niveles de pobreza volvieron a ubicarse en magnitudes similares a las anteriores a la crisis.

Las cifras de 2004 indican que el nivel de pobreza en el pas es de 52,6%19, es decir, 23,1 millones de colombianos pueden ser catalogados como pobres; 17,0% de la poblacin (7,5 millones de personas) se encuentra en situacin de indigencia (Grcos 1.8 y 1.9). Las desigualdades regionales de pobreza son muy grandes (Cuadro 1.6). En 2004, el ndice de pobreza en el sector rural fue 1,5 veces mayor que en el sector urbano: mientras 69,0% de los habitantes del campo se podan catalogar como pobres, en las zonas urbanas esta proporcin era de 46,7%. Salvo incrementos en 2002 y 2004, esta brecha se ha cerrado desde 1997, cuando la pobreza rural fue 1,7 veces la pobreza urbana. En 2003 esta diferencia alcanz su punto ms bajo: 1,39. Las diferencias en materia de indigencia entre las zonas rural y urbana son an ms marcadas: en 1997, el porcentaje de indigentes en el campo fue ms de tres veces el del rea urbana. Aunque los ltimos datos disponibles (2004) muestran una rela-

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visin colombia ii centenario: 2019

Grco 1.8. Porcentaje de personas bajo la lnea de pobreza


60
90
Cabecera Resto Total

Grco 1.9. Porcentaje de personas bajo la lnea de indigencia


Cabecera Resto Total

80 73,8 70,0 75,4

50

78,1 76,2 72,8 70,5 66,2 57,8 55,2 49,4 50,9 52,7 47,7

48,6 40,1 36,4 33,0 25,4 33,2 35,3 32,6 21,1 18,7 13,5 13,4 15,8 24,9 16,6 13,6

70

40
69,0

60 52,7 44,2 55,3 47,4

57,5 50,9 42,9 49,4

30
52,6 46,7

28,3

55,0 48,2

50

20 17,2 10 10,6 18,5 11,2

20,8 13,3

16,3

19,0

17,0 12,8

40

30

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Fuente: MERPD, con base en DANE-ENH, ECH.

Fuente: MERPD, con base en DANE-ENH, ECH.

cin ms estrecha (de 2,2 a 1), la brecha se mantiene en una magnitud indeseable. La pobreza y la miseria tambin se pueden estudiar desde la perspectiva del ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas20 (Cuadro 1.6). La pobreza medida a travs de este ndice ha disminuido no-

tablemente: mientras en 1973 70,2% de la poblacin era catalogada como pobre, 30 aos ms tarde este porcentaje se redujo a 21,7%. La miseria ha presentado un comportamiento similar, pasando de 44,9% a 6,3% en el mismo perodo. Por componentes, se destacan los avances en servicios p-

Cuadro 1.6. ndice NBI por zona y descomposicin segn variables 1973 - 2003
Aos y zona
1973 Total Cabecera Resto 1985 Total Cabecera Resto 1993 Total Cabecera Resto 2000 Total Cabecera Resto 2003 Total Cabecera Resto

Pobreza
70,2 58,9 87,9 45,0 32,3 71,8 37,2 26,8 62,5 22,9 16,4 39,9 21,7 15,9 37,4

Miseria
44,9 30,6 67,8 22,8 12,6 44,4 14,9 9,0 30,3 6,4 3,5 14,1 6,3 3,9 12,7

Vivienda
31,2 28,6 35,3 13,8 7,3 27,3 11,6 7,0 23,7 6,6 3,5 14,8 6,3 4,3 11,8

Servicios
34,2 26,7 46,4 21,8 8,8 49,0 10,5 7,2 19,2 3,6 1,7 8,4 4,3 2,9 8,2

Hacinamiento
30,3 12,0 60,0 19,4 16,1 26,4 15,4 12,0 24,4 10,2 7,9 16,2 10,2 7,7 16,9

Inasistencia
31,0 22,3 45,1 11,5 6,8 21,4 8,0 4,8 16,4 3,2 2,4 5,3 2,0 1,5 3,5

Dependencia
29,0 20,0 43,5 15,9 12,4 23,5 12,8 8,8 23,3 7,6 5,1 14,0 6,6 4,7 12,1

Fuente: 1973, 1985, 1993, DANE censos. 96/00, clculos DNP-DDS con base en ENH.

42

de dnde venimos y dnde estamos


dnde estamos en lo social

blicos y asistencia escolar, aunque preocupa el alto nivel de hacinamiento. Bajo esta metodologa tambin son evidentes las desigualdades regionales. La pobreza as medida fue, en 1973, casi 30 puntos porcentuales ms alta en la zona rural que en la urbana. No obstante, esta brecha se est cerrando: en 2003, la diferencia urbano - rural fue de 21,5 puntos porcentuales. A pesar de los grandes progresos que se maniestan a travs del ndice de NBI, dentro de las ciudades an existen brechas preocupantes. En efecto, las grandes urbes se caracterizan por la existencia de cordones de miseria en los que viven millones de personas en condiciones de extrema pobreza. Muchos habitantes de las ciudades carecen de vivienda, viven en hacinamiento o en lugares sin acceso a servicios bsicos. Los asentamientos precarios constituyen la manifestacin fsica y espacial de la pobreza y la desigualdad en las ciudades, situacin que afecta a 1,3 millones de hogares (16% de los hogares urbanos de Colombia). De stos, 63% presenta carencias habitacionales de tipo cualitativo (mayoritariamente alcantarillado y hacinamiento), 20% habita en viviendas localizadas en zonas de riesgo y 17% en unidades no susceptibles de mejorar. Un rea considerable de las ciudades colombianas ha sido desarrollada por mecanismos informales,

presentando as deciencias no slo en las viviendas sino en el entorno, particularmente en la provisin de equipamientos, infraestructura pblica y vas de acceso. El Cuadro 1.7 muestra la situacin de las principales ciudades en trminos de la existencia de asentamientos precarios. A pesar de la reciente recuperacin del sector de la construccin, el nivel de produccin de vivienda formal nueva en Colombia contina siendo muy bajo en relacin con el dcit y el incremento anual de hogares. En el ltimo lustro se conformaron en las zonas urbanas del pas 185.000 hogares y se construyeron legalmente cerca de 94.000 viviendas por ao, con lo cual la oferta formal de este mercado slo atiende 51% de los nuevos hogares urbanos. Si se compara la tasa colombiana de produccin de vivienda nueva (por mil habitantes) internacionalmente, se observa que la tasa del pas es inferior a la de Chile, a la de los pases europeos y al promedio mundial (Grco 1.10). Pero no se trata slo de saber cuntos pobres hay en Colombia. Igualmente importante es conocer la gravedad de la pobreza en el pas, es decir, es necesario atender a la pregunta de qu tan pobres son los pobres? Para contestarla se utiliza la brecha de pobreza normalizada. Para el caso colombiano pue-

Cuadro 1.7. rea de los asentamientos precarios


Ciudad Bogot Medelln Cali Barranquilla Bucaramanga Cinco grandes ciudades Ciudades > 300.000 habitantes Ciudades 100.000-300.000 habitantes Ciudades < 100.000 habitantes Total nacional Clculos: DNP DDUPA SVDU. Fuente: IGAC y Catastros descentralizados. rea de los asentamientos precarios (hectreas) 1.875 1.323 406 715 124 4.442 1.690 1.031 22.982 30.145 % rea residencial total 15 21 9 28 7 16 19 24 26 24

43

visin colombia ii centenario: 2019

Grco 1.10. Mercado y produccin de vivienda urbana nueva a. Unidades de vivienda vs. formacin de hogares (Promedio 1999-2003)
200.000 160.000 120.000 Hogares 80.000 48.000 40.000 Nacional 5 reas urbanas Bogot 185.500

b. Viviendas nuevas por 1.000 habitantes

91.500
94.000 95.655

47.655 21.134
50.834 29.700

Grecia

PAI

Colombia

Incremento de hogares

Viviendas nuevas legales

Fuente: DANE, ECH 99-2003, UN - Hbitat y Censo de edicaciones ajustado con licencias de construccin.

de advertirse que, en promedio, a una persona catalogada como pobre le hacen falta aproximadamente $90.000 para dejar de serlo. De acuerdo con estos clculos, realizados con datos de 2003, la brecha de pobreza para Colombia es de 24,0%21. Una manera alternativa de medir la pobreza es incluyendo el valor de los subsidios recibidos por los hogares, como parte de su ingreso per cpita22. El monto destinado a subsidios totaliz, en 2003, aproximadamente 24,2 billones de pesos, equivalentes a 10,5% del PIB y a 14% de los ingresos totales de los hogares. En ese ao los subsidios permitieron reducir la pobreza en casi 11 puntos porcentuales: de 56,0%, antes de subsidios, a 45,1% despus de subsidios23. Igualmente, la inclusin del efecto de los subsidios genera una reduccin de la brecha de pobreza, que pasa de 26,1% antes de incluirlos, a 16,9% contabilizndolos como parte de los ingresos de los individuos24. Estas reducciones resultan potencialmente inferiores a las que se podran obtener, si se tiene en cuenta que ms de la mitad de los recursos destinados a subsidios (12,6 billones de pesos) llegan a hogares que no clasican como pobres. Como se puede ver en el Cuadro 1.8, el caso ms dramtico es el de las pensiones, para el que slo 9,4% de los subsidios llegan realmente a la poblacin necesitada.

Es evidente que hay un espacio de accin concreto para lograr que la focalizacin de subsidios favorezca a la poblacin realmente necesitada25. Respecto a la desigualdad del ingreso, la situacin es ms preocupante. Colombia es uno de los pases con mayor disparidad en el ingreso en Amrica Latina y el mundo26. sta se ha incrementado en las ltimas dos dcadas, debido en parte al aumento relativo de los ingresos de trabajadores calicados. Un alto nivel de desigualdad no slo representa injusticia social; tambin explica parcialmente los altos niveles de pobreza que caracterizan a Colombia, a pesar de ser un pas de ingresos medios. El ndice de Gini permite medir los niveles de desigualdad27. El reporte de Desarrollo Humano 2004 presenta una comparacin entre varios pases en trminos de dicho indicador. Aunque las comparaciones se realizan con base en aos diferentes, el Grco 1.11 puede dar una idea general sobre la situacin de Colombia en este sentido. Segn el reporte de Naciones Unidas, el ndice de Gini para Colombia fue de 57,6% en 1999; el de Dinamarca, uno de los pases ms equitativos del mundo, fue de 24,7% en 1997; mientras el de Brasil fue 59,1% en 199828. Desde mediados de los aos setenta, la distribucin del ingreso per cpita (para las siete prin-

44

Reino Unido

El mundo

Alemania

Ecuador

Espaa

Chile

10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

8,9

8,2 6,5 6,1 5,9 4,0 3,0 2,0 1,8

de dnde venimos y dnde estamos


dnde estamos en lo social

Cuadro 1.8. Errores de inclusin (porcentaje de no pobres que reciben el subsidio)


tem Pensiones(1) Educacin superior Subsidio familiar en dinero Capacitacin Telfono Alcantarillado Aseo Acueducto Energa Gas Errores de inclusin 90,6% 74,6% 70,0% 66,9% 59,8% 57,7% 55,9% 53,6% 50,4% 47,5% tem Preescolar (0-5 aos) Educacin secundaria Vinculados Educacin primaria Alimentacin ICBF (0-5 aos) Preescolar (6-7 aos) Rgimen subsidiado ICBF (6-7 aos) Errores de inclusin 37,3% 35,9% 34,7% 28,5% 26,8% 25,4% 21,3% 20,7% 9,7%

(1) Este resultado obedece, ms que fallas operativas en la focalizacin, a derechos legal y constitucionalmente adquiridos que deberan modicarse. Fuente: Misin para la reduccin de la pobreza y la desigualdad.

cipales ciudades) ha experimentado tres etapas en su comportamiento (Grco 1.12). En la primera (1976-1983), el coeciente de Gini pas de 0,52 a 0,47, evidenciando una reduccin sistemtica de la desigualdad. En la segunda (1984-1990), la

desigualdad se mantuvo relativamente constante; el coeciente de Gini se ubic alrededor de 0,47. Despus de 1990, el coeciente de Gini subi hasta llegar a 0,57, diez puntos por encima del observado a mediados de los setenta.

Grco 1.11. ndice de Gini para algunos pases del mundo (los datos varan entre 1992 y 2002)
70 60 50 40 30 20 10 0

Costa Rica

Mxico

Per

Indonesia

Guatemala

Paraguay

Filipinas

India

Colombia

Pakistn

Tailandia

Dinamarca

Rep. de Corea

Sudfrica

Singapur

Noruega

Francia

Jamaica

Turqua

Malasia

Brasil

Chile

Fuente: PNUD, Informes de Desarrollo Humano, 2003-2004.

45

Sierra Leona

Nepal

El Salvador

visin colombia ii centenario: 2019

Grco 1.12. Coeciente de Gini del ingreso per cpita (Siete ciudades)
0,59 0,57 0,55 0,53 0,51 0,49 0,47 0,45

Observado trimestre

Promedio anual

Fuente: DANE-DNP.

Este aumento en la desigualdad del ingreso se puede atribuir a diferentes factores, algunos ya sealados: la concentracin de la riqueza; la crisis econmica y su fuerte incidencia sobre la poblacin ms pobre; la mala focalizacin del gasto pblico y los cambios tecnolgicos que han orientado la demanda por trabajo hacia mano de obra ms calicada. Las condiciones de pobreza se relacionan adems con la situacin de otras variables muy importantes para el desarrollo social de las naciones, como la salud, la educacin y el empleo. 85
5. SALUD
80 75 70 65 60 55 50 Bolivia

teras y entre los hijos de mujeres con menor nivel educativo30. Si bien la tasa de mortalidad infantil en Colombia es superior a la de Argentina, Uruguay y Venezuela, es inferior a la de algunos pases con mayor ingreso como Mxico y Brasil, y al promedio de Amrica Latina (Grco 1.14). Asimismo, la mortalidad en menores de cinco aos ha presentado una disminucin importante en los ltimos aos. Entre 2000 y 2005 la tasa se redujo en casi diez puntos, disminucin que corresponde a la tendencia observada desde el perodo 1975198031. Sin embargo, estos avances no se distribuyen homogneamente entre los diferentes segmentos poblacionales del pas. De acuerdo con la informacin de la Encuesta Nacional de Demografa y Salud (ENDS), para el perodo 1990-2000 las mayores tasas de mortalidad en menores de 5 aos se presentaron en la zona rural, en las regiones oriental y pacca, y entre las madres sin educacin o slo con educacin primaria32. En trminos de desnutricin en menores de cinco aos, el pas tambin presenta importantes logros. El estado nutricional de este grupo poblacional mejora paulatinamente, como consecuencia de los avances en materia de lactancia materna, las mejoras en las
Grco 1.13. Esperanza de vida de los pases latinoamericanos 2000-2005

Mar-78

Mar-82

Mar-84

Mar-96

Mar-98

Mar-00

Mar-76

Mar-80

Mar-86

Mar-88

Mar-92

Mar-94

Mar-02

La situacin colombiana en trminos de esperanza de vida es superior al promedio de la regin latinoamericana (Grco 1.13). La mortalidad infantil29 se ha reducido constantemente en el pas. En el perodo 1985-1990 dicha tasa alcanzaba un nivel de 41,4 por 1.000, y descendi hasta llegar a 25,6 en el perodo 20002005. Cabe anotar, sin embargo, que an existen brechas preocupantes: las tasas de mortalidad infantil son ms altas en la zona rural, en las regiones cos-

Mar-90

Rep. Dominicana

Panam

Latinoamrica

Guatemala

Fuente: CEPAL. Boletn Demogrco N.o 73.

46

El Salvador

Costa Rica

Mxico

Brasil

Nicaragua

Venezuela

Ecuador

Honduras

Paraguay

Colombia

Argentina

Uruguay

Chile

Hait

Per

Cuba

45

Mar-04

de dnde venimos y dnde estamos


dnde estamos en lo social

Grco 1.14. Tasa de mortalidad infantil de los pases latinoamericanos 2000-2005


70 60 50 40 30 20 10 0

Fuente: CEPAL Anuario Demogrco N.o 73.

condiciones nutricionales y educativas de las madres, el mayor acceso a la seguridad social en salud y las acciones adelantadas a travs del Plan Nacional de Alimentacin y Nutricin. Sin embargo, mientras la desnutricin aguda se redujo en 43% entre 1995 y 2000, persisten niveles de desnutricin crnica en menores de cinco aos que alcanzan niveles de 13,5%33. Los indicadores de mortalidad materna, por su parte, oscilaron entre 105 y 91 muertes por 100.000 nacidos vivos durante el perodo 1998-200134. Para los aos anteriores se apreciaba una tendencia decreciente35. En general, puede decirse que las principales causas de mortalidad materna en el pas corresponden a: i) enfermedades maternas que complican el embarazo, el parto o el puerperio, dentro de las cuales predominan las enfermedades circulatorias, respiratorias y digestivas de la madre; ii) trastornos hipertensivos del embarazo; y iii) complicaciones del trabajo de parto y posparto. Conviene resaltar, sin embargo, que la evidencia muestra resultados positivos en trminos de un mayor acceso a los servicios de atencin prenatal. La proporcin de mujeres que recibi atencin especializada antes del nacimiento aument de 82% en 1990 a 91% en 200036.

En cuanto al uso de mtodos anticonceptivos modernos, la informacin de la ENDS muestra una tendencia creciente entre las mujeres de todos los grupos poblacionales. A pesar de estos avances, la misma evidencia seala que an hay brechas entre grupos poblacionales, en contra de los ms pobres. Paralelamente, se observa un incremento paulatino del embarazo adolescente. De acuerdo con la informacin de la ENDS, el porcentaje de mujeres entre 15 y 19 aos que son madres o estn embarazadas de su primer hijo pas de 12,8 en 1990 a 19,1 en 2000. Desde una perspectiva de desarrollo, estos resultados se convierten en un factor inquietante, toda vez que la experiencia de la maternidad en la adolescencia, adems de los riesgos que representa para la salud de la mujer, supone cambios drsticos en los proyectos de vida, limitando as en algunos casos las opciones de desarrollo personal y social de los adolescentes. Esta problemtica tiene mayor incidencia en la zona rural que en la urbana (siendo las regiones central y pacca las que presentan las proporciones ms altas) y entre la poblacin pobre y con niveles de educacin ms bajos. Adems de ser un instrumento til para el ejercicio efectivo de los derechos sexuales y reproductivos y para la reduccin de embarazos en adolecentes, el uso de mtodos anticonceptivos modernos, y en especial el uso del condn, se convierte en un instrumento de poltica esencial para la prevencin y control de la incidencia de VIH/sida en Colombia. Si bien la prevalencia de la infeccin es inferior a 1% en la poblacin general, sobrepasa 5% en por lo menos uno de los grupos poblacionales de mayor vulnerabilidad37. Actualmente se observa un progresivo cambio de patrn: se est pasando de la transmisin predominantemente homosexual a la transmisin heterosexual, a la vez que el fenmeno se incrementa entre las mujeres. Estimaciones para 2002 sealan que el costo directo de esta enfermedad
Costa Rica Chile Cuba

Bolivia

Rep. Dominicana

Honduras

Latinoamrica

Ecuador

Panam

Mxico

Brasil

Paraguay

Nicaragua

Guatemala

El Salvador

Venezuela

Argentina

Colombia

47

Uruguay

Hait

Per

visin colombia ii centenario: 2019

era equivalente a 0,05% del PIB; esto sin incluir los costos indirectos, o de oportunidad, representados por la cantidad de aos de vida e ingresos potenciales perdidos. Dichas estimaciones sealan tambin que el pas gast cerca de un dlar per cpita en prevencin y atencin contra el sida, del cual 73% era nanciado con aportes del sistema de seguridad social en salud, 10% con gasto del gobierno, 14% era asumido por los hogares y 2,8% por el sector privado y fuentes externas38. Son, sin embargo, las enfermedades no transmisibles las que ocupan el lugar ms importante en la mortalidad general de los colombianos. Su atencin representa un costo creciente para el sistema de salud del pas, en la medida en que su incidencia es ms alta que la de las enfermedades transmisibles, como consecuencia del envejecimiento de la poblacin. En 1999, por ejemplo, las defunciones ocurridas por enfermedades cardiovasculares (ECV) sobrepasaron el total de muertes por causas violentas y accidentes, seguidas por los tumores y superando el conjunto de las enfermedades transmisibles. Al comparar la informacin disponible para 2001 y 1996, se evidencia un descenso de 2,9% en la mortalidad general y de 6,3% en la mortalidad por enfermedades transmisibles (Cuadro 1.9). A pesar de esta disminucin, enfermedades como la malaria y el dengue siguen impactando los niveles de mortalidad en Colombia. Las muertes por dengue, por ejemplo, han presentado una tendencia creciente que se acentu a partir de 1997, principalmente en grupos poblacionales entre 15 y 44 aos. Se ha presentado, adems, una expansin geogrca de dicho

fenmeno, concentrndose principalmente en Tolima, Huila, Valle y Santander. Respecto a la morbilidad por dengue clsico y hemorrgico, se evidenci una incidencia creciente entre 1990 y 2003, con algunas uctuaciones en la magnitud del evento en dicho perodo. En los aos 1998, 2001 y 2002 aument notablemente el nmero de casos registrados. En el caso de mortalidad por malaria durante el perodo 1990-2001, se evidenci una tendencia decreciente con oscilaciones. La incidencia ms alta se observ en 1992 y 1998, y la ms baja en 1995 y 1999. En trminos geogrcos, la distribucin de la mortalidad de malaria por departamento se ha mantenido constante y concentrada en Antioquia, Valle, Nario, Crdoba, Choc, Cauca y Meta39. La morbilidad por malaria muestra una tendencia negativa durante el perodo 1990-2003. Los departamentos con mayores casos reportados son: Choc, Crdoba, Guaina, Guaviare y Vichada. Para 2003, fue de 998 casos reportados por cada 100.000 habitantes. Las diferencias en el promedio de algunos departamentos oscilan entre 116 y 5.568 casos. Los esfuerzos han sido importantes en trminos de vacunacin. Las coberturas del Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI) ascendieron progresivamente de 15% en 1978, hasta lograr tasas de ms de 92,3% en 1996 en todos los biolgicos. A partir de 1997, las coberturas descendieron a porcentajes que varan entre 88% y 75%40, situacin que comenz a recuperarse paulatinamente a partir de 2000, hasta ubicarse en niveles cercanos a 93% (Cuadro 1.10)41. Actualmente, la poltica del sector salud se enmarca en la organizacin e implementacin del Sistema

Cuadro 1.9. Mortalidad general y por causas 1996-2001 (Por 100.000 habitantes)
1996 Mortalidad general Mortalidad por enfermedades transmisibles Mortalidad por enfermedades cardiovasculares Mortalidad por neoplasias Mortalidad por causas externas 441,5 33,1 126,3 61,2 107,7 1999 441,3 30,4 121,1 63,6 105,8 2000 442,9 29,7 122,1 65,7 108,8 2001 428,3 31 119 65,4 109,6

Fuente: Ministerio de la Proteccin Social (MPS). Serie disponible hasta 2001. Los datos dieren del Cuadro 1.4, dado que para este ltimo el clculo es quinquenal y la fuente es DANE.

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dnde estamos en lo social

Cuadro 1.10. Coberturas de vacunacin 1994-2003


Vacuna Antipolio DPT (difteria, ttanos y tos ferina) BCG (antituberculosis) Antihepatitis B HiB (Haemophilus inuenzae tipo b) Triple viral (sarampin, rubola y parotiditis) 1994 92,0 88,2 96,0 NA(1) NA(1) NA(1) 1995 94,5 93,9 100,0 71,3 NA(1) 64,0 1996 93,3 92,3 100,0 94,6 NA(1) 93,5 1997 84,8 83,9 97,9 84,8 NA(1) 88,0 1998 74,6 72,5 84,7 74,7 NA(1) 78,0 1999 77,4 74,0 79,8 77,3 50,3 76,8 2000 81,9 77,8 90,1 77,5 64,6 78,6 2001 80,5 77,6 84,8 78,1 53,6 85,5 2002 82,9 80,5 87,2 78,3 68,9 93,3 2003 92,2 91,8 96,6 91,8 92,6 93,5

(1) No aplica. Para estos aos no se haban introducido estas vacunas al sistema. Fuente: Ministerio de la Proteccin Social (MPS).

General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), el cual procura a travs del aseguramiento mantener y mejorar el estado de salud de los colombianos y brindar proteccin nanciera a las familias, cuando se presentan contingencias que menoscaban la salud de sus miembros. Entre los resultados ms importantes del SGSSS sobresale el aumento de la cobertura del aseguramiento: entre 1992 y 2004, el sistema present una expansin notable, pasando de 942, a 27 millones de aliados. La ampliacin de los benecios al grupo familiar del cotizante y la implantacin del rgimen subsidiado han sido los factores determinantes del incremento de la aliacin. Hay evidencia, sin embargo, de que la poblacin cotizante al rgimen contributivo ve afectada su capacidad de cotizacin por efectos de crisis econmicas, como la registrada entre 1999 y 200243. Esto tiene efectos en las coberturas y en el equilibrio nanciero de dicho rgimen y en la demanda potencial de subsidios en el rgimen subsidiado. En el mismo sentido, resultan preocupantes los niveles de evasin y elusin de aportes, estimados con base en la Encuesta de Hogares de 2000 en 36%. Al examinar los avances de cobertura a partir de la informacin de los registros de la cuenta de compensacin del Fondo de Solidaridad y Garanta, puede observarse que la poblacin del rgimen contributivo disminuy en 1,8 millones de personas entre

1999 y 2002, como resultado de la crisis econmica que afect al pas en dicho perodo (Cuadro 1.11). A partir de 2003 se presenta una gran recuperacin, debido principalmente al fuerte descenso en el desempleo. A pesar de los problemas, Colombia se encuentra en un punto alto de cobertura de aliacin en salud (63%), dentro de una muestra de ocho pases de Amrica Latina con sistemas de aseguramiento mixto: Chile 87%; Argentina 56%; Ecuador 33%; Guatemala 27%; Per 24%; Nicaragua 17% y Bolivia 15%44. En trminos de equidad, la estrategia ha permitido priorizar la aliacin de los pobres; para 2003, del 78% de la poblacin aliada perteneciente a los dos quintiles de menor ingreso (49,5%), 78% estaba aliada al rgimen subsidiado y 22% al rgimen contributivo (ECU) 2003. El avance en la implementacin del aseguramiento en Colombia se ha acompaado de grandes esfuerzos por reducir las brechas entre las zonas urbana y rural, las cuales disminuyeron entre 1997 y 2003 en 6,3%. En general, estos resultados en los niveles de cobertura se han conseguido a pesar de la difcil situacin econmica y scal del pas, que ha generado desde reducciones del recaudo real en los recursos que nancian el rgimen contributivo, hasta restricciones importantes en las apropiaciones presupuestales que nancian el rgimen subsidiado.

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Cuadro 1.11. Cobertura del aseguramiento en salud, 1992-2004 (millones de personas)


Nacional Total poblacin Rgimen contributivo (prom. anual) Rgimen subsidiado Total aliados Proporcin no aliada
(4) (3)

1992 32,11 9,0 0 9,0 72,1%

1998 40,8 16,1 8,5 24,6 39,6%

1999 41,5 14,5 9,3 23,8 42,7%

2000 42,3 14,4 9,5 23,9 43,5%

2001 43,0 13,1 11,1 24,1 43,9%

2002 43,8 12,6 11,4 24,1 45,0%

2003(1) 44,5 13,8 11,8 25,6 42,4%

2004(2) 45,3 13,2 13,7 26,9 40,5%

(1) Fuente: Sigob para contributivo. (2) Fuente: MPS. No incluye subsidios parciales, que en este ao alcanzaron 1,8 millones. (3) Fuente: MPS: Para 2001 y 2002 se registra el dato certicado por MPS y utilizado para efectos de distribucin del Sistema General de Participaciones (SGP). (4) No contempla Regmenes Especiales. Se incluye poblacin aliada con y sin capacidad de pago.

6. EDUCACIN

Fundamentados en los mandatos de la Constitucin de 1991, los gobiernos han hecho grandes esfuerzos por mejorar el acceso, tanto en trminos de desarrollos institucionales, como en el nivel de gasto pblico orientado a la educacin (Grco 1.15). Como resultado, en los ltimos 11 aos, el tiempo promedio de educacin de los colombianos mayores de 15 aos se increment en 1,2 aos, pasando de 6,4 en 1992 a 7,6 en 2003. No obstante, los resultados en

las zonas urbanas o cabeceras son signicativamente mayores que en las zonas rurales: en 2003, el nmero de aos promedio de educacin fue de 8,5 en la zona urbana frente a 4,9 en la rural. Tomando slo el grupo entre 15 y 24 aos, los resultados son ms satisfactorios: en 2003, un colombiano promedio de esa edad alcanzaba 8,7 aos de educacin; 11 aos atrs, esta estadstica slo llegaba a siete aos. Las diferencias por zona se reducen un poco para este segmento de la po-

Grco 1.15. Gasto social y en educacin a cargo del sector pblico (% PIB)
10,1 9,1 8,1 7,1 6,1

5,1 4,1 3,1 2,1 1,1 0,1

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Gasto educacin

Total gasto social

Fuente: DNP-DEE.

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Grco 1.16. Aos promedio de educacin (2001) blacin, mientras que si se ana(Personas mayores de 15 aos) lizan los resultados segn sexo, las diferencias se incrementan. 12 11,8 En 2003, la poblacin entre 15 y 10,8 24 aos que habitaba en la zona 9,4 8,8 urbana alcanz 9,4 aos de edu7,4 cacin, mientras los de la zona 5,2 rural llegaban a 6,5; las mujeres 4,9 4,9 4,8 3,5 lograron mejores resultados que los hombres, para 2003 su escolaridad promedio fue de 9 aos, mientras la de los hombres fue 8,4 (Cuadro 1.12). Si se compara la situacin de Colombia con la de otros paFuente: Banco Mundial, Edstats: clculos DNP-DDS. ses latinoamericanos, con datos de 2001, los resultados son relativamente satisfactorios: Colombia supera a pases como El Salvador, Repblica La tasa de analfabetismo, uno de los indicadores Dominicana, Brasil, Honduras y Guatemala. Por el ms representativos de la situacin del sector educontrario, se encuentra en una situacin inferior a cativo, presenta importantes avances para el caso la de pases desarrollados como Estados Unidos y el colombiano. El analfabetismo de la poblacin maReino Unido (Grco 1.16). yor de 15 aos disminuy de 29% en 1964 a 12% en 198545 y a 7,6% en 200346, lo que signica un descenso de 21,4 puntos porcentuales en casi 40 aos Cuadro 1.12. Aos promedio de educacin para (Grco 1.17). Sin embargo, todava hay un nmepersonas entre 15 y 24 aos por zona y sexo ro importante de colombianos que carecen de las herramientas bsicas para la comunicacin, para Ao Cabecera Resto Hombres Mujeres Total quienes resulta muy difcil incorporarse a la vida 1992 7,9 4,9 6,7 7,3 7 productiva del pas y sacar provecho de las opor1993 8,2 5 7 7,5 7,3 tunidades que brinda el desarrollo. De hecho, una 1994 8,4 5,2 7,2 7,8 7,5 comparacin con otros pases de la regin mostraba rezagos para Colombia en 2002: el pas estuvo por 1995 8,6 5,3 7,3 7,9 7,6 debajo de Argentina, Cuba, Costa Rica y Chile. 1996 8,6 5,1 7,4 7,9 7,7 Recientemente, los esfuerzos ms notorios se han 1997 8,8 5,4 7,6 8,2 7,9 centrado en lograr aumentos en la asistencia y cober1998 8,9 5,2 7,7 8,2 7,9 tura en primaria (de 1. a 5. grados) y secundaria bsica (de 6. a 9. grados). En trminos de asistencia 1999 9 5,9 8 8,5 8,2 escolar, el grupo de 7 a 11 aos registra los mejores 2000 9,3 6,1 8,1 8,7 8,4 niveles, mientras que la poblacin de 18 a 24 es la que 2001 9,5 6,2 8,4 8,9 8,6 menos asiste al sistema educativo. Este grupo es, ade2002 9,3 6,4 8,3 8,8 8,5 ms, el que presenta menores aumentos en sus tasas de asistencia: el porcentaje slo se increment de 24% 2003 9,4 6,5 8,4 9 8,7 en 1992 a 25,3% en 2003. La asistencia de la poblacin de cinco a seis aos creci signicativamente, pasanFuente: DNP - PNDH con base en ENH - DANE.
Reino Unido Corea del Sur Rep. Dominicana El Salvador Guatemala Brasil Argentina Colombia Honduras Estados Unidos Noruega

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Grco 1.17. Tasa de analfabetismo 15 aos y ms (2002)


35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 3% 3% 4% 4% 8% 14% 15%

Argentina

Cuba

Costa Rica

Chile

Colombia

Brasil

Per

Fuente: Banco Mundial, Edstats, 2005.

do de 54,2% en 1992 a 83,7% en 2003. Los grupos de 7 a 11 y de 12 a 17 aos aumentaron la asistencia escolar de 90,2% a 96,3% y de 69,2% a 79,6%, respectivamente, en el mismo perodo (Cuadro 1.13). Asimismo, se ha expandido la cobertura en todos los niveles (Cuadro 1.14). Las mayores tasas de cobertura se encuentran en el nivel de primaria: 115,7% de cobertura bruta y 85,6% de cobertura neta47. En bsica secundaria, la cobertura bruta alcanza 89%, mientras la neta se encuentra en 62,5%. La educacin media cuenta con tasas de 75,9% y 35,3%, respecti-

vamente. El nivel de cobertura bruta de preescolar, por su parte, apenas alcanza 44,9% y 42,6% el de cobertura neta. 30% Para 2001, la cobertura neta en primaria de Colombia alcanzaba un nivel muy similar al de Chile (86,5%), aunque inferior al de pases como Costa Rica (90,6%), Brasil (96,7%), Cuba (97,3%) y Argentina (99,7%). De igual forma, la mayora de estos pases presentaron una mayor cobertura neta en secundaria: Brasil (71,3%), Chile (78,6%), Guatemala Argentina (79,1%) y Cuba (82,2%); por el contrario, Costa Rica y Repblica Dominicana presentaron tasas inferiores con 49,9% y 40,2%, respectivamente. En tanto la educacin bsica y secundaria permite al individuo desarrollar las competencias mnimas para su insercin en la sociedad, la educacin superior se asocia con conocimientos especcos, mejores habilidades y mayor productividad. Infortunadamente, menos de la quinta parte de los jvenes en edad de cursar el nivel de educacin superior est efectivamente vinculada. Aunque esta baja cobertura es uno de los problemas ms importantes, tambin es preocupante la baja calidad y pertinen-

Cuadro 1.13. Asistencia escolar por grupos de edad


Ao 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 5a6 54,2% 66,0% 68,0% 71,0% 71,6% 70,4% 72,1% 75,7% 77,8% 79,0% 82,2% 83,7% 7 a 11 90,2% 90,7% 92,8% 93,4% 93,0% 92,5% 91,6% 92,9% 93,4% 94,2% 95,6% 96,3% 12 a 17 69,2% 70,2% 72,4% 73,9% 76,4% 76,9% 75,6% 75,7% 75,4% 77,7% 77,6% 79,6% 18 a 24 24,0% 25,8% 27,3% 27,7% 27,6% 29,2% 28,9% 26,3% 26,8% 24,2% 24,3% 25,3%

Fuente: DNP-PNDH con base en ENH-DANE.

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Cuadro 1.14. Tasas de cobertura bruta y neta por nivel educativo


Ao Preescolar Bruta 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 n.d 44,4% 46,0% 45,4% 41,6% 41,8% 41,8% 43,6% 46,8% 42,5% 48,0% 44,9% Neta n.d 37,9% 39,9% 39,7% 37,7% 37,5% 38,6% 40,6% 43,6% 39,9% 45,5% 42,6% Bsica primaria Bruta 125,0% 111,6% 113,7% 114,4% 117,1% 113,9% 113,1% 113,1% 111,2% 112,5% 113,5% 115,7% Neta 83,8% 82,1% 83,6% 84,1% 84,0% 83,1% 81,9% 84,2% 83,6% 83,4% 85,4% 85,6% Bsica secundaria Bruta 76,1% 79,1% 80,5% 83,6% 85,1% 88,3% 87,3% 86,1% 87,3% 91,1% 88,7% 89,0% Neta 47,9% 51,1% 52,4% 54,3% 55,1% 57,1% 56,5% 58,4% 58,4% 60,3% 61,7% 62,5% Bruta 59,1% 60,5% 67,6% 68,1% 70,4% 71,1% 71,7% 73,5% 78,0% 68,8% 67,0% 75,9% Media Neta 21,7% 24,1% 27,3% 28,1% 29,7% 32,7% 31,5% 33,0% 35,6% 31,7% 32,5% 35,3%

Fuente: DNP-PNDH con base en ENH-DANE.

cia en los programas ofrecidos, lo cual ha repercutido en las altas tasas de desempleo y en el incremento de la informalidad del mercado laboral. En la ltima dcada, la tasa de cobertura neta de educacin superior present un aumento importante, pasando de 12,25% en 1993 a 16,5% en 2003 (Cuadro 1.15). Sin embargo, los rezagos frente a los dems pases de la regin son grandes: slo en 2003, Colombia alcanz los niveles de cobertura bruta que en 1997 lograron, en promedio, los pases de Amrica Latina (25,7%). El pas se encuentra muy por debajo de la tasa observada en los pases de la OCDE en ese mismo ao (54%)48. Adems de los rezagos en cobertura, el pas enfrenta problemas en trminos de equidad en el acceso. El anlisis de la tasa de asistencia escolar en 2003, por rango de edad y quintil de ingreso, muestra que el acceso a la educacin, especialmente para la poblacin de 18 a 24 aos, no es homogneo. Mientras para el rango de 7 a 11 aos, las tasas de asistencia superan 90% en todos los niveles de ingreso; para la poblacin de cinco a seis aos la diferencia en la tasa de asistencia entre el primer y ltimo quintil est por encima de los 20 puntos porcentuales y para la poblacin de 12 a 17 aos esta diferencia asciende a seis

puntos porcentuales. Esta situacin se agudiza an ms para los jvenes de 18 a 24 aos, donde slo los quintiles de ingreso 4 y 5 logran superar el promedio
Cuadro 1.15. Tasa de cobertura bruta y neta para la educacin superior
Aos Neta 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 12,25% 13,05% 14,44% 13,30% 15,75% 15,93% 14,88% 15,74% 15,71% 16,31% 16,51% 17,63% Universitaria Bruta 19,68% 20,39% 22,79% 22,31% 25,54% 25,17% 23,48% 25,13% 24,63% 24,47% 25,74% 26,48%

Fuente: DNP-PNDH con base en ENH-DANE.

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nacional y para el quinto, la tasa de asistencia es ms del doble que la del primer quintil (Cuadro 1.16).
Cuadro 1.16. Tasa de asistencia por rangos de edad y quintil de ingreso-2003
Quintil 1 2 3 4 5 Total De 5 a 6 75,3% 84,4% 85,2% 86,8% 97,2% 83,7% De 7 a 11 De 12 de 17 94,1% 96,3% 96,8% 98,1% 98,2% 96,3% 78,1% 78,8% 78,0% 80,9% 84,1% 79,6% De 18 a 24 17,7% 16,7% 21,1% 28,8% 40,5% 25,3%

Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE-ECH.

Adems de lograr tasas de cobertura ms elevadas, es importante mantener a la poblacin dentro del sistema escolar hasta que culmine el ciclo educativo completo. En Colombia, la desercin se caracteriza por ser el doble en las zonas rurales que en las urbanas y ms pronunciada en el sector ocial que en el privado. La desercin del sector pblico, adems de ser superior, aument de 1,7% a 1,9% entre 1999 y 2001. Segn la informacin del Censo Educativo C.600, en los ltimos aos desertan anualmente alrededor de 600.000 nios y jvenes, lo que equivale a una tasa de desercin de 7% en los niveles de preescolar, bsica y media49. Datos recientes muestran que alrededor de 400.000 estudiantes abandonaron sus estudios en 2003, lo que equivale a una tasa de desercin de 5%50. A pesar de lo anterior, conviene mencionar que entre 1995 y 2000 la tasa de desercin disminuy en todos los niveles educativos, especialmente en preescolar. De acuerdo con las exigencias del mundo globalizado, y en consecuencia con los progresos en materia de cobertura, la calidad de la educacin se convierte para Colombia en un importante reto. Al respecto, se destaca el esfuerzo en la aplicacin de pruebas censales de calidad de la educacin a ms de dos millones de estudiantes de 5. y 9. grado en las reas de lenguaje, matemticas, ciencias naturales y competencias ciudadanas en 1.098 municipios. Lamentablemente, los resultados de estas pruebas

no son alentadores, la educacin bsica y media, en particular, presentan niveles bajos de calidad51. A pesar de lo anterior, stos han contribuido a diagnosticar la situacin de los municipios y a programar la implementacin de planes de mejoramiento en muchas entidades territoriales. Asimismo, al analizar los resultados de los exmenes del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (ICFES) de 2003, se observa que slo 16,4% de los colegios se ubicaron en la categora alto y superior, y escasamente 1,5% lo hizo en la categora muy superior. Mejores puntajes se obtuvieron entre los establecimientos no ociales: mientras 30,8% de las instituciones privadas se ubicaron en la categora alto, superior y muy superior; slo 8% de las ociales logr alcanzar esos niveles. En el contexto internacional, Colombia particip en el Tercer Estudio Internacional de Matemticas y Ciencias (TIMSS) en 1997, donde ocup el penltimo lugar entre 41 pases tanto en ciencias como matemticas y para los grados 7. y 8.52. En el Laboratorio Latinoamericano de Estudios sobre la Calidad de la Educacin (LLECE) 1998, los pases de Amrica Latina que participaron presentan resultados muy similares (alrededor de 250 puntos) tanto en lenguaje como en matemticas. La importancia de la inversin en educacin radica en parte en su gran potencial para mejorar el nivel de vida de los individuos, otorgndoles mayores ingresos a medida que aumentan su nivel educativo. En Colombia, el diferencial de ingresos entre las personas ms educadas (con educacin superior completa y ms) y las que no tienen ninguna educacin es casi de 8 a 1. Es decir, en promedio, los profesionales tienen ocho veces el ingreso de las personas sin educacin. En 2003, estos diferenciales fueron ms altos para las mujeres que para los hombres, sin embargo, los ingresos que reciben las primeras siguen siendo ms bajos que los del gnero masculino53. Evidencia adicional se muestra en el Grco 1.18 en donde, usando la metodologa de Mincer, se estima el incremento esperado en los salarios dado un nivel educativo. Para el caso colombiano, el incremento para el nivel de secundaria es de 8%, mientras nalizar un nivel de educacin superior produce un incremento esperado de 20%.

54

de dnde venimos y dnde estamos


dnde estamos en lo social

Grco 1.18. Retornos de la educacin secundaria y superior en Amrica Latina 1998-2001, segn la metodologa de Mincer
Educacin secundaria
4 8 12

16

Brasil Nicaragua Chile Paraguay Guatemala Costa Rica Argentina El Salvador Uruguay Colombia Panam Venezuela Per Mxico Bolivia Rep. Dominicana

Brasil Chile El Salvador Colombia Rep. Dominicana Nicaragua Argentina Mxico Venezuela Per Panam Bolivia Costa Rica Paraguay Guatemala Uruguay

10

Educacin superior

20

30

Fuente: IABD IPES (2004), tomado de Pedro Cerdn-Infantes et al., Lmites al crecimiento en Colombia, en Carta Financiera, N. 130. Pg. 16.

Por supuesto, la situacin del sector educativo impacta directamente el comportamiento del mercado laboral. La capacidad de los individuos de insertarse efectivamente en el escenario productivo est determinada por la educacin que hayan recibido y por la calidad y pertinencia de la misma. As, el mercado laboral ha sufrido una transformacin tan importante como la del sector educativo.
7. EMPLEO

Como consecuencia de los cambios demogrcos de las ltimas dcadas, la fuerza laboral Grco 1.19. Participacin laboral de hombres y mujeres colombiana se ha incrementado de manera (7 ciudades) acelerada. La cada en las tasas de natalidad y la mayor participacin de la poblacin en 60% el mercado laboral que vivi el pas entre 58% 1973 y 2002, condujeron a un crecimiento 56% de la poblacin a una tasa anual de 2,1%, 54% mientras la fuerza laboral creca a una tasa 52% de 3,1%. 50% El principal factor detrs de este aumen- 48% to ha sido la creciente participacin de la 46% mujer en el mercado laboral: en 2004 la 44% TGP MUJER tasa de participacin femenina fue de 50%, 42% TGP HOMBRE mientras en 1950 slo llegaba a 19,0%. En 40% las principales ciudades del pas, esta parAos ticipacin creci de 40% a 56% entre 1984 y 2004, lo cual pone en evidencia la conFuente: DANE. Clculos DNP-DDS.
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

vergencia entre gneros en esta variable, pese a su votalidad (Grco 1.19). Sin embargo, la mayor participacin laboral de la poblacin no se ha visto compensada con aumentos sostenidos de la ocupacin. Por el contrario, desde mediados de la dcada de los noventa se present un aumento de la tasa de desempleo, hasta llegar en 2000 a niveles de 20% en las principales ciudades y de 15,5% en todo el pas. Esta tendencia creciente del desempleo fue contrarrestada, posteriormente, por la recuperacin del crecimiento econmico a

0,75 0,745 0,74 0,735 0,73 0,725 0,72 0,715 0,71 0,705

55

2004

visin colombia ii centenario: 2019

partir de 2003, de tal forma que la tasa de desempleo promedio anual a nivel nacional disminuy a 13,6% en 200454 (Grco 1.20). A pesar de la recuperacin reciente del empleo, persisten problemas de largo plazo relacionados con la baja calicacin de la mano de obra; de hecho, un factor muy importante en la explicacin del desempleo en el pas ha sido el dcit, la baja calidad y la falta de pertinencia de la educacin y capacitacin que reciben los colombianos. El desajuste entre los niveles de calicacin de los trabajadores y los requerimientos de dicha calicacin por parte de los empleadores ha representado, en promedio, cerca de 70% de la tasa de desempleo de largo plazo, desajuste que creci desde el primer tercio de la dcada de los noventa y se estabiliz en los ltimos aos, entre otras razones, por las mayores necesidades de trabajadores calicados. Como se vio en la seccin anterior, existe una gran porcin de la fuerza laboral en el pas que no tiene las herramientas bsicas para insertarse con xito en el mercado de trabajo y, mucho menos, contribuir con el aumento de la productividad y competitividad que el pas requiere. Esta situacin est relacionada con los problemas de acceso a capacitacin en el nivel tcnico o tecnolgico, la im-

posibilidad de continuar en el sistema formal de educacin y la ampliacin de las diferencias entre el perl del recurso humano existente y la posibilidad de vinculacin al mercado laboral. Actualmente existen mltiples entidades que prestan, de forma independiente, servicios de formacin y capacitacin, disean sus programas desde pticas distintas y sus instrumentos y procedimientos de evaluacin obedecen a parmetros diversos, frecuentemente aislados de la realidad del sector productivo. La principal caracterstica de este universo de instituciones y modalidades educativas es su alto nivel de dispersin, heterogeneidad y falta de interrelacin. A esto se suma la ausencia de un sistema de equivalencias que permita a las personas moverse entre el proceso de formacin y el mundo laboral. Sus modelos, basados en la mayora de los casos en la transferencia de conocimientos, no corresponden con las necesidades del mundo del trabajo actual, que impone la necesidad de incorporar el desarrollo de competencias laborales en la formacin de los recursos humanos. Adicionalmente, las funciones de denicin de polticas, inspeccin, vigilancia y control de la oferta de capacitacin estn totalmente dispersas: la educacin bsica y media tcnica es dirigida por el Ministerio de Educacin Nacional (MEN); la educacin no formal Grco 1.20. Evolucin de la tasa de desempleo nacional es regulada por las secretaras (septiembre) y 7 ciudades (trimestral) de educacin departamentales, 21 municipales y distritales; la forTD siete 19 macin profesional del Servicio TD nacional 4 per. media mvil (TD siete) Nacional de Aprendizaje (SENA), 17 por el Ministerio de la Proteccin Social (MPS); la educacin 15 tcnica profesional y tecnolgica 13 por el MEN; y la capacitacin de origen empresarial por el SENA 11 y el MPS. Adems, diversos mi9 nisterios y agencias sectoriales intervienen en procesos relacio7 nados como la transferencia de 5 tecnologa. En el mercado laboral, las Fuente: Dane, cculos DNP-DDS * Tasas ajustadas a la ECH Fuente: DANE. Clculos DNP-DDS. Para los aos 1984-2000 las tasas fueron ajustabarreras de acceso al sistema das a la ECH. educativo tradicional y la baja
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Tasa de desempleo

56

2004

de dnde venimos y dnde estamos


dnde estamos en lo social

pertinencia y cobertura de la capacitacin se maniestan en tasas de desempleo ms altas en la poblacin con bajos niveles de educacin, sobre todo aquellos con enseanza secundaria completa o incompleta. Estos ltimos constituyen ms de 56% de los desempleados. En la medida en que el desempleo es mayor entre las personas con bajos niveles de educacin, los efectos distributivos siguen actuando en favor de los trabajadores ms educados. A su vez, son los bajos ingresos la principal razn para que los hogares ms pobres no le den educacin a sus hijos. El crculo vicioso que se establece entre hogares pobres - menos posibilidades de emplearse - ingresos bajos - menos oportunidades de educar sus nios y jvenes se reproduce constantemente, con consecuencias perversas que profundizan la desigualdad. Este fenmeno se ha agudizado en pocas de recesin econmica, cuando los hogares pobres se han visto obligados a retirar del sistema educativo a sus hijos, y stos han salido en bsqueda de empleo, con pocas opciones de encontrarlo. La desercin estudiantil tiene dos efectos: en el corto plazo presiona la oferta laboral y, por lo tanto, aumenta la tasa de desempleo; cuando se convierte en un fenmeno prolongado o sistemtico, pone en peligro la acumulacin de capital humano y afecta las posibilidades de desarrollo del pas. Entre 1996 y 2003 el nmero de nios y jvenes trabajadores aument y, en la actualidad, por cada 15 personas que participan en el mercado laboral, aproximadamente una es un joven entre 10 y 17 aos. Por sus desventajas en trminos de preparacin, las personas ms pobres tienden a ver reducidas sus posibilidades de emplearse, ms an cuando las exigencias de calicacin profesional son mayores. Esto explica adems, en buena parte, el aumento del subempleo y la informalidad en los ltimos aos. Se puede armar que los grupos ms pobres de la poblacin son los que con mayor rigor padecen la informalidad y, con alta probabilidad, sus trabajos no estn protegidos por la seguridad social. La informalidad del empleo en el primer quintil pas de representar 73,8% a principios de los aos ochenta a 87,2% en 2000.

Ante este exceso de oferta de mano de obra no calicada, se podra esperar una reduccin de los salarios en el mercado de trabajo, sin mayores ajustes en la cantidad de empleos. Sin embargo, debido a las rigideces del mercado, los salarios y en general los costos de contratacin no reejan la verdadera situacin del pas. Se observa cmo, a pesar del aumento de la tasa de desempleo, el salario mnimo legal real se ha incrementado. En estas condiciones, la demanda por mano de obra disminuye, los trabajadores informales aumentan y se reduce el ingreso promedio de buen porcentaje de la poblacin. Es evidente, entonces, que incluso despus de las importantes reformas realizadas en la normatividad (Ley 50 de 1990 y 789 de 2002), el mercado laboral mantiene algunas rigideces que no slo restringen la competitividad del pas, sino que, paradjicamente, conducen a mayores niveles de desempleo e informalidad para la poblacin ms vulnerable. Dentro de stas se destacan la rigidez en la jacin de salarios y los costos no laborales, los cuales pasaron de representar 47% adicional de los salarios antes de la Ley 50, a 55% posterior a la Ley 797 de 2003. La ocupacin se ha visto fuertemente afectada por la dinmica del crecimiento econmico y su composicin (Grco 1.21). Durante la dcada de los noventa, se produjo una reconversin del PIB hacia las ramas de actividad de minas y energa y servicios nancieros, sectores poco demandantes de mano de obra no calicada, a la vez que cay la participacin del sector agropecuario, la construccin y la industria, sectores con altas demandas de trabajo. Esto hizo que se modicaran las participaciones en la demanda laboral: a principios de los noventa la agricultura registraba la mayor participacin en la generacin de empleo a nivel nacional (27%), seguida por el sector servicios (17%), la industria (15%) y el comercio (13%). En 2004, la agricultura y la industria registraron una participacin de 21% y 13,7%, respectivamente, mientras que los servicios aumentaron su participacin a 22%. Este cambio en la demanda laboral, sumado a la sustitucin de trabajo por capital iniciada en la dcada de los noventa, provoc un aumento en la

57

visin colombia ii centenario: 2019

Grco 1.21. Relacin tasa de ocupacin y PIB


8%

6%

4%

2%

0%

-2%

Crec. Anual PIB T. ocupacin


1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

-4%

Aos

Fuente: DANE. Clculos DNP-DDS.

demanda por trabajo calicado que, dados los bajos perles de educacin de la fuerza laboral, afect a gran porcentaje de la poblacin que se vio obligada a buscar trabajo en sectores poco dinmicos y con bajas remuneraciones. Esta baja complementariedad entre las necesidades del sector productivo y las habilidades de la mano de obra se ha traducido en un estancamiento de la productividad total de los factores (PTF) y de la productividad laboral, con claros efectos perversos sociales y econmicos. El pas es testigo de una reduccin en la empleabilidad de los colombianos, que se reeja en bajos niveles de empleo y salarios y de una disminucin de las posibilidades de crecimiento econmico sostenido.
8. IMPACTO SOCIAL DE LA VIOLENCIA

homicidio entre 1948 y 1954 no estuvo asociado a un incremento de la 56% pobreza: fue producto de la violencia poltica en el llamado perodo de la 54% violencia. Cuarto, cuando el homicidio volvi a subir desde nales de los 52% setenta, fue cuando la pobreza ms cay. El aumento en homicidios fue, desde entonces, la consecuencia del 50% incremento de los cultivos ilcitos y el narcotrco y su relacin con los gru48% pos terroristas. Este incremento del homicidio le quit dos puntos al cre46% 2003 2004 cimiento de la economa en la ltima dcada y evit una mayor cada de la pobreza. En los ltimos aos, el nmero de homicidios viene disminuyendo y la cifra de 2004 fue la ms baja desde 1986 (Grco 1.23). Si se comparan las cifras del ao 2003 con las de 2004, se observa que el nmero de masacres se redujo en 47,3%; el desplazamiento forzado en 31,5% y el secuestro extorsivo en 49,2%. De stos, sobresale el desplazamiento por las prdidas en capital humano y social de la poblacin vctima, y por su impacto negativo sobre las condiciones de vida de las poblaciones receptoras. Este fenmeno se constituye en una de las ms graves consecuencias de la violencia que vive el pas. Segn los datos ociales suministrados por el SisGrco 1.22. Homicidios y pobreza 1905-2004
120 100 80 60 40 20 0 52,6 44,5 12,3 92 97,0 80,2

La violencia tiene un impacto nefasto sobre los indicadores sociales en general, y sobre la pobreza en particular, aunque el Grco 1.22 pareciera contradecir esta armacin. Este grco ilustra varios puntos. Primero, la pobreza ha cado histricamente, especialmente a partir de los aos cincuenta. Segundo, no existe una correlacin positiva entre pobreza y violencia, medida con la tasa de homicidios. Cuando la pobreza fue ms alta en la primera mitad del siglo los homicidios fueron muy bajos. Tercero, el incremento tan grande del

52,6

Fuente: Datos pobreza MERPD, Mayo 2005. Datos homicidios Polica Nacional.

58

1905 1908 1911 1914 1917 1920 1923 1926 1929 1932 1935 1938 1941 1944 1947 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004

Tasa de homicidios

Tasa de pobreza

de dnde venimos y dnde estamos


dnde estamos en lo institucional

Grco 1.23. Tasa de homicidios en Colombia perodo 1980-2004


90 79,3 77,5 80 65,0 70,0 69,5 70 60,0 55,0 60 43,0 50 40,0 38,0 35,0 35,0 40 30 20 10 0 37,0 75,9

Fuente: Dijn. Clculos: DNP-DJS-GEGAI.

tema nico de Registro de la Red de Solidaridad Social (RSS), para nales de 2004 la cifra de desplazamiento ascendi a 1.574.515 personas. El perodo ms crtico fue entre 2000 y 2002, lapso en el cual el desplazamiento creci en promedio un 13,2% y afect a 900 municipios del pas. Sin embargo, en 2003 esta tendencia se revirti y el desplazamiento disminuy 48,2% en relacin con 2002. Para 2004, la cada fue del 31,5% con respecto al ao anterior.

Hoy en da este fenmeno afecta a la mayor parte del pas: de los 976 municipios receptores de poblacin desplazada, 101 municipios concentran 80% de esta poblacin, mientras que 20% restante se ubica en las cinco principales ciudades del pas: Bogot, Medelln, Barranquilla, Cali y Bucaramanga. Segn datos de la RSS, 49% corresponde a nios y jvenes entre 0 y 17 aos y 47,8% se encuentra entre los 18 y los 65 aos. Debe sealarse que a partir de 1997 hubo avances concretos en prevencin, proteccin y atencin frente al desplazamiento forzado. El marco normativo y de poltica constituye hoy en da un conjunto importante de lineamientos que reconocen los derechos de esta poblacin. Igualmente, se han diseado estrategias y programas de atencin y proteccin y hay importantes avances en la respuesta de la fase de emergencia en situaciones de desplazamientos masivos. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos, el Estado y la sociedad siguen enfrentando importantes retos encaminados a lograr una respuesta coordinada, integral y estructural que permita a la poblacin desplazada el alcance de soluciones duraderas y el disfrute de sus derechos.
65,9 53,2 2002 2003 2004 44,0

70,9

67,8 63,3

65,9

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

56,6

1999

58,6

2000

62,7

DNDE ESTAMOS EN LO INSTITUCIONAL


La estabilidad poltica y la solidez de las instituciones se contabilizan entre los grandes activos del pas. Colombia cuenta, de hecho, con una de las tradiciones democrticas ms perdurables de la regin. Desde 1886 ha tenido slo dos cartas constitucionales. La estabilidad econmica es, sin duda, una extensin de la estabilidad poltica. En el marco de estas condiciones institucionales de largo plazo, en esta seccin se analizan los indicadores recientes sobre su estabilidad. La fortaleza histrica de las instituciones fue puesta a prueba en los ochenta y noventa por el surgimiento de los grandes carteles de narcotracantes que mediante actos terroristas buscaron intimidar a la poblacin y por esta va amoldar las instituciones a sus intereses. Ms tarde, por el fortalecimiento de los grupos al margen de la ley que lograron el control de recursos provenientes de actividades ilegales como el cultivo y trco de estupefacientes y el robo de combustibles. Tambin, por la crisis econmica que lleg a

59

2001

64,7

visin colombia ii centenario: 2019

Otro ejemplo es Colombia, calicada con una de su punto ms bajo en 1999 cuando el PIB cay a las mayores inestabilidades polticas, aun por encima -4,2%, lo que ocasion un sensible deterioro de los de pases de la regin en donde, en los ltimos aos, indicadores sociales. se han visto cambios abruptos en la direccin del EsPocos pases han enfrentado simultneamente tantos problemas y muy pocos lograron salir de tado. Este indicador de inestabilidad poltica no tiene situaciones semejantes manteniendo su institucioen cuenta elementos estructurales de largo plazo y adems est contaminado por percepciones sobre nalidad. La crisis puso de maniesto la fortaleza esotras variables como la inseguridad. Como se argutructural de las instituciones colombianas ms que su debilidad. Pese a diversos y complejos problemas ment atrs, si en algo existen fortalezas en Colombia que tiene, hoy la democracia en Colombia es ms es en la solidez y predictibilidad de su rgimen polparticipativa, incluyente y transparente que 15 aos tico. Pese a estas claras deciencias, se deben tener en atrs. El Congreso cuenta con mayor independencia cuenta los indicadores, puesto que son diariamente y los organismos de control se han fortalecido para utilizados por analistas e inversionistas de todo el velar por el funcionamiento eciente del gobierno. mundo para estudiar y opinar sobre los pases. El desarrollo y la calidad de las instituciones en Con estas salvedades, un estudio reciente del FEM Colombia se examinan a continuacin desde una (2004) identica la corrupcin, la inestabilidad poperspectiva comparada. Para ello se emplean, princiltica, el funcionamiento de la burocracia y las inepalmente, datos de encuestas de opinin aplicadas a ciencias regulatorias entre los aspectos institucionales empresarios alrededor del mundo, en donde se enfatique afectan de una manera ms negativa el ambiente de negocios en Colombia. Estos resultados son conza la capacidad del gobierno para garantizar claridad, estabilidad y transparencia en los campos econmico, sistentes con los de un estudio previo del BM y la legal y poltico. Se destacan los estudios del Foro EcoAsociacin Nacional de Industriales (Cuadro 1.17). Para el FEM la corrupcin es el primer impedimento nmico Mundial (FEM) y del Banco Mundial (BM), para hacer negocios en Colombia. Para el BM, este instituciones que realizan un seguimiento peridico a estos indicadores. Pese a lo valioso de esta inforCuadro 1.17. Principales restricciones-obstculos para hacer negocios macin, y en el contexto de los (Puesto segn encuesta) comentarios arriba expuestos, las cifras ac utilizadas deben ser Limitante-Obstculo FEM Banco Mundial analizadas con cierta cautela. Por Corrupcin 1 5 un lado, las encuestas de opinin Inestabilidad normativa 2 1 estn inuenciadas por eventos Impuestos 3 4 recientes y no capturan condiAcceso a nanciamiento 4 18 ciones de largo plazo como las Infraestructura inadecuada 5 12, 20, 21, 24 Ineciencia de la burocracia papeleo 6 12 planteadas; y, por otro, presentan Regulacin tributaria 7 7 versiones muy simplicadas del Condiciones de seguridad 8 6 deber ser. Un ejemplo de esto es Regulacin laboral 9 11 el del ranking del BM55 en donCarencias educativas de la fuerza de la mano de trabajo 10 17 de como calidad institucional se Inestabilidad macroeconmica (inacin, tasas de cambio) 11 2 premia a los pases con menor Informalidad de la economa 3 nivel de gasto pblico, lo que da Regulaciones de aduanas 8 como resultado que Hait, una Eciencia en la resolucin de conictos 9 de las naciones ms atrasadas, Otras regulaciones de comercio internacional 10 ocupe el primer puesto56 en este Fuente: FEM (2004); Network Readiness Index: Rankings 2004. Tomado de World componente del indicador.
Bank, Colombia-Country Economic Memorandum-2005 (2005).

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de dnde venimos y dnde estamos


dnde estamos en lo institucional

y corrupcin y eciencia de la administracin y el lugar lo ocupa la inestabilidad normativa. Sorprende gasto pblico. que las condiciones de seguridad ocupen un lugar secundario en los dos estudios. En contraste con estos resultados, en el Captulo IV se argumenta que, para 1. GOBERNABILIDAD Y ESTABILIDAD acelerar la tasa de crecimiento en el corto plazo, las POLTICA condiciones de seguridad debern tener prioridad. La Como se ha mencionado de manera reiterativa baja prioridad que estas encuestas otorgan a las cona lo largo del captulo, la estabilidad del rgimen diciones de seguridad se relaciona con el hecho de que poltico ha jugado un papel determinante en el deaqullas se hacen a empresarios presentes en el pas, sarrollo del pas, lo que guarda estrecha relacin que estn acostumbrados a pagar el sobrecosto de la con el establecimiento de condiciones de gobernainseguridad y que se han beneciado de las recientes bilidad58. mejoras en este campo. Las encuestas no se aplican a El Banco Mundial, a travs de un conjunto de valos empresarios que no han venido o no han inverriables agrupadas en seis categoras (participacin tido en Colombia y que el pas necesita. Para ellos la y rendicin de cuentas, estabilidad poltica, efectiseguridad es la prioridad nmero uno. vidad del gobierno, calidad regulatoria, imperio de En esta lnea, el BM, en un anlisis sobre aspectos la ley y control de la corrupcin) realiza una evainstitucionales especialmente relevantes para el desa57 luacin de las condiciones de gobernabilidad para rrollo econmico en 145 pases , seala a Colombia Colombia en el perodo 1996-2004. como el segundo pas en introducir el mayor nmero Como se muestra en el Grco 1.24, el pas ha de reformas que apoyan la competitividad, superado mejorado en cinco de las seis categoras, destacndoslo por Eslovenia. Esta calicacin es resultado de la se los avances en control de la corrupcin y efectivicomprehensiva agenda de reformas implementadas dad del gobierno, asuntos en los que el pas repunt, durante el perodo 2002-2004, entre las que se destaentre 2002 y 2004, 25 y 14 puestos, respectivamente. can la reforma laboral (Ley 789 de 2002), las reformas tributarias (Ley 788 de 2002 y Cuadro 1.18. Diez pases que ms reformaron en 2003(1) Ley 863 de 2003) y el Decreto 2170 para hacer ms eciente La reforma afecta los indicadores de Haciendo Negocios en: y transparente la contratacin pblica (Cuadro 1.18). Si bien Apertura de Contratacin Cumplimiento Obtencin Liquidacin de Pases una empresa y despido de los contratos de crdito una empresa este estudio es indicativo de Eslovaquia X X X X cambios recientes en algunas X X X variables de calidad institucio- Colombia X X X nal, los niveles absolutos de va- Blgica rias de ellas comparadas con Espaa X X X las de otros pases son an Finlandia X X X preocupantes. India X X X A continuacin se analizan Lituania X X X seis aspectos especialmente re- Noruega X X levantes para el desarrollo ins- Polonia X X X titucional: gobernabilidad y Portugal X X X estabilidad poltica, imperio de (1) La tabla identica todas las reformas que se llevaron a cabo en 2003 y tuvieron un la ley, derechos de propiedad y efecto medible en los indicadores construidos en el informe Doing Bussiness. Los pases cumplimiento de contratos, estn ordenados en forma alfabtica con excepcin de Eslovenia y Colombia, los pases que estabilidad normativa y mar- ms reformas introdujeron. co regulatorio, transparencia Fuente: Banco Mundial. Doing Business in 2005: Removing Obstacles to Growth, 2005.

61

visin colombia ii centenario: 2019

Grco 1.24. Gobernabilidad en Colombia 2002-2004(1)


Control de la corrupcin Imperio de la ley Calidad regulatoria Efectividad del gobierno Estabilidad poltica Participacin y rendicin de cuentas 0 10 20 30 40 50 60

2002 2004

(1) La muestra incluye 209 pases. Fuente: Datos Instituto del Banco Mundial, Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996-2004.

gar en trminos de la satisfaccin de sus ciudadanos (Grco 1.26). Esta relativa insatisfaccin de los colombianos con su democracia debe verse como un incentivo para trabajar en pro de su fortalecimiento, el mejoramiento de los mecanismos de participacin y el desarrollo de las instituciones a travs de las cuales el sistema se materializa. Hacerlas ms ecientes es un reto que el pas ya empez a afrontar como, por ejemplo, con la reforma poltica que aprob el Congreso en 2003 (Acto Legislativo 2 de 2003) o con la reforma a la justicia trnsito hacia la oralidad en el sistema penal acusatorio que se aprob en el Congreso en 2002 (Acto Legislativo 3 de 2002).
2. IMPERIO DE LA LEY

Si se compara la situacin de Latinoamrica, el pas obtiene puntajes superiores al promedio regional en dos de las seis variables. Mientras tanto, el rezago ms pronunciado se presenta en la valoracin de la estabilidad poltica, lo que se explica en parte por la presencia de grupos alzados en armas. Otra forma de aproximar la estabilidad poltica es evaluar la aceptacin del modelo democrtico entre los ciudadanos. Para una muestra de siete pases, Colombia es, despus de Costa Rica, la democracia que cuenta con mayor apoyo popular (Grco 1.25); sin embargo, ocupa un modesto quinto luGrco 1.25. Cun democrtica es Colombia?
80 75,9

El imperio de la ley, entendido como la capacidad de las autoridades para ejercer el monopolio de la administracin de justicia, es uno de los factores ms comnmente sealados entre las deciencias del pas. De acuerdo con los datos del Instituto del Banco Mundial, que se soporta en encuestas a empresarios de 209 economas, para el perodo 1996-2004 el pas se ubic sistemticamente por debajo de la media mundial; no obstante, en 2004 registr una mejora de cuatro puntos llegando al puesto 146 entre 205 pases (Grco 1.27).
Grco 1.26. Satisfaccin con la democracia
70 65 Satisfaccin promedio (0-100)

70 Promedio (0-100)
63,4

60
56,1

60,1 56,9

60
53,9

60,9
56,8
54,3

61,3

57,1

55 50 45 40
50,3

50,8

51,5

52,3

53,7

50

40 Panam Guatemala El Salvador Costa Rica Mxico Nicaragua Honduras Colombia

Panam

Guatemala

Fuente: USAID, University of Pittsburgh. Political Culture of Democracy in Colombia: 2004.

62

El Salvador

Costa Rica

Nicaragua

Colombia

Mxico

Honduras

de dnde venimos y dnde estamos


dnde estamos en lo institucional

Grco 1.27. Imperio de la ley


N. Zelanda Canad Alemania EE.UU. Francia Chile Espaa C. Rica Uruguay India Brasil Mxico China Bolivia Per Colombia Rusia Argentina Ecuador Venezuela 0 6 13 15 17

24

30 32

72

80

103

111 113

124 131

142 146 147 148 149 160

181 180 200

20

40

60

80

100

120

140

Fuente: Clculo DEPP-DNP, datos Instituto del Banco Mundial. Governance Matters IV: Governance Indicators for 19962004, 2005.

Las deciencias en el sistema de justicia y la existencia de grupos al margen de la ley son algunos de los factores que pueden explicar parcialmente este resultado. Si bien el pas cuenta con una reconocida tradicin legalista, la efectiva aplicacin de las leyes parece ser el punto dbil. La reforma del sistema acusatorio y la creciente oferta de mecanismos alternativos se perlan como importantes mecanismos para subsanar las fallas existentes.
3. DERECHOS DE PROPIEDAD Y CUMPLIMIENTO DE CONTRATOS

Como extensin del acatamiento de las leyes, el cumplimiento de los contratos y la proteccin de los

derechos de propiedad merecen especial atencin. Por un lado, la proteccin de la propiedad privada es consagrada como un derecho constitucional (Art. 58) y la expropiacin, en desarrollo del mismo derecho, adems de requerir de un proceso judicial genera derechos de compensacin, lo que opera como una garanta a los inversionistas. Histricamente, en Colombia no existe una tradicin de expropiacin tal como sucede en otros pases. Por otro lado, las diferentes posibilidades de transaccin de la propiedad privada estn reglamentadas y existe libertad para la transferencia de capitales y dividendos hacia el exterior, al igual que un marco de proteccin de la propiedad intelectual consistente con los estndares internacionales. El registro de la propiedad en Colombia es uno de los ms ecientes en trminos de la relacin costo/ tiempo de Amrica Latina. De acuerdo con estadsticas del BM, el registro de la propiedad se demora en promedio 23 das y su costo es cercano a 3,6% del valor de esta misma, mientras en pases como Mxico o Bolivia este mismo procedimiento toma hasta cuatro veces ms tiempo y su costo es 45% superior (Grco 1.28). La facilidad o dicultad de hacer cumplir contratos comerciales en Colombia se mide en el Cuadro 1.19 usando tres indicadores: el nmero de procedimientos requeridos desde el momento en que el demandante presenta un pleito hasta que se realiza

Grco 1.28. Registro de la propiedad a. Tiempo (das promedio)


Canad EE.UU. Bulgaria Reino Unido Ecuador Costa Rica Colombia Espaa Chile China Venezuela Honduras Rusia Alemania Brasil Argentina Uruguay India Mxico Bolivia Francia 0 50 100 150 200
EE.UU. Rusia Chile Canad Venezuela Brasil Bulgaria China Costa Rica Colombia Reino Unido Alemania Bolivia Mxico Francia Uruguay Espaa Honduras Argentina India Ecuador 0 2 4 6 8 10 12 14 16

b. Costo como % de la propiedad

Fuente: Banco Mundial, Doing Business in 2005: Removing Obstacles to Growth, 2005.

63

visin colombia ii centenario: 2019

Cuadro 1.19. Cumplimiento de los contratos


Indicador Nmero de procedimientos Tiempo (das) Costo (como porcentaje del valor de la deuda) Fuente: Banco Mundial, Doing Business (2004). Colombia 37 363 18,6 Promedio regional (AL&C) 35 462 23,3 Promedio pases ingresos altos 19 229 10,8

el pago real, el tiempo asociado a dicho proceso y su costo como un porcentaje del valor de la deuda. Como puede verse, la situacin del pas es particularmente alentadora, si se compara con el promedio de la regin; no as las diferencias, an amplias, que nos separan de las condiciones de pases con ingresos altos. Actualmente, el gobierno lleva a cabo una serie de proyectos orientados a mejorar la administracin de la propiedad privada, entre los que se cuentan la simplicacin de procesos en las superintendencias de Notariado y Registro e Industria y Comercio y el mejoramiento de estndares de manejo de informacin y bienes intangibles.
4. ESTABILIDAD NORMATIVA Y MARCO REGULATORIO

La estabilidad en las reglas y la claridad para la intervencin de agentes pblicos y privados son condiciones para un gobierno eciente y el desarrollo de los mercados. Cuando los mercados funcionan bien, el papel del Estado se debe limitar a garantizar condiciones del entorno propicias para la actividad privada, tales como el cumplimiento de los contratos y la proteccin de los derechos de propiedad. En presencia de fallas de mercado, es tarea del gobierno eliminar las barreras a la competencia, introducir seales de eciencia y garantizar la prestacin de los servicios pblicos, de forma tal que se incentive la inversin privada. Como parte del ambicioso proceso de modernizacin del Estado, Colombia ha presenciado, en aos recientes, profundos y frecuentes cambios en sus marcos normativo y regulatorio. Por una parte,

estas reformas han contribuido a mejorar las condiciones de competencia; pero por otra, han generado incertidumbres en los inversionistas acerca de las reglas que rigen y regirn su actividad. Un buen ejemplo de esto es el rgimen tributario que, durante las ltimas tres dcadas, ha sido reformado en 14 oportunidades, con lo que el recaudo ha pasado de 11 a 21% como porcentaje del PIB entre 1970 y 200359. El estudio del BM solicit a los encuestados calicar la incertidumbre sobre la poltica econmica y el marco regulatorio. Los resultados sealan que Colombia se encuentra en el mismo nivel de los pases centroamericanos y es superado, por un amplio margen, por pases como Chile o Malasia (Grco 1.29). Estos resultados son consistentes con los del FEM (2004) y los del Banco Mundial, en donde la inestabilidad en las polticas es considerada el segundo factor ms problemtico para hacer negocios en Colombia (Grco 1.30). La deciente calicacin de Colombia puede explicarse en parte por las carencias del actual modelo regulatorio. En este sentido es importante cualicar estos resultados. En primer lugar, el marco regulatorio en Colombia est negativamente afectado por un sistema tributario que tiene tasas muy altas, transitorias, bases estrechas (en renta e IVA) y es altamente impredecible (ver seccin Dnde estamos en lo econmico de este captulo). Si se llegara a racionalizar la tributacin, los indicadores mejoraran signicativamente. En segundo lugar, pese a su importancia, este indicador parece no recoger plenamente el impacto de la regulacin sobre el crecimiento. Segn el ranking del Banco Mundial, la calidad de la regu-

64

de dnde venimos y dnde estamos


dnde estamos en lo institucional

Grco 1.29. Incertidumbre sobre polticas y regulacin econmica


80 70 60 50 40 30 20 10 0 Bangladesh Chile Nicaragua Pakistn Brasil Honduras Guatemala Colombia Malasia China
20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%

Grco 1.30. Inestabilidad de polticas

Bangladesh

Chile

Nicaragua

Pakistn

Brasil

Honduras

Guatemala

Colombia

Fuente: Banco Mundial, Colombia. Country, Economic Memorandum, 2005.

Fuente: FEM Network Readiness Index: Rankings 2004, 2004.

Pese a los avances iniciados en el marco del Prolacin en China es 25 puestos ms deciente que grama de Renovacin de la Administracin Pblica en Colombia; esto la lleva a ocupar el puesto 133 para denir un esquema regulatorio moderno e inentre 205 economas, lo que no parece consistente dependiente, an resta un largo camino para concon el acelerado ritmo de crecimiento que durantar con las instituciones adecuadas y con una clara te los ltimos 25 aos ha sido de 9%. En consedivisin de potestades. De acuerdo con el Banco cuencia, se plantean interrogantes, o bien sobre la Mundial en su estudio sobre gobernabilidad, la cacapacidad del indicador para aproximar la calidad lidad de la regulacin colombiana ubica al pas en de las regulaciones, o bien sobre la relevancia del el puesto 107 entre 205 economas, por debajo de tipo especco de regulacin necesaria para el crepases como Brasil (85), Mxico (66) y Chile (12) cimiento. (Grco 1.31). En el Captulo IV se argumenta que el ordenamiento normativo del pas en ocasioGrco 1.31. Calidad regulatoria nes carece de coherencia, no genera certeza sobre la vigencia de las obliga- N. Zelanda 6 12 Chile ciones y no brinda seguridad jurdica. 15 Canad 24 Alemania Tambin hay camino por recorrer en 27 EE.UU. 32 Espaa las reformas encaminadas a obtener 45 Francia un sistema jurdico ms simple que Costa Rica 59 66 Mxico evite la duplicidad de normas y en 79 Uruguay 85 Brasil el que se eviten los vacos en el mo88 Per mento de aplicar la legislacin. En 95 Bolivia 107 Colombia este sentido, para la racionalizacin 133 China 142 Rusia del ordenamiento jurdico se busca 150 India denir una poltica para armonizar y 151 Ecuador 163 Argentina simplicar la normatividad vigente y 183 Venezuela para modernizar los organismos en0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 cargados de regular los sectores en los Fuente: Datos Instituto del Banco Mundial, Governance Matters IV: Governancuales existen fallas de mercado. ce Indicators for 1996-2004. Clculo DNP-DEPP.

65

Malasia

China

visin colombia ii centenario: 2019

5. TRANSPARENCIA Y CORRUPCIN

La corrupcin opera como un obstculo al funcionamiento de la sociedad. Por un lado, eleva los costos de transaccin de los privados y, por otro, deteriora la legitimidad de las instituciones y afecta negativamente su eciencia. En el contexto internacional, Colombia se ubica en un nivel medio de riesgos de corrupcin, de acuerdo con el ndice de Percepcin de la Corrupcin, la medicin internacional ms ampliamente difundida. Es de resaltar que el pas presenta una tendencia consistente a mejorar su calicacin desde la dcada de los noventa (Grco 1.32). La contratacin estatal, a travs de la cual se materializa la ejecucin del gasto pblico, sigue siendo, tanto en la percepcin como en las estadsticas de los organismos de control, el problema ms serio60. Segn una encuesta de percepcin realizada por el Banco Mundial en 200061, el pago de sobornos para la adjudicacin de un contrato pblico se calcul en 19% del valor del mismo contrato. Resultados de estudios de percepcin similares indican que, aunque los sobrecostos por pago de sobornos en la contratacin pblica pueden haber disminuido, siguen siendo inaceptables: segn los empresarios

encuestados por Confecmaras, en 2004 este costo ascenda a 11,74% del valor de los contratos62. La importancia del control, la corresponsabilidad y la autorregulacin de ciudadanos y servidores pblicos, en trminos de forjar una cultura que promueva el respeto a la ley y la consistencia entre las exigencias legales y el comportamiento transparente, son fundamentales. En este sentido, las acciones en pro del control de la corrupcin y el fortalecimiento de los dems indicadores de gobernabilidad requieren profundizar tambin en el desarrollo de las competencias ciudadanas, la moral y la cultura de la legalidad63. Pero es denitivamente en el campo de la transparencia en la administracin pblica y en el manejo de la informacin donde podran lograrse los mayores avances.
6. EFICIENCIA DE LA ADMINISTRACIN Y DEL GASTO PBLICO

El nmero de entidades se increment en los noventa, en parte como respuesta a las nuevas funciones que deni la Constitucin de 1991. Durante el perodo 1990-2001 el nmero de entidades de la rama ejecutiva del nivel nacional aument alrededor de 50%, tendencia que ha empezado a revertirse con

Grco 1.32. Evolucin del ndice de Percepcin de la Corrupcin para Colombia


5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 1995
Ao Puntaje Puesto N. de pases

1996
1995 3,4 31 41

1997
1996 2,7 42 54

1998
1997 2,2 50 52

1999
1998 2,2 79 85

2000
1999 2,9 72 99 2000 3,2 60 90

2001
2001 3,8 50 91

2002
2002 3,6 57 102

2003
2003 3,7 59 133

2004
2004 3,8 60 146

Fuente: Transparencia Internacional, tomado de DNP, Banco Mundial y Confecmaras (2005). Informacin y corrupcin en Colombia: victimizacin, experiencia y percepcin.

66

de dnde venimos y dnde estamos


dnde estamos en lo institucional

Grco 1.33. Proliferacin administrativa las ejecuciones recientes del Programa de (Nmero de entidades de la rama ejecutiva del orden nacional) Renovacin de la Administracin Pblica (Grco 1.33). 309 300 El crecimiento del aparato estatal ge300 ner un aumento proporcional de la 275 burocracia. A la fecha, el Estado cuenta 250 con poco ms de un milln de servidores pblicos. 204 De la mano del incremento en el ta200 mao del Estado, la falta de racionalidad en los procesos y en los procedimientos 150 internos y el traslape de funciones ha originado un complejo arreglo institucional que diculta la relacin entre ciudadanos, 100 empresarios y gobierno. Segn el inventario del Departamento Administrativo Aos de la Funcin Pblica, para 2003 existan Fuente : DNP-PRAP. 2.276 trmites a cargo de entidades de la rama ejecutiva de nivel nacional64. Pese a esas cifras, es posible destacar los esfuerzos recien95%, respectivamente; sin embargo, slo se ha lotes de Colombia por simplicarlos y agilizarlos. Un grado cubrir 88% de la poblacin en acueducto y ejemplo de esto es la reduccin de 53 a 46 das en 74% en alcantarillado (Grco 1.34). la apertura de una empresa y en seis pasos. Pese a Estos resultados tambin son preocupantes porestos avances, abrir una empresa en Colombia sigue que en el contexto de Amrica Latina, durante la dsiendo ms demorado y toma ms pasos que en el cada de los noventa, Colombia fue uno de los pases promedio de la regin (Cuadro 1.20). que ms incrementaron su gasto pblico destinado A pesar de la importancia de los esfuerzos reaal sector social (Grco 1.35). lizados en trminos de gasto social, los resultados Es claro que el incremento del gasto no es sue impactos sectoriales no parecen responder a los ciente para asegurar una mejor ejecucin de la poaumentos en los gastos de inversin. ltica social; deben reforzarse y ampliarse, por tanto, Por ejemplo, los recursos destinados a mejorar los mecanismos y arreglos institucionales que perla cobertura en acueducto y alcantarillado habran miten obtener informacin previa y posterior al dipermitido alcanzar niveles de cobertura de 100% y seo y ejecucin de los programas pblicos.
Nmero de entidades 1990 1998 2001

Cuadro 1.20. Apertura de una empresa (2004)


Indicador Nmero de procedimientos Tiempo (das) Costo (% ingreso per cpita) Capital mnimo requerido (% ingreso per cpita) Colombia 14 43 27,4 0,0 Promedio regional (AL&C) 11 70 60,4 28,9 Promedio pases ingresos altos 6 25 8,0 44,1

Fuente: Banco Mundial. Doing Business in 2005: Removing Obstacles to Growth, 2005.

67

2004

visin colombia ii centenario: 2019

sus instituciones. Las estadsticas ms recientes muestran un mejoramiento institucional, pero hace falta recorrer Evolucin de la cobertura nacional un largo camino para estar en niveles 100% comparables con los de pases desa1 95% rrollados o, incluso, con lderes regio0,95 nales como Chile. 0,9 88% 0,85 Entre las acciones que deber asumir 83% 0,8 el pas para mejorar su institucionali0,75 dad y hacerla acorde a las demandas de 74% 0,7 la sociedad, que se abordan en detalle 70% 0,65 en el Captulo IV, se destacan las de 0,6 modernizacin de la administracin 1996 1997 1998 1999 2000 2001* 2002 2003 pblica, la reforma al esquema reguAlcantarillado Acueducto latorio, la introduccin de prcticas Acueducto (p) Alcantarillado (p) gerenciales modernas como la evaluacin y presupuestacin por resultados, Fuente: DNP-DDUPA. el impulso a sistemas de informacin abiertos a los ciudadanos y actualizados en tiempo real. Y, por supuesto, el mejoramiento El anlisis comparado de diversos aspectos instide las condiciones de seguridad como un prerrequitucionales permite concluir que histricamente Cosito para avanzar en la consolidacin de un Estado lombia es un pas estable en lo poltico y que esta eciente, moderno y democrtico. fortaleza encuentra sustento en la legitimidad de
Grco 1.34. Cobertura real y potencial de acueducto y alcantarillado

Grco 1.35. Crecimiento del gasto pblico social per cpita en Latinoamrica 1990-2001 (%)
Brasil Venezuela Nicaragua Honduras Argentina Costa Rica Ecuador Amrica Latina Uruguay Panam Mxico Guatemala Chile Colombia Per Paraguay Repblica Dominicana 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

Fuente: CEPAL, base de datos sobre gasto social.

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de dnde venimos y dnde estamos


dnde estamos en lo econmico

DNDE ESTAMOS EN LO ECONMICO


Como se seal en la primera seccin de este captulo, contrario a la percepcin generalizada, la economa colombiana tuvo en casi todo el siglo XX una gran disciplina macroeconmica que evit, entre otros, desbalances scales, as como hiperinaciones comunes en la regin. Colombia cumpli con sus obligaciones nancieras, aun en los contextos ms adversos y es el pas con el crecimiento ms estable de Latinoamrica. Despus de las cadas de 1930 y 1931, Colombia slo ha registrado un ao de crecimiento negativo (1999) en su economa. Como resultado, el tamao de la economa se ha expandido y el ingreso per cpita de los colombianos se ha multiplicado por diez desde 1900. Junto con la estabilidad macroeconmica, que como se mencion es resultado en buena medida de la estabilidad poltica e institucional, el aparato productivo nacional ha evolucionado de un modelo de economa cerrada y monocultivo de exportacin, a uno de apertura a los mercados mundiales y de diversicacin de la estructura productiva y las exportaciones. La dcada de los noventa fue decisiva para la insercin de la economa colombiana en el panorama mundial. La contribucin de las exportaciones al PIB pas de 11,1% en los aos ochenta a 12,4% en el primer lustro de los noventa y a 15,5% en el perodo 2000-2004. Asimismo, las exportaciones, que a nales de los aos ochenta no superaban los US$167 por persona, en 2004 alcanzaron los US$330 per cpita. Finalmente, las exportaciones tradicionales pasaron de ser 63% de las exportaciones totales a 47% en las ltimas dos dcadas; y las exportaciones no tradicionales incrementaron su componente industrial de 70% a 80% en los ltimos 15 aos. El pas ha transitado por una primera fase de internacionalizacin basada en el aprovechamiento de oportunidades asociadas a la apertura simultnea de mercados externos naturales, a la expansin de la demanda en pases desarrollados, a la relocalizacin de la inversin extranjera directa y, en menor medida, al aumento de la capacidad productiva derivada del cambio tecnolgico. Esta primera fase del esfuerzo exportador nacional ha sido importante porque ha generado aprendizaje en el aparato productivo, evidenciando las carencias que deben ser superadas a n de tener xito en el comercio internacional. Pese a los inmensos avances de los ltimos 15 aos en materia de apertura econmica, an no se puede hablar del pas como una economa realmente abierta. De acuerdo con la Heritage Foundation, que compila el ndice de Libertad Econmica, Colombia es una economa mayormente controlada. En 2004 el pas ocup el puesto 83 entre 155 economas, y entre los latinoamericanos ocupa el puesto 15 entre 26 pases. Estos resultados son consistentes con el coeciente exportador que, de acuerdo con cifras del Banco Mundial para 2003, ubica a Colombia entre los pases en los cuales el comercio exterior es ms reducido como fraccin de su PIB, superando nicamente a Per, Guatemala y Nicaragua (Cuadro 1.21). A esto habra que sumarle el hecho de que, en su gran mayora, las exportaciones colombianas siguen
Cuadro 1.21. Exportaciones de bienes y servicios como porcentaje del PIB
Pas Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Per LAC 2001 11,53 13,22 34,68 20,83 41,55 26,7 25,79 18,77 37,96 27,49 23,36 15,95 17,61 2002 27,69 15,49 34,17 19,71 42,37 23,98 26,98 16,47 37,16 26,79 22,92 16,43 21,09 2003 24,95 .. 34,48 23,16 46,04 24,34 27,64 16,29 36,48 28,43 22,83 17,04 ..

Fuente: Banco Mundial.

69

visin colombia ii centenario: 2019

siendo principalmente productos primarios con tividad y la reestructuracin del aparato productivo poco valor agregado. En efecto, entre 1991 y 2003, que le permita aprovechar al mximo los resultados el peso de los bienes primarios en las exportaciode los diferentes tratados de integracin. nes totales slo disminuy 2% pasando de 70,6% Con un mercado interno estrecho y una particia 68,5%. pacin reducida en el comercio internacional, no Sin embargo, es importante decir que el crecies de extraar que Colombia presente an retrasos en las condiciones de competitividad y en los nivemiento relativo del componente industrial de las exportaciones no tradicionales ha sido ms fuerte les de productividad de su economa65. De acuerdo que el componente de bienes primarios, reejando con las dos mediciones ms reconocidas interuna diversicacin de la oferta exportable y una nacionalmente sobre competitividad, Colombia paulatina incorporacin de mayor valor agregado supera a cerca de un tercio de las economas consien las ventas externas. Hoy algunos rubros de la deradas en la muestra. Segn el ndice de Compeproduccin de alimentos, la fabricacin de sustitividad Global compilado por el Foro Econmico tancias qumicas, de textiles y prendas de vestir Mundial, el pas ocup el puesto 64 entre 104, lo (excepto calzado) son grandes generadores de exque es consistente con los datos del Anuario Munportaciones y vienen creciendo de manera impordial de Competitividad desarrollado por el Institante, ganando participacin en las exportaciones tute for Management Development (IMD), segn totales. el cual el pas obtuvo el puesto 47 entre 60 pases La evidencia de un auge exportador no es su(Grco 1.36). ciente para la insercin exitosa de Colombia en Existe cierto consenso sobre los aspectos que los mercados internacionales. El particular patrn determinan la competitividad entre los que se inde internacionalizacin, y no simplemente el crecluyen el entorno econmico, el grado de intercimiento de las exportaciones, Grco 1.36. Evolucin de los indicadores de competitividad denir la sostenibilidad de tal (Posicin relativa -% de pases menos competitivos que Colombia) internacionalizacin y la capacidad de sta para convertirse en 45% el motor del crecimiento y del 38% 38% 40% desarrollo futuro. 35% A continuacin se abordan 32% tres temas que son de especial 30% relevancia para caracterizar el 24% 25% estado actual de la economa 24% 22% 20% colombiana: los factores de 14% 13% competitividad, la evolucin re15% 8% ciente de la poltica scal y los 14% 10% elementos determinantes del 4% 10% FEM IMD 4% 5% crecimiento.
0%

9. FACTORES DE COMPETITIVIDAD

1999

2000
1994 1995

2001
1996 1997

2002
1998 1999

2003
2000 2001

2004
2002 2003 2004 2005

N. de La progresiva integracin de pases la economa colombiana a los Anuario Mundial Puesto Competitividad N. de mercados internacionales es una de pases (IMD) condicin necesaria pero no suciente para aumentar la produc- Fuente: IMD-FEM.
o o

Reporte Global de Competitividad (FEM)

Puesto

30 41 35 41

36 48 33 44

40 49 33 45

41 53 45 46

47 53 45 46

54 59 45 47

51 59 45 47

65 75 44 49

61 80 42 49

63 102 45 59

64 104 41 60 47 60

70

de dnde venimos y dnde estamos


dnde estamos en lo econmico

nacionalizacin de la economa, la formacin de capital humano, la infraestructura; la innovacin, transferencia y desarrollo tecnolgico, el medio ambiente y uso de recursos naturales; la gerencia, administracin y la capacidad empresarial y, nalmente, los aspectos institucionales. A continuacin se adentra en los primeros cinco, ya que temas como la sostenibilidad de las nanzas pblicas, los aspectos institucionales y la formacin de capital humano son discutidos en las otras secciones de este captulo.

Internacionalizacin de la economa

Respecto a la internacionalizacin de la economa, y habiendo mencionado ya los aspectos relacionados con el acceso a mercados externos, la capacidad del pas para atraer inversin extranjera juega tambin un papel fundamental. La inversin extranjera directa (IED) es una fuente importante de recursos productivos y un dinamizador del desarrollo econmico, porque induce una mayor acumulacin, transere tecnologa, genera empleo y, adems, le permite al gobierno obtener mayores recaudos. En Colombia la participacin del acervo de capital extranjero en la actividad productiva nacional es baja en comparacin con la de otros pases con niveles similares de deGrco 1.37. Inversin extranjera neta Amrica Latina sarrollo. En la industria, por y el Caribe 2000-2003 (% PIB) ejemplo, el capital extranjero equivale a 24,6% del total de Hait 0,2 Guatemala 1,0 activos66; en la actividad mineParaguay 1,1 ra esta proporcin es bastante Uruguay 1,6 Argentina 1,6 mayor (61,7%); y en la agriculEl Salvador 1,8 tura, signicativamente menor Colombia 2,0 Venezuela 2,1 (15,4%). Pases con niveles siChile 2,3 milares de desarrollo e ingrePer 2,4 Mxico 2,5 so a los de Colombia reciben Costa Rica 3,0 Honduras 3,3 con mayor intensidad ujos de Brasil 3,8 inversin extranjera (Grco Panam 4,1 Rep. Dominicana 4,1 1.37). Jamaica 4,3 Para Colombia, el ujo Nicaragua 5,1 Ecuador 5,5 anual de inversin extranjeBolivia 6,8 ra directa oscila en torno a Trinidad y Tobago los 2.000 millones de dlares,

en trminos netos, y aunque se registr un auge extraordinario entre 1995 y 1997 cuando creci a una tasa promedio de 150%, sta rpidamente retrocedi a sus niveles histricos. Durante la ltima dcada, el sector manufacturero ha sido el principal receptor de IED. Entre 1994 y 2003 recibi en promedio 23,3% del ujo total de IED neta, pero su participacin ha declinado ao tras ao. Mientras en 1994 este sector reciba casi la mitad de la IED total (45,5%), en 2003 el sector slo absorbi 18,1%, perdiendo terreno frente al sector minero y, en menor medida, frente a los sectores de transporte y comunicaciones, nanciero y de electricidad. Adems del impacto positivo sobre el ritmo de acumulacin, la transferencia de tecnologa y el empleo, la IED contribuye a la internacionalizacin de la economa. En Colombia, para el perodo 1998-2001, las empresas receptoras de IED explicaron cerca de la tercera parte de las importaciones y la quinta parte de las exportaciones. Ms signicativo an es que estas rmas registran una vocacin exportadora ms elevada que el promedio industrial; de hecho, en algunos sectores como el de sustancias qumicas industriales, el de caucho, papel y sus productos, ms de 90% de las ventas externas totales es realizado por rmas receptoras de IED.

8,3

Fuente: CEPAL, Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2004 y FMI.

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Un aspecto menos explorado pero que ha ganado importancia en los ltimos aos es el de las remesas internacionales. De acuerdo con datos del Fondo Monetario Internacional, Colombia se ubica en el noveno puesto entre las naciones en vas de desarrollo dado el volumen de recursos que sus nacionales envan desde el exterior (Cuadro 1.22). Segn el Banco de la Repblica, este monto fue de US$3,1 billones en 2004, 3,2% del PIB. Conviene sealar que estas cifras estn subestimadas ya que las remesas enviadas por canales informales ni siquiera son recogidas por las estadsticas de esas entidades. Considerando la magnitud de estos recursos, ser necesario establecer una legislacin y mecanismos adecuados para facilitar y capitalizar mejor su entrada al pas.

Cuadro 1.22. Pases en desarrollo con los mayores ujos de remesas desde el exterior (US$ billones)
2001 India Mxico China Pakistn Filipinas Polonia Bangladesh Brasil Colombia Vietnam Total de pases en desarrollo 11,1 9,9 1,2 1,5 6,2 1,1 2,1 1,8 2,1 2,0 84,6 2003 17,4 14,6 4,6 4,0 7,9 2,3 3,2 2,8 3,1 2,7 116 Cambio 6,3 4,7 3,4 2,5 1,7 1,2 1,1 1,0 1,0 0,7 31,4

Infraestructura

Fuente: FMI, Balance of Payments Statistics Yearbook 2004 Por sus caractersticas multiplicadoras, la infraesy estimaciones del Banco Mundial, tomado de BM Financial tructura, adems de soportar el funcionamiento del Flows to Developing Countries: Recent Trends and Near-Term sistema econmico, tiene un efecto directo sobre el Prospects. crecimiento y la productividad. En pases con caractersticas topogrcas como las de Colombia, una tructura con el esperado de acuerdo con su nivel mejor infraestructura es clave para reducir las enorde desarrollo, seala que en materia de carreteras, mes barreras naturales para la comunicacin y el electricidad, telecomunicaciones y saneamiento btransporte y, de esta forma, favorecer el intercambio; sico, el pas tiene unos desarrollos acordes con su lo que asegura la integracin regional e internacional. crecimiento. No obstante, se presentan niveles por De esa forma, se constituye en uno de los soportes debajo del promedio en factores como la penetrafundamentales para la competitividad. cin de Internet y la densidad de vas pavimentadas Colombia, junto con Chile, ha sido uno de los (Grco 1.38). nicos pases de la regin que ha invertido sostenidamente en infraestructura, por Grco 1.38. Diferencia entre la infraestructura y su nivel esperado (desviacin porcentual frente a la prediccin del modelo) arriba de 2% del PIB. Como resultado de estos niveles de inversin y del aumento 35,5 50 19 5,6 2,1 en la participacin privada, mantenien0 -1,1 -50 do el nivel de nanciamiento pblico, el -40 -45 -100 pas presenta altos niveles de cobertura de -150 usuarios comparado con los dems pases -200 de Amrica Latina. Por ejemplo, en energa -250 elctrica, Colombia est diez puntos por- -300 centuales por encima de pases con un nivel -350 -346,1 similar de ingresos67, mientras en teleden- -400 sidad (conexiones telefnicas por habitante) se encuentra por encima del promedio latinoamericano68. Un estudio reciente del Banco Mundial Fuente: Banco Mundial, Recent Economic Development in Infraestructure en el que se compara el acervo de infraes- REDI (2004).
Densidad Telecomunicaciones Densidad Internet Generacin de electricidad

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Densidad vas pavimentadas

Electricidad

Carreteras

Sanidad

Agua

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El sector transporte presenta avances sustanciales como consecuencia de la vinculacin de capital privado a la construccin, rehabilitacin, mantenimiento y operacin de infraestructura nueva y existente, a la cual se le dio impulso desde la primera mitad de los aos noventa. Esto ha trado modernizacin y mejoramiento de la red vial, portuaria y aeroportuaria, y el inicio del proceso de rehabilitacin de la red frrea. Sin embargo, la infraestructura vial an tiene amplio margen para mejorar si se compara con la de otros pases. El indicador de calidad de la infraestructura, calculado por el Foro Econmico Mundial (FEM) para 102 pases, indica que Colombia se encuentra por debajo de la calicacin obtenida por varios pases de Suramrica (Grco 1.39)69. En esta misma medicin, la infraestructura aeroportuaria aparece ms desarrollada que la de pases como Paraguay, Venezuela y Ecuador, pero se mantiene por debajo de pases como Chile y Mxico (Grco 1.40). Las caractersticas del territorio colombiano ofrecen una gran oportunidad para el transporte uvial. La red uvial del pas tiene una longitud total de 24.725 km; de los cuales 18.225 km (74%) permiten navegacin menor permanente durante todo el ao. De stos, 7.063 km (39%) hacen posible, adems, la navegacin mayor permanente y 4.210 km (23%) navegacin transitoria de embarcaciones mayores; los restantes 6.500 km (36%) no son navegables70.
Grco 1.39. Calidad de la infraestructura vial (2002)
7 6

Sin embargo, ese potencial ha sido subutilizado en cuanto a movilizacin de carga y pasajeros: la movilizacin de carga en 2002 fue de 3,5 millones de toneladas, slo 3% del total de carga movilizada en el pas, y de stos 80% (2,8 millones de ton) corresponde a transporte de hidrocarburos a travs del ro Magdalena en el trayecto BarrancabermejaCartagena. En ese mismo ao se movilizaron 5,9 millones de pasajeros71, esto es slo 5% del total de pasajeros movilizados (112,8 millones). En otras reas tambin existen rezagos. En trminos de calidad de la infraestructura frrea, Colombia aparece a la zaga de pases como Chile y Mxico (Grco 1.41), y todava se encuentran importantes limitaciones en el acceso y el servicio del sistema portuario72. Una medida de eciencia en las operaciones portuarias empleada por The Global Competitiveness Report muestra que para el perodo 2002-2003 Colombia obtuvo una calicacin inferior a la de pases como Chile, Venezuela y Mxico. Sin embargo, deben mencionarse los avances en la disminucin de tiempos de espera de barcos, reduccin de tarifas y modernizacin de instalaciones y equipos de los puertos, fenmeno al que ha contribuido de manera signicativa la participacin del sector privado73 (Grco 1.42). Un aspecto de fondo que cabe mencionar es el de las escasas operaciones intermodales que existen en el pas74, situacin lamentable, pues dadas las
Grco 1.40. Calidad de la infraestructura area (2002)
7 6 Indicador de calidad 5 4 3 2 1

Indicador de calidad

5 4 3 2 1 0 Paraguay Colombia Venezuela Chile Mxico EE.UU. Alemania

Paraguay

Colombia

Venezuela

Chile

Mxico

EE.UU.

Alemania

Fuente: (FEM) The Global Competitiveness Report 20032004.

Fuente: (FEM) The Global Competitiveness Report 20032004.

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Grco 1.41. Calidad de la infraestructura frrea (2002)


7 6

Grco 1.42. Calidad de la infraestructura portuaria (2002)


7 6 Indicador de calidad 5 4 3 2 1

Indicador de calidad

5 4 3 2 1 0 Paraguay Venezuela Colombia Chile Mxico EE.UU. Alemania

Paraguay

Colombia Venezuela

Chile

Mxico

EE.UU.

Alemania

Fuente: (FEM) The Global Competitiveness Report 20032004.

Fuente: (FEM) The Global Competitiveness Report 20032004.

penetracin de telefona mvil (33%) a pesar del incondiciones naturales, podran aportar mucho en cremento de este indicador durante dicho ao. la disminucin de costos de transporte y hacer ms Por ltimo, es necesario mencionar las limitacioproductivo el proceso de comercializacin. Sin emnes que subsisten en el sector elctrico. La coberbargo, en los ltimos aos se ha producido un camtura del Sistema Interconectado Nacional (SIN), bio importante, tanto en los generadores de carga que abarca 34% del territorio y concentra 96% de como en los prestadores del servicio, al punto de esla poblacin, tuvo niveles de 89,9% en 200475. Por tar forjndose una especializacin de las ocinas ensu parte, en las Zonas No Interconectadas (ZNI), la cargadas del transporte y las operaciones logsticas. cobertura slo lleg a 34%. De acuerdo con la informacin suministrada por el Vale la pena mencionar, por ltimo, la necesidad Ministerio de Transporte, actualmente existen 1.198 apremiante de establecer una regulacin sectorial empresas habilitadas para el transporte de carga por para el sector transporte. La normatividad existencarretera y 16 operadores de transporte multimodal (OTM). El dinamismo del sector teleGrco 1.43. Comparacin del crecimiento de PIB y el PIB de comunicaciones ha impulsado el telecomunicaciones crecimiento de la economa colombiana, superando en algunos pero15,0% dos la tasa de crecimiento del PIB total, especcamente en los pero10,0% dos 1994-1999 y 2001-2003 (Grco 1.43). 5,0% En los principales indicadores de telecomunicaciones Colombia 1999 presenta niveles similares a los de la 0,0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 regin latinoamericana, pero inferiores a los de pases desarrollados -5,0% Aos (Grco 1.44). Por ejemplo, en 2004 Crecimiento PIB servicios de correos y telecomunicaciones Crecimiento PIB Total continuaba reportando niveles bajos Fuente: DANE, clculos DNP-DIES-STEL. de densidad en Internet (7,9%) y en
Crecimiento anual

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total de establecimientos. En este sector visible, predominan las empresas pequeas (Grco 1.45), 100% de la misma manera como ocurra 90% hace ms de quince aos. 80% 70% As entendido, el mapa empresa60% rial de Colombia abarca alrededor 50% 40% de 34% del empleo total78 y 52,2% de 30% 20% la produccin bruta total79 de bienes 10% y servicios de la economa nacional. 0% El gran nmero de establecimientos de pequea escala ha sido una consPas tante en el tiempo y, en este aspecto, Densidad Internet Teledensidad Penetracin TM el cambio del modelo sustitutivo de importaciones al de apertura modeFuente: Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT), 2003. rada y globalizacin no gener diferencias estructurales profundas. En la actualidad (Cuadro 1.23), 95% de los establecimiente es precaria; con excepcin de los modos areo y tos de la industria, el comercio y los servicios tienen martimo, no se cuenta con una clara separacin ni menos de diez trabajadores y apenas aporta 0,01% del delimitacin de las funciones de poltica, regulacin valor de la produccin bruta anual del pas. y operacin en los diferentes modos, existe dupliPero el proceso productivo no ocurre en una emcidad de las funciones regulatorias entre diferentes presa en particular. Las empresas se relacionan entre instituciones y hay vacos para la denicin de coms conformando un conjunto de vnculos del tipo petencias76. La denicin del nuevo marco deber proveedor-cliente que, en ltimas, dene una cadeconseguir el mejoramiento del servicio de transporna productiva. El grado de encadenamiento de las te en trminos de calidad, economa y accesibilidad empresas reviste una potencialidad y a la vez una (ver captulo III, seccin Generar una infraestrucdebilidad para la estrategia global de insercin a los tura adecuada para el desarrollo). mercados internacionales. La potencialidad radica Desarrollo y capacidad empresarial en las oportunidades de aprovisionamiento domsGrco 1.44. Comparativo internacional (2003) indicadores de telecomunicaciones
EE.UU. Argentina Colombia

Cobertura

Otro de los factores de competitividad relevante es la gerencia, administracin y capacidad empresarial. La evolucin de la creacin y el desarrollo de las empresas, sus grados de encadenamiento e integracin, as como los incentivos y la regulacin para mejorar su productividad y eciencia son factores bsicos para disear polticas para enfrentar la internacionalizacin de la economa. Para efectos de plantear una estrategia sectorial, se circunscribe aqu la actividad empresarial a la industria, el comercio y los servicios. Las pequeas, medianas y grandes empresas77 son el sector visible del mundo empresarial nacional; stas aportan 52,2% del valor de la produccin de bienes y servicios de toda la economa, aunque son slo 5% del

Grco 1.45. Distribucin segn tamao (2001)


100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Industria
69,1 31,6 31,8 67,0 8,7 22,2 36,6

Latinoamrica

Espaa

Chile

Venezuela

Suiza

Alemania

Mxico

14,3 18,7
Grande Mediana Pequea

Comercio

Servicios

Fuente: Clculos DNP-DDE a partir de Encuesta DANE.

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Cuadro 1.23. Empleo total, nmero de establecimientos y produccin bruta en industria, comercio y servicios (2001)
Tamao(1) Microestablecimientos Pequeos Medianos Grandes Subtotal(2) N.o de Establecim. (unidades) 1.001.374 20.288 16.139 17.320 1.055.120 Distribucin (%) 94,9 1,9 1,5 1,6 100,0 Personal ocupado (unidades) 1.330.204 195.767 285.867 782.239 2.594.077 Distribucin (%) 7,7 1,1 1,6 4,5 14,9

(1) Microestablecimientos: establecimientos de comercio, servicios e industria con hasta diez trabajadores, ubicados en las cabeceras municipales. Pequea empresa: unidades econmicas que poseen entre 11 y 50 trabajadores y activos totales entre 501 y menos de 5.001 salarios mnimos mensuales vigentes (s.m.v). Mediana empresa: entre 51 y 200 trabajadores y activos totales entre 5.001 y 30.000 s.m.v. Gran empresa: ms de 200 trabajadores y ms de 30.000 s.m.v en activos totales (Ley 905 de 2004) (2) Tomado de Encuesta de Microestablecimientos de Industria, comercio y servicios; Encuesta Anual Manufacturera, Encuesta Anual de Servicios y Encuesta Anual de Comercio Encuesta Continua de Hogares. Fuente: DANE.

tico y la debilidad es que estructuralmente la productividad de las Pymes es baja. En Colombia, los encadenamientos y las relaciones entre las empresas grandes y las pequeas estn poco desarrollados, lo que limita el fortalecimiento competitivo de las Pymes y los procesos de transferencia de tecnologa, manteniendo as la amplia brecha en productividad entre los distintos tamaos de las empresas (Cuadro 1.24). Finalmente, la existencia de polticas pblicas de fomento al desarrollo empresarial, regulacin y trmites es fundamental para lograr mejoras en trminos de productividad. En ese campo, el Esta-

do colombiano ha realizado esfuerzos directos de fomento al desarrollo empresarial mediante instrumentos no nancieros y nancieros. Los primeros adolecen de cuatro problemas principales: i) falta de articulacin entre ellos; ii) bajo nivel de difusin y promocin; iii) inadecuada focalizacin, iv) falta de seguimiento y evaluacin y, por tanto, desconocimiento de los resultados obtenidos. Por su parte, los instrumentos nancieros presentan baja participacin del crdito de fomento en el total de la cartera del sistema nanciero frente a la capacidad patrimonial de la banca de fomento y una elevada concentracin del crdito.

Cuadro 1.24. Productividad media laboral de la industria manufacturera 1992-2002 (miles de pesos de 1990)
Tamao Pequea Mediana Grande 1992 9.121 13.747 23.587 1993 9.032 14.086 24.054 1994 9.903 15.550 24.958 1995 9.859 15.802 27.071 1996 10.960 17.887 27.759 1997 11.300 17.887 27.759 1998 12.666 19.294 28.413 1999 12.863 19.374 28.487 2000 14.826 21.826 31.340 2001 14.841 21.097 34.373 2002 16.922 21.218 35.113

Fuente: DANE-Encuesta Anual Manufacturera-Clculos DNP-DDE.

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Ciencia y tecnologa (CyT)


La competitividad de un pas est dada por su capacidad de producir bienes y servicios capaces de competir exitosamente en los mercados internacionales y, a la vez, mejorar los niveles de ingreso y calidad de vida de su poblacin. En la literatura econmica, el cambio tecnolgico es considerado como un elemento de vital importancia en la explicacin del desarrollo de ventajas competitivas80. La modernizacin tecnolgica aumenta la productividad y ayuda a producir bienes diferenciados. Los mercados mundiales exaltan la diferenciacin de producto como fuente de ventaja competitiva. Esta diferenciacin proviene de las mejoras en diseo y calidad que las empresas incorporan a los bienes y servicios, que se reejan en las caractersticas nales que stos ofrecen a consumidores cada vez ms exigentes. La innovacin, transferencia y desarrollo tecnolgico, como factor competitivo deben ser un propsito conjunto y sinrgico del gobierno, el sistema educativo y las empresas. Particularmente a lo largo de las ltimas cuatro dcadas, Colombia ha hecho un esfuerzo importante en el impulso de la produccin cientca y tecnolgica nacional. Si bien, an el pas no tiene una economa basada en el conocimiento, en los ltimos aos la capacidad de generarlo y adaptarlo entr en una etapa ascendente: se increment el nmero de grupos de investigacin (Grco 1.46) y aument el personal dedicado a actividades de ciencia y tecnologa (Grco 1.47), entre otros.
Grco 1.46. Grupos de investigacin 1998-2004
3.643

En cuanto a la institucionalidad, existe el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa (SNCyT), que integra a sector pblico, academia y empresarios en la denicin y ejecucin de la poltica pblica para el desarrollo de estas reas. El sistema tiene como mxima instancia el Consejo Nacional de CyT, adscrito a la Presidencia de la Repblica, mientras que el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa (Colciencias) ejerce como Secretara Tcnica81. No obstante los avances destacados, al pas le falta un largo camino por recorrer en innovacin y desarrollo tecnolgico. De acuerdo con estimaciones del Observatorio de CyT, en 2003 el gasto nacional (pblico y privado) en investigacin y desarrollo (I+D)82 se ubic alrededor del 0,3% del PIB83, lejos de los niveles observados en pases de reciente industrializacin como Corea del Sur y Taiwn, e incluso de pases latinoamericanos como Brasil, en donde este gasto supera el 1,0 % del PIB (Grco 1.48). Colombia se encuentra hoy en el lugar 66 entre el grupo de 104 pases analizados anualmente por el Foro Econmico Mundial84 en el ndice de competitividad tecnolgica. Esta situacin ubica al pas no slo por debajo de lderes regionales como Argentina, Brasil y Mxico, sino tambin en una situacin menos favorable que pases como Repblica Dominicana, Uruguay, Chile y Costa Rica. De hecho en ninguna de las variables analizadas Colombia ocupa un lugar destacado (Cuadro 1.25).
Grco 1.47. Personal dedicado a actividades de ciencia y tecnologa
25.000 20.000

1.725

15.000
1.445 809

10.000 5.000

340

1998

2003 Registrados

2004

1996

1997

1998

1999

2000

2001
Tcnicos

2002

Reconocidos

Investigadores

Estudiantes

Fuente: Colciencias.

Fuente: OCyT. Indicadores de ciencia y tecnologa 2004.

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bajo. As las cosas, entre 1998 y 2003 el gasto privado en CyT represent entre un 15 y un 20% del gasto total Israel 4,35 nacional empresas y centros de inSuecia 4,27 vestigacin privados en ests reas Finlandia 3,44 (Cuadro 1.26), mientras que en pases 3,12 Japn industrializados esta proporcin llega Islandia 3,10 al 70%. Brasil 1,04 Los nicos datos disponibles soChile 0,69 Venezuela bre innovacin en establecimientos 0,46 0,40 Mxico industriales provienen de la primera Argentina 0,39 Encuesta de Desarrollo Tecnolgico, 0,30 Colombia cuya informacin data de 199685. De acuerdo con esta investigacin, el esFuente: Anuario Mundial de Competitividad IMD, 2005, Colombia: promefuerzo innovador en la industria se dio estimacin Obs. Colombiano de CyT. da en gran medida a travs de adquisicin de tecnologas incorporadas al Dicho retraso obedece a la existencia de algunos capital (maquinaria), y el diseo y comercializacin problemas que vale la pena mencionar. El primero de nuevos productos, mientras que los esfuerzos es la ausencia de una fuente de recursos permanente propios de investigacin y desarrollo experimental y estable desde el sector pblico para nanciar las son mucho menos frecuentes. De hecho, segn los actividades de ciencia, tecnologa e innovacin. De datos arrojados por esta encuesta, slo el 11,3% de hecho, estas actividades han mostrado una elevada las empresas puede considerarse innovador en sendependencia de recursos externos (crdito) y una tido estricto86. alta vulnerabilidad a las etapas decrecientes del ciPero las actividades cientcas y tecnolgicas no clo scal. slo dependen exclusivamente de inversin privada En segundo lugar, el desarrollo de actividades de directa, sino que se sustentan en un adecuado sisCyT por parte del sector empresarial es an muy tema educativo que fomente la investigacin desGrco 1.48. Gasto total en investigacin y desarrollo como porcentaje del PIB (2003) Cuadro 1.25. Indicadores de tecnologa (innovacin y difusin tecnolgica). Foro Econmico Mundial. Posicin de cada pas en el conjunto de pases investigados
Pas Espaa China Chile Brasil Mxico Colombia Argentina Per Venezuela Ecuador Liderazgo tecnolgico 33 60 23 36 46 66 50 67 56 75 Calidad de instituciones de investigacin 51 40 59 37 58 66 83 95 78 96 Gasto de las empresas en I&D 41 27 46 31 57 58 75 87 68 91 Compras del gobierno de productos de alta tecnologa 19 12 50 41 63 66 89 103 87 101 xito del gobierno en la promocin de TIC(1) 69 23 48 52 73 62 104 100 92 102

(1) TIC: Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones. Fuente: Foro Econmico Mundial, The Global Competitiveness Report (2004-2005).

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Cuadro 1.26. Gasto Nacional en Ciencia y Tecnologa (millones de pesos constantes 2003)
1998 Instituciones pblicas Empresas Instituciones de educacin superior Centros de investigacin privados y similares Total Fuente: OCyT, Indicadores de CyT (2004). 102.604 27.775 116.418 47.356 294.154 1999 90.151 7.674 123.079 55.442 276.345 2000 207.519 6.798 131.577 36.023 381.917 2001 207.933 15.667 141.264 40.962 405.827 2002 150.844 27.195 152.500 72.199 402.738 2003 181.652 32.961 165.403 42.909 422.925 % 19982003 43,1 5,4 38,0 13,5 100

de edades tempranas. Y este es el tercer problema. Existe en los jvenes una exigua vocacin cientca, reejada en su escaso inters hacia las ciencias bsicas. De igual forma, pese a la relativa efectividad en la enseanza, las universidades colombianas se caracterizan por su escasa capacidad y produccin investigativa, incluso frente a pases de similar nivel de desarrollo. Esto se reeja en una baja proporcin de investigadores en el total de la poblacin (Grco 1.49). En su conjunto, las caractersticas reseadas se relacionan con la inexistencia en el pas de una cultura cientca y tecnolgica en la que CyT no son adecuadamente valoradas ni debidamente apropiadas por los diversos sectores de la sociedad. Como consecuencia de lo anterior, en trminos de patentes otorgadas el pas muestra una situa-

cin bastante precaria, que lo ubica en los ltimos lugares en el escalafn de pases segn coecientes de invencin (nmero de patentes otorgadas a residentes por cada 100.000 personas)87. Para 2002, este coeciente fue de 0,03 para Colombia, mientras que en Argentina y Brasil alcanz 0,52 y 0,37, respectivamente. Ante esta problemtica, resulta preocupante la percepcin de los empresarios frente al tema. De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional de Percepcin de la Ciencia y la Tecnologa, tan slo el 41% de los empresarios encuestados piensa que la participacin en redes de innovacin tecnolgica es importante para la competitividad. Desde el sector educativo tambin se evidencian insuciencias, no slo por la baja tasa de cobertura en educacin tcnica y tecnolgica (6,61%), sino debido tambin a la falta de pertinencia y calidad de esos programas, que Grco 1.49. Investigadores por milln de habitantes, 2000 no responden a la demanda de recursos humanos del sector productivo ni a los Japn 5.095 avances de la ciencia y la tecnologa. Por su parte, la concentracin de programas Corea del Sur 2.319 tcnicos y tecnolgicos en reas como Argentina 713 economa, administracin, contadura Chile 370 y anes, junto a la escasa participacin Brasil en reas de conocimiento requeridas de 323 acuerdo con las necesidades del pas y el Mxico 225 avance de la ciencia, son otra caractersVenezuela 194 tica que no favorece el avance del sector Colombia 101 (Grco 1.50).
Fuente: Unesco-Institute for Statistics.

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ambiental permiten: i) eliminar las externalidades negativas impuestas sobre otros sectores; ii) internalizar los cos45% 44% tos en el precio de los bienes y servicios provistos por el sector generador; y iii) 40% disminuir los costos en que los dems 35% sectores deben incurrir para solucionar 30% 30% dichas externalidades. 25% En Colombia, algunos recursos natu20% rales tienen una importancia estratgica. 15% Un claro ejemplo son los ecosistemas 12% 10% boscosos, pues stos tienen un alto va5% lor asociado a su gran biodiversidad, 5% 4% 2% 1% 1% los recursos que albergan y los servicios 0,2% 0% Ccias. Soc. Agron. Veter. y af. Ciencias de la Mat. y Ccias. Hum. y Ccias. Econ. Admn. Ing. Arg. Urb. af. Bellas artes Ciencias de la educacin Cont. y af. salud Relig. que prestan (regulacin hdrica de cuenDer. CP Nat. cas, prevencin de desastres, captura de Fuente: MEN-SNIES, 2004. CO2). Por esto, los procesos de deterioro de los bosques plantean serios desafos a la gestin ambiental del pas (Grco 1.51). Desarrollo sostenible Otro caso importante son los recursos hdricos, Existen relaciones muy fuertes entre el desempeque constituyen una de las principales riquezas nao ambiental de la economa y su competitividad. turales en el mundo. Sin embargo, el deterioro de las Si bien la percepcin generalizada es que la gestin cuencas y los procesos de contaminacin en zonas ambiental es un obstculo para la competitividad, urbanas e industriales han limitado su uso potenpues impone mayores costos a las actividades de cial. Esto ha generado escasez en cerca de 25% de los una empresa o de un sector, hay evidencia que seamunicipios del pas, poniendo en riesgo la competila lo contrario. Algunos ejemplos son: tividad de algunas ciudades hacia el futuro. Recien Procesos de reconversin productiva, asociados temente las acciones combinadas de las autoridades a la implementacin de sistemas de produccin ambientales y algunos sectores de la sociedad han ms limpia. contribuido en alguna medida a revertir dicha ten La participacin en mercados que premian va dencia (Grco 1.52). precios los bienes y servicios amables con el medio ambiente. Grco 1.51. Proporcin de la supercie continental cubierta por bosques naturales y tasa de deforestacin El aprovechamiento de las ventajas comparativas que la biodiversidad y la riqueza gentica le otor57.000.000 56.902.008 (49,8%) gan a un pas. La agremiacin de las empresas productivas, que 56.500.000 56.280.000 permite realizar economas de escala en la gestin (49,3%) ambiental de un sector. 56.000.000 La provisin de informacin pblica sobre des55.613.000 (48,71%) empeo ambiental. 55.500.000 El tema de la competitividad y medio ambiente no se circunscribe exclusivamente al accionar 55.000.000 1986 1994 2001 individual de las empresas. La competitividad del pas se incrementa cuando las medidas de gestin Fuente: Ideam.
Grco 1.50. Participacin por reas en los programas tcnicos y tecnolgicos
Cobertura de bosques (ha)

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Grco 1.52. Carga contaminante de origen industrial, Bogot


3.000.000

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

1995

1997

1998

2000

SST

DBO

Fuente: DAMA 2003.

Los diagnsticos presentados anteriormente son base para algunas metas y polticas sectoriales desarrolladas en el Captulo III, Una economa que garantice mayor nivel de bienestar. La situacin macroeconmica, en general, y scal, en particular, tambin es un factor determinante de la competitividad de un pas. Por la importancia que tiene para la estrategia de crecimiento y para el logro de las metas scales, la siguiente seccin se dedica exclusivamente a analizar la situacin scal de Colombia.
10. LA SITUACIN FISCAL

Antecedentes
Los desequilibrios scales de los ltimos aos se originaron en presiones de gasto provenientes de la necesidad de cumplir derechos consignados en diferentes leyes que datan de mediados de los ochenta y la nueva Constitucin. Infortunadamente no se ha contado con las reformas necesarias para respaldar dichas obligaciones. Estas presiones de gasto y la falta de coherencia entre las decisiones de gasto y de ingresos han dado origen desde los noventa a una gran inconsistencia intertemporal. Por un lado, se cre una estructura tributaria anacrnica, distorsionante y altamente regresiva y, por el otro, una estructura de gasto inexible, altamente ineciente y excluyente para

grandes sectores de la poblacin. El resultado de todo esto ha sido la ausencia de una restriccin presupuestal y una poltica de ajustes va mayores impuestos y aumento de deuda pblica. Otra caracterstica de la poltica scal es que hasta los aos noventa las principales fuentes de nanciamiento fueron el producto de sus activos (empresas pblicas), el impuesto inacionario, el crdito del 2002 Banco de la Repblica y, como resultante de esto, una baja carga de impuestos que apenas llegaba a 7% del PIB. Institucionalmente, las decisiones de gasto estaban altamente centralizadas en el Gobierno Nacional hasta la expedicin del Acto legislativo 01 de 1986 que aprob la eleccin popular de alcaldes y la Ley 12 del mismo ao, que cedi una parte de IVA a las regiones, estableci algunos principios de eciencia e introdujo condiciones para promover mayor participacin de la comunidad en las decisiones de gasto pblico88. De acuerdo con los diagnsticos de la poca, el diseo presupuestal estaba distorsionado y el presupuesto de cada ao no guardaba consistencia con el resto de variables macroeconmicas. Haba un desfase entre las apropiaciones de gasto, su ejecucin y los giros. En los noventa, la poltica scal se desarroll en medio de fuertes presiones por una mayor descentralizacin de las decisiones poltico-administrativas y scales. Esto se tradujo en asignaciones inecientes del gasto pblico. Los intentos de ajuste del nivel central no se dieron por la va de la reduccin del gasto sino por mayores ingresos y mayores gastos de los entes territoriales. Por otra parte, las reformas de mercado no se desarrollaron a la luz de los balances scales, sino bajo reglas de juego viejas, sin tener en cuenta los impactos scales a futuro. Adicionalmente, las competencias no fueron coherentes con los recursos, de manera que buena parte de las responsabilidades de las regiones quedaron en cabeza del gobierno central. Finalmente, el ajus-

Carga (kg/mes)

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te tributario que deba ser consistente tanto con las reformas de mercado, como con las nuevas necesidades de gasto, result en la prevalencia de muchos benecios tributarios del IVA y del impuesto a la renta, que no evidenciaron aportes en trminos de crecimiento econmico o una mayor equidad. Si bien el recaudo creci, se destin a un mayor gasto en pensiones y gastos ms altos en las regiones que no estuvieron acompaados de mejoras en calidad ni en incrementos proporcionales de coberturas de educacin y salud. Evolucin del Balance Fiscal del Sector Pblico no Financiero (SPNF)

Si bien en Colombia ya se haban presentado situaciones de gran desequilibrio scal a comienzos del siglo XX, cuando el dcit del SPNF super 10% del PIB a raz del elevado gasto militar y de inversin pblica del Gobierno Nacional Central (GNC), entre 1979 y 1984 volvieron a registrarse desbalances de igual magnitud. No obstante, estos ltimos se originaron en el sector descentralizado, particularmente en el sector elctrico, transporte y otra infraestructura. El desajuste de la poca llev a que la deuda pblica se disparara, pasando de 7,5% a comienzos de los ochenta a niveles de 20% en 1985. En los noventa los desbalances continuaron, aunque esta vez por el comportamiento del GNC. A pesar de haber estado en equiGrco 1.53. Evolucin del balance scal del SPNF y GNC (1981-2005) librio durante los primeros aos de la dcada, para nales del pri0,02 mer lustro present un dcit 0,01 sistemticamente creciente. En 0 efecto, el dcit del GNC pas de -0,01 3,2% en 1995 a 7,6% del PIB en -0,02 89 -0,03 1999 y, consecuentemente, en el -0,04 mismo perodo la deuda pbli-0,05 ca pas de 22% del PIB a 39%90 -0,06 (Grco 1.53). -0,07 -0,08 A lo largo de toda la dcada, GNC SPNF -0,09 se reglamentaron cinco reformas tributarias91 que slo lograron Aos incrementar los ingresos en dos SPNF: Sector Pblico No Financiero. puntos porcentuales del PIB. Sin GNC: Gobierno Nacional Central. Fuente: DNP-DEE-Cons. embargo, por el lado del gasto se
% del PIB 1984 1985 1986 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 2000 2001 2002 1981 1982 1983 1987 1988

aprobaron leyes que inducan su crecimiento92. Naturalmente, esta asimetra gener una brecha persistente entre el comportamiento de los ingresos y los gastos corrientes (Grco 1.54). Entre 1999 y 2002, la poltica scal estuvo enmarcada por las acciones derivadas del Acuerdo con el FMI, que incluyeron medidas para desacelerar el crecimiento del gasto pblico, principalmente en el frente territorial; lmites especcos para el crecimiento y el nivel del gasto; restricciones al endeudamiento territorial e iniciativas para hacer sostenible el sistema pensional. Simultneamente, se ajustaron los ingresos mediante correcciones a la base gravable del IVA y el impuesto a la renta, complementndolas con el impuesto a las transacciones nancieras que, si bien puede ser altamente distorsionante, es de fcil recaudo y reduce la evasin93. Estas medidas de ajuste permitieron una reduccin del dcit del Sector Pblico Consolidado (SPC), que pas de 5,5% en 1999 a 3,6% del PIB en 2002, a raz de los mayores ingresos tributarios que, a su vez, aumentaron de 10,6% a 13,2% del PIB en el mismo perodo (Cuadro 1.27). Durante el perodo 1998-2002 se implementaron importantes medidas encaminadas a fortalecer los ingresos nacionales, a travs de la ampliacin de las bases de IVA y renta, y algunas acciones antievasin94. En materia de control de

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1998 1999

2003 2004 2005

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Grco 1.54. Evolucin de la brecha entre gastos e ingresos corrientes (% del PIB)
25

20

% del PIB

15

10

Ingresos
0 1990 1991 1992 1993 1994

Gastos
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Aos

Fuente: Cons.

gasto, es importante resaltar los resultados de la Ley 617 de 2000, que permiti un mayor control del crecimiento de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales. Tambin cabe destacar la reforma constitucional que limit el crecimiento de las transferencias territoriales, y la Ley 715 de 2001 que busc hacer ms transparente su asignacin y uso. Asimismo, fue muy meritorio el

esfuerzo por reducir el impacto de los desajustes pensionales sobre las nanzas pblicas, a travs de la Ley 549 de 1999 que cre el Fondo de Pensiones de Entidades Territoriales (Fonpet). A pesar de las medidas de ajuste, cuyo objetivo era reducir el ritmo de crecimiento de la deuda, gran parte de sta ya haba sido causada por el desequilibrio del sistema pensional95. De esta forma, si bien se logr 2003 2004 2005 disminuir el dcit del SPC de 5,4% en 1998 a 3,2% del PIB en 2001, en el mismo lapso de tiempo la deuda neta creci considerablemente, pasando de 29,5% a 47,7% del PIB96 (Grco 1.55). Entre 2002 y 2005, las autoridades continuaron con el ajuste scal adoptando un conjunto de reformas entre las cuales se destaca la Reforma del Estado, que ha tenido un efecto scal equivalente a 12,8% del PIB en valor presente; la Ley 797, que reform la Ley 100 de 1993 y que, conjuntamente con el Acto Legislativo recientemente aprobado

Cuadro 1.27. Balance scal del Sector Pblico Consolidado (% del PIB)
1999 Sector Pblico No Financiero Gobierno Nacional Central Sector Descentralizado Balance cuasiscal del Banco de la Repblica Balance de Fogafn Costo de la reestructuracin nanciera Ley de Vivienda Liquidacin Caja Agraria Capitalizacin banca pblica Discrepancia estadstica SECTOR PBLICO CONSOLIDADO Balance Primario del Sector Pblico No Financiero Gobierno Nacional Central Sector descentralizado Fuente: Cons. (6,3) (7,6) 1,3 0,4 0,4 (0,0) (0,0) 0,0 (5,5) (1,3) (4,3) 3,0 2000 (3,5) (5,5) 2,1 0,5 0,2 (0,4) (0,1) (0,1) (0,1) (0,1) (3,3) 1,6 (1,7) 3,4 2001 (3,8) (5,8) 2,0 0,7 0,2 (0,7) (0,2) (0,1) (0,4) 0,3 (3,2) 1,4 (1,8) 3,2 2002 (3,8) (6,1) 2,3 0,8 0,3 (0,6) (0,2) (0,1) (0,3) (0,3) (3,6) 1,0 (2,2) 3,3 2003 (2,5) (5,0) 2,5 0,6 0,3 (0,4) (0,2) (0,1) (0,2) (0,7) (2,7) 2,5 (0,8) 3,3 2004 (1,4) (5,5) 4,1 0,5 0,3 (0,4) (0,1) (0,0) (0,2) (0,3) (1,3) 3,3 (1,5) 4,7 2005 (2,4) (6,1) 3,7 0,1 0,1 (0,3) (0,1) (0,0) (0,2) (2,5) 2,2 (2,0) 4,3

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Grco 1.55. Evolucin de la deuda neta del SPNF


60,0 53,9 50,0 45,2 40,0 % del PIB 39,0 47,7 51,2

30,0 22,9 20,0

26,9

29,5

10,0

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico-DGPM.

por el Congreso, redujo la deuda pensional en 39 puntos del PIB. Tambin se aprobaron la Ley 788 de 2002 y la Ley 763 de 2003, que permitieron aumentar los ingresos en 2,1% del PIB. Por su parte, el impuesto al patrimonio para nanciar la seguridad democrtica, adoptado como una medida de emergencia para la vigencia de 2002 y 2003 con el propsito de fortalecer a las Fuerzas Militares, gener en esos dos aos un recaudo equivalente a 1,1% del PIB. A partir de 2004 y hasta 2006 se implement el impuesto al patrimonio, que ha mostrado una efectividad menor que la de seguridad democrtica. Como consecuencia de las medidas de ajuste y los efectos de la apreciacin del tipo de cambio durante este perodo, la deuda pblica se redujo de 53,9% a 45,9% del PIB entre 1999 y 2005 (Grco 1.55). Esta reduccin es consistente con la recuperacin del balance primario, que pas de -1,3% a 2,2% del PIB durante el mismo perodo. Una caracterstica del manejo de la poltica scal anterior a los aos noventa era que a los perodos con desajustes importantes le seguan perodos de ajuste gracias a la mayor discrecionalidad de las autoridades para llevarlos a cabo, lo que se reej en la evolucin de la deuda pblica. Sin embargo, en los ltimos diez aos no ha sucedido as, debido a las mayores inexibilidades: es ms difcil reducir los excesos en pensiones, en las transferencias o en

la deuda pblica, pues existen garantas de tipo constitucional que impiden este tipo de ajustes. Estas inexibilidades eran menores en dcadas anteriores y 46,7 45,9 los recortes se hacan, por lo general, va gastos de inversin97. En las ltimas dcadas, sin embargo, tambin ha sido una caracterstica la proliferacin de rentas de destinacin especca, que han acentuado la inexibilidad y le han quitado transparencia al ejercicio presupuestal98. A pesar de que el ajuste scal de los 2004 2005 ltimos aos ha sido til para hacer sostenible la deuda pblica, ste ha sido posible por la expansin de las fuentes de ingresos, y no tanto por la reduccin del gasto. Esto es preocupante porque los ajustes son en gran parte transitorios, tanto por el lado de los ingresos, como por el de los gastos99. As, el principal reto de la poltica scal es realizar un ajuste denitivo. Fuentes de expansin del gasto pblico en las ltimas dcadas Como se mencion anteriormente, la poltica scal desde los noventa se ha caracterizado por la mayor descentralizacin, los efectos scales nocivos de algunas reformas de mercado y otros ajustes institucionales, que han generado fuertes presiones sobre el gasto pblico y lo han hecho ms inexible. Es el caso del crecimiento de los pagos de pensiones, que a comienzos de los noventa representaban menos del 1% del PIB y que actualmente signican 4,2%100; del aumento de las transferencias a los entes territoriales, que pasaron de ser 2,4% del PIB en 1990 a 5,2% en 2005 (Grco 1.56). En estas circunstancias, la persistencia del desajuste de la segunda mitad de los noventa ha implicado un alza considerable en el pago de intereses de la deuda, que entre 1995 y 2005 aument de 1% a 4,3% del PIB. El balance scal del GNC tambin se ha visto afectado, aunque en menor medida, por rubros como gastos generales, servicios personales y otras transferencias. A pesar de la descentralizacin, el

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Los compromisos pensionales se originaron por dos razones: i) la mala utilizacin de las reservas de 25 la seguridad social, puesto que estos recursos sirvieron en algunos casos 20 para nanciar directamente gasto del gobierno o para relajar el ajuste, 15 como ocurri a mediados de los aos noventa; y ii) la insuciencia de los 10 aportes por parte del gobierno, empleadores y trabajadores, que dieron 5 lugar a un desequilibrio entre bene0 cios y aportes. 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Aos Los costos originados en la falta de Intereses Gasto total Pensiones Transferencias territoriales provisin de las obligaciones directas a cargo del gobierno, y en las que ha Fuente: Cons. tenido que asumir como las de Foncolpuertos, Ferrocarriles Nacionales, Fuerzas Militares, Polica y maestros, han sido de gasto en servicios personales y gastos generales su30% del PIB, sin incluir el costo que implica nanbi de 2,4% del PIB en 1990 a 3,5% en 2005, como ciar dichos pagos. El costo implcito para nanciar consecuencia de la Ley 4 de 1992 y del mayor gaseste tipo de obligaciones es superior a 10% del PIB. to en seguridad y defensa101. Por su parte, las otras De esta manera, ms de la mitad de la deuda ptransferencias aumentaron de 1,1% a 3,2% del PIB blica puede atribuirse a la forma como se nanci en el mismo perodo, a raz de las mayores contriel gobierno en el pasado: utilizando las reservas de buciones a la nmina, los gastos asociados a la atenpensiones o retrasando las obligaciones a cargo de cin de la crisis nanciera en el sector cooperativo y los patronos y los trabajadores (Grco 1.57). las transferencias a las universidades pblicas. El incumplimiento del decreto 3041 de 1966, Evolucin de la deuda pensional segn el cual la cotizacin global para los seguros La deuda pensional del sector pGrco 1.57. Pagos de pensiones y nmero de pensionados a cargo blico fue generada principalmente del GNC (% del PIB) por la ausencia de provisin de los compromisos pensionales en el Insti1.200.000 6 tuto de Seguros Sociales (ISS), en las 5 1.000.000 Cajas Pblicas (Cajanal, Caprecom, cajas de retiro de las Fuerzas Militares 4 800.000 y Polica y universidades, entre otras) Pensionados y tambin en muchas empresas de 3 600.000 servicios pblicos. En las dcadas anteriores este rubro no tena un gran 2 400.000 Pagos efecto en los ujos de caja del Esta1 200.000 do porque los pensionados eran muy pocos. Sin embargo, esta deuda siem0 0 pre se caus en los balances, aunque estuvo subestimada. Aos
Grco 1.56. Principales presiones del gasto pblico en el GNC (1990-2005)
% del PIB 1990 1991 1992 1993 1995 1996 1998 2000 2003 1997 2002 1999

% del PIB

Fuente: DNP-DEE.

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1994

2001

2004

2005

Pensionados

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Acto Legislativo con el cual se incluye en la Consde vejez, invalidez y muerte se debera incrementar gradualmente de 9% a 22% en un lapso de 25 aos titucin el principio de la sostenibilidad nanciera que terminara en 1992, fue la raz del problema de del sistema, la denicin de los derechos adquiaportes insucientes. La regla de cotizacin prevista ridos, el adelanto de la transicin de la Ley 100 al en el decreto era de 50% a cargo del empleador, 25% 2010, la eliminacin de la mesada 14 para los nuedel trabajador y 25% del Estado. Sin embargo, esvos pensionados, la denicin de un tope de 25 satas condiciones fueron modicadas cinco aos deslarios mnimos para las pensiones altas, el n de la mayora de los regmenes exceptuados y especiales y pus, en 1973 con el decreto 1935, el cual suspendi se prohbe la negociacin de temas pensionales en el aporte del Estado y no cumpli con la regla de las convenciones colectivas102. reajuste cada cinco aos hasta llegar al 22% como lo sealaba el Decreto 3041. El proyecto de Acto Legislativo fue aprobado por En este contexto, se expidi la Ley 100 de 1993, el Congreso, aunque con un impacto menor que el con la cual se logr una mayor eciencia y equidad inicialmente esperado, de todas maneras la deuda en el sistema pensional colombiano. Sin embargo, pensional a cargo del GNC qued en 161% del PIB quedaron vigentes algunos privilegios que minaban (Grco 1.58)103. Con las condiciones aprobadas los objetivos de solidaridad que se propona la ley, por el Acto Legislativo, los nuevos aliados no sern en virtud de la presencia de regmenes especiales y objeto de subsidio, con excepcin del subsidio de exceptuados. Asimismo, mantuvo los privilegios de garanta de pensin mnima. muchos regmenes por 20 aos, crendose una larga Crecimiento de las transferencias territoriales transicin entre un sistema y otro. Si bien Colombia vena haciendo transferencias Con el n de corregir los desequilibrios existena los entes territoriales desde la dcada de los cuates que hacan insostenible nancieramente el rgirenta (por la va del situado scal para educacin men de prima media, el Congreso de la Repblica y salud), el primer intento sistemtico de ejecutar aprob la Ley 797 de 2003 que ajust las contridichas transferencias con criterios de equidad y buciones, redujo las comisiones de administracin eciencia es de mediados de los aos ochenta con y seguros, as como los benecios del rgimen de la expedicin de la Ley 12 de 1986. Este intento de prima media en forma progresiva; elev los requidescentralizacin estuvo acompaado de una transitos de semanas mnimas de pensin; cre el Fondo de Garanta de Pensin Mnima Grco 1.58. Evolucin de la deuda pensional segn la Ley 100/1993, la en las Administradoras de Fondos Ley 797/2003 y Acto Legislativo Aprobado (% del PIB) de Pensiones (AFP) y otorg facultades para reformar los regmenes 1 de la Fuerza Pblica y el magisterio. Estos ajustes permitieron una 0 2000 2003 2006 2009 2012 2015 2018 2021 2024 2027 2030 2033 2036 2039 2042 2045 2048 reduccin del dcit en pensiones a -1 cargo directo de la Nacin en cerca -2 de 43% del PIB, en el perodo 20022050. Infortunadamente, los requi-3 sitos del rgimen de transicin que -4 fueron ajustados con esta ley fueron declarados inconstitucionales por la -5 Corte Constitucional. -6 Ante los fallos de la Corte con los Aos Con P. Acto Ley 797/860 Con Acto Aprobado Bsico Ley 797 sin Trans. que se declar inconstitucional el adelanto del rgimen de transicin, Fuente: DNP-DEE. el Gobierno present un proyecto de
% del PIB

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sicin para que los entes territoriales asumieran les106. Este hecho generaba inexibilidades y expannuevas responsabilidades, sealadas en los decretos siones permanentes del gasto pblico, dado que la 112, 1222 y 1333 de 1987. Esta transicin consista mayor parte de estos recursos se dirigan a pagos de en un acompaamiento por parte de entidades del nmina. Gobierno Nacional como la Escuela Superior de Al comparar el crecimiento econmico con la Administracin Pblica (ESAP) y el Instituto Geoparticipacin de los recursos transferidos a los mugrco Agustn Codazzi (IGAC), con acciones como nicipios y departamentos, se observa que en 1994 el el Programa de Desarrollo Institucional (PDI). Con primero era alrededor de 6% y la participacin de las la expedicin de la nueva Constitucin de 1991, las transferencias en el PIB era del 3,5%. En 1996, la tasa transferencias aumentaron, pues la participacin se de crecimiento cay a 2% y las transferencias aumenextendi del IVA a la totalidad de los ingresos cotaron su participacin en el PIB a 4,3%. La situacin rrientes. de 1999 fue ms dramtica aun en razn a que el creLa frmula diseada implicaba que con cualcimiento de la economa fue negativo en 4,24% y la quier aumento en los ingresos corrientes de la Naparticipacin de las transferencias aument a 5,3% cin automticamente se deba transferir 42% a del PIB, pero al ao siguiente 2000 disminuyeron las regiones. De esta forma, se cre una fuente de a 4,6% del PIB (Grco 1.60). En sntesis, mientras inestabilidad en los recursos transferidos y se gela tasa de crecimiento de la economa descenda, las neraron fuertes incentivos para ajustar salarios y transferencias aumentaban su participacin en el ampliaciones de las nminas sin que ello se traduPIB. Esta brecha sealaba la necesidad de compatijera en aumentos de cobertura o en mejor calidad bilizar la estabilidad de las nanzas pblicas con el en los servicios prestados. Esto, a su vez, impidi gasto social. una correcta planeacin en la asignacin de recurDe las discusiones se concluy que era fundasos hacia sectores fundamentales como la salud y la mental garantizar la estabilidad de los recursos educacin y oblig al gobierno a crear mecanismos que se dirigan al sector educativo. Sin embargo, estabilizadores, como el Fondo de Crdito Educase puntualiz en la necesidad de aumentar los estivo, para as poder cumplir con los compromisos fuerzos para mejorar la eciencia, la cobertura, la 104 adquiridos . calidad y la equidad regional107. Adems, la brecha Entre 1992 y 2000, las transferencias territoriaentre el crecimiento de las transferencias y el de toda la economa demandaba reformas con alcanles aumentaron su participacin en los ingresos corrientes de la Nacin, pasando de 32,1% a 43,6%. ces mayores al de fortalecer los scos territoriales Este fenmeno se origin por el cumplimiento del mandato constitucional Grco 1.59. Evolucin del gasto en salud y educacin que dispuso que el 24,5% de los ingredel gobierno central (% del PIB) 4 sos corrientes se destinara al situado 3,5 scal (para cubrir las obligaciones de 3 educacin y salud) y 22% debera ser transferido a los municipios (Gr2,5 co 1.59)105. De este modo, los artculos 2 356, 357 y 358 de la Constitucin Pol1,5 tica implicaban que cualquier esfuerzo por aumentar los ingresos del Gobierno 1 Nacional por la va de los recaudos tri0,5 Salud Educacin butarios, con el n de reducir el dcit 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 scal, se convirtiera en una expansin Aos del gasto pblico, debido al aumento en Fuente: Cons-Clculos DNP-DEE. los pagos por transferencias territoria% del PIB

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Grco 1.60. Nivel de las transferencias territoriales y crecimiento econmico


8,0 6,0 4,0

Estructura tributaria
6

2,0 0,0 -2,0 -4,0 -6,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Aos
PIB

Transferencias

Fuente: Cons-DNP.

o al de hacer provisiones para contingencias pensionales futuras; tampoco era suciente con aquellas como la Ley 617 de 2000 que colocaba lmites al crecimiento de los gastos de funcionamiento; se requera un ajuste a la frmula de transferir los recursos a las regiones, reformando el contenido de los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica, y la Ley 60 de 1993. La reforma propuesta consisti en adicionar a las transferencias corrientes el Fondo de Crdito Educativo. As, el nuevo nivel del Sistema General de Participaciones (SGP) estableci una regla transitoria segn la cual durante los aos Grco 1.61. Evolucin de los ingresos tributarios comprendidos entre 2002 y 2008, el monto deba crecer en un porcentaje 0,09 igual al de la tasa de inacin causa0,08 da, ms un crecimiento adicional en 0,07 forma escalonada108. Como resultado, 0,06 las transferencias redujeron su parti0,05 cipacin en el PIB, al pasar de 5,7% 0,04 en el 2001 a 5,2% en el 2002. Ello ha 0,03 implicado un ahorro equivalente a 0,02 0,5% del PIB. El gran reto es el carc0,01 ter transitorio de esta frmula, para lo 0 cual se requerirn nuevas propuestas 2 que simultneamente sean equitativas Aos Directos Indirectos y estables para las regiones y sostenibles para las nanzas pblicas. Fuente: DIAN-Ocina de Estudios Econmicos.
% del PIB 1952 1954 1956 1958 1966 1990 1950 1960 1962 1964 1976 1970 1972 1978 1986 1988 1968 1974 1980 1982 1984

La estructura tributaria ha sufrido cambios importantes a lo largo de los ltimos 100 aos. A comienzos del si5 glo XX la tributacin dependa en gran 4 parte de los impuestos indirectos sobre las aduanas, los cuales representaron en 3 promedio 4% del PIB en las primeras 2004 2005 cuatro dcadas del siglo pasado. A par2 tir de la dcada de los cuarenta y hasta 1 nales de la dcada de los setenta, los impuestos indirectos se mantuvieron 0 constantes y cobr vital importancia el uso de los impuestos directos; sin embargo su participacin era similar, alrededor del 3% del PIB109. En la dcada de los ochenta el fortalecimiento del IVA permiti que los impuestos indirectos recobraran su importancia y se convirtieran en el principal tributo dentro de los ingresos de la Nacin representando en promedio el 6% del PIB, frente al 4% del PIB de los impuestos directos. Estos ltimos, sin embargo, tambin se han visto favorecidos por incrementos en la tasa y base impositiva (Grco 1.61). En los inicios de los aos noventa Colombia tena una carga tributaria equivalente al 15% del PIB incluyendo impuestos nacionales, contribuciones parascales e impuestos territoriales (Cuadro 1.28). Al nalizar la dcada esta carga ascenda al 20% y
Crecimiento SGP

Crecimiento PIB

1992

1994

1996

88

1998

2000

de dnde venimos y dnde estamos


dnde estamos en lo econmico

Cuadro 1.28. Carga Tributaria en Colombia (% del PIB)


Ao 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Impuestos nacionales 8,0 8,7 8,9 9,7 9,6 9,7 10,1 10,8 10,6 10,6 11,2 13,2 13,3 13,9 14,9 14,9 Impuestos territoriales 2,0 2,0 2,0 2,1 2,3 2,3 2,5 2,6 2,7 2,8 2,7 2,7 2,8 2,8 2,8 2,8 Parascales 3,7 3,6 3,7 3,8 4,0 4,4 4,3 4,8 5,8 5,5 4,7 4,7 4,2 4,0 4,1 4,3 Petrleo 1,4 1,2 1,1 1,1 1,0 1,1 1,2 1,0 0,9 1,0 1,5 1,4 1,5 1,5 1,6 1,6 Total 15,1 15,5 15,7 16,6 16,8 17,4 18,1 19,1 20,1 19,9 20,1 22,0 21,8 22,1 23,4 23,5

Clculos Eric Haindl Rondanelli. Nota: Los clculos para 2005 son estimaciones de las diferentes entidades. Fuente: DIAN-DAF-DNP-Banco de la Repblica.

ms se aumentaron las contribuciones a la seguridad social y otras rentas parascales, nanciadas en parte con impuestos a la nmina. El aumento de impuestos en los recaudos ocurri con mayor IVA (interno y externo), cuyo recaudo aument de 4,8% del PIB en 1998 a 6,0% en 2005 y la base implcita pas de representar el 30% del PIB en 1998 a 39% en 2004 (Cuadro 1.30). Por otra parte, el recaudo del impuesto a la renta pas de 4,3% a 6,1% del PIB, en el mismo perodo y su base se increment en cuatro puntos al pasar de 12% del PIB en 1998 a 16% del PIB en 2004111. En aos recientes Colombia ha recurrido a impuestos de emergencia con el n de nanciar el dcit scal y atender gastos que son permanentes como el gasto en seguridad y defensa. stos corresponden al Gravamen a los Movimientos Financieros y el impuesto al patrimonio112. Los principales problemas de la estructura tributaria recaen sobre el impuesto

hoy es del 23,5%, sin considerar algunos impuestos incluidos en las tarifas de servicios pblicos. En el perodo 1998-2005, Colombia aument la carga de impuestos de 10,6% a 14,9% del PIB, producto de cuatro reformas tributarias (Cuadro 1.29)110. AdeCuadro 1.29. Efecto de las reformas tributarias de los noventa (% del PIB)
Concepto Antes Ley 49 de 1990 Ley 6 de 1992 Ley 223 de 1995 Ley 488 de 1998 Ley 487 de 1998(1) Ley 633 de 2000 Ley 788 de 2002 Ley 863 de 2003 8,4 9,1 9,7 10,7 -11,1 12,9 13,7 Carga tributaria Despus 9,1 10,1 10,9 11,1 -12,9 13,7 14,7 Incidencia 0,7 1,0 1,2 0,4 -1,8 0,8 1,0

Cuadro 1.30. Base implcita tributaria en Colombia (% del PIB)


Ao Base implcita (% PIB) IVA 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 24,8 23,1 27,9 30,5 30,7 30,5 30,8 30,7 30,0 29,7 31,6 33,9 34,0 37,4 38,8 Renta 11,2 14,9 15,3 14,4 13,5 10,7 10,7 12,3 11,6 12,0 11,5 14,8 14,6 14,8 15,6

(1) Cre los bonos de paz y se recaudaron $600.000 millones. Fuente: DIAN-DNP-DEE.

Fuente: DIAN-Eric Haindl Rondanelli (2005) Impacto de las reformas tributarias de 2002 y 2003 (mimeo).

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de renta e IVA. El primero presenta un alto nivel de exenciones para las personas naturales y para algunos sectores econmicos, y est afectado por sobretasas transitorias (Cuadro 1.31). Sin embargo, la productividad de este impuesto est por encima del promedio latinoamericano (Cuadro 1.32). Por su parte, el IVA presenta varios problemas como la multiplicidad de tarifas y el amplio nmero de bienes exentos que dicultan la labor administrativa de la DIAN y generan incentivos para evadir el pago de este impuesto (Cuadro 1.33).
Cuadro 1.31. Estimacin de los benecios tributarios en el impuesto a la renta (% del PIB)
Concepto Rentas de trabajo No contribuyentes (hospitales, universidades, iglesia, etc.) Rentas exentas (zonas francas, indemnizaciones, etc.) Benecios con marchitamiento (Ley 788 de 2002) Descuentos tributarios Tratamiento tributario especial Deducciones Total benecios Fuente: DIAN-DNP-DEE. (% PIB) 1,01 0,95 0,22 0,15 0,05 0,03 0,01 2,42

Cuadro 1.32. Productividad del recaudo en Amrica Latina (% del PIB)*


IVA (2003) Mexico
(1)

Renta 0,144 0,162 0,069 0,100 0,156 n.d. 0,246 0,046 n.d. n.d. 0,161 0,136

0,223 0,279 0,265 0,279


(4)

Venezuela(1) Argentina(1) Per(2) Colombia Paraguay Chile(4) Guatemala(3) Bolivia El Salvador Brasil(1) Promedio

0,388 0,421 0,441 0,473 0,484 0,545 n.d. 0,380

* Medida como el recaudo en trminos del PIB dividido por la tarifa del impuesto.(1) Corresponde al ao 2000. (2) Corresponde al ao 2002. (3) Corresponde al ao 2003. (4) Corresponde al ao 2004. Fuente: Eric Haindl Rondanelli (2005). Impacto de las reformas tributarias de 2002 y 2003 (mimeo).

Cuadro 1.33. Tasas del impuesto de IVA en Amrica Latina


Pas Argentina Bolivia Brasil Canad Chile (1) Colombia(2) Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Jamaica Mxico Panam Per Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela Tarifa principal 21,0 13,0 11,0 7,0 19,0 16,0 13,0 8,0 10,0 13,0 10,0 15,0 15,0 5,0 18,0 15,0 23,0 16,5 Nmero de tarifas 3 1 3 1 1 10 1 1 1 1 1 3 2 2 1 1 2 1

Como se anot, la tributacin de personas naturales es baja, pues el impuesto recae sobre las personas que devengan ms de siete salarios mnimos y los ingresos laborales tienen un 25% de exencin del impuesto a la renta113. En contraste, resultado de una tarifa de 35%, que para los aos 2004 y 2005 se elev a 38,5%, el impuesto a la renta es el ms elevado de Amrica Latina (Cuadro 1.34). El 93% de ste se origina en las personas jurdicas o empresas y 7% en las personas naturales. En Chile, esta composicin es de 29% en personas naturales y 71% en empresas114. Si se considera el descuento por concepto de reinversin de utilidades en capital jo, incentivo de carcter transitorio, la tasa efectiva pasa a 31,2%. La productividad de este impuesto est por encima del promedio latinoamericano, pero an no alcanza

(1) Hasta el 2007 y a partir de all se reducir a 18%. (2) Las tarifas del impuesto son: 3%, 7%, 8%, 10%, 16%, 20%. Para automviles se aplican cuatro tarifas: 20%, 25%, 35% y 38% dependiendo del cilindraje. Con base en: Banco Mundial. Colombia: Public Expenditure Review, 2004.

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dnde estamos en lo econmico

Cuadro 1.34. Tasas de impuesto a la renta sobre el ingreso de las personas y empresas
Pas Personas Naturales Ms baja Argentina Bolivia Brasil Canad Chile
(1)

Ms alta 35,0 13,0 27,5 29,0 45,0 38,5 25,0 25,0 30,0 30,0 30,0 25,0 32,0 30,0 30,0 25,0 30,0 35,0 34,0

Empresas 35,0 25,0 34,0 36,6 17,0 38,5 36,0 36,3 25,0 31,0 25,0 34,0 30,0 27,0 25,0 35,0 40,0 34,0

6,0 13,0 15,0 17,0 5,0 20,0 10,0 5,0 10,0 15,0 10,0 25,0 3,0 30,0 15,0 15,0 30,0 15,0 6,0

Colombia(2) Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica Mxico Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay EE.UU. Venezuela

(1) En Chile, el impuesto a la renta de las empresas comerciales, industriales y mineras, entre otras, tiene una tasa de 17%. Por excepcin los contribuyentes de los sectores agrcola, minero y transporte pueden tributar con base en la renta presuntiva, cuando cumplan con los requisitos legales del rgimen de renta. (2) Existe una tarifa de cero (0) para ingresos inferiores a $20,4 millones. Fuente: The World Bank and Martindale-Hubell Law Directory, 2000 y Cmara de Comercio de Bogot (www.empresario. com.co). Tomado de Banco Mundial. Colombia: Public Expenditure Review. 2004.

lariados, lo que permitira aumentar los recaudos en cerca de 0,6% del PIB y se acercara a las condiciones de los dems pases latinoamericanos. Simultneamente sera necesario reducir a un rango del 30% - 32% el impuesto a la renta de las empresas, para disminuir el costo de uso del capital y permitir generar ms inversin e innovacin tecnolgica. En el caso del IVA, las dicultades tienen que ver con la estrechez de la base y la dispersin de las tarifas, 11 en total, que van desde el 2% hasta el 38% siendo 16% la tarifa general. Cualquier reforma debera incorporar ms bienes y servicios a la base del IVA, dentro de los cuales podran incluirse los servicios diferentes a educacin y salud e incluso algunos bienes no sensibles de la canasta familiar. Con esta incorporacin y con una tarifa promedio de 14% se obtendra un recaudo adicional de 0,5% del PIB y se eliminaran parte de las distorsiones generadas por la dispersin de tarifas. Otra importante fuente de recursos que por lo general eleva la carga impositiva sobre las nminas es la parascalidad, cuyo objetivo es contribuir con aportes para pensiones, salud, nanciamiento del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el SENA y tambin nancia las actividades de bienestar a cargo de las cajas de compensacin familiar (Cuadro 1.35). Estas contribuciones son de carcter mixto entre trabajadores y empresarios, aunque ms del 70% estn en cabeza de estos ltimos, o 100% para el caso de las cajas115 (Cuadro 1.36).
Cuadro 1.35. Recaudo de impuestos parascales (% del PIB)
Ao 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Salud y pensiones 3,9 3,6 2,9 2,9 2,6 2,5 2,7 2,8 ICBF 0,7 0,7 0,6 0,6 0,6 0,5 0,5 0,5 SENA FNC 0,3 0,3 0,3 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 Cajas y Total otros 0,8 0,8 0,8 0,8 0,7 0,6 0,6 0,7 5,8 5,5 4,7 4,7 4,2 4,0 4,1 4,3

los niveles de pases como Chile, Venezuela y Brasil que con tasas nominales ms bajas logran un mayor recaudo. Teniendo en cuenta los elementos anteriores, una reforma al impuesto a la renta debera equilibrar la carga entre personas naturales y empresas. Existen instrumentos, como la reduccin de los benecios adicionales a la exencin inicial que tienen los asa-

Fuente: DNP.

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visin colombia ii centenario: 2019

cipal que dicultan su administracin y reducen su productividad. En los deConcepto Mxico(1) Colombia(2) Chile(3) Argentina(4) partamentos, los principales ingresos tributarios corresponden al impuesto Pensiones (IVM) 8,5 15,5 - 17.5 15,0 18,81 a la cerveza y licores, la sobretasa a la Salud 12,5 12,0 3,0 3,59 gasolina y el impuesto a los cigarrillos, Riesgos profesionales 2,5 1,0 los cuales representaron en 2003 cerca Infancia (ICBF) 1,0 4,0 8 del 78% de sus ingresos (Cuadro 1.37). SENA 2,0 Por otra parte, en los municipios, tres Solidaridad 2,0 0-1 1,05 impuestos representan el 85% del total Otros (cajas) 5,0 4,0 2,5 5,25 de la tributacin: el impuesto de IndusCesantas 8,3 tria y Comercio, el impuesto predial y la Total 31,5 46.8 - 49,8 20,5 36,7 sobretasa a la gasolina116. Para resolver estos problemas y vol(1) En Mxico el 70% est a cargo del patrono, 25% del trabajador y 5% ver ms eciente y efectivo el recaudo, del gobierno en el caso de pensiones, salud. Las dems cargas estn a cargo del patrono. debern adelantarse al menos las si(2) En Colombia el 75% de pensiones y el 70% de salud estn a cargo del guientes acciones: mejorar el sistema y empleador. Los fondos de solidaridad en pensiones y salud estn a cargo del conservacin de los catastros, generatrabajador. Las dems cargas estn a cargo del empleador. lizar el procedimiento de autoavalo, (3) En Chile el aporte a pensiones est a cargo del trabajador. El de salud lo paga el empleador. elevar el rango mnimo del impuesto y (4) En Argentina el empleado aporta 11% para pensiones, 3% para salud, eliminar las exenciones para las zonas 3% para solidaridad. El resto lo aporta el empleador. rurales. Adicionalmente, se requerir Fuente: Asociacin Internacional de Seguridad Social y Mesa-Lago (2000) un marco sancionatorio y procedimenEstudio comparativo de los costos scales de la transicin de ocho reformas pensionales en Amrica Latina (CEPAL). Clculos: DNP-DEE. tal para los entes territoriales, unicar los regmenes y declaraciones de pago en los impuestos departamentales y denir las comPara los ajustes que habr que abordar en este petencias para el caso de impuestos al consumo. tema, ser importante evaluar su incidencia real soEn el Captulo III, seccin de Reformas scales, bre el mercado laboral y el rgimen de pensiones. con base en el anterior anlisis, se proponen las meLa experiencia internacional sugiere que un mejor didas de ajustes necesarios para la racionalizacin balance de estas contribuciones entre trabajadores del sistema impositivo. y empleadores genera incentivos para la formalizacin y la generacin de empleo.
Cuadro 1.36. Costos parascales en algunos pases 11. DESCOMPONIENDO EL CRECIMIENTO

Problemtica tributaria territorial Dentro de los problemas de la estructura de impuestos territoriales sobresalen la prdida de dinamismo de los impuestos al consumo de licores y otros; el bajo potencial del impuesto predial y la proliferacin de rentas con destinacin especca. Mencin aparte tienen los problemas institucionales de recaudo como: i) la ausencia de instrumentos con mayor capacidad coactiva y ii) la ausencia de un marco regulatorio y procedimental especco para estas entidades. En efecto, existe una gran variedad de impuestos a nivel departamental y muni-

A lo largo de los ltimos 50 aos, el crecimiento econmico colombiano ha mostrado ascensos y descensos de diversa intensidad. Durante la dcada de los cincuenta, las tasas de crecimiento fueron relativamente altas y estables, con un promedio de 4,3%. La mayor dinmica se registr en los sesenta, expansin que se prolong hasta 1972, cuando se alcanz una tasa de crecimiento de 7,7% y se inici un proceso de desaceleracin; desde entonces, la economa colombiana no ha vuelto a crecer al mismo ritmo. A comienzos de los ochenta, el comportamiento de la economa tuvo un ligero repunte. Sin embargo,

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dnde estamos en lo econmico

Cuadro 1.37. Impuestos territoriales en Colombia (% del PIB)


Ao 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Predial 0,2 0,2 0,3 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 0,6 0,6 0,5 0,5 0,7 0,7 0,7 Industria y Comercio 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,6 0,6 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 Cerveza 0,4 0,4 0,4 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,3 0,4 0,4 0,4 Licores 0,5 0,6 0,6 0,5 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,4 0,3 0,4 0,3 0,3 0,3 Tabaco y cigarrillos 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 Sobretasa a la gasolina y ACPM Otros 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,5 0,6 0,6 0,3 0,4 0,4 0,3 0,3 0,2 Total 1,99 2,00 2,03 2,05 2,25 2,27 2,46 2,56 2,73 2,78 2,73 2,72 2,76 2,82 2,81

Clculos: Erik Haindl Rondanelli (2005) Impacto de las reformas tributarias de 2002 y 2003 (mimeo).
Fuente: DIAN-Cons-Banco de la Repblica-DAF-DNP.

al terminar la dcada de los noventa, el pas cay en una profunda recesin que signic una contraccin del producto de 4,2%. A partir de 2000 se han observado signos de recuperacin que han permitido alcanzar, en aos recientes, tasas de crecimiento de 4%. En las ltimas tres dcadas, la economa colombiana se ha caracterizado tanto por la disminucin

de su tasa de crecimiento econmico como por el aumento de su volatilidad, pero sigue siendo la de menor volatilidad de la regin. En los setenta y ochenta Colombia present un crecimiento econmico superior y menos voltil que el promedio latinoamericano (Cuadro 1.38). Sin embargo, a partir de la dcada de los noventa, el crecimiento promedio del pas ha sido menor al latinoamericano,

Cuadro 1.38. Tasa de crecimiento econmico promedio y volatilidad por dcadas Crecimientos promedio anuales (%)
Pas Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Per Venezuela Promedio AL(2) Dcada de los 70 Crecimiento(1) Volatilidad(1) 3,20% 4,42% 8,01% 1,83% 5,74% 6,48% 3,94% 5,19% 5,47% 3,71% 7,07% 1,76% 2,08% 2,76% 2,70% 3,58% Dcada de los 80 Crecimiento(1) Volatilidad(1) -0,90% 4,87% 3,11% 3,71% 3,40% 2,26% 0,33% 0,20% 1,97% 4,59% 7,05% 1,54% 4,11% 7,96% 4,71% 4,95% Dcada de los 90 Crecimiento(1) Volatilidad(1) 2,99% 5,38% 2,15% 6,18% 2,74% 3,34% 3,37% 2,55% 3,11% 2,15% 3,63% 2,74% 3,55% 4,66% 4,65% 3,54%

(1) Datos hasta el 2000. (2) Promedio simple que incluye Ecuador, Uruguay y Paraguay. Fuente: IFS-FMI, DANE.

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visin colombia ii centenario: 2019

% del PIB

pero su volatilidad tambin ha sido ms baja que el promedio de la regin. En conclusin, en el contexto latinoamericano, la economa colombiana fue exitosa en el pasado, tanto en trminos de tasas de crecimiento, como de estabilidad macroeconmica; pero los resultados recientes la ubican por debajo de los estndares de la regin.

Grco 1.62. Formacin bruta de capital jo como proporcin del PIB 1970-2004(1)
25 20 15 10 5 0

Fuentes de crecimiento
Para dar cuenta sobre las fuentes de crecimiento de una economa resulta til recurrir a un esquema sencillo contable segn el cual el crecimiento est explicado por los aumentos de los recursos de capital y trabajo, junto con la PTF117. Histricamente, los crecimientos del capital y de la fuerza laboral en Colombia han explicado cerca de 75% de los incrementos en el producto, mientras que el restante 25% se explica por el aumento de la PTF. El Cuadro 1.39 muestra una desaceleracin del crecimiento del capital y trabajo que, en promedio, pas de 4,3% en los setenta, a 3,1% dos dcadas ms tarde. Por su parte, el crecimiento de la PTF fue negativo en los noventa.
Cuadro 1.39. Fuentes de crecimiento econmico. Crecimientos promedio anuales (%)
Capital Trabajo Prom. 70-80 Prom. 81-90 Prom. 91-04 2,12% 1,71% 1,80% 2,13% 1,45% 1,28% (K+L) 4,25% 3,17% 3,08% PTF 1,39% 0,25% -0,32% %PIB 5,63% 3,42% 2,76%

1970

1978

1982

1992

2000

1972

1974

1976

1980

1984

1988

1990

1994

1998

2002

1986

Aos

(1) Proyeccin para el 2004; en 1994 existi un cambio metodolgico de la serie por cambio de base en cuentas nacionales. Fuente: DANE. Clculos DNP.

No obstante, la desaceleracin del crecimiento del capital se explica por el comportamiento de la inversin que, como se muestra en el Grco 1.62, sufri una gran cada despus de los altos niveles de mediados de los noventa. De ms de 20% del PIB que representaba durante 1993 a 1995 cay a niveles cercanos a 13% en 1999. Como se insistir en el Captulo III, hacia el futuro la inversin debe incrementar su participacin en el PIB para que la economa colombiana registre tasas de crecimiento superiores a 4,0%. Por su parte, la contribucin del factor trabajo al crecimiento econmico presenta aportes cada vez menores. En los setenta stos fueron en promedio 2,1% y para los noventa cayeron a 1,28%. Esto se atribuye, en parte, a las altas tasas de desempleo registradas durante los ltimos aos.

Fuente: Clculos DNP.

Comportamiento de la productividad total de factores


En el Grco 1.63 se presenta la evolucin de la PTF entre 1970 y 2004. En los aos setenta esta variable experiment una tendencia creciente, que se revirti a partir de los ochenta, cuando se inici una cada en su crecimiento. Las tasas de crecimiento negativas se mantuvieron hasta los aos noventa y su comportamiento reciente presenta tasas de crecimiento ligeramente superiores a cero.

El aporte del capital, tanto fsico como humano, ha sido importante en los ltimos 30 aos. En los aos setenta se dio con la continuacin del proceso de industrializacin, que permiti la incorporacin de nuevas tecnologas. De igual forma, el proceso de apertura de los noventa facilit la entrada al pas de bienes de capital e intermedios para el proceso de la reconversin del aparato industrial.

94

1996

2004

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dnde estamos en lo econmico

Grco 1.63. Niveles y crecimiento de la productividad total de los factores a. PTF en niveles
6

b. Crecimiento de la PTF

1,30 1,25 1,20 1,15 1,10 1,05 1,00 0,95 0,90 0,85 1970 1982 1986 1996 1972 1974 1978 1980 1984 1988 1992 2000 1976 1994 2002 1990 1998 2004 0,80

4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10

Fuente: Clculos realizados por Clavijo (2003).

Los elementos que explican el deterioro de la PTF en Colombia son el entorno macroeconmico, las condiciones de seguridad y los bajos niveles de cambio tcnico. Los dos primeros factores afectan el clima de los negocios, pues van en detrimento de la inversin privada. En cuanto al entorno macroeconmico, es importante destacar el deterioro scal de nales de la dcada pasada y comienzos de la presente. ste se origin a raz de los siguientes factores: i) las mayores obligaciones derivadas de la nueva Constitucin de Colombia; ii) el atraso de la tributacin; iii) el crecimiento de las obligaciones pensionales a cargo del Gobierno Nacional; y iv) la fuerte acumulacin de deuda pblica. Estos factores explicaron en parte la fuerte cada de la PTF en los noventa. Histricamente se ha presentado una alta correlacin entre la PTF y las nanzas pblicas; a medida que se aumenta el dcit scal, la PTF se reduce, como consecuencia de la sustraccin que hace el sector pblico, va mayores impuestos para pagar deudas causadas en el pasado o para combatir la inseguridad (Grco 1.64). Este hecho estilizado muestra que el saneamiento de las cuentas scales es una condicin necesaria para aumentar la productividad. Adicionalmente, la situacin de orden pblico tiene una fuerte inuencia en el clima de negocios

y, por consiguiente, en la capacidad del pas para impulsar las actividades productivas y la inversin privada. Si se logran avances en la reduccin de la violencia, mejorando la percepcin de orden pblico, se incentivar la inversin domstica y extranjera por la mayor credibilidad en las polticas de seguridad del Estado. Como muestra de lo anterior, el Grco 1.65 se presenta una relacin negativa entre la tasa de homicidios por 100.000 habitantes y el ndice de la PTF.
Grco 1.64. Relacin entre la PTF y el dcit scal como proporcin del PIB
1,30 1,25 1,20 1,15 PTF 1,10 1,05 1,00 0,95 0,90 0,85 0,80 -10 -8 -6 -4 -2 Balance fiscal (%) PIB 0 2 R2= 0,479 4

(2003).

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1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fuente: Clculos realizados por Clavijo (2003).

Fuente: Banco de la Repblica. DNP-UIP, Cons y Clavijo

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Grco 1.65. Relacin entre PTF y la tasa de homicidios por 100.000 habitantes
PTF 1,30 1,25 1,20 1,15 1,10 1,05 1,00 0,95 0,90 0,85 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 0,80 Homicidios 90 80 70 60

1,30 1,25 1,20 1,15 1,10 PTF 1,05 1,00 0,95 0,90 0,85 0,80 0 10 20 30 40 50 60 70 R2= 0,6534 80 90

50 40 30 20 10 0

Tasa de homicidios

Fuente: Instituto de Medicina Legal y Clavijo (2003).

Fuente: Instituto de Medicina Legal y Clavijo (2003).

PIB potencial y observado

La mxima capacidad productiva de un pas se logra cuando se utilizan plenamente los factores productivos, esto es, cuando se emplean totalmente el trabajo y el capital disponibles. Este nivel de produccin se conoce como el PIB potencial e indica las posibilidades reales de crecimiento de un pas. As, cuando el PIB observado est por debajo de su nivel potencial, la economa puede aumentar su ritmo de crecimiento con relativa facilidad. Entre 1994 y 1997 la economa colombiana operaba por encima de su producto potencial, como consecuencia de la elevada demanda interna, que a su vez fue resultado de la expansin del gasto pblico y de la recomposicin del acervo Grco 1.66. Relacin entre el PIB observado y el potencial de bienes de consumo durables del sector privado. Con la recesin econmica 1,3 de nales de los noventa se presentaron 1,3 altos niveles de desempleo y una consi- 1,2 derable subutilizacin de la capacidad 1,2 instalada, que lleg a estar por debajo de 1,1 65%. De este modo, en 1999 la brecha 1,1 entre el PIB potencial y el observado fue 1,0 8,7 puntos del PIB. 1,0 A partir de 2000, el crecimiento del 0,9 PIB observado fue de 2,9%, superior a 0,9 1,7% del PIB potencial (Grco 1.66), 0,8 de tal forma que en 2004 se redujo la brecha del producto en tres puntos. Esto PIB Observado PIB Potencial fue posible gracias a la cada en la tasa de Fuente: Clculos DNP-DEE.
2001 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2002 2003

desempleo, el mayor uso de la capacidad instalada y un leve aumento de la productividad. Por otro lado, el aumento de la productividad de los factores tambin se puede explicar a partir de la relacin positiva que existe entre el trabajo calicado y el acervo capital. Efectivamente, desde los aos setenta la oferta de mano de obra calicada ha aumentado, aunque no al mismo ritmo de crecimiento que el capital (Grco 1.67). Esto es un claro indicio de que, para lograr aumentos signicativos en la productividad, y por lo tanto en el crecimiento econmico, es necesario aumentar el nivel de calicacin de la mano de obra colombiana.

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2004

de dnde venimos y dnde estamos


dnde estamos en lo econmico

Grco 1.67. ndices del acervo de capital y ocupados calicados


Capital
125

Calificados
107

Calificados
120

Capital
106 105

115

104 103 102

110

105 101

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Nota: Ocupados calicados en siete ciudades. Fuente: DNP-DEE.

Composicin y evolucin sectorial


La prdida de dinamismo de la economa durante las ltimas dcadas tambin se ha reejado en el comportamiento sectorial. De hecho, durante los ochenta y los noventa, los sectores transables, agropecuario e industrial, mostraron un crecimiento bajo e inferior al promedio de la economa. En el mismo perodo los sectores no transables, nanciero y pblico, tuvieron un mejor desempeo

1988

(Cuadro 1.40). No obstante, el sector no transable de la construccin, que presenta los mayores encadenamientos en la economa y una alta volatilidad, registr en los noventa una tasa de crecimiento promedio negativa. Cabe destacar que en los ltimos cinco aos, los crecimientos de la construccin (7,3%) y la industria (4,7%) muestran una clara recuperacin respecto a lo observado en dcadas anteriores.

Cuadro 1.40. Tasa de crecimiento econmico promedio y volatilidad sectorial Crecimientos Promedio Anuales (%)
Sector Agropecuario Construccin Financiero Industria Gobierno Total(1) Dcada de los setenta Crecimiento 4,48% 6,62% 5,40% 6,00% 6,21% 5,50% Volatilidad 2,35% 8,02% 2,29% 3,32% 3,25% 1,76% Dcada de los ochenta Crecimiento 2,94% 3,68% 4,14% 2,83% 5,16% 3,48% Volatilidad 2,11% 8,44% 3,11% 3,22% 3,48% 1,54% Dcada de los noventa Crecimiento 1,72% -0,91% 3,91% 1,47% 5,67% 2,74% Volatilidad 2,31% 13,15% 4,87% 4,59% 7,72% 2,74%

(1) Incluye todos los sectores econmicos que componen el PIB. Fuente: DANE. Clculos DNP-DEE.

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Grco 1.68. Estructura de la economa colombiana De igual forma, tambin se han presentado cambios sustanciales en 100% la composicin sectorial del produc27,0 to (Grco 1.68). En este sentido, el 80% 40,7 46,6 49,1 sector servicios ha incrementado sig65,0 11,7 60% nicativamente su participacin, de 17,5 menos de 50% en los aos setenta, a 24,9 40% 24,4 61,3 cerca de 65% en 2005. Al mismo tiem15,5 41,7 20% po, el sector secundario ha perdido 28,0 26,4 18,2 importancia. La industria pas de re0% presentar 25% del PIB en los setenta, 1930 1950 1970 1990 2005 a 15,5% del PIB en 2005. Por su parte, Agro-minas Industria Servicios el sector primario, compuesto por las Fuente: DANE. Clculos: DNP-DEE. actividades agropecuarias y la minera, tambin redujo su participacin, que cay en el mismo perodo cerca de a 15%, 51% y 24%, respectivamente; y en 2000, los 10% del PIB. porcentajes fueron 12%, 47% y 30%. Esta recomposicin sectorial tambin se evidenPara terminar, los diagnsticos presentados en cia por el lado del consumo intermedio. En efecto, este captulo son la base para las estrategias, metas y en 1970 el 25% del consumo intermedio era propolticas propuestas en los Captulos III a VI. Antes visto por el sector agropecuario, 49% por el sector de entrar en ellos, el prximo captulo analiza tres industrial y 22% por el sector de servicios. En la dcondiciones determinantes para su cumplimiento cada del noventa, estas participaciones cambiaron en el camino al segundo centenario.

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Notas

1 Algunas de las ideas expuestas en este aparte fueron tomadas de la ponencia de Santiago Montenegro, para el Tercer simposio sobre economa de la Costa Caribe: las nanzas pblicas regionales, Barranquilla, abril 25 de 2003. 2 Vase Andes 2020: A New Strategy for the Challenges of Colombia and the Region. Council on Foreign Relations Report (2004), Washington. 3 Eduardo Posada Carb (2002), Reexiones sobre la cultura poltica colombiana, Ctedra Corona, Uniandes. 4 Alberto Lleras, Reexiones sobre la historia, el poder y la vida internacional, 1994. Pg. 111. 5 Malcolm Deas, Del poder y la gramtica. Y otros ensayos sobre historia, poltica y literatura colombiana. Tercer Mundo Editores. Bogot, 1993. 6 dem. 7 Este anlisis debe ser complementado con el nmero de aos en que estuvo cerrado el Congreso. En el siglo XX, el Congreso no funcion durante 14 aos: en el perodo 1904-1909, en el gobierno de Rafael Reyes; y durante 1949-1958, perodo en el cual se dio la dictadura militar de Rojas Pinilla (1953-1958), la ms corta del continente. 8 Adolfo Meisel Roca, Por qu Colombia no ha tenido hiperinacin? Los determinantes de una poltica econmica estable, 1997, J. Linz, Crisis Breakdown and the Equilibration, 1978, y A. Lijphart, Democracies Patterns of Majoritarias and Consensus Government in Twenty-one Countries, 1984. 9 Armando Montenegro y Rafael Rivas (2005), Las piezas del rompecabezas. Desigualdad, pobreza y crecimiento. Pg. 19. 10 Adam Smith haba planteado ya la idea de la ventaja absoluta, suponiendo que cada pas deba especializarse en la produccin de aquellos bienes que fuera capaz de producir con menos recursos que los dems. Ricardo dio un paso adelante y demostr que cualquier pas puede sacar provecho de la especializacin, aunque no tenga ventaja absoluta en la produccin de un bien particular. Argument que el aumento en la riqueza, proveniente del intercambio internacional, es posible incluso para aquellos pases que no tienen claras superioridades en la produccin de ciertos bienes y servicios. Si cada pas se especializa en fabricar y exportar aquello que puede producir a un costo relativamente bajo, y opta por importar lo que produce a un costo relativamente alto, puede sacar provecho de las ventajas comparativas que surgen de las diferencias existentes entre un pas y otro.

11 David Ricardo (1959). Principios de economa poltica y tributacin. Ed. F. C. E., Mxico. 12 Sin excepcin, todos los pases hoy desarrollados lograron sus altos niveles de bienestar a partir de los recursos naturales, con una clara estrategia de exportaciones. Estados Unidos pas de ser un pas con abundancia de recursos naturales a desarrollar industrias intensivas en dichos recursos, para luego centrarse en la produccin basada en las tecnologas de la informacin y las comunicaciones. Por su parte, Canad debe su proceso de industrializacin a las exportaciones de bienes primarios, mientras Australia bas su desarrollo en industrias derivadas de la lana y los minerales. Dentro de los pases escandinavos tambin se encuentran casos similares de desarrollo econmico exitoso. Estas naciones siempre fueron ricas en recursos naturales como los del mar, las tierras, los bosques y muchas fuentes de agua para la generacin de energa. Histricamente, Suecia logr su desarrollo pasando de tener una fuerte industria maderera a la expansin de sectores de alta tecnologa, como es el caso de Saab. Rara vez se menciona que una industria nlandesa, lder a nivel mundial en la telefona mvil como Nokia, pas de ser un productor de pulpa de madera a convertirse en el lder mundial de las comunicaciones. Sin embargo, no es necesario remontarse a pases lejanos para encontrar modelos exitosos de desarrollo basados en el aprovechamiento de las ventajas comparativas y competitivas. Tambin lo estn haciendo pases emergentes exitosos como Chile o Costa Rica. Chile ha tenido xito en la utilizacin de sus recursos naturales para la exportacin y ha logrado agregarle valor y realizar encadenamientos hacia adelante y hacia atrs a dichos recursos. Este pas ha logrado aprovechar sus minerales, sus tierras, sus aguas y su localizacin. Entre 1970 y 2003, el PIB per cpita de Chile pas de US$2.000 a US$4.000, aproximadamente; el crecimiento promedio de la economa chilena pas de 2,2% en la dcada de los setenta a 3,6% en la dcada de los ochenta y a 6,4% durante la dcada de los noventa. Adems de aprovechar sus ventajas, Chile cuenta con una clara orientacin exportadora que ha incentivado el desarrollo productivo de la industria. Algunos ejemplos contundentes: las exportaciones vincolas pasaron, entre 1969 y 2001, de US$1,8 millones a US$592,5 millones, en tanto que las de salmn lo hicieron de US$116 millones a US$964 millones entre 1990 y

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2001. En ese ltimo ao, el 60% de este valor estuvo representado por productos que agregaron valor al salmn, mientras que dicha agregacin de valor slo representaba 5,8% en 1990. El aprovechamiento de sus ventajas y la orientacin exportadora que lo caracteriza, ha llevado a Chile a ocupar un lugar protagnico dentro de las economas latinoamericanas. 13 Santiago Montenegro (2002), El arduo trnsito hacia la modernidad, historia de la industria textil durante la primera mitad del siglo XX. Universidad de Antioquia, CEDE, Norma. 14 David de Ferranti, Guillermo E. Perry, Daniel Lederman, and William F. Maloney. From Natural Resources to the Knowledge Economy Trade and Job Quality (World Bank 2001). 15 La transicin demogrca se entiende como el paso de niveles elevados de fecundidad y mortalidad a niveles ms bajos de estas variables. Dicho proceso condiciona el crecimiento, la estructura y composicin de la poblacin y est asociado a cambios socioeconmicos y culturales. 16 Si bien la evolucin no ha sido homognea y los cambios ms notorios se han producido en las zonas urbanas, se puede hablar de una transformacin de carcter nacional. Para 2000 las diferencias entre zonas son notorias: mientras que las mujeres urbanas tenan 2,6 hijos, las del rea rural alcanzaban un promedio de 4,4. El diferencial de la fecundidad por departamentos es an ms marcado, esta medida vara desde el nivel pretransicional (5 y ms hijos por mujer) en departamentos como Choc, Amazonas, Guaina Vichada y Vaups, hasta el nivel de transicin avanzada en el cual el promedio de hijos es inferior a tres (Bogot, Atlntico, Valle y los departamentos de la regin cafetera). 17 La tasa de mortalidad infantil se mide como el nmero de defunciones de nios menores de un ao por cada mil nacidos vivos. 18 El dato para 1978 no es estrictamente comparable con el dato de 1997, debido a cambios en la metodologa. El dato de 1978 es fuente SISD-DNP, mientras el de 1997 es fuente MERPD, 2005. 19 Clculos MERPD con base en la Encuesta Continua de Hogares - 2004. 20 Las necesidades bsicas insatisfechas son: i) hogar con nios en edad escolar (7 a 12 aos) que no asistan a la escuela; ii) hogar con hacinamiento crtico (ms de tres personas por cuarto para dormir); iii) hogares en viviendas inadecuadas, iv) hogares en viviendas sin servicios bsicos y v) hogares con alta dependencia econmica. Se clasican como pobres aquellos que no satisfacen alguno de estos componentes, y en extrema pobreza (miseria) aquellos que no satisfacen al menos dos. 21 La brecha de pobreza normalizada mide la distancia promedio de los pobres de la lnea de pobreza en trminos porcentuales, multiplicada por la incidencia de pobreza. En promedio, a la poblacin pobre le falta alrededor de 46% del valor de la lnea de pobreza para no ser catalogados como pobres, o aproximadamente unos $90.000 por persona. La ponderacin de este 46% (la brecha de ingresos) por el ndice de pobreza (51,8%) resulta en una brecha de pobreza de 23,8%. 22 El valor de los subsidios medidos incluye los de educacin, salud (rgimen subsidiado, rgimen contributivo y vin-

culados), cuidado al menor, restaurantes escolares, vivienda, capacitacin para el trabajo, servicios pblicos, cajas de compensacin y pensiones. 23 Para este clculo se utiliza 56,0% como el ndice de pobreza de 2003, ya que la metodologa para la medicin del impacto de los subsidios requiere utilizar los datos de la ECV2003, sin incluir los subsidios familiares o de pensiones en el ingreso total del hogar. El dato de 51,8%, presentado en otros apartes del captulo, es calculado con base en la Encuesta Continua de Hogares. 24 MERPD, 2005. 25 El pas requiere, por tanto, fortalecer su capacidad de generacin y anlisis de estadsticas econmicas y sociodemogrcas, para lo cual el DANE debe fortalecerse como responsable. Asimismo, es necesario complementar los instrumentos de focalizacin y los registros administrativos de los programas sociales, de tal forma que se garantice que el gasto social benecie en mayor medida a los pobres y vulnerables. 26 Como es bien conocido, la mayora de los pases que conforman la regin de Amrica Latina tienen los niveles de desigualdad ms altos del mundo. 27 El ndice de Gini mide la concentracin en la distribucin del ingreso. (0%) indica equidad perfecta y (100%) concentracin total. 28 Naciones Unidas, Informe sobre Desarrollo Humano 2004. 29 Nmero de defunciones de nios menores de un ao durante un perodo dado. 30 En 1993, algunos departamentos presentaban tasas inferiores a 30 por mil nacidos vivos (Atlntico, Valle, Santander, Antioquia y Bogot) frente a otros cuya mortalidad se mantena por encima de 50 por mil como Nario, Cauca, antiguos Territorios Nacionales, o como el caso de Choc que alcanza ms de 92 por mil. 31 Profamilia. Encuesta Nacional de Demografa y Salud 2000. Pg. 96. sta se realiza cada cinco aos. La ltima informacin disponible corresponde al ao 2000. Los nuevos resultados se tendrn en octubre de 2005. 32 Ibd. Pg. 98. 33 Si se compara internacionalmente, Colombia an tiene retos que afrontar: segn el Informe sobre Desarrollo Humano 2003, la tasa de desnutricin global de Colombia fue de 7%, nivel superior al de Argentina, Costa Rica, Venezuela (todos con tasas de 5%), Cuba (4%) y Chile (1%). La desnutricin en Mxico super los niveles colombianos con una tasa de 8%. 34 Datos para 2000 sealan que la tasa de mortalidad materna de Colombia alcanz niveles extremadamente altos si se compara con otros pases: la tasa de Colombia fue de 105 muertes por mil nacidos vivos, mientras la de Chile era 31, la de Cuba 33, la de Costa Rica 43, la de Canad 6 y la de Suecia 2 (Naciones Unidas, Informe de Desarrollo Humano 2004). 35 Es necesario sealar que Colombia ha experimentado en la ltima dcada serios problemas en sus sistemas de registro y monitoreo de las estadsticas vitales y de las condiciones de salud de la poblacin, razn por la cual la tendencia decreciente de la mortalidad materna observada hasta 1997 sera la esperada aun para los datos generados a partir de 1998. 36 ENDS 2000, Profamilia. Pgs. 108-115.

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37 Los grupos poblacionales de mayor vulnerabilidad son: la poblacin de 15 a 49 aos, los hombres que tienen sexo con hombres y, en proporcin creciente, las mujeres. 38 Cuentas nacionales en VIH/sida en Colombia (2002). Fundacin Mexicana para la Salud (Funsalud), Iniciativa Regional para Amrica Latina y el Caribe (SIDALAC), ONUSIDA: 39 Datos del Instituto Nacional de Salud (INS) con base en los registros de defunciones del DANE. 40 Este resultado estuvo asociado a problemas de diferente ndole, entre los que se destacan la falta de claridad en las competencias de los diferentes agentes del sistema (modicado posteriormente por la Ley 715 de 2001), el esquema de nanciacin del PAI, las deciencias en los mecanismos de gestin y control y las fallas en su prestacin por parte de los nuevos actores del SGSSS. El PAI es ejecutado conjuntamente por las EPS y ARS, para el caso de los aliados al sistema; y por las entidades territoriales, para el resto de la poblacin. Sin embargo, la coordinacin y gestin del programa por las direcciones territoriales de salud ha sido deciente, al igual que la vigilancia y el control por parte del ente rector del sistema. 41 Sin embargo, cifras de la Organizacin Panamericana de la Salud mostraban una tasa de vacunacin de 85%, superando nicamente a Repblica Dominicana (84%), Venezuela (77%) y Hait (40%). Para el total de Amrica Latina la tasa lleg a 92%, mientras en pases como Per y Costa Rica alcanzaba 94%, en Brasil 97% y en Cuba y Chile 98%. 42 C. E. Vlez Gasto social y desigualdad. DNP-Misin Social. Bogot, 1996. Pgs. 162-166. 43 En dicho perodo los aliados a este rgimen disminuyeron en cerca de 1,9 millones de personas, de acuerdo con los registros de la subcuenta de compensacin del Fondo de Solidaridad y Garanta, suministrada por el Ministerio de la Proteccin Social. 44 La fuente de esta informacin, que es diferente a la del Cuadro 1.11, es: F. Bertanou y L. Gasparini (2004), Proteccin social y mercado laboral en Amrica Latina: qu nos dicen las encuestas de hogares?. Ocina Internacional del Trabajo, Ocina Subregional para el Cono Sur de Amrica Latina, Working Paper. 45 Carmen Elisa Flrez Nieto et al. (1995). Nios y jvenes: cuntos y dnde trabajan? Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Bogot. 46 Clculos DNP-DDS con base en ECH 2003. 47 La diferencia entre estas dos tasas se debe a la extra-edad de los estudiantes; as, la cobertura bruta muestra el nmero de estudiantes que cursan un nivel sin importar la edad que tienen, mientras que la cobertura neta slo toma los estudiantes que cursan el nivel y que tienen la edad correspondiente a ste; es decir, de 5 a 6 para preescolar, de 7 a 11 para primaria, de 12 a 15 para bsica secundaria y de 16 a 17 para media. De esta forma, en el nivel de primaria, alrededor de 30% de los asistentes no tienen la edad requerida para cursar dicho nivel. 48 En 2001, Colombia alcanzaba tasas de cobertura bruta de 23%, superior a la tasa registrada por Costa Rica (21%) y Brasil (17%), pero inferior a la de Cuba (25%), Chile (42%), Argentina (48%), Japn (40%) e Inglaterra (60%). Banco Mundial (2001).

49 Esta tasa incluye los estudiantes que se trasladan de una institucin educativa a otra debido a que, hasta 2003, la fuente de recoleccin no permite identicar esta situacin para ajustar la tasa de desercin. 50 Esta cifra se obtiene luego de descontar los estudiantes que se retiran de una institucin educativa para ingresar a otra. Resolucin 166 de 2003 del Ministerio de Educacin Nacional. 51 Los mejores resultados se aprecian en las pruebas de lenguaje, ms de 84,5% de los alumnos de grado 3. y de 93% de los de 9. se encuentran en capacidad de comprender el signicado bsico de un texto y ms del 50% en ambos grados comprende a travs de inferencias. En el rea de matemticas se presentan los principales problemas, slo 55% de los alumnos de grado 5. y 73% de los de 9. tienen la capacidad de resolver problemas simples y apenas 23,5 y 325% problemas complejos, cuando se espera que lo hagan 55 y 75% de los alumnos. 52 En Ciencias para 8. grado, el puntaje para Colombia fue de 411 puntos. El primer lugar lo ocup Singapur con 607 y el ltimo Sudfrica con 326. Otros pases como Espaa y Portugal tuvieron puntajes de 517 y 480, respectivamente. En matemticas para el mismo grado, el primer lugar tambin fue para Singapur (643); Colombia obtuvo 385 y Sudfrica fue el ltimo con 354. Espaa y Portugal obtuvieron un puntaje de 487 y 454, respectivamente. En estas pruebas no particip ningn otro pas de Amrica Latina. 53 Estos diferenciales de ingreso tan marcados se presentan incluso en pases como Indonesia, Brasil, Chile y Paraguay, donde se observa un umbral de ingresos importante cuando se da la culminacin de la educacin secundaria y especialmente la educacin terciaria. En el caso de los hombres, la ventaja salarial de los individuos con educacin universitaria, comparada con la educacin secundaria, vara de 82% en Indonesia hasta casi 300% en Paraguay. Segn Unesco, los pases de Amrica Latina presentan las mayores diferencias en los salarios por nivel de educacin, mientras que los asiticos muestran menores diferencias entre los salarios. Ver OECDUnesco (2002). Financiamiento de la educacin - Inversiones y rendimientos. Anlisis de los indicadores mundiales de la educacin, Pars. 54 12,8% en septiembre, mes comparable con la cifra nacional antes de 2001. 55 World Economic Forum Global Competitiveness Report 2002-2003. 56 Una de las razones de su atraso es, seguramente, su bajo nivel de gasto pblico. Esto ltimo es enfatizado por Haussman, Rodrik y Velasco (2005). 57 Doing Business es un anuario que estudia ocho aspectos institucionales de especial relevancia para el ambiente de negocios. 58 La gobernabilidad se dene como el conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quin est autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qu procedimientos. Norberto Bobbio (1986). El futuro de la democracia. Mxico. FCE. 59 Banco Mundial, Economic Memorandum (2005).

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60 Avances en esta materia desde el punto de vista legislativo se han dado a travs de la expedicin de normas como la Ley 819/03 de transparencia scal. 61 Banco Mundial (2002), Corrupcin, desempeo institucional y gobernabilidad: Desarrollando una estrategia anticorrupcin para Colombia. Es pertinente sealar que los resultados presentados estn basados en encuestas de percepcin, realizadas en Bogot, Medelln, Cali, Ccuta, Ibagu, Cartagena y Yopal, para un total de 8.308 entrevistas, divididas as: 3.493 usuarios, seleccionados entre las personas que visitaban las entidades pblicas en busca de un servicio, permiso o licencia; 3.472 funcionarios pblicos de 166 entidades pblicas del nivel nacional, departamental y municipal en sus diversos niveles jerrquicos; y 1.343 empresarios seleccionados al azar, con base en registros de empresas existentes. No se enfatiz que las empresas tuvieran vnculos directos con el Estado en materia de negocios. 62 Estudio Probidad III. Confecmaras, DNP 2004. 63 Vase el estudio Informacin y Corrupcin en Colombia, DNP, Banco Mundial y Confecmaras (2005). 64 En un anlisis por sector y usuario del total de trmites para 2003 se muestra que la mayor parte de los trmites personales se concentran en los sectores de educacin (13,03%) y salud (28,50%); mientras que los empresariales se concentran en los sectores de hacienda y crdito pblico por el pago de impuestos (13,97%) y proteccin social (19,36%). 65 Segn documentos de la Agenda Interna para la Competitividad Un pas es ms competitivo cuando el ambiente en el cual se desarrollan los negocios provee las condiciones necesarias para que el desarrollo de sus empresas sea sostenible, mejore la productividad y eleve las condiciones de vida de sus habitantes. Por su parte, la productividad se reere a la relacin entre los insumos y los productos terminados. En la medida en que un pas produzca ms con menos recursos, tendr una mayor capacidad para hacer un uso eciente de sus factores. 66 Estimacin de DNP-DDE, con base en cifras de Superintendencia de Sociedades. 67 Aunque est 15 puntos porcentuales por debajo de pases ms ricos como Brasil o Mxico. 68 En 2003 Colombia present una teledensidad de 17,3%, valor superior al de Amrica Latina (13,6%). Fuente: UIT. 69 Para la estimacin de este indicador, el FEM realiza una encuesta entre empresarios de cada pas, quienes clasican la calidad de la infraestructura entre uno (pobremente desarrollada) y siete (entre las mejores del mundo). 70 Navegacin menor permanente es aquella realizada por embarcaciones uviales con capacidad transportadora inferior a 25 toneladas durante todo el ao. En contraste, la navegacin mayor permanente corresponde a la realizada por embarcaciones con capacidad de 25 o ms toneladas durante todo el ao. 71 Es importante mencionar que en algunas inspecciones y puertos de la red uvial no existe una medicin exacta sobre el movimiento de carga y pasajeros. 72 En Buenaventura, por ejemplo, el ciclo de un camin desde que llega con su carga hasta cuando inicia el regreso hacia

el interior del pas puede durar hasta 30 horas. En los otros terminales tambin se presentan problemas. 73 En los terminales ahora es comn observar la presencia de grandes gras y otros modernos equipos que han facilitado el movimiento de contenedores. En este sentido, algunos empiezan a ser centros de distribucin hacia otros puertos. 74 Consiste en la optimizacin del traslado de mercancas entre un origen y un destino derivada de la combinacin de varios modos de transporte. 75 Clculo preliminar DNP-UPME. 76 Vase el informe Aspectos institucionales de la regulacin en Colombia: El caso del transporte en Colombia. Anexo 2 al documento Aspectos Institucionales. NERA, julio de 2002. 77 Las microempresas cuentan con menos de nueve empleados, las pequeas entre 9 y 49, las medianas entre 50 y 199 y las grandes con ms de 200 empleados. 78 Personal ocupado en 2004 en establecimientos formales urbanos de ms de diez trabajadores segn la Encuesta Nacional de Hogares (DANE). 79 Incluye las actividades de industria manufacturera, construccin, comercio, transporte, almacenamiento y comunicaciones, establecimientos nancieros, seguros, inmuebles y servicios a las empresas. 80 Al respecto ver: Porter, Michael y Gregory Bond (1999). Innovative Capacity and Prosperity: The Next Competitiveness Challenge, en The Global Competitiveness Report. Foro Econmico Mundial. Pgs. 54-65. 81 El SNCyT fue ocialmente establecido en 1990-1991, tras lo cual ha recorrido un proceso de construccin y consolidacin, siendo uno de sus principales problemas la falta de mecanismos jurdicos que le permitan una operacin ms efectiva en la prctica. 82 El gasto nacional en CyT se mide a travs de lo que en la literatura se conoce como gasto en investigacin y desarrollo (I+D), en el que se incluyen los recursos dedicados a la investigacin cientca y al desarrollo tecnolgico. 83 Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnologa (OCyT), (2004) Indicadores de ciencia y tecnologa, Bogot, pg. 24. 84 Foro Econmico Mundial (2004). The Global Competitiveness Report (2004-2005) 85 Esto pone de relieve otra falencia caracterstica del sector de CyT en el pas: la falta de informacin completa y recogida de manera sistemtica. No obstante, con el nimo de avanzar en el conocimiento de la inversin privada en CyT, el DNP y Colciencias aplicaron durante el primer semestre de 2005 la segunda encuesta de desarrollo tecnolgico. En esta investigacin se entrevistaron un total de 7.612 establecimientos del sector manufacturero, servicios y comercial. Los resultados de esta investigacin no estn an disponibles por encontrarse en proceso de anlisis de consistencia. 86 OCyT. Indicadores de CyT (Pg. 122). El trmino empresas innovadoras en sentido estricto aplica a aquellas que i) han logrado realizar innovacin de productos a nivel internacional y adelantaron I+D con el objeto de innovar o mejorar tecnolgicamente un producto; o ii) que lograron realizar innovacin de procesos o mejora tecnolgica a uno ya existente y realiza-

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de dnde venimos y dnde estamos

ron I+D con el objeto de innovar o mejorar tecnolgicamente un proceso. 87 De acuerdo con datos publicados en el Anuario Mundial de Competitividad del IMD (2005). 88 A travs de la creacin de las Juntas Administradoras Locales. 89 El dcit del SPNF pas de 0,5% a 6,3% del PIB en igual perodo. 90 La existencia del denominado Efecto Talvi en los inicios de los noventa relaj las necesidades de ajuste, y a la postre gener incentivos para aplazar muchas de las reformas para reducir el gasto del GNC. El aplazamiento del ajuste principalmente en el frente de las nminas ociales dio lugar a que el tamao del Estado pasara de 26,1% a 34,1% del PIB, entre 1995 y 2000. 91 Ley 49 de 1990, Ley 6 de 1992, Ley 223 de 1995, Ley 383 de 1997, Ley 487 de 1998 y Ley 488 de 1998. 92 Ley 100 de 1993, Ley 60 de 1993, Ley 4 de 1992, Ley 223 de 1995, el Decreto 2492 de 1992 (fondos de conanciacin), adems de las leyes que implementaron los subsidios en la prestacin de los servicios para estratos bajos. 93 El programa de ajuste scal rmado entre el gobierno y el FMI en diciembre de 1999 sealaba que el dcit del SPNF debera reducirse de 6,5% a 3,7% en 2000, en 2001 a 2,7%, y en 2002 a 1,9 %. Esta disminucin deba ser resultado del ajuste del GNC, cuyo dcit deba reducirse de 7,2% del PIB a 3,9% en el mismo perodo. Estas metas hacan parte del paquete de reformas estructurales que cursaban en ese momento en el Congreso, las cuales tenan como objetivo corregir el desequilibrio en las nanzas del nivel territorial, as como elevar el supervit de la seguridad social, que deba pasar de 0,4% del PIB a 0,9%. Estos resultados permitiran una disminucin en el dcit del Sector Pblico Consolidado (SPC) de 4,3% del PIB, disminuyendo el pago de intereses de la deuda interna y externa. 94 Ley 487 de 1998, Ley 488 de 1998, y Ley 633 de 2000. 95 Buena parte de este ajuste condujo a reducir la deuda ms costosa como es el caso del rezago presupuestal. 96 En el documento 02 de 2002 de los asesores Cons se hace la distincin entre deuda neta y bruta. La diferencia entre las dos es que en la neta se eliminan las operaciones de endeudamiento entre entidades del sector pblico y, adems, se descuentan los activos nancieros que son del sector pblico. Se toma este ltimo concepto por cuanto se habla de endeudamiento del sector pblico en su conjunto y de su capacidad conjunta para servir la deuda. 97 No hay que olvidar que los dos grandes desbalances scales de 1905-1907 y 1979-1982 fueron ocasionados principalmente por el crecimiento de gastos de inversin en infraestructura. 98 La estructura scal de los ltimos aos reeja una restriccin presupuestal dbil, el poco valor que tiene la estabilidad y en general el patrimonio pblico. Todos los actores tienen gran incertidumbre de que les cumplan y ello ha dado lugar a esta proliferacin de rentas de destinacin especca. 99 Por el lado de los ingresos, es transitoria la sobretasa de 10% del impuesto a la renta, el impuesto al patrimonio, el impuesto a las transacciones nancieras, el benecio a la reinver-

sin de utilidades. Por el lado del gasto es transitorio el ajuste adoptado en 2001 a las transferencias territoriales. 100 Esta cifra slo representa los pagos a cargo del GNC. 101 El gasto en seguridad y defensa que para estos rubros en 1990 signicaba 1,4% del PIB, es de 2,2% en 2005. De igual forma, su participacin pas de 58% a 62% de la suma total de servicios personales y gastos generales. 102 Con la aprobacin de este Acto Legislativo se busca preservar el equilibrio nanciero del rgimen pensional en regulaciones futuras y se espera una reduccin en el dcit pensional de 187% a 157% del PIB en el perodo 2004-2050. 103 El efecto inicial se redujo porque el adelanto de la transicin slo se aprob a partir de julio 31 de 2010 y, adems, se le garantiz este benecio a las personas que tuvieran 750 semanas cotizadas en el momento de la expedicin del Acto Legislativo. Tambin porque la aplicacin del tope mximo de 25 salarios slo rige a partir de 2010, al igual que la eliminacin de los regmenes especiales con excepcin del que cubre a los miembros de la Fuerza Pblica. Al considerar la estructura de subsidios a nivel individual, en el caso de las pensiones otorgadas por el ISS, sta es mayor en el del rgimen de transicin de la Ley 100 de 1993. En este rgimen, el nivel de subsidio de cada pensin llegaba a 76% para pensiones sin GPM y a 89% para pensiones beneciarias de dicha garanta. Con lo aprobado por el Congreso, esta estructura de subsidios se mantendr hasta julio 31 de 2010. 104 En efecto, elementos asociados con la forma como que se administra el escalafn educativo, junto con las mayores obligaciones laborales, generaron grandes inexibilidades para el gasto pblico, produciendo as una situacin de costos que crecen ms rpido que la economa y que los ingresos corrientes de la Nacin, frente a una disponibilidad de recursos limitada, resultante de la recesin econmica. 105 De esta base de clculo se descuentan tres puntos de IVA; contribucin de hidrocarburos; impuesto de remesa y el 25% de la sobretasa de renta. 106 El inconveniente de esta frmula es que el crecimiento del gasto pblico se convirti en una variable atada del crecimiento de los ingresos corrientes. 107 Finalmente, lo que se observaba era que la asignacin de los recursos del Situado Fiscal y del FEC no premiaba los esfuerzos en eciencia logrados en algunas entidades territoriales y por lo general se concentraba en los departamentos ms ricos. 108 Para los aos 2002, 2003, 2004 y 2005 el incremento sera de 2%, para los aos 2006, 2007 y 2008 el incremento sera de 2,5% y a partir de all un incremento equivalente al promedio mvil de los ltimos cuatro aos. 109 Estos efectos no los incluimos en el grco en razn a que no hay una serie de PIB consistente. 110 Denidas en las Leyes 488/98; 633/2000, 788/2002 y 863/2003. 111 En contraste, los gravmenes arancelarios han tendido a caer en forma sistemtica por efecto de los tratados comerciales. 112 El primero se cre en 1999 y su producto anual ha oscilado entre el 0,6% y el 0,9% puntos del PIB, lo cual obedece al aumento de la tasa del 2 al 4 por mil. El segundo impuesto se cre en 2002 para nanciar el gasto asociado al proyecto

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de Seguridad Democrtica y su recaudo en trminos del PIB ha variado de 0,5% en el ao 2002, a 0,6% en 2003, 0,18% en 2004 y 0,15% en 2005. El impuesto ms estable es el de timbre, cuyo producto es de 0,22% del PIB. 113 El rango de los siete salarios a su vez se afecta negativamente por los descuentos por concepto de intereses de nanciacin de vivienda o por los aportes de salud y educacin. Se estima que los contribuyentes, incluyendo estos benecios, pueden reducir la base del impuesto hasta un 25% adicional. Dicho de otra forma, los contribuyentes que tienen rentas inferiores a 39 millones estn exentos, es decir, 6,7 veces el PIB per cpita, lo cual es el doble del promedio de otros pases latinoamericanos. 114 Eric Haindl Rondanelli (2005). Impacto de la reforma tributaria de 2002 y 2003, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (mimeo).

115 En el caso del Fondo Nacional del Caf (FNC), el gravamen se establece como funcin de las exportaciones de este producto. 116 El recaudo total a nivel territorial aument de 2,3% del PIB en 1995 a 2,7% en 2005. Este aumento de 0,4 puntos se explica por los mayores recaudos del impuesto predial (0,26% del PIB) y por el aumento de 0,18% en el impuesto de Industria y Comercio. Por el contrario, los impuestos de licores han presentado un deterioro cercano al 0,13% del PIB; e impuestos como el de registro y anotacin, valorizacin y telfonos presentan cadas importantes, que fueron compensadas con la sobretasa a la gasolina y al ACPM, que fue establecida por la Ley 488/1999. 117 La PTF hace referencia al conocimiento, la eciencia y la organizacin econmica y social.

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Captulo ii

Tres condiciones determinantes

INTRODUCCIN

Las metas y acciones de poltica que se presentan en los captulos siguientes fueron elaboradas considerando tres condiciones generales que Colombia deber tener en cuenta para los prximos aos. En primer lugar, las cadas dramticas de los costos de transporte a nivel mundial, particularmente el martimo, pero tambin de carga area y el transporte de pasajeros al igual que el extraordinario desarrollo de las tecnologas de la informacin y comunicaciones, hacen recordar da a da que el planeta es mucho ms pequeo de lo que hasta hace poco se crea. No hace muchas dcadas, las sociedades podan vivir relativamente aisladas unas de otras, con unas economas que, en una alta medida, trataban de producir de todo un poco, protegidas en muchos sectores no slo por aranceles y restricciones a las importaciones, sino por esos altos costos de transporte y por la ignorancia debida a la falta de comunicaciones. Esto ya no es posible hacerlo, y cuanto antes se asimile mayores rditos habr para el desarrollo y el bienestar. Los cambios que ocurren en la economa mundial hay que visualizarlos por las oportunidades que ofrecen. Colombia no puede ni debe quedarse pasmada en la inoperancia y el estancamiento como consecuencia de la expansin de las economas asiticas, particularmente el crecimiento de la China y la India. sta es una realidad presente ya en el mundo y tambin en Colombia y se quedar para siempre.

Ms aun, otras economas de gran tamao como Rusia, Brasil o Surfrica muy posiblemente van a entrar pronto en una senda de crecimiento similar a las de aquellos pases. Desde la insercin masiva de los Estados Unidos y Australia a la economa mundial en la segunda mitad del siglo XIX, el planeta no haba experimentado algo semejante a este fenmeno*, con la diferencia de que, un siglo despus, el desarrollo tecnolgico permite a todo el mundo, en forma casi instantnea, sentir los efectos de estas transformaciones. Esta es la primera condicin que se analiza brevemente en este captulo. En una gran medida, la segunda condicin objeto de estudio el territorio se hace cada da ms relevante por la primera. Los cambios globales han hecho que el mundo est ms cerca de Colombia y sta ms cerca del mundo. As, su localizacin, su condicin tropical, las distancias de las ciudades al mar, los ros, las caractersticas geogrcas, el subsuelo, los mares, la variedad de climas, la localizacin de la poblacin, entre otras, son variables que conviene aprehender crecientemente en la denicin del proceso de desarrollo, en general, y en la estructura productiva, en particular. Ese territorio ofrece ventajas, pero tambin desventajas, que se deben asimilar al estar cada vez ms integrados al mundo. Para dar slo dos ejemplos: la provisin de bienes pblicos, como seguridad, es una funcin creciente de las complejidades geogrcas, razn por la cual Colombia debe invertir por habitante en seguridad en

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la lucha contra el terrorismo y el narcotrco, una de las industrias ms transables que existen ms que otros pases con condiciones geogrcas ms elementales. En segundo lugar, al tener que basar la produccin en sectores que aprovechen las ventajas comparativas del pas a lo que fuerza el mundo, quirase o no cada da se hace ms urgente ampliar el inventario del subsuelo colombiano o explorar y descubrir aquellos productos agropecuarios en los cuales se tengan ventajas genuinas y permitan ser competitivos (ver Captulo III). La tercera condicin es, en alguna medida, ms controlable para las autoridades que las anteriores, pero no menos importante: la demografa. En es-

pera de las cifras que proporcione el nuevo censo, las que ahora se tienen indican que, en 14 aos, Colombia tendr diez millones ms de habitantes, los cuales sern en promedio ms viejos, vivirn ms y sern ms urbanizados. Las metas que se presentan en este documento, como las de construccin de vivienda, de demanda de espacio en las ciudades, de provisin de servicios pblicos, al igual que la demanda por servicios de salud y educacin, entre otras, se han realizado teniendo en cuenta las condiciones demogrcas para los prximos aos.

* Jim Rower, Asia Rising, Butternort-Heinemann Asia, Singapur, 1995.

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tres condiciones determinantes


un mundo en transformacin

UN MUNDO EN TRANSFORMACIN
Durante las dos ltimas dcadas la economa mundial ha acelerado su ritmo de integracin1. El crecimiento del comercio mundial de bienes y servicios pas de representar 31% del producto mundial en 1980, a 54% en 2002. Este incremento en el comercio ha estado acompaado por un aumento sustancial de los ujos internacionales de capital que han crecido, entre 1993 y 2003, 67%2. De la mano de la integracin econmica se han registrado profundos cambios en el plano geopoltico a los que Colombia no ha sido ajena. Como se trata en el Captulo VI, el pas ha avanzado en su integracin y cuenta con una agenda de internacionalizacin que incluye, entre otros, el fortalecimiento de los mecanismos de integracin con la Cuenca del Pacco para su ingreso a la APEC. El acercamiento al Pacco ser fundamental para la insercin de Colombia en el mercado internacional, especialmente si se tiene en cuenta que Asia es la regin del mundo con el mayor dinamismo econmico y una de las principales receptoras de inversin extranjera. A la importancia mundial de la economa japonesa se suman ahora dos nuevas potencias en ascenso: China e India. Su presencia es indicativa del desarrollo de la regin y determina, en virtud del tamao de sus mercados, las tendencias de la demanda global de bienes y servicios y, por esa va, los precios internacionales3. China e India ocupan hoy un lugar entre las cinco economas ms grandes del mundo (Tabla 2.1). El PIB de China e India unidos representan, en trminos de paridad de compra, cerca de un quinto del producto mundial, superado slo por Estados Unidos. La importancia de China en la economa puede ser ilustrada a travs de las siguientes cifras. Entre 2002 y 2003, China contribuy con los siguientes porcentajes de incremento en las siguientes variables: 30% del PIB mundial, 35% de las importaciones, 60% de la inversin, y 35% del consumo de petrleo. En 2004 China fue el cuarto exportador y el tercer importador del mundo, despus de Estados Unidos y Alemania. Entre los factores que han contribuido al espectacular crecimiento de la economa china, que en los ltimos 25 aos ha sido en promedio de 9%, se destacan: la adopcin de un modelo de economa abierta y de mercado, que se consolid con la entrada de China en la OMC en 2001; el aprovechamiento de sus ventajas comparativas, como la abundancia de mano de obra calicada y barata; y la agregacin de valor, como en el ensamblaje de microprocesadores en aparatos elctricos. Este aumento en la capacidad productiva ha sido nanciado en parte importante por el ahorro interno y la atraccin de inversin extranjera directa (IED). En 2004, las reservas internacionales chinas

Tabla 2.1. PIB de las principales economas del mundo 1954, 2004, 2025
Millones de dlares 1954 1 EE.UU. Reino Unido Rusia Alemania China 2004 2025

1.456 348 315 265 240

1 2 3 4 5

EE.UU. China Japn India Alemania

10.871 6.436 3.583 3.096 2.279

1 2 3 4 5

China EE.UU. Unin Europea India Japn

25.155 18.881 13.993 9.808

2 3 4 5

4.592

Fuente: Revista Newsweek, Edicin especial Dic. 2004-Feb. 2005.

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superaban los US$560.000 millones, mientras la IED alcanz slo para este ao US$62.000 millones. Se estima que la atraccin de inversin extranjera en los ltimos 25 aos suma US$600.000 millones, lo que convierte a China en el principal receptor de inversin del mundo. La disponibilidad de mano de obra barata y los avances en productividad han sido igualmente determinantes para el crecimiento de la economa china. La exibilizacin del mercado laboral ha permitido mantener los costos de la mano de obra en niveles bajos una hora de trabajo no calicado cuesta menos de 50 centavos de dlar, al tiempo que los adelantos tecnolgicos elevan la productividad. Lo anterior ha generado un shock de competitividad en los productos chinos, impulsando su penetracin en los mercados internacionales. De hecho, China es hoy una de las economas ms integradas del mundo, las importaciones y exportaciones sumadas representan cerca de 75% de su PIB; mientras que este mismo indicador en pases como Brasil, Estados Unidos, Japn o India no supera 30%4. El crecimiento acelerado de las economas de estos pases cuya poblacin asciende a 2.300 millones genera efectos muy grandes para el resto del mundo. Entre los efectos ms importantes se cuentan: i) demandas crecientes de bienes primarios y recursos energticos empleados en procesos productivos y un consecuente incremento en sus trminos de intercambio; ii) cada en los precios de bienes intensivos en mano de obra no calicada y en bajos salarios; iii) incremento en el valor de los bienes de capital; y iv) incremento en la inversin en China e India, y de estos pases en el resto del mundo, para abastecerse de los insumos que requieren y para tener acceso a mercados lejanos como los Estados Unidos. El rpido crecimiento de China, Brasil, Rusia e India, las cuatro economas ms grandes del mundo en desarrollo, conocidas como los BRIC5, impone grandes presiones a la oferta mundial de bienes primarios y de energa. Slo China consume 40% del carbn y 30% del acero del mundo, es el principal consumidor de cobre y el segundo de petr-

leo. Como consecuencia, el precio de estos bienes se ha elevado. De acuerdo con el ndice de precios de bienes primarios calculado por The Economist, los trminos de intercambio se han elevado en 50% durante los ltimos tres aos. Dado que la mano de obra no calicada es un factor abundante en los BRIC, es previsible que el precio de bienes con uso intensivo de este factor caiga de la mano de los salarios de los menos educados. Un ejemplo de esto es la reduccin en los precios de la ropa y los zapatos, que durante los ltimos diez aos ha sido de 30% en EE.UU., en parte como efecto de la entrada de productos chinos. Estos cambios en la composicin de la economa mundial tienen implicaciones directas sobre la evolucin de la economa colombiana en los prximos 15 aos. Dado que los bienes primarios experimentarn un alza en sus precios, no es inapropiado suponer que Colombia podr beneciarse por el aumento de la demanda de carbn, petrleo, cemento, minerales y recursos tropicales, as como de otros bienes y servicios que potencialmente estamos en condiciones de producir. Los efectos de la expansin de pases como China e India, para un pas como Colombia, no se sienten slo en sus mercados sino en el resto del mundo. Por ejemplo, una consecuencia de la demanda por cemento de China es que su precio ha aumentado, situacin que Colombia ha aprovechado llegando a exportar dos millones de toneladas a los Estados Unidos, lo que representa 10% de las importaciones totales de cemento de ese pas. Al analizar los niveles actuales de comercio con los BRIC, es evidente que an queda un amplio campo para dinamizar las relaciones comerciales. As por ejemplo, en lo que al mercado directo se reere, durante 2004 Colombia export a China US$137 millones, lo que representa menos de 1% de las exportaciones colombianas; las importaciones, por su parte, alcanzaron US$1.067 millones, equivalentes a cerca de 7% de las importaciones colombianas de ese ao. De acuerdo con las proyecciones disponibles, es probable que a partir de 2005 China, despus de Estados Unidos y Venezuela, se convierta en el tercer proveedor de Colombia. En el caso de la India, las ex-

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tres condiciones determinantes


un territorio privilegiado

1.200 1.000 800 600 400 200 0

Grco 2.1. Comercio bilateral con China 2002-2004 (Millones US$)


1.067

137,5 8,2 Exportaciones China Importaciones Exportaciones India

154,2

Importaciones

2000

2002

2004

Fuente: DANE, clculos DNP.

portaciones e importaciones no llegan a 1% del total del comercio colombiano (Grco 2.1). Hacia el futuro, entonces, el reto de Colombia ser aprovechar los efectos del crecimiento de China, India y otros pases sobre los trminos de intercambio de muchos productos en los cuales Colombia tiene ventajas comparativas y puede tambin agregar valor. Igualmente, Colombia deber atraer inversin de aquellos pases para proyectarse sobre los grandes mercados del rea, como los Estados Unidos y Amrica del Sur. La localizacin estratgica de Colombia jugar un papel central en este proceso.

UN TERRITORIO PRIVILEGIADO
En esta seccin se analizan, en turno, las condiciones bsicas del territorio y las implicaciones de esas condiciones sobre la economa, la gobernabilidad, la infraestructura y el medio ambiente. Visto desde el Norte, nuestro pas es una puerta de entrada a Suramrica; y desde el Sur, una puerta de entrada a Norteamrica. Al tener costa sobre el Atlntico y el Pacco6, Colombia es un punto de trnsito entre el Este y el Oeste. La ubicacin de Colombia en la zona ecuatorial, el sistema montaoso de los Andes y la abundante hidrografa (ms de mil ros) le coneren al pas una topografa muy accidentada, dando origen a una riqueza de clima, vegetacin y diversidad de paisajes que van desde las selvas hmedas y las llanuras tropicales, hasta los pramos y las nieves perpetuas. Los ecosistemas de selvas y bosques, adems de albergar la gran biodiversidad del pas, cumplen una funcin reguladora del clima del planeta: reciclan CO2, producen materia orgnica y controlan la escorrenta supercial (Mapa 2.1)7. Colombia es un pas tropical, es decir, hace parte de un exclusivo grupo de pases que, por su clima y luminosidad, tienen el potencial para producir ciertos productos y contienen una fauna que no se encuentra en otras latitudes del globo. Colombia tiene 10% de la biodiversidad y es uno de los pases con los mayores recursos hdricos del mundo. Ocupa el primer puesto en nmero de vertebrados (excepto peces), aves y anbios; el segundo lugar en peces de agua dulce; el tercer lugar en plantas superiores, reptiles y mariposas; y el cuarto lugar en lo que a mamferos se reere. El 48,8% de la supercie continental del pas ha sido poco intervenida y mantiene su cobertura vegetal original8. Otra de las caractersticas ms peculiares de Colombia es, precisamente, poseer una de las geografas ms accidentadas del planeta. De acuerdo con el

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Mapa 2.1. Posicin geogrca de Colombia

ndice elaborado por el Centro de Estudios para el Desarrollo, de la Universidad de Harvard, Colombia tiene la tercera geografa ms abrupta y accidentada de todo el mundo, en una muestra de 155 pases (Grco 2.2). En ese territorio y con esa geografa tan particular, Colombia tambin se distingue por tener un patrn de localizacin de poblacin muy especial y

con dos caractersticas9. En primer lugar, la mitad del territorio est despoblada y, en segundo lugar, en la parte poblada Colombia tiene el ndice de dispersin de la poblacin ms alto de la regin10. El Mapa 2.2 muestra la densidad y la localizacin de la poblacin en el territorio. Basta una mirada rpida para constatar que casi la mitad del pas est despoblada, no slo en la regin oriental, sino en reas muy centrales como el Valle del Magdalena y toda la costa pacca. Grco 2.2. ndice de fragmentacin geogrca poblacional Existen, adems, grandes espacios vacos en zonas muy cercanas a las grandes ciudades. Casi la mitad de 1-P: Probabilidad de que dos individuos tomados 0,8 aleatoriamente pertenezcan a una misma eco-zona. este inmenso territorio est an cubierto de selvas. Contrario a casos como los de 0,6 Guatemala, Chile o Paraguay, en los que ms de la mitad de la poblacin se concentra en la capital, 0,4 Colombia el nuestro es un pas de ciudades. En Colombia, adems de Bogot, 0,2 existen tres grandes ciudades de ms de un milln de habitantes Muestra de 155 pases y cerca de 30 intermedias, lo que Fuente: Grco tomado de Santiago Montenegro, Territorio, gobernabilidad y genera una alta dispersin de la competitividad en Construccin de un futuro para Colombia desde sus territorios. DNP, poblacin entre los centros urbamayo 14 y 15 2003. Pg. 20.

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tres condiciones determinantes


un territorio privilegiado

Mapa 2.2. Distribucin de la poblacin total-2005

> 7 millones

> 4,5 millones

> 1,5 millones

Fuente: Grco DNP con base en proyecciones de poblacin DANE.

nos. El ndice de Concentracin Poblacional es una forma de comparar entre pases la dispersin de los habitantes en el territorio. Este ndice vara entre 0 y 1, siendo 1 la mayor concentracin posible. En el contexto de Amrica Latina, Colombia obtiene el registro ms bajo con 0,42 (Grco 2.3)11. En el Grco 2.4 se han combinado los dos ndices, el de fragmentacin geogrca y el de dispersin de la poblacin, y se seala que Colombia es un caso muy peculiar extremo al menos en el contexto latinoamericano. Las caractersticas de la geografa y la dispersin de la poblacin, adems de los otros rasgos de nuestro territorio como la localizacin, el clima, los recursos hdricos, tienen fuertes implicaciones en al menos cuatro aspectos: la gobernabilidad y provisin de bienes pblicos, el desarrollo econmico, la infraestructura y el medio ambiente. En primer lugar, con los problemas de inseguridad que ha habido en Colombia sorprende el poqusimo anlisis acadmico y poltico sobre las

consecuencias de la geografa para la provisin de bienes pblicos, en general, y en la gobernabilidad y la seguridad, en particular. A nivel internacional, existe una slida literatura argumentando que los costos de proveer bienes pblicos como orden y seguridad son una funcin creciente de las dicultades geogrcas de los pases. Tambin se argumenta que, por las mismas razones, en los pases en desarrollo, uno de los insumos ms escasos como el capital y el trabajo calicado es precisamente la capacidad gerencial en gran escala, particularmente en los gobiernos12. Comparados con pases sin mayores dicultades geogrcas, planos y pequeos, es casi de sentido comn concluir que los problemas de administracin, coordinacin, comunicacin y logstica son inmensamente mayores en uno como Colombia. Por esa razn, debe invertir en gobernabilidad, incluyendo seguridad, ms por habitante que otros pases en los cuales la geografa y la dispersin de la poblacin no presentan estos niveles de dicultades. No sobra decir que estudios recientes y muy inuyentes han concluido tambin que la complejidad geogrca es una variable signicativa para explicar la violencia. De estos mismos estudios se desprende que el acceso por parte de grupos violentos a recursos naturales, incluyendo cultivos
Grco 2.3. ndice de concentracin poblacional en Amrica Latina
0,75 0,7 0,65 0,6 0,55 0,5 0,45 0,4 0,74 0,7 0,66 0,65

0,64 0,62 0,61 0,6 0,58 0,57 0,56 0,54 0,49

0,42

Rep. Dom.

El Salvador

Guatemala

Uruguay

Mxico

Argentina

Honduras

Per

Panam

Costa Rica

Nicaragua

Paraguay

Venezuela

Brasil

Chile

Fuente: Grco tomado de Santiago Montenegro, Territorio, gobernabilidad y competitividad en Construccin de un futuro para Colombia desde sus territorios. DNP, mayo 14 y 15, 2003. Pg. 20.

111

Colombia

Ecuador

Bolivia

visin colombia ii centenario: 2019

En ese mundo que se integra cada vez ms y cambia a pasos acelerados, las condiciones del territorio colom1,0 1.0 biano jugarn un papel muy impor0,8 0.8 tante para la economa y la estrategia de crecimiento. En primer lugar, Co0,6 0.6 lombia es un pas ecuatorial e intertroColombia pical y, por eso, tiene unas condiciones 0,4 0.4 especiales, como clima y luminosidad, 0,2 0.2 que sumadas a las de localizacin pueden ser cruciales para convertir una 0,4 0,45 0,5 0,55 0,6 0,65 0,7 0,75 0,8 0.4 0.45 0.5 0.55 0.6 0.65 0.7 0.75 0.8 variedad de productos y de servicios ndice de dispersin que tienen ventajas comparativas en Fuente: Grco tomado de Santiago Montenegro, Territorio, gobernabilialtamente competitivos. Como consedad y competitividad en Construccin de un futuro para Colombia desde sus cuencia del incremento de la demanda territorios. DNP, mayo 14 y 15, 2003. Pg. 21. mundial por bienes bsicos, se incrementar tambin la demanda por bienes tropicales, cuya oferta, en varios productos, ilcitos y narcotrco, estn entre los principales dedifcilmente podr expandirse al mismo ritmo, terminantes de la violencia13. por lo cual es de esperar precios relativos elevados. Pero ese territorio, por supuesto, con su compliColombia tiene un portafolio de productos con un cada geografa, no nos ha trado slo problemas. potencial importante, como se argumenta en la Tambin se derivan muchas ventajas, incluso en seccin Aprovechar las potencialidades del camotros temas de gobernabilidad y estabilidad institupo, del Captulo III, en donde se identican 24 cional. Hay poderosas razones para concluir que la productos agropecuarios con ventajas competitifragmentacin geogrca y poblacional la existenvas potenciales importantes. Para slo mencionar cia de fuertes regiones ha creado, histricamente, algunos, el pas tiene un potencial muy grande en contrapesos muy importantes a los poderes cenreforestacin comercial y derivados de la madera, trales, lo que ha contribuido a la estabilidad de las 14 palma africana, frutas como la pia golden, limn instituciones democrticas del pas . La existencia tahit, carne bovina, lcteos y sus derivados, entre de los poderes regionales polticos y econmicos, otros. Para materializar todo este potencial en inal fragmentar el poder, elev los costos de imponer gresos para los colombianos, la disponibilidad de gobiernos hegemnicos y autoritarios. Esta es una de las razones que ayudan a explicar por qu Cotierras adecuadas no es una restriccin. Colombia lombia tuvo en el pasado el menor nmero de aos tiene sembradas unos 4,2 millones de hectreas y de gobiernos de dictaduras militares (Captulo I). una vocacin potencial superior a diez millones de Las complejas condiciones fsicas que caracterizan hectreas. En actividades agroforestales es posible al pas, entonces, generan dos efectos aparentemenduplicar a 20 millones de hectreas el uso actual. te contradictorios: por un lado, hace ms difcil la La gran biodiversidad natural con que cuenta gobernabilidad y costosa la consolidacin de la seColombia representa un potencial importante en guridad y el orden, pero, por otro, al fracturar en biotecnologa y en produccin de medicamentos de forma tan determinada todas las fuentes del poder, origen vegetal (Captulo III). El Instituto Alexanpromueve el pluralismo regional, la necesidad de los der von Humboldt seala que, en promedio, una consensos, es una barrera formidable contra la imde cada diez especies de fauna y ora del planeposicin de hegemonas. En pocas palabras, es un ta se encuentra en el pas, y dado que 80% de los activo para la democracia. alimentos del mundo provienen de 20 especies de

Grco 2.4. Dispersin y fragmentacin geogrca en Amrica Latina

ndice de fragmentacin

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tres condiciones determinantes


un territorio privilegiado

plantas, y una de cada cuatro drogas tradicionales es de origen vegetal, la investigacin en la ora colombiana tiene un alto potencial para el desarrollo de nuevos productos e insumos. La biodiversidad del pas es un banco mundial de material gentico, un mercado en donde son pocos los pases que pueden competir15. El que casi la mitad del territorio continental est an cubierta de bosques ofrece una oportunidad para Colombia, dado que el mundo desarrollado est promoviendo la conservacin de los ecosistemas de selvas y bosques y estn dispuestos a pagar compensaciones por estos servicios. En esta misma lnea de oportunidades, la diversidad de nuestros suelos y climas nos permite, en forma creciente, participar con variedad de productos en las gamas de los llamados mercados verdes, de origen y justos. La explotacin y produccin de recursos minerales tambin tiene un potencial muy grande. Como se seala en el Captulo III, Colombia ha inventariado menos del 30% del subsuelo de su supercie continental y prcticamente nada de sus fondos marinos. La probabilidad de encontrar ms recursos de los que actualmente explota, como carbn, petrleo, gas natural, nquel, oro, piedras preciosas, calizas y otros minerales, es muy alta. No se puede olvidar que Colombia ya agrega valor a sus calizas y arcillas y produce bienes como cemento, concreto, ladrillos y tejas, y otros materiales de la construccin, que exporta en volmenes apreciables. Encadenamientos hacia adelante y hacia atrs es posible realizarlos en la produccin de prcticamente todos los minerales. Para producir y comercializar productos agropecuarios y mineros, Colombia tiene una localizacin estratgica por su cercana a los Estados Unidos y a los grandes mercados de Amrica del Sur. Pero esta localizacin es igual o ms importante para la produccin y exportacin de servicios. De hecho, Colombia ya produce y exporta con xito servicios de salud en reas como medicina de los ojos, trasplantes, fertilidad, ciruga plstica, odontologa. Dada la excelente calidad de las facultades de odontologa y medicina colombiana, por su localizacin, tiene un potencial gigantesco

en servicios de salud para atraer pacientes, principalmente desde los Estados Unidos. Por otra parte, la situacin geogrca, la variedad de su paisaje y el clima tropical representan para Colombia grandes posibilidades en turismo (ver Captulo III). Por ejemplo, el pas podr ampliar la oferta de servicios tursticos en el litoral caribe, que incluye sitios histricos y arqueolgicos (Cartagena, Santa Marta, Ciudad Perdida) y playas que, adems de su atractivo natural, ofrecen la seguridad de no verse afectados por tsunamis, comunes en el Pacco, y por huracanes, que afectan a casi la totalidad del resto del Caribe. Existe, adems, potencial importante en otros servicios como los portuarios y aeroportuarios, en los cuales Colombia podra tener diversos hubs. Como consecuencia del extraordinario dinamismo de las economas asiticas, el pas goza, igualmente, de condiciones muy favorables en la prestacin de servicios de transporte de crudo desde Venezuela o de mercancas a lo largo del corredor Tumaco-Putumayo desde Brasil. Por supuesto, para materializar estas oportunidades sera necesario, primero, la construccin de un oleoducto hacia el Pacco y la adecuacin de la navegacin por el ro Putumayo, adems de una nueva va entre San Francisco y Mocoa. Estrechamente ligado a los posibilidades y condicionantes del territorio sobre la actividad econmica estn sus determinantes sobre la infraestructura. Tener una de las geografas ms abruptas del planeta y un conjunto de ciudades grandes alejadas de las costas constituye un reto muy grande para el desarrollo y la competitividad, particularmente en una situacin inicial de estrechez scal. Por eso, y como se plantea en el Captulo III, como no ser posible en el corto plazo extender a todo el pas el ms moderno servicio de carreteras, el territorio impone desarrollar un sistema multimodal, que integre todos los medios de transporte carretero, frreo y uvial con centros de transferencia de carga en lugares estratgicos, incluyendo los puestos fronterizos. Colombia deber corregir uno de los errores histricos ms grandes, como fue haber abandonado el transporte uvial y, en particular, por el ro Magdalena. En cuanto al transporte por

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visin colombia ii centenario: 2019

carretera, gradualmente, el pas deber consolidar un sistema de cuatro troncales de alta velocidad: la nueva Troncal de Occidente, la del Magdalena, La Troncal Central del Norte y la Marginal de la Selva. Tambin deber consolidarse un sistema de transversales que incluye la Transversal Tumaco-Putumayo-Belem do Par, la Transversal del Pacco, el corredor Buenaventura-Puerto Carreo, que incluye la Transversal Buenaventura-Bogot-Puerto Gaitn; la Transversal Media Luna de los Valles Frtiles y la Marginal del Caribe. Es absurdo, por ejemplo, que la carga o pasajeros que salen desde el suroccidente, como Nario, Cauca o Valle, deban cruzar la cordillera Central o subir a Medelln para llegar a la costa norte. En este ejemplo, completar el tramo entre La Virginia e Irra, al igual que entre Santa Fe de Antioquia y Puerto Valdivia, ser una prioridad a mediano plazo. En cuanto al medio ambiente, el reto principal ser proteger y reversar procesos de destruccin de ese riqusimo patrimonio de biodiversidad, bosques, pramos, el agua y el aire. En este sentido, una de las principales deniciones que debern tomarse es lo que se podran llamar las fronteras interiores de conservacin. Como se dijo anteriormente, un rea muy grande, 48% del territorio continental, est an cubierta de bosques. Pero para denir esta frontera, es preciso primero conceptualizar correctamente los procesos que la han movido a lo largo del tiempo. Entre los factores que han ocasionado dicho desplazamiento la destruccin del bosque estn los cultivos ilcitos, los cuales son responsables de la destruccin de alrededor de 1,7 millones de hectreas de bosque hmedo tropical en las dos ltimas dcadas. Adems de lo anterior, la destruccin del bosque ha sido la consecuencia de procesos desordenados de poblamiento y la presencia de grupos armados ilegales. Pero tambin ha sido responsable el Estado. Una de las narrativas ms repetidas en Colombia es la que dice que el Estado no hace presencia en todo el terri-

torio nacional; particularmente, en aquellas zonas que se van colonizando en las fronteras de conservacin y, muchas veces, en islas que se han colonizado irregularmente dentro de grandes reas del bosque tropical. Lo que no se ha entendido es que el Estado no puede ni debe hacer presencia porque all no debera haber colonizacin. Cuando se dice que no hace presencia se quiere decir que en aquellos lugares no hay autoridades, estacin de polica, escuelas y, por su ausencia, se argumenta que hay pobreza o violencia. Entonces se crea la presin social y poltica para hacer presencia y lo que se logra es, simplemente, refrendar desde el Estado la colonizacin catica, la destruccin del bosque y un movimiento adicional de la frontera. Y se repite el ciclo. Una poltica de defensa del medio ambiente, entonces, est ntimamente ligada a la denicin de esas fronteras de conservacin, a una poltica de poblamiento interno y tambin al problema de los cultivos ilcitos y la seguridad. Es necesario contar con una gran capacidad de vigilancia, control y coordinacin de las autoridades ambientales, Polica y Fuerzas Militares. Dadas las siembras de amapola en las partes altas de las cordilleras, una coordinacin similar ser necesaria para la conservacin de las fuentes de agua. A manera de sntesis, las condiciones del territorio y su locacin le ofrecen a Colombia muchas posibilidades. Adems de las oportunidades econmicas, tiene una localizacin estratgica que le permitir actuar como articulador de bloques de integracin que se estn gestando en el continente; ingresar a la APEC; y diversicar sus relaciones con otros bloques mundiales como la Unin Europea, frica o Medio Oriente (Captulo VI). La geografa no determina el destino de un pas, pero s es una variable crucial particularmente en un mundo que se globaliza a grandes velocidades para denir una estrategia de desarrollo econmico y social.

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tres condiciones determinantes


una poblacin en transicin

UNA POBLACIN EN TRANSICIN


de crecimiento promedio anual de 2,4. Para 2019 El tamao y la estructura de la poblacin son las proyecciones indican que Colombia alcanzar factores fundamentales para la denicin de poluna poblacin de 55,4 millones de habitantes, con ticas pblicas, el funcionamiento de la economa y una tasa media de crecimiento de 1,4 anual, lo que la implementacin de programas sociales. Cada una implica una reduccin de 0,3 puntos frente a la tasa de sus caractersticas: tamao, gnero, crecimiento, actual que es de 1,7 (Grco 2.5). distribucin por edades y localizacin, es, al igual Como resultado del proceso de desarrollo, de los que el territorio, determinante del crecimiento ecoavances mdicos y de las polticas sociales, se estima nmico y el desarrollo humano. que la esperanza de vida de los colombianos pase de Desde el siglo pasado, Colombia ha presenciado 72,2 aos en 2004 a 76,5 aos en 2019, lo que reprecambios estructurales en la composicin de su poblacin. Como se mencion en el primer captulo, senta un logro muy signicativo, si se considera que la urbanizacin y transicin demogrca contriesta cifra era de 48 en 1950. Los cambios en trminos de la ubicacin espacial buyeron al desarrollo econmico e impulsaron la (urbana o rural) de la poblacin se profundizarn. participacin femenina en el mercado laboral, al Hasta principios de la dcada de los sesenta, cerca tiempo que permitieron incrementar de forma de dos tercios de la poblacin (61,3% en 1951) se sostenida las coberturas de servicios de saneaubicaba en las zonas rurales; a partir de esa dcada miento bsico y educacin, para sealar slo alguse evidenci un cambio de tendencia, que para 1993 nos ejemplos. represent que la poblacin en la zona rural cayera a En los prximos 15 aos se profundizarn las menos de un tercio del total nacional (31,4%). En la tendencias de envejecimiento, desaceleracin de actualidad este porcentaje se encuentra en 27,5% y la tasa de fecundidad, aumento en la esperanza de para 2020 se espera que la proporcin sea de 23,5% vida y urbanizacin. En espera de los resultados (Grco 2.6). del nuevos censo, con base en la informacin y las proyecciones disponibles, se espera que en 2020 el pas cuente con ms Grco 2.5. Evolucin de la poblacin y tasas de crecimiento 1950-2020 de 55 millones de habitantes, 77% ubicados en zonas urbanas y con una edad promedio de 32 aos. A 60.000.000 3 continuacin se detalla cada una de 50.000.000 estas transformaciones demogr2,5 cas, as como las implicaciones para 40.000.000 2 la formulacin de polticas y el cre30.000.000 cimiento del pas. 1,5 Colombia seguir experimen20.000.000 tado cambios acelerados en el 10.000.000 1 volumen y composicin de su po1975 1950 1985 2000 2005 2015 2020 blacin. Desde la segunda mitad Poblacin Tasas del siglo XX, el nmero de habitantes se ha ms que triplicado, al pasar de 12,4 millones en 1950 a Fuente: DANE. Estimaciones demogrcas y proyecciones nacionales de poblacin 1950-2050. 45,3 en 2004, registrando una tasa

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visin colombia ii centenario: 2019

cubrir la deuda pensional, que en las condiciones actuales alcanzar su nivel mximo a partir de 2015 y se extender por varios aos antes de comenzar a 80 descender hacia 201916, al tiempo que 70 se espera que el mayor porcentaje de personas en edad de trabajar eleven los 60 aportes al sistema de seguridad social, % 50 mejorando por esta va las demandas de recursos de los nuevos pensionados en 40 el sistema de pensin media. 30 En general, es necesario adaptar la oferta de servicios a la estructura de la 20 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 pirmide poblacional (Grco 2.7). Aos Por otra parte, como resultado de Resto Cabecera las transformaciones econmicas, culturales y sociales, y el mayor acceso a Fuente: 1950-2005. DANE. Proyecciones municipales de poblacin 2005- mtodos de anticoncepcin, desde los 2020. Clculos DNP-DDS-GCV. aos sesenta se ha observado una drstica reduccin en el nmero de hijos Otro de los efectos importantes del cambio en la por mujer en edad frtil (fecundidad). Despus de demografa nacional es la modicacin en la comregistrarse un promedio de casi siete hijos por muposicin de la poblacin por edades. La proporcin jer entre 1950 y 1965, ste se redujo a tres en 1993. de los menores de 15 aos, que en 1950 representaSe estima que actualmente esta cifra es de 2,6 y que ba cerca de 43% de la poblacin se redujo a 31% en para 2020 la fecundidad continuar en descenso 2005 y se espera que en 15 aos sea de 25,6%. Por el hasta alcanzar 1,9 hijos por mujer. Consistente con contrario, la poblacin en edad de trabajar (15-64 las tendencias de los pases desarrollados, se espera aos), aument su participacin relativa, pasando que la reduccin en el nmero de hijos est acomde 54% a 64% entre 1950 y 2005, respectivamente, y paada por una mayor participacin femenina en se estima que para 2020 alcance 66,8%. el mercado laboral, la cual se estima pasar de 49% Por otro lado, se prev un aumento en la proen 2004 a 60% en 2019, lo que generar mayores porcin de colombianos mayores de 65 aos, cuya demandas por puestos de trabajo. participacin sobre el total de la poblacin pasar La tasa bruta de mortalidad, que se calcula como de 5% en 2005 a 7,6% en 2020, lo que representar nmero de defunciones por mil habitantes, tambin 4,3 millones de personas en ese rango de edad. Estos ha experimentado reducciones signicativas. De 16 cambios en la estructura poblacional tienen efectos defunciones por cada mil habitantes en 1950, pas sobre la oferta y demanda de bienes y servicios a cara menos de seis en 2005. Para 2020 se espera que go del Estado. Con un nmero creciente de adultos dicha tasa sea de cinco defunciones por cada mil hamayores es necesario focalizar parte del gasto social bitantes, similar a los niveles de Mxico y Chile en en programas para la tercera edad, y en el sector de la actualidad. salud que experimentar un incremento en los costos Los principales resultados en materia de demogenerado por el envejecimiento general de la poblagrafa sealan que Colombia experimenta un procin. Asociado a este cambio demogrco, se geneceso de envejecimiento de la poblacin que requiere rarn mayores presiones por recursos destinados a una transformacin de su aparato productivo y del
Grco 2.6. Distribucin de la poblacin por zona de residencia 1951-2015

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tres condiciones determinantes


una poblacin en transicin

Grco 2.7. Pirmides poblacionales 1950-2020

1951
80-84 70-74 60-64 50-54 40-44 30-34 20-24 10-14 0-4 -10

1993
80-84 70-74 60-64 50-54 40-44 30-34 20-24 10-14

-5

0 Porcentaje

10

0-4 -10

-5

Hombres Mujeres

0 Porcentaje

10

Hombres Mujeres

2005
80 y + 70-74 60-64 50-54 40-44 30-34 20-24 10-14 0-4 -10 -5 0 Porcentaje 5 10

2020
80 y + 70-74 60-64 50-54 40-44 30-34 20-24 10-14 0-4 -10 -5 0 Porcentaje 5 10

Hombres Mujeres

Hombres Mujeres

Clculos: DNP.

arreglo institucional encargado de la provisin de servicios sociales. La menor proporcin de menores de 15 aos y la concentracin de un mayor nmero de colombianos en el grupo de 15 a 64 aos representa un incremento potencial de la capacidad productiva del pas, as como nuevas demandas en educacin tcnica y superior, empleo, vivienda y transporte. Como se trata en detalle en el Captulo III, se hace imprescindible la puesta en marcha de la poltica de poblacin basada en la actual poltica de

Salud Sexual y Reproductiva; y de manera complementaria, se debern reforzar los contenidos y medios para la educacin sexual de los colombianos. Finalmente, en el mbito institucional es necesario propender al desarrollo y actualizacin de sistemas de informacin demogrca a nivel nacional y regional a partir de la formacin del recurso humano y el fortalecimiento del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). El censo que se est aplicando durante este ao contendr informacin crucial para la formulacin de polticas.

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Notas

1 De la mano de la integracin econmica se han registrado profundos cambios en el plano geopoltico como el del modelo bipolar; y la creacin de bloques comerciales y polticos como la Unin Europea. Se destaca el surgimiento de bloques comerciales como MERCOSUR (1991), el Mercado nico Europeo (1992), la Comunidad Andina (1996); y la institucionalizacin de la Organizacin Mundial del Comercio y la creacin de reas de libre comercio como Nafta. 2 Datos de comercio tomados del Banco Mundial Forma. World Development Indicators, 2004. Pg. 303, IMF para ujos nancieros. El total de ujos de capital se calcula como la suma de la inversin directa e indirecta, el portafolio de inversin, las reservas y activos y otros ujos como prstamos bancarios y depsitos. 3 Actualmente, en la China se producen dos tercios de las fotocopiadoras, microondas, hornos, DVD y zapatos del mundo; ms de la mitad de las cmaras digitales y dos quintos de los computadores personales. El aumento en la demanda china por bienes y servicios ha causado un alza importante en los precios mundiales. El crecimiento global de la demanda de energa, por ejemplo (del que China es responsable en gran parte), ha llevado a un alza en el consumo y el precio del petrleo (The Economist, octubre de 2004). 4 The Economist (octubre de 2004). The Dragon and the Eagle. 5 A nales de 2003, un estudio de Goldman & Sachs plante que para 2050 la lista de las economas ms grandes del mundo podra lucir muy diferente de la que conocemos en la actualidad. El estudio identic el grupo de economas BRIC (Brasil, Rusia, India y China) y analiz la evolucin y proyecciones de sus principales variables macroeconmicas. Las conclusiones sealan que, en menos de 40 aos, estas cuatro economas sern mayores en tamao que las de los seis primeros pases que hoy se encuentran en esa lista (en su orden, Estados Unidos, Japn, Reino Unido, Alemania, Francia e Italia). Ver: Wilson, Dominic and Purushothaman, Roopa, Dreaming with BRICS: the Path to 2050, Global Economics Paper No. 99, Goldman & Sachs. Octubre de 2003. 6 Casi 45% del territorio del pas corresponde a espacio martimo: 589.560 km2 en el Caribe y 339.100 km2 en el Pacco. El territorio insular colombiano est conformado por el Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina en el mar Caribe; y en el Pacco por las islas de Gorgona, Gorgonilla y Malpelo, as como los islotes, cayos, morros y bancos en los dos ocanos, dentro de su rea de jurisdiccin. 7 El pas tiene un total de 2.070.408 km2, de los cuales

1.141.748 (55%) corresponden a territorio continental y 928.660 (45%) a espacio martimo. Cuenta con 6.432 kilmetros de fronteras terrestres con cinco pases (Venezuela, Brasil, Per, Ecuador y Panam), y fronteras martimas en el mar Caribe y en el Pacco con otras nueve naciones (Costa Rica, Ecuador, Hait, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panam, Repblica Dominicana y Venezuela). 8 sta se encuentra representada, principalmente, por los bosques de las regiones de la Amazonia y el Pacco y por sistemas montaosos perifricos de la Sierra Nevada de Santa Marta y la Serrana de la Macarena. 9 Este patrn se presenta pese a que, desde mediados del siglo XX, Colombia ha tenido una fuerte tendencia tanto hacia la concentracin poblacional, principalmente en la zona andina y caribe, como a la urbanizacin. En la regin andina se concentra 73% de la poblacin nacional y 22% se ubica en la regin Caribe. En dichas regiones se concentra cerca de 94% de la poblacin nacional (aproximadamente 42 millones de habitantes), de los cuales 96% viven en las zonas urbanas. 10 En Antioquia, Valle, Atlntico, Cundinamarca, Bolvar, Santander y Bogot (que en conjunto representan 15% del territorio nacional) se concentra 40% de los municipios del pas y 58,1% de la poblacin nacional. Esa regin aporta 67,8% del PIB, mientras Bogot representa cerca de 22% del producto del pas. En contraste, los departamentos de Guaviare, Vichada, San Andrs, Amazonas, Guaina y Vaups, con sus 15 municipios, ocupan 34% del territorio nacional y tienen una densidad de poblacin que no llega a un habitante por kilmetro cuadrado. San Andrs es una excepcin en este sentido, su densidad poblacional es una de las ms altas del pas: 1.851 habitantes por km2. 11 Se podra argumentar que las cifras no estn actualizadas, pues son para los aos noventa. Sin embargo, no es de esperar que la dispersin relativa entre pases cambie demasiado. 12 Ver, por ejemplo, Mancur Olson (1969), Cato Journal, Vol. 7, No. I, 1987. 13 Ver Paul Collier (2003), Civil War and Development policy, Banco Mundial, SecM2003-0060, Washington D. C. 14 Ver Santiago Montenegro, Territorio, gobernabilidad y competitividad (2003), en Construccin de un futuro para Colombia desde sus territorios DNP, 14-15 de mayo. 15 En Colombia habita 18% de las especies de aves del mundo, y entre 45.000 y 55.000 especies de plantas. 16 Se estima que la deuda pensional en 2019 ser cercana a 6% del PIB de ese ao.

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Captulo iii

Una economa que garantice mayor nivel de bienestar


INTRODUCCIN

En 2019, Colombia deber haber alcanzado un patrn de crecimiento consistente con los cambios en el mundo, con pleno empleo de sus recursos productivos y protegiendo el medio ambiente. Para que esto sea posible, es necesario que el pas haga un uso adecuado del territorio, maximizando las posibilidades que le brinda su posicin geoestratgica y la riqueza de sus regiones, aprovechando sus recursos martimos, las potencialidades del campo, y su capacidad empresarial. Es necesario aprovechar las ventajas comparativas del pas, generar ventajas competitivas y, de esa manera, garantizar una insercin exitosa en la economa mundial; de no hacerlo, Colombia seguir desperdiciando grandes potencialidades, y limitando sus posibilidades de crecimiento y desarrollo. Resultar indispensable en este proceso el desarrollo del pas en materia cientca y tecnolgica, nica manera de innovar y generar mayor valor agregado. Asimismo, es necesario desarrollar una infraestructura adecuada, que permita eliminar los sobrecostos generados por las dicultades de interconexin e incrementar la productividad general de la economa. Slo con una economa dinmica que eleve signicativamente el ingreso y el empleo, contar el Estado con los recursos necesarios y sucientes para ejecutar una poltica social que ayude de manera

drstica a reducir la pobreza, a eliminar la indigencia y a mejorar la distribucin del ingreso. La tasa de crecimiento del PIB debe incrementarse gradualmente hasta llegar a 5% a partir de 2010 y a 6% por ao a partir de 2014. Este crecimiento deber estar sustentado en un incremento signicativo de la inversin hasta alcanzar 25% del PIB en 2019. Pero, igual o ms importante que esos elevados niveles de inversin, la productividad total de factores deber crecer a 2% anual a partir de 2012. nicamente alcanzando estas tasas de crecimiento se lograrn las metas propuestas de desarrollo social, de equidad, de reduccin de la pobreza y eliminacin de la indigencia que se presentan en los siguientes captulos. Por el lado de la demanda de la economa, dicho crecimiento debe estar jalonado por la inversin y por las exportaciones, no tanto por el consumo y menos por el consumo pblico. Consistente con esto, por el lado de la oferta, Colombia requiere una produccin de bienes y servicios caracterizada cada vez ms por sectores con claras ventajas comparativas, que estn en capacidad de agregar valor y generar ventajas competitivas. Este replanteamiento de la oferta requiere, a su vez, la consolidacin de varias condiciones en los mercados de factores productivos, como capital y trabajo, as como una infraestructura acorde con la creciente integracin de Colombia al mundo.

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visin colombia ii centenario: 2019

La economa necesita un mercado de capitales ms consolidado y, junto con el sector nanciero, unos canales ms ecientes para asignar el ahorro a las alternativas de inversin con retornos ms altos; al igual que un mejoramiento signicativo de la calidad de la mano de obra y mayor exibilidad para adaptarse a los cambios en la estructura productiva. Pero una estrategia de crecimiento tambin demanda la habilidad de los agentes econmicos para incrementar la productividad e innovar en sectores ya existentes y promover la creacin de nuevos. Los mayores niveles de inversin van a requerir un incremento signicativo de la tasa de ahorro interna incluyendo un mayor ahorro pblico mediante la consolidacin del ajuste scal que no ser suciente para nanciar los montos requeridos de inversin, razn por la cual se deber acudir a un ujo importante de ahorro externo. Para estimular los mayores niveles de inversin y de inversin extranjera, en particular, ser necesario fortalecer todos los mecanismos que conduzcan a hacer ms estables y predecibles las normas y el marco regulatorio, el cumplimiento de los contratos y la proteccin a la propiedad y, por supuesto, continuar con la consolidacin de la seguridad interna. Es posible alcanzar unas condiciones para lograr una irrupcin de crecimiento alto, pero temporal, pero es necesario transformar esa irrupcin temporal en una tasa alta y sostenida durante un largo perodo. Una economa que crece a una tasa baja o media puede, efectivamente, tener una irrupcin de alto crecimiento implementando algunas medidas que eliminan los cuellos de botella ms crticos; pero si, nalmente, no se acta sobre una amplia gama de condiciones, ser imposible transformar aquellas irrupciones temporales en crecimientos sostenidos en el tiempo. Este mensaje es importante porque implica que los gobiernos no necesitan de hecho no pueden implementar todas las medidas al mismo tiempo. La literatura ms reciente del crecimiento seala, adems, que no es conveniente implementar listas de recetas de polticas atacando todos los frentes al mismo tiempo y de forma dispersa. Por el contrario, es preciso analizar la situacin particular de

cada economa para detectar cules son las restricciones ms importantes. Mientras en un pas con baja inversin, por ejemplo, la restriccin ms crtica puede ser la baja tasa de ahorro, en otro pueden ser los bajos retornos a la inversin debidos a una alta e impredecible tributacin o a riesgos generales por la inseguridad e inestabilidad poltica. En el caso particular de Colombia, se concluye que, en el corto plazo, las restricciones ms importantes se encuentran en: la inseguridad, el sistema tributario, el desequilibrio scal, y la baja tasa de ahorro, a pesar de los notorios avances que en estos temas se han logrado en los ltimos aos. En general, Colombia necesita consolidar una estrategia de crecimiento que deber llevar en 15 aos a una economa muy diferente a la actual. Las polticas, las normas y las regulaciones debern estar diseadas para una economa con nuevos sectores productivos, con nuevas empresas e incorporando regiones que, hasta ahora, no han estado integradas a la economa nacional ni a la mundial. Un porcentaje del nuevo crecimiento se debe realizar con actores que hoy en da no estn presentes y es necesario crear o atraer. La estrategia de crecimiento debe cortar denitivamente con la dualidad histrica del anterior modelo de desarrollo que con excepcin del caf durante dcadas tuvo como referencia el estrechsimo mercado interno, por lo cual slo moderniz y le dio oportunidades a una fraccin del potencial productivo, de los sectores y de las regiones. As, slo se crearon pocas empresas que fueron pequeas en trminos internacionales; el movimiento obrero moderno sindicalizado fue histricamente uno de los ms pequeos del continente; y al estar de espaldas al comercio internacional se cre una infraestructura de vas de comunicacin, puertos y aeropuertos de muy baja calidad y volcada sobre el interior. Fue, en sntesis, un modelo que favoreci a los que llegaron primero al estrecho mercado y a unos pocos puestos de calidad. Al producir una economa pequea tambin fue dbil el Estado pues, despus de todo, ste depende de los recursos pblicos que se producen en la economa, con base en los impuestos que se cobran sobre las utilidades y salarios de las empresas.

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


consolidar una estrategia de crecimiento

CONSOLIDAR UNA ESTRATEGIA DE CRECIMIENTO


1. FUENTES DE CRECIMIENTO Y PROYECCIONES MACROECONMICAS

Fuentes de crecimiento
Para los prximos 15 aos (2006-2019) el principal reto consiste en elevar la tasa de crecimiento de largo plazo de 4% a 6%. Esta ltima es la necesaria para generar los niveles de ingreso nacional y los recaudos pblicos necesarios para lograr las metas sociales planteadas en la Visin del Segundo Centenario. Este reto tiene exigencias en materia de elevacin de la tasa de inversin y en la productividad, lo que permitir reducir la tasa de desempleo a 5%. No hay que olvidar que la tasa de crecimiento de la inversin entre 1970 y 2004 fue 5,4%; y que un crecimiento de 6% en la economa exigir tasas de crecimiento de la inversin de alrededor de 9%, con aumentos en la productividad total de los factores

en promedio de 2%. Es importante reconocer que ste es un reto sin precedentes, si se tiene en cuenta que la productividad total de los factores ha cado sistemticamente desde comienzos de los ochenta, como se observ en el Captulo I Dnde estamos en lo econmico. Estas tasas de crecimiento y los niveles de inversin requeridos son igualmente consistentes con el balance macroeconmico que se presenta ms adelante. En el futuro prximo, otro reto ser recuperar la tasa de ahorro como un requisito para alcanzar las tasas previstas de crecimiento de la inversin. Las proyecciones muestran una senda de crecimiento econmico de 4,0% en 2006, 4,5% en 2008, y aumentan a 5% en 2010; de ah en adelante la economa deber crecer en forma gradual hasta 6% despus de 2013. Esta senda de crecimiento es consistente con una devaluacin real acumulada de 9% y el resto de supuestos scales y monetarios (Tabla 3.1).

Tabla 3.1. Crecimiento del PIB 2004-2019


Concepto 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Produccin Crecimiento PIB efectivo (%) PIB per cpita (dlares de 2004)(1) Productividad Crecimiento PTF (%) Empleo Crecimiento PET (%) TGP (%) Crecimiento empleo (%) Tasa de empleo (E/PEA) (%) Tasa de desempleo (%) Capital Crecimiento de la inversin (%) Tasa de inversin (% PIB) Relacin K/Y Crecimiento de K (%)
13,2 15,8 2,2 2,8 13,3 17,1 2,2 3,1 13,7 18,6 2,2 4,0 8,8 19,5 2,2 4,4 6,5 19,9 2,2 4,6 8,5 20,6 2,2 4,9 6,5 20,9 2,2 5,1 5,5 21,0 2,2 5,1 7,3 21,4 2,2 5,3 8,3 21,9 2,2 5,6 9,2 22,6 2,2 6,0 8,5 23,1 2,2 6,2 8,3 23,6 2,2 6,5 8,3 24,1 2,2 6,7 7,7 24,5 2,2 6,8 7,9 25,0 2,2 6,9 1,9 60,8 3,4 86,4 13,6 1,9 61,1 3,4 87,5 12,5 1,9 61,7 3,4 88,6 11,4 1,9 62,3 3,6 89,1 10,9 1,9 62,9 3,7 89,8 10,2 1,9 63,5 3,7 90,6 9,4 1,9 64,0 3,8 91,4 8,6 1,9 64,6 3,7 92,2 7,8 1,9 65,2 3,6 92,9 7,1 1,9 65,8 3,4 93,5 6,5 1,9 66,4 3,1 93,7 6,3 1,9 67,2 3,1 93,8 6,2 1,9 67,8 3,1 94,1 5,9 1,9 68,4 3,1 94,4 5,6 1,9 69,0 3,2 94,7 5,3 1,9 69,6 3,2 95,0 5,0 1,0 0,7 0,4 1,3 1,5 1,4 1,8 2,0 2,2 2,3 2,4 2,3 2,2 2,2 2,1 2,1 4,10 2.156 4,00 2.207 4,00 2.261 4,30 2.324 4,50 2.393 4,50 2.465 5,00 2.553 5,30 2.652 5,50 2.761 5,80 2.884 6,00 3.018 6,00 3.160 6,00 3.310 6,00 3.468 6,00 3.635 6,00 3.810

(1) A precios de paridad de 2004. Fuente: Banco de la Repblica, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, DNP. Proyecciones DNP-DEE; La proyecciones de empleo fueron calculadas por DNP-DDS.

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visin colombia ii centenario: 2019

Cuadro 3. 1. Proyecciones de variables macroeconmicas Teniendo en cuenta la apreciacin de los ltimos Tasa de Nmero de dos aos, las proyecciones crecimiento Concepto 2005 2019 veces en muestran un ajuste mode2005-2019 2005-2019 (1) rado en precios, que deber 2,1 5,3% ser consistente con un ajus- PIB (millones de pesos de 1994) 86.706.737 179.831.476 te scal sostenible. 2.208 3.811 1,7 3,9% PIB per cpita (US$ de 2004) Las proyecciones de crecimiento econmico Stock de capital (millones de 188.034.021 398.505.104 2,1 5,4% pesos 1994) previstas (Cuadro 3.1) implican un aumento en la Inversin (millones de pesos 14.826.469 44.836.611 3,0 8,6% 1994) tasa de inversin de 17,1% a 17,1 25,0 25% del PIB, la cual recaera Inversin como % del PIB en su mayor parte sobre el Poblacin total(2) 46.039.144 55.385.661 1,2 1,3% sector privado. Asimismo, 1,6 3,4% con una meta de desem- Empleo (nmero de ocupados) 18.024.240 29.036.831 pleo de 5% en 2019, y una (1) La tasa de crecimiento del PIB de 6% es a partir de 2014, en el resto del perodo oscila tasa de crecimiento de la poblacin econmicamen- entre 4,0% y 5,8%. (2) Las proyecciones de poblacin son las estimadas por la DNP-DDS. Fuente: DNP-DEE. te activa PEA de 2,2%, la fuente de crecimiento de la economa recae sobre la productividad total de los 3,3% en los ltimos 12 aos, aumentar de 3,7% en factores. El incremento en la productividad incluido 2004 a tasas que oscilan entre 4,5% y 5% en el peen este ejercicio ser en promedio de 2,0% por ao, rodo 2007-2019. Este crecimiento estar sustentasin embargo, ste comienza en 1,0%, se incrementa do en el consumo privado, el cual histricamente ha hasta 2,0% en forma gradual, reejndose en la senaumentado a una tasa promedio de 2,5%, pero en da de crecimiento (Grco 3.1). los ltimos dos aos lo ha hecho a tasas de 3,9%. Se Adems de la inversin, la fuente de crecimienespera que el consumo privado contine creciendo to por el lado de la demanda se sustenta en el ina tasas entre 4,1 y 4,4 hasta 2010, y que a partir de cremento de las exportaciones no tradicionales. El crecimiento de las Grco 3.1. Crecimiento de la PTF y el PIB exportaciones totales en promedio 2,5 7 ser de 10% anual, de tal forma que el coeciente de apertura (im6 2 portaciones ms exportaciones) 5 ser 60% del PIB. Las exportacio1,5 nes no tradicionales, por su parte, 4 tendran un crecimiento promedio 3 1 de 13,0% anual. La inversin, que 2 presenta tasas de crecimiento pro0,5 medio de 7,7%, ser superior a la 1 PIB registrada en los ltimos 50 aos Productividad 0 0 cuando fue de 4,5% (Grco 3.2). 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Aos El consumo total, cuyo crecimiento ha estado en promedio en Fuente: Clculos DEE-DNP.
Crecimiento de la productividad
Crecimiento del PIB

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


consolidar una estrategia de crecimiento

Grco 3.2. Crecimiento de la inversin privada y pblica


40 30 20 10

Crecimiento

0 -10 -20 -30 -40

acin. La inversin pblica se duplica en trminos reales, pero la inversin privada crece mucho ms por la participacin que tendr en grandes proyectos de inversin pblica.

Consistencia macroeconmica

El escenario macroeconmico para el perodo 2006-2019 -50 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 tiene como premisa que la in(p) (p) versin alcance el nivel de 25% Privada Pblica del PIB al nal del perodo y Fuente: DANE, clculos DEE-DNP. el ahorro domstico aumente hasta 23,9%, con un dcit de la cuenta corriente de 2,2% entre 2006 y 2010; entonces lo haga a tasas entre 4,8% y 5,5%, para que y a partir de lo anterior reducirlo a 1,0% del PIB. se convierta en fuente generadora de crecimiento. La cuenta de capitales est basada principalmente Por el lado del consumo pblico, se registraron tasas en los ujos de inversin extranjera directa, cerde crecimiento superiores a 15% entre 1994 y 1997, ca de 2,0% del PIB (lo cual implica montos entre pero en los aos posteriores slo lleg a 1,2% y se US$2.500 y $4.500 millones por ao), los ujos de espera que llegue a 2,1% hacia 2019. crdito externo neto del gobierno son negativos a Se estima que las importaciones alcanzarn un partir de 2010 y el nanciamiento externo neto del crecimiento promedio de 8,2% entre 2006 y 2010, sector privado oscila entre 0,2% y 0,4% del PIB en para descender en el perodo 2011-2019 a una tasa todo el perodo. De esta forma, la cuenta de capital promedio de 6,8%. En el primer perodo menciose estima en 2,8% del PIB hasta 2010 y al nal del nado, los bienes de consumo crecern en promedio perodo sera del orden de 1,3% del PIB, dando lu11,5%, mientras que para el segundo oscilarn entre gar a una acumulacin de reservas de 0,4% del PIB 5,5% y 9,3%. Los bienes de capital, por su parte, prepor ao, con lo que el saldo al nal de 2019 ascensentarn tasas de crecimiento entre 4,6% y 8,6%. dera a US$23.000 millones. La absorcin en el perodo 2006-2010 crecer en El sector privado ser protagonista en la ejecucin promedio a una tasa de 4,2%, y a partir de all aude proyectos de inversin, pues su participacin aumentar en promedio 5,4%, destacndose que la mentar de 10,1% en 2005 a 18,3% en 2019. Del inversin y el consumo pblico tendrn tasas de cremismo modo, el ahorro privado crecer en forma cimiento muy inferiores a las del sector privado. Esto progresiva de 11,2% a 18% en el mismo perodo. La har que la senda de crecimiento sea consistente y inversin pblica se duplicar en trminos reales y sostenible con un impacto muy positivo en la reducse mantendr en 6,7% del PIB durante todo el pecin de las tasas de pobreza, en la cual las reformas rodo. El ahorro pblico aumentar de 4,3% a 6,1% sectoriales sern fundamentales para elevar la prodel PIB, lo cual reeja mejoras en el balance scal; ductividad (Tabla 3.2). sin embargo, el ajuste de los prximos aos estar La recuperacin de la inversin privada ser conms orientado a mejorar la calidad de lo realizado sistente con la sostenibilidad de la deuda pblica en en aos recientes y no a grandes reducciones del del largo plazo y con el resto de variables macroecocit, teniendo en cuenta que hay contingencias en nmicas como tasa de inters, tipo de cambio e in-

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visin colombia ii centenario: 2019

Tabla 3.2. Proyecciones de crecimiento del PIB por componentes de demanda (Pesos constantes de 1994)
Concepto 2004 4,0 3,7 3,9 3,3 19,1 12,4 6,4 0,4 5,4 9,2 13,5 5,6 5,2 5,2 8,4 33,0 -29,4 -11,9 16,7 13,2 21,2 12,8 2005 4,0 3,3 3,9 1,4 13,3 15,1 11,4 0,2 5,0 5,2 7,4 3,1 1,0 0,6 12,0 0,0 0,0 1,0 9,8 1,8 12,5 10,4 2006 4,0 3,9 4,1 3,1 13,7 21,1 3,0 0,2 4,6 8,3 6,5 10,1 0,0 16,2 8,5 0,0 0,0 1,0 10,3 20,9 9,4 6,5 2007 4,3 4,5 4,3 2,3 8,8 11,1 5,0 0,2 3,6 11,8 17,8 6,2 0,5 8,0 8,5 0,0 0,0 1,0 7,8 8,9 7,9 7,0 2008 4,5 4,6 4,4 2,3 6,5 8,5 3,0 0,1 4,0 11,3 27,4 -5,4 0,0 -13,9 8,0 0,0 0,0 1,0 8,4 8,9 8,4 8,2 2009 4,5 3,9 4,3 2,7 8,5 11,2 5,8 0,0 4,3 9,4 8,0 11,3 0,5 18,6 8,0 0,0 0,0 1,0 8,2 8,2 9,2 6,9 2010 5,0 3,9 4,4 2,2 6,5 7,7 4,3 0,0 4,6 8,4 19,0 -5,9 0,0 -15,8 8,0 0,0 0,0 1,0 6,4 10,6 5,0 6,3 2011 5,3 4,2 4,8 2,3 5,5 6,7 2,8 0,0 5,3 9,1 5,7 15,1 0,0 27,4 8,0 0,0 0,0 1,0 8,7 7,6 9,3 8,6 2012 5,5 4,4 4,9 2,3 7,3 8,3 5,1 0,0 4,9 8,3 7,6 9,2 0,0 13,6 8,0 0,0 0,0 1,0 5,9 6,2 5,7 6,1 2013 5,8 4,6 5,2 2,3 8,3 9,0 6,7 0,0 5,4 6,8 11,4 -0,3 0,0 -4,9 8,0 0,0 0,0 1,0 5,4 4,5 6,3 4,6 2014 6,0 4,6 5,1 2,3 9,2 10,5 6,4 0,0 5,4 8,3 12,0 2,0 0,0 -0,9 8,0 0,0 0,0 1,0 6,2 5,5 6,9 5,5 2015 6,0 4,6 5,1 2,3 8,5 9,4 6,5 0,0 5,4 8,1 11,1 2,3 0,0 -0,6 8,0 0,0 0,0 1,0 5,8 5,2 6,1 5,6 2016 6,0 4,7 5,2 2,1 8,3 9,3 6,0 0,0 5,2 8,3 9,2 6,3 0,0 7,4 8,0 0,0 0,0 1,0 5,5 4,2 5,9 5,5 2017 6,0 4,9 5,4 2,1 8,3 9,2 6,0 0,0 5,5 8,9 11,5 3,3 0,0 1,1 8,0 0,0 0,0 1,0 7,2 7,7 7,0 7,1 2018 6,0 4,9 5,4 2,1 7,7 8,4 6,0 0,0 5,6 9,4 12,6 1,9 0,0 -2,2 8,0 0,0 0,0 1,0 8,2 9,2 7,9 8,1 2019 6,0 5,0 5,5 2,1 7,9 8,5 6,2 0,0 5,7 9,6 12,4 2,6 0,0 -1,1 8,0 0,0 0,0 1,0 8,6 9,3 8,4 8,6

PIB Consumo total Consumo privado Consumo pblico Inversin total Inversin privada Inversin pblica Variacin de existencias Absorcin Exportaciones Menores Tradicionales Caf Petrleo Carbn Ferronquel Esmeraldas Oro Importaciones Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital

Proyecciones: Direccin General de Poltica Macroeconmica (MHCP) - Direccin de Estudios Econmicos (DNP). 2004: provisional; 2005: estimado y de 2006 a 2019 proyectado. Fuente: DANE: 1994-2000, clculos DEE-DNP.

el frente de pensiones y petrleo que afectarn los ingresos y los gastos del sector pblico no nanciero (SPNF). En trminos de balances, el sector pblico disminuir durante todo el perodo hasta situarse al nal en un dcit de 0,6%. Por su parte, el sector privado presentar un dcit que en promedio oscila entre 0,2% y 0,4% a partir de 2006. La gradualidad del ajuste del exceso de gasto que subsiste en el sector pblico se nanciar con el ahorro externo. Sin embargo, esta situacin es sostenible, teniendo en cuenta que el dcit del sector pblico es muy bajo y consistente con una reduccin de la deuda pblica a niveles inferiores a 38%, gracias al mayor crecimiento econmico. De cualquier manera, la credibilidad del ajuste en el sector pblico depender de la sostenibilidad del mismo en el largo plazo. La meta de inacin para el perodo se reducir gradualmente de 5,0% a 3,0% y el ndice de tasa de cambio al nal del perodo ser de 125, producto de

una devaluacin real promedio anual de 0,6%. La meta de 3,0% de inacin es considerada de largo plazo por parte del Banco de la Repblica.
2. LAS TRANSFORMACIONES POR EL LADO DE LA DEMANDA

Como se mencion en la introduccin, el logro de las metas propuestas de crecimiento depende de una serie de ajustes a la demanda, a la oferta, al ahorro y a los marcos normativos y regulatorios en los que opera la economa. El crecimiento jalonado por las exportaciones responde, en primer lugar, a que Colombia necesita integrarse a la actividad ms dinmica de la economa mundial, el comercio (que ha crecido histricamente por encima del producto bruto) y, para el caso especco del pas, porque parte desde un nivel muy bajo. Esto permite crecer a tasas altas sin afectar demasiado los niveles absolutos del comercio mundial. Por ejemplo, durante 1990 y 2000, mientras el producto mundial creci

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


consolidar una estrategia de crecimiento

Grco 3.3. Balance macroeconmico 2004-2019 en promedio a 3,3%, el comercio internacional lo hizo a 7,2%1. En 6 segundo lugar, el crecimiento por la va de las exportaciones per4 mite a Colombia aprovechar una 2 serie de sectores productivos que no ha utilizado, o no plenamente, 0 por haber estado la produccin orientada al estrecho mercado -2 interno. sta es, precisamente, una de las principales transfor-4 Cuenta corriente Balance privado Balance pblico maciones en el lado de la oferta -6 que se mencionan ms adelante. 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Adems de capital y trabajo, el Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico-DGPM-DNP-DEE. pas tiene inmensos recursos en sus minerales, tierras, aguas, locaformacin pblicos y en tiempo real que permitan lizacin y paisaje. No sobra decir que en las ltimas lograr estos objetivos. El crecimiento jalonado por la dos dcadas ha ido recomponiendo la estructura de inversin signica un mayor crecimiento de la masus exportaciones, de forma tal que ya no depende quinaria y equipo para la industria manufacturera exclusivamente de un solo producto como el caf, y la agricultura, mayores siembras de productos de el cual lleg a representar en perodos de bonanza tardo rendimiento y un crecimiento importante de hasta 75% de las exportaciones totales. Una tercera la construccin de edicaciones y obras civiles. razn para crecer con base en las exportaciones es Para consolidar la estrategia de crecimiento con que una integracin plena al comercio internacional base en las exportaciones, ser necesario continuar propicia una mejor asignacin de recursos, lo que con la suscripcin de acuerdos comerciales. En los eleva la productividad general de toda la economa, ltimos aos Colombia ha profundizado su poltique deber ser una de las fuentes ms importantes ca de internacionalizacin de la economa mediandel crecimiento. te la suscripcin de acuerdos con diferentes pases: Un crecimiento jalonado por la inversin y las Colombia rm el G3 con Mxico y Venezuela en exportaciones es consistente con una mayor tasa junio de 1994, y la Comunidad Andina de Naciones de ahorro, lo que implica que el consumo privado (CAN) cerr negociaciones en octubre de 2004 con debe crecer a tasas inferiores. Se estima que la tasa el Mercado Comn del Sur (Mercosur). Sin Venede crecimiento del consumo privado suba gradualzuela, y con Bolivia como pas observador, actualmente hasta 4,4% en 2010 y a 5,2% en promedio a mente se avanza en la negociacin de un acuerdo de partir de entonces. Por su parte, la inversin pblica libre comercio con Estados Unidos. Antes de 2019 ser el componente dinmico del gasto del sector pblico. Pero ms all de las tasas de crecimiento el pas contar con los acuerdos comerciales con la de la inversin pblica, lo ms importante ser la Unin Europea, Canad, Panam, Japn, China, Ineciencia con que se ejecute y, en ese sentido, una de dia, CARICOM y el Mercado Comn Centroamelas prioridades dentro de la reforma del Estado ser ricano. el presupuesto por resultados mediante sistemas de En este sentido, ser crucial minimizar las baseguimiento y evaluacin. Para hacer esto posible, y rreras no arancelarias que obstaculizan la comercomo se enfatiza en el Captulo VI - Avanzar hacia cializacin de los productos colombianos en los una sociedad informada, para 2019 el sector pblimercados internacionales. Para la pequea y meco colombiano tendr instalados los sistemas de indiana empresa Pymes, que representa el 95% del
% del P.I.B.

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Tabla 3.3. Balance macroeconmico y su nanciamiento (% del PIB)


1999 0,8 10,9 5,0 6,0 0,0 11,9 4,6 7,3 0,0 11,8 4,4 6,7 0,7 12,8 5,6 6,7 0,5 14,8 7,6 6,8 0,4 15,8 9,1 6,4 0,4 17,1 10,1 6,8 0,2 18,6 11,7 6,7 0,2 19,5 12,5 6,8 0,2 19,9 13,0 6,7 0,2 20,6 13,8 6,8 0,0 20,9 14,2 6,7 0,0 21,0 14,4 6,6 0,0 21,4 14,8 6,6 0,0 21,9 15,3 6,6 0,0 22,6 15,9 6,7 0,0 23,1 16,4 6,7 0,0 0,9 -1,3 -1,6 -1,3 -1,1 -1,4 -2,2 -2,2 -2,1 -2,2 -2,4 -1,7 -1,5 -1,5 -1,4 -1,4 -1,3 23,6 16,9 6,7 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 -1,3 24,1 17,4 6,7 0,0 2018 -1,2 24,5 17,8 6,7 0,0 2019 -1,0 25,0 18,3 6,7 0,0

(A)

Saldo en cuenta corriente

/1

(B)

Inversin /2 (1) Privada (B) - (2) (2.a) Pblica /3 (2.b) Plan Colombia

(C)

(D)

Ahorro (A) + (B) (3) Privado (C) - (4) (4.a) Pblico /3 (4.b) Transferencias Plan Colombia Financiamiento cuenta corriente (5) Cuenta de capital /1 (6) Errores y omisiones (7) Cambio en reservas (5) + (6) - (d)
10,1 9,6 0,5 0,0 -0,8 -0,6 -0,5 -0,4 11,0 7,0 4,0 0,0 -0,9 0,1 0,1 1,0 10,5 6,3 3,5 0,7 1,3 3,0 -0,2 1,5 11,1 7,6 3,1 0,5 1,6 1,6 0,2 0,2 13,5 9,0 4,1 0,4 1,3 0,9 0,1 -0,2 14,7 9,3 5,0 0,4 1,1 3,5 0,0 2,3 15,7 11,2 4,3 0,2 1,4 1,6 0,0 0,2 16,4 11,5 4,7 0,2 2,2 2,5 0,0 0,3 17,3 12,4 4,8 0,2 2,2 2,5 0,0 0,4 17,8 12,8 4,9 0,2 2,1 2,5 0,0 0,4 18,4 13,2 5,2 0,0 2,2 2,7 0,0 0,4 18,5 13,3 5,2 0,0 2,4 2,8 0,0 0,4 19,4 14,2 5,1 0,0 1,7 2,1 0,0 0,4 19,9 14,7 5,2 0,0 1,5 1,9 0,0 0,4 20,4 15,0 5,4 0,0 1,5 1,9 0,0 0,4

21,1 15,6 5,5 0,0 1,4 1,8 0,0 0,4

21,7 16,0 5,7 0,0 1,4 1,8 0,0 0,4

22,3 16,6 5,7 0,0 1,3 1,7 0,0 0,3

22,8 17,1 5,8 0,0 1,3 1,6 0,0 0,3

23,4 17,5 5,9 0,0 1,2 1,5 0,0 0,3

23,9 17,8 6,1 0,0 1,0 1,3 0,0 0,3

Financiamiento del Balance (Inversin - Ahorro)


-4,7 0,2 1,7 -1,5 -4,9 -2,4 1,7 2,9 -1,2 -4,1 -1,9 3,2 3,1 0,2 -5,1 -2,0 1,3 2,6 -1,3 -3,2 -1,4 0,9 2,2 -1,3 -2,3 -0,2 3,1 2,8 0,3 -3,3 -1,2 1,7 2,1 -0,4 -2,9 0,2 1,6 2,1 -0,5 -1,4 0,1 1,8 2,1 -0,2 -1,7 0,2 2,0 2,2 -0,3 -1,7 0,6 2,4 2,3 0,1 -1,8 0,9 2,6 2,4 0,2 -1,7 0,2 2,6 2,3 0,2 -2,3 0,2 2,4 2,1 0,3 -2,2 0,3 2,3 2,0 0,2 -2,0 0,3 2,2 1,9 0,2 -1,9 0,4 2,0 1,8 0,2 -1,6 0,4 1,9 1,7 0,2 -1,6 0,4 1,8 1,6 0,2 -1,5 0,4 1,7 1,5 0,2 -1,3 0,4 1,5 1,3 0,2 -1,1

(E)

Balance privado (1) - (3) (8) Financiamiento externo /1 Inversin extranjera directa neta Endeudamiento externo neto (9) Financiamiento interno (E) - (8)

(F)
/1

Balance sector pblico no nanciero Balance pblico (combinado) (10) Financiamiento externo (excl. Privat. y Conc.) (11) Financiamiento interno (F) - (10) - (12) (12) Privatizaciones y concesiones /1
6,2 5,4 1,1 4,4 0,0 1,3 2,8 5,0 1,8 1,4 3,0 1,3 2,1 2,3 3,3 3,3 0,6 2,2 0,6 3,7 3,2 1,8 1,4 0,0 3,8 3,6 0,5 3,1 0,0 2,5 2,7 0,5 2,2 0,0 -1,4 1,3 -0,1 1,5 0,0 -2,4 2,5 -0,4 2,9 0,0 -2,1 2,0 0,5 1,5 0,0 -2,3 2,0 0,5 1,6 0,0

-2,2 1,8 0,2 1,6 0,0 2,2

-2,0 1,6 0,3 1,3 0,0 2,7

-2,0 1,5 0,4 1,1 0,0 3,0

-1,9 1,5 -0,2 1,7 0,0 2,3

-1,8 1,3 -0,2 1,6 0,0 2,2

-1,6 1,2 -0,2 1,4 0,0 2,1

-1,5 1,1 -0,2 1,3 0,0 2,0

-1,4 1,0 -0,1 1,1 0,0 2,0

-1,4 1,0 -0,1 1,0 0,0 1,9

-1,3 0,9 0,0 1,0 0,0 1,8

-1,2 0,8 0,0 0,8 0,0 1,7

-1,0 0,6 0,0 0,6 0,0 1,5

Financiamiento externo (8) + (10) + (12)

Sostenibilidad de la deuda externa


-4,2 9,2 45,4 0,8 -1,7 2,5 5,2 2,4 1,8 -4,3 -3,7 -3,4 0,9 -1,3 -1,6 -1,3 -4,2 2,9 2,9 8,7 46,1 1,5 7,6 47,5 1,9 7,0 52,3 4,0 6,5 46,0 4,0 5,5 36,9 -1,1 -3,1 2,0 4,0 5,0 32,3 -1,4 -2,3 0,9 4,0 4,5 33,0 -2,2 -2,2 0,0 4,3 4,0 32,7 -2,2 -2,1 -0,1 4,5 3,5 30,9 -2,1 -1,8 -0,2 4,5 3,0 29,2 -2,2 -1,6 -0,6 5,0 3,0 28,7 -2,4 -1,6 -0,8 5,3 3,0 27,4 -1,7 -1,6 -0,1 5,5 3,0 24,7 -1,5 -1,4 -0,1 5,8 3,0 23,5 -1,5 -1,4 -0,1 6,0 3,0 21,4 -1,4 -1,4 0,0 6,0 3,0 20,2 -1,4 -1,4 0,0 6,0 3,0 18,6 -1,3 -1,4 0,1 6,0 3,0 17,5 -1,3 -1,4 0,1 6,0 3,0 16,2 -1,2 -1,4 0,3 6,0 3,0 15,2 -1,0 -1,4 0,4

Crecimiento real del PIB (%) /4 Inacin (%) /4 Deuda externa total de mediano y largo plazo /1 Sostenibilidad de la deuda con base en la cuenta corriente: (12) Saldo de la cuenta corriente (13) Cuenta corriente que hace sostenible el saldo de deuda (14) Espacio (+) / Deciencia (-) (12) - (13)

/1 Cifras de Balanza de pagos, /2 Cifras de macroujos, /3 Cifras CONFIS, /4 Cifras acordadas con el FMI. Fuente: Banco de la Repblica, MHCP, DNP.

una economa que garantice mayor nivel de bienestar


consolidar una estrategia de crecimiento

sector productivo, se ofrecern mecanismos que orienten su produccin a los mercados, a travs de asociaciones o alianzas estratgicas con empresas grandes. Entre estos mecanismos se considera el posible abastecimiento de la demanda de insumos para las empresas pblicas y multinacionales con la produccin de las Pymes, el apoyo a la formacin de grupos empresariales y de cooperacin entre este tipo de pequeas empresas (Seccin Desarrollar un modelo empresarial competitivo).
3. TRANSFORMACIONES EN EL LADO DE LA OFERTA

La oferta de la economa colombiana requiere una gradual consolidacin de sectores en los cuales Colombia tiene ventajas comparativas y en los cuales puede desarrollar ventajas competitivas. En una economa plenamente abierta, con movilidad absoluta de factores productivos e informacin perfecta, ste sera un proceso automtico que no requerira de la intervencin de los gobiernos. En la vida real, sin embargo, todas esas condiciones no estn presentes o lo estn en forma limitada, por lo cual las autoridades pueden y deben jugar un papel catalizador importante. Por ejemplo, el aprovechamiento de ventajas comparativas inexploradas puede requerir informacin inexistente o que existe en forma incompleta y, dadas las externalidades positivas de la generacin de informacin, el Estado tiene una justicacin para realizar ese tipo de inversin. Lo mismo puede suceder con requerimientos de factores complementarios al capital, como educacin especializada o desarrollos en ciencia, tecnologa e innovacin que el sector privado no est en capacidad de acometer2. La estrategia de desarrollo aqu planteada requiere avanzar progresivamente hacia una oferta con sectores nuevos, empresas nuevas, regiones nuevas integradas a la economa nacional y mundial. En una importante medida, la economa ya se ha ido transformando desde nales de los aos ochenta pero a diferentes velocidades por sectores. La industria manufacturera, el sector de minas y energa, y varios sectores de servicios como los pblicos domiciliarios, el comercio de las grandes supercies,

los sistemas de transporte masivo en Bogot, los servicios de entretenimiento y el turismo alrededor de los parques temticos, entre otros, han liderado el proceso. Hasta la dcada de los ochenta, el caf represent 60% de las exportaciones totales, en tanto que hoy las exportaciones estn mucho ms diversicadas. Hacia 1990, el coeciente exportador de la industria manufacturera era de 7%; hoy est por encima de 24% y en algunos subsectores supera el 75%3. Analizada por grupos econmicos, es tambin claro que muchos sectores, grandes y pequeos, tambin han pasado de estar presentes en todo tipo de actividades cuando la economa era cerrada, a otra de especializacin en pocas actividades, en muchos casos con la participacin de capital extranjero, orientadas hacia los mercados mundiales. En un mundo globalizado, Colombia debe descubrir en qu tiene ventajas comparativas entre tantos bienes, servicios y procesos que ya existen. Sin embargo, a diferencia de la antigua economa cerrada, descubrir y vincular nuevos sectores ser necesario pero no suciente. En una economa crecientemente globalizada ser cada vez ms importante innovar para convertir las ventajas comparativas en ventajas competitivas. Cuando la economa era fundamentalmente cerrada, no se requera innovar. Por la proteccin, sectores que normalmente deban ser transables se comportaban en el margen como no transables y, en ese mercado tan estrecho, los pocos que llegaron primero coparon el mercado y tuvieron rentas monopolsticas u oligopolsticas con base en tecnologas y procesos que permanecieron estticos durante dcadas. Los trabajadores de esas empresas tambin gozaron de una estabilidad importante, a costa de una creciente masa de trabajadores que no pudieron vincularse al sector ms moderno de esa economa cerrada. En adelante es necesario descubrir e innovar. Por ejemplo, Colombia requiere avanzar signicativamente en el inventario de su subsuelo y, por eso, la meta para 2019 es pasar de 334.000 a ms de 800.000 kilmetros cuadrados de subsuelo conocidos (ver seccin Generar una infraestructura adecuada para el desarrollo de este

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visin colombia ii centenario: 2019

captulo). El potencial de productos minerales por encontrar es gigantesco y su aprovechamiento, por lo tanto, tendr como referencia el mercado mundial. Como se menciona ms adelante en este captulo Sacar provecho de las potencialidades del campo, Colombia tambin debe expandir la frontera agrcola que hoy en da est en unos 4,2 millones de hectreas, cuando la vocacin es de ms de diez millones. Pero, adems de descubrir e incorporar, tambin ser necesario innovar continuamente. Las dicultades para tener xito con las innovaciones en un mundo globalizado son grandes porque diferenciarse es mucho ms difcil cuando son muchos los que lo estn haciendo pero, cuando la innovacin es exitosa los retornos son enormes: son proporcionales al mercado mundial. Por supuesto, cuando la innovacin se realiza sobre bienes y servicios en los cuales existen ventajas comparativas existe, de entrada, una innovacin una diferencia natural. Para dar un ejemplo extremo, Colombia tiene una ventaja comparativa absoluta un monopolio a nivel mundial en la provisin del servicio turstico de Ciudad Perdida en la Sierra Nevada de Santa Marta o en la ciudad amurallada de Cartagena de Indias. La razn es muy simple: Ciudad Perdida y Cartagena de Indias son nicos en el mundo. Para dar otro ejemplo, por su localizacin, Colombia tiene una ventaja comparativa, no exclusiva, pero s importante, en la provisin de pescado fresco, como tilapia, a los mercados de la costa este y sur de los Estados Unidos. Como en estos sectores y en otros en los cuales ya se han aprovechado exitosamente las ventajas comparativas, los sectores productivos de Colombia debern crecer sobre una dinmica jalonada por el descubrimiento, la incorporacin y la innovacin. Esta ltima no consiste slo en incorporar o inventar mquinas sosticadas o semillas mejoradas, sino que se puede descubrir e innovar en nuevas formas de contratacin, comercializacin y nanciacin. Denir ex ante qu sectores tienen las mayores ventajas comparativas para convertirlas en ventajas competitivas efectivas es una labor extremadamente compleja. Pero no imposible. Ms

adelante en este captulo Sacar provecho de las potencialidades del campo, se presentan 24 productos agropecuarios en los cuales Colombia tiene ventajas comparativas y existe una demanda potencial importante en los mercados mundiales para los prximos aos. En la medida en que existen externalidades en procesos de descubrimiento, incorporacin e innovacin, se justica la inversin pblica en muchas de estas actividades. De all la importancia que se da en este documento a la ciencia, tecnologa y la innovacin como un componente crucial de la estrategia de crecimiento (ver el Captulo I Dnde estamos en lo econmico-Factores que determinan la competitividad, y en este captulo Fundamentar el crecimiento en el desarrollo cientco y tecnolgico). Las transformaciones en la oferta pasan tambin por cambios en los mercados de capital y de trabajo. Desarrollar ventajas competitivas, agregar valor, realizar encadenamientos hacia adelante y hacia atrs y poder competir exitosamente en los mercados internacionales no sera posible sin una consolidacin radical de nuestro sistema educativo. El diagnstico de la educacin en Colombia se realiz en el Captulo I En lo Social-Educacin, y all se sealaron los avances pero tambin las brechas con otros pases. Los problemas de cobertura y desercin indican que el nivel promedio de educacin de los colombianos es muy bajo respecto a otros pases del mundo. En tres dcadas, el nmero de aos de escolaridad colombiana aument en poco ms de 3 (1 ao por dcada), mientras que pases como Corea lograron un aumento en promedio de dos aos por dcada. Adicionalmente, la calidad de la educacin colombiana revela grandes deciencias comparada con estndares internacionales. El principal indicador de la calidad de educacin radica en los resultados que obtienen los estudiantes en pruebas de conocimiento en diferentes reas acadmicas. En el caso de la prueba internacional TIMSS de 1996, Colombia ocup el penltimo lugar en los resultados de matemticas y ciencias, quedando debajo del promedio mundial.

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consolidar una estrategia de crecimiento

Por todas las razones anteriores, en el Captulo IV Cerrar las brechas sociales y regionales, se describen las metas y polticas educativas que debe implementar Colombia para 2019. Nuestro pas necesita aumentar las coberturas, crear estrategias de retencin de los estudiantes para que terminen el ciclo escolar y seguir impulsando las evaluaciones a estudiantes, docentes y programas que permitan lograr un mejoramiento sustancial de la calidad y del nivel educativo promedio de la poblacin. La oferta el sector productivo requerir un aumento signicativo de la inversin en infraestructura fsica, relacionada con servicios de transporte, aprovisionamiento de agua, energa y telecomunicaciones. La infraestructura contribuye al crecimiento econmico por sus efectos directos en el aumento de la productividad, en la reduccin de los costos de produccin y en la diversicacin de la economa (ver seccin Generar una infraestructura adecuada para el desarrollo en este captulo).
4. EL AHORRO, EL MERCADO DE CAPITALES Y EL SECTOR FINANCIERO

El ahorro ha sido histricamente bajo en Colombia y, adems, se desplom con la crisis de nales de los aos noventa4. Ms adelante, se argumenta que ese pobre desempeo ha sido una importante restriccin al crecimiento en Colombia, por lo cual la estrategia de crecimiento requiere Grco 3.4. Evolucin del ahorro total en Colombia 1970-2005 con urgencia medidas para incrementar el ahorro. 20 ste, como el consumo, es una 18 variable compleja que depende 16 de un nmero considerable de 14 otros factores y circunstancias. 12 En trminos muy generales, 10 depende positivamente del in8 greso y, por ello, todas aquellas 6 condiciones que aceleren el cre4 cimiento subirn el ahorro, el 2 cual, a su vez, es necesario para 0 un mayor crecimiento. Con la 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 recuperacin del crecimiento Pblico Privado Total en los ltimos aos la tasa de ahorro ha subido desde 10,1% Fuente: DANE. Cuentas Nacionales.
% del PIB

en 1999 a 14,7% en 2004 y se espera que llegue a 23,9% en 2019. En segundo lugar, el ahorro pblico es un componente importante del ahorro total de la economa, razn por la cual el control de los gastos corrientes y los mayores recaudos pblicos como parte del ajuste scal debern contribuir a una mayor tasa de ahorro. Pero el ahorro, es tambin funcin de una serie de variables microeconmicas y del funcionamiento de los mercados de valores y nanciero. Adems de contribuir directamente en la generacin de valor agregado, el sector nanciero constituye una pieza clave para generar ahorro y canalizarlo hacia la nanciacin de proyectos de inversin y consumo de los agentes econmicos. El crdito nanciero es la principal fuente de nanciamiento de las empresas colombianas. A lo largo de los ltimos ocho aos, el apalancamiento nanciero represent en promedio 73%5 de los fondos disponibles de las rmas. En forma semejante, el crdito hipotecario representa entre 20% y 25% del valor total de las ventas de vivienda y la cartera de consumo representa casi 8% del gasto en consumo de los hogares. A pesar de que el crdito bancario ha crecido a tasas aceptables, superada la crisis nanciera de nales de los noventa, los niveles de la cartera crediticia son bajos, dado el tamao de la economa. La profundizacin nanciera en Colombia, entendida

2004

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como la proporcin del crdito domstico al sector privado sobre el PIB, se sita en 25%, mientras que en Brasil es 30%, en Bolivia 45% y en Chile 65%. En economas en desarrollo exitosas como Tailandia, China y Malasia, sta es 97%, 120% y 150%, respectivamente. En este sentido, incrementar la profundizacin nanciera debe ser un objetivo primordial dentro de la agenda de crecimiento econmico a futuro, pues la baja difusin del crdito se traduce en un serio obstculo para el desarrollo. Para 2019, se propone elevar el crdito al sector privado de 25% del PIB a mnimo 70%, cifra que es consistente con los requerimientos de nanciacin del sector productivo, del sector hipotecario y de los consumidores. El sector nanciero deber hacer un esfuerzo importante para penetrar en segmentos de mercado que, por su tamao, pueden no contar con garantas sucientes, como las Pymes, las microempresas y la vivienda de inters social. El gobierno colaborar en este objetivo desarrollando un Fondo de Garantas con recursos propios y a travs de un mercado secundario de ttulos valores, y eliminando elementos existentes de represin nanciera, como las inversiones forzosas y el impuesto a las transacciones nancieras. El mercado de capitales est tambin rezagado frente a los pases desarrollados, e incluso frente a los de la regin. El tamao del mercado, medido como el nivel de capitalizacin como porcentaje del PIB, es para el caso colombiano de 11,9%, mientras que el promedio para Amrica Latina es 27,4%, y para los pases con ingreso alto es 83,4%. Adicionalmente, el valor de las transacciones en nuestro mercado tambin es muy bajo, pues las acciones transadas en bolsa apenas representan 0,3% del PIB, cuando en Latinoamrica esta cifra es de 5,4% y en los pases desarrollados de 145,2%. La baja profundizacin del mercado de valores colombiano tambin se reeja en que el mercado bancario prevalece como la principal fuente de recursos externos de las rmas. Del total de fondos destinados a la inversin, slo 1,6% proviene de acciones y 0,3% de bonos. Estos hechos ponen de relieve la necesidad de crear canales de nanciacin alternos para el sector real, como la emisin

de acciones y de bonos de largo plazo e instrumentos estructurados y de cobertura. Para profundizar y fortalecer el mercado de capitales se requiere de un marco legal ms claro y contundente que incentive a las empresas a inscribirse en bolsa, obtener nanciacin acorde con sus estados nancieros y reducir sus costos y mitigar, en esta forma, el temor de los empresarios a compartir la propiedad de sus empresas. Tanto o ms importante, estas medidas estimularan el ahorro interno. Las principales modicaciones al marco regulatorio del mercado de valores deben propender a homogeneizar las normas que rigen los diferentes agentes del mercado, de manera que las reglas de juego sean claras y haya mayor seguridad y mitigacin del riesgo. Asimismo, se deben mejorar las prcticas de gobierno corporativo, buscando la transparencia del mercado y optimizando la calidad y divulgacin de la informacin nanciera de las empresas. Se necesitan tambin herramientas jurdicas que incrementen la proteccin del inversionista. Finalmente, no se puede olvidar que el mercado de valores depende fuertemente del mercado de deuda pblica, pues cerca de 80% de las transacciones totales en el mercado de capitales corresponden a negociaciones de ttulos de tesorera (TES). En este sentido, es de esperar que a medida que se consolide el ajuste scal crecientes recursos estarn disponibles para canalizarse hacia la inversin privada. Por todo lo anterior, en el ao 2019 el grado de capitalizacin burstil deber subir a un nivel de 28% del PIB, al tiempo que el valor de las transacciones en bolsa deber representar un 6% del PIB.
5. DESARROLLO INSTITUCIONAL Y CONDICIONES DE SEGURIDAD

En general, el marco normativo de Colombia, pese a todos los problemas que presenta, es aceptable para la inversin privada tal como se plante en el Captulo I. Teniendo como trasfondo la gran estabilidad poltica que histricamente ha tenido el pas una de las tradiciones electorales ms largas del mundo, el menor nmero de aos bajo dictaduras militares en Amrica Latina en el siglo XX, el menor nmero de constituciones desde 1880 en la regin, Colom-

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


consolidar una estrategia de crecimiento

bia puede preciarse de tener una Constitucin en la cual se deenden los derechos de propiedad; existe la gura de la expropiacin pero con adecuada indemnizacin y no existe una tradicin histrica al respecto. La Carta constitucional autoriza expresamente la participacin privada en la provisin de servicios pblicos domiciliarios y se ha consolidado un marco jurdico para la inversin6. En Colombia existe una fuerte tradicin de separacin de poderes y de jueces elegidos independientemente. Los indicadores de desarrollo institucional como los del Foro Econmico Mundial, los de la Heritage Foundation sobre libertades econmicas o los del Banco Mundial (Kaufmann) basados en encuestas de percepcin con empresarios presentan, en general, una situacin institucional desfavorable en el contexto internacional. Estn basadas ms en consideraciones de corto plazo que tienden a captar la crisis de Colombia de aos anteriores. Lo que estos indicadores no captan es el hecho de que las instituciones se sobrepusieron a la crisis, sin que se pueda negar que subsisten muchos problemas. Las comisiones de regulacin son independientes, el Ejecutivo tiene facultades limitadas para denir tarifas, que se jan con criterios tcnicos tratando no solo de recuperar costos sino de remunerar el capital. Sin embargo, se ha planteado la necesidad de introducir algunos cambios relacionados con las condiciones de remuneraciones de los comisionados, la transparencia y la consulta pblica de algunas decisiones y tambin mayores elementos de control poltico (Captulo VI). Teniendo muchas reas para mejorar, puede armarse que el marco normativo y regulatorio es en general aceptable, siendo el rgimen tributario (por su inestabilidad, impuestos temporales y bases estrechas) el que demanda intervenciones con mayor urgencia. Finalmente, mejorar las condiciones de seguridad fsica es y debe seguir siendo una prioridad en la estrategia de crecimiento, no slo por sus implicaciones sobre la actividad productiva actual, sino por el potencial de negocios y recursos que deja de percibir el pas por cuenta de la actividad criminal. La tasa de homicidios, que en 2004 fue la ms baja en 18 aos, deber continuar cayendo hasta situar-

se en niveles similares a los de pases desarrollados (Captulo V).


6. UNA METODOLOGA PARA DETERMINAR LAS PRIORIDADES DE POLTICAS DE CORTO PLAZO PARA EL CRECIMIENTO

Todas las polticas anteriormente anotadas son necesarias para generar y mantener una tasa de crecimiento alta y sostenida. Lo que no queda claro de ese planteamiento es si hay que implementarlas todas al tiempo o si, en el corto plazo, unas polticas deben tener prioridad sobre otras. Para dilucidar estas preguntas es til anotar la diferencia entre las condiciones necesarias para lograr una irrupcin de crecimiento alto, pero temporal, y aquellas requeridas para transformar esa irrupcin temporal en una tasa alta y sostenida de crecimiento durante un largo perodo. Para determinar qu polticas deberan tener prioridad en el corto plazo, en esta seccin aplicamos un esquema muy prctico de anlisis desarrollado por Hausmann, Rodrik y Velasco7 basados en los diagnsticos e indicadores presentados en el Captulo I y en las condiciones para el crecimiento anteriormente sealadas. En trminos generales, los autores desarrollan un modelo en el cual el crecimiento depende de tres tipos de determinantes: i) los retornos a la acumulacin de capital; ii) la apropiacin de esos retornos por parte del sector privado; y iii) la nanciacin. La idea central de este modelo analtico es encontrar los cuellos de botella de corto plazo para el crecimiento y as poder precisar qu medidas deben tener prioridad sobre otras8. La explicacin es muy sencilla. Como el crecimiento est claramente asociado a la acumulacin de factores de produccin, tasas bajas de crecimiento pueden explicarse, en primer lugar, por la insuciente acumulacin de capital y ahorro. El capital puede ser capital fsico o capital humano. En esa forma, si en una economa se observa una baja tasa de ahorro y bajos niveles de coberturas educativas y de calidad de la educacin, habra motivos para pensar que esas son las causas de una baja tasa de crecimiento. La pregunta que se hacen los autores

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es, entonces, en qu condiciones unas bajas tasas de ahorro y bajos niveles de educacin pueden estar restringiendo el crecimiento? Los autores aducen que si el bajo ahorro y el bajo nivel educativo estn efectivamente restringiendo el crecimiento, los retornos al capital (al ahorro) y al trabajo deberan ser particularmente elevados. En otras palabras, la escasez debera reejarse en los precios que la sociedad debera estar dispuesta a pagar por los factores escasos. Adems, el bajo nivel de ahorro debera reejarse en un elevado endeudamiento externo y en un dcit de cuenta corriente; y tambin en elevadas tasas de inters a depsitos y a tenedores de bonos de la deuda pblica. Si un bajo crecimiento no est asociado a altos precios de los factores, se puede concluir que la tasa de ahorro, el nivel educativo de la fuerza de trabajo o la calidad de la infraestructura no son la causa de este comportamiento. La respuesta, entonces, habra que buscarla en un segundo grupo de determinantes que pueden estar reduciendo los retornos a la inversin privada, aun si los retornos sociales pueden ser potencialmente elevados. Los autores denen estos determinantes como problemas de apropiabilidad por parte del sector privado, los cuales pueden emerger en cuatro grandes reas: i) altos impuestos explcitos o esperados, los cuales reducen los retornos privados y deprimen la inversin; ii) desequilibrios macroeconmicos, porque las cuentas scales o externas insostenibles pueden presagiar la necesidad implcita de mayores impuestos o de expropiacin a travs de inacin, depreciacin de la tasa de cambio, crisis bancaria o incumplimiento de la deuda pblica; iii) precaria denicin y proteccin de los derechos de propiedad, lo cual reduce la inversin por la expectativa de que los inversionistas no podrn apropiarse de los retornos por corrupcin, manipulacin judicial o incertidumbre jurdica, todo lo cual induce a los inversionistas a incurrir en gastos jurdicos y de otra naturaleza, que incrementan los costos de transaccin; y iv) incertidumbre general, ya que los riesgos causados por inestabilidad poltica, criminalidad o violencia pueden generar importantes dudas sobre la permanencia de las reglas de juego durante el perodo de una posible inversin.

Teniendo en cuenta todos los determinantes anteriormente sealados, a continuacin se discuten los considerados como principales cuellos de botella para el problema del crecimiento en Colombia. Conviene anotar que si se sealan primero unos problemas y luego otros, no signica que no se deben implementar determinadas polticas como infraestructura o educacin superior. Por ejemplo, si se dice que el problema de la seguridad fsica fue en aos pasados el principal causante de la desaceleracin de la economa, con ello no se debe interpretar que haya que reducir el presupuesto en educacin y salud y asignarlo a defensa. Para lograr una tasa de crecimiento sostenida es necesario actuar sobre la totalidad de variables que determinan el crecimiento; pero en el corto plazo, para lograr una irrupcin de crecimiento no es necesario ni posible, a veces ni deseable, actuar de forma atomizada sobre todos los determinantes de crecimiento. Con esta aclaracin, y en el marco del modelo analtico planteado, las restricciones al crecimiento en Colombia en los ltimos aos han sido causadas, no necesariamente en el estricto orden, por los siguientes factores: La violencia y la inseguridad. Pese a la dramtica reduccin de los niveles de violencia e inseguridad, los niveles absolutos de homicidio y de secuestro siguen muy elevados a nivel internacional. Si bien la tasa de homicidios baj entre 2002 y 2004 de 65,9 a 44 por 100.000 habitantes, sta contina siendo la ms elevada de Amrica Latina. Trabajos que estimaron directamente los efectos de la violencia sobre el crecimiento sealaron, en el pasado, que la elevacin de la violencia en los aos noventa redujo en dos puntos porcentuales la tasa de crecimiento en Colombia9. Adems de los riesgos reales propiamente dichos, que ciertamente han bajado en Colombia, para efectos de los retornos esperados de una inversin en nuestro pas es igualmente perniciosa la percepcin de inseguridad que se tiene en el exterior por los altsimos niveles de violencia de aos anteriores. Curiosamente, las ms recientes encuestas a empresarios colombianos sobre los efectos de la inseguridad en la inversin y la competitividad, sitan esta variable en un sexto (ANDI) y octavo (FEM) lugar de importancia10.

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El que en este documento se cite la violencia e inseguridad como la principal restriccin para el crecimiento tiene las siguientes explicaciones: en primer lugar, esas encuestas son de percepciones de empresarios que llevan muchos aos operando en Colombia y, por lo tanto, no tienen que tomar la decisin de venir al pas y, adems, estn experimentando el signicativo mejoramiento de las condiciones de seguridad de los ltimos aos. Por eso, este tipo de encuestas no pueden, por denicin, captar las restricciones de la inseguridad y la violencia sobre inversiones incluyendo inversin extranjera que an no se han materializado en nuevas empresas, en nuevos sectores y, tambin, en nuevas regiones del pas. Esas encuestas no pueden captar a empresarios y a empresas que an no han llegado y que el pas requiere con urgencia. Por todas estas razones, un mayor nivel de inversin requiere un consenso sobre el mantenimiento de la poltica de seguridad y en torno a la necesidad de ilustrar a la comunidad internacional sobre los resultados obtenidos en Colombia. Por eso, una de las metas de seguridad para 2019 es reducir la tasa de homicidios a ocho por 100.000 habitantes. La estructura tributaria. Despus de la inseguridad, la estructura tributaria de Colombia es el segundo factor que atenta contra la apropiacin de los retornos para la inversin privada. La estructura tributaria hace parte del problema scal general, pero es importante aislarla porque, aun si el desequilibrio scal se corrigiera de inmediato, el esquema tributario existente sera un elemento importante de desestmulo a la inversin. Adems, las elevadas tarifas, la baja base del impuesto al valor agregado y las altas contribuciones a la seguridad social son un incentivo muy alto para la informalidad de la economa. En realidad el sistema tributario colombiano es el lunar negro de un rgimen regulatorio que, en general, est relativamente bien constituido. Por las razones que se exponen a continuacin, la estructura tributaria es una de las menos ecientes de Amrica Latina. La tasa marginal de renta para las empresas y personas es la ms alta de Amrica Latina,

con 38,5%. Adems de la tarifa, la base sobre la cual se tributa es baja, de forma que una gran proporcin de los recaudos de renta es pagada por muy pocas empresas y personas. Colombia tiene tambin una de las ms bajas bases tributarias de IVA de Amrica Latina, pese a que se increment en los ltimos aos al pasar de 37% a 53% de los bienes y servicios cubiertos. Quizs an ms preocupante, el nmero de tarifas es el ms alto de Amrica Latina. Mientras un pas como Chile tiene una sola tarifa que recae sobre aproximadamente 70% de los bienes y servicios, en Colombia existen diez tarifas que recaen sobre 53% de los bienes y servicios. Las empresas no slo deben pagar impuestos sino contribuciones a la seguridad social, que en el pas son las ms altas de Amrica Latina. En efecto, en Colombia, las contribuciones a la seguridad social como porcentaje del ingreso base de cotizacin ascienden a 26,5% mientras que en Chile son de 20,5%11. Sin embargo, la tarifa porcentual de contribucin al sistema pensional es 15,5% por debajo de pases como Chile, Argentina y Uruguay12. Quiz ms grave que el alto nivel de las tasas de impuestos es su transitoriedad. En Colombia existe en el momento una sobretasa transitoria a la renta; un descuento tributario transitorio a la inversin y, aunque no es un impuesto, uno de los ms importantes componentes del presupuesto las transferencias a las regiones por el SGP es tambin transitorio. Finalmente, otro gran desestmulo a la inversin en Colombia es la impredecibilidad del sistema impositivo, por el nmero de reformas tributarias que se han realizado en los ltimos 15 aos. A partir de 1990 hasta la fecha, teniendo en cuenta las reformas pensionales, se ha introducido una reforma por ao. El bajo nivel de ahorro. Como ya se ha planteado, Colombia tiene un bajo nivel de ahorro que se situ, en 2004, en 14,7% del PIB, aunque superior al de 2002 (11,1%). La pregunta que surge con los bajos niveles de inversin es si estos son,

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en alguna medida, consecuencia del bajo nivel de ahorro o, simplemente, se deben a que, por otras razones como el bajo nivel de apropiacin de los retornos, los colombianos no quieren invertir. En otras palabras, si el ahorro es o no una restriccin a la inversin. Si se observan las tasas de inters, no parecera que el ahorro fuera una restriccin para la recuperacin de la dinmica de la inversin. Esto se puede constatar con el hecho de que las tasas de inters estn en niveles histricamente bajos. En contra de este argumento, sin embargo, subsisten varios elementos. En primer lugar, a lo largo de los aos Colombia ha mantenido dcit en cuenta corriente y ha acumulado una deuda externa considerable como porcentaje del PIB, aunque su dinmica creciente se revirti y la razn de deuda al producto ha bajado en forma importante. Esto quiere decir que Colombia ha recurrido al ahorro externo aun para nanciar bajos niveles de inversin. Si el costo de los recursos es an bajo, esto puede ser explicado precisamente por esos bajos niveles de inversin. En segundo lugar, hemos obtenido recursos externos pero con unos spreads relativamente altos por ejemplo, comparados con un pas de desarrollo relativo parecido, como Per lo que seala que se est pagando un premio al ahorro externo. Es importante, por lo tanto, elevar el ahorro interno para nanciar los mayores niveles de inversin que requerir una economa creciendo a tasas ms elevadas y no depender excesivamente del ahorro externo. En ese sentido la historia de los aos noventa es elocuente. Cuando la tasa de inversin se situ alrededor de 22% del PIB, hacia mediados de esa dcada, las tasas de inters reales subieron a ms de 20%, un claro sntoma de restriccin del ahorro domstico en un momento en que estaba abierto el crdito externo y Colombia tena grado de inversin. Posteriormente, y como es bien conocido, la inversin se mantuvo cerca de 18% del PIB hasta 1997. En 1999, el ahorro externo se cerr por la crisis nanciera internacional, la tasa de inters real subi a 17%, y eso hizo que la in-

versin cayera de 16,4% del PIB en 1998 a 10,9% en 1999. En alguna medida, Colombia an siente los efectos y se recupera de esa crisis. Por todas estas razones, el nivel de ahorro s es una restriccin a la inversin y al crecimiento por lo cual se requieren polticas para incrementar el ahorro domstico, incluyendo la consolidacin del ajuste scal. El desequilibrio scal. El dcit scal se ha reducido considerablemente en particular el del sector pblico consolidado pero an no se puede cantar victoria, como se plantea en la siguiente seccin de este captulo que est dedicado a una agenda de reformas en este frente. Nivel educativo e innovacin. De acuerdo con las pruebas Mincer13, los retornos a la educacin secundaria en Colombia son bajos en relacin con los pases de Amrica Latina. Si dichos retornos fueran de los ms altos del continente, habra motivos para pensar que la educacin secundaria sera una restriccin de corto plazo al crecimiento. Pero los retornos a la educacin superior s se encuentran entre los ms altos de la regin, por lo cual se podra concluir que la oferta de educacin s es una importante restriccin inmediata para un mayor crecimiento. La cobertura de educacin superior en Colombia es baja y la calidad muy variable. Las mejores universidades pblicas y privadas gradan profesionales de excelente calidad, muchos de los cuales gozan de buena demanda en el exterior. Es conocido que varias multinacionales reclutan un buen nmero de su personal directivo en Colombia. Quizs el caso ms llamativo es el de British Petroleum, empresa en la cual el grupo de expatriados colombianos es el ms grande en el mundo, despus de los Estados Unidos y el Reino Unido. Esta demanda externa por talento colombiano es una razn adicional para incrementar la cobertura y la calidad de la educacin superior en Colombia. En el Captulo IV Cerrar las brechas sociales y regionales se proponen polticas e instrumentos especcos para lograr este propsito, como por ejemplo hacer del Icetex una entidad bancaria que otorgue crditos masivos a bajas ta-

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consolidar una estrategia de crecimiento

Grco 3.5. Evolucin del ahorro e inversin (1990-2004)


25

20

% del PIB

15

10

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Inversin

Ahorro

Fuente: Banco de la Repblica.

sas de inters, utilizando instrumentos nancieros como titularizacin de la cartera y con diseos de garantas (a travs del fondo de garantas) a los estudiantes potenciales que no son sujeto de crdito. Otras polticas incluyen mayor exibilidad para pasar de la educacin tcnica a la profesional; mecanismos para reducir la elevada desercin, que hoy es superior a 50%; incentivos para ampliar la educacin superior tcnica o las carreras profesionales prcticas enfocadas a las ciencias14. Tambin ser crucial impulsar la investigacin dentro de las universidades, incentivando convenios con universidades extranjeras y una mayor colaboracin con las empresas. Infraestructura. Como sealan los resultados del ms reciente estudio sobre el estado de la infraestructura en transporte, telecomunicaciones y energa en Colombia que se detallan en el Captulo I, Colombia ha logrado coberturas relativamente ms altas que los pases de la regin en saneamiento bsico, electricidad y telefona; no obstante, reas especialmente sensibles para la actividad productiva, como la densidad de vas pavimentadas, la capacidad para generacin de energa y la penetracin de Internet, presentan deciencias signicativas. Con el n de mejorar el acervo de capital fsico en reas estratgicas, el pas deber ponerse al da en aquellas reas en las cuales su dotacin de infraestructura opera como una limitante al crecimiento, mediante la promocin de la inversin

privada y la focalizacin del gasto pblico en las reas donde la participacin privada no es viable, y mejorando la regulacin de estos sectores. Un ejemplo de las potenciales ganancias que el mejoramiento de la infraestructura puede generar sobre la competitividad del pas es el de la infraestructura de transporte. En un estudio reciente sobre los impactos de la rma del TLC entre Colombia y Estados Unidos, Crdenas y Garca (2004) estiman que si se logra reducir los costos de transporte en 10%, se registrara un incremento adicional de 5% en las exportaciones colombianas a los Estados Unidos. Cumplimiento de contratos, derechos de propiedad y regulacin. Como se vio en el Captulo I, los indicadores de calidad institucional de Colombia son bajos, pese a que hay motivos para pensar que no captan fortalezas estructurales del pas. Pero estos indicadores son los que observan analistas e inversionistas internacionales, razn por la cual hay que hacer esfuerzos para mejorarlos. La proteccin a los derechos econmicos de inversionistas nacionales y extranjeros cuenta con respaldo constitucional, pero es necesario avanzar en la estabilidad de la regulacin y en el establecimiento de mecanismos expeditos de solucin de conictos (ver Captulos V y VI).
7. A MANERA DE RESUMEN: CINCO CRITERIOS PARA EL CRECIMIENTO

Con base en la discusin anterior y para concluir esta seccin es muy til precisar algunos criterios metodolgicos sobre el crecimiento, para tener conciencia de los alcances y limitaciones de una estrategia como la planteada. Para comenzar, es til enfatizar en dos conceptos: crecimiento sostenible e irrupciones de crecimiento. Un crecimiento sostenible alto consiste, por ejemplo, en mantener una tasa de crecimiento de 8% durante 20 aos. Por el contrario, una irrupcin de crecimiento puede consistir en crecer dos o tres aos 8%, pero luego retornar a tasas bajas de 2% o 3%. Con esto en mente, entonces, un primer criterio seala que, para crecer a tasas altas y sostenidas, un pas como Colombia debe realizar y persistir a lo

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largo del tiempo en varias polticas y acciones, tales como incrementar la tasa de inversin a 25% del PIB; por el lado de la demanda, manteniendo un dinamismo alto de las exportaciones, adems de la inversin privada; por el lado de la oferta, priorizando el crecimiento con base en sectores con claras ventajas comparativas y extendiendo la cobertura y la calidad de la educacin. Para nanciar los crecientes niveles de inversin, incrementando el ahorro interno, continuando con el ajuste scal; consolidando las condiciones para atraer ahorro externo en la forma de inversin extranjera directa; consolidando la seguridad legal y fsica, entre otras medidas. El primer punto por enfatizar, entonces, es que no hay ni habr una solucin nica mgica para crecer a tasas altas y sostenidas. Esto quiere decir que la solucin al problema del crecimiento sostenido es compleja y requiere la persistencia de una amplia gama de polticas. Se puede, por ejemplo, incrementar el ahorro interno, construir la infraestructura adecuada, pero si no existe seguridad fsica ser imposible crecer sostenidamente. Pero si bien es necesario persistir en una amplia gama de polticas para lograr crecimiento sostenido, un segundo criterio seala que se puede comenzar a crecer y mantener ese crecimiento durante algn tiempo sin tener inicialmente todas las condiciones listas. Pero si no se logran todas esas condiciones posteriormente, el crecimiento no podr mantenerse en el tiempo: no ser sostenido. Este criterio es importante porque implica que para comenzar a crecer a tasas ms elevadas no es necesario tener listas todas las condiciones del crecimiento sostenido. Ms an, si fuese necesario tener todas las condiciones listas, un pas como Colombia no podra entrar en una fase de crecimiento acelerado: las limitaciones scales, por ejemplo, impediran tener la infraestructura adecuada en el corto plazo. Es decir, existiendo algunas de las condiciones, la estrategia de crecimiento puede dar tiempo para consolidar las otras. Para dar un ejemplo aprendiendo de las experiencias de los gigantes asiticos, es muy bien conocido que China construye hoy en da proyectos de infraestructura muy grandes, despus de crecer durante 25 aos a un promedio anual del 9%. Esa

infraestructura no estaba lista en 1980 cuando entr en una fase de crecimiento acelerado. Pero esta nueva infraestructura, a su vez, propiciar el mantenimiento de esas elevadas tasas durante mucho tiempo ms. Un tercer criterio asociado al anterior es que hay dinmicas virtuosas de crecimiento en las cuales la consolidacin de unas condiciones y la persistencia de las polticas propician la consolidacin de otras condiciones y polticas favorables para el crecimiento acelerado. Por ejemplo, si en una economa en determinado momento no existan las condiciones de seguridad fsica y de crecimiento sobre la base de sectores con ventajas comparativas, consolidar la seguridad y propiciar el crecimiento de sectores agrcolas de tardo rendimiento para las exportaciones puede acelerar la tasa de crecimiento y del ingreso, lo que, a su vez, propicia el crecimiento de la tasa de ahorro, al tiempo que puede ayudar a reducir el dcit scal. El mayor ahorro ayudar a nanciar un mayor nivel de inversin y, al incrementar la conanza y la seguridad, el producto por unidad de capital y de trabajo puede subir, todo lo cual generar crecimiento an mayor. En este sentido, la transicin a una senda de crecimiento acelerado no es necesariamente gradual ni predecible. Dicha transicin no es lineal y un corolario de este criterio es que el crecimiento pasado no es un buen predictor del crecimiento de mediano y de largo plazo. A partir de un perodo de bajo crecimiento, puede irrumpir otro de crecimiento alto y sostenido. El pasado slo puede ser un predictor del crecimiento de muy corto plazo. En forma simtrica, as como hay dinmicas virtuosas de crecimiento, tambin las hay viciosas, en las que el estancamiento y aun el crecimiento negativo pueden ser la norma. Un cuarto criterio seala que el crecimiento econmico es posible en cualquier sociedad, como en Colombia, siempre y cuando adopte las condiciones necesarias para materializarlo. Es falsa la nocin de que hay factores culturales, geogrcos, climticos, tnicos o religiosos que predisponen a que unos pueblos crezcan y otros se estanquen o decaigan. No son pocos los analistas que han argumentado que el crecimiento de China se basa en una cultura que se remonta a una historia de dos milenios. Nada

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adecuar la estructura scal

ms falso. El crecimiento acelerado de China es muy reciente analizado en una perspectiva de largo plazo y, si bien China tuvo perodos de gloria imperial, tambin los ha tenido de profundo estancamiento, como el de nales de los cincuenta y comienzos de los sesenta, cuando una hambruna mat a 30 millones de personas. En los aos cincuenta, la mayora de los analistas occidentales prevean un futuro desolador para Hong Kong y pases como China o Corea del Sur. El corolario de este criterio es que Colombia s puede entrar en una fase acelerada de crecimiento. Si sociedades que fueron extremadamente pobres y atrasadas como China, Corea del Sur y Hong Kong despus de la Segunda Guerra Mundial lo han podido hacer; y si sociedades ms cercanas a nosotros, como Chile o Costa Rica, tambin lo han podido hacer, no existen razones estructurales que impidan que Colombia pueda crecer a tasas de 6% anual en forma sostenida. El mensaje contundente de este documento, entonces, es que Colombia s puede crecer a tasas altas y sostenidas. Basados en los criterios anteriores, un quinto y ltimo criterio seala que se requiere un consenso

mnimo sobre metas de crecimiento y de otros objetivos sociales e institucionales y polticas para lograrlo. Ese consenso se ha logrado en otros pases y sociedades y no existen razones para pensar que no es posible lograrlo en Colombia. En los pases asiticos, como China y Corea del Sur, existen planes de crecimiento a largo plazo; en pases europeos como Espaa, con el pacto de la Moncloa, se lograron en el pasado acuerdos para hacer viable la economa; y en pases ms cercanos a Colombia, como en Chile, existe un consenso fundamental entre los partidos polticos y sectores sociales sobre el modelo de crecimiento, incluyendo un acuerdo de que los equilibrios macroeconmicos deben ser mantenidos a cualquier costo. Por supuesto que consenso no es lo mismo que unanimidad. Un consenso no es fcil de lograr y requiere muchas condiciones, tiempo y esfuerzo para alcanzarlo. Pero un punto de partida debe ser una amplia discusin en torno a una propuesta de trabajo concreta. Este documento junto a otros que aporten los partidos y movimientos polticos, los sectores sociales, la academia, los gremios puede ser ese punto de partida.

ADECUAR LA ESTRUCTURA FISCAL


Si bien el pas ha avanzado de manera signicativa en la agenda de reformas sobre la estructura del sistema tributario, falta un camino por recorrer para lograr un sistema impositivo ms estable, simplicado y predecible para promover el crecimiento econmico. En los prximos aos se deber redisear progresivamente este sistema, de acuerdo con un portafolio de opciones que incluye modicaciones al rgimen pensional, a los impuestos nacionales y territoriales, al rgimen de transferencias y a las rentas parascales.
1. RGIMEN PENSIONAL

Como se seal en el Captulo I, el pasivo pensional continuar siendo uno de los problemas s-

cales ms serios durante muchos aos. A pesar de la aprobacin reciente del acto legislativo que reforma el sistema, ese pasivo contina en niveles de 160% del PIB y llegar a su pico entre 2014 y 2022. Entre las medidas por considerar para hacer sostenible el sistema de pensiones debern tenerse en cuenta las siguientes: Gravmenes a pensiones. Esta medida, adems de generar nuevos ingresos, tiene efectos deseables sobre su redistribucin; y al eliminar exenciones tiene impacto sobre la eciencia y equidad del sistema tributario. Ajuste en los requisitos para obtener derechos de pensin. Se podr considerar una vez ms el au-

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mento en la edad para tener derecho a una pensin con el n de equilibrar los pagos con los benecios que potencialmente recibirn los cotizantes y, por esta va, mejorar la sostenibilidad del sistema. Profundizacin de la solidaridad del sistema. Actualmente el Fondo de Solidaridad Pensional atiende con un subsidio de 50% del salario mnimo a los ancianos, indigentes, viudas, madres cabeza de familia, incapacitados y desplazados, como un mecanismo de equidad en el sistema. Dado que slo 25% de la poblacin en edad de trabajar cotiza al sistema, los recursos son escasos y la cobertura es muy limitada. Se requiere, entonces, aumentar los recaudos y llegar a un mayor nmero de personas; y que los subsidios se focalicen en la poblacin ms vulnerable; por ejemplo, mediante aportes-bonos a aquellas personas de Sisben I y II que tengan cotizadas ms de mil semanas. Adaptar el sistema a la estructura laboral. Con el n de aumentar el nmero de cotizantes ser necesario adecuar las condiciones de acceso de los trabajadores al sistema pensional, de acuerdo con las caractersticas del mercado laboral. Al mismo tiempo, debern generarse incentivos para su permanencia dentro del sistema.
2. IMPUESTOS NACIONALES

Los anlisis que comparan la estructura tributaria de diferentes pases ponen de maniesto la complejidad e inestabilidad del esquema colombiano y la estrechez de su base. A continuacin se proponen cuatro ajustes para mejorar la eciencia en el sistema impositivo: Ajustes al Impuesto al Valor Agregado (IVA). Deber considerarse una ampliacin de la base y una disminucin del nmero de tarifas aplicables. La ampliacin de la base deber hacerse efectiva mediante la eliminacin de exenciones y la gravacin de bienes y servicios que hoy no lo estn. Si se llegan a gravar los servicios pblicos, bienes de consumo bsico o alquiler de vivienda, se podra compensar a las familias de Sisben I y II con un subsidio equivalente al IVA en estos servi-

cios esenciales. En segundo lugar, debe reducirse el nmero de tarifas a dos o tres en los primeros aos y gradualmente llegar a una sola tarifa, en concordancia con las tendencias internacionales. Ajustes al impuesto de renta. Deben reducirse las tarifas aplicadas a empresas a un nivel alrededor de 30%, que es cercano al promedio de algunos pases latinoamericanos en la actualidad. Igualmente es necesario ir marchitando los benecios tributarios de regiones y sectores especcos. Esto facilitar la administracin del sistema tributario y eliminar las distorsiones en el funcionamiento de los mercados y en el uso de los recursos productivos. Asimismo, debern ajustarse gradualmente las bases y estructura del impuesto a la renta de personas naturales, para aumentar la participacin del recaudo de personas naturales de 7% a 25% del recaudo total. Finalmente, es indispensable eliminar gradualmente los benecios tributarios exceptuando aquellos orientados a promover el desarrollo de ciencia y tecnologa, con el n de hacer ms eciente y neutral el sistema tributario. Los subsidios que sean estrictamente necesarios y justicados para promover alguna actividad o apoyar algn sector especco deben presupuestarse en forma transparente15. Ajuste a los impuestos de hidrocarburos. En comparacin con pases como Per, Chile, Argentina y Uruguay, en los cuales el recaudo de estos impuestos est entre 1,2% y 1,85% del PIB, Colombia tiene uno de los recaudos ms bajos por este concepto, 0,75 del PIB16. Se propone hacer las modicaciones para elevar el recaudo al menos a 1% del PIB, que equivale al promedio latinoamericano. Ajustes a la estructura de impuestos al comercio exterior. Si bien la denicin de aranceles hace parte de la poltica de integracin comercial y de los acuerdos internacionales, deber evolucionarse hacia estructuras de gravmenes arancelarios menos dispersas.
3. IMPUESTOS TERRITORIALES

Como se tratar con ms detalle en el Captulo VI, una de las premisas de la profundizacin de la descentralizacin es la generacin de recursos pro-

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adecuar la estructura scal

pios y su eciente administracin por los entes territoriales. A continuacin se proponen lineamientos que apuntan en esta direccin: Actualizacin y conservacin de los catastros. Una de las principales fuentes de ingresos para las administraciones locales son los impuestos prediales. Se deber continuar con el proceso de actualizacin del valor de los inmuebles, de forma que se conserve una correspondencia entre el pago del impuesto y el valor comercial. Esto requerir mejorar los sistemas de informacin, invertir en la actualizacin de los registros catastrales y realizar cruces de informacin con las ocinas que expiden licencias de construccin para ampliaciones o modicaciones. Generalizacin del procedimiento de autoavalo. Como un mecanismo complementario a la actualizacin del catastro, deber impulsarse el autoavalo como una forma de corregir a bajos costos el rezago de las bases del impuesto. Elevacin del rango mnimo del impuesto predial. Con el n de elevar el recaudo y teniendo en cuenta que la tarifa del impuesto que se aplica corresponde en la mayora de los casos al nivel inferior del rango cerca del 4 por mil en promedio- debe incrementarse sta a niveles cercanos al 10 por mil. Eliminacin de exenciones para las zonas rurales. Adems de elevar los recaudos, debe mejorarse la eciencia en el uso del suelo y suspender exenciones para mejorar los niveles de productividad. Adopcin de un estatuto tributario nico para entes territoriales. Ante la carencia de una legislacin nica, los entes territoriales adaptan de forma heterognea procedimientos o adoptan reglas que aplica la Nacin, lo que resulta inadecuado ya que aquellos responden a contextos e impuestos diferentes, generando as ineciencias en la exigencia de los tributos y la resolucin de conictos. Mayor gestin en el cobro de la cartera morosa. En la actualidad la cartera de los entes territoriales asciende a $500.000 millones. Es necesario implementar mecanismos para hacer exigibles los compromisos, bien sea por va sancionatoria o mediante esquemas de nanciamiento.

Unicacin de los regmenes y declaraciones de pago en los impuestos departamentales. Para simplicar la administracin de los impuestos locales y mejorar la eciencia del sistema tributario, deben estandarizarse los esquemas tributarios y los instrumentos que se emplean para interactuar con los ciudadanos.
4. RENTAS PARAFISCALES

Es necesario crear una comisin de alto nivel para que estudie y proponga modicaciones a la proporcin de aportes parascales en salud y pensiones entre empleadores y trabajadores con el objeto de promover la generacin de empleo formal, dar igual tratamiento a trabajadores independientes y asalariados, corregir distorsiones en la contratacin y evitar que aquellos trabajadores que podran estar en el rgimen contributivo estn amparados por el subsidiado. En ningn caso la solucin propuesta deber hacerse a costa de los programas sociales nanciados con las rentas parascales.
5. RGIMEN DE TRANSFERENCIAS

Como se ver en el Captulo VI, el modelo de transferencias territoriales presenta dos problemas que requieren reformas estructurales. En primer lugar, dado que los montos de las transferencias a los municipios y departamentos son relativamente jos, la asignacin de recursos no es ptima y los entes territoriales no tienen incentivos para ejecutar el gasto de forma eciente. Adems de esto, la Nacin contina destinando recursos para nanciar inversiones que legalmente son de carcter territorial. En segundo lugar, de acuerdo con la normatividad actual, a partir de 2009, y similar al mecanismo empleado hasta 2001, la regla de transferencias se indexar al crecimiento de los ingresos corrientes, lo que generar aumentos de gasto insostenibles. Por esta razn, es necesario ajustar la normatividad para considerar posibilidades tales como indexar las transferencias al ndice de Precios al Consumidor, de tal forma que se mantenga el poder adquisitivo de los recursos para las regiones, al tiempo que se asegura la sostenibilidad de estos pagos para la Nacin.

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DESARROLLAR UN MODELO EMPRESARIAL COMPETITIVO


En el marco de la estrategia de desarrollo planteada para 2019, el pas debe encaminarse hacia un mejor uso de su potencial productivo. Esto implicar explotar los mercados que se ampliarn con la mayor internacionalizacin; expandir el mercado domstico, incorporando la poblacin excluida por sus bajos ingresos a la demanda de bienes y servicios y a la oferta de factores productivos, especialmente trabajo; y fortalecer la capacidad del sector productivo, para adaptarlo a las cambiantes condiciones internas y externas. En ltimas, disponer de capacidad competitiva para que Colombia sea exitosa en el mercado local y en los mercados internacionales. La capacidad competitiva del pas depende de la competitividad de sus empresas y de las cadenas productivas que ellas conforman. Para que el aparato productivo logre aprovechar las ventajas comparativas y crear ventajas competitivas e insertarse con xito en los mercados internacionales, se requiere adecuar las condiciones del entorno. La conuencia de acciones del Estado y del sector privado permitir trabajar en esa va. Es necesario, entonces, que el Estado formule y ejecute polticas de tipo transversal que dibujen las condiciones de entorno de la actividad empresarial, sin relegar aquellas que permitan tener impacto directo sobre las empresas. Los trabajadores y empresarios debern dirigir sus recursos y esfuerzos hacia aquellas reas en las que efectivamente se puedan consolidar ventajas competitivas. As, sectores capaces de garantizar su sostenibilidad, generar valor agregado, ofrecer externalidades positivas y producir efectos multiplicadores, debern fortalecerse, convirtindose en una importante base para el crecimiento de la economa. Sin pretender suplantar o predecir de antemano la seleccin que surgira del mercado, es posible citar algunos casos dentro de las potencialidades del pas, dadas sus caractersticas de localizacin, clima, paisaje y biodiversidad. Es el caso del turismo, la biotecnologa y la prestacin de servicios de salud que como ya se ha visto en ciertos sectores para algunos pases podran eventualmente convertirse en propulsores de la economa (Recuadro 3.1).

Recuadro 3.1. Ejemplo de tres sectores potenciales

Turismo
Colombia posee una gran diversidad turstica. De acuerdo con el Ministerio de Cultura, han sido establecidas como patrimonios de Colombia 1.128 localidades del pas, repartidas en 294 municipios y 30 departamentos. Adems, Colombia cuenta con ventajas comparativas que le permiten ofrecer gran variedad de destinos tursticos: ecoturismo; turismo rural y agrario; turismo histrico y cultural; turismo de negocios; de aventura y de sol y playa. A pesar de los avances presentados en los ltimos aos, es evidente que las ventajas comparativas no son sucientes para competir con xito en los mercados internacionales. Para lograr un adecuado desarrollo del sector se requiere construir, sobre la base de las ventajas comparativas con que cuenta el pas, ventajas competitivas. Esto llevar al pas a adoptar estrategias de desarrollo para la actividad turstica, mediante la potencializacin de sus ventajas competitivas, el posicionamiento de la marca pas y la generacin de condiciones de infraestructura adecuada para su desarrollo.

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


desarrollar un modelo empresarial competitivo

Salud
Colombia es ya potencia regional en la exportacin de servicios de salud en reas como oftalmologa, trasplantes, fertilidad, ciruga plstica y odontologa, entre otras. La exportacin de servicios de salud en Colombia ha sido favorecida principalmente por la oferta de servicios de alta calidad, la creciente disponibilidad para la prctica de procedimientos muy complejos en importantes clnicas y hospitales del pas y el relativo buen desempeo del sistema de salud del pas (reconocido por la Organizacin Mundial de la Salud en su reporte anual de 2000, en el que el pas se ubic en la primera posicin dentro de los pases de Amrica Latina y en la 22 a nivel mundial17). Estos servicios de salud se han enfocado principalmente al desarrollo de programas que, adems del tratamiento mdico requerido, ofrecen a pacientes y acompaantes las condiciones ideales para su estada en el pas. Centros mdicos, hoteles y agencias de viajes han unido esfuerzos para dotar a los usuarios de alternativas en cuanto a conexiones areas y planes tursticos, en lo que ms ampliamente se conoce como turismo de salud. Los precios competitivos y los altos estndares de calidad son el principal atractivo para quienes deciden contratar servicios mdicos en el pas. Para usuarios provenientes de Estados Unidos o Europa, el costo de una intervencin quirrgica (incluyendo gastos de desplazamiento y estada) resulta muy inferior al que deben asumir en sus pases de origen. No slo se trata de un ahorro considerable; al optar por los paquetes ofrecidos en el pas, los pacientes tienen la posibilidad de acceder a los diferentes destinos tursticos nacionales. En este sentido, Colombia cuenta con el potencial para convertir la prestacin de servicios de salud en un sector lder para la economa.

Biotecnologa
La biotecnologa moderna representa un potencial para Colombia: el pas cuenta con una gran biodiversidad natural, ha desarrollado capacidades en algunas reas de investigacin y desarrollo y cuenta con experiencia empresarial en la produccin y comercializacin de bienes y servicios. La condicin de pas megadiverso que tiene Colombia le ofrece una ventaja comparativa y una base importante para el desarrollo biotecnolgico. De acuerdo con datos del Instituto Alexander von Humboldt, el pas alberga cerca de 14% de las especies de plantas y animales conocidas en el mundo en tan slo 0,7% de la supercie continental. Esta biodiversidad representa una riqueza en recursos genticos, cuyo aprovechamiento es la base para generar innovaciones que signiquen cambios en el bienestar de la sociedad y el medio ambiente. Asimismo, la capacidad y calidad cientca y tecnolgica para la generacin y aplicacin de nuevos conocimientos en biotecnologa es sobresaliente en los sectores agrcola y pecuario. Los grupos de investigacin con que cuenta el pas se destacan en el contexto latinoamericano en temas de salud humana y medio ambiente18. La calidad cientca colombiana en reas como microbiologa, biologa molecular y gentica es muy alta, el ndice de citaciones por artculo cientco en el escalafn del Institute for Scientic Information entre 1993 y 2003 muestra que Colombia tiene un mayor factor de impacto que pases como Argentina y Mxico. A nivel empresarial se han desarrollado experiencias pioneras en micropropagacin, embriognesis somtica y caracterizacin molecular de ores, frutales y forestales, desarrollo de biomateriales, biopesticidas y biofertilizantes, kits diagnsticos, alimentos (tecnologa levadurera), materias primas (cido ctrico, citrato de sodio y citrato de calcio, cido actico, acetato de etilo, entre otras) y vacunas para salud humana y animal, que demuestran el potencial del uso de la biotecnologa.

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1. SITUACIN ACTUAL19

El sector productivo nacional sufri un intenso proceso de transformacin en el perodo 1977-2003. Las actividades de transformacin productiva agrcolas, mineras e industriales perdieron participacin en la generacin global de riqueza, al tiempo que las de servicios se incrementaron. Este cambio en la estructura fue el resultado de los ritmos dismiles de la tendencia sectorial de crecimiento en la economa colombiana. En la ltima dcada, la industria creci en promedio a un dbil ritmo de 1,79% anual, el sector agropecuario lo hizo en 1,18% y los servicios

comunales y personales lo hicieron en 4,14%, esto ltimo en gran medida como resultado de la expansin del gasto pblico en el perodo 1995-1997. A este bajo crecimiento del sector industrial se suma un marcado retroceso de la productividad de los factores. Como se vio en el Captulo I, la productividad multifactorial decreci en los noventa, mientras la productividad en pases como Finlandia, Estados Unidos y Chile creci 1,9%, 0,1% y 1,3%, respectivamente20. La productividad laboral en el pas muestra una situacin preocupante. Segn el Banco Interameri-

Cuadro 3.2. Participacin por ramas de actividad econmica en el Producto Interno Bruto (1977-2004)(1)
Ramas de actividad econmica Agropecuaria, silvicultura, caza y pesca Agropecuaria Silvicultura Pesca y caza Explotacin de minas y canteras Minera Electricidad, gas y agua Electricidad, gas y agua Industria manufacturera Construccin Construccin y obras pblicas Comercio, reparacin, restaurantes y hoteles Comercio Restaurantes y hoteles Transporte, almacenamiento y comunicaciones Transporte y almacenamiento Comunicaciones Establecimientos nancieros, seguros, inmuebles y servicios a las empresas Bancos, seguros y servicios a empresas Alquileres de vivienda Servicios sociales, comunales y personales Servicios personales (excepto restaurantes y hoteles) Servicios del gobierno Servicios domsticos (1) Las cifras de los aos 2003 y 2004 son provisionales. Fuente: DANE-Clculos DNP-DDE. 1977 23,3 22,4 0,5 0,5 1,3 1,3 0,9 0,9 22,5 3,6 3,6 13,2 10,4 2,8 8,9 7,9 1,0 13,9 6,8 7,0 12,6 4,5 7,4 0,7 1988 21,3 20,5 0,4 0,4 4,2 4,2 1,1 1,1 21,0 4,0 4,0 11,9 9,4 2,4 8,7 7,1 1,6 14,5 7,6 6,9 13,4 4,0 8,8 0,6 2002 12,3 11,8 0,1 0,4 5,0 5,0 4,3 4,3 14,4 4,1 4,1 10,7 8,6 2,1 8,0 5,1 2,9 15,1 7,3 7,8 21,9 6,5 15,0 0,4 2003 12,2 11,7 0,1 0,4 6,3 6,3 4,6 4,6 14,5 4,3 4,3 10,9 8,8 2,1 7,6 4,9 2,7 14,9 7,6 7,3 20,2 6,1 14,3 0,4 2004 11,5 11,0 0,1 0,3 6,6 6,6 4,5 4,5 14,4 5,1 5,1 10,9 8,9 2,0 7,2 4,7 2,5 14,5 7,7 6,8 20,5 5,8 14,3 0,4

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desarrollar un modelo empresarial competitivo

cano de Desarrollo, Colombia ocup el puesto 40 entre 47 pases en trminos de productividad laboral21. Este bajo desempeo se ha explicado por las siguientes razones: i) bajos niveles de escolaridad; ii) sistemas de capacitacin de baja efectividad; iii) deciencias en las relaciones laborales; y iv) inexistencia de compensaciones para trabajadores que quedan sin trabajo o deben cambiar de ocupacin debido a procesos de innovacin. Asimismo, la adopcin de nuevas tecnologas por el sector productivo ha sido lenta, lo que ha afectado negativamente la productividad del capital. Esto es el resultado de un dbil proceso de internacionalizacin de la economa, de la falta de encadenamientos productivos, de la escasa inversin privada en ciencia, tecnologa e innovacin y de un bajo nivel de inversin extranjera directa, entre otros factores. Por su parte, las fuentes de nanciamiento han sido limitadas para una porcin importante del aparato productivo. ste, sin importar el tamao de las empresas, obtiene recursos de nanciamiento de las fuentes estructuralmente ms caras y restringidas (el crdito bancario y el crdito de proveedores) y slo en una proporcin muy baja acude al mercado de valores (Grco 3.6). Durante los ltimos aos (1994-2004) la profundizacin nanciera en Colombia fue en pro-

medio 38,5%, muy por debajo de otros pases22, lo que muestra la menor disponibilidad de recursos de nanciamiento en el contexto internacional. Mientras la tendencia a obtener recursos en los mercados burstiles es creciente en la mayora de pases del mundo, en Colombia esta prctica contina siendo una fuente secundaria. A pesar de su expansin, los fondos administrados23 no han contribuido en la forma esperada al desarrollo del mercado de capitales, debido en buena parte al desarrollo paralelo del mercado de deuda pblica que ha absorbido sus recursos. En contra de un mayor uso de esta fuente de recursos de capital, se erigen desde barreras culturales relacionadas con el temor a compartir el control de los negocios hasta el hecho de no contar con condiciones mnimas de manejo corporativo para inscribirse en la bolsa, pasando por los costos en trminos tributarios y administrativos que implica el ingreso a este mercado. Igual de relevante para el desarrollo empresarial del pas es el entorno institucional. Las rigideces e inestabilidades coyunturales que lo caracterizan dicultan el aprovechamiento de las ventajas comparativas y la creacin de ventajas competitivas. Al respecto, debe decirse que el Estado colombiano ha realizado esfuerzos directos para fomentar el desarrollo empresarial, utilizando instrumentos nancieros y no Grco 3.6. Estructura de nanciacin de las empresas nancieros, y ajustando sus polticas de regulacin y control. En ese senBonos tido, despus de la Constitucin de Leasing 1991, el gobierno ha hecho un esfuerzo de cambio institucional para Acciones reducir su participacin en la ecoCrdito externo noma como operador, ejecutor y prestador de servicios, y concentrar Reinversin utilidades su intervencin en la actividad empresarial por medio de la regulacin Otros y la supervisin (Captulo VI)24. Crd. Bancario Asimismo, se han hecho ingentes interno 0 5 10 15 20 25 30 35 40 esfuerzos en materia de simplica2000 1995 cin de trmites y reduccin de los costos asociados a ellos (Captulo (1) Proveedores, mercado extrabancario, otros rubros del patrimonio, etc. I)25. Sin embargo, falta mucho por Fuente: Encuesta de Opinin Empresarial - Fedesarrollo.
(1)

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sector productivo en los mercados internacionales es mucho ms que vender en esos mercados, signica 43,5 Proteccin 70,4 al inversionista desarrollar las capacidades pblicas Costo de hacer y privadas para adaptarse a ellos, 43,5 cumplir una deuda 47,4 para aprovechar y crear oportuniCosto de registrar 47,8 dades, para buscar nuevos mercados una propiedad 34,8 y para prever e incluso anticiparse a ndice de rigidez 60,9 los cambios. 65,2 laboral La internacionalizacin, as enDas para abrir 34,8 52,6 una empresa tendida, no excluye el reconocimiento del mercado domstico ni el N. de trmites para 73,9 abrir una empresa 91,9 de nuestros socios naturales, como 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% fuentes importantes de demanda En total de pases En hemis. occidental de bienes y servicios y de oferta de factores productivos. Colombia an Fuente: Banco Mundial. Doing Business in 2005. no conquista el territorio nacional, parte de ste no est integrada al proceso colectivo de produccin y crecimiento, de recorrer: el pas presenta importantes rezagos en el hecho, la poblacin con menores ingresos no cuenta contexto internacional; pero no sobra decir que ha con las capacidades para aportar a dicho proceso: logrado avances signicativos en los ltimos aos; un esfuerzo en este sentido equivaldra a duplicar el muestra de ello es que el Banco Mundial calic tamao actual del mercado interno. recientemente a Colombia como el segundo pas El logro de un sector productivo competitivo se del mundo en introducir reformas tendientes a regir por un conjunto de principios muy simples: mejorar el entorno para hacer negocios (Captulo La insercin en los mercados internacionales es I). una realidad que se impone y se basa en el apro2. VISIN Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES vechamiento de las ventajas comparativas y la creacin de ventajas competitivas. En 2019 Colombia habr logrado consolidar un La internacionalizacin no excluye el desarrollo sector productivo capaz de aprovechar sus ventajas del mercado interno. comparativas y generar ventajas competitivas y, de La creacin de ventajas competitivas y el aproveesta manera, ser un pas competitivo en los mercachamiento de las ventajas comparativas son fundos internacionales. cin de la capacidad de las empresas de innovar y generar valor agregado. Como se enfatiz en el Captulo II, la internacio La capacidad competitiva de las empresas depennalizacin es una necesidad. La economa mundial de de s mismas y de la accin del Estado. est cada vez ms integrada, tienden a eliminarse las El Estado debe crear las condiciones de entorno trabas al comercio internacional y al movimiento de econmico, social y normativo, que faciliten el capitales y la proteccin arancelaria o cualitativa ya aprovechamiento ptimo de las ventajas compeno es garanta para desarrollar las economas naciotitivas. nales hacia adentro. Los mercados ampliados obli El Estado puede generar incentivos y apoyos digan a las empresas a ser innovadoras, a aprovechar rectos a sectores con potenciales ventajas compelas ventajas comparativas y, junto a la accin del Estitivas cuando sea necesario; pero siempre acotatado, a crear, a partir de aquellas, ventajas competitivas dinmicas. As, la consolidacin competitiva del dos en el tiempo.
Grco 3.7. Porcentaje de pases en mejor situacin que Colombia

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desarrollar un modelo empresarial competitivo

En este contexto, el Estado se ocupar de crear una institucionalidad favorable, de regular de manera transparente y de crear condiciones de entorno propicias para el desarrollo empresarial. Slo intervendr en los mercados cuando stos, por s solos, no corrijan sus imperfecciones.
3. METAS Y ACCIONES REQUERIDAS

Slo bajo un marco institucional como ste, las metas que se plantean a continuacin tendrn un impacto efectivo: Meta 1: Incrementar la inversin y las exportaciones En 2019, la participacin de las exportaciones no tradicionales y de la inversin extranjera en el PIB habr aumentado considerablemente. Esto implicar otorgar estabilidad jurdica a los inversionistas; implementar incentivos claros, atractivos y estables en un horizonte temporal denido y conocido con anterioridad; y facilitar la actividad empresarial mediante la agilizacin y racionalizacin de trmites y la reduccin de los costos asociados a stos. Por ltimo, deber desarrollarse una agenda estratgica de integracin econmica. En 2019, la participacin de las exportaciones no tradicionales en el PIB se habr duplicado y el acervo de inversin extranjera ser equivalente a 30% del PIB (Tabla 3.4). Para ello ser necesario: Asegurar la estabilidad jurdica para los inversionistas: establecer reglas de juego perdurables en el tiempo que permita a los inversionistas conocer el marco en el cual operan. Esto se lograr con contratos de estabilidad jurdica gobierno-inversionista26, dentro del marco de la ley aprobada por el Congreso en la legislatura 2004-2005, con la suscripcin de acuerdos de libre comercio con diferentes pases y a travs de la estabilidad en los asuntos tributarios.

Consolidar un sector productivo insertado exitosamente en los mercados internacionales requerir, como condicin indispensable, un entorno macroeconmico estable, la garanta del imperio de la ley, la seguridad de todos los ciudadanos y el respeto de la propiedad y de los derechos del consumidor. Como se enfatiza en el Captulo VI, el Estado debe garantizar transformaciones en materia institucional, para lo cual ser indispensable: Incorporar seales de eciencia econmica cuando existan monopolios naturales. Eliminar los obstculos que impidan la competencia. Contrarrestar los efectos de externalidades negativas e incentivar las positivas. Contrarrestar los efectos negativos de las asimetras de informacin. Estimular la inversin de los particulares en aquellas actividades que puedan ser desarrolladas por el sector privado. Minimizar los riesgos de pasivos contingentes o asegurar su provisin.

Tabla 3.4. Meta 1. Incrementar la inversin y las exportaciones


Meta Incrementar la inversin y las exportaciones. Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019 Porcentaje de participacin de las exportaciones totales en el PIB: 25%.

Porcentaje de participacin Porcentaje de participacin de de las exportaciones totales las exportaciones totales en el PIB: 20%. en el PIB: 17%.

Porcentaje de participacin Porcentaje de participacin de la IED (acervo) en el PIB: de la IED (acervo) en el PIB: 22,8. 25%.

Porcentaje de participacin de la IED (acervo) en el PIB: 30%.

Fuente: Lnea base: DIAN-DANE y Banco de la Repblica. Clculos DNP-DDE.

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Lograda la estabilidad macroeconmica, el ajuste en las cuentas scales y racionalizado el sistema tributario se actuar en tres lneas especcas para garantizar al inversionista la seguridad de que la accin scal del Estado no menoscabar, de manera arbitraria e inesperada, su participacin en la riqueza y las ganancias generadas: i) el gobierno salvo en situaciones imprevistas y urgentes dispondr de la potestad de decretar mximo una sola reforma tributaria durante su perodo, estrictamente vinculada a las necesidades del plan nacional de desarrollo; ii) se reglamentar la facultad regulatoria de la DIAN mediante la creacin de una instancia interinstitucional que interprete aquellos aspectos donde el estatuto tributario no es claro, situacin que debe tener un evidente carcter excepcional; y iii) se suscribirn acuerdos internacionales para evitar la doble tributacin. Asegurar condiciones especiales para la inversin: ofrecer, dentro del marco de la Organizacin Mundial del Comercio, condiciones tanto o ms favorables que las ofrecidas por otros pases. Estos incentivos debern tener plazos atractivos, pero delimitados en el tiempo, y debern condicionarse a actividades competitivas que generen empleo. Reducir los costos de las transacciones asociadas a la actividad empresarial: se debern reducir los costos asociados a la relacin empresa-Estado (pago de impuestos, registros, aportes a la seguridad social, entre otros) y a la relacin Estadofuncionarios pblicos (pago de nmina y parascales) para inducir, a partir de esta prctica, la sistematizacin en las relaciones empresa-empresa y, nalmente, empresa-consumidores. Integrarse econmicamente al mundo: en 2019, Colombia deber haber completado negociacio-

nes comerciales profundas con los siguientes pases o zonas econmicas27: Unin Europea, Canad, China, Panam, Japn, India, CARICOM y el Mercado Comn Centroamericano. En un plazo inmediato, se evaluar y denir la estrategia de integracin con China. Meta 2: Desarrollar la cultura de la calidad, la certificacin y la normalizacin tcnica en la produccin de bienes y servicios Hacia 2019 ser necesario aumentar la competitividad de las empresas colombianas, mediante el cumplimiento de normas dirigidas a mejorar y asegurar la calidad de los bienes y servicios que stas ofrecen. Este objetivo requiere una reforma del marco institucional y regulatorio del Sistema Nacional de Normalizacin, Certicacin y Metrologa y del desarrollo de una cultura de la calidad (Tabla 3.5). Para cumplir esta meta ser necesario: Desarrollar un marco institucional y regulatorio: se deben mejorar y ampliar los sistemas Nacional de Normalizacin y de Certicacin y Metrologa con la participacin activa del sector privado, mediante la creacin de un organismo de acreditacin autnomo y autosostenible, que permita mejoras continuas en la infraestructura fsica y el recurso humano. Establecer una cultura de la calidad: ser preciso que los empresarios adopten, dentro de sus procesos de produccin, actividades de normalizacin y certicacin. Para ello deber promoverse la difusin de la importancia y los benecios de la normalizacin en las empresas y el apoyo a la certicacin en la etapa de implementacin, as como el apoyo a las empresas subcontratistas, de forma que puedan adaptarse a los estndares internacionales.

Tabla 3.5. Meta 2. Desarrollar la cultura de la calidad, la certicacin y la normalizacin tcnica


Meta Desarrollar la cultura de la calidad, la certicacin y la normalizacin tcnica en la produccin de bienes y servicios. Situacin actual 8,5% de las empresas exportadoras. Situacin 2010 40% de las empresas exportadoras sern certicadas. Situacin 2019 80% de las empresas exportadoras sern certicadas.

Fuente: Lnea base, Proexport, Programa de aseguramiento de la calidad; clculos DNP-DDE.

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desarrollar un modelo empresarial competitivo

Meta 3: Integrar las mipymes a la estrategia de internacionalizacin competitiva Lograr un sector productivo competitivo en el que grandes y pequeas empresas alcancen niveles de productividad que les permitan insertarse en los mercados internacionales, requiere de una mayor articulacin empresarial y de complementariedades entre rmas de diferente tamao y escala. Esto implica fomentar las alianzas estratgicas en los procesos de subcontratacin, promover redes locales de proveedura y desarrollar programas de promocin de la asociatividad empresarial (Tabla 3.6). Para conseguir esta meta debern implementarse las siguientes acciones: Fortalecer a los proveedores para que atiendan las compras pblicas y/o de empresas multinacionales: deber reformarse la ley de contratacin pblica para que incentive la contratacin con las Mipymes e implementarse planes de asistencia tcnica. Para 2010 sobre la base de su competitividad, la participacin de las Mipymes en estos mercados debe haber aumentado en 10% adicional para 2019. Preparar a las pequeas empresas para la subcontratacin, a partir de la desagregacin tecnolgica: debern realizarse convenios entre grandes y pequeas empresas, de manera que sea posible la transferencia de tecnologa para la desagregacin28. A 2019 se debe cubrir 50% de las pequeas empresas. Conformar grupos de cooperacin entre empresas: esto facilitar atender grandes mercados o resolver problemas de abastecimiento.

Meta 4: Incrementar la capacidad innovativa y emprendedora de las empresas, empresarios y trabajadores La productividad y la competitividad se relacionan con la capacidad de las empresas de innovar y generar valor agregado, razn por la cual en los prximos aos deber incrementarse la inversin en tecnologa y en actividades de I+D (Captulo III: Fundamentar el crecimiento en el desarrollo cientco y tecnolgico) (Tabla 3.7). Lograr estas metas requiere: Incentivar la innovacin en las empresas: apoyar de manera directa las actividades de innovacin y de I+D en las empresas; impulsar programas de gestin tecnolgica para orientar a los empresarios en el cumplimiento de las polticas de competencias, normalizacin y acreditacin; adecuar la infraestructura para el desarrollo de las actividades de innovacin y desarrollo tecnolgico y potenciar los mecanismos existentes de nanciacin (fondos de capital de riesgo, incentivos directos) de la actividad privada en estas materias29. Formar el recurso humano para la competitividad: estrechar la relacin entre educacin y trabajo; fortalecer el vnculo escuela-empresa; fomentar una cultura del emprendimiento; elevar la educacin tecnolgica a estndares internacionales; desarrollar habilidades laborales en los puestos de trabajo; y, por ltimo, fortalecer el sistema de reconocimiento y certicacin de competencias laborales.

Tabla 3.6. Meta 3. Integrar las mipymes a la estrategia de internacionalizacin


Meta Integrar las mipymes a la estrategia de internacionalizacin competitiva. Situacin actual Las empresas grandes importan o producen sus propios insumos. Situacin 2010 Las Pymes y las grandes empresas estn ms articuladas; las Pymes han diversicado su produccin y producen ms bienes intermedios que productos nales; las grandes empresas compran insumos a las Pymes. Situacin 2019 La articulacin es una prctica generalizada.

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Tabla 3.7. Meta 4. Incrementar la capacidad innovativa y emprendedora


Meta Incrementar la capacidad innovativa y emprendedora de las empresas, empresarios y trabajadores. Situacin actual Inversin pblica en actividades de I+D e Innovacin Tecnolgica con relacin al PIB: 0,21%. Situacin 2010 Inversin total en actividades de I+yD e Innovacin Tecnolgica con relacin al PIB: 1%. 63% pblica. 37% privada. Empresas que hacen innovacin radical y/o incremental 15%. Situacin 2019 Inversin total en actividades de I+D e Innovacin Tecnolgica con relacin al PIB: 1,5%. 50% pblica. 50% privada. Empresas que hacen innovacin radical y/o incremental 20%.

Empresas que hacen innovacin radical y/o incremental 10%(1).

(1) Segn datos preliminares de la Encuesta de Desarrollo Tecnolgico e Innovacin II, DANE-DNP-Colciencias; junio 2005. Fuente de lnea base: Clculos DNP-DDE.

Meta 5: Eliminar las barreras al financiamiento empresarial El aparato productivo no podr alcanzar niveles elevados de competitividad si no dispone de recursos de nanciamiento alternativos al crdito nanciero de corto plazo. El desarrollo del mercado de capitales, de los fondos de capital de riesgo privados y, en general, una ampliacin de la cobertura crediticia para todo el espectro empresarial, apoyados por un sistema de garantas ajustado a este esfuerzo de masicacin eciente del crdito, sern las tareas por desarrollar hacia 2019 (Tabla 3.8). Las acciones que permitirn concretar esta meta son: Promulgar y reglamentar la Ley del Mercado de Capitales: crear un marco institucional eciente, ntegro e idneo y establecer un marco regulatorio que propenda al funcionamiento de un mercado libre de distorsiones que cree los espacios para cerrar desequilibrios entre oferta y deman-

da, otorgndole la importancia necesaria a la vigilancia y la supervisin. Fortalecer patrimonialmente el Fondo Nacional de Garantas: asignar recursos del PGN para aumentar su capacidad de apalancamiento de crditos para las micro, pequeas y medianas empresas. Promulgar una ley de garantas: establecer un sistema de garantas ajustado al esfuerzo de masicacin eciente del crdito, con un entorno legal y judicial que proteja los derechos de los acreedores, permitiendo la creacin, perfeccionamiento y ejecucin de las garantas con costos bajos, tiempos racionales y con certidumbre en los procesos judiciales y extrajudiciales. Fomentar las tecnologas micronancieras: apoyar a las entidades que ejecuten programas de microcrdito, mediante la conanciacin de actividades de capacitacin de recursos humanos, asistencia tcnica y consultora.

Tabla 3.8. Meta 5. Eliminar las barreras al nanciamiento empresarial


Meta Eliminar las barreras al nanciamiento empresarial. Situacin Actual Profundizacin del mercado nanciero. M3 / PIB = 40%. Situacin 2010 Profundizacin del mercado nanciero. M3 / PIB = 60%. Situacin 2019 Profundizacin del mercado nanciero. M3 / PIB =80%.

Fuente: Banco de la Repblica. Clculos DNP-DDE.

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


aprovechar las potencialidades del campo

APROVECHAR LAS POTENCIALIDADES DEL CAMPO


Histricamente, la agricultura y el sector rural en general ha sido una base fundamental del desarrollo econmico y social del pas. En la actualidad contina siendo una fuente de gran potencial para el desarrollo en el largo plazo. Bajo los lineamientos de crecimiento propuestos hacia 2019 y a partir de las potencialidades de Colombia, en esta seccin se propone un programa para aprovechar las ventajas comparativas con que cuenta el campo colombiano, a travs de procesos de agregacin de valor y del desarrollo de formas de produccin ms competitivas. Esto permitir avanzar hacia una agricultura ms eciente, equitativa y sostenible, con mayores posibilidades de acceder exitosamente a los mercados internacionales y, de esta manera, capaz de mejorar el bienestar de la poblacin, generar nuevas oportunidades para la ocupacin lcita del territorio y contribuir a la consolidacin de la seguridad del pas.
1. SITUACIN ACTUAL

La agricultura colombiana ha desarrollado una gran capacidad para abastecer el mercado nacional y ha logrado crear una reconocida tradicin exportadora a lo largo del ltimo siglo. Durante los ltimos 25 aos, el PIB agropecuario ha contribuido en promedio con 15,4% al PIB total, siendo una de las participaciones ms altas de los pases latinoamericanos. De la misma manera, el sector agrcola colombiano ha mantenido una balanza Grco 3.8. Balanza comercial sector agropecuario (Miles de dlares) comercial positiva, lo que se expresa en el hecho de que el sector sea uno de 3.000.000 los principales generadores de divisas 2.500.000 en la economa, con un promedio de 2.000.000 29% de participacin en el valor de 1.500.000 las exportaciones entre 1990 y 2003 1.000.000 (Grco 3.8). Asimismo, el sector ha 500.000 sido el mayor generador de empleo a lo 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 largo de la historia a pesar del descenso Aos Agropecuario registrado en los ltimos aos30. Sin embargo, a pesar de la reciente Fuente: DIAN, DANE. Clculos DNP-DDE. tendencia a la recuperacin, el desemMiles de Dlares

peo de la agricultura ha sido poco favorable en las ltimas dcadas. Este fenmeno se expresa, entre otros aspectos, en tasas de crecimiento muy bajas, que incluso fueron negativas en algunos aos; en la reduccin del rea cosechada, la cual fue de aproximadamente 800.000 hectreas en la ltima dcada; y en una reduccin de 23% en el empleo, para el mismo perodo. A lo largo de estos ltimos aos se han observado tambin algunas tendencias de cambio en la estructura de la produccin, que evidencian las ineciencias propias de la agricultura nacional. El acceso a la tierra y los patrones de uso del suelo estn condicionados al antagonismo entre vocacin y uso, a la distribucin de la tenencia y a la movilidad de la tierra como factor productivo. Por lo menos 60% de la tierra con vocacin agrcola es utilizada en ganadera extensiva, mientras una parte de la tierra dedicada a cultivos est por fuera de la tierra con vocacin agrcola. Por otra parte, una gran proporcin de los predios rurales son pequeos y, por lo general, inviables econmicamente. Adems, existe en Colombia una baja movilidad de la tierra, lo que ha dicultado los procesos de inversin y crecimiento en el sector agropecuario. La baja cobertura de los sistemas de riego y drenaje se constituye en otra limitante para la agricultura

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El acceso y funcionamiento de los mercados agropecuarios afecta tambin el funcionamiento 6% del sector. Las exportaciones co4% lombianas, escasamente diversicadas, dependen de unos pocos 2% mercados34. Asimismo, el desarrollo 0% 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 del mercado nacional muestra una Prel. Prel. 1996 -2% cada en su dinmica, debido a la baja integracin de las cadenas Fuente: Con base en archivos del DANE y DNP-DEE. Clculos DNP-DDRSproductivas y el limitado desarrollo GIEA. de actividades de valor agregado, lo que se traduce en una baja colombiana. Lo mismo sucede con los decientes competitividad para el sector. sistemas de administracin y operacin. Mientras Precisamente, una de las dicultades para deColombia cuenta con 6,6 millones de hectreas de sarrollar la competitividad y facilitar los procesos tierra irrigable, slo 842.000 cuentan con mejoras de valor agregado en Colombia est dada por las en riego y drenaje; podra estimarse que cerca de un fallas de mercado que dicultan la integracin de tercio de estos sistemas no funciona adecuadamente los sistemas productivos y los mercados, y la toma y las tarifas no representan los costos reales de de decisiones de inversin pblica y privada. Hay inversin y operacin. muy poca informacin oportuna y conable, la Buena parte de las limitantes en la eciencia de gestin de cadenas tiene una baja cobertura y no se los sistemas productivos se debe, adems, al uso cuenta con suciente infraestructura que facilite la de material gentico no sucientemente adaptado integracin de los mercados nacionales y el acceso a a las condiciones tropicales de los agroecosistemas los internacionales. colombianos y/o a la baja calidad de ese material. Respecto al nanciamiento de las actividades En general, la agricultura no ha aprovechado el del sector rural en Colombia, ste se ha basado potencial de la biodiversidad colombiana de manera fundamentalmente en entidades pblicas como eciente, los bancos de germoplasma contienen Finagro y el Banco Agrario. Aunque estas entidades 22.750 accesiones de material, pero con bajo nivel 31 han logrado avances al respecto, se necesita imde caracterizacin y evaluacin del potencial . plementar un portafolio de servicios ms diverAdicionalmente, se ha registrado disminucin en el sicado y adecuado para las necesidades del sector uso de semilla certicada y se ha extendido el uso de y mejorar la cobertura y el acceso de los pequeos y material reproductivo de menor calidad. medianos productores35. A esto se suman los bajos niveles de productividad De la misma manera, el marco legal ha generado que, con algunas excepciones32, afectan los costos de limitaciones al desarrollo productivo del sector. Ya produccin y, por ende, la competitividad de los sea por ausencia o por deniciones inadecuadas, el productos, tanto en los mercados nacionales como pas afronta una seria inseguridad jurdica, lo que internacionales. As, los rendimientos de la mayora limita las posibilidades de inversin. En general, las de los cultivos ms representativos del pas estn decisiones de inversin del sector no cuentan con por debajo de los de pases lderes en el mercado; una institucionalidad que facilite el desarrollo y la aunque Colombia ha logrado una capacidad de aplicacin de polticas sectoriales. investigacin y desarrollo apreciable, sta se ha En particular, la capacidad tcnica y presupuestal venido deteriorando en los ltimos quince aos, del sistema colombiano de Medidas Sanitarias como lo demuestra la drstica cada de los niveles 33 y Fitosanitarias (MSF) est por debajo de los de gasto pblico en ciencia y tecnologa .
Grco 3.9. Tasa de crecimiento del PIB agropecuario
Porcentaje

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


aprovechar las potencialidades del campo

requerimientos necesarios para lograr un estatus sanitario adecuado que facilite la admisibilidad en los mercados internacionales. La conformacin, estructura y organizacin del Sistema de MSF requiere ser revisada en busca de la integracin de un modelo actualizado y coherente, y del cambio de la orientacin predominantemente defensiva hacia la bsqueda activa de la admisibilidad internacional. Finalmente, no se puede hacer un anlisis de la agricultura en Colombia sin referirse brevemente a la situacin social del campo colombiano. Con 27% de la poblacin colombiana, ste es no slo el escenario de un serio problema social sino de un pobre desempeo en trminos de calidad de vida para la poblacin. Para mencionar slo ciertos indicadores, en 2003, segn clculos obtenidos por la Encuesta de Calidad de Vida, alrededor de 46% del total de las viviendas rurales estaban construidas con materiales inadecuados, 11% de la poblacin careca de vivienda propia; slo 56,3% de los hogares rurales accedan a servicio de agua y nicamente 11% tena servicio de acueducto.
2. VISIN Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES En 2019 la agricultura colombiana habr incrementado su produccin de manera competitiva y su capacidad para acceder a los mercados internacionales, partiendo de un aprovechamiento ms eciente de las ventajas comparativas que brinda el trpico y de la promocin de procesos de generacin de valor agregado, principalmente la innovacin tecnolgica. La agricultura ofrecer mejores oportunidades y un mejor nivel de vida a la poblacin del campo y del pas.

para aprovechar las oportunidades de los mercados internacionales. Cerrar la enorme brecha existente entre la vocacin y el uso actual de la tierra, como una accin fundamental para incrementar la produccin, productividad y generacin de empleo e ingreso del campo. Mejorar la eciencia de los sistemas de produccin y la competitividad de la produccin nacional con criterios de sostenibilidad ambiental, a travs del desarrollo e integracin de procesos de agregacin de valor, con nfasis en los procesos de innovacin tecnolgica y mejoramiento del estatus sanitario, dotacin de infraestructura y apoyo logstico. Diversicar la produccin agropecuaria y rural, como medio para asegurar el crecimiento de la produccin, la generacin de empleo y de nuevas fuentes de ingreso, con el n de mejorar el bienestar de la poblacin rural y crear nuevas oportunidades de ocupacin pacca del territorio. Buscar un mayor acceso a los mercados internacionales y fortalecer los procesos de creacin de nuevos mercados nacionales para la produccin agropecuaria del pas. Mejorar la eciencia y la transparencia en el funcionamiento de los mercados, promoviendo los ajustes legales e institucionales que reduzcan las deciencias relacionadas con la informacin, el marco legal y la infraestructura.

3. METAS Y ACCIONES REQUERIDAS

Se han denido seis principios que enmarcan esta visin: Aprovechar las ventajas que ofrece la zona ecuatorial e intertropical a la agricultura colombiana. Estas ventajas estn representadas fundamentalmente en unos ciclos climticos ms continuos, una variedad muy alta de ecosistemas, una oferta excepcional de biodiversidad y recursos genticos, abundantes fuentes de agua y una gran dotacin de suelos productivos. Asimismo, se encuentra en una posicin geogrca que resulta estratgica

Para lograr consolidar un sector agropecuario productivo y competitivo, capaz de insertarse exitosamente en los mercados internacionales y generar benecios a la poblacin rural, es necesario trabajar por el logro de 11 grandes metas: Meta 1: Desarrollar el potencial productivo y diversificar las exportaciones Es necesario promover el desarrollo efectivo del potencial de la agricultura colombiana que est fundamentado en las ventajas comparativas y en las oportunidades que brindan los mercados. Para esto, es importante incrementar los niveles de eciencia y productividad de los sistemas productivos.

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visin colombia ii centenario: 2019

La consolidacin de la produccin agropecuaria depende del aprovechamiento de las oportunidades que se presentan en los mercados internacionales y nacionales y del mejoramiento de la competitividad de los productos en estos mercados. Mantener esta produccin depende de las condiciones ofrecidas por el sector agropecuario para aprovechar, de manera permanente, las ventajas comparativas y para construir ventajas competitivas a travs de incrementos en la productividad, va rendimientos, y la reduccin de los costos unitarios de produccin. Dentro de esta visin del sector agropecuario se desarroll un anlisis del potencial productivo y exportador de una buena cantidad de cultivos y rubros de produccin animal, a partir del cual se estableci una categorizacin que facilita el diseo de polticas36. A partir de esta propuesta, se ha estimado el crecimiento de la produccin, el rea, el empleo y la reduccin de los costos unitarios de produccin del sector hacia 2019. Como resultado de este anlisis se pueden denir dos grandes categoras:

abastecimiento y, por otra, con los niveles de competitividad respecto a esos mercados. Adems de los productos ya consolidados (caf, ores, caa de azcar, banano), dentro de la categora de potencial exportable, sobresalen las categoras de productos que se muestran en la Tabla 3.9.

Productos para el mercado domstico


Son aquellos cuyo potencial de crecimiento est determinado por el crecimiento del mercado nacional y que han desarrollado un nivel de competitividad importante en este contexto. En esta segunda categora se tienen dos subgrupos, los que presentan un potencial para incrementar su capacidad de abastecimiento del mercado interno y, por ltimo, los que seran netamente importables. Para 2019 se espera aprovechar este potencial casi en su totalidad (Tabla 3.10). Teniendo en cuenta el potencial producto a producto, se hicieron estimaciones para determinar el posible aumento de la produccin y se denieron metas de incremento en los rendimientos y, a partir de ellos, de incrementos en reas y en empleo. A 2019 se propone ampliar el rea sembrada en ms de dos millones de hectreas, incrementar la produccin en 27,3 millones de toneladas y generar casi tres millones de nuevos empleos en el
Tabla 3.10. Productos para el mercado domstico

Productos exportables
Son aquellos que cuentan, por una parte, con una clara oportunidad en los mercados internacionales, teniendo en cuenta el tamao, el crecimiento previsto y el nivel de competencia observado en su
Tabla 3.9. Productos con alto potencial exportador a 2019
Productos Pltano exportacin, palma, tabaco rubio, tabaco negro de exportacin, yuca industrial, algodn bra media, papa, cacao, biocombustibles. Aj, brcoli, cebolla, esprragos, pimentn, lechuga, alcachofa. Uchuva, bananito, limn tahit, maracuy, pitahaya, pia golden, mango, feijoa, lulo. Madera aserrada. Atn, tilapia, camarn, carne bovino y derivados lcteos.

Productos Caa panela y caa miel, pltano, yuca tradicional, tabaco negro, arroz, maz amarillo y blanco, arracacha, ame, algodn bra corta, ajonjol, frjol, sorgo, soya, man, cocotero, cebada, trigo. Tomate, ajo, arveja, habichuela, zanahoria, auyama y guisantes. Tomate de rbol, granadilla, aguacate, curuba, fresa, mora, papaya y guanbana. Caucho, pulpa para papel, tablero, madera en rollo y guadua. Carne porcino, pollo, huevos.

Cultivos

Cultivos

Hortalizas Frutales Forestales Pecuario/ Acucola

Hortalizas Frutales Forestales Pecuario/ Acucola

Fuente: DDRS.

Fuente: DDRS.

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


aprovechar las potencialidades del campo

sector rural, derivados directamente de la produccin primaria. Se espera liberar tierras que actualmente estn siendo utilizadas de manera ineciente en sistemas de ganadera extensiva y promover una mejor localizacin de cultivos en tierras con vocacin agrcola. La tierra con esta vocacin alcanza 10,4 millones de hectreas, de las cuales slo se estn utilizando 3,9 millones (Grco 3.10). La tierra con vocacin ganadera, por su parte, alcanza 10,2 millones de hectreas pero se estn dedicando a esta actividad cerca de 41,7 millones (Tabla 3.11). Esta gran transformacin requiere de un conjunto de estrategias que implican no solamente el mejoramiento del acceso a los recursos bsicos, sino ante todo un proceso intenso de innovacin tecnolgica.

Grco 3.10. Vocacin y uso de tierra


60 50 41,7 Millones de hectreas 40 30 21,9 20 10 0 10,4 4,2 Agrcola(1) Agroforestal(2) Forestal(3) Ganadera Conservacin 10,0 9,9 10,2 21,6 49,6 47,9

Vocacin

Uso actual

(1) Agrcola: suelos para cultivos transitorios y permanentes. (2) Agroforestal: suelos aptos para arreglos silvoagrcolas, silvopastoriles y agrosilvopastoriles. (3) Forestal: suelos que no admiten ningn tipo de uso agrcola o pecuario (forestal-protector, forestal-productor y forestal-protectorproductor). Fuente: IGAC-Corpoica.

Meta 2: Mejorar la eficiencia en el uso del suelo y disminuir la concentracin en la propiedad de la tierra Teniendo en cuenta que gran cantidad de tierra de vocacin agrcola permite sustentar la ampliacin e intensicacin de los sistemas productivos,

es necesario mirar con extrema cautela los procesos de expansin de la frontera agrcola, dado que normalmente se desarrollan en ecosistemas vulnerables con mayor potencial como fuentes de biodiversidad y servicios ambientales (Tabla 3.12).

Tabla 3.11. Meta 1. Metas del sector agropecuario a 2019


Grupo Total agrcola rea (ha) Produccin (Ton.) Empleo rea (ha) Produccin (Ton.) Empleo rea (ha) Produccin (Ton.) Empleo rea (ha) Produccin (Ton.) Empleo Situacin actual (1) 3.945.579 23.966.913 2.089.909 188.752 3.530.838 40.369 41.704.810 2.762.809 1.020.725 45.839.140 30.260.560 3.151.002 Situacin 2010 4.221.038 32.156.091 2.262.910 344.711 4.618.762 88.106 33.365.941 3.724.411 2.286.954 37.931.690 40.499.264 4.637.970 Situacin 2019 4.987.512 43.180.505 2.750.678 1.251.000 8.088.824 321.060 23.008.285 6.271.440 2.922.886 29.246.797 57.540.768 5.994.624

Total forestal

Total pecuaria y acucola Total

(1) Se utiliz como lnea base el ao 2003 porque para este ao se dispona de informacin en trminos de costos de produccin en nca y la informacin econmica denitiva para realizar las estimaciones del crecimiento de la produccin al 2019. Fuente: con base en cifras de Min-Agricultura, DANE, DIAN, Min-Comercio, Conif, Corpoica, Fedegan, Agrocadenas, gremios y FAO. Clculos DNP-DDRS.

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visin colombia ii centenario: 2019

Tabla 3.12. Meta 2. Mejorar la eciencia en el uso del suelo y disminuir la concentracin en la propiedad de la tierra
Meta Mejorar la eciencia en el uso del suelo y disminuir la concentracin en la propiedad de la tierra Situacin actual Reconversin de reas: capacidad de carga = 0,59. Distribucin de la tierra por extincin de dominio: 20 mil ha. Distribucin de la tierra por parte del Incoder. Recaudo efectivo del impuesto predial: 4 por mil. Fuente lnea de base: Incoder, MADR, DNP-DDRS. Situacin 2010 Reconversin de reas: capacidad de carga = 1,0. Distribucin de la tierra por extincin de dominio: 205 mil ha. Modalidades de acceso a la tierra: comodato, arriendo. Recaudo efectivo del impuesto predial: 8 por mil. Situacin 2019 Reconversin de reas: capacidad de carga = 1,5. Distribucin de la tierra por extincin de dominio: 1 milln de ha. Mercado de tierras dinmico y fcil acceso. Recaudo efectivo del impuesto predial: 16 por mil.

Para cumplir con esto se proponen las siguientes acciones: Reconversin de sistemas ganaderos: convertir la ganadera extensiva en sistemas pecuarios semiintensivos, mejorando su capacidad de carga. Para ello se debern estimular sistemas de explotacin ms productivos mediante la adopcin de prcticas de manejo, alimentacin y de seleccin gentica ms ecientes. Promover el establecimiento de sistemas productivos de acuerdo con la vocacin del suelo: se busca un uso eciente del suelo, de acuerdo con su vocacin agrcola y forestal, lo cual exigir producir en reas con mayor aptitud agrcola y cercana a los mercados de destino. Ser necesario implementar incentivos nancieros a la localizacin de los cultivos en suelos acordes con la vocacin productiva. Desarrollo de mercado de tierras: permitir una verdadera movilidad del factor tierra, a travs de un recaudo eciente del impuesto predial. De manera complementaria se deber garantizar un acceso eciente, con medidas alternativas como el subsidio a arrendamientos y los comodatos. Redistribucin de la tierra resultante de la extincin de dominio: redistribuir las tierras con vocacin productiva que han sido objeto de extincin de dominio entre productores objeto de reforma agraria. Para esto se requiere reglamentar las leyes 785 de 2002 y 793 de 2002, con el n de agilizar el

proceso de uso de estas tierras en proyectos propios de dicha reforma. Adicionalmente, se requiere destinar recursos sucientes para incentivar los proyectos productivos en las tierras resultantes de la extincin de dominio (Ley 812 de 2003). Redistribucin de la tierra por medio de la compra del Estado: sta ser una medida complementaria a la anterior y slo se llevar a cabo de manera excepcional. Para hacer efectiva esta propuesta, ser necesario manejar una bolsa de compra y distribucin de tierras. Meta 3: Ampliar la cobertura y mejorar la operacin de los sistemas de riego y drenaje Se busca aprovechar ecientemente la gran disponibilidad de fuentes naturales de agua, de forma que sea posible potenciar la vocacin productiva del suelo y, por ende, de los sistemas productivos (Tabla 3.13). Para cumplir con esto se proponen las siguientes acciones: Ampliar la cobertura de los sistemas de riego: se debern construir nuevos distritos de riego y mejorar y rehabilitar los existentes. Se debern disear y construir sistemas de riego y drenaje de mediana, pequea y gran escala, con el objeto de dotar de la infraestructura necesaria a aquellas reas cuyas caractersticas fsicas, econmicas y sociales lo demanden, en procura de aumentar el nmero de productores beneciados con el re-

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


aprovechar las potencialidades del campo

Tabla 3.13. Meta 3. Ampliar la cobertura y mejorar la operacin de los sistemas de riego y drenaje
Meta Aumentar el rea adecuada, conforme a una planicacin tcnica eciente y con una elevada participacin de capital privado. Situacin actual 6,6 millones de ha de tierra regable, de las cuales slo 842.000 cuentan con mejoras en riego y drenaje. De stas ltimas, aproximadamente 400.000 requieren algn tipo de rehabilitacin. Situacin 2010 75.000 hectreas nuevas adecuadas con sistemas de riego y drenaje, con unos mecanismos de participacin privada dinmicos y ecientes. 400.000 hectreas rehabilitadas y mejoradas. Situacin 2019 300.000 hectreas nuevas adecuadas con distritos de pequea, mediana y gran escala, producto en su mayora de la inversin de capital privado.

Fuente lnea de base: Incoder. Clculos DNP-DDRS.

curso. Se incluyen los planes de acompaamiento requeridos para el manejo eciente del recurso, que permitan soportar la administracin y sostenibilidad fsica de los distritos adecuados. Para garantizar la efectividad en la construccin y la rehabilitacin de estos distritos se propone una lnea de crdito de Finagro, de forma que se puedan cubrir las variaciones de la Tasa de Depsito a Trmino Fijo (DTF) que ponen en riesgo la operacin. Gestin de la operacin de los distritos de riego: debern disearse e implementarse instrumentos que promuevan la participacin privada (concesiones y contratos de arrendamiento, entre otros), para la construccin, administracin y operacin de distritos de riego y drenaje. Meta 4: Desarrollar una oferta de servicios financieros que responda a las necesidades de la poblacin rural Con esta meta se busca desarrollar un sistema nanciero que responda a las necesidades del campo y mejorar el acceso de los productores, especialmente los pequeos y medianos, a los servicios nancieros (Tabla 3.14). Para cumplir con esto se proponen las siguientes acciones: Ampliar la cobertura y acceso nanciero del sector rural a travs del otorgamiento de incentivos a los proveedores para que amplen y diversiquen servicios nancieros hacia las reas rurales. Ampliar los servicios nancieros para el sector rural: por medio de la implementacin de instru-

mentos nancieros como los contratos a futuro y opciones, que les permiten a los productores cubrirse de los riesgos originados en las variaciones en los precios, en las tasas de cambio y en la tasa de inters. Respecto a los riesgos climticos, ser indispensable el incremento de la cobertura del seguro agropecuario para la estabilizacin de las condiciones nancieras de los productores. Adicionalmente, son necesarias lneas de crdito permanentes que tengan en cuenta las caractersticas y localizacin de los sistemas productivos. Profundizar el mercado de capitales en el sector rural: se deben impulsar instrumentos de inversin como titularizaciones, bonos, acciones y operaciones existentes dentro de la Bolsa Nacional Agropecuaria (BNA), con el nimo de crear canales para atraer fondos privados y dirigir recursos al sector rural. Adems se deben crear incentivos que faciliten la constitucin de fondos de capital de riesgo. Impulsar las micronanzas rurales y su consolidacin institucional: permitir a la poblacin de escasos recursos y a los pequeos productores tener acceso a crdito, a seguros y a otros servicios nancieros. Lo anterior conducir a que las personas con niveles bajos de ingresos puedan sobrellevar las dicultades cotidianas, suavizar los niveles de consumo y reducir signicativamente la necesidad de vender activos para satisfacer necesidades bsicas. Para esto se requiere una normativa especca que logre un marco de referencia para el negocio de micronanzas en el sector rural.

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Tabla 3.14. Meta 4. Desarrollar una oferta de servicios nancieros que responda a las necesidades de la poblacin rural
Meta Desarrollar el mercado nanciero en el sector rural. Situacin actual Colocacin de crdito con recursos pblicos. (US$600 millones). Cobertura del seguro agropecuario solamente en banano de exportacin. Instrumentos de nanciamiento rural: crdito, incentivos (ICR, CIF). Situacin 2010 Aumento en 15% de la colocacin de crdito total con recursos pblicos. Aumento de la cobertura del seguro agropecuario: banano de exportacin, caf, maz tecnicado, pltano, algodn. Desarrollo de nuevos instrumentos de nanciamiento rural: crdito, ahorro, seguros, futuros, opciones, forwards, transferencias, oferentes de servicios. Regular el desarrollo y la operacin de las micronanzas e incentivar la participacin de nuevos operadores. Desarrollo de esquemas de inversin para canalizar recursos de fondos privados de inversin. Desarrollo del mercado de capitales. ICR: Incentivos a la Capitalizacin Rural. CIF: Certicado de Incentivo Forestal. Fuente lnea de base: Finagro, Banco Mundial. Situacin 2019 Aumento en 10% de la colocacin de crdito total con recursos pblicos. Aumento de la cobertura del seguro agropecuario para la produccin agropecuaria de carcter comercial. Amplio portafolio de servicios nancieros (productos y oferentes).

Desarrollo informal de las micronanzas en el sector rural. Fortalecer la inversin en el sector rural. Escasa inversin en el sector rural.

Dinamizacin de las micronanzas en el sector rural: microcrdito, microahorro, microseguros. Dinamizacin del mercado de capitales y de esquemas de inversin para canalizar recursos de fondos privados.

Meta 5: Mejorar la capacidad para aprovechar los recursos genticos (RG) Se busca aprovechar la disponibilidad de la biodiversidad para desarrollar nuevos materiales de inters comercial y fomentar el uso de material gentico, semillas y material reproductivo de buena calidad, para mejorar la productividad y la calidad de la produccin agropecuaria (Tabla 3.15). Para cumplir con esto se propone: Promover material de buena calidad en los sistemas productivos: deber promoverse el uso de semilla certicada y material reproductivo de buena calidad en los sistemas productivos. Se propone condicionar el nanciamiento del sector a la utilizacin de semilla y material reproductivo certicado. Desarrollar la produccin de semillas y materiales reproductivos: debern promoverse empresas o proyectos para el desarrollo de nuevos produc-

tos con materiales especialmente adaptados a los agro-ecosistemas del pas y aprovechar las oportunidades existentes en mercados de agricultura ecuatorial e intertropical. Para la construccin de estas empresas ser importante promover alianzas estratgicas con empresas extranjeras que cuenten con capital y experiencia en este campo. Impulsar la bioprospeccin, caracterizacin y evaluacin de los recursos genticos: debern impulsarse programas de caracterizacin y evaluacin de los recursos genticos, especialmente nativos, con el n de identicar su potencial para mejoramiento gentico o para la produccin de insumos farmacuticos e industriales. Ser necesario, de igual manera, mejorar la capacidad para realizar pre-mejoramiento y otros estudios para el desarrollo de insumos industriales. En este sentido, ser fundamental desarrollar un progra-

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


aprovechar las potencialidades del campo

Tabla 3.15. Meta 5. Mejorar la capacidad para aprovechar los recursos genticos
Meta Fomentar el uso de material gentico, semillas y material reproductivo para incrementar la productividad de la produccin agropecuaria. Situacin actual Bajo nivel de caracterizacin y evaluacin de bancos de germoplasma. Deciente coleccin de materiales de valor nico (parientes silvestres, variedades criollas y especies endmicas). La informacin est dispersa sobre colecciones, inventarios y conocimiento tradicional. Se carece de personal especializado. Zonas del pas de las que no se tiene informacin de base sobre recurso gentico como la Orinoquia, nororiente de la regin amaznica y ambientes xerofticos. Restricciones nancieras en las actividades de mejoramiento y bioprospeccin. Mejorar la capacidad nacional para realizar actividades de pre-mejoramiento y mejoramiento gentico. Programas de mejoramiento gentico fortalecidos y ofreciendo materiales listos para la produccin comercial. Cumplimiento del Plan Nacional de Bioprospeccin para evaluar materiales de inters de la agroindustria. Desarrollo de los cultivos de inters comercial con base en el uso de semillas y material reproductivo de calidad. Empresas productoras de semillas y material reproductivo certicado fortalecidas. Incremento de accesiones y de germoplasma con especies de alto valor. Sistema de bancos de germoplasma fortalecido. Situacin 2010 Situacin 2019

Diseo y ejecucin del plan de caracterizacin y evaluacin de largo plazo de los materiales de los bancos nacionales.

Cumplimiento del plan de caracterizacin y evaluacin de los bancos nacionales de germoplasma.

Diseo y ejecucin del Plan Nacional de Bioprospeccin para evaluar materiales de inters de la agroindustria.

Bajo uso de semillas y material reproductivo de alta calidad.

Incentivar el uso de semillas y material reproductivo certicado.

Promover el desarrollo de empresas para la produccin, mejoramiento y produccin comercial de semillas y material reproductivo certicado.

Fuente lnea de base: R. Torres, (2004).

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ma nacional en bioprospeccin, cuyo propsito principal sea evaluar el potencial de uso comercial de un material, con el n de obtener extractos, ingredientes activos u otro tipo de sustancias similares que sirvan de insumos para desarrollos agroindustriales. Conservar y coleccionar los recursos genticos: debern mantenerse y ampliarse los bancos de germoplasma, mediante la incorporacin de nuevos materiales, especialmente materiales silvestres, obsoletos, en peligro de extincin y con valor nico, con el n de ampliar el potencial de mejoramiento gentico. Ser necesario para esto el desarrollo de una poltica nacional de conservacin y aprovechamiento de los RG de forma que se puedan establecer las prioridades de aprovechamiento en el corto y largo plazos. Meta 6: Promover el desarrollo de actividades que generen mayor bienestar a la poblacin rural y que contribuyan a darle valor agregado a la produccin primaria El objetivo ser promover actividades generadoras de valor agregado que desarrollen nuevas fuen-

tes de empleo e ingresos para la poblacin rural, as como nuevos mercados para la produccin agropecuaria. Esta meta debe estar complementada con una mayor oferta de bienes pblicos que garanticen la seguridad alimentaria, la educacin y la vivienda rural as como desarrollar alternativas para erradicar los cultivos ilcitos (Tabla 3.16). Para cumplir con esta meta se propone: Promover la generacin de valor agregado y diversicacin de los ingresos rurales: deber diversicarse la produccin rural, fortalecerse los procesos de formacin organizacional y empresarial e impulsarse esquemas asociativos entre pequeos, medianos y grandes productores para el desarrollo de proyectos productivos bajo el enfoque de cadena productiva. Para garantizar su xito debern promoverse las inversiones con capital de riesgo, impulsarse incubadoras de negocios para empresas que generen valor agregado a la produccin primaria y empresas que ofrezcan bienes y servicios a dicha produccin. Mejorar el bienestar de la poblacin rural: Seguridad alimentaria. Desarrollar proyectos orientados a garantizar la disponibilidad de

Tabla 3.16. Meta 6. Promover el desarrollo de actividades que generen un mayor bienestar a la poblacin rural y que contribuyan a darle valor agregado a la produccin primaria
Meta Diversicar la produccin primaria y promover la oferta de servicios pblicos a travs de actividades que dinamicen la produccin y generen mejores condiciones de vida a la poblacin rural. Situacin actual 38,7% del empleo rural se genera por actividades no agrcolas: 17% se dedica a la industria, 6% a la construccin, 33% al comercio y 37% a servicios(1). Existe un dcit de vivienda rural de 57% (46% cualitativo por materiales inadecuados y 11% cuantitativo). 43.000 familias han reorientado sus actividades ilcitas a produccin lcita. Situacin 2010 Instrumentos de poltica diseados e implementados para la empresarizacin del sector. Situacin 2019 Empresas ecientes que presten servicios a la produccin primaria que generarn 50% del empleo no agrcola. Produccin eciente de productos de la canasta familiar. El dcit de vivienda rural disminuye en al menos 10% con 70% de participacin del sector privado. Ninguna familia dedicada a produccin de cultivos ilcitos.

92.000 soluciones de vivienda con mayor participacin privada.

235.086 familias han reorientado sus actividades ilcitas a produccin lcita.

Fuente lnea de base: (1) DANE 2005, DNP. (2) DNP-DDRS. (3) DNP. Clculos DNP-DDRS.

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


aprovechar las potencialidades del campo

alimentos suciente y oportuna y la facilidad en el acceso a los mismos en condiciones sanitarias. Vivienda rural. Fortalecer el desarrollo de proyectos habitacionales orientados a la poblacin vulnerable en el campo, con una mayor participacin del sector privado como un elemento clave para la reactivacin econmica del sector rural. Para esto, es conveniente incluir la vivienda de inters social dentro de los programas de apoyo a garantas de nanciamiento. Desarrollo alternativo para la ocupacin pacca del territorio: se debern continuar y ampliar los programas orientados a legitimar una base social y productiva lcita, mejorando la capacidad de gestin de las comunidades locales para consolidar procesos de desarrollo autogestionario, socialmente aceptable y sostenible en los mbitos productivo y ambiental. En materia productiva, por otra parte, se deber buscar apoyo a la ejecucin de proyectos agrcolas, forestales y pesqueros, acorde con las condiciones agroecolgicas, cuyos procesos productivos poten-

cialicen el fomento de cultivos con alto valor en los mercados37 y el desarrollo de esquemas de gestin empresarial autosostenibles nancieramente. Meta 7: Promover la capacidad de innovacin tecnolgica Esto ser fundamental para generar competitividad en el largo plazo. Deber apoyarse en el fortalecimiento de una actividad cientca que garantice la produccin de insumos agropecuarios mejor adaptados a las condiciones de la produccin agrcola nacional (Tabla 3.17). Las acciones para cumplir con esta meta son: Estimular los procesos de adopcin de nuevas tecnologas en los sistemas productivos: ser necesario fortalecer las campaas de transferencia de tecnologa institucional a travs de centros provinciales y desarrollar incentivos adecuados que faciliten el manejo del riesgo que entraa, especialmente en el caso de pequeos y medianos productores, la adopcin de nuevas tecnologas. Igualmente, estimular el uso de lneas de crdito para la innovacin tecnolgica (Incentivos de

Tabla 3.17. Meta 7. Promover la capacidad de innovacin tecnolgica


Meta Incrementar la adopcin de los productores de tecnologas y fortalecer la capacidad nacional en I+D y su institucionalidad sectorial, como base de la competitividad en el largo plazo. Situacin actual Rendimientos de los sistemas productivos agropecuarios estn por debajo de los pases lderes. Altos costos de produccin derivados del rezago en la adopcin de tecnologa en los sistemas productivos. Deciente transferencia de tecnologa a pequeos y medianos productores. Situacin 2010 Capacidad nacional para la produccin y suministro de insumos. Agendas de investigacin diseadas y concertadas. Innovacin y adopcin de tecnologas de punta por parte de productores agropecuarios. Sistemas ecientes de transferencia de tecnologa. Situacin 2019

Empresas de base tecnolgica fortalecidas y en alianzas con empresas extranjeras y nacionales. Plataforma cientca consolidada que facilita el logro de las agendas de investigacin en tecnologas de base y de punta.

Baja capacidad institucional para la investigacin, desarrollo tecnolgico, transferencia de tecnologa e innovacin productiva. Fuente lnea de base: MADR, DNP.

Grupos y centros de investigacin consolidados.

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Capitalizacin Rural (ICR) y Colciencias, entre otros). Fomentar la produccin comercial de nuevos insumos y servicios tecnolgicos: la adopcin de nuevas tecnologas y el xito de las campaas de transferencia slo sern viables si se dispone de la produccin comercial y competitiva de los insumos y servicios que requieren esas nuevas tecnologas. Esto conllevar a la disposicin de nanciamiento de riesgo (fortalecer la incubacin de negocios para la produccin de insumos a partir de nuevas tecnologas), el apoyo a los planes empresariales a travs de diferentes servicios especializados y la mayor articulacin entre los grupos de investigacin y los empresarios. Fortalecer las actividades de I+D para la produccin agropecuaria: la existencia de una capacidad slida en materia de investigacin y desarrollo para el agro es indispensable, tanto para los procesos de adaptacin de tecnologas forneas a las condiciones agroecolgicas del pas, como para generar productos y sistemas diseados directamente para atender estas condiciones. Ser necesario: i) avanzar en el diseo de agendas nacionales de investigacin en tecnologas de base y de punta, que aseguren la pertinencia de los resultados de investigacin; ii) fortalecer la capacidad de las instituciones de investigacin y desarrollo sectoriales como la Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria (Corpoica), la Corporacin Nacional de Investigacin y Fomento Forestal (Conif) y la Corporacin Colombia Internacional (CCI); y iii) agilizar la coordinacin de estas entidades con las dems instituciones que componen el Sistema Nacional de Investigacin en Agricultura (SNIA) del pas, a travs de los fondos concursales y los programas de Colciencias. Es necesario tambin incentivar los centros de investigacin de los gremios de produccin y hacer ms eciente el uso de los fondos parascales con estos propsitos.

Meta 8: Fortalecer el sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) Mejorar el estatus sanitario de la produccin de alimentos en el pas y fortalecer la capacidad nacional para obtener admisibilidad sanitaria de la produccin nacional en los mercados internacionales ser una de las metas por alcanzar. Para ello es necesario el fortalecimiento tcnico y cientco e institucional del sistema MSF, con el n de mejorar el estatus sanitario de las cadenas agroalimentarias y la gestin de la admisibilidad (Tabla 3.18). Para cumplir esta meta se proponen las siguientes acciones: Fortalecer la capacidad cientca y tcnica del sistema MSF nacional. Este fortalecimiento se reere especialmente a las siguientes actividades: Capacidad de diagnstico: estructurar red nacional de laboratorios. Inspeccin, vigilancia y control a lo largo de la cadena de produccin agroalimentaria. Adopcin de programas preventivos. Difusin de los programas de control y erradicacin de enfermedades y plagas de inters agropecuario. Vigilancia epidemiolgica: redisear un modelo para implementar acciones de salud animal y vegetal y de salud pblica. Investigacin: fortalecer la agenda para las actividades del sistema MSF. Evaluacin de riesgos: generar unidades ociales de evaluacin de riesgos para las reas de sanidad animal y vegetal e inocuidad de los alimentos. Mejorar el estatus sanitario de la produccin agropecuaria y de alimentos del pas: identicar y desarrollar metodologas y planes de trabajo orientados a establecer las MSF en las cadenas productivas. Esta actividad requerir de la adopcin de mecanismos conjuntos entre el sector pblico y privado, que permitan traducir los planes en acciones especcas, es decir, redisear y ejecutar campaas sanitarias a travs de la reorien-

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aprovechar las potencialidades del campo

Tabla 3.18. Meta 8. Fortalecer el sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF)


Meta Mejorar el estatus sanitario de la produccin agropecuaria y de alimentos del pas, a travs del fortalecimiento de la capacidad cientca y tcnica del sistema MSF y el desarrollo de la planeacin estratgica para la admisibilidad sanitaria de nuestros productos en mercados internacionales. Situacin actual Dbil desarrollo del estatus sanitario de las cadenas agropecuarias y alimentarias. Baja cobertura de las campaas sanitarias preventivas. Insuciente desarrollo de la red de laboratorios, unidades de Anlisis de Riesgo, agenda de investigacin MSF, inspeccin, vigilancia y control, vigilancia epidemiolgica. Situacin 2010 Estatus sanitario de las cadenas agropecuarias y alimentarias: 70%. Campaas sanitarias preventivas: 70%. Red de laboratorios, unidades de Anlisis de Riesgo, agenda de investigacin MSF, inspeccin, vigilancia y control, vigilancia epidemiolgica: 100%. Sistema de Informacin: 80%. Operacin de programas planeacin estratgica MSF y gestin de la admisibilidad 70%. Situacin 2019 Estatus sanitario de las cadenas agropecuarias y alimentarias: 100%. Campaas sanitarias preventivas: 100%. Mejoramiento continuo de la gestin y resultados de la red de laboratorios, unidades de Anlisis de Riesgo, agenda de investigacin MSF, inspeccin, vigilancia y control, vigilancia epidemiolgica: 100%. Sistema de Informacin: 100%. Operacin de programas planeacin estratgica MSF y gestin de la admisibilidad 100%.

Insuciente desarrollo del Sistema de Informacin. Ausencia de planeacin estratgica MSF y gestin de admisibilidad.

MSF: Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. Fuente lnea de base: MADR, DNP.

tacin de fondos parascales, entre otros mecanismos. Planear y gestionar la admisibilidad sanitaria en los mercados internacionales: desarrollar un proceso de planeacin y gestin estratgica para obtener la autorizacin del pas importador, previo cumplimiento de las MSF establecidas por ste. Meta 9: Abrir los mercados para la produccin agropecuaria y asegurar su permanencia Se buscar fortalecer las estrategias nacionales dirigidas a obtener en los mercados internacionales acceso no discriminatorio y, en lo posible, preferencial, con el n de asegurar la expansin y el posicionamiento de la produccin nacional. Adicionalmente, ser necesario promover nuevos usos de sta en los mercados internos, lo cual est relacionado con la diversicacin de la produccin y el desarrollo rural (Tabla 3.19).

Para cumplir con esto se propone: Negociar acuerdos de acceso preferencial: en este contexto se requiere no slo la consolidacin de una nueva oferta exportable, sino la bsqueda de mercados, especialmente a travs de la rma de acuerdos comerciales favorecer para los productos con potencial exportable, tales como las frutas, las verduras, la carne, el pescado, los lcteos, los aceites vegetales y los productos madereros. Participar en acuerdos multilaterales: debe propenderse a hacer parte del ordenamiento mundial a travs de las negociaciones comerciales en donde se establecen las reglas y las disciplinas correspondientes. Si bien hoy en da Colombia tiene acuerdos con la CAN, Mercosur, Mxico y Chile, y se negocia un Acuerdo de Libre Comercio con Estados Unidos, es importante que se abran nuevos mercados como la Comunidad Econmica Europea y Asia, debido a su tamao y poten-

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Tabla 3.19. Meta 9. Abrir los mercados para la produccin agropecuaria y asegurar su permanencia
Meta Mejorar el acceso a mercados especcos, optimizando la posicin de los productos colombianos en los mercados nacionales e internacionales. Situacin actual Existen acuerdos OMC (ronda de Uruguay), CAN, CAN Mercosur. Acuerdos de alcance parcial en el marco de la ALADI. G3. Situacin 2010 Se han rmado acuerdos con: OMC (Ronda Doha). TLC con Estados Unidos. ALCA. TLC con Unin Europea. Productos nacionales ms competitivos en los mercados domsticos. Situacin 2019 TLC India, China, Japn y otros mercados asiticos.

OMC: Organizacin Mundial del Comercio; CAN: Comunidad Andina de Naciones; ALADI: Asociacin Latinoamericana de Integracin; ALCA: rea de Libre Comercio de las Amricas; G3: Grupo de los 3; TLC: Fuente: MADR.

cial para la compra de la produccin nacional e incorporar al sector agrcola dentro del acuerdo con Mxico. Lo anterior sin olvidar aunar esfuerzos dentro de las negociaciones multilaterales, tales como ALCA y OMC, con el n de hacer ms transparente el comercio mundial de productos agropecuarios. Promocionar nuevos usos en el mercado interno: deber fortalecerse el mercado interno con el n de asegurar la colocacin de la oferta agropecuaria, con lo cual se complementar la estrategia de mayor acceso a los mercados internacionales. En este sentido se requiere fortalecer al productor a travs de investigacin sobre nuevos usos de la produccin agropecuaria, creando nuevos nichos de mercado. Meta 10: Mejorar la eficiencia en el desarrollo de los mercados Con esta meta se buscar promover el desarrollo eciente de los mercados y la reduccin de las fallas en este campo, especialmente a travs del mejoramiento de los sistemas de informacin para la toma de decisiones, la ampliacin de la infraestructura para la integracin eciente de los mercados y el fortalecimiento de las cadenas productivas. Para cumplir con esto se propone: Consolidar los sistemas de informacin: fortalecer los sistemas de informacin estadstica agropecuaria para garantizar el desarrollo y la mejora

de los mecanismos de generacin y acceso a informacin bsica pertinente para el sector rural. Las estrategias de la poltica de informacin sectorial debern desarrollar estndares de calidad en la generacin y disponibilidad de la informacin, que permitan corregir las imperfecciones existentes en cuanto a compatibilidad, ujo y acceso a la informacin y adicionalmente propender a una cultura del uso y generacin de informacin (Captulo VI Avanzar hacia una sociedad informada). Impulsar la gestin de cadenas: fortalecer y aanzar los pilares establecidos en la Ley 811 de 2003, mediante la cual se crean las organizaciones de cadena. stas debern propender por: i) lograr acuerdos en cuanto a la mejora de la productividad y competitividad; ii) desarrollar el mercado de bienes y factores productivos que permita disminuir los costos de transaccin entre los distintos agentes de la cadena; y iii) conformar alianzas estratgicas, vinculando a pequeos productores y grandes empresarios en el marco de estos acuerdos. Este instrumento tendr en cuenta el manejo de recursos naturales y medio ambiente, la formacin de recursos humanos y la investigacin y el desarrollo tecnolgico. Mejorar la infraestructura: debern lograrse mejores obras de infraestructura vial de tercera categora, para reducir costos en el proceso de co-

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aprovechar las potencialidades del campo

Tabla 3.20. Meta 10. Mejorar la eciencia en el desarrollo de los mercados


Meta Mejorar la eciencia en el desarrollo de los mercados rurales. Situacin actual Sistemas de informacin poco conables e inoportunos. Pocos acuerdos regionales de competitividad funcionando. Situacin 2010 Sistema Nacional de Estadstica. Situacin 2019 Informacin conable y oportuna. Alianzas productivas entre eslabones de las cadenas.

Desarrollo de las organizaciones de cadena en la produccin agrcola, pecuaria, forestal y pesquera. Los entes territoriales han rehabilitado y construido gran parte de la red de vas de tercera categora y han ampliado la disponibilidad de centros de acopio.

Deterioro de malla vial principal y dcit de vas de tercera categora (Plan 2.500 km). Poca navegabilidad de los principales ros del pas. Falta operacin de la red frrea nacional.

Malla vial (troncal y transversal) y vas secundarias y terciarias en buen estado. Se cuenta con navegabilidad de los ros del pas y se tiene habilitada la red frrea nacional. Cobertura adecuada de centros de acopio.

Fuente lnea de base: Misin Rural 2001, SAC.

mercializacin de los productos agropecuarios. Igualmente, y con el n de disminuir costos de transporte, debern invertirse recursos pblicos en la recuperacin de la navegabilidad de los principales ros del pas y en la habilitacin de la red frrea nacional (Captulo III Generar una infraestructura adecuada para el desarrollo). Por otra parte, el incremento de la produccin agropecuaria a 2019 evidencia el requerimiento de centros de acopio que garanticen el mercadeo de dicha produccin. En tal sentido, los gobiernos, dentro del actual proceso de descentralizacin administrativa, debern respaldar los esfuerzos de los entes territoriales y locales para asegurar la construccin y adecuacin de los centros de acopio. Meta 11. Fortalecer las instituciones y disear o ajustar las reglas de juego que permitan un desempeo eficiente de los mercados del sector rural Para reforzar el desarrollo eciente de los mercados ser necesario contar con un marco legal claro y estable, que otorgue seguridad a los agentes econmicos y cuya aplicacin implique bajos costos de transaccin.

Adicionalmente, se requiere un proceso de ajuste institucional que modernice las entidades responsables de la aplicacin de la poltica del sector, especialmente en la provisin de bienes pblicos, al igual que el desarrollo de sistemas operativos transparentes y de bajos costos, que las coloque en posicin de llevar a cabo las polticas propuestas (Tabla 3.21). Para cumplir con estos propsitos se plantean las siguientes acciones: Realizar reformas y ajustes institucionales: modernizar las instituciones del sector con el n de garantizar la operatividad y la articulacin interinstitucional de orden nacional y territorial. Entre estas medidas se incluye: Fortalecer el Incoder y ajustar su modelo institucional. Fortalecer el marco institucional del sistema de medidas sanitarias y tosanitarias, lo que requiere a su vez de: - Mecanismos de coordinacin intersectorial. - Sistemas de integracin intrasectorial entre autoridades nacionales, regionales y locales.

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Tabla 3.21. Meta 11. Fortalecer las instituciones y disear o ajustar las reglas de juego que permitan un desempeo eciente de los mercados del sector rural
Meta Establecer una institucionalidad funcional que permita la aplicacin de la poltica agraria y de desarrollo rural. Situacin actual Instituciones dbiles que generan situaciones de inestabilidad para la toma de decisiones en el sector. Situacin 2010 Marco jurdico y regulatorio para fortalecer el sistema MSF. Situacin 2019 Institucionalidad funcional y operando.

Ajustes al marco legal y al sistema de nanciamiento de CyT. Incoder respondiendo a las necesidades del sector rural.

Establecer un marco normativo pertinente que permita alcanzar un mejor desempeo de los mercados rurales.

Marco jurdico que no se ajusta a las necesidades en CyT. Ausencia de una ley de competencia que diculta el desarrollo empresarial. Ausencia de marco normativo forestal que promueva el uso sostenible del bosque natural y el aprovechamiento de bosque plantado. Marco regulatorio de acceso a los recursos genticos y distribucin de benecios inoperante.

Ajustes normativos, denicin de esquemas de gestin de sistemas de riego y drenaje, y armonizacin con la Ley de Aguas. Ley de Competencia. Ley Forestal. Ley de acceso a los recursos genticos y propiedad intelectual.

Marco legal estable y difundido.

Fuente lnea de base: MADR, DNP.

- Fortalecimiento de las principales entidades del sistema (Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Instituto Nacional de Vigilancia de Alimentos y Medicamentos (Invima), Instituto Nacional de Salud (INS) y Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVD). Fortalecer a Corpoica, CCI y Conif. Realizar reformas del marco legal: Reglamentar la Ley de Extincin de Dominio para facilitar su uso en la reforma agraria. Realizar ajustes normativos a la Ley 41 de 1993.

Regular el sector de micronanzas rurales. Desarrollar y actualizar el marco legal de CyT. Actualizar y modernizar la legislacin de las MSF. Disear e implementar una ley de competencia. Desarrollar la ley forestal, actualmente en discusin en el Congreso de la Repblica. Ajustar el rgimen de acceso a los recursos genticos (Decisin 391).

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aprovechar los recursos martimos

APROVECHAR LOS RECURSOS MARTIMOS


Como consecuencia de una estrategia de desarrollo volcada hacia adentro, que privilegi el centro del pas, Colombia le ha dado la espalda al mar durante muchas dcadas. Pese a este absurdo, es un Estado catalogado como ribereo, por poseer costas martimas en el Caribe y el Pacco. Cuenta con una supercie martima inmensa, de 928.660 km2 (44,8% de la extensin total del territorio); el espacio martimo del Caribe tiene una extensin de 589.560 km2 y el del Pacco 339.100 km2; las lneas de costas son 1.600 y 1.300 kilmetros, respectivamente. En sus zonas costeras, martimas e insulares, Colombia posee ecosistemas estratgicos como las zonas de manglares (378.938 hectreas) y los arrecifes coralinos (300.000 hectreas), cuenta con recursos que proveen bienes y servicios ambientales que pueden constituirse en la base para desarrollar importantes actividades econmicas, entre las cuales estn la agroindustria, la ganadera, la pesca, el turismo y la minera. Once de las 46 reas naturales protegidas son de carcter costero y marino, siete de ellas en el Caribe (27.077 km2) y cuatro en el Pacco (2.348 km2). Hay tres reservas de biosfera en la Costa Caribe e Insular38 y un rea marina particularmente sensible en la Costa Pacca Insular. En ambas costas hay sitios Ramsar39. Los espacios ocenicos y las zonas costeras e insulares del pas estn conformados por doce departamentos, de los cuales cuatro se localizan en el Pacco (Choc; Valle del Cauca; Cauca y Nario) y ocho en el Caribe (Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina; Guajira; Magdalena; Atlntico; Bolvar; Sucre; Crdoba y Antioquia). En total son 47 municipios40, cuya poblacin asciende a 4,5 millones de habitantes: 10% de la poblacin total del pas. En los 12 departamentos costeros existe variedad de grupos tnicos (comunidades negras, raizales e indgenas). El total de la poblacin indgena asciende a 127.196 habitantes (17% de dicha poblacin en el pas41), concentrados principalmente en La Guajira (103.166 habitantes) y el Choc (10.381 habitantes)42. En general, son los municipios costeros de estos departamentos los que presentan las peores condiciones sociales y econmicas43. La mayora de los asentamientos humanos costeros y de las actividades econmicas de estas zonas se han desarrollado con poca planicacin, lo que ha generado impactos ambientales negativos, afectado la disponibilidad y calidad de los recursos marinos y costeros, la calidad de vida de la poblacin y su desarrollo econmico. Por otra parte, no se han aprovechado al mximo los importantes corredores industriales de la regin caribe, como el de Soledad-Barranquilla y Mamonal-Cartagena, en donde se concentran 70 compaas industriales de alimentos (siete multinacionales) y manufacturas (plsticos, productos qumicos bsicos, plaguicidas, abonos y compuestos nitrogenados, cemento, renera, gases industriales y petroqumicos).
1. SITUACIN ACTUAL

A pesar de la gran extensin del territorio martimo de Colombia, y de su posicin privilegiada, ste sigue siendo subutilizado y an no se integra al desarrollo del pas, histricamente concentrado en la zona central. El mar no ha sido utilizado como fuente de riqueza para jalonar el crecimiento econmico y social e integrar al pas al mercado internacional. En parte, las dicultades responden a problemas de tipo institucional, que impiden abordar una estrategia pblica y privada de intervencin para un mejor aprovechamiento de los recursos. A pesar de que el manejo de los espacios ocenicos y las zonas costeras e insulares es de carcter multisectorial e interdisciplinario, se presenta una gran dispersin institucional que no permite abordar

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Mapa 3.1. Territorio nacional colombiano

Fuente: Instituto Geogrco Agustn Codazzi, IGAC.

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


aprovechar los recursos martimos

integralmente el tema. Existen 10 sectores y 20 instituciones nacionales relacionadas con el manejo del mar y las zonas costeras; asimismo, las corporaciones regionales, los departamentos, municipios y distritos tienen competencias sobre el tema, generndose problemas de duplicidad en las funciones e inadecuada asignacin de tareas. Es cierto que la Comisin Colombiana del Ocano ha logrado importantes avances en la elaboracin de lineamientos de poltica para el tema ocenico, pero los esfuerzos de articulacin interinstitucional han sido insucientes. No existe un marco normativo e institucional claro que precise las competencias de las diferentes entidades, brinde visibilidad al tema y contribuya al aprovechamiento sostenible del territorio martimo y sus recursos. Esto ha generado que grandes potencialidades de Colombia se desaprovechen. Las actividades econmicas que tienen mayor potencialidad en las zonas costeras se encuentran subutilizadas o no se cuenta con los mecanismos apropiados para su utilizacin. Basta citar que slo 1% de la carga que sale o entra al pas es transportada por buques de bandera colombiana; la actividad pesquera es la ms baja del Pacco sudeste y slo un pequeo porcentaje del turismo receptivo y de los cruceros que navegan por el Caribe llegan a destinos nacionales. La agricultura, como una de las principales actividades de las zonas costeras, no ha podido desarrollar todo su potencial. La costa caribe es una de las regiones ms frtiles del pas y se caracteriza por una produccin agrcola competitiva44. Sin embargo, son numerosos los casos como el del Archipilago de San Andrs y Providencia, donde el sector se encuentra muy deprimido: en San Andrs las zonas aptas se dedican al cultivo de coco, que afecta las cuencas y, por ende, el rgimen hidrolgico de la isla; en Providencia la actividad agrcola se limita a cultivos de autoabastecimiento y los suelos estn siendo afectados por la erosin. Los principales impactos de la agricultura estn asociados a la deforestacin, cambios importantes en la hidrologa de las aguas superciales y subterrneas, erosin y sedimentacin de la tierra, prdida de fertilidad de los suelos, contaminacin con

agroqumicos y prdida y fraccionamiento del hbitat y la vida silvestre. La industria maderera, por su parte, es la principal causa directa de la deforestacin y degradacin forestal en el Pacco colombiano, regin de la cual se extrae gran parte de la madera aserrada y de la materia prima para la industria de pulpa de papel que se consume en el pas45. Slo en las ltimas cuatro dcadas, ms de cinco millones de hectreas de bosque natural del Pacco se han perdido, en una regin que es considerada como una de las de mayor biodiversidad del planeta y territorio ancestral de comunidades negras. Asimismo, una de las actividades industriales que ms han afectado los bosques de manglar del Pacco colombiano ha sido la extraccin de taninos de la corteza de mangle, que se utiliza en la industria del curtido de cueros. La actividad pesquera y acucola tampoco reporta los benecios esperados. En los ltimos aos, la produccin ha evidenciado un proceso de recomposicin que privilegia una actividad ms intensiva en el cultivo, en lugar de la tradicional explotacin extractiva. Es as como el pas, a travs de la acuicultura, tanto de especies de cultivo martimas como continentales, presenta un aporte creciente a la produccin total, al pasar de 12.237 toneladas en 1991 a 49.500 toneladas en 2003, generndose 32.000 empleos directos e indirectos. Por el contrario, las cifras disponibles sobre produccin extractiva pesquera muestran que, con excepcin del atn, hay una cada persistente de las capturas de especies de relevancia comercial, debido a la sobreexplotacin del recurso y a la contaminacin y degradacin creciente de los cuerpos de agua y sus cuencas, adems de la deciente y/o inadecuada tecnologa empleada46. El consumo per cpita de pescados y mariscos en Colombia aument durante la ltima dcada, al pasar de 3,5 kg/ao a 6,5 kg/ao, muy lejos del promedio asitico (ms de 90 kg/ao) y el americano (50 kg/ao). Estos hbitos de consumo ponen en evidencia el poco aprovechamiento del mercado y las deciencias en su comercializacin. Segn datos del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural

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(Incoder), se estima un potencial disponible para aprovechamiento racional y sostenible de recursos pesqueros de 213.800 toneladas mtricas47 aproximadamente, de las cuales 75% se encuentran en el Ocano Pacco y 25% en el Mar Caribe. Estos recursos son susceptibles de ser aprovechados comercialmente y corresponden a pequeos pelgicos48 (carduma y plumuda), camarn de profundidad, calamar gigante, atn aleta amarilla, atn barrilete, jaiba, y a especies demersales49 como mero, cabrilla, cherna y merluza. Para la produccin de camarn, la costa caribe presenta mayores ventajas por mayores rendimientos, mejor infraestructura de transporte, potencialidad para incorporar nuevas reas de espejo de agua y un buen comportamiento sanitario, que ofrece perspectivas muy positivas50. La incorporacin de nuevas tecnologas para el cultivo de ostra de mangle y la investigacin en cultivo de pargos y rbalos permite pronosticar un desarrollo favorable de la acuicultura marina a mediano plazo, dado el alto inters comercial de estas especies. Sin embargo, la actividad pesquera y acucola enfrenta problemas ocasionados principalmente por: i) la baja capacidad de los pequeos y medianos productores para desarrollar proyectos rentables; ii) limitado acceso al crdito, incentivos y garantas; iii) inecientes procedimientos y tecnologas para la produccin; iv) deciencias en los canales de comercializacin y focalizacin de mercados, acopio, manipulacin, procesamiento y transporte de sus productos; v) baja consolidacin gremial y productiva; y vi) insucientes programas e infraestructura para la investigacin y la generacin de informacin para la toma de decisiones51. Por otra parte, en cuanto a la extraccin de recursos naturales no renovables en el Pacco, la actividad se ha centrado en la minera del oro y del platino. Esta regin es la primera en produccin de platino (97% del total nacional) y la segunda en produccin de oro (17%). En la regin caribe se localizan dos explotaciones de sal marina52: Manaure, en La Guajira (62% del total nacional) y, en menor proporcin, Galerazamba, en Bolvar (1,7%). En conjunto tienen una capacidad de produccin

de 1,3 millones de toneladas al ao. El pas cuenta con un gran potencial de hidrocarburos en la costa caribe, en donde la exploracin ssmica y la perforacin de pozos han mostrado la presencia de gas y petrleo. Existe en la actualidad un campo productor de gas natural ubicado en La Guajira, con unas reservas de gas probadas de 643 millones de metros cbicos. En relacin con energas alternativas (energa de las mareas, energa de olas y gradiente trmico), se requiere mayor investigacin y desarrollo para hacerlas viables. Adicionalmente, la forma de explotar los recursos minerales est afectando de manera negativa los ocanos y las zonas costeras, debido a los desechos de residuos slidos en la extraccin y a la contaminacin por movilizacin de minerales. El turismo, como una de las industrias con mayor potencial53, debe tambin experimentar transformaciones que permitan obtener mayor provecho. En 2002, Colombia recibi 530.000 turistas en el Caribe, compitiendo con Aruba (720.000 turistas), Costa Rica (1.106.000), Cuba (1.700.000), Jamaica (1.323.000), Puerto Rico (3.341.000), Repblica Dominicana (2.977.000) y Venezuela (469.000)54. El Caribe colombiano tiene una localizacin geogrca privilegiada, con variedad de ecosistemas de una notable riqueza biolgica. Cuenta con grandes extensiones de playas y espacios naturales protegidos, entre los cuales est el Parque Nacional Natural de la Sierra Nevada de Santa Marta y el Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina. Tiene adems recursos culturales de valor histrico patrimonial, entre ellos, Cartagena de Indias (Patrimonio de la Humanidad). Su proyeccin turstica est orientada hacia el mercado nacional, con un amplio potencial hacia los mercados internacionales, lo cual permitira posicionar la marca Caribe Colombiano en el imaginario cultural de los principales mercados tursticos. Para ello es importante resaltar el hecho de que el Caribe colombiano no est afectado por los tsunamis, como el Pacco, ni por los huracanes que afectan el resto del Caribe. La costa pacca, con un turismo menos desarrollado y promocio-

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


aprovechar los recursos martimos

nado, cuenta con recursos naturales atractivos para el turismo ecolgico y cultural. Para promover un desarrollo turstico competitivo deben superarse grandes dicultades: i) la percepcin de inseguridad del pas, que afecta de manera directa a las regiones costeras; ii) el dcit de equipamiento en servicios pblicos domiciliarios, saneamiento bsico, telecomunicaciones y hotelera, entre otros, iii) el dcit en productos tursticos relacionados con la naturaleza, la cultura, el ocio y el deporte y la dbil coordinacin entre los agentes pblicos y privados, involucrados en el desarrollo de la actividad turstica (dispersin de esfuerzos y recursos). En materia de servicios portuarios, el pas cuenta con nueve zonas portuarias en Cartagena, Santa Marta, Barranquilla, Buenaventura, Tumaco, San Andrs y Providencia, Puerto Bolvar, Tol y Turbo, que disponen de 93 instalaciones portuarias (70 de carcter privado). Debe decirse que en los ltimos aos Colombia ha logrado posicionar sus terminales martimos como ecientes en el contexto suramericano y ha aumentado su competitividad frente a otros puertos en el Caribe. El mejoramiento de la infraestructura portuaria y su eciencia en procedimientos y costos asociados a la operacin de carga han sido identicados como elementos estratgicos en el crecimiento de la economa nacional y parte fundamental de la insercin de productos colombianos en mercados internacionales55. No obstante, segn los indicadores de la industria naviera56, los barcos de bandera colombiana se caracterizan por un alto promedio de edad57, lo que les resta competitividad. En la actualidad Colombia tiene una ota de bandera nacional de 25 buques, mientras que Brasil cuenta con 261; Chile con 112; Argentina con 87; Panam con 5.521; Cuba con 28 y Per con 54. En cuanto al tema de Prevencin de Desastres, el nivel de recurrencia y temporalidad de los eventos desastrosos en Colombia lo ubican en un nivel alto de riesgo en Amrica Latina. De ocho pases con caractersticas geogrcas y sociales similares seleccionados por la Red Latinoamericana de Estu-

dios Sociales en Prevencin de Desastres, Colombia presenta el nivel de ocurrencia de desastres ms alto durante los ltimos 30 aos, al registrar en promedio 597,7 eventos por ao58. Los fenmenos que pueden afectar ms signicativamente los asentamientos humanos y los ecosistemas asociados a los mares y las costas en Colombia son el fenmeno de El Nio (Pacco), los tsunamis o maremotos y la erosin costera. Finalmente, no puede armarse que no han existido recursos presupuestales para estas regiones, ni que stas han estado al margen de las polticas institucionales que en ese sentido se han aplicado al resto de la Nacin. La situacin nanciera, los efectos positivos de las medidas de ajuste y responsabilidad scal han permitido recuperar las nanzas de los 47 municipios costeros e insulares, los cuales representan aproximadamente 10%, tanto de los ingresos como de los gastos de los municipios del pas. En efecto, estos municipios cerraron la vigencia scal 2004 con un ahorro corriente de ms de $281.000 millones, gracias al ajuste en los gastos de funcionamiento y al incremento de los ingresos tributarios, principalmente de las ciudades grandes como Barranquilla, Cartagena, Buenaventura y Santa Marta, las cuales concentran poco menos de 90% de las nanzas de aquellos municipios59. Adicionalmente, 12 de los 47 municipios costeros recibieron en ese ao regalas directas por concepto de explotacin de hidrocarburos, por ms de $68.000 millones, que representaron 5,2% del total de ese tipo de regalas en el pas. El mayor receptor de estos municipios es Cartagena, que recibi 42% de los recursos.
2. VISIN Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES En 2019 Colombia habr incorporado el territorio martimo al desarrollo del pas. ste contribuir signicativamente al crecimiento econmico sostenible y al aumento del bienestar de la poblacin.

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Los principios de accin que sustentan esta visin son: Aprovechar sosteniblemente el territorio martimo y sus recursos, conciliando el crecimiento econmico, la equidad social y la sostenibilidad ambiental. Potenciar la funcin de enlace que cumple el mar entre los pases de la Cuenca del Gran Caribe y la del Pacco, Suramrica y el mundo. Internamente los ocanos son un articulador funcional entre el territorio martimo y continental y permiten facilitar el intercambio comercial y cultural, mediante las comunicaciones y el transporte. Promocionar el desarrollo de la cultura martima desde las instituciones educativas, a travs del fomento al conocimiento y valoracin de la importancia de los recursos martimos y de la interrelacin entre las reas terrestres, marinas y costeras para el desarrollo de las actividades culturales, sociales y econmicas. Generar conocimientos cientcos y tecnolgicos sobre los espacios ocenicos, zonas costeras e insulares, como instrumento para establecer nuevas fuentes de riqueza, aumentar la productividad, tomar decisiones y orientar el uso y aprovechamiento racional de los recursos costeros y marinos, con participacin de la empresa privada y las universidades. Preservar la soberana, la unidad nacional y la integridad territorial y fomentar la corresponsabilidad mundial para garantizar la gobernabilidad, la sostenibilidad del mar y sus recursos y la gestin del riesgo. Consolidar una institucionalidad adecuada para el manejo integral de los espacios ocenicos, zonas costeras e insulares y sus recursos.
3. METAS Y ACCIONES REQUERIDAS

Este propsito implicar no slo el aprovechamiento de las potencialidades del ocano sino de las zonas continentales, a travs del biocomercio y el turismo. Exigir como condicin la proteccin del patrimonio cultural sumergido y la conservacin, recuperacin y proteccin de la biodiversidad que habita en estas zonas (Tabla 3.22). Meta 2: Alcanzar una mayor conectividad e integracin internacional, nacional y regional para la competitividad del territorio martimo y continental colombiano Para lograr esta meta deber crearse un sistema de informacin sobre los espacios ocenicos, zonas costeras e insulares del pas, al igual que la ejecucin de un plan de forma integrada a las estrategias comerciales nacionales para el transporte intermodal de mercancas entre las poblaciones que los conforman. Por otra parte, deber formularse e implementarse una agenda de investigacin martima y de estudios sobre el mar, con pases fronterizos en el Caribe y el Pacco (Tabla 3.23). Meta 3: Fomentar la cultura martima colombiana, como parte de la identidad nacional, y promover la importancia de conservar el patrimonio natural, cultural e histrico relacionado con el mar Para lograr esta meta, hacia 2019 debern incluirse, en los currculos de educacin bsica y media de los establecimientos educativos de las zonas costeras, temas relacionados con la cultura marina y el aprovechamiento sostenible de sus recursos. Igualmente, deber mejorarse la calidad y pertinencia de los programas de educacin superior existentes, relacionados con el manejo de los recursos marinos (Tabla 3.24). Meta 4: Generar conocimiento cientfico y tecnolgico para el aumento de la productividad de los sectores relacionados con el mar, las costas y sus recursos Hacia 2019 deber incrementarse la capacidad cientca y tecnolgica del pas a travs de la formacin en reas estratgicas para el mar como las aplicaciones biotecnolgicas, industria naval, acuicultura y biodiversidad (Tabla 3.25).

Se plantean cinco grandes metas para lograr incorporar efectivamente el territorio martimo al desarrollo del pas. Meta 1: Lograr un manejo sostenible del territorio martimo y sus recursos

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aprovechar los recursos martimos

Tabla 3.22. Meta 1. Lograr un manejo sostenible del territorio martimo y sus recursos
Meta Promover el aprovechamiento de los recursos martimos. Situacin actual No se aprovecha el potencial marino y costero del pas en los diferentes sectores de la economa. Produccin camarn: 15.086 ton. Produccin tilapia: 24.186 ton. La produccin pesquera equivale a 89.567 toneladas/ao (atn, camarn y carduma). Situacin 2010 Produccin camarn: 28.198 ton. Produccin tilapia: 55.107 ton. Situacin 2019 Produccin camarn: 79.968 ton. Produccin tilapia: 217.399 ton.

La produccin pesquera (captura) ha aumentado en 185.000 ton/ao. La produccin de camarn de cultivo se ha incrementado en 8.000 ton/ao. La capacidad instalada para la produccin de sal marina se aprovecha en 50%. El pas cuenta con un inventario del patrimonio cultural sumergido material e inmaterial en la regin costera e insular de Colombia. 12 directrices de ordenamiento regional costero formuladas. 47 Planes de Ordenamiento Territorial municipales formulados. Uso y control adecuado de las zonas y bienes de uso pblico. Control de vedas y diversicacin en la explotacin con otras especies. 4 especies recuperadas (langosta espinosa, caracol pala, camarn de aguas someras y la piangua) y realizado un aprovechamiento sostenible de estas especies. Las reas protegidas en las zonas costeras e insulares de Colombia han aumentado en 15%. Los acuerdos y las acciones entre el sector pblico y privado han contribuido a la promocin del turismo en el Caribe colombiano. Plan Maestro de Turismo para las zonas costeras e insulares del Pacco implementado. La capacidad instalada para la produccin de sal marina se aprovecha en un 80%. El patrimonio cultural sumergido se mantiene conservado y es aprovechado en benecio del desarrollo del pas. 12 reas integrales costeras desarrolladas y ordenadas en funcin de sus ecosistemas y actividades econmicas, con armonizacin del uso del suelo (47 POT) y la gestin de riesgos naturales.

La capacidad instalada para la produccin de sal marina se aprovecha slo en 26%. Aprovechar el patrimonio cultural sumergido. Incremento del trco ilcito de bienes culturales.

Conservar, recuperar y proteger la biodiversidad y ecosistemas estratgicos costeros y marinos.

Identicadas 12 unidades ambientales en el Caribe y el Pacco. 34 Planes de Ordenamiento Territorial (POT) formulados de los 47 municipios. Identicacin de riesgos naturales. Alta presin sobre 4 especies (langosta espinosa, caracol pala, camarn de aguas someras y la piangua) / Necesidad de vedas y repoblamiento. 273.000 ha de reas protegidas en la regin caribe continental (2,94% del territorio colombiano); 995 ha en el Caribe insular.

Las reas protegidas en las zonas costeras e insulares de Colombia han aumentado en 5%. Las actividades de los Planes Maestros de Turismo del Litoral Caribe y de San Andrs se encuentran articuladas con el desarrollo regional. Plan Maestro de Turismo formulado para las zonas costeras e insulares del Pacco colombiano.

Consolidar un modelo de desarrollo turstico para el Caribe y el Pacco colombianos.

Planes Maestros de Turismo formulados para el Caribe colombiano y para San Andrs.

No se cuenta con un Plan Maestro de Turismo para las zonas costeras e insulares del Pacco colombiano.

Turismo de playa: 530.000 turistas extranjeros.

Turismo de playa: 4.310.000 turistas extranjeros.

Total turismo: 780.000 turistas extranjeros.

Total turismo: 6.350.000 turistas extranjeros.

Fuente lnea de base: Min-Agricultura, Min-Ambiente, OMT y Colciencias. Clculos: DNP-DDT, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

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Tabla 3.23. Meta 2. Lograr una mayor conectividad e integracin internacional, nacional y regional para la competitividad del territorio martimo y continental colombiano
Meta Articular funcionalmente el territorio martimo con el territorio continental. Situacin actual Con excepcin del corredor que comunica los distritos del Caribe y el acceso al puerto de Buenaventura en el Pacco, los dems municipios se encuentran desarticulados entre s. El territorio martimo ofrece oportunidades para el desarrollo del pas a travs de la integracin internacional; sin embargo, la normatividad existente no se encuentra homologada con los dems pases, limitando as el desarrollo de proyectos conjuntos. Situacin 2010 Plan regional para el transporte intermodal de mercancas y personas entre las zonas costeras e insulares de Colombia diseado. Situacin 2019 Estar en ejecucin el plan regional para el transporte intermodal de mercancas y personas entre las zonas costeras e insulares de Colombia. La integracin y el desarrollo de mercados con diferentes bloques econmicos se han consolidado, con base en el aprovechamiento del territorio martimo.

Integrarse regionalmente con pases vecinos e internacionalmente con bloques econmicos.

La investigacin y el aprovechamiento de los recursos marinos se adelantan de manera conjunta con los pases fronterizos.

Tabla 3.24. Meta 3. Fomentar la cultura martima colombiana, como parte de la identidad nacional, y promover la importancia de conservar el patrimonio natural, cultural e histrico relacionado con el mar
Meta Fortalecer la cultura martima. Situacin actual No se tiene conciencia sobre la importancia del territorio martimo y sus recursos. Situacin 2010 El 30% de la poblacin educativa de los diferentes niveles est capacitado y es consciente de la importancia del territorio martimo y sus recursos. Situacin 2019 El 80% de la poblacin educativa de los diferentes niveles est capacitado y es consciente de la importancia del territorio martimo y sus recursos.

El tema martimo no est incluido en los currculos acadmicos de educacin bsica, media y superior.

Tabla 3.25. Meta 4. Generar conocimiento cientco y tecnolgico para el aumento de la productividad de los sectores relacionados con el mar, las costas y sus recursos
Meta Generacin de conocimiento para el aprovechamiento del territorio martimo y sus recursos. Situacin actual A travs de 12 Programas Nacionales de Ciencia y Tecnologa, Colciencias ha nanciado 219 proyectos de investigacin. Situacin 2010 Reconocimiento y caracterizacin del patrimonio biolgico y econmico marino. Situacin 2019 El pas ha innovado e implementado nuevos paquetes tecnolgicos para el aprovechamiento del territorio martimo y sus recursos. Se contar con un nmero de doctores especializados en ciencias del mar, de acuerdo con parmetros internacionales.

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generar una infraestructura para el desarrollo

Meta 5: Consolidar una institucionalidad adecuada para el manejo integral y aprovechamiento sostenible de los espacios ocenicos, zonas costeras e insulares de Colombia La consecucin de este propsito implicar, al menos, las siguientes acciones concretas: actualizar la Ley 10 de 1978 (Ley del Mar) y formular y consolidar la Ley de Ocanos, como marco le-

gal especco e integrador del tema; los planes de desarrollo nacionales y regionales pertinentes debern incluir un captulo de Ocanos en las leyes por las cuales se adoptan; y se deber denir, dentro del marco institucional a 2019, la gura ms adecuada para planicar, regular e incentivar la vinculacin del sector privado al desarrollo de las polticas del mar (Tabla 3.26).

Tabla 3.26. Meta 5. Consolidar una institucionalidad adecuada para el manejo integral y aprovechamiento sostenible de los espacios ocenicos, zonas costeras e insulares de Colombia
Meta Consolidar una institucionalidad adecuada para el manejo integral de los espacios ocenicos y las zonas costeras e insulares del pas. Situacin actual Articulacin interinstitucional y normatividad insucientes. Situacin 2010 Los Planes Nacionales de Desarrollo (PND) incluyen un captulo sobre los ocanos. Situacin 2019 La Ley de Ocanos se ha consolidado como un marco legal especco e integrador del tema. El pas cuenta con una institucionalidad adecuada (Departamento Administrativo o Ministerio de los Ocanos), dependiendo de la madurez institucional y las condiciones macroeconmicas.

El pas cuenta con un Sistema Administrativo Nacional del Ocano.

GENERAR UNA INFRAESTRUCTURA ADECUADA


PARA EL DESARROLLO
Como se ha sealado reiteradamente, la infraestructura tiene un efecto signicativo sobre la productividad y eciencia del sector productivo; no slo por sus impactos en materia de conectividad y acceso de la poblacin a los servicios sociales, sino tambin por su papel detonante del desarrollo regional y local y de la integracin nacional e internacional. sta representa adems, por su efecto multiplicador, un soporte fundamental para el desarrollo econmico, al ser motor de crecimiento de otros sectores y servir de base para el desarrollo de la actividad econmica: reduce costos de transaccin, transporte e insumos, incrementa la productividad y mejora las condiciones de competir a nivel regional y global. Responder a los retos del pas en este campo implicar reorientar las inversiones pblicas hacia proyectos de alto impacto en el campo social y econmico y ofrecer seales claras para que la inversin

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privada se encamine hacia proyectos de alto valor agregado. Estos proyectos debern optimizar la infraestructura actual y/o subsanar las deciencias o la ausencia de sta en el territorio nacional.
1. SITUACIN ACTUAL

Como ya se mencion con ms detalle en el Captulo I, la infraestructura en Colombia experiment grandes avances en la ltima dcada como resultado de mantener los niveles de inversin pblica y elevar la participacin de capital privado. Infraestructura, entendida aqu como el conjunto de equipamientos empleados en los sectores de minas y energa, telecomunicaciones y transporte. En transporte, debido a las restricciones scales y las mismas necesidades del sector, se dio un fuerte impulso a la poltica de concesiones en la construccin, rehabilitacin y mantenimiento de vas. Gracias a esto, se ha modernizado y mejorado la red vial, portuaria y aeroportuaria y se ha iniciado el proceso de rehabilitacin de la red frrea. Actualmente hay concesiones viales del orden nacional, departamental y municipal, concesiones portuarias representadas en las Sociedades Portuarias Regionales (SPR) y otros puertos, concesin de tres aeropuertos y la segunda pista de Eldorado, as como dos concesiones frreas (Atlntico y Pacco). Gracias a estas obras, ha sido posible rehabilitar y mantener infraestructuras que bajo la intervencin directa del Estado implicaban mayores costos y tiempos de construccin. En telecomunicaciones por su parte, durante la dcada de los noventa el Estado mantuvo su participacin en la prestacin de los servicios de telefona local y larga distancia, mientras que las empresas privadas entraron masivamente a los mercados de telefona mvil y servicios de valor agregado60. El trnsito de un esquema monoplico a un esquema mixto de competencia condujo a una apertura del mercado y trajo consigo una mejora en los indicadores generales del sector y un aumento signicativo en los niveles de inversin. Con la apertura, las tarifas se redujeron 17% en promedio anual entre 1998 y 2004 en el servicio de larga distancia nacional

y en 56% en el de larga distancia internacional61. El servicio de telefona mvil iniciado en 1994, se convirti en uno de los servicios de telecomunicaciones con mayor crecimiento durante la ltima dcada. La penetracin mvil pas de 0,7% (254.000 lneas) en 1995 a 33% (15,2 millones de lneas) en 2005. En el caso de energa elctrica, la participacin privada en las actividades de generacin y distribucin es notoria desde 199662. Esto llev a un aumento en la capacidad instalada del sistema elctrico, gracias a la cual es posible atender la demanda interna y las ventas a otros pases, en un horizonte de corto plazo. Esta participacin tambin ha sido importante en el sector de hidrocarburos, en el que el riesgo de prdida de la autosuciencia petrolera llev al gobierno a realizar una serie de cambios en la estructura del sector, las polticas de precios, el modelo de contratacin de exploracin y produccin, y la forma de incentivar la inversin privada. Como parte de estas medidas, se separaron los roles de administrador y operador de Ecopetrol y se cre la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH). Como resultado, en 2004 se rmaron 32 nuevos contratos de exploracin y produccin con la empresa privada. A pesar de los logros de los ltimos aos, an existen cuellos de botella y deciencias en la prestacin y cobertura de algunos servicios, que indican la necesidad de replantear polticas, reestructurar sistemas y concentrar esfuerzos para superar las deciencias que hoy en da tiene la infraestructura del pas. Dado que los recursos dedicados a este rubro sern difciles de aumentar en el corto plazo, este cambio debe fundamentarse en una mayor eciencia de la inversin, as como en la identicacin de nuevas fuentes de nanciamiento. En este sentido, el papel del sector privado continuar siendo fundamental en el desarrollo de sectores como el de energa elctrica, petrolero, minero, de transporte y telecomunicaciones; mientras que el papel del Estado deber centrarse en temas de regulacin, control y promocin, y en el desarrollo de la red de transporte en el corto plazo. A mediano y largo plazo, las oportunidades de nuevas concesiones hacia el futuro sern una funcin de la tasa de crecimiento de la economa.

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generar una infraestructura para el desarrollo

2. VISIN Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES En 2019 los sectores de infraestructura respondern de manera eciente a los requerimientos del crecimiento econmico y del desarrollo social y sostenible del pas.

Marco institucional adecuado: desarrollando un marco institucional y normativo integral para todos los sectores de infraestructura que fomente la inversin, la competencia donde sta sea posible y eciente y la innovacin.
3. METAS Y ACCIONES REQUERIDAS

Esta visin se alcanzar bajo la aplicacin de cinco principios bsicos de accin: Cobertura universal: prestando ecientemente los servicios de infraestructura para que estn al alcance de toda la poblacin y de los sectores productivos y desarrollando esquemas alternativos para las regiones apartadas del pas. Globalizacin: creando las condiciones para que la poblacin y las empresas aprovechen las oportunidades que surgirn a partir de la creciente globalizacin de la economa. Eciencia: consolidando esquemas empresariales que permitan el suministro de servicios de infraestructura en condiciones ptimas y obteniendo los mayores benecios sociales y econmicos. Participacin privada: aumentando su participacin activa en la prestacin de los servicios de infraestructura en el pas.

Las polticas y planes aqu propuestos se denieron teniendo en cuenta los requerimientos que, en trminos de infraestructura, sern compatibles con unas tasas de crecimiento dinmicas del PIB y del comercio exterior para 2019, expuestas anteriormente.

Sector transporte
Colombia tiene una ubicacin favorable respecto de las rutas globales de comercio internacional, pues es uno de los pocos pases con proximidad al ujo principal de trco de transporte around the world (Mapa 3.2). Esto representa una posicin mundial favorable para el desarrollo de los puertos colombianos, dada la contigidad a los dos grandes ocanos y la proximidad a las principales corrientes de trco martimo sobre las que se producen las

Mapa 3.2. Flujo principal de trcos Liner

Fuente: CEPAL, Jan Hoffman.

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transferencias de contenedores. Esta condicin se transporte acorde con las necesidades de desarrollo replica para el transporte areo, donde el pas puede del pas y los retos comerciales que se avecinan, de convertirse en proveedor de servicios aeronuticos y acuerdo con los siguientes principios: desarrollar un hub aeroportuario. Integracin al mundo. Otro aspecto fundamental ser la integracin de Competitividad del sistema de transporte. Colombia con los pases de la regin, lo cual requie Conectividad de la poblacin y las empresas a los re eliminar los cuellos de botella que persisten en servicios y a los mercados. infraestructura fsica y operacin de transporte. En Esquemas empresariales modernos, dinmicos y este sentido, a travs del Eje Puebla-Panam y la Iniecientes. ciativa de Integracin de la Infraestructura Regional Promocin de la participacin privada. Suramericana (IIRSA), Colombia debe desarrollar Seguridad y comodidad de los usuarios. corredores de ujos de comercio que permitan ar Marco institucional adecuado. ticular las actividades econmicas y de cadenas pro Utilizacin multimodal de la infraestructura. ductivas, no slo con sus pases vecinos sino con los Modernizacin del equipamiento del sector. pases de la regin. Impulsar la caMapa 3.3. Integracin de Colombia con los pases de la regin rretera Panamericana, las Hidrovas de Meta y Putumayo y la facilitacin del transporte en los pasos de fronBarranquilla Caracas tera ser esencial para estos propsi- Panam Maracaibo Valencia tos (Mapa 3.3). Por otra parte, el que exista en el Medelln pas una concentracin de los centros de produccin y de consumo en Bogot las grandes ciudades, en condiciones Cali geogrcas tan complejas, convierten la logstica en un gran determinante de la estructura de costos de Quito las empresas63 (Mapa 3.4). Para miGuayaquil nimizar este impacto ser necesario Iquitos articular la red interna de transporte y as conectar los grandes centros econmicos, promover el uso de los Trujillo Brasil diferentes modos de transporte e incentivar el transporte multimodal. Adicionalmente, debern desarroLima llarse zonas de actividades logsticas, Cuzco generar incentivos para la reorganizacin empresarial del sector denArequipa tro de un marco de competencia y La Paz Santa Cruz excelencia del servicio y garantizar de la Sierra el funcionamiento ecaz y eciente del transporte, a partir de un sistema adecuado de regulacin, control y vigilancia. De cara al 2019 Colombia debeFuente: DNP. r, entonces, consolidar un sector

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generar una infraestructura para el desarrollo

Mapa 3.4. Principales nodos internos del comercio exterior en volumen y valor (Sin incluir carbn e hidrocarburos)
Santa Marta Barranquilla Maicao Cartagena Valledupar Ccuta Medelln Bucaramanga

Turbo

Pereira Bogot D.C. Cali

Ipiales

Fuente: Banco Mundial (2005).

A continuacin se presentan las principales metas a 2019 para cada sector. Sector vial Meta 1: Consolidar la red vial arterial y vascular Debido a la conguracin geogrca del pas, el sistema de carreteras se ha consolidado parcialmente en el eje norte-sur a travs de las vas troncales que recorren los valles de los ros y bordean las cordilleras. Sin embargo, en el sentido este-oeste, la red vial no ofrece una articulacin que complemente a la red arterial. Adicionalmente, las condiciones de capacidad y servicio que ofrecen las vas son heterogneas e indiferentes a las uctuaciones

del trco, encontrndose en un mismo corredor vial sectores con excelentes niveles de servicio y otros en deterioro. Es necesario, entonces, desarrollar una red de carreteras articulada y homognea a partir de la red arterial existente, con el n de ofrecer al usuario una infraestructura con excelentes condiciones de servicio, con nfasis en los corredores de comercio exterior. Para 2019 se deber consolidar la red vial por medio de corredores de carreteras troncales y transversales; esto permitir brindar un adecuado nivel de servicio que garantice la ptima utilizacin de este medio. Los corredores de transporte se presentan en el Mapa 3.5. En cuanto a la ampliacin de la capacidad de la red vial, sta deber implementarse con criterios de gradualidad64; es decir, las caractersticas de oferta de cada uno de los corredores debern atenderse en funcin del crecimiento del trco, iniciando con intervenciones para mejorar las especicaciones de diseo (anchos de carril y bermas, correcciones de trazado), pasando por la construccin de terceros carriles, hasta llegar a la construccin de dobles calzadas. Otro aspecto que deber ser fundamental en el sector vial ser la rehabilitacin y el mantenimiento de la red arterial y vascular, para garantizar la circulacin vehicular en un ambiente seguro. La ausencia o deciencia en el mantenimiento conllevara a un deterioro exponencial de las vas con un alto costo para los usuarios. La consolidacin de la red vial arterial y vascular minimizar los costos de operacin de los vehculos y los tiempos de viaje (Tabla 3.27). El plan de accin asociado a estas metas se fundamenta en optimizar el estado de la red por medio de los siguientes mecanismos: i) integrar el sistema vial a travs del mejoramiento y mantenimiento sostenible de los tramos actuales y construir nuevos tramos que conecten las vas troncales y transversales del pas; ii) disear un instrumento nanciero e institucional que sea sostenible en el tiempo y que garantice la ejecucin de obras para el mantenimiento de la red a cargo de los entes territoriales. ste debe partir de la denicin de competencias claras para administrar la red vascular e implementar un esquema

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Mapa 3.5. Corredores de transporte


Transversal Marginal del Caribe Troncal del Magdalena Troncal Central del Norte Ro Orinoco

de frontera; y iv) ejecucin de programas de seguridad vial con el n de garantizar la seguridad de los usuarios que transitan por las carreteras del pas. Sector areo Meta 2: Modernizar e integrar la infraestructura area

Transversal Media Luna de los Valles Frtiles PANAM Transversal Pacfico

VENEZUELA

Los esfuerzos en este sector deben orientarse a la modernizacin de la infraRo Meta estructura actual y la descentralizacin aeTroncal de Transversal Buenaventuraroportuaria y aeronutica, de forma tal que Occidente Puerto Carreo responda a los requerimientos de la demanda y a los estndares internacionales. Troncal Marginal Dos aspectos debern abordarse para de la Selva BRASIL ECUADOR el cumplimiento de estas metas. En primer lugar, la denicin de una poltica PER Transversal TumacoPutumayo-Belem do Par aerocomercial bajo la cual se constituya Ro Putumayo Transversales Troncales un sistema de integracin regional con Ros los pases de Latinoamrica. En segundo lugar, la potencializacin de un hub aeFuente: DNP. roportuario en el territorio colombiano. Esto requerir tres acciones concretas: i) modernizar la infraestructura aeropornanciero que le garantice a los entes territoriales tuaria mediante la vinculacin de capital privado los recursos necesarios para el mantenimiento de a la operacin y mantenimiento de esta infraesla red a su cargo; iii) fortalecimiento de la integratructura; ii) fortalecer los sistemas satelitales para cin regional a travs de la consolidacin de pasos garantizar la seguridad aeronutica por medio de

Tabla 3.27. Meta 1. Consolidar la red vial arterial y vascular


Meta Consolidar la red vial arterial y vascular. Situacin actual 50% de red arterial en buen estado. 8.298 km de red arterial pavimentada. 16.640 km totales de la red arterial. 6.989 km de red arterial pavimentada con altos estndares de servicio. 17% red vascular en buen estado. 75% red vascular a cargo de entes territoriales. Situacin 2010 75% de red arterial en buen estado. 12.480 km pavimentados de la red arterial. 18.640 km totales de red arterial. Ampliacin en la capacidad vial en 1.250 km (correccin ancho carril y ancho de berma, terceros carriles, dobles calzadas). 40% red vascular en buen estado. 90% red vascular a cargo de entes territoriales. Situacin 2019 100% de red arterial en buen estado. 16.640 km de red arterial pavimentada. 20.935 km totales de red arterial. Ampliacin en la capacidad vial en 2.554 km (correccin ancho carril y ancho de berma, terceros carriles, dobles calzadas). 60% red vascular en buen estado. 100% red vascular a cargo de entes territoriales.

Fuente: Lnea de base Mintransporte y DNP.

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generar una infraestructura para el desarrollo

sistemas adecuados de comunicacin, navegacin y vigilancia del espacio areo (ejecucin del plan de transicin); y iii) la integracin del territorio nacional a travs de la conexin de zonas aisladas de difcil acceso con centros regionales de desarrollo (Tabla 3.28). Los principales proyectos asociados al cumplimiento de estas metas son: Vinculacin de capital privado al Aeropuerto Internacional Eldorado de Bogot. Vinculacin de capital privado a los aeropuertos de San Andrs y Providencia. Integracin de los aeropuertos de Rionegro y Olaya Herrera. Fortalecimiento de los sistemas satelitales. Mantenimiento de infraestructura aeroportuaria y aeronutica. Integracin territorial a travs del Programa de Aeropuertos Comunitarios (mejoramiento pistas, plataformas y terminales).

Sector portuario Meta 3: Ampliar la capacidad instalada del sistema portuario De acuerdo con el plan de expansin portuaria, denido en documento del Conpes, en el modo portuario, el objetivo primordial es (...) alcanzar un desarrollo equilibrado y sostenible de los puertos colombianos, con la eciente explotacin de la infraestructura pblica, la ptima vinculacin de capital privado en el desarrollo del sector y la adecuada proteccin de las zonas de uso pblico y los recursos ambientales existentes asegurando la mejora continua de los niveles de eciencia, as como el aumento de la competitividad del sector facilitando el comercio exterior y generando crecimiento econmico para el pas65. La consolidacin de estos proyectos deber darse en un escenario de eciencia con el n de aumentar su competitividad frente a otros puertos de la regin (Tabla 3.29).

Tabla 3.28. Meta 2. Modernizar e integrar la infraestructura area


Meta Modernizar e integrar la infraestructura area. Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

100% de los aeropuertos 60% de los aeropuertos 15% de los aeropuertos principales en ptimo nivel de principales en ptimo nivel de principales en ptimo nivel de servicio. servicio. servicio. 74% cobertura nivel inferior y 95% de nivel superior (de los sistemas de vigilancia de vuelo)(1). 24 aeropuertos comunitarios. 85% cobertura nivel inferior y 100% de cobertura nivel 100% de nivel superior. inferior y superior.

64 aeropuertos comunitarios.

124 aeropuertos comunitarios.

(1) Superior, por encima de 20.000 pies. Fuente lnea de base: Aerocivil y DNP.

Tabla 3.29. Meta 3. Ampliar la capacidad del sistema portuario


Meta Ampliar la capacidad del sistema portuario de uso pblico. Situacin actual 150 millones de ton/ao de capacidad instalada portuaria de uso pblico. Situacin 2010 200 millones de ton/ao de capacidad instalada portuaria de uso pblico. Situacin 2019 285 millones de ton/ao de capacidad instalada portuaria de uso pblico.

Fuente lnea de base: Min-Transporte y DNP.

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Cumplir este propsito implica las siguientes acciones: i) realizacin de obras de ampliacin de muelles, adecuacin de zonas, dragado y mantenimiento de canales de acceso; ii) desarrollo de las nueve regiones portuarias a lo largo de las costas del pas; y iii) modernizacin de la infraestructura portuaria de Buenaventura y desarrollo portuario alternativo en el Pacco. Modo uvial Meta 4: Consolidar el transporte fluvial en las principales cuencas del pas Ante la extensin territorial, la ubicacin geogrca y los costos de transporte, las dotaciones naturales de Colombia ofrecen enormes oportunidades para desarrollar el modo uvial para el movimiento de carga y pasajeros. No obstante, este aprovechamiento de las vas uviales slo se lograr garantizando la navegabilidad de las hidrovas y la existencia de una infraestructura portuaria adecuada para la movilizacin de pasajeros y carga (Tabla 3.30). Esta consolidacin se lograr con la recuperacin de la navegabilidad uvial y la construccin/mejoramiento de la infraestructura de muelles de importancia nacional y regional, en las cuencas del Magdalena, de la Orinoquia, de la Amazonia, del Pacco Sur y la Cuenca del Pacco Norte (Mapa 3.6). Modo frreo Meta 5: Articular la red frrea existente En la actualidad, el uso de la red frrea se concentra en el transporte de minerales, principalmente

Mapa 3.6. Red uvial - Colombia 2019

Ro Magdalena Ro Atrato Ro Cauca Ro Orinoco

Ro Meta

Ro Putumayo Ros Navegables

Fuente: Min-Transporte y DNP.

carbn. Sin embargo, los bajos costos de transporte asociados a este medio para cierto tipo y volumen de carga indican que una mayor utilizacin de ste generara importantes benecios para las empresas (Tabla 3.31). La articulacin y expansin de la red frrea se alcanzar a partir de: i) la denicin de reglas claras

Tabla 3.30. Meta 4. Consolidar el transporte uvial en las principales cuencas del pas
Meta Consolidar el transporte uvial en las principales cuencas del pas. Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

80% de navegacin mayor 39 % de navegacin mayor 55% de navegacin mayor permanente en la red uvial permanente en la red uvial permanente en la red uvial arterial. arterial. arterial. 3% de carga movilizada por 7% de carga movilizada por 10% de carga movilizada por modo modo uvial. modo uvial. uvial.

Fuente lnea de base: Min-Transporte y DNP.

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generar una infraestructura para el desarrollo

Tabla 3.31. Meta 5. Articular la red frrea existente


Meta Articular la red frrea existente. Situacin actual 45,6 millones de toneladas movilizadas. 2.141 kilmetros activos. Fuente lnea de base: INCO, Min-Transporte y DNP. Situacin 2010 60 millones de toneladas movilizadas. 2.321 kilmetros activos. Situacin 2019 90 millones de toneladas movilizadas.

2.501 kilmetros activos.

para la ejecucin y operacin de proyectos frreos de la red actual; ii) la denicin de estndares mnimos de calidad del servicio, de forma tal que se le garantice al sector productivo frecuencias y calidad en el manejo de sus mercancas; y iii) la articulacin de la red actual con las futuras expansiones. Transporte multimodal Meta 6: Desarrollar zonas de actividad logstica y pasos de frontera Teniendo en cuenta que en Colombia los mayores centros de produccin y consumo se encuentran ubicados lejos de las costas y que una reduccin en los costos de transporte tendr un impacto positivo sobre la competitividad de los productos nacionales, las metas planteadas para el sector transporte incluyen el desarrollo de una infraestructura que consolide la intermodalidad y la optimizacin de los servicios asociados a su uso (Tabla 3.32). El plan de accin que se plantea para el logro de esta meta consiste en: i) incentivar la creacin, ope-

racin y consolidacin de zonas de actividad logstica; ii) denir un esquema regulatorio adecuado y coherente que tenga en cuenta las particularidades del transporte de carga por carretera; iii) ejecutar las adecuaciones requeridas para garantizar el ptimo funcionamiento de los pasos de frontera a travs de estrategias como IIRSA, adems de gestiones diplomticas que agilicen los procesos de toma de decisin de los gobiernos de pases vecinos; y iv) implementar, como iniciativa gubernamental, una reforma al esquema empresarial del transporte de carga por carretera, que facilite la modernizacin del equipamiento actual con que cuentan las empresas establecidas. Algunas de las zonas de actividad logstica podran estar localizadas adems de las ciudades principales en los siguientes municipios: Puerto Salgar (Cundinamarca, ro Magdalena). Funza (Cundinamarca). Puerto Gaitn (Meta, ro Meta). La Felisa (Caldas). Puerto Ass (ro Putumayo).

Tabla 3.32. Meta 6. Desarrollar zonas de actividad logstica y pasos de frontera


Meta Situacin actual Situacin 2010 4 centros logsticos. 50 empresas de OTM. 4 pasos de frontera. Situacin 2019 5 centros logsticos. 100 empresas de OTM. 6 pasos de frontera.

0 centros logsticos Desarrollar zonas de actividad 16 empresas de OTM(1). logstica y pasos de frontera. 2 pasos de frontera.

(1) OTM, Operador de Transporte Multimodal: en el que se combinan varios modos de transporte y varios servicios asociados a ellos. Fuente lnea de base: Min-Transporte y DNP.

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Regulacin Meta 7: Promover sistemas eficientes de prestacin de servicios de transporte El Estado, como ente regulador, dene los lineamientos y reglas de juego entre los prestadores del servicio y los usuarios (generadores de carga y pasajeros). El marco legal existente diculta las relaciones entre los diferentes agentes que participan en la cadena y, en particular, la normatividad es inestable. Por ello, con una mejora sustancial en el marco regulatorio, en camino hacia 2019, deber incentivarse la creacin de sistemas ecientes de prestacin de servicios de transporte. La reforma regulatoria debe ser aplicada, en primera instancia, al servicio de transporte terrestre de pasajeros y carga, considerando las particularidades del servicio y del pas. En este sentido, se debe estimular la reforma al esquema empresarial y la modernizacin del equipamiento. Una vez se haya realizado lo anterior, la reforma regulatoria se debe extender a los otros modos. Para adelantar la reforma regulatoria, se deber denir el objeto regulatorio en cada uno de los modos, identicar las duplicidades de funciones y establecer claras competencias y responsabilidades entre las agencias del Estado (Tabla 3.33).

Sector telecomunicaciones
En 2019 el sector telecomunicaciones debe ser uno de los principales impulsadores del crecimiento econmico y del desarrollo social del pas y contribuir a una sociedad informada, conectada e integrada al entorno global. Esto se lograr con la provisin eciente de servicios de telecomunicaciones a toda la poblacin, para lo cual se plantean cinco principios de accin fundamentales:

Convergencia: el sector debe incorporar, constantemente, las ltimas tendencias tecnolgicas. En especial, debe adecuarse a la convergencia de redes, terminales y servicios. Globalizacin: se deben generar condiciones para que la poblacin y las empresas aprovechen las oportunidades que surgen de la creciente globalizacin de los servicios de telecomunicaciones. Competencia: se debe continuar promoviendo la competencia para que los ciudadanos tengan acceso a servicios de telecomunicaciones cada vez mejores y prestados en condiciones ecientes. Cobertura adecuada y acceso universal: los servicios de telecomunicaciones deben estar al alcance de toda la poblacin colombiana, como soporte para el aprovechamiento de las Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TIC) y la incorporacin del pas en la sociedad del conocimiento. Marco institucional adecuado: se requiere desarrollar un marco institucional y normativo moderno, que fomente la competencia, incentive la innovacin y creatividad de las empresas y que reconozca la convergencia de los mercados. Este marco incentivar las reinversiones necesarias para garantizar la sostenibilidad de los servicios. En el contexto de estos principios, la consolidacin de esquemas de expansin de las coberturas de los servicios de voz y datos conocidos hoy como telefona ja, telefona mvil e Internet y el fortalecimiento de los programas de acceso universal son prioritarios. En forma paralela, la evolucin del servicio de televisin pblica y la reestructuracin del servicio postal contribuirn al desarrollo del pas. A continuacin se describen las principales metas:

Tabla 3.33. Meta 7. Promover sistemas ecientes de prestacin de servicios de transporte


Meta Promover sistemas ecientes de prestacin de servicios de transporte. Situacin actual Ley 105 de 1993 y Ley 336 de 1996. Situacin 2010 Denicin del esquema regulatorio ptimo. Situacin 2019 Sistemas de transporte ecientes.

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


generar una infraestructura para el desarrollo

Meta 1: Adaptar el marco normativo e institucional para incentivar la competencia y convergencia tecnolgica El marco normativo e institucional deber incentivar la competencia y reconocer la convergencia tecnolgica y la globalizacin, con el n de estimular la inversin y generar los mayores benecios sociales en trminos de precios, coberturas y calidad de los servicios (Tabla 3.34). Meta 2: Preparar al sector para la globalizacin de servicios Ser importante incorporar mayores elementos de liberalizacin, preparando al sector para enfrentar, de manera efectiva y proactiva, un mayor nivel de competencia que pueda derivarse de los procesos de apertura econmica. Los mecanismos propuestos para el cumplimiento de ambas metas parten de la promulgacin de una Ley General de Telecomunicaciones que posibilite: i) igualdad en el acceso al mercado; ii) igualdad de obligaciones y derechos para todos los operadores; y iii) neutralidad tecnolgica, revisando la clasicacin legal de los servicios de comunicaciones que existen en la actualidad. La ley deber estar acompaada de un esquema institucional

simplicado y exible pero con fuertes estamentos de planicacin, regulacin y control. Para ello, una sola entidad debe encargarse de la regulacin de las redes de telecomunicaciones, incluyendo las redes de televisin. Esta reorientacin requiere el paso de una regulacin por servicios a una regulacin de redes o mercados acorde con el fenmeno de convergencia. La optimizacin del esquema institucional tender a la eliminacin de la duplicidad de funciones entre las diferentes instituciones pblicas, la simplicacin de trmites y el manejo de informacin de forma centralizada. Este esquema se complementar a partir de la realizacin de una agenda interna que, adems, permitir establecer medidas para aprovechar ecientemente las oportunidades que ofrecen los acuerdos comerciales. El marco normativo e institucional resultante motivar a las empresas a expandir sus redes de acuerdo con las necesidades de la poblacin y a prestar ms servicios sobre una misma red. De esta forma, junto con la implementacin de los resultados del ejercicio de la agenda interna, se espera generar nuevos acuerdos que posibiliten la globalizacin de servicios y una mayor participacin del sector privado (Tabla 3.35).

Tabla 3.34. Meta 1. Adaptar el marco normativo e institucional para incentivar la competencia y convergencia tecnolgica
Meta Adaptar el marco normativo e institucional para incentivar la competencia y convergencia tecnolgica. Situacin actual Primera estructuracin de un Proyecto de Ley General. Regulacin por servicios. El Estado participa mayoritariamente en la prestacin de algunos servicios (telefona local y telefona de larga distancia). Marco institucional complejo. Denicin del papel del Estado en la prestacin de servicios. Situacin 2010 Situacin 2019

Modelo de negocios acorde Marco legal y regulatorio con la convergencia y la acorde con la convergencia y que promueva la competencia. globalizacin.

Marco institucional simplicado. Redes integradas. Procedimientos administrativos simples.

Complejidad en procedimientos administrativos.

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Tabla 3.35. Meta 2. Preparar al sector para la globalizacin de servicios


Meta Preparar al sector para la globalizacin de servicios. Situacin actual Participacin extranjera en telefona mvil e Internet. Acuerdos vigentes OMC CAN. Negociacin de acuerdos comerciales. Desarrollo de agenda interna que dene estrategias competitivas para el sector. Situacin 2010 Incorporacin de nuevas tecnologas acordes con el entorno internacional. Situacin 2019 Industria lder en el mercado andino. Sector comercialmente integrado con otros mercados. Suscripcin de tratados internacionales.

Meta 3: Garantizar niveles apropiados de acceso/servicio universal en todo el sector Para garantizar los niveles apropiados de acceso a los servicios de telecomunicaciones ser necesario denir una poltica de Estado adecuada en relacin con el acceso/servicio universal. Dicha poltica deber reconocer los recientes desarrollos tecnolgicos, la convergencia, el considerable crecimiento de los servicios mviles y la necesidad de enfrentar la

insostenibilidad del actual esquema de subsidios y contribuciones existente para la telefona local domiciliaria. En el tema de servicios de datos (Internet) deber proveerse acceso universal a travs de: i) el desarrollo de proyectos de conectividad en banda ancha en instituciones pblicas con acceso a la poblacin de cada regin y; ii) la promocin de la conectividad de pequeas y medianas empresas en regiones de

Tabla 3.36. Meta 3. Garantizar niveles apropiados de acceso/servicio universal en todo el sector
Meta Garantizar niveles apropiados de acceso/servicio universal en todo el sector. Situacin actual Esquema de subsidios y contribuciones insostenible. Programas de acceso/servicio universal nanciados por el Fondo de Comunicaciones. Telefona comunitaria: 83% de localidades. Internet, 1.440 telecentros. Conectividad: 6,8% escuelas, 57% alcaldas, 10% hospitales, 3% guarniciones militares, 4% bibliotecas. Radio 54% de los municipios con emisin. SPU desnanciado. Fuente lnea de base: Min-Comunicaciones. Situacin 2010 Situacin 2019

Esquema sostenible de acceso/ Acceso total a todos los servicio universal en el pas. servicios del sector a toda la poblacin. 100% acceso comunitario (voz y datos) a travs de instituciones pblicas.

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


generar una infraestructura para el desarrollo

bajos ingresos. En la actualidad, el Gobierno disea una poltica para la masicacin de la banda ancha. Estas acciones debern acompaarse de programas de capacitacin y de fomento para el desarrollo de contenidos locales. Adicionalmente, deber evaluarse la posibilidad de implementar esquemas de acceso/servicio universal a travs de los servicios mviles en regiones apartadas. La prestacin de servicios bsicos de comunicaciones (voz, datos y postales) deber tener especial nfasis en asegurar el acceso a personas discapacitadas. Para ello, se adaptarn centros de acceso a servicios de voz para personas con limitacin auditiva y centros de acceso a Internet para personas invidentes (Tabla 3.36). Meta 4: Aumentar la cobertura de servicios de comunicaciones En lo que corresponde al desarrollo adecuado de la infraestructura de telecomunicaciones, tendientes a mejorar el acceso y la utilizacin de las TIC, se debern consolidar los esquemas de expansin de las coberturas de los servicios de voz, conocidos hoy como telefona ja y telefona mvil, siendo esta ltima la de mayor potencial de crecimiento, al considerar el efecto sustitucin y el concepto de movilidad que se fortalecer en el mediano y largo plazos.

Esta expansin de coberturas tendr su sustento en el nuevo marco normativo y regulatorio, acorde con la convergencia, que incentivar la competencia y denir lineamientos para eliminar la insostenibilidad del actual esquema de subsidios y contribuciones de la telefona local domiciliaria. Este nuevo marco tambin incorporar las seales que permitan la masicacin de los servicios de datos (Internet) de banda ancha. La expansin en cobertura de servicios mviles de voz (telefona mvil) deber realizarla principalmente el sector privado y tener participacin pblica en la medida en que las empresas estatales operen en este mercado (Tabla 3.37). Meta 5: Disponer de una infraestructura apropiada, integrada y sostenible para la transmisin de la tv pblica La infraestructura de televisin pblica en Colombia deber pasar por un proceso de transformacin signicativo ya que se ver enfrentada al reto de implementar la televisin digital, bajo criterios de integracin de servicios, convergencia, innovacin en la produccin de contenidos e interactividad con los televidentes (usuarios)66. La evolucin de los servicios de radio y televisin pblica requiere un esquema de sostenibilidad que incorpore criterios de operacin de redes y produc-

Tabla 3.37. Meta 4. Aumentar la cobertura de servicios de comunicaciones


Meta Aumentar cobertura de servicios de comunicaciones. Situacin actual Efecto sustitucin de lneas mviles por jas. Situacin 2010 Aprovechamiento de la capacidad instalada para prestacin de nuevos servicios. Situacin 2019 Desarrollo de mltiples servicios a travs de banda ancha. Operacin integrada de redes (telecomunicaciones, energa). Teledensidad ja: 20%. Penetracin mvil: 60%. Penetracin Internet: 60% (banda ancha).

Teledensid ja: 16,4%(1). Penetracin mvil: 33%(2). Penetracin Internet: 7,9%(3).

Teledensidad ja: 18,5%. Penetracin mvil: 45%. Penetracin Internet: 30% (banda ancha).

(1) Clculos: DNP con datos Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios-DANE. (2) Estimaciones del Ministerio de Comunicaciones a julio de 2005. (3) Fuente: CRT.

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Tabla 3.38. Meta 5. Disponer de una infraestructura apropiada, integrada y sostenible para la transmisin de la TV pblica
Meta Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

Transmisin a travs de Disponer de una infraestructura apropiada, tecnologa anloga. integrada y sostenible para la transmisin de la Mltiples redes de TV TV pblica. pblica (nacional, regional, y local). TV pblica insostenible.

Aplicacin de la poltica de digitalizacin Televisin digital 100% implementada e y sostenibilidad de la TV pblica. integrada a las redes de comunicaciones. Integrada la red de TV pblica entre s y con otras redes de comunicacin.

Concordancia con el estndar digital denido para Colombia. Transicin entre tecnologa anloga y digital (redes y terminales).

TV pblica sostenible.

cin de contenidos, considerando las necesidades culturales, educativas y de entretenimiento de la poblacin. Este esquema debe, entre otras cosas, denir el estndar tcnico ms adecuado y disear los mecanismos que impulsarn la produccin y masicacin de contenidos en formato digital. Meta 6: Consolidar un sector postal eficiente e integrado a la economa global El sector postal colombiano deber pasar por un proceso de transformacin y reestructuracin profundo, bajo el cual se establezca un nuevo marco legal y regulatorio que aporte las herramientas para realizar el control y vigilancia de los diferentes ope-

radores y asegure la prestacin del Servicio Postal Universal (SPU), en condiciones de eciencia y en un marco de competencia67. Dado que existen zonas del territorio nacional en donde la prestacin del servicio no es rentable para el operador ocial se deber presentar una ley postal que se concentre principalmente en promover la prestacin eciente del SPU, deniendo cules modalidades deben estar incluidas dentro de este servicio y estableciendo un esquema de nanciacin ptimo que incluya criterios de logstica, competencia, transparencia y eciencia68. Asimismo, esta ley deber incorporar las herramientas necesarias para normalizar el mercado postal colombiano, con el n

Tabla 3.39. Meta 6. Consolidar un sector postal eciente e integrado a la economa global
Meta Consolidar un sector postal eciente e integrado a la economa global. Situacin actual Cerca de 600 operadores ilegales con alta participacin de mercado. Servicio Postal Universal ineciente y desnanciado. Situacin 2010 Desarrollo de servicios postales incentivando la utilizacin masiva. Prestacin eciente y sostenible del SPU. Situacin 2019 Optimizacin en la operacin de las redes.

Utilizacin masiva de los servicios de correo como soporte del comercio electrnico. Integracin con las redes de logstica a nivel nacional.

Nuevo marco legal y regulatorio implementado. Fuente lnea de base: Frontier Economics, 2004.

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


generar una infraestructura para el desarrollo

de establecer equidad en las condiciones para todos los operadores.

Sector minero-energtico
Con el propsito de satisfacer las necesidades internas y atender los mercados internacionales, el pas debe desarrollar, en el mediano y largo plazo, polticas puntuales para posicionar a Colombia como un cluster regional energtico, con ventajas competitivas. Para esto se plantean cuatro principios: Integracin regional: usar ecientemente la canasta de energticos regional, garantizando un abastecimiento en el largo plazo con precios ecientes, calidad y conabilidad adecuadas. Convergencia: formacin de precios a travs de mecanismos de mercado, sin distorsiones de los sistemas impositivos, arancelarios, ambientales y de regulacin. Adems, utilizar biocombustibles sin transferencia de rentas entre sectores productivos, evitando las posiciones dominantes y la sustitucin de importaciones o productos renados nacionales a precios inecientes. Regulacin: armonizar los marcos regulatorios (energa elctrica) y denir una poltica de formacin de precios que garantice un suministro conable y de mnimo costo en el largo plazo. Desarrollo de infraestructura: los proyectos de infraestructura debern ubicar a Colombia en un rengln relevante dentro del mercado mundial de bienes primarios como el carbn y el gas natural, con la promocin del Estado y la ejecucin del sector privado. Adicionalmente, construir la infraestructura necesaria para los intercambios comerciales y optimizar las inversiones de capital que requiere el pas, aprovechando la estrategia de integracin regional. Las metas del sector minero-energtico estn orientadas hacia la gestin y los resultados, dado que la funcin del gobierno est centrada en la formulacin de polticas, la regulacin, el control y la promocin. En el tema regulatorio e institucional, debern identicarse las seales econmicas para la expansin de la oferta del sector elctrico y de las actividades de distribucin y comercializacin, a travs de incenti-

vos que conduzcan a invertir en zonas urbanas y rurales interconectadas. En el caso de los hidrocarburos y sus derivados, se buscar la vinculacin de un porcentaje de capital privado a proyectos de inversin de Ecopetrol. De igual forma, se denirn mecanismos para continuar con el desmonte de subsidios a los combustibles lquidos; y se incluirn las exigencias ambientales de calidad para reejar la realidad de los mercados internacionales bajo un esquema de precio de referencia de paridad-importacin, hasta alcanzar la formacin de precios por mecanismos de mercado. En el tema de gas natural, se mantendr la poltica de libertad a las exportaciones, se culminar la privatizacin del sector con la venta de Ecogas y se aumentar la cobertura a usuarios, tanto residenciales como industriales y comerciales. A continuacin se describen las principales metas y las acciones para lograrlas: Meta 1: Elevar la participacin de las energas alternativas en zonas no interconectadas Existen diferentes modalidades de estas soluciones: energa solar, energa elica, energa procedente de la biomasa y residuos slidos, entre otras posibilidades. En los prximos aos, en los pases en desarrollo, crecer en importancia el uso de estas energas alternativas debido a su accesibilidad y a las restricciones ambientales, geogrcas y de dependencia de la energa convencional. Dadas sus caractersticas naturales, Colombia debe potenciar este uso para suplir los vacos en las zonas apartadas del pas y sustituir el uso de combustibles fsiles. Lograr esta meta implicar fortalecer la planeacin sectorial en estas reas y promocionar acciones concretas para incentivar la implementacin de estas tecnologas y el apalancamiento e inversin directa con recursos del Fondo de Apoyo Financiero para la Energizacin de las Zonas No Interconectadas (FAZNI) a proyectos cuya provisin del servicio sea de estas caractersticas (Tabla 3.40). Meta 2: Aumentar la cobertura del servicio de energa elctrica Los incrementos de cobertura de energa elctrica, tanto en las zonas no interconectadas como en

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las conectadas, se lograrn a partir de la reestructuracin del marco regulatorio actual, de forma tal que sin permitir subsidios ocultos entre segmentos de la demanda se creen los incentivos para expandir las actividades de distribucin y comercializacin en las zonas que an no cuentan con este servicio. La regulacin deber reconocer seales para la expansin, de tal forma que el sector de distribucin y comercilizacin tenga incentivos para realizar la inversin en las zonas urbanas y rurales interconectadas; y continuar con las inversiones sociales del FAZNI y Fondo de Apoyo para la Energizacin de Zonas Rurales (FAER) (Tabla 3.40). Meta 3: Consolidar un mercado elctrico andino y centroamericano, con intercambios continuos de energa entre sus pases La consolidacin del mercado elctrico andino depende del fortalecimiento del trabajo conjunto

que se ha realizado entre los gobiernos de la regin para desarrollar un marco regulatorio que incentive las transacciones de energa elctrica de largo plazo. Esta consolidacin se fundamenta en la capacidad de generacin del pas y en la construccin de nuevas interconexiones con los pases vecinos. Alcanzar esta meta ser posible siempre y cuando se constituya y fortalezca el mercado regional. En materia de generacin, esto signica que se implementarn medidas que permitan la ubicacin ptima de la oferta, el pago eciente de la conabilidad del sistema regional69 y el reconocimiento de los costos econmicos70 en que incurren las plantas despachadas por restricciones (Tabla 3.40). Meta 4: Mantener la autosuficiencia petrolera La ampliacin de las reservas de hidrocarburos depender de la capacidad de respuesta de la indus-

Tabla 3.40. Metas de energa elctrica


Meta Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

Meta 1. Elevar la participacin de las energas alternativas en zonas no interconectadas(1) Elevar la participacin de las energas alternativas en zonas no interconectadas. 4% ( de 136 MW). 36% ( de 211 MW). 60% ( de 329 MW).

Meta 2. Aumentar la cobertura del servicio de energa elctrica(2) Aumentar cobertura del servicio de energa elctrica en zonas interconectadas. Aumentar cobertura del servicio de energa elctrica en zonas no interconectadas (ZNI).

89,89%.

94,93%.

99,37%.

34%.

45,55%.

75,49%.

Meta 3. Consolidar un mercado elctrico andino y centroamericano, con intercambios continuos de energa entre sus pases(3) Aumentar capacidad de generacin(4). Expandir las interconexiones internacionales(5). 13.398 MW. 5. 14.201 MW. 7. 16.017 MW. 7.

(1) Fuente lnea de base: UPME e IPSE. (2) Fuente lnea de base: UPME y DNP. (3) Fuente lnea de base: UPME. (4) Tiene en cuenta inversin privada en generacin hidrulica. (5) Hace referencia a las interconexiones con Ecuador y Panam.

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


generar una infraestructura para el desarrollo

tria local a los cambios en el contexto de la industria petrolera mundial. En esa lnea, los esquemas contractuales de concesin deben permitir la ejecucin de proyectos de gran magnitud, que logren en estos 15 aos mantener y elevar la autosuciencia petrolera del pas (Tabla 3.41). Dentro de aquellos proyectos deben contemplarse: i) inversiones en las reneras de Barrancabermeja y Cartagena; ii) ejecucin del proyecto de upgrading de crudos pesados para explotar este tipo de yacimientos; y iii) inversiones en los campos que se encuentran en operacin para recuperar las reservas con que cuenta el pas. La ejecucin de estos proyectos debe ir acompaada de la denicin de polticas sectoriales en materia de derivados de petrleo. Finalmente, conviene enfatizar en la continuidad de la poltica de desmonte de subsidios a los combustibles lquidos y en la inclusin de exigencias ambientales de calidad para su comercializacin. Exigencias ambientales que fomentarn inversiones en plantas de destilacin de alcohol carburante y/o utilizacin de otros productos o uso de combustibles ms limpios. Meta 5: Adicionar nuevas reservas de gas natural y desarrollarlas Para el aprovechamiento de las reservas actuales y futuras de gas natural debern ponerse en ejecucin proyectos de construccin y desarrollo de plantas de gas natural licuado (GNL), gasoductos para su exportacin a otros pases y plantas de gas a lqui-

dos (GTL). En forma paralela, se establecern normas que estimulen la competencia en el mercado de combustibles en igualdad de condiciones ambientales. Por otra parte, la consolidacin y expansin de las coberturas requerir culminar el proceso de privatizacin de Ecogas. En cuanto a la expansin en el uso del gas natural vehicular, deber establecerse un mercado transparente de energticos, eliminando subsidios, promoviendo la competencia en igualdad de condiciones ambientales e incentivando el desarrollo de una cadena de suministro conable a lo largo de los principales corredores viales y en las ciudades en donde sea viable la utilizacin de este combustible (Tabla 3.41). Meta 6: Aumentar las exportaciones de carbn En el campo de la minera, la tendencia mundial del mercado de carbn y las expectativas de crecimiento de la explotacin de este mineral en el pas muestran un gran potencial para los prximos aos71. Para aumentar la participacin de Colombia en el mercado internacional, deben desarrollarse proyectos de infraestructura en el sector transporte que acompaen e incentiven la actividad privada para la explotacin de carbn72 (Tabla 3.42). Meta 7: Aumentar el nivel de conocimiento del subsuelo del pas Las falencias del sector minero colombiano con algunas excepciones como la explotacin del carbn y el ferronquel estn centradas en el desco-

Tabla 3.41. Metas petroleras y gasferas


Meta Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

Meta 4. Mantener la autosuciencia petrolera(1) Adicionar nuevas reservas de petrleo en 3.500 Mbl. 1.473 Mbl. Encontrar 1.500 Mbl. Encontrar 2.000 Mbl.

Meta 5. Adicionar nuevas reservas de gas natural y desarrollarlas(1) Adicionar nuevas reservas de gas natural y desarrollarlas. (1) Fuente lnea de base: ANH. (2) TPC: Tera Pie Cbico. 6,8 TPC(2). Encontrar 10 TPC nuevas. Encontrar 7 TPC nuevas.

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visin colombia ii centenario: 2019

Tabla 3.42. Meta 6. Aumentar las exportaciones de carbn


Meta Aumentar las exportaciones de carbn. Situacin actual 50,9 millones de toneladas. Situacin 2010 70 millones de toneladas. Situacin 2019 100 millones de toneladas.

Fuente lnea de base: Ministerio de Minas y Energa e Ingeominas.

nocimiento del potencial geolgico del subsuelo, la fragmentacin de los yacimientos y la explotacin artesanal e ilegal de esta actividad. Suplir este vaco deber estar en las prioridades del sector en el camino hacia 2019. Para avanzar en esa direccin se propone, entonces, un cubrimiento de 75% del territorio con exploracin geolgica bsica a una escala de 1:100.00073. Garantizar el pleno acceso a esta informacin y mantenerla en estndares internacionales de calidad, conjuntamente con una institucionalidad minera efectiva y funcional, lograr un incremento de la productividad y competitividad del sector, permitiendo el desarrollo de nuevos proyectos de minera. Estas iniciativas debern estar acompaadas de un cambio en la normatividad vigente, que permita al Estado subastar a inversionistas reas donde se realice exploracin geolgica bsica, facilitando conocimiento y el capital requerido. Paralelamente,

deber continuarse con la ejecucin de proyectos de integracin de reas mineras, que vinculen inversin privada en proyectos de minera artesanal y la conviertan en explotaciones de mediana envergadura. Dados los grandes niveles de inversin y debido a las caractersticas de recuperacin de capital que requieren estos proyectos, ser necesario garantizar la estabilidad tributaria a los inversionistas. Con estas medidas se espera que Colombia se mantenga entre los cinco pases de Latinoamrica destino de las inversiones mineras del mundo y duplicar la produccin minera nacional (Tabla 3.43). Por otra parte, los cambios en la poltica minera y el control efectivo de los extractores ilegales del recurso permitirn, por ejemplo en el caso del recurso aurfero, la incursin de grandes compaas que cuentan con capacidad para explotar de manera ms eciente este mineral y que irn desplazando y/o absorbiendo a los pequeos mineros.

Tabla 3.43. Metas en exploracin y explotacin minera


Meta Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

Meta 7. Aumentar el nivel de conocimiento del subsuelo del pas(1) Incrementar la exploracin geolgica bsica del territorio. 334.594 km2. 558.748 km2. 860.594 km2.

Meta 8. Incrementar la produccin nacional de oro (1) Incrementar la produccin nacional de oro.
(1) Fuente lnea de base: Ingeominas.

37,6 millones de gramos.

63,21 millones de gramos.

255,8 millones de gramos.

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


asegurar una estrategia de desarrollo sostenible

ASEGURAR UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOSTENIBLE


Como ya se seal en los primeros captulos de esta seccin, el crecimiento econmico es una condicin sine qua non para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos y la reduccin de los niveles de pobreza persistentes en la actualidad. Este desarrollo, sin embargo, no debe lograrse a costa de deteriorar o agotar la base de recursos naturales del pas, que constituyen su mayor riqueza y que debe ser tambin fundamento de su desarrollo. La puesta en prctica de la estrategia de desarrollo econmico y social planteada para 2019 deber fundamentarse, entonces, en el aprovechamiento sostenible de ese acervo de recursos naturales sin agotarlo ni deteriorarlo y en consonancia con los principios universales de desarrollo sostenible74.
1. SITUACIN ACTUAL

Ya en el Captulo I se hizo referencia a la relacin entre el desempeo ambiental de la economa, su competitividad, la gestin del gobierno y las regulaciones que le son aplicables. En este apartado se har una aproximacin al medio ambiente como un conjunto de recursos que deben ser analizados desde dos puntos de vista: su disponibilidad (acervo) y sus ujos (variacin de los recursos a partir de su evolucin y su aprovechamiento), tratando de entender los procesos del desarrollo que determinan a una y a otros. En los siguientes apartes se hace esa aproximacin, de forma sucinta, para cada recurso.

Suelos y ecosistemas
El Recuadro 3.2 presenta esquemticamente el estado actual de los suelos, la cobertura vegetal y de bosques y la biodiversidad para Colombia.

Recursos hdricos
La demanda estimada de agua en Colombia, para 2003, fue de 7.435 millones de m3, de los cuales 55% correspondi a uso agrcola, 29% a uso domstico,

13% a uso industrial, 3% a uso pecuario y 1% a la actividad de servicios. La oferta anual puede alcanzar los 2,1 billones de m3, tanto en corrientes superciales como en un vasto conjunto de humedales; la distribucin de esta oferta tiene enormes diferencias regionales. El 25% de los municipios y 60% de las cabeceras municipales afrontan problemas medios o severos de disponibilidad de agua para su consumo durante los aos ms secos75, adicionalmente muchas cuencas abastecedoras de agua presentan problemas de vulnerabilidad natural y presin antrpica. Los principales contaminantes del agua son, por su volumen, la materia orgnica de origen domstico y los sedimentos resultantes, en buena medida, de la erosin de los suelos o de actividades como la minera aurfera. Otros contaminantes de importancia son los insumos de sntesis qumica provenientes de usos agrcolas, los residuos de hidrocarburos y sustancias qumicas y los metales pesados. Aunque durante los ltimos aos han disminuido las descargas contaminantes de origen industrial a los cuerpos de agua en Bogot y otras ciudades, esas mismas tendencias no se observan en el caso de las empresas de alcantarillado, que son las que descargan la mayor parte de la contaminacin orgnica. En relacin con las aguas subterrneas, se han detectado problemas de sobreexplotacin, presencia de coliformes y trazas de pesticidas; en las zonas marinas y costeras tambin se han detectado algunos problemas de contaminacin, por los desechos de los sistemas de alcantarillado y las actividades industrial y portuaria. Finalmente, respecto a las regulaciones vigentes, existen evidencias de que estn desactualizadas y que desconocen aspectos como los desarrollos tecnolgicos recientes, las nuevas y cambiantes realidades del pas, la diversidad de las regiones y sus diferencias en relacin con las preferencias sociales76 y el valor econmico del agua.

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visin colombia ii centenario: 2019

Recuadro 3.2. Estado actual de suelos cobertura vegetal y de bosques y biodiversidad

Suelo - Procesos de deterioro de los suelos productivos Cobertura vegetal - Deforestacin Cobertura de bosques

Causas: i) falta de armona entre la vocacin del territorio y su uso actual; y ii) uso de tecnologas y prcticas inapropiadas para su aprovechamiento. Esto genera ineciencia econmica en el uso del suelo y problemas ambientales como la prdida de recursos biolgicos y de los ecosistemas y la degradacin del suelo mismo. Zonas secas ridas, semiridas y subhmedas secas afectadas por procesos de deserticacin: 17% del territorio nacional; las ms afectadas coinciden con las principales zonas agrcolas y pecuarias del pas. Otros: compactacin y contaminacin asociada con la utilizacin de insumos de sntesis qumica en las actividades agrcolas; an no se conocen con precisin los efectos de estos procesos. Casi 50% del territorio nacional (cerca de 55 millones de ha) est cubierto por bosques naturales; unos 23 millones de ha por sabanas, zonas ridas, pramos y humedales; un milln por aguas continentales, picos de nieve y asentamientos urbanos y cerca de 35 millones de ha se encuentran destinadas a usos agrcolas, pecuarios o en proceso de colonizacin77. Entre 1986 y 2001, la cobertura boscosa del territorio disminuy en 1.289.000 ha (tasa media de deforestacin del 0,16%)78. La distribucin de la deforestacin no es uniforme y es especialmente intensa en los valles interandinos y las planicies del Caribe. La deforestacin es atribuible, principalmente, a la expansin de la frontera agropecuaria y la colonizacin incluidos los cultivos ilcitos (73,3%), la extraccin maderera (11,7%), el consumo de lea (11%) y los incendios forestales (2%). Los esfuerzos en reforestacin (15.777 ha en promedio) an son modestos frente al tamao de las reas deforestadas (cinco veces mayor). El Estado ha desarrollado, como estrategia para la conservacin de los bosques, la denicin de reas prioritarias de ordenacin forestal y la ejecucin de proyectos relacionados con el mismo tema (1.000.000 ha, aprox.). Coberturas vegetales no boscosas cerca de 17,8% del territorio continental. Dentro de stas, las zonas de pramo son especialmente importantes gracias a su funcin de produccin, regulacin y almacenamiento de agua y a su alto grado de endemismo de especies. Entre 1986 y 1996, los pramos han sufrido procesos de destruccin (unas 110.831 ha) y degradacin. El desarrollo de las plantaciones forestales (actualmente entre 150.000 y 200.000 ha)79 se ve limitado, entre otros factores, por: i) condiciones de crdito inadecuadas; ii) limitado acceso a instrumentos nancieros; iii) inestabilidad jurdica y iv) debilidad institucional en el sector. En consecuencia, el pas ha presentado tasas de reforestacin menores a las internacionales. La oferta de madera para la industria forestal proviene de bosques naturales (50,5%), plantaciones (12,4%), importaciones (3,5%). El 33,6% restante tiene su origen en otras fuentes como decomisos y consumos internos.

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Colombia alberga cerca de 15% de las especies conocidas en el mundo. La diversidad biolgica colombiana se concentra en la regin andina. Una parte importante de las especies de fauna y ora en el pas se encuentra amenazada por muy diversas causas, incluyendo prdida o fragmentacin de hbitat, explotacin, caza o extraccin insostenibles. El pas cuenta con un Sistema Nacional de reas Protegidas (SINAP)80. Los productos derivados de la ora y la fauna silvestres constituyen la base de un comercio a nivel mundial con un valor aproximado a US$10.000 millones anuales, al que se agrega un vasto comercio ilegal, estimado en US$200.000 millones anuales. Existe una gran oportunidad para impulsar el desarrollo a travs del uso sostenible y el aprovechamiento de bienes y servicios de la biodiversidad81. El pas cuenta con una estrategia a diez aos de impulso al aprovechamiento sostenible de la biodiversidad contemplada en el plan estratgico nacional de mercados verdes. El aprovechamiento de estos mercados depende de acciones previas como: 1) la conservacin de la biodiversidad y los recursos genticos del pas, in situ y ex situ; 2) la realizacin de labores de investigacin y bioprospeccin; y 3) la conservacin y el uso del conocimiento tradicional de las comunidades. Los esfuerzos realizados en esta direccin hasta ahora han sido insucientes, considerando la amplia biodiversidad del pas.

Biodiversidad

Recursos atmosfricos y clima global


Los dos principales problemas generados por la contaminacin del aire son los relacionados con el cambio climtico82 y con el deterioro de la capa de ozono83. La contribucin de Colombia en la generacin de gases de efecto invernadero GEI es sumamente pequea (0,26% del total mundial). A pesar de ello, el pas puede derivar benecios importantes, participando del mecanismo de desarrollo limpio denido en el Protocolo de Kioto a travs de proyectos de reduccin de emisiones comprobadas de GEI transadas en el mercado de carbono. En cuanto a las sustancias agotadoras del ozono (SAO), Colombia suscribi la Convencin de Viena y el Protocolo de Montreal y se comprometi, con plazos, responsabilidades y mecanismos, a la eliminacin de su consumo en 201084. A la fecha, el pas ha reducido 65% de SAO, de acuerdo con la lnea base establecida en 1999 (2.208 toneladas). Por otra parte, se ha estimado que los problemas locales de contaminacin del aire generan prdidas acumuladas de $1,5 billones al ao. stos se presentan, principalmente, en las ocho mayores ciudades,

que concentran 41% de las emisiones totales del pas, y en los siete principales centros industriales, que aportan 75,2% de la carga total de origen industrial. El contaminante de mayor inters, por causar los mayores daos a la salud humana en Colombia, es el material particulado (PST y PM10). En varias ciudades se han detectado concentraciones medias anuales de PST mayores que la establecida en la norma nacional de calidad del aire (100 g/m3). Las concentraciones de otros contaminantes parecen no superar los lmites establecidos por la regulacin. Si se aborda desde una perspectiva sectorial, los datos indican que el transporte aporta 85% de los contaminantes al aire, la industria 9%, la generacin trmica 3,1% y el sector residencial 1,9%, as que los esfuerzos para prevenir y controlar la contaminacin deben concentrarse prioritariamente en los sectores de energa y transporte. En el tema de la regulacin y los estndares nacionales vigentes, al igual que para el agua, no existen parmetros actualizados y se desconoce la nueva informacin cientca sobre el tema, las probadas relaciones entre contaminacin del aire y salud y las nuevas realidades tecnolgicas, demogrcas,

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institucionales y sociales de las reas urbanas e industriales, donde se presentan los principales problemas de contaminacin, as como las preferencias de la sociedad, que lo reconocen como uno de los problemas ambientales ms importantes.

de enfrentar los desastres con solvencia, producto tambin de la inadecuada proteccin nanciera.

Tendencias y realidades institucionales


A partir de 1968, con el n de dar respuesta a los procesos de deterioro ambiental, resultado de los cambios econmicos, tecnolgicos y demogrcos del pas, se crean y desarrollan las instituciones y la regulacin ambiental87. La evolucin de la institucionalidad ambiental ha respondido al inters del Estado por garantizar mayor calidad en los procesos de toma de decisiones del sector y mayor ecacia para resolver los conictos ambientales de la sociedad88. A la fecha, diversos estudios sugieren que an hay problemas en el Sistema Nacional Ambiental (SINA), y que es necesario dirigir las acciones a: i) mejorar la calidad y uso de la informacin y la investigacin; ii) fortalecer el diseo e implementacin de las polticas y regulaciones; iii) mejorar las capacidades administrativas y tcnicas de las instituciones; iv) fortalecer los mecanismos de coordinacin interinstitucional y participacin privada y de la sociedad civil; v) solucionar algunos conictos de competencias; vi) incrementar la transparencia en la gestin de las entidades del SINA; vii) lograr un mayor nivel de equidad en la distribucin de los recursos para la inversin ambiental territorial; y viii) fortalecer la gestin articulada del SINA para atender prioridades ambientales, su seguimiento y evaluacin, as como para garantizar la disponibilidad de recursos para atender temas prioritarios y actividades propias de cada institucin89. En el tema internacional, los desarrollos alcanzados en materia ambiental, a travs de convenios ambientales y acuerdos de comercio, han resultado de gran importancia para Colombia. Como consecuencia de las obligaciones y compromisos que de ellos se derivan, se han integrado en el ordenamiento jurdico domstico, a travs de su raticacin, temas esenciales para la proteccin, convirtindose as en elementos bsicos para la gestin ambiental nacional. De esto se deriva la necesidad de fortalecer la capacidad de negociacin del MAVDT. Un tema estratgico para la toma de decisiones y la generacin de polticas y normatividad eciente y

Residuos slidos peligrosos


Este tipo de residuos son generados por los sectores industrial, agroindustrial, minero-energtico, domstico y de servicios, destacndose el industrial como uno de los mayores generadores85. En Colombia, las mayores dicultades asociadas a una inadecuada gestin de estos residuos estn relacionadas con: i) el manejo no planicado; ii) la orientacin hacia el tratamiento y disposicin nal y no hacia la prevencin de la generacin; iii) el desconocimiento generalizado del tema, a todo nivel; iv) la inexistencia de sistemas separados de segregacin y disposicin de residuos peligrosos; v) la falta de incentivos econmicos y nancieros que dinamicen la gestin; y vi) la oferta limitada para su caracterizacin y manejo.

Riesgos, amenazas y vulnerabilidad


La localizacin geogrca del pas, sumada a sus condiciones topogrcas, de clima e hidrologa, lo hace propenso a la ocurrencia de terremotos, erupciones volcnicas, tsunamis, fenmenos erosivos, deslizamientos, avalanchas y eventos hidrometeorolgicas. Durante los ltimos 30 aos estos eventos generaron gran cantidad de desastres86, con las consecuentes prdidas de vidas humanas, infraestructura y recursos; buena parte de ellos estn ligados a zonas con conictos ambientales severos, bajos niveles de planeacin e inadecuado manejo de las vulnerabilidades asociadas. Las causas pueden encontrarse, a su vez, en la no inclusin de las variables de riesgo en la planicacin territorial y sectorial y en la percepcin de la gestin del riesgo como una labor de atencin ms que de prevencin y mitigacin. Los efectos de los fenmenos naturales adversos de diferente intensidad pueden amenazar las nanzas y el crecimiento econmico. Las consecuencias pueden hacerse ms crticas debido a la vulnerabilidad scal del pas, expresada en la baja capacidad

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ecaz en materia ambiental es la generacin de informacin completa, oportuna y pertinente por parte de las instituciones encargadas de esta labor. Una lectura al estado actual de esta situacin plantea la necesidad de fortalecer el desarrollo e implementacin de un sistema que genere informacin de calidad y tambin de resolver la superposicin de jurisdicciones de los institutos de investigacin del SINA. Denir una estrategia nanciera que les d estabilidad y autonoma a los procesos de investigacin y gestin de la informacin ambiental que el pas requiere est tambin pendiente en la agenda pblica. Desarrollo sectorial La transversalidad del tema ambiental hace indispensable la internalizacin de consideraciones ambientales estratgicas en las polticas y regulaciones sectoriales. Las limitaciones del SINA en este sentido se reejan en la poca inuencia sobre polticas y regulaciones de los sectores. A pesar del inicio de importantes procesos, como las evaluaciones ambientales estratgicas y las agendas ambientales sectoriales90, es preciso fortalecer e implementar mecanismos intersectoriales de carcter tcnico. Sobre esto ltimo cabe sealar que el Consejo Nacional Ambiental, donde estn representados todos los sectores de la sociedad relevantes para la gestin ambiental, no cuenta an con estas instancias que puedan servirle de soporte para la toma de decisiones, limitando as su capacidad de disear polticas y regulaciones ms ecaces. Desarrollo territorial El crecimiento econmico y poblacional, las demandas asociadas al desarrollo de infraestructura fsica y social, las opciones econmicas y tecnolgicas de poblacin y sus particularidades tnicas, sociales, culturales y polticas, denen la conformacin y uso del territorio y el grado de intervencin social sobre los ecosistemas. Esta situacin, en pases con las caractersticas de Colombia, pone de maniesto un enorme reto, en trminos de la articulacin de polticas e instrumentos de desarrollo territorial con el tema de la gestin ambiental91.

El marco normativo e institucional presenta limitaciones importantes como la duplicacin de funciones y acciones en torno a la planicacin, ordenacin y gestin del medio ambiente y vacos jurdicos que originan conictos y desacuerdos en materia de gestin, coordinacin, jurisdiccin y presupuesto. Y desde el punto de vista de la poltica ambiental, no hay instrumentos que articulen las competencias, estrategias, programas y proyectos de los distintos niveles territoriales en torno al ordenamiento y planicacin del desarrollo.
2. VISIN Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES En 2019 Colombia habr alcanzado un ritmo sostenido de desarrollo econmico y social92, fundamentado en el aprovechamiento sostenible del medio ambiente, los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios que proveen; y se habr incorporado la participacin de la sociedad en la toma de decisiones ambientales, en sus costos y en sus benecios.

Para alcanzar esta visin, el pas deber haber implementado una estrategia sostenible de desarrollo y de ocupacin del territorio, mediante la inclusin de criterios ambientales en todos sus procesos de planicacin sectorial y territorial y el desarrollo de los mecanismos de coordinacin necesarios con los distintos sectores econmicos y los entes territoriales. Deber contar con un marco regulatorio en materia ambiental completo, moderno, ecaz, econmicamente eciente, que atienda sus prioridades, garantice la equidad en la solucin de los problemas y brinde la seguridad normativa necesaria para incentivar la inversin privada. Adems, deber haber fortalecido la institucionalidad del sector para que sea eciente, gil y tcnica y administrativamente capaz de asumir las labores de planeacin, regulacin, control y seguimiento que le son propias. Como consecuencia, los procesos de prdida o degradacin de los recursos naturales y los ecosistemas estratgicos del pas debern haber disminuido o revertido, de manera que se mantenga el acervo de recursos y se mejoren las condiciones ambientales a las cuales est expuesta la poblacin. De la

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misma manera, los problemas de contaminacin en los centros urbanos e industriales del pas debern haber disminuido hasta niveles tolerables, que minimicen los efectos sobre la salud de los ciudadanos. Por su parte, los ecosistemas naturales debern haber incrementado sustancialmente el valor de los bienes y servicios ambientales que proveen a la poblacin y los costos de esta provisin sern internalizados en el precio de unos y otros. La gestin ambiental93 necesaria para alcanzar dicha visin se sustentar en los siguientes principios fundamentales94: Eciencia. La gestin ambiental debe permitir alcanzar las metas propuestas a los menores costos y generar los mayores benecios econmicos y sociales posibles (costo-efectiva). Ecacia. Las acciones de la gestin ambiental deben concurrir de manera precisa a la solucin de los problemas de la sociedad. Equidad. La gestin ambiental del pas debe ser socialmente equitativa. Sus benecios y costos debern ser distribuidos de manera justa entre la sociedad asegurando, en todo caso, la proteccin de los intereses de los grupos sociales ms vulnerables. Transparencia. Las polticas, estrategias, estndares y regulaciones ambientales que el Estado proponga debern permitir una amplia participacin social en el proceso de su diseo, implementacin, seguimiento y evaluacin. La informacin ambiental y los resultados de gestin de las instituciones ambientales sern ampliamente difundidos. Participacin. La gestin ambiental debe garantizar la participacin pblica en las decisiones que tienen efectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales, de manera que stas reejen las prioridades, necesidades y expectativas de los ciudadanos. El Estado velar por que el acceso a los mecanismos de participacin y al sistema judicial para la defensa de los derechos ambientales, individuales y colectivos, sea amplio y democrtico. Reconocimiento de la diversidad social, econmica, ambiental, territorial, cultural y tnica de la Nacin. Las estrategias ambientales de todos los mbitos debern reconocer las condiciones particulares de cada regin o localidad. Sin embargo,

las acciones de las instituciones ambientales de los distintos mbitos se debern ejercer de manera armnica. Complementariedad. Las polticas, regulaciones, proyectos y actividades que integran las estrategias tanto ambientales como sectoriales, nacionales y locales, deben estar coordinadas de manera interinstitucional y ser explcitamente complementarias, para asegurar que se refuercen mutuamente y que se profundicen su efectividad y su eciencia. Como condiciones para garantizar el desarrollo sostenible y las necesidades de las generaciones presentes y futuras, el pas deber reducir y eliminar las modalidades insostenibles de produccin y consumo e intensicar la generacin, difusin y transferencia de tecnologas apropiadas e innovadoras.
3. METAS Y ACCIONES REQUERIDAS

Para 2019 se plantea una serie de metas ambientales que, por las caractersticas intrnsecas del sector, se complementan entre s.

Suelos y ecosistemas
Meta 1: Implementar estrategias, acciones y mecanismos para la prevencin, recuperacin o detencin de procesos de degradacin de tierras Para avanzar en esta direccin, a partir de las normas reglamentarias, de los lineamientos sealados por el Plan de Accin Nacional de Lucha contra la Deserticacin y la Sequa y por la Convencin de las Naciones Unidas para la Deserticacin y la Sequa (UNCDD), se deben desarrollar los Planes de Accin Regionales e implementar programas integrales de prevencin y mitigacin, que incluyan el fomento de sistemas adecuados de manejo de los ecosistemas. La armonizacin de los procesos de ordenamiento territorial, que se propone como parte de las estrategias institucionales, apuntara tambin a la solucin de los problemas de degradacin, promoviendo un uso del suelo consecuente con su vocacin y su potencial (Tabla 3.44).

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Tabla 3.44. Meta 1. Implementar mecanismos para evitar procesos de degradacin de tierras
Meta Formular, expedir e implementar una reglamentacin para la lucha contra la deserticacin y mitigacin de efectos de la sequa. Mantener en su nivel actual la extensin de las reas afectadas por procesos de deserticacin, principalmente en regiones secas del Caribe, zona andina y Orinoquia. Situacin actual No hay un marco regulatorio claro para los problemas de degradacin del recurso. 17% del territorio nacional y 79% de las zonas secas afectadas por deserticacin. Situacin 2010 Se cuenta con el marco regulatorio. Se realiza seguimiento permanente. 7.000.000 de ha objeto de programas de prevencin y mitigacin. Situacin 2019 Proceso continuo de evaluacin y ajuste de la regulacin. 17.000.000 de ha objeto de programas de prevencin y mitigacin.

Fuente: Plan de Accin Nacional de Lucha contra la Deserticacin y la Sequa en Colombia. MAVDT, 2004; clculos MAVDT.

Meta 2 : Mantener la cobertura de bosque del pas La disminucin de la tasa de deforestacin depender del logro de las metas relacionadas con la solucin de los problemas de violencia, cultivos ilcitos, pobreza rural y con diversicacin de fuentes de materia prima de la industria forestal y alternativas energticas al consumo de lea. El sostenimiento de las tasas de reforestacin, por su parte, depender de un esfuerzo scal esperado y razonable del Estado y de la inversin privada promovida por la legislacin forestal.

Se requerir promover la sustitucin de productos maderables provenientes del bosque natural, que en la actualidad alcanzan cerca de 50% de la demanda total, incrementando para ello la oferta forestal productiva, para obtener rendimientos del orden de nueve millones de m3; y apoyar la conformacin de empresas forestales que, con un enfoque de cadena productiva y de agregacin de valor, aprovechen los recursos madereros y se orienten a la produccin para los mercados externos (Tabla 3.45).

Tabla 3.45. Meta 2. Mantener la cobertura de bosque


Meta Alcanzar tasas promedio de reforestacin protectora-productora de 40.000 ha anuales. Alcanzar 1.500.000 ha de bosque natural bajo manejo sostenible y 500.000 de ellas con certicacin forestal voluntaria. Incrementar la oferta forestal productiva y apoyar la conformacin de empresas forestales. Situacin actual 15.777 ha reforestadas anualmente. Proyectos en marcha en cerca de 1.000.000 ha. Hay criterios e indicadores para ordenacin. 145.000 ha de plantaciones forestales en 2000. Dicultades institucionales del sector. Situacin 2010 30.000 ha reforestadas anualmente. 500.000 ha con planes de ordenacin y manejo. 200.000 ha certicadas. 400.000 ha de plantaciones forestales productivas. Implementacin del programa de apoyo. Situacin 2019 40.000 ha reforestadas anualmente. 1.500.000 ha con planes de ordenacin y manejo. 500.000 ha certicadas. 1.200.000 ha de plantaciones forestales productivas. Implementacin del programa de apoyo.

Fuente: Ideam. MAVDT. Plan Nacional de Desarrollo Forestal; clculos DNP-DDUPA-GPADS y MAVDT.

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Meta 3: Garantizar la conservacin in situ de la biodiversidad y los ecosistemas a travs del fortalecimiento del sistema nacional de reas protegidas (SINAP) La concertacin de Planes de Manejo (PM) en reas de parques nacionales contribuira a disminuir los conictos y los obstculos que la constitucin de estas reas ha planteado, a garantizar su sostenibilidad y a conservar los recursos y el ujo de bienes y servicios ambientales. Por su parte, la promocin de la participacin privada en la prestacin de servicios ecotursticos o en la conformacin de reas de reservas le permitira al Estado concentrarse en la conservacin de las reas de importancia estratgica. Adems, se debera promover el incremento de los ecosistemas representados en las reas del SINAP, sin recurrir necesariamente a la creacin de nuevos parques nacionales, sino a la optimizacin

del SPNN o a la inclusin de otras categoras de proteccin, bien de carcter nacional pero con un menor nivel de restriccin, bien de carcter regional o bien de carcter privado (Tabla 3.46). Meta 4: Fomentar el uso sostenible de la biodiversidad Cumplir esta meta implica denir claramente las condiciones de acceso y uso de los recursos genticos; adelantar programas de conservacin de la biodiversidad in situ y ex situ, incentivando la implementacin de colecciones cientcas y fortaleciendo el sistema de jardines botnicos; desarrollar programas de bioprospeccin en ecosistemas estratgicos del pas; conservar y usar los conocimientos tradicionales; promover las alianzas estratgicas entre las comunidades y los sectores pblico y privado; y fortalecer la institucionalidad del sector para el seguimiento y control de estas actividades.

Tabla 3.46. Meta 3. Garantizar conservacin de la biodiversidad y los ecosistemas


Meta Formular e implementar PM socialmente concertados para todas las reas del SPNN. Situacin actual Ningn rea del SPNN cuenta con PM concertado. Algunas cuentan con PM formulado. Servicios de ecoturismo concesionados en dos reas del SPNN. Marco estratgico y regulatorio para el SINAP en proceso de denicin. Representatividad: 25 ecosistemas > 10%; 22 ecosistemas < 10%; 18 no representados en el SINAP. Situacin 2010 60% de las reas del SPNN cuentan con PM concertados e implementados. Servicios de ecoturismo concesionados en seis PNN. Estrategia y regulacin formulada al 100%. Situacin 2019 Todas las reas del SPNN cuentan con PM concertados e implementados.

Promover participacin privada en los servicios ecotursticos en reas del SPNN. Desarrollar las estrategias de denicin e implementacin del SINAP. Promover el incremento de la representatividad en la conservacin de la biodiversidad ecosistmica a travs de otras categoras de proteccin o de la optimizacin del SPNN.

Servicios de ecoturismo concesionados en 15 PNN. Estrategia en implementacin.

33 de los ecosistemas tienen una representatividad del 10% en el SINAP.

55 de los ecosistemas estn representados en el SINAP; 33 tienen representatividad del 10%.

PM: Planes de manejo. SPNN: Sistema de Parques Nacionales Naturales. PNN: Parque Nacional Natural. SINAP: Sistema Nacional de reas Protegidas. Fuente: Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales. Ideam.

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Tabla 3.47. Meta 4. Fomentar el uso sostenible de la biodiversidad


Meta Establecer el marco de poltica, normativo e institucional, para acceso a los recursos genticos y a la biodiversidad. Incrementar el volumen de los bienes y servicios de la biodiversidad transados en mercados nacionales o internacionales. Situacin actual No hay marco de poltica. Limitaciones del marco normativo y de la capacidad institucional. Exportaciones anuales de US$26 millones. Situacin 2010 Marco de poltica, jurdico e institucional eciente y ecaz. Estrategias para el fomento del uso de los recursos genticos. Exportaciones anuales de US$100 millones. Situacin 2019 Seguimiento a la efectividad de la estrategia. Exportaciones anuales de US$500 millones.

Fuente: MAVDT. Direccin de Ecosistemas; clculos MAVDT.

Otra accin es identicar los mercados potenciales y estratgicos para el aprovechamiento sostenible de los recursos genticos; estimular y apoyar el desarrollo de una industria nacional basada en su aprovechamiento, incluyendo investigacin y desarrollos tecnolgicos en sectores econmicos claves (farmacutica, medicina, cosmtica); y fomentar la inversin extranjera en el sector. Finalmente, es pri-

mordial formular polticas e instrumentos para promover la reinversin de los benecios monetarios y no monetarios en la conservacin de los recursos (Tabla 3.47).

Recursos hdricos
La consecucin de estas metas requiere formular y concertar planes de manejo y ordenamiento para

Tabla 3.48. Metas en recursos hdricos


Meta Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

Meta 5: Reducir la vulnerabilidad de la oferta hdrica y garantizar la oferta de agua para todas las poblaciones del pas Disear y ejecutar planes de manejo y ordenamiento de cuencas, pramos y ecosistemas acuticos que abastecen a poblaciones de ms de 50.000 habitantes. Disear y ejecutar planes de contingencia para acueducto en todos los municipios. 5% de esas cuencas tienen planes de manejo y planes de ordenamiento en implementacin. 500 municipios con probable escasez de agua en 2025 y otras amenazas. Las cuencas que abastecen al 50% de esas poblaciones tienen planes en implementacin. 346 municipios cuentan con planes de contingencia. Las cuencas que abastecen al 100% de esas poblaciones tienen planes en implementacin. La totalidad de los municipios cuentan con planes de contingencia.

Meta 6: Promover el uso racional y eciente del agua en los distintos sectores productivos, en los mbitos rurales y urbanos que lo demandan Ajustar los instrumentos econmicos para que efectivamente permitan el uso eciente del recurso. Los incentivos para el uso eciente del agua no estn funcionando adecuadamente. Se cuenta con la regulacin. Se realiza seguimiento permanente. Proceso continuo de evaluacin y ajuste de la regulacin.

Meta 7: Lograr que el 50% de los vertimientos cumplan las regulaciones y estndares Realizar el control y seguimiento de los vertimientos y de las acciones de prevencin y control de los regulados. Entre 10 y 20% de los vertimientos cumplen los estndares. 30% de los vertimientos cumplen los estndares. 50% de los vertimientos cumplen los estndares.

Fuente: MAVDT, Ideam, La gestin ambiental y sus efectos sobre la competitividad de la industria colombiana, 2003; clculos: DNP-DDUPA-GPADS.

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las cuencas que abastecen a las mayores poblaciones del pas (donde se concentra 80% de la poblacin urbana) y para ecosistemas estratgicos como pramos (en las zonas Caribe Nororiental, Andina Centro Occidental, Andina Central, Surandina, Andina Nororiental y Piedemonte Orinoquense) y humedales. Esta estrategia debe conjugarse con el diseo de incentivos econmicos para la asignacin y el uso eciente del agua y la formulacin de planes de contingencia para mitigar los riesgos generados por amenazas hidrometeorolgicas. Otra accin especca para el logro de estas metas en recursos hdricos ser incluir, en la regulacin, mecanismos exibles para que los pagos por tasas se inviertan en proyectos de prevencin y control, en los sitios donde generaran los mayores benecios ambientales y sociales posibles. La coordinacin intersectorial es bsica para garantizar la implementacin de estas estrategias95 (Tabla 3.48).

adelantarse labores de seguimiento de la contaminacin atmosfrica, tanto en la fuente (emisiones) como en el receptor (calidad ambiental); estas labores deben conducir a acciones de evaluacin y control por parte de las autoridades ambientales y a la toma de decisiones locales y regionales sobre el tema (Tabla 3.49). Meta 9: Contribuir a la reduccin de los problemas climticos globales e implementar tecnologas de produccin ms limpias El pas deber aprovechar las oportunidades del mercado de opciones de compra de reducciones vericadas de emisiones de GEI; para ello, se requiere el fortalecimiento de la capacidad negociadora del MAVDT, con el n de incrementar los mrgenes de utilidad derivados de la venta de CER, cuyas instancias de intermediacin, en la actualidad, son manejadas de manera oligoplica por agentes de los pases compradores. Para el control, reduccin y eliminacin del consumo de las SAO, que constituyen un compromiso adquirido por el pas, se deben aprovechar las oportunidades de cooperacin internacional que establece el Protocolo de Montreal. Las acciones para eliminar estas sustancias (cerca de 1.000 toneladas) deben enfocarse, sobre todo, a las pequeas empresas de refrigeracin que son sus principales consumidoras (Tabla 3.50).

Recursos atmosfricos y clima global


Meta 8: Alcanzar concentraciones de partculas que cumplan con los estndares en todas las ciudades y corredores industriales Para esto debern desarrollarse, como parte del marco regulatorio, los incentivos econmicos ecientes y socialmente equitativos y una serie de normas exibles y descentralizadas; y debern

Tabla 3.49. Meta 8. Alcanzar concentraciones de partculas que cumplan con los estndares
Meta Establecer el marco regulatorio, econmicamente eciente y socialmente equitativo, que permita el mejoramiento de la calidad del aire. Implementar inventarios, control y seguimiento de emisiones, acciones de prevencin y control para fuentes jas y mviles y calidad de aire. Situacin actual La regulacin no genera incentivos para asegurar eciencia y equidad de acciones de control. Se superan los lmites de PST y PM10 en Bogot, Medelln, Cali y otras ciudades. Situacin 2010 Proceso continuo de evaluacin y ajuste de la regulacin. Se observan descensos en los niveles de contaminacin en las principales ciudades. Situacin 2019 Proceso continuo de evaluacin y ajuste de la regulacin. En todas las ciudades principales se cumplen las normas y estndares.

PST: Partculas suspendidas totales. PM10: Material particulado con un tamao inferior a 10 micras. Fuente: Ideam, 2004.

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Tabla 3.50. Meta 9. Contribuir a la reduccin de los problemas climticos globales e implementar tecnologas de produccin ms limpias
Meta Desarrollar proyectos que representen US$30 millones en opciones de compra de CER. Situacin actual Opciones de compra de reduccin de emisiones por valor de US$27 millones (Jepirachi, Amoy y PTAR Ro Fro). En 2003 se consumieron en el pas 1.020 toneladas de SAO. Situacin 2010 Opciones de compra de reduccin de emisiones por valor de US$30 millones. Situacin 2019 Opciones de compra de reduccin de emisiones por valor de US$30 millones.

Controlar, reducir y eliminar 1.000 toneladas de SAO.

No se consumen SAO. 1.000 toneladas eliminadas.

No se consumen SAO.

CER: Certicados de Reduccin de Emisiones. SAO: Sustancias agotadoras de ozono. PTAR: Planta de Tratamiento de Aguas Residuales. Fuente: MAVDT. Grupo de mitigacin de cambio climtico; clculos: MAVDT.

Residuos slidos
En este captulo no se incluyen metas para el manejo de residuos domsticos. No obstante, es necesario pensar, hacia el futuro, en la implementacin de alternativas para su aprovechamiento econmico y su disposicin nal96. Meta 10: Disminuir los problemas de contaminacin y riesgos ambientales y de salud asociados con la generacin, el aprovechamiento, el tratamiento y la disposicin de residuos slidos peligrosos

Para este tema es necesario enfatizar en las acciones que prevengan o disminuyan la generacin de residuos peligrosos por parte de los sectores productivos. Para esto se requiere implementar el marco regulatorio y formular planes de accin concertados intersectorialmente. A partir de all, y con base en procesos de concertacin intersectorial, deben derivarse metas especcas de generacin, aprovechamiento, tratamiento y disposicin de este tipo de residuos (Tabla 3.51).

Tabla 3.51. Meta 10. Disminuir los problemas de contaminacin y riesgos ambientales y de salud asociados con residuos slidos peligrosos
Meta Elaborar e implementar polticas y normas, ecientes y equitativas, que regulen la gestin integral de residuos peligrosos. Situacin actual No existe un marco regulatorio adecuado. Poltica nacional en elaboracin. Situacin 2010 Polticas y normas implementadas por las autoridades ambientales y el sector regulado. Situacin 2019 Evaluacin continua de la poltica y la normatividad.

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Gestin de riesgos
Meta 11: Mejorar los sistemas de informacin y alerta temprana para la prevencin de los desastres e incrementar la informacin para la gestin del riesgo, que contribuya a la generacin de poltica pblica
Tabla 3.52. Meta 11. Mejorar los sistemas de informacin y alerta temprana para la prevencin de los desastres
Meta Actualizar, ampliar y mantener las redes e implementar una estrategia de informacin institucional pblica, a travs de un sistema integrado entre entidades nacionales, regionales y locales (SNPAD). Situacin actual Baja cobertura y obsolescencia de las redes. Esfuerzos aislados de informacin pblica. Situacin 2010 40% de las redes en operacin. Situacin 2019 100% de las redes en operacin.

Estrategia de informacin sobre inundaciones y deslizamientos.

Estrategia sobre sismos y erupciones, incendios, huracanes, tsunamis y Fenmeno del Nio. 100% de los CREPAD y los CLOPAD integrados al SNPAD. Incrementar el monto de proyectos de investigacin nanciados. Crear tres especializaciones y un doctorado.

Descoordinacin y desconocimiento de la informacin del SNPAD. Fortalecer el estudio y la investigacin sobre riesgos y desastres, como un tema transversal del desarrollo. Poca investigacin sobre el tema y pocos posgrados en Gestin del Riesgo.

Entidades nacionales y 60% de los CLOPAD integrados al SNPAD. Incrementar el monto de proyectos de investigacin nanciados. Crear dos especializaciones o maestras.

SNPAD: Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres. CLOPAD: Comits Locales de Prevencin y Atencin de Desastres. CREPAD: Comits Regionales de Prevencin y Atencin de Desastres.

Meta 12: Mejorar la gestin del riesgo a travs de los instrumentos de planificacin
Tabla 3.53. Meta 12. Mejorar la gestin del riesgo a travs de los instrumentos de planicacin
Meta Incorporar la prevencin del riesgo en planes sectoriales de inversin y en instrumentos territoriales de planicacin. Implementar planes municipales de gestin del riesgo y planes de contingencia en infraestructura indispensable. Situacin actual Inadecuada incorporacin regional y sectorial de la visin preventiva del riesgo. 100 municipios con PLEC; avances puntuales en formulacin de planes para energa e hidrocarburos. Situacin 2010 Incorporacin en sectores vial y energtico y en POT y PDM del 50% de los municipios. 350 municipios con planes de gestin del riesgo. Planes de contingencia para 60% de infraestructura indispensable. Situacin 2019 Incorporacin en sectores restantes y en POT y PDM de todos los municipios. 350 municipios con planes de gestin del riesgo. Planes de contingencia para toda la infraestructura indispensable.

POT: Planes de Ordenamiento Territorial. PDM: Planes de Desarrollo Municipales. PLEC: Planes Locales de Emergencias y Contingencias. Fuente: DNP. Banco Mundial, 2004.

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


asegurar una estrategia de desarrollo sostenible

Meta 13: Disminuir la vulnerabilidad fiscal del Estado colombiano ante la ocurrencia de un desastre
Tabla 3.54. Meta 13. Disminuir la vulnerabilidad scal del Estado colombiano ante la ocurrencia de un desastre
Meta Mejorar los niveles de cobertura en aseguramiento de infraestructura pblica y contar con fondos para la atencin del riesgo residual. Situacin actual Desconocimiento del estado y nivel de aseguramiento. No hay fondos de contingencia. Situacin 2010 Inventario de 100% de los bienes de la Nacin. Garanta de fondos de contingencia. Estudios y diseos en 50%. Situacin 2019 Inventario de 100% de bienes regionales. Asegurado 100% de bienes nacionales. Garanta de fondos de contingencia. Refuerzo de 100% de los 27 hospitales de nivel III y de la infraestructura petrolera esencial. Poltica formulada y promocin en implementacin.

Adelantar programas de refuerzo estructural para hospitales de nivel III e infraestructura petrolera esencial. Formular polticas que incentiven el aseguramiento individual o colectivo de viviendas.

Problemas de vulnerabilidad ssmica por la antigedad de la infraestructura. El gobierno asume riesgos asociados con dao a la propiedad privada.

Poltica formulada y promocin en implementacin.

Fuente lnea de base: DNP. Banco Mundial.

Las acciones para este conjunto de metas en el tema de gestin de riesgos son: Fortalecer la generacin y divulgacin de informacin institucional pblica sobre los riesgos y amenazas ms importantes y su uso en el adecuado diseo de polticas y acciones para prevenir o mitigar el riesgo. Fortalecer la visin del riesgo como un problema del desarrollo y como resultado de un conicto en las relaciones entre la sociedad y el medio ambiente, favoreciendo las acciones de prevencin sobre las de atencin o mitigacin e incorporando la variable de riesgo en instrumentos de planicacin sectorial y territorial de corto, mediano y largo plazo. Incrementar los niveles de transferencia del riesgo, tanto del Estado como de los particulares, disminuira su vulnerabilidad en el evento de un desastre y reducira considerablemente su nivel de prdidas. Los programas de refuerzo estructural para infraestructura hospitalaria de nivel III e infraestructura petrolera esencial contribuiran a disminuir el valor de las plizas de seguros.

Aspectos institucionales
Desde el marco institucional de la gestin ambiental, para garantizar el cumplimiento de las metas en otros temas y alcanzar la sostenibilidad ambiental del desarrollo que se propone en la visin 2019, se plantean a continuacin algunas metas sobre ajustes institucionales, agrupadas en lneas de accin concretas97. Lograr estas metas requiere adelantar las siguientes estrategias adicionales: Promover la adecuada articulacin de los instrumentos de planicacin de distintos mbitos territoriales, de los planes de desarrollo y los presupuestos; el desarrollo de instancias de coordinacin para la planicacin o la provisin de servicios y el fortalecimiento de las funciones de gestin territorial de las autoridades ambientales. Fortalecer, en las autoridades ambientales regionales y locales, las capacidades administrativas y tcnicas necesarias para cumplir con sus funciones de seguimiento y control. Este fortalecimiento incluye dotacin y capacitacin de recursos huma-

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visin colombia ii centenario: 2019

nos, consecucin de recursos nancieros tcnicos propios y de soporte (laboratorios) y habilidades para el uso e interpretacin de la informacin ambiental, econmica y social disponible. Optimizar el diseo institucional del SINA y adelantar el proceso de ajuste que resulte necesario; el diseo de la estructura ptima debe partir de una evaluacin de los efectos que las ms recientes reorganizaciones del SINA han tenido sobre la gestin ambiental del pas. El ajuste debe enfocarse en las competencias y jurisdicciones de las entidades, en las relaciones y en los ujos de informacin que deben existir entre ellas. Promover la distribucin equitativa de recursos entre las CAR y las Corporaciones de Desarro-

llo Sostenible mediante, por ejemplo, la implementacin de mecanismos de compensacin en el SINA; disear los criterios para la creacin de nuevas fuentes generadoras de recursos, para garantizar una adecuada nanciacin del SINA y sus entidades. Optimizar y consolidar el sistema de informacin ambiental, incluyendo la evaluacin del papel de los institutos de investigacin del SINA, la introduccin de ajustes a su diseo institucional y la conformacin, en ltima instancia, de redes en los mbitos nacional, regional y local, en los cuales participen los distintos centros de investigacin e informacin, pblicos y privados (Tabla 3.55).

Tabla 3.55. Metas sobre ajustes institucionales


Meta Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

Meta 14: Garantizar la inclusin de criterios ambientales en la denicin de polticas, planes y programas sectoriales y en la planeacin y la solucin de problemas con carcter territorial Implementar las evaluaciones ambientales estratgicas (EAE) en las polticas, planes y programas sectoriales. No se han implementado EAE en ningn sector del pas. El 80% de los sectores han realizado por lo menos una prueba piloto. Todos los sectores implementaron las EAE como instrumento de planeacin.

Implementar mecanismos intersectoriales e interinstitucionales para solucionar problemas ambientales sectoriales o territoriales.

En va de creacin una comisin intersectorial para temas de calidad del aire.

Al menos dos mecanismos interinstitucionales similares han sido creados.

Por lo menos cuatro mecanismos interinstitucionales similares han sido creados.

Revisar y adecuar el sistema institucional de planicacin territorial en todos los mbitos y optimizar los instrumentos existentes, de manera que sean armnicos con la planicacin ambiental.

Planicacin territorial poco articulada, sin propiciar unidad de objetivos y esfuerzos.

Sistema de planicacin territorial que armoniza e integra las polticas pblicas.

EAE: Evaluaciones Ambientales Estratgicas.

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


asegurar una estrategia de desarrollo sostenible

Tabla 3.55. Metas sobre ajustes institucionales (Cont.)


Meta Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

Meta 15: Fortalecer las instituciones del SINA para que contribuyan a aumentar los benecios ambientales del desarrollo, a asegurar su distribucin equitativa y a lograr la internalizacin de costos ambientales Ajustar el diseo institucional de las entidades del SINA para optimizar el cumplimiento de las responsabilidades y funciones denidas por la Ley 99 de 1993. Solucin de los conictos de competencias y jurisdiccin de las CAR y AAU. Estructuras institucionales heterogneas y no ptimas, en relacin con su jurisdiccin y sus funciones. Efectos de reorganizacin del sector sin evaluar. Conictos de jurisdiccin y competencia de CAR y AAU. Denir una estrategia nanciera para las entidades del SINA que garantice su sostenibilidad. Distribucin inequitativa de recursos. Recursos insucientes para reas y regiones prioritarias. Competencias y jurisdicciones claramente denidas. Competencias y jurisdicciones claramente denidas. Efectos evaluados de la reorganizacin del sector; se formulan ajustes a la estructura de las entidades del SINA. Nueva estructura del SINA implementada y en operacin.

Estrategia nanciera formulada. Marco normativo ajustado de acuerdo con sus recomendaciones.

Estrategia nanciera implementada.

Meta 16: Optimizar, hacer coherentes y ecientes las labores de investigacin, generacin y sistematizacin de informacin en el contexto del SINA Consolidar el sistema de informacin ambiental en los mbitos nacional, regional y local. Hay lnea base de carcter nacional. Faltan redes, equipos, investigacin. Falta poltica de informacin ambiental. En algunos casos la investigacin no satisface las necesidades para formular y evaluar polticas y regulacin. Se deni una estrategia para consolidar el SIAC en todos sus aspectos y componentes. Poltica formulada. Prioridades de investigacin revisadas y estrategia formulada y en implementacin. La estrategia se implement. El SIAC genera la informacin requerida para la gestin ambiental pblica. Estrategia en implementacin. Las polticas formuladas son monitoreadas evaluadas y ajustadas.

Redenir las prioridades en investigacin ambiental y denir lineamientos para articulacin de los distintos centros de investigacin.

SINA: Sistema Nacional Ambiental. CAR: Corporaciones Autnomas Regionales. AAU: Autoridades Ambientales Urbanas. SIAC: Sistema de Informacin Ambiental para Colombia.

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visin colombia ii centenario: 2019

Tabla 3.55. Metas sobre ajustes institucionales (Cont.)


Meta Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

Meta 17: Garantizar la defensa de derechos internacionales de la Nacin y capitalizar las oportunidades que brindan los instrumentos y acuerdos internacionales ambientales Fortalecer la capacidad de negociacin del MAVDT para valoracin de impactos y seguimiento de acuerdos internacionales, comerciales y ambientales. Debilidad para valorar impactos de TLC y aprovechar oportunidades de mecanismos como el MDL. Liderazgo en temas ambientales. Estrategia implementada, incluyendo ajustes institucionales requeridos. Estrategia implementada. Resultados visibles de la gestin internacional del MAVDT.

Meta 18: Fortalecer los mecanismos de participacin ciudadana a nivel local, regional y nacional Garantizar la participacin en la toma de decisiones ambientales y en la defensa de los derechos ambientales. Algunos grupos con poca participacin en la denicin de prioridades y capacidad de defensa de sus derechos ambientales. Aumentos en la participacin de los grupos vulnerables en procesos de decisin ambiental. Todos los ciudadanos pueden ejercer el derecho a participar en decisiones con implicaciones ambientales.

MAVDT: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. MDL: Mecanismo de Desarrollo Limpio. TLC: Tratado de Libre Comercio. Fuente: MAVDT. DNP. Banco Mundial.

FUNDAMENTAR EL CRECIMIENTO EN EL DESARROLLO


CIENTFICO Y TECNOLGICO
El crecimiento econmico y, por consiguiente, el bienestar social se sustentan en la capacidad de las naciones para generar y adaptar el conocimiento. En el mundo actual, los pases han comprendido que el desafo consiste en lograr una mayor agregacin de valor y conocimiento en procesos de produccin y, para ello, la ciencia, la tecnologa y la innovacin son indispensables. La experiencia de los pases que han logrado avances importantes en el crecimiento econmico ha puesto en evidencia la importancia de hacer una profunda transformacin de sus aparatos productivos, asegurando procesos sostenidos de innovacin tecnolgica. En esos pases la poltica pblica se ha caracterizado por una rme decisin de incorporar el conocimiento a la produccin tradicional y a nuevos sectores de media y alta tecnologa dirigidos hacia los mercados nacionales e internacionales. Esto ha hecho posible la consolidacin de crculos virtuosos de desarrollo en los cuales la modernizacin tecnolgica tiene impactos positivos en la productividad y competitividad, lo que contribuye, a su vez, a la dinmica del desarrollo econmico.
1. SITUACIN ACTUAL

En Colombia, las actividades de investigacin y desarrollo tecnolgico han entrado en un proceso ascendente, debido principalmente al esfuerzo con-

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


fundamentar el crecimiento en la ciencia y la tecnologa

tinuo de los gobiernos por fortalecer la institucionalidad. Si bien esto ha signicado un crecimiento en la capacidad de generar, adaptar y usar el conocimiento, existen todava obstculos que impiden el dinamismo requerido para que su contribucin al crecimiento de la actividad econmica y al desarrollo del pas sea ms robusta (Captulo I). Estos problemas tienen que ver, especialmente, con la falta de una permanente y estable fuente de nanciamiento desde el sector pblico, el insuciente impulso dado a estas actividades por el sector privado, la falta de operatividad efectiva del sistema actual y la ausencia de una cultura cientca y tecnolgica en la poblacin en general y en el sector privado en particular. No menos importante es mencionar la preocupacin que sobre la separacin empresa-universidad se percibe desde ambos contextos98.
2. VISIN Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES En 2019 Colombia tendr una economa cimentada en la produccin, difusin y uso del conocimiento, el cual ser un elemento fundamental para la productividad y la competitividad internacional.

Dicha visin estar orientada a partir de cinco principios bsicos: La ciencia, la tecnologa y la innovacin contribuirn sustancialmente a incrementar los estndares de vida de la sociedad y a generar riqueza y progreso econmico sostenido. Los esfuerzos de innovacin de las empresas y el papel facilitador de aqulla por parte del Estado constituyen factores fundamentales para la consecucin y mantenimiento de la competitividad y los mayores niveles de ingreso y empleo asociables a sta. La creacin y consolidacin de capital humano ser un factor esencial para la construccin de una sociedad y una economa del conocimiento. Para obtener crecimientos en productividad es indispensable una mayor acumulacin de conocimiento en trminos de educacin, entrenamiento y pensamiento innovador. En la poltica de promocin de la ciencia, la tecnologa y la innovacin participarn activa y co-

ordinadamente los generadores, mediadores y usuarios del conocimiento. Adems de canales de comunicacin ecientes, ser denitiva la voluntad de los actores involucrados en los procesos de generacin, comprensin, validacin y uso del conocimiento cientco y tecnolgico, para lograr la debida apropiacin social de dicho conocimiento. La promocin de actividades cientcas y tecnolgicas por parte del Estado estar orientada a la comprensin y solucin de problemas nacionales y regionales. Dados los retos econmicos, sociales, polticos y culturales, la generacin de conocimiento cientco y tecnolgico debe atender necesidades y resolver problemas con base en las potencialidades (recursos naturales y culturales) y problemticas de toda la poblacin del territorio nacional. Las actividades de ciencia, tecnologa e innovacin preservarn la comprensin y el respeto de la vida en todas sus dimensiones y, en especial, de la vida y la cultura universal humana. Ante los riesgos de la ciencia moderna como poder econmico, poltico y militar, debe erigirse una tica del uso del conocimiento por parte de gobernantes, cientcos, tecnlogos, profesionales, educadores y comunicadores, no slo en la eleccin de sus objetos sino en sus mtodos, medios y destinatarios.
3. METAS Y ACCIONES REQUERIDAS

Para el logro de las metas establecidas se propone una serie de acciones agrupadas en dos grandes reas: institucionalidad y capacidades humanas y de infraestructura.

Institucionalidad
Luego de 40 aos de polticas continuas y coherentes, la institucionalidad que ha impulsado estos programas es un activo valioso de cara al futuro. De all que su consolidacin deba enfocarse a resolver las actuales falencias y a responder a las exigencias que plantean las nuevas condiciones del pas en 2019. En esa direccin deben conseguirse las siguientes metas:

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visin colombia ii centenario: 2019

Meta 1: Crear y fortalecer el nuevo Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Ante las deciencias en materia de coordinacin del actual Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa (SNCyT), se propone la creacin y consolidacin del nuevo Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTI), con el propsito de establecer una institucionalidad adecuada para que los recursos y esfuerzos se utilicen de manera ms armnica y lograr as que todas las entidades conuyan a nes comunes. Adems de aprovechar la institucionalidad vigente, el trabajo en este campo deber estar guiado por una concepcin de innovacin que considere importante la adquisicin y el dominio de tecnologa moderna para la produccin, pero al mismo tiempo apropie como necesidad el impulso de las ciencias bsicas para entender, adaptar y modicar esa tecnologa; y en esa lnea, desarrollarla, protegerla y generar todas las habilidades requeridas para poner en marcha dinmicas de innovacin permanentes (Tabla 3.56). El trnsito hacia el SNCTI requiere: Expedir las normas para el desarrollo cientco, tecnolgico y la innovacin que, junto a la generacin de mecanismos efectivos y ecaces de coordinacin del gasto pblico, permitan llenar los actuales vacos. Esto incluye una reforma a la Ley 29 de 1990 y al Decreto 585 de 1991 tras la cual deber existir un mecanismo administrativo, jurdico y logstico slido que facilite la coordinacin de la planeacin y supervisin de la ejecucin de los programas de CyT en las entidades pblicas, manteniendo, desde luego, sus misiones y autonomas respectivas. Esto permitir que las

capacidades y los recursos sean aprovechados por todos los actores partcipes del sistema. Fortalecer el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CNCyT). Esta instancia deber dotarse de mecanismos de concertacin y legitimidad y elevar la representatividad de sus miembros. Por otra parte, para reforzar la labor como secretara tcnica del Consejo, deber incluirse formalmente a Colciencias como miembro del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes), y ajustar la normatividad para que junto con el Departamento Nacional de Planeacin ejerza efectivamente facultades de coordinacin y supervisin de la inversin nacional en CyT. Disear mecanismos que aseguren la sostenibilidad del nanciamiento de la CyT con recursos pblicos, estimulen la inversin privada y faciliten la coordinacin entre ambos sectores, incluido el apoyo directo del Estado a particulares que contribuyan a esos propsitos. Impulsar nuevas formas de organizar la generacin del conocimiento, como los Centros de Investigacin de Excelencia y la organizacin de la gestin de la investigacin dentro de las universidades para difundir conocimiento y optimizar los recursos. Meta 2: Consolidar el Sistema Nacional de Informacin e Indicadores de Ciencia, Tecnologa e Innovacin de Colombia Como sucede en otros campos, existe tambin un rezago en la generacin de indicadores en CyT que permitan dar cuenta del cumplimiento de los compromisos y de sus efectos sobre la sociedad. Colombia debe entonces adoptar metodologas uni-

Tabla 3.56. Meta 1. Crear y fortalecer el nuevo Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Meta Crear y fortalecer el nuevo Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTI). Situacin actual Baja articulacin SNCyT y baja inversin pblica en actividades cientcas, tecnolgicas e innovacin como porcentaje del PIB (0,21%). Situacin 2010 Situacin 2019

Inversin pblica y Sistema Nacional de privada en CyT del Ciencia, Tecnologa e 1,5% del PIB. Innovacin y aumento de la inversin pblica y privada en CyT, para llegar al 1% del PIB.

Fuente lnea de base: clculos DNP-DDE.

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


fundamentar el crecimiento en la ciencia y la tecnologa

formes ampliamente aceptadas a nivel nacional99 e internacional, con las cuales hacer un seguimiento ms apropiado de sus progresos y que contribuyan a fortalecer la capacidad de pensamiento prospectivo (Tabla 3.57). Ser necesario entonces: Desarrollar metodologas enfocadas a homogeneizar la cuanticacin de recursos de entidades del Estado dedicados a CyT, con el n de lograr un registro idneo de esta inversin. Construir un sistema integral de informacin en CyT consistente y organizado, cuya lectura proporcione una medicin acertada de la capacidad de la sociedad colombiana para el uso del conocimiento cientco y la tecnologa para su desarrollo. Establecer slidamente un programa que desarrolle las capacidades en prospectiva tecnolgica, mediante la realizacin sistemtica de estudios que permitan al pas reaccionar con mayor oportunidad ante las nuevas condiciones y escenarios previsibles. Meta 3: Acrecentar la cultura cientfico-tecnolgica de la sociedad colombiana

Deber incentivarse la apropiacin social de la ciencia y la tecnologa en los ms diversos mbitos sociales, incluyendo sus manifestaciones cotidianas, de tal forma que surja una mayor valoracin e inters de la poblacin por el uso del conocimiento cientco y tecnolgico. Igualmente instaurar una cultura cientca en los procesos cotidianos de formacin, de trabajo, de toma de decisiones y, en general, como uno de los valores en el proyecto deseable de sociedad por parte de la ciudadana. Este propsito demanda (Tabla 3.58): Modicar el modelo de enseanza escolar de las ciencias. Se ofrecer a nios y jvenes desde la misma enseanza inicial una visin amigable y til de la ciencia y la tecnologa que perle una actitud ms amable hacia este campo y ample la comprensin de su papel en el progreso de la sociedad. Para esto debern reformarse los mtodos y contenidos de educacin en ciencias bsicas. Fomentar la apropiacin social de la ciencia y la tecnologa a travs de una alianza signicativa entre los medios de comunicacin, las universidades y centros de investigacin, para lo cual deben impulsarse programas sostenidos de difusin.

Tabla 3.57. Meta 2. Consolidar el Sistema Nacional de Informacin e Indicadores de Ciencia, Tecnologa e Innovacin de Colombia
Meta Consolidar el Sistema Nacional de Informacin e Indicadores de Ciencia, Tecnologa e Innovacin de Colombia. Situacin actual Subsistemas no integrados y ausencia de herramientas e indicadores para medir el impacto de la ciencia, la tecnologa y la innovacin. Situacin 2010 Integracin y parametrizacin de los subsistemas de informacin de CyT e indicadores. Situacin 2019 Sistema integrado de informacin.

Tabla 3.58. Meta 3. Acrecentar la cultura cientco-tecnolgica de la sociedad colombiana


Meta Situacin actual Situacin 2010 Cambio cultural de valoracin del conocimiento como una estrategia para la solucin de problemas. Situacin 2019 Valoracin de los colombianos de su capacidad para producir, adaptar, transformar, modicar y usar el conocimiento.

La valoracin de los colombianos de la Acrecentar la cultura cientco-tecnolgica de importancia de los esfuerzos propios la sociedad colombiana para producir, adaptar, transformar, modicar y usar el conocimiento es an muy baja.

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visin colombia ii centenario: 2019

Apoyar la creacin y desarrollo de centros interactivos de CyT. Extender, a otras ciudades, experiencias como Maloka o el Museo de la Ciencia y el Juego.

Capacidades humanas y de infraestructura


El proceso complejo de desarrollo cientco y tecnolgico requiere la creacin de capacidades en diversos campos que han de conuir hacia la potenciacin del capital humano y su habilidad de producir, usar e incorporar el conocimiento a todo nivel. En esa lnea se plantean las siguientes metas: Meta 4: Desarrollar y consolidar el capital humano colombiano para la ciencia, la tecnologa y la innovacin El desarrollo de actividades de investigacin y desarrollo tiene como lderes naturales a cientcos e ingenieros. Con todo, el avance hacia una cultura de la innovacin requiere de la formacin del recurso humano para que desde las ms diversas reas se potencie a la CyT como factor de desarrollo en organizaciones fabriles, acadmicas o puramente investigativas (Tabla 3.59). En esta direccin ser necesario: Fortalecer la formacin doctoral en Colombia. Esto incluye cualicar y acreditar los programas doctorales existentes y duplicar el nmero de programas. Esto permitir, deber continuarse con la poltica de vinculacin de doctores (titulados y en formacin) a proyectos de investigacin en las reas estratgicas100, dentro de proyectos con

juntos universidad-empresa o universidad-Estado, lo mismo que fortalecer el programa anual de becas de doctorado. Apoyar los programas de formacin doctoral de nacionales en universidades del exterior de reconocida excelencia. Con esto se suplir la demanda de personal altamente calicado en reas estratgicas en las que el pas no cuenta con programas. Esto permitir aprovechar los vnculos que establecen los doctorandos a lo largo de sus estudios en aquellos centros acadmico101. Apoyar la profesionalizacin de la investigacin. Debe continuarse el apoyo a la vocacin de jvenes investigadores cuyos mritos les permitan ser elegibles para participar en nuevos proyectos cientcos. Debe promoverse, adems, la formacin de un sistema nacional de investigadores. Financiar actividades que favorezcan la vinculacin al pas de la capacidad de trabajo de investigadores colombianos residentes en el exterior, as como la vinculacin de cientcos extranjeros de reconocida capacidad con instituciones de investigacin colombiana. Fortalecer la formacin tcnica y tecnolgica. En este campo debe trabajarse en el desarrollo de acciones conjuntas que involucren al Ministerio de Educacin y al sistema de formacin para el trabajo en la calicacin de personal que responda a las necesidades emanadas de los esfuerzos cientcos y de innovacin tecnolgica. Formar con alto nivel a gestores de conocimiento y de recursos humanos asociados a proyectos tecnolgicos y productivos.

Tabla 3.59. Meta 4. Desarrollar y consolidar el capital humano colombiano para la ciencia, la tecnologa y la innovacin
Meta Desarrollar y consolidar el capital humano colombiano para la ciencia, la tecnologa y la innovacin. Situacin actual Los indicadores internacionales muestran que una sociedad contempornea requiere que al menos 0,1% de sus habitantes est consagrado a actividades de ciencia, tecnologa e innovacin (ACTI). Actualmente Colombia tiene cerca de 21.000 personas dedicadas a ACTI (cerca del 0,05% de la poblacin). Situacin 2010 40.000 personas dedicadas a actividades ACTI. Situacin 2019 Mnimo 0,1% de personas dedicadas a ACTI (55.000 personas).

Fuente lnea de base: Observatorio de Ciencia y Tecnologa.

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


fundamentar el crecimiento en la ciencia y la tecnologa

Meta 5: Impulsar el conocimiento en reas estratgicas para el desarrollo competitivo del pas Pese a que desde hace varios aos Colombia cuenta con un selecto grupo de centros de investigacin cuyo reconocimiento trasciende las fronteras, slo en 2004 se concret el reconocimiento formal y apoyo de los primeros grupos de investigacin de excelencia en el pas. Esta seleccin le permiti dar un paso signicativo en la focalizacin de la inversin de recursos en CyT. Por lo tanto, se continuar con el apoyo institucional y nanciero a este tipo de iniciativas (Tabla 3.60). Meta 6: Generar y consolidar capacidades de CTI en todas las regiones de Colombia Como ya se ha sealado, Colombia es un pas de regiones en el que a lo largo de su territorio se observan importantes diferencias. Esto hace que las recomendaciones generales, vlidas para el orden

nacional, deban incorporar las condiciones de cada regin. Si bien no debe apuntarse a la territorializacin absoluta del conocimiento, s debe buscarse desencadenar procesos de construccin de capacidades y denicin de prioridades que surjan desde las regiones. De esta forma, previo reconocimiento de las especificidades regionales, deben promoverse las formas organizacionales pertinentes, as como la inversin adecuada a su contexto. Para ello se conferir a las comisiones departamentales de CyT un papel fundamental en la consolidacin y desarrollo de las agendas regionales de ciencia, tecnologa e innovacin, de manera que se diagnostiquen las capacidades, se diseen proyectos estratgicos y se generen espacios de reflexin y concertacin de prioridades. De igual forma, estas comisiones articularn a nivel nacional el desarrollo de instrumentos para el financiamiento de las actividades cientficas y tecnolgicas en las regiones (Tabla 3.61).

Tabla 3.60. Meta 5. Impulsar el conocimiento en reas estratgicas para el desarrollo competitivo del pas
Meta Impulsar el conocimiento en reas estratgicas para el desarrollo competitivo del pas. Situacin actual Ocho reas consideradas, seis seleccionadas y cuatro apoyadas hasta el momento: Biodiversidad y recursos genticos Biotecnologa e innovacin agroalimentaria y agroindustrial. Enfermedades infecciosas prevalentes en reas tropicales Materiales avanzados y nanotecnologa. Situacin 2010 Seis centros de excelencia creados y consolidados. Situacin 2019 20 centros de investigacin de excelencia y de desarrollo tecnolgico consolidados y reconocidos por su impacto social y productivo.

Fuente lnea de base: Colciencias.

Tabla 3.61. Meta 6. Generar y consolidar capacidades de CTI en todas las regiones de Colombia
Meta Generar y consolidar capacidades de CTI en todas las regiones de Colombia. Situacin actual Formulacin de agendas regionales. Situacin 2010 Desarrollo de las agendas e inversin de las regiones en actividades de CTI. Situacin 2019 Consolidacin de las regiones en temas de CTI.

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visin colombia ii centenario: 2019

Meta 7: Desarrollar polticas de financiamiento y uso compartido para la adquisicin de equipos cientficos en los programas de doctorado y centros de excelencia Se continuar con la poltica que busca conanciar la adquisicin y reposicin de equipos cientcos y la construccin y adecuacin de laboratorios, no slo de los programas de doctorado, sino tambin de los centros de investigacin de excelencia y de desarrollo tecnolgico siempre que se pongan a disposicin de las respectivas comunidades para optimizar su uso, garantizar su actualizacin y racionalizar sus gastos (Tabla 3.62). Meta 8: Apoyar la competitividad del sector productivo mediante la innovacin tecnolgica La competitividad global nace de la agregacin de la competitividad de cada una de las organizaciones productivas; de ah que todas las acciones seran vanas si no se contara con la participacin efectiva y cotidiana de cada uno de los agentes que conforman el tejido

empresarial. Para avanzar en el desarrollo tecnolgico del sector productivo nacional es necesario arraigar la innovacin como fundamento de la competitividad y, a partir de all, trabajar en el mejoramiento continuo de prcticas y mtodos, al igual que en la dedicacin de recursos y esfuerzos a tareas de investigacin y desarrollo, cuyos costos a su vez hacen de la asociatividad un factor importante por considerar (Tabla 3.63). Entre las acciones para apoyar y propiciar el desarrollo empresarial mediante la innovacin se destacan: Fortalecer la cultura de la innovacin en las empresas. Deber propenderse por que los empresarios se involucren ms directamente en procesos de innovacin, inviertan crecientemente en investigacin y desarrollo, adelanten proyectos de envergadura con las universidades y centros de investigacin y participen en redes competitivas entre empresas colombianas y de otros pases. De igual forma, los empresarios debern incorporar en su contabilidad el rubro de inversiones en investigacin y desarrollo.

Tabla 3.62. Meta 7. Desarrollar polticas de nanciamiento y uso compartido para la adquisicin de equipos cientcos en los programas de doctorado y centros de excelencia
Meta Situacin actual Situacin 2010 Infraestructura para los programas de doctorado y centros de investigacin. Situacin 2019 Infraestructura para los programas de doctorado y centros de investigacin.

Colciencias apoy la adquisicin de equipos a Desarrollar polticas los programas de doctorados por valor de $2.888 de nanciamiento y millones. uso compartido para la adquisicin de equipos cientcos en los programas de doctorado y centros de excelencia. Fuente lnea de base: Colciencias.

Tabla 3.63. Meta 8. Apoyar la competitividad del sector productivo mediante la innovacin tecnolgica
Meta Apoyar la competitividad del sector productivo mediante la innovacin tecnolgica. Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019 El desarrollo tecnolgico y la innovacin estn arraigados como fundamento de la competitividad empresarial.

La innovacin tecnolgica no hace parte Inversin compartida signicativa de la cultura empresarial colombiana. entre el gobierno y el sector productivo.

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una economa que garantice mayor nivel de bienestar


fundamentar el crecimiento en la ciencia y la tecnologa

Apoyar y fomentar la vinculacin universidadempresa. Las universidades como centros de desarrollo y transmisin de nuevo conocimiento cuentan con un entorno propicio para la generacin y experimentacin de nuevas tecnologas. Para muchas empresas, esto representa una oportunidad importante para acceder a infraestructura fsica y humana necesaria para materializar su esfuerzo innovador, que de otra manera estara fuera de su alcance. Por ello, se deben promover esquemas asociativos que potencien esta vinculacin. Realizar encuentros de innovacin y elevar a difusin masiva el premio colombiano a la innovacin tecnolgica. Desarrollar una poltica de fortalecimiento al sistema de propiedad intelectual que incluya la negociacin y aplicacin de acuerdos internacionales sobre la materia. Deben articularse el Sistema de Propiedad Intelectual (SPI) y el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa con el propsito de aprovechar al primero como instrumento de innovacin y creatividad, as como para la transferencia y difusin de tecnologa. Tambin sern muy tiles las acciones para fomentar la creacin de una cultura de observancia y aprovechamiento de la propiedad intelectual y la difusin amplia del acervo de conocimientos disponible en el banco nacional de patentes. Apoyar directamente el proceso de innovacin. Adems de la cultura de innovacin, se requie-

re tambin un impulso nanciero importante. Aparte de los mecanismos existentes, deben establecerse esquemas de conanciacin de proyectos de innovacin particularmente en reas estratgicas y fomentar el estmulo a la creacin de fondos de capital de riesgo. Finalmente, adems de la consecucin de las metas planteadas anteriormente, se espera que, en conjunto, esas acciones en el campo cientco y tecnolgico lleven al pas a lograr estos resultados concretos: Tres universidades colombianas debern estar dentro de las 500 mejores del mundo. La inversin en actividades de ciencia y tecnologa ser al menos de 1,5% del PIB, con una participacin privada en este gasto de 50%. 55.000 personas, equivalentes a uno por mil de la poblacin colombiana en 2019, estarn dedicadas a actividades de CyT. El sector salud colombiano estar ubicado en los dos primeros lugares en Latinoamrica por su capacidad educativa, CyT (ver Recuadro 3.1 en apartado Desarrollar un modelo empresarial competitivo). El sector productivo habr alcanzado altos niveles de competitividad basado en la innovacin y sus exportaciones estarn conformadas signicativamente por productos y servicios en los que el conocimiento y las nuevas tecnologas sern fundamentales en la creacin de valor.

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Notas

FMI Clculos DNP. Cuando los retornos de una inversin se distribuyen masivamente en la sociedad o en un gran grupo y los costos los asume slo quien realiz la inversin, se dice que hay una externalidad y, por eso, el sector privado no tiene incentivos para realizarla. 3 Es el caso de los productos de cuero como maletas, bales, etctera (los clculos fueron realizados con la informacin de produccin bruta de la EAM 2002 agregada a tres dgitos de la CIIU Rev. 3 y las cifras de exportaciones del DANE). 4 En los ltimos aos la tasa de ahorro ha subido (principalmente debido al comportamiento del ahorro privado) pero, en trminos internacionales, se encuentra en niveles bajos. 5 Fuente: Superintendencia de Sociedades; clculos DNPDEE. 6 Vase D. Muoz, La privatizacin en Colombia, 2004. 7 Ricardo Hausmann, Dani Rodrik y Andrs Velasco, (2005), Growth Diagnostics, John F. Kennedy School of Government. 8 Un ejercicio similar fue realizado por Cerdn-Infantes, Hernndez y Santos (2005) Lmites al crecimiento en Colombia, en Carta Financiera de ANIF 130, abril. Estos autores, sin embargo, llegan a conclusiones diferentes a las aqu presentadas. 9 Crdenas (2001), Economic Growth in Colombia: A Reversal of Fortune?, Center for International Development at Harvard University. 10 Vase Captulo I. 11 Clavijo (2002) Monto del Impuesto Puro en la Seguridad Social Colombiana, en Borradores de Economa N.o 219, Banco de la Repblica. 12 Mesa-Lago (2000) Estudio comparativo de los costos scales de la transicin de ocho reformas pensionales en Amrica Latina, CEPAL. 13 Las pruebas de Mincer estiman el incremento porcentual en los salarios para un nivel de educacin dado. 14 Ciencias: ciencias de la vida; ciencias fsicas; matemticas y estadstica; informtica. 15 No es recomendable hacer tratamientos discriminatorios en materia de exenciones por cuanto habra que encontrar criterios vlidos de su existencia en cada uno de los casos.
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Es el resultado de sumar el recaudo del impuesto a la gasolina y al ACPM con la sobretasa a la gasolina. 17 OMS (2000). Informe sobre la salud en el mundo. Mejorar el desempeo de los sistemas de salud. Organizacin Mundial de la Salud (OMS). Ginebra. 18 OEA OCyT. 2004. Construccin de indicadores en biotecnologa: regin comprendida por cuatro pases de Amrica Latina y el Caribe. I. Orozco, F. Chaves, Ed. Organizacin de los Estados Americanos (OEA); Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnologa (oct). Bogot 2004. 19 Un diagnstico ms detallado del sector empresarial se presenta en el Captulo I Dnde estamos en lo econmico. 20 Sergio Clavijo, Crecimiento, productividad y la nueva economa: implicaciones para Colombia, en Borradores de Economa, N.o 228, enero 2003. 21 Competitividad: el motor del crecimiento. Banco Interamericano de Desarrollo, 2001. 22 La profundizacin nanciera mide el tamao del ahorro nanciero y se expresa como la relacin entre el volumen del ahorro nanciero total (M3+Bonos) sobre el PIB. En Chile, por ejemplo, el indicador es 42,4%, en Uruguay 47,8% an muy lejos de Estados Unidos, donde la profundizacin nanciera media entre 1994 y 2002 fue de 61,8%. World Development Indicators 2004. Banco Mundial. 23 Fondos Comunes Ordinarios, Pensiones y Cesantas, Fondos de Valores y Seguros. 24 Sobre este punto, en el Captulo VI se presenta un anlisis ms detallado 25 Como se vio en el Captulo I. 26 Este mecanismo jurdico es un factor decisivo que los inversionistas toman en consideracin para decidir hacia dnde dirigir sus recursos en el mundo emergente. Se deber adoptar una ley de la Repblica, como marco jurdico interno, y se promover su difusin. 27 Agenda para la integracin dinmica de Colombia en el mundo, Documento del Consejo Superior de Comercio Exterior, sesin 75, 8 de noviembre de 2004. 28 Los procesos de desagregacin tecnolgica consisten en separar los componentes de un bien nal y subcontratar con diferentes proveedores la fabricacin de las piezas, transriendo la tecnologa necesaria para alcanzar los estndares requeridos.
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29 Vase Captulo III - Fundamentar el crecimiento econmico en la ciencia y tecnologa de este libro. 30 El sector agropecuario genera en promedio siete veces ms empleos que otros sectores de la economa nacional. 31 R. Torres et al., Propuesta tcnica para la formulacin de una poltica en acceso y aprovechamiento de los recursos genticos en Colombia. Instituto Alexander von Humboldt. Bogot 2004. 32 Por ejemplo, para el cultivo de caa de azcar, palma de aceite, pltano de exportacin, entre otros. 33 Por ejemplo, el presupuesto de inversin de Corpoica, proveniente de los recursos de la Nacin, decreci entre 2001 y 2003 en 61%. 34 Los principales destinos son Estados Unidos, los pases andinos y en unos pocos casos Europa. 35 La colocacin de crdito por producto se orient en 78,14% a productores diferentes a los pequeos. 36 El anlisis se ocupa de estudiar las oportunidades del mercado internacional, complementado con la revisin de indicadores de competitividad y la identicacin de los principales limitantes tecnolgicos y sanitarios de cada rubro productivo, para determinar su potencial de crecimiento en el mercado interno o externo. 37 Los productos de alto valor se caracterizan por estar dirigidos a mercados especializados y tener una elasticidad ingreso alta. 38 Sierra Nevada de Santa Marta, Cinaga Grande de Santa Marta y Sea Flower (en San Andrs y Providencia). 39 Humedales. 40 Los municipios costeros colombianos son: Arboletes, Necocl, San Juan de Urab y Turbo (Antioquia); Barranquilla, Juan de Acosta, Pioj, Puerto Colombia y Tubar (Atlntico); Cartagena y Santa Catalina (Bolvar); Los Crdobas, Moitos, Puerto Escondido, San Antero y San Bernardo del Viento (Crdoba); Riohacha, Dibulla, Manaure y Uribia (La Guajira); Santa Marta, Cinaga, Pueblo Viejo y Sitionuevo (Magdalena); San Andrs y Providencia (San Andrs); Coveas, San Onofre y Tol (Sucre); Guapi, Lpez y Timbiqu (Cauca); Acand, Ungua, Baha Solano, Bajo Baud, Litoral del San Juan, Jurad y Nuqu (Choc); El Charco, La Tola, Mosquera, Olaya Herrera, Pizarro, Santa Brbara y Tumaco (Nario) y Buenaventura (Valle). 41 Proyecciones 2005. 42 No existen datos exactos sobre la poblacin afrocolombiana que habita el territorio nacional. Sin embargo, se sabe que los habitantes de los municipios costeros del Pacco, cuya poblacin es mayoritariamente negra, ascienden aproximadamente a 800.000. 43 En comparacin con otras regiones, las costas caribe y pacca tienen indicadores bajos de desarrollo humano y social y altos ndices de pobreza. El 52,4% de la poblacin caribe es pobre segn el ndice NBI, frente a 37% del promedio nacional, situacin que es particularmente crtica en las reas rurales. En la costa pacca, los rangos de pobreza oscilan entre 66,2% en El Tambo y 88,2% en Barbacoas, presentndose en todos los casos importantes deciencias cuantitativas y cualitativas en materia de acueducto y alcantarillado, saneamiento

bsico, energa, telecomunicaciones, equipamiento urbano, salud, educacin y vivienda. 44 La costa caribe es el mayor productor de ame, algodn y maz de Colombia; y segundo productor de palma africana, arroz y banano de exportacin. 45 Se estima que para principios de los noventa cerca de 60% de madera aserrada y 70% de materia prima para pulpa de papel para ser consumida en el pas provena de los bosques naturales del Pacco. Aunque no se cuenta con datos recientes, todo parece indicar que en la actualidad estos porcentajes se mantienen (Andrade, 1993). 46 En cuanto a la generacin de divisas, las exportaciones de atn, camarn de cultivo, langosta y poslarvas de camarn, han contribuido al crecimiento del sector, siendo sus mercados ms representativos la Unin Europea, Estados Unidos y Japn. Para 2003 las exportaciones de atn fueron del orden de US$68,7 millones. Para el caso de camarn de cultivo, de pesca y de camarones para reproduccin, las divisas generadas se sitan en los US$66 millones, aproximadamente (Fuente Agrocadenas, tomado de DANE). 47 Una tonelada mtrica equivale a 1.000 kilogramos. 48 Animales y vegetales marinos que viven en zonas alejadas de la costa. 49 Los recursos demersales corresponden a especies asociadas al fondo marino, el cual les sirve de hbitat permanente o temporal, ya sea con nes de reproduccin o alimentacin. 50 Acuanal-estudio de competitividad (2002). 51 Vale la pena destacar que de 1991 a la fecha Colciencias, a travs de 12 Programas Nacionales de Ciencia y Tecnologa, ha nanciado 219 proyectos de investigacin, especialmente para desarrollo de la acuicultura marina en la costa caribe, conocimiento de la biodiversidad marina, estrategias de conservacin (reas marinas protegidas, restauracin de hbitat para especies amenazadas), prospeccin de sustancias activas farmacolgicas y diversicacin de productos pesqueros, entre otros. Sobre el aprovechamiento de los recursos marinos, Colciencias ha nanciado programas de ordenamiento pesquero a nivel industrial y artesanal, con importantes resultados acerca de estimaciones de biomasa de los recursos actualmente explotados, sistemas de informacin geogrca (cartografa temtica) y estadsticas pesqueras, inventario de la ota pesquera y estado tecnolgico de sta. 52 Colombia ocupa el puesto 35 entre los pases productores de sal, con 0,5 millones de toneladas al ao. 53 La importancia de este sector muestra un progresivo incremento dentro de las economas del mundo. La Organizacin Mundial del Turismo seala que, en 2002, el nmero de turistas internacionales fue de 715 millones de personas y se estima que el incremento para los prximos aos sea de 4,5% anual. El Consejo Mundial de Viajes y Turismo estima que los empleos generados por el sector a nales de la dcada de los noventa del siglo XX supera los 200 millones de personas y adems pronostica que los empleos en el turismo aumentarn en 100 millones para 2010. 54 Organizacin Mundial del Turismo en Euroestudios S. A. Legos Consultor, MGM, DNP 2003.

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55 Por las regiones portuarias colombianas se movilizaron en 2004 un total de 86,3 millones de toneladas, de las cuales 81,9 millones (94,8%) correspondan a movimientos de comercio exterior. Las zonas portuarias ms dinmicas son Guajira y Santa Marta (exportacin de carbn), Cartagena, que crece en el trco de transbordo (10,8 millones de toneladas movilizadas) y Buenaventura (9,2 millones de toneladas). Por ello, las acciones planteadas para aumentar la competitividad de los puertos se basan en la prestacin de servicios ecientes, con un alto nivel de calidad; en el aumento de la capacidad portuaria de uso pblico; y en el fomento de la competencia en los servicios portuarios (vase Captulo I - Dnde estamos en lo econmico - Infraestructura). 56 International Chamber of Shipping and the International Shipping Federation. http://www.marisec.org/ag-performance/ 57 De acuerdo con datos de la Direccin General Martima (DIMAR), el 21% (sobre la base de 1.088 buques autorizados) de los barcos de todo tipo (tursticos, de carga, etc.) que prestan servicio a los puertos del pas son de bandera colombiana. 58 Esto equivale a 17.931 eventos durante los 30 aos, y en promedio a 1,66 eventos diarios. Se han denominado eventos generadores de desastres aquellos que implicaron algn tipo de dao o prdida, asociados con distintos tipos de fenmenos fsicos (inundaciones, sequas, deslizamientos, sismos, lluvias intensas, incendios, etc.). 59 La principal fuente de ingresos de estos municipios corresponde a los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), los cuales representaron en 2004 ms de 61% de los ingresos totales (si se descuentan las cuatro ciudades grandes mencionadas anteriormente, dicha cifra llega a ms de 70%). Los ingresos tributarios pesaron 25% en los 47 municipios (apenas 9,3%, descontando las ciudades grandes). La deuda pblica de los municipios costeros e insulares alcanz cerca de $394.000 millones, lo que equivale a ms de 7% de la deuda pblica total de los municipios del pas, siendo Barranquilla la ciudad con mayor endeudamiento, con un saldo de ms de $240.000 millones, que equivale a 61% del endeudamiento de estos municipios. 60 Servicios de valor agregado son aquellos que utilizan como soporte servicios bsicos, telemticos, de difusin o cualquier combinacin de stos, y con ellos proporcionan la capacidad completa para el envo o intercambio de informacin, agregando otras facilidades al servicio soporte o satisfaciendo nuevas necesidades especcas de telecomunicaciones. 61 Fuente: CRT, Clculos STEL - DNP. 62 Se vendieron las plantas de generacin de Chivor, Betania, Termocartagena y Termotasajero; se vincul al sector de distribucin elctrica mediante la venta de la Empresa de Energa del Pacco (EPSA); la escisin y capitalizacin de Codensa de la Empresa de Energa Bogot; y la creacin y capitalizacin de las empresas Electrocosta y Electricaribe; adems se instalaron 2.079 MW por parte de generadores independientes privados. 63 Infraestructura logstica para la competitividad de Colombia, Banco Mundial, junio 2005 64 El criterio de gradualidad se reere a la optimizacin de la relacin entre la oferta (red vial) y la demanda (trco)

sujeto al cumplimiento de niveles de servicio. Por ejemplo, la construccin de una doble calzada se plantea para aquellos sectores de carretera donde, a pesar de contar con buenas especicaciones de diseo, su nivel de servicio presenta restricciones al trco debido a los altos volmenes de vehculos presentados. 65 Documento Conpes 3342, Plan de expansin portuaria 2005-2006: Estrategias para la competitividad del sector portuario, 14 de marzo de 2005, literal A Misin. 66 Es importante tener en cuenta que la implementacin de esta nueva tecnologa requiere de un perodo de transicin para los usuarios, que puede ser entre cinco y diez aos, en la medida que tendrn que adaptar o reemplazar las terminales actuales por las adecuadas para recibir las nuevas seales y otros servicios interactivos. 67 En 1999, Colombia suscribi el Convenio Postal Universal mediante el cual el gobierno se compromete a trabajar para que todos los ciudadanos gocen del derecho a un servicio postal universal, prestado en forma permanente, en todos los puntos de su territorio a precios accesibles. 68 Las opciones van desde establecer una zona de reserva para el operador ocial, la nanciacin directa por parte del gobierno o la creacin de un Fondo SPU al cual todos los operadores (incluyendo Adpostal) deberan aportar. 69 Esto es, remunerar a las plantas por la disponibilidad permanente de generacin. 70 Se entiende por costos econmicos los valores de inversin, jos y variables, de administracin, operacin, mantenimiento y de remuneracin del capital, necesarios para garantizar la prestacin del servicio con los niveles de calidad establecidos. 71 Las proyecciones del mercado internacional de carbn, elaboradas por la Agencia Internacional de Energa, en un escenario de crecimiento de la economa mundial, sealan que para 2010 el comercio externo de carbones trmicos puede ascender a 584,3 millones de toneladas y a 689 millones de toneladas en el 2025. 72 Los proyectos de infraestructura del sector transporte (puertos, vas frreas y carreteras) para la exportacin de minerales se encuentran incluidos en las metas del sector transporte del presente documento. 73 La exploracin geolgica bsica a escala 1:100.000 se logra mediante el desarrollo de estudios geolgicos, geofsicos y geoqumicos encaminados a la identicacin de recursos minerales. 74 Tales como los contenidos en la Declaracin de Rio de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, y en desarrollos ulteriores la cumbre de Johannesburgo (2002), las Conferencias de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos (HABITAT), la Convencin sobre Biodiversidad Biolgica, entre otros foros internacionales. 75 209 municipios del pas presentan ndices de escasez entre medios y altos. 76 Los colombianos consideran que la contaminacin del agua es el menos importante de 15 problemas ambientales, en contraste con el tamao de las inversiones hechas por el gobierno para atender estos problemas.

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Fuente: Ideam 2001; IGAC Corpoica 2002. Fuente: IGAC Corpoica 2002. 79 MADR 2003. 80 De l forma parte el Sistema de Parques Nacionales Naturales (SPNN), que actualmente cuenta con cincuenta y un (51) reas protegidas y tiene un rea total de 10.409.722 ha (cerca de 10% del territorio nacional), se conservan 32 de los 41 distritos biogeogrcos (78%) y se protege cerca de 60% de los centros de endemismo identicados. Tambin forman parte guras como parques regionales, distritos de manejo integrado, reas de reserva forestal protectora y protectora productora, y reservas de la sociedad civil, y guras con amplio marco internacional como reservas de la Biosfera y Sitios Ramsar. Todas ellas establecen restricciones de nivel variable al uso y aprovechamiento del territorio. La interaccin de ciertas reas del Sistema con diversos grupos humanos y actividades econmicas, como la minera, la colonizacin o la construccin de vas, ha generado algunos conictos en su interior y en las zonas de amortiguacin correspondientes, que plantean desafos importantes a su sostenibilidad. 81 En el caso de Colombia, algunas estimaciones sealan que las exportaciones de bienes provenientes de la biodiversidad alcanzaron en 2004 US$26 millones de dlares. 82 Causado principalmente por las emisiones de gases de efecto de invernadero (GEI) 83 Causado por las emisiones de sustancias agotadoras del ozono (SAO), asociadas a la utilizacin de los aerosoles que los contienen y a la industria de la refrigeracin. 84 Hasta ahora, las reducciones del consumo en el pas han sido superiores a las establecidas en el Protocolo e incluso a las esperadas por las autoridades ambientales. 85 Aproximadamente 389.000 toneladas anuales. 86 Colombia, entre 1970 y 2000, tiene en promedio el mayor nmero de eventos ocurridos (597,7), entre ocho pases de Amrica Latina. 87 En 1968 fue creado el Inderena, cuyas principales funciones fueron la aplicacin del Cdigo de los Recursos Naturales y de las regulaciones relativas a la calidad del agua; entre 1954 y 1988 se crearon 18 Corporaciones Autnomas Regionales, que asumieron funciones ambientales y de promocin del desarrollo regional. En 1991, el Gobierno Nacional decidi acometer una ambiciosa reforma de las instituciones ambientales, que concluy con la aprobacin de la Ley 99 de 1993, la creacin del Sistema Nacional Ambiental (SINA), encabezado por el Ministerio del Medio Ambiente, de una serie de entidades encargadas de la gestin ambiental a nivel regional y local (Corporaciones Autnomas Regionales (CAR), Autoridades Ambientales Urbanas (AAU), Unidad de Parques Nacionales) y de institutos de investigacin, encargados de proveer informacin para la toma de decisiones ambientales. 88 Se destacan las siguientes etapas: desde la creacin del Inderena hasta la promulgacin de la Constitucin de 1991 (1968-1991); desde la Constitucin hasta la creacin y puesta en marcha del SINA (1991-1993); primeros aos del SINA (1993-2002), y desde la reestructuracin realizada por el gobierno actual (2002) hasta la fecha.
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89 Blackman, A. Hoffman, S. Morgenstern, R. Topping, E. Assessment of Colombias National Environmental System (SINA). 2004. World Bank. 90 A la fecha se han generado agendas sectoriales, dentro de las cuales se replantean temas generales como: la agilizacin de los esquemas de licenciamiento utilizados en el pas; el nfasis en instrumentos que formalicen las actividades de seguimiento y control; la promocin de procesos de internalizacin de los costos ambientales dentro de los precios de bienes y servicios; la denicin de polticas y responsabilidades sobre el manejo de pasivos ambientales existentes y futuros; la integracin de las polticas ambientales y sectoriales (por ejemplo, va evaluaciones ambientales estratgicas); la elaboracin consensuada de normas y reglamentos; y la implementacin de mecanismos de coordinacin interinstitucional para la solucin de problemas ambientales, sectoriales y territoriales. 91 La Constitucin de 1991 dene la autonoma de los entes territoriales como principio de organizacin de la Nacin, profundiza la descentralizacin y establece la funcin social y ecolgica de la propiedad. 92 Aunque tradicionalmente se ha armado que el empeo en el desarrollo econmico puede llevar al deterioro ambiental y a reducir la disponibilidad de los recursos naturales, algunos desarrollos tericos y evidencia emprica sugieren que lo contrario tambin puede ser cierto: es decir, que en el crecimiento mismo puede encontrarse la clave para desacelerar y, eventualmente, revertir el crecimiento de los problemas de deterioro ambiental, reconociendo que: i) la contaminacin y la degradacin ambiental son problemas transitorios; y ii) que el crecimiento econmico y del ingreso son parte de la solucin a los problemas de deterioro ambiental. 93 Entendida como el conjunto de polticas, regulaciones, estrategias, acciones e inversiones realizadas por los distintos segmentos de la sociedad (sector pblico, sector privado, comunidades) y que, directa o indirectamente, tienen efectos sobre el medio ambiente. 94 Debe sealarse adems que, en esta visin, la situacin futura del medio ambiente en Colombia, del acervo de sus recursos naturales, del ujo de servicios que proveern y de la calidad del ambiente urbano y rural, as como de la velocidad, equidad y eciencia de su evolucin, dependern, en buena medida, de una serie de condiciones asociadas al desarrollo econmico y social, entre las cuales se cuentan: seguridad y paz, acceso a tecnologas apropiadas, desarrollo de mercados e informacin efectiva. 95 La construccin de plantas de tratamiento de aguas residuales como estrategia correctiva complementaria que contribuira a solucionar el problema de contaminacin por carga orgnica de origen domiciliario sobre el cual no ha habido los mismos avances que en el tema industrial es objeto de tratamiento en el Captulo IV - Construir ciudades amables. 96 Metas como el cierre de botaderos para disposicin de residuos domsticos que operan en ms del 50% de los municipios del pas y la construccin y adecuacin de rellenos

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sanitarios, con nfasis en rellenos regionales, estn incluidas en el Captulo IV - Construir ciudades amables, en el apartado de agua y saneamiento bsico. Adems se deben considerar alternativas de aprovechamiento como la generacin de energa en rellenos sanitarios y programas extensivos de reutilizacin y reciclaje. 97 Las metas institucionales y de desarrollo sectorial y territorial son particularmente importantes ya que contribuyen, de manera integrada, al logro de las metas formuladas para los temas especcamente ambientales (por ejemplo, suelos, agua y aire), mejorando la capacidad de las instituciones del SINA para: disear polticas y regulaciones; realizar actividades de seguimiento y control del uso de los recursos; coordinar sus acciones con los sectores productivos y sociales que tienen

relacin con esos temas e implementarlas en distintos mbitos territoriales y contar con la nanciacin necesaria para poder ejecutar todas esas actividades. 98 Un anlisis ms profundo es tratado en el Captulo Dnde estamos en lo econmico. 99 Algunos indicadores ya han sido construidos por Colciencias, el Ministerio de Educacin (para el caso de la investigacin en la educacin superior), el DNP y el Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnologa. 100 Vase Meta 5. 101 Esta accin supone la continuidad de los actuales proyectos de cooperacin como los vigentes con la Fundacin Fulbright, LASPAU, DAAD de Alemania y ECOS-NORD de Francia, entre otros.

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Captulo iv

Una sociedad ms igualitaria y solidaria

INTRODUCCIN

Hacia el ao 2019, Colombia deber hacer un gran esfuerzo por ser una sociedad ms igualitaria y solidaria, que conduzca a una drstica reduccin de la pobreza y a un avance decisivo en trminos de equidad, entendida sta fundamentalmente como igualdad de oportunidades. Este objetivo plantea una sociedad ms igualitaria, no slo en trminos de la distribucin del ingreso y los activos que los individuos obtienen con su trabajo, sino de los bienes y servicios pblicos que ellos utilizan o deberan utilizar en su tiempo libre. Como se discuti en la introduccin general, la experiencia en Colombia y en otros pases en desarrollo ha mostrado que la economa de mercado y la democracia son condiciones necesarias pero no sucientes para lograr resultados sociales. Para alcanzarlos, se deben plantear estrategias explcitas, teniendo en cuenta que el crecimiento no es un objetivo en s mismo sino un medio para alcanzar esas metas sociales. La experiencia de Colombia tambin seala que tanto o ms importante que el monto de los recursos invertidos para conseguir esas metas es adecuar la normatividad, los marcos regulatorios, los arreglos institucionales y lograr los consensos necesarios para implementar las polticas sociales con efectividad. Como pocos, este documento en general, y este captulo en particular, hace nfasis en sealar que el xito de los programas sociales depende de la existencia permanente de programas de

evaluacin del gasto pblico como medio para conocer sus efectos e impactos. La solucin a los problemas sociales pasa por la existencia de informacin de calidad, no slo para evaluar la efectividad del gasto sino, sobre todo, para eliminar las grandes brechas y asimetras de informacin existentes entre la opinin pblica, el gobierno y los grupos de inters organizados. Con la estrategia Cerrar las brechas sociales al ao 2019, Colombia deber haber reducido el ndice de pobreza a 20% (hoy es 52,6%); el mismo ndice, medido con subsidios, a 15% (hoy est en 45,1%); y el de indigencia a 6% (hoy 17%). La esperanza de vida al nacer de los colombianos deber haber subido a 76,5 aos (hoy 72,2); y la aliacin al rgimen subsidiado de salud a 100% (hoy 66%). En 2019, 77% de los colombianos vivirn en los centros urbanos. La estrategia Construir ciudades amables propone crear vivienda digna, espacios pblicos adecuados y acceso a los servicios pblicos para esta poblacin. Esto slo ser posible con modelos urbanos planicados, con espacios en donde los ciudadanos puedan hacer buen uso de su tiempo libre y relacionarse unos con otros; sin restricciones en la cobertura de servicios como agua potable y saneamiento bsico; y con sistemas de transporte pblico al alcance de todos. En el 2019 el espacio pblico de las ciudades de ms de 100.000 habitantes deber subir a diez metros cuadrados por habi-

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tante (hoy es cuatro metros cuadrados); para evitar la conformacin de nuevos asentamientos precarios se debern construir 3,9 millones de viviendas nuevas y mejorar 804.000 viviendas. Para hacer esto posible la relacin de la cartera hipotecaria a PIB deber subir a 12,5% (hoy es 5,9%). Por otra parte, las coberturas urbanas de acueducto y alcantarillado debern ser de 100%. Forjar una cultura para la convivencia ser un medio para adems de la creacin artstica aumentar la cohesin social, la participacin, la cooperacin, el pluralismo y la convivencia pacca. Esta estrategia deber llevar a que en 2019, 96% de los municipios cuenten con infraestructura cultural y deportiva acorde con sus necesidades (hoy slo la tienen 46%); se ample a 764 el nmero de estmulos culturales y deportivos (hoy hay 251, entre premios, pasantas, becas); y se incremente a 16.097 el

nmero de personas que participa en procesos de formacin en las distintas reas culturales y artsticas. Como en otros sectores, el de cultura requiere con urgencia consolidar un sistema de informacin articulado y conformado por las entidades culturales de la Nacin y los entes territoriales, para disear y evaluar las polticas y asignar ecientemente los recursos. En general, el logro de estas metas requiere, entre otras acciones, un incremento permanente de la eciencia del gasto social y una mejora continua en su focalizacin. Pero, sobre todo, generar la informacin necesaria, pblica y en tiempo real, para focalizar el gasto hacia los ms pobres y poder realizar evaluaciones peridicas a los programas. La informacin es a las polticas pblicas y a la poltica social, en particular lo que el agua es para el pez: sin agua el pez muere.

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una sociedad ms igualitaria y solidaria


cerrar las brechas sociales y regionales

CERRAR LAS BRECHAS SOCIALES Y REGIONALES


Esta estrategia busca lograr que todos los colombianos y colombianas tengan igualdad de oportunidades en la cobertura y en la calidad a un conjunto bsico de servicios. Toda la poblacin debe tener acceso a educacin de calidad, a seguridad social equitativa y solidaria y a mecanismos de asistencia social efectivos. Todo esto, dentro de un sistema de proteccin social que contribuya a fortalecer y proteger el capital humano y el ingreso de los hogares, a brindar apoyo efectivo ante situaciones de crisis y a asistir a las familias pobres y vulnerables. De esta manera se pretende propiciar las condiciones para que cualquier colombiano pueda generar y proteger los activos necesarios para su desarrollo personal y social.
1. SITUACIN ACTUAL1

Los cambios en la estructura demogrca del pas plantean retos importantes en materia de poltica social. Desde la segunda mitad del siglo pasado la poblacin colombiana se ha incrementado2 y ha tendido a concentrarse en la zona urbana3. La composicin por edades muestra un cambio hacia una mayor importancia relativa de la poblacin de 65 aos y ms, y de la poblacin en edad productiva (15 a 64 aos) con respecto a los menores de 14 aos4. Los cambios en volumen y estructura de la poblacin adquieren gran importancia, toda vez que determinan la composicin de la demanda por bienes y servicios sociales5. Pese a los avances logrados, y como se discuti en el Captulo I, los programas del sector social presentan deciencias en coberturas, acceso y calidad, mucho ms acentuados entre la poblacin pobre y entre los habitantes de las zonas rurales. Aunque el pas ha logrado avances signicativos en la ltima dcada en materia de educacin bsica y seguridad social en salud, an no se llega al objetivo deseado de cobertura universal. Se presentan dcit importantes en atencin en salud y proteccin al cesante,

lo mismo que en educacin preescolar, superior y formacin para el trabajo. En salud, a pesar de las mejoras en las tasas de mortalidad infantil, mortalidad materna, nutricin y vacunacin, existen todava retos importantes: el dcit estimado de cobertura en seguridad social en salud alcanza cerca de 40% de la poblacin, lo que impide que los logros alcancen mayores proporciones. En la medida en que se avance en la ampliacin de la cobertura se deben canalizar esfuerzos para mejorar las condiciones de acceso y proteger los derechos de los usuarios, para lo cual ser fundamental la adecuada regulacin del mercado de aseguramiento y la vigilancia y control efectivos. Asimismo, a pesar del incremento de la cobertura educativa6, an existe una proporcin no despreciable de la poblacin que no sabe leer ni escribir y de nios y jvenes que desertan antes de terminar su proceso educativo y restringen de esa manera el nmero de aos promedio de educacin. Adicionalmente, los bajos resultados de las pruebas de Estado (ICFES) y de las pruebas Saber evidencian la necesidad de emprender acciones para el mejoramiento de la calidad educativa, especialmente en los establecimientos ociales. Por su parte, el acceso a la educacin superior resulta bastante restringido. Si bien las tasas de cobertura bruta y neta han aumentado, pasando de 19,7% a 25,7% y de 12,3% a 16,5%, respectivamente, todava hay importantes retos que afrontar7. Preocupan los problemas de acceso y calidad en el nivel tcnico y tecnolgico; para los que la cobertura es muy baja, con el agravante de que en los ltimos aos la matrcula ha tendido a estabilizarse. Este comportamiento est asociado, en parte, a la baja demanda de los jvenes por estos programas y a la preferencia por la educacin superior universitaria. La legislacin actual an no favorece la movilidad de los estudiantes a lo largo de la cadena educativa, aspecto que contribuye, junto con las restricciones en el acceso a la educacin superior, a ampliar la

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brecha entre el perl del recurso humano y las exigencias del mercado laboral. Existe por tanto en Colombia una gran porcin de personas que no tienen las herramientas bsicas para insertarse con xito en el mercado de trabajo y, menos an, para contribuir al aumento de la productividad y competitividad del pas. De hecho, en 2003 50% de la fuerza laboral slo contaba con secundaria incompleta o completa y slo 24% de los jvenes entre 18 y 24 aos tena acceso a postsecundaria. Por su parte, el porcentaje de personas que tienen o asisten al nivel tcnico o tecnolgico, respecto al total de la poblacin mayor de 12 aos, apenas llega a 3,8%, en el superior a 7,8% y en posgrado a 1,5%. Por otro lado, el 9,8% de la misma poblacin de referencia asista o haba recibido algn tipo de formacin para el trabajo, y 17% de esa poblacin recibi formacin impartida por el SENA. Vale la pena sealar que el desajuste entre los niveles de calicacin de los trabajadores y los requerimientos de los empleadores ha representado, en promedio, cerca de 70% de la tasa de desempleo de largo plazo. Esto, por supuesto, condujo a un deterioro del mercado laboral. Como ya se ha mencionado, la fuerza laboral colombiana se ha incrementado en la ltima dcada, sin que se haya aumentado la ocupacin en forma proporcional, especialmente durante los primeros aos. En consecuencia, a mediados de la dcada de los noventa se present un aumento de la tasa de desempleo, hasta llegar en 2000 a niveles de 20% en las principales ciudades y de 15,5% en todo el pas. Esta tendencia se revirti desde 2003, gracias a la recuperacin del crecimiento econmico, entre otros factores. As, en 2004 la tasa de desempleo promedio anual nacional fue de 13,6%. Las coberturas en el rea de proteccin a los trabajadores, por su parte, muestran un panorama ms complicado: a pesar de los esfuerzos recientes, la aliacin de la poblacin ocupada al sistema pensional se ha mantenido en los ltimos aos alrededor de 25%, sin lograr avances signicativos. Es de resaltar, sin embargo, el incremento en la aliacin de personas con ingresos bajos: en 1996 los aliados cuyos ingresos no superaban los dos salarios mnimos legales representaban 29% de las personas que cotizaban; en 2003 este porcentaje aument a 38%.

La aliacin a cesantas, por su parte, slo alcanz un nivel de 18,9% de cobertura en 2004, en tanto que la aliacin al sistema de riesgos profesionales present para el mismo ao un nivel de aliacin de 26,6%. Finalmente, el panorama social del pas se ha visto agravado por la situacin de pobreza en la que viven tantos colombianos y por los altos niveles de desigualdad. En 2004, el nivel de pobreza alcanz 52,6% del total de la poblacin colombiana (23,1 millones de personas), mientras 17,0% de la poblacin (7,4 millones de personas) se hallaba en situacin de indigencia8. Adicionalmente, Colombia enfrenta desigualdades geogrcas importantes: en 2004, el ndice de pobreza en el sector rural fue 1,5 veces mayor que en el sector urbano; el primero alcanz 69% de la poblacin (8,1 millones de personas) mientras el segundo lleg a 46,7% (15,1millones de personas). Las diferencias en materia de indigencia son an ms marcadas: en 2004 el ndice de indigencia en el rea rural fue ms del doble que el de la zona urbana. La desigualdad en Colombia es tal que el coeciente de Gini en 2004 fue 0,569, haciendo del pas uno de los ms desiguales en Amrica Latina y el mundo. En materia de asistencia social, histricamente Colombia desarroll programas que se caracterizan por su alta segmentacin y proliferacin, debido a que tienen como objetivo grupos poblacionales heterogneos, con diferentes tipos de carencias y vulnerabilidades. Estos programas muestran problemas en su diseo institucional, en la medida en que su formulacin y puesta en marcha es responsabilidad de una amplia gama de instituciones del orden nacional, territorial, del sector pblico y privado. Esta dispersin limita la denicin de polticas y objetivos claros, as como la focalizacin adecuada y la evaluacin de su impacto. Esto a su vez ha promovido la conformacin de un esquema de nanciamiento cuyas caractersticas principales son la diversidad y desarticulacin de las fuentes de recursos. Por ltimo, en materia de nanciamiento, el gasto pblico social (GPS) ha venido creciendo de manera permanente, pasando de representar, sin incluir pensiones, 3,7% del PIB en 1990 a 8,1% en 2004.

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Con estos importantes niveles de nanciamiento, el reto es mejorar la eciencia y equidad (focalizacin del gasto), lo cual implica continuar con las reformas iniciadas en sectores como el de salud (incluyendo la transformacin de subsidios y la reestructuracin hospitalaria) e introducir cambios importantes en el gasto educativo (subsidios de demanda, esquemas de participacin privada, asignacin por alumno) y de asistencia social (subsidios condicionados y evaluacin y simplicacin de los actuales programas para mejorar su eciencia y equidad).
2. VISIN Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES En 2019 todas las personas, sin importar sus condiciones especcas, tendrn iguales oportunidades y contarn con los recursos necesarios para construir una vida creativa y productiva, conforme a sus necesidades, capacidades personales e intereses. Se dar prioridad a los grupos de poblacin ms vulnerables, para lograr que todas las personas tengan la posibilidad de ejercer sus derechos de manera libre y responsable.

La estrategia de Cerrar las brechas sociales se construye sobre ocho principios bsicos: Universalidad en los benecios de la poltica social, teniendo en cuenta las necesidades e intereses de los colombianos. Igualdad en el acceso y la calidad de los servicios, sin distincin de las condiciones socioeconmicas, polticas o culturales. Equidad, a travs del tratamiento prioritario de aquellos grupos y hogares que viven en condicin de pobreza y vulnerabilidad. Transparencia y control de la gestin y de los resultados de las instituciones del Estado, la sociedad civil y los ciudadanos, para garantizar que los esfuerzos se orienten efectivamente al logro de los principios y objetivos trazados. Solidaridad, como prctica de mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores econmicos, las regiones y las comunidades, de manera que aquellos en mejores condiciones econmicas contribuyan al bienestar de los menos favorecidos.

Integralidad en la organizacin y provisin de benecios y servicios, frente a los objetivos de la poltica social de fortalecer y proteger el capital humano y disponer de mecanismos de proteccin frente a contingencias que alteren el bienestar de los hogares. Eciencia, como el mejor uso social y econmico de los recursos administrativos, humanos, tcnicos y nancieros disponibles, para que los benecios y servicios sean prestados en forma adecuada, oportuna y suciente. Calidad, como la prestacin adecuada y satisfactoria de servicios entregados, en condiciones de racionalidad tcnico-cientca, nanciera y administrativa. Para lo anterior, se requiere dar respuesta a cuatro desafos fundamentales: Aumentar la eciencia del gasto social, para que los mayores recursos se traduzcan en mejores resultados en cobertura y calidad. Mejorar la focalizacin del gasto. Consolidar un sistema de proteccin social, que contribuya ecazmente a fortalecer y proteger el capital humano y el ingreso de los hogares y a reducir su vulnerabilidad. Generar la informacin necesaria para focalizar el gasto hacia los ms necesitados, hacer seguimiento y realizar evaluaciones peridicas a los programas. Esta informacin deber ser en tiempo real y pblica. El objetivo ser reducir la pobreza y la desigualdad, condiciones necesarias para un desarrollo econmico y social equitativo, incluyente y en paz. Los cuatro desafos demandan la accin consistente de las instituciones del Estado y la sociedad civil. Algunos se encuentran apenas en fase de desarrollo inicial (denicin y articulacin de un sistema de proteccin social y sus instrumentos bsicos), otros requieren revisin y evaluacin permanente (focalizacin y eciencia del gasto pblico) y unos ms demandan una voluntad poltica decidida, con miras a eliminar la persistencia de situaciones moral y socialmente inaceptables (pobreza y desigualdad). Para ello el pas deber revisar sus actuales instituciones en materia de proteccin social y tendr que desarrollar instru-

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mentos ecaces para su adecuada articulacin y correcto desempeo. En el nivel estratgico, la consolidacin del Sistema de Proteccin Social (SPS) y su articulacin con las polticas en materia educativa ser la principal herramienta para alcanzar los propsitos aqu planteados. En tal sentido, se deber concretar su diseo y puesta en marcha, de manera que el pas cuente con mecanismos adecuados para: Consolidar nanciera y operativamente los avances en materia de seguridad social (salud, pensiones y riesgos profesionales), incluyendo nuevos mecanismos de proteccin contra el desempleo y proteccin del ingreso. Transformar las instituciones que hacen parte del Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo (SNFT) hacia un esquema competitivo que permita mejorar su calidad y pertinencia. Desarrollar, articular, evaluar y mejorar los instrumentos de asistencia social, tanto aquellos dirigidos a la poblacin estructuralmente pobre, como aquellos dirigidos a grupos vulnerables frente a riesgos o situaciones de crisis. Evaluar y mejorar el tipo de subsidios e incentivos otorgados a los hogares y sus mecanismos de focalizacin y entrega. Desarrollar, en complementariedad con el sistema educativo, mecanismos que protejan y contribuyan a aumentar el capital humano de los hogares y permitan la permanencia y asistencia escolar.
3. METAS Y ACCIONES REQUERIDAS

tiva focalizacin y transparencia del gasto pblico por parte de las administraciones locales. A continuacin se presentan las metas propuestas a 2019 por componentes del sector social: demografa, salud, educacin, empleo y pobreza y desigualdad.

En demografa
Dada la relacin que existe entre el desempeo de los diferentes sectores y el comportamiento demogrco, es fundamental formular una poltica explcita de poblacin que oriente la transicin demogrca hacia la eliminacin de las brechas sociales. Meta 1: Reducir la tasa de crecimiento poblacional En particular, las metas demogrcas tienen como objetivo reducir la tasa de crecimiento poblacional. A pesar de las diferentes percepciones que puedan existir sobre los efectos en el crecimiento econmico10, en general hay consenso respecto a que la mayor fecundidad, el mayor nmero de hijos y el mayor tamao de los hogares, incide directamente sobre la pobreza y la mala distribucin del ingreso. Reducir la tasa de crecimiento de la poblacin implica establecer metas para disminuir la tasa de natalidad, que contina siendo elevada, especialmente entre la poblacin ms pobre. Es indispensable plantear una poltica de poblacin que permita lograr estas metas, en el marco de la actual poltica de salud sexual y reproductiva, coordinada por el Ministerio de la Proteccin Social (Tabla 4.1). Para ello es necesario tener en cuenta los siguientes lineamientos: El MPS ser el encargado de coordinar la formulacin, elaboracin y seguimiento de la Poltica Poblacional, con el concurso del MEN, las entidades descentralizadas del sector de la proteccin social y el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT). La poltica de poblacin deber: Mejorar la calidad de la informacin a nivel nacional y regional para el seguimiento de las polticas demogrcas y socioeconmicas.

La reduccin de las actuales desigualdades demanda esfuerzos particulares desde la Nacin junto con aquellas entidades territoriales que muestran mayores dcit en los indicadores, buscando mejorar la capacidad de gestin de las polticas y programas y la transparencia y rendicin de cuentas. As, en la medida en que los recursos transferidos desde la Nacin y la conanciacin con recursos del Presupuesto General de la Nacin (PGN) procuran crear condiciones equitativas en el nanciamiento de los servicios sociales, resulta fundamental la efec-

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Tabla 4.1. Meta 1. Reducir la tasa de crecimiento poblacional (1)


Metas Reducir la tasa de crecimiento poblacional en 34% Reducir la tasa bruta de mortalidad en 10% Reducir en 2,2 aos el diferencial de la esperanza de vida por sexo Aumentar en cuatro aos la esperanza de vida al nacer Reducir la fecundidad total en 27% Reducir tasa de natalidad en 28% Situacin actual 1,68 5,5 6,2 72,2 2,6 22,3 2010 1,43 5,3 5,2 74,0 2,3 19,6 2019 1,11 5,0 4,0 76,5 1,9 16,1

(1) El cumplimiento de estas metas depende de las acciones en distintos sectores como Educacin, Seguridad Social, Defensa y Seguridad, entre otros; de esta forma, para el cumplimiento de las metas no se programa un costo adicional al programado en los distintos sectores. Fuente lnea de base: DANE (2004).

Favorecer los procesos de desarrollo humano que propicien una conducta reproductiva responsable, que conduzcan al descenso de la fecundidad y reduzcan la natalidad, particularmente en aquellas regiones y grupos sociales ms pobres. Garantizar el acceso a mtodos modernos de planicacin, como parte de los planes de benecios de la seguridad social en salud y para la poblacin que transitoriamente no cuente con el seguro de salud. Adems de eliminar las barreras de acceso a los servicios de orientacin en planicacin familiar, se deber promover su demanda. Asimismo, sobre la base de una adecuada evaluacin del costo-benecio de los potenciales efectos adversos de los mtodos hormonales, particularmente de los anticonceptivos orales, se debe pensar en la posibilidad de masicar su consumo, eliminar la restriccin a su venta libre y a hacerles publicidad. Subsidiar el acceso a mtodos quirrgicos de planicacin para hombres y mujeres que as lo deseen, en particular entre las regiones y zonas ms pobres, preservando el enfoque de equidad de gnero y el respeto a los derechos sexuales y reproductivos. Poner especial nfasis en el fomento del uso de mtodos modernos de planicacin familiar y

en el ejercicio de una sexualidad responsable, entre la poblacin adolescente. Revisar los contenidos y medios de educacin sexual y reproductiva, y capacitar adecuadamente al cuerpo docente, promoviendo espacios abiertos de discusin y reexin sobre dicha realidad. Reducir los niveles de morbi-mortalidad en todos los grupos etreos de la poblacin, dando especial importancia a la disminucin de la mortalidad neonatal y la mortalidad infantil y materna. Contribuir a la desaceleracin de la demanda ambiental, mediante el estmulo a la reduccin de las tasas de crecimiento poblacional y una mejor distribucin de la poblacin en el territorio. Mantener informada a la sociedad y darle las herramientas necesarias para que ejerzan sus derechos fundamentales a la libre decisin de la pareja sobre el tamao deseado de la familia, la supervivencia personal y la de sus descendientes y su movilidad geogrca en busca de mejores oportunidades de desarrollo personal y familiar. Mejorar el conocimiento y difusin de los temas de poblacin mediante el desarrollo y actualizacin de sistemas de informacin demogrca y la formacin de los recursos hu-

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la aliacin de la poblacin con capacidad de pago y el uso ms eciente de los recursos del sector actualmente disponibles. Para lo anterior, se hace necesario reducir la evasin y elusin de los aportes En salud al rgimen contributivo12; construir e implementar alternativas de aliacin al rgimen contributivo Las metas en salud se orientan a la ampliacin de o subsidiado para trabajadores independientes no la cobertura del aseguramiento y la equiparacin de pobres con relativa capacidad de pago; y ajustar y benecios entre regmenes de aliacin, como esactualizar la estructura tributaria de la explotacin trategia fundamental para reducir las inequidades de los juegos de suerte y azar. en el acceso de la poblacin a los servicios; as como El uso ms eciente de los recursos requiere tres en el logro de metas relevantes en salud pblica. acciones fundamentales: Meta 2: Lograr la cobertura universal en el Aanzar el proceso de reestructuracin y moderSistema General de Seguridad Social en Salud nizacin de las redes de hospitales pblicos, con el n de que logren su autonanciamiento a parLa poltica fundamental para el logro de la equi11 tir de la venta de servicios. dad y el mejoramiento de los estados de salud es Redisear e implementar la metodologa de reala universalizacin del aseguramiento y la equiparasignacin de recursos de subsidios de oferta hacia cin de los planes de benecios del rgimen subsisubsidios a la demanda. diado y contributivo (Tabla 4.2). Esto permitir, en Dotar a las entidades territoriales de instruprimera instancia, reducir la brecha entre las poblamentos ecientes de contratacin y pago de ciones con diferentes capacidades de pago y, en seservicios, auditora clnica y de cuentas e incregundo trmino, impactar las metas en salud pblica mentar su capacidad scal destinada al nanciaque se proponen en este documento. miento del seguro de salud13. Esto ltimo har En materia de universalizacin del aseguramiento que el subsidio a la oferta se constituya en un y ampliacin de los planes de benecios, las princimecanismo complementario, slo para garantipales estrategias estn dirigidas a consolidar la focazar los servicios bsicos donde las condiciones lizacin individual, como instrumento de garanta del mercado no funcionen o sean monoplicas de equidad hacia los ms pobres, y el aanzamiento y la sostenibilidad nanciera de los prestadores en trminos de eciencia y equidad de la estructura pblicos se vea comprometida por el tamao de nanciamiento del sistema de seguridad social del mercado. en salud. Por otro lado, el logro de los resultados esperaLas acciones en materia de nanciamiento del dos en salud a travs del aseguramiento est conSGSSS incluyen la denicin e implementacin de dicionado a la transformacin institucional de los incentivos para recaudar nuevos recursos a partir de diferentes niveles de gobierno para poner en marcha Tabla 4.2. Meta 2. Lograr la cobertura universal en el SGSSS un esquema de regulacin, inspeccin, vigilancia y conSituacin Metas 2010 2019 actual (1) trol, con el n de lograr que Incrementar la aliacin en el rgimen subsidiado las entidades aseguradoras y 66% 100% 100% a 100% prestadoras de servicios realicen ecientemente sus funIgualar el plan de benecios del rgimen 56% 56% 100% subsidiado al del contributivo ciones, evitando las barreras en el acceso a los servicios y la segmentacin regional y (1) Fuente lnea de base: MPS (2004). poblacional. manos que lleven a cabo la integracin de los factores demogrcos con las estrategias de desarrollo del pas.

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La regulacin en el SGSSS ha sido errtica e inconsistente en muchos casos, olvidando el objetivo primordial de garantizar condiciones transparentes para la operacin de los mercados y las garantas para los usuarios, frente a los intereses particulares de los agentes. Se hace necesario revisar la pertinencia del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud como ente regulador y procurar mecanismos ms acordes con dicha funcin a travs de una instancia tcnica, blindada de los grupos de inters y cuyo objetivo fundamental sea la consecucin de mejores niveles de eciencia, calidad y acceso a los servicios. El esquema de inspeccin, vigilancia y control deber orientarse a la proteccin de los derechos de los usuarios. La especializacin de funciones a travs de dependencias delegadas en la Superintendencia de Proteccin Social y un grado adecuado de descentralizacin en los niveles territoriales son necesarios. Este ajuste institucional deber complementarse con mecanismos de difusin de informacin a los usuarios, con el n de promover el conocimiento y apropiacin de sus derechos y deberes, as como el conocimiento objetivo de la calidad de los servicios que les permitan tomar decisiones informadas. Esto contribuir a la depuracin del mercado y al mejoramiento de la eciencia y la calidad. Es necesario continuar los esfuerzos en la consolidacin del sistema de garanta de la calidad, en los componentes de habilitacin y acreditacin, creando condiciones efectivas para el ejercicio real de la funcin de aseguramiento y la calidad en la prestacin del servicio. El mejoramiento de la calidad e idoneidad del recurso humano en salud, tcnico y profesional de los niveles asistencial y administrativo es esencial. Debern desarrollarse proyectos de recerticacin y reentrenamiento laboral por competencias. Finalmente, se debe avanzar en la denicin de lineamientos tcnicos e incentivos en materia de uso y renovacin tecnolgica para la prestacin de servicios de salud. La gestin del Estado como principal responsable de los programas de salud pblica se convierte en un condicionante directo del logro de las metas del sector. En este sentido, el fortalecimiento tcnico e institucional para la gestin de salud pblica de los

diferentes niveles de gobierno que conforma el Estado se convierte en una prioridad estratgica para dicho efecto. Las principales acciones que en materia de fortalecimiento de gestin pblica debe alcanzar el pas debern estar encaminadas hacia la consecucin de cuatro condiciones en materia epidemiolgica: Diseo de instrumentos para su seguimiento y vigilancia. Consolidacin del sistema de informacin. Promocin a la investigacin. Capacitacin del recurso humano. El Estado no debe descuidar su papel como gestor de programas de salud pblica que permitan alcanzar los resultados esperados en salud, a travs de programas de promocin y prevencin. Tampoco los agentes dentro del SGSSS (aseguradores y prestadores) pueden autoexcluirse de la responsabilidad social frente a la salud pblica, particularmente en la generacin y reporte oportuno de informacin y en la ejecucin efectiva de programas con altas externalidades (vacunacin, planicacin familiar, salud materna, control de Enfermedades Transmitidas por Vectores-ETV14, cncer de crvix y otros denidos como prioritarios por el MPS). El Estado debe promover, ejecutar y potenciar estrategias de comunicacin y educacin masiva con el n de informar y educar a la sociedad en el ejercicio de sus deberes y derechos en salud y lograr cambios culturales en los comportamientos de riesgo. Meta 3: Reducir la mortalidad materno-infantil y las enfermedades transmisibles y mejorar la salud sexual reproductiva El logro de las metas planteadas para salud pblica (Tabla 4.3) tiene una alta incidencia sobre las condiciones de pobreza e inequidad15. Entre estas ltimas se destacan la reduccin de las tasas de mortalidad materna e infantil, el incremento en el acceso y uso de mtodos modernos de planicacin familiar, con especial nfasis en adolescentes, la reduccin de la mortalidad por cncer de crvix y enfermedades transmitidas por vectores (dengue, malaria) y el control de la epidemia de VIH-sida. Algunas metas en salud pblica exigen acciones especcas, a saber:

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Tabla 4.3. Meta 3. Mejorar indicadores de salud pblica


Metas Aumentar la cobertura de vacunacin a 95% (todas las vacunas) (1) Reducir la mortalidad infantil (muertes de nios menores de un ao por 1.000 nacidos vivos) (2) Reducir la mortalidad de la niez en 56% (muertes de nios por 1.000 nios menores de cinco aos) (2) Reducir la mortalidad materna en 70% (muertes maternas por 100.000 nacidos vivos) (3) Incrementar la prevalencia de uso de mtodos modernos de anticoncepcin en la poblacin sexualmente activa a 78% (2) Incrementar la prevalencia de uso de mtodos de anticoncepcin entre la poblacin femenina no unida y sexualmente activa (de 15 a 19 aos) a 69% (2) Detener el crecimiento del porcentaje de adolescentes que han sido madres o estn en embarazo, manteniendo esta cifra por debajo de 15% (2) Reducir la tasa de mortalidad por cncer de cuello uterino a 4,5 por 100.000 mujeres (4) Reducir desnutricin global de nios menores de 5 aos a 4,5% (2) Mantener prevalencia general de infeccin por VIH, por debajo de 1,2% (1) Reducir en 85% las muertes por malaria (5) Reducir en 93% las muertes por dengue
(5)

Situacin actual 93% 24,4 28 100,1 64%

2010 95% 21 23 63 71%

2019 95% 14 16,4 28,8 78%

49,6%

59,4%

69%

19,1% 10,9 6,7% <1,2% 227 229

<15% 7,6 5,7% <1,2% 117 108

<15% 4,5 4,5% <1,2% 34 17

(1) Ministerio de la Proteccin Social e Instituto Nacional de Salud. Lnea de base 2003. (2) Encuesta Nacional de Demografa y Salud. Lnea de base 2000. (3) DANE. Lnea de base 1998. (4) Instituto Nacional de Cancerologa. Lnea de base 2003. (5) Ministerio de la Proteccin Social. Lnea de base 1998.

En prevencin y reduccin de la desnutricin infantil, resulta indispensable la promocin, proteccin y apoyo a la lactancia materna temprana y exclusiva, junto con la consolidacin del plan nacional de alimentacin y nutricin. En el control de las enfermedades de transmisin sexual, las estrategias se deben enfocar a la conformacin de redes regionales y locales de vigilancia epidemiolgica, la coordinacin de programas de capacitacin en educacin media para la promocin y prevencin en salud sexual y reproductiva e infecciones de transmisin sexual, y la actualizacin de las guas de prevencin y atencin integral.

En el control de enfermedades transmitidas por vectores (ETV) y vacunacin, se debe fortalecer y garantizar la ecacia de las estrategias probadas en la gestin de dichos programas. La vigilancia y monitoreo de coberturas en el caso de la vacunacin y de los factores de riesgo en el caso de las ETV son fundamentales.

En educacin
En materia educativa ser necesario incrementar la escolaridad promedio de la poblacin, as como la pertinencia y la calidad de la educacin. Con este n se plantean: i) acciones para mejorar la capacidad de la educacin inicial de los nios menores

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de cinco aos, que contribuyan a su preparacin para el acceso a la educacin primaria; ii) metas de cobertura que incluyen la universalizacin del nivel bsico y medio y un incremento importante de la cobertura de educacin superior, con mayor participacin de la educacin tcnica y tecnolgica; y iii) esfuerzos que permitan mejorar la calidad en las evaluaciones de logros sern un insumo importante; en ese sentido deben mantenerse los mecanismos de evaluacin sobre las competencias de los educandos. Estas metas resultan fundamentales para la reduccin de la pobreza y la desigualdad del ingreso. Asimismo, se realizarn valoraciones peridicas que permitan evaluar el desempeo de los docentes, con el n de llevar a cabo las actividades necesarias para el mejoramiento de la actividad pedaggica. Se trabajar adems con los jvenes por la comprensin del ingls. El Estado deber vigilar el cumplimiento a cabalidad de la funcin social de la educacin que busca dar acceso al conocimiento, a la ciencia, a la tcnica y a los dems bienes y valores de la cultura, independientemente del nivel socioeconmico de los usuarios del servicio educativo. De acuerdo con la Constitucin de 1991, la educacin debe formar a los colombianos en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la prctica del trabajo y la recreacin, para el mejoramiento cultural, cientco, tecnolgico y para la proteccin del ambiente. Sin embargo, la ampliacin de las oportunidades educativas en el pas ha estado acompaada de la consolidacin de un sistema educativo fuertemente segmentado, que no ofrece las mismas oportunidades a todos. Por tanto, uno de los principales retos es lograr el acceso universal a educacin bsica de buena calidad y aumentos signicativos en la cobertura de educacin superior, logros que impactarn de manera positiva la calidad de vida de los ciudadanos y la senda de crecimiento del pas. Para lograr el acceso universal a la educacin bsica y media en el ao 2019, Colombia deber priorizar el acceso a la educacin pblica de nios y jvenes provenientes de las familias de menores recursos, especialmente en los niveles de preescolar,

secundaria y media, donde se presentan las menores coberturas. Igualmente, se canalizarn los recursos hacia las regiones que presentan las mayores brechas en trminos de cobertura y, segn las condiciones del sistema educativo de cada regin, se evaluar la viabilidad de establecer diferentes alternativas para brindar el servicio educativo: subsidios a la demanda; concesin de colegios y oferta pblica tradicional, entre otros. La alternativa escogida en cada regin deber garantizar el aumento continuo de la cobertura y el uso ms eciente de los recursos que se destinan para educacin. Igualmente, la educacin media y superior deber ajustarse a las necesidades del sector productivo, que requiere constantemente mano de obra calicada capaz de adaptarse a las nuevas tecnologas y procesos productivos. Por tal motivo, adems de fortalecer el componente cientco de todos los niveles educativos, se establecer una fuerte relacin de la educacin con la formacin para el trabajo, basada en el desarrollo de competencias bsicas y especcas, que permitan una fcil incorporacin al mercado laboral. Esta poltica, que da especial importancia a los aumentos en cobertura, estar acompaada de estrategias de choque para el mejoramiento de la calidad, que incluyen la evaluacin continua de los logros obtenidos por los estudiantes en los diferentes niveles educativos, as como del desempeo de los docentes y dems actores que intervienen en el proceso educativo. Dentro de la poltica de ampliacin de cobertura y mejoramiento de la calidad de la educacin, se pondr especial nfasis en la educacin inicial, la cobertura para la poblacin de 5 a 6 aos, de 12 a 15 aos y la poblacin rural, as como en el mejoramiento de la infraestructura y dotacin con la que cuenta la educacin y en la eciencia del sistema educativo. Meta 4: Promover la educacin inicial en los programas de atencin a nios menores de cinco aos En cuanto a la educacin inicial, se trabajar por la eliminacin de las restricciones en el acceso y por la reduccin de las diferencias en el servicio pres-

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Tabla 4.4. Meta 4. Promover la educacin inicial


Metas Aumentar a 100% el porcentaje de nios menores de cinco aos que asisten a programas de educacin inicial y reciben formacin de aprestamiento y preparacin para la educacin primaria Fuente lnea de base: DANE-ECV (2003) clculos SE-DDS-DNP. Situacin actual 27,7% 2010 56,6% 2015 80,7% 2019 100,0%

tado por las diferentes instituciones encargadas de atender a la poblacin infantil menor de cinco aos. Ser necesario que este nivel se incorpore dentro del sistema general de educacin y que su coordinacin, reglamentacin, vigilancia y nanciacin estn a cargo del MEN, con el concurso del ICBF. De acuerdo con la Ley General de Educacin, el nivel de educacin preescolar comprende, como mnimo, un grado obligatorio (transicin) en los establecimientos educativos estatales. Sin embargo, al lograrse al menos 80% de la cobertura en este grado, el Estado deber garantizar gradualmente el acceso a los niveles de pre-jardn y jardn. En este punto ser evidente la complementariedad que existe entre los servicios que prestan instituciones como el ICBF y los departamentos de bienestar social de algunas entidades territoriales y los que prestar el sistema educativo formal. Por esta razn, y dada la importancia que tiene la educacin en los primeros aos de vida, se comenzarn a impulsar programas que permitan acercar la funcin de los institutos y departamentos de bienestar social a la actividad de la educacin formal (Tabla 4.4). Un punto de partida consiste en aumentar la capacidad y calidad de la educacin inicial. Esto requerir el desarrollo de proyectos piloto con una mayor formacin del personal encargado de prestar el servicio educativo en la educacin inicial, el desarrollo e implementacin de planes curriculares e instrumentos pedaggicos apropiados y el seguimiento y evaluacin de los resultados con miras a ampliar la cobertura. Mediante convenios entre establecimientos de educacin inicial y educacin bsica, se buscar optimizar el uso de las instalaciones, poner

en contacto a los nios menores con un ambiente de mayor escolaridad y lograr el trnsito inmediato de los nios que asisten a los hogares o jardines pertenecientes a las instituciones de bienestar social al sistema de educacin bsica. Con el avance en la aplicacin de la anterior estrategia, ser indispensable aumentar el nmero de cupos disponibles para que todos los nios de cinco aos puedan acceder al grado cero de educacin preescolar. Para el desarrollo de esta estrategia se necesitar contar con personal calicado para la atencin y el cuidado de los nios, por lo que las instituciones de bienestar social, el MEN y las secretaras de Educacin realizarn convenios con las instituciones de educacin formal y no formal, las cuales implementarn planes de capacitacin para el recurso humano en las diferentes instituciones de bienestar social. A partir de las experiencias exitosas y del trabajo conjunto entre las instituciones de bienestar social, el MEN y las secretaras de Educacin, se formularn planes curriculares que permitan a los nios desarrollar habilidades bsicas y prepararse para el acceso a la educacin primaria. Asimismo, se elaborarn manuales, cartillas pedaggicas y material didctico que sirva de apoyo en la ejecucin de los nuevos modelos pedaggicos. Una vez implementados los nuevos planes curriculares y las estrategias pedaggicas que facilitarn el alcance de los logros denidos para los niveles de educacin inicial, se realizarn evaluaciones peridicas con el n de evaluar y, si es el caso, realizar ajustes a los contenidos curriculares y estrategias pedaggicas propuestas.

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Meta 5: Lograr la universalizacin en educacin bsica y media Dentro de la educacin bsica, son los niveles de preescolar, secundaria y media los que logran las menores tasas de cobertura. stas son mucho ms bajas en la zona rural que en las zonas urbanas. Por esta razn, es necesario que los esfuerzos para atraer a los nios al sistema educativo se intensiquen para los rangos de poblacin de 5 a 6 aos y de 12 a 17 aos, y para toda la poblacin en edad escolar que vive en las zonas rurales. En este ltimo caso, es necesario aumentar y diversicar la oferta de educacin bsica con programas y metodologas

pertinentes para cada una de las regiones, con el n de que los nios en edad escolar se incorporen al sistema educativo (Tabla 4.5). Una de las estrategias ms utilizadas para lograr aumentos en cobertura ha sido la matrcula va subsidios (matrcula ocial atendida en establecimientos privados o por contratacin del servicio). Las entidades territoriales tienen la libertad de contratar con personas naturales o jurdicas la prestacin del servicio educativo bajo estas modalidades. Con el mismo n, se han entregado instalaciones educativas bajo la gura de concesiones al sector privado para que ste se encargue del manejo total de

Tabla 4.5. Meta 5. Lograr universalizacin de la educacin bsica y media


Metas Mantener la tasa de cobertura bruta en 100% para educacin bsica (preescolar, bsica primaria y bsica secundaria)(1) - Preescolar(2) - Bsica primaria
(3)

Situacin actual lnea de base 2003 88,1% 44,9% 114,6% 75,5% 2,4% 7,0% 7,1% 7,6% 6,8% 74,4% 6,0% 8,7 aos

2010 97,7% 81,4% 107,7% 90,4% 1,4% 5,0% 4,3% 5,6% 5,5% 87,7% 4,0% 9,7 aos

2015 100,7% 91,7% 107,1% 90,4% 0,6% 3,3% 1,9% 3,9% 4,4% 94,5% 2,3% 10,6 aos

2019 103,0% 100,0% 106,6% 100,0% 0,0% 2,0% 0,0% 2,5% 3,5% 100,0% 1,0% 11,3 aos

- Bsica secundaria(4) 3. Reducir la tasa de analfabetismo a 0% para personas entre 15 y 24 ao(5) 4. Disminuir la tasa de desercin escolar a 2%(6) - Preescolar - Bsica primaria - Bsica secundaria 6. Aumentar la tasa de cobertura bruta en 100% para educacin media(7) 7. Disminuir la repeticin a 1% en educacin bsica y media(8) 8. Aumentar los aos promedio en educacin para personas entre 15 y 24 aos(9)

(1) Incluye la poblacin que asiste a preescolar, primaria y secundaria que tiene entre 5 y 15 aos. Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE ECH. (2) Incluye la poblacin que asiste a preescolar que tiene entre 5 y 15 aos. Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE ECH. A partir de los resultados obtenidos con la Resolucin 166 de 2003, el MEN calcula las siguientes tasas de cobertura en preescolar: 2003 - 52,7%, 2010 - 77,8%, 2015 - 94,7%, 2019 - 100%. (3) Incluye la poblacin que asiste a primaria que tiene entre 5 y 15 aos. Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE ECH. A partir de los resultados obtenidos con la Resolucin 166 de 2003, el MEN calcula las siguientes tasas de cobertura en primaria son: 2003 - 112,2%, 2010 - 110,7%, 2015 - 107,7%, 2019 105%. (4) Incluye la poblacin que asiste a secundaria que tiene entre 5 y 15 aos. Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE ECH. A partir de los resultados obtenidos con la Resolucin 166 de 2003, el MEN calcula las siguientes tasas de cobertura en secundaria son: 2003 - 80,4%, 2010 - 91,6%, 2015 - 98,4%, 2019 - 103%. (5) Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE ECH 2003. (6) Corresponde a 2001 (ltimo ao disponible). Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE formulario C600-2002. (7) Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE ECH. A partir de los resultados obtenidos con la Resolucin 166 de 2003, el MEN calcula las siguientes tasas de cobertura en media: 2003 - 58,5%, 2010 - 76,8%, 2015 - 86,9%, 2019 - 100%. (8) Corresponde a 2002 (ltimo ao disponible). Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE formulario C600-2002. (9) Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE ECH 2003.

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la planta docente, la administracin de las instalaciones y de los procesos acadmicos. Estas opciones de contratacin han permitido obtener resultados en cobertura; sin embargo, es necesario realizar una evaluacin en trminos de la calidad de los servicios prestados, as como de la eciencia econmica de estas modalidades de matrcula, con el n de establecer si es viable fortalecerlas o si se requiere buscar nuevas alternativas. Con el n de cumplir con la meta de universalizacin, resulta indispensable que los padres estn enterados de que el acceso a la educacin bsica es obligatorio. Es necesario concientizarlos sobre el deber de garantizar que sus hijos asistan al sistema educativo, de acuerdo con el mandato constitucional y los decretos expedidos por el MEN para este propsito. De lo contrario, adems de estar violando uno de los derechos fundamentales, afectarn el bienestar presente y futuro de sus hijos. Por tal motivo, se establecern sanciones, tales como reportes a la comunidad, multas e incluso penas judiciales, que recaern sobre los padres que incumplan el mandato constitucional, al no enviar a sus hijos a las instituciones educativas. Estas sanciones se impondrn al comprobarse que la inasistencia de los nios y jvenes a la escuela es consecuencia de las decisiones de los padres y no de la imposibilidad de acceder al sistema educativo, dadas las restricciones en la oferta, las cuales se superarn a lo largo del perodo. Un resultado del acceso universal a la educacin bsica y media ser el aumento de 2,7 aos promedio en educacin para personas entre 15 y 24 aos. Este indicador resulta de la suma de todos los aos de educacin alcanzados por las personas que conforman este rango de edad, por lo que es indispensable que nios y jvenes permanezcan en el sistema educativo hasta completar por lo menos un ao o ms de educacin superior, puesto que el promedio de aos de educacin que se ha establecido como meta (11,34) supera el nmero de aos que se logra acumular cursando tan solo la educacin bsica y media. Por tanto, deben realizarse acciones para evitar que nios y jvenes se vean presionados a dejar el sistema escolar sin haber terminado el ciclo completo.

Con este propsito, se plantea adicionalmente reducir la tasa de desercin escolar a 2%. Uno de los factores que ms inciden sobre la desercin escolar, en todos los niveles educativos, responde a las restricciones econmicas que tienen las familias, que obligan a los nios y jvenes a abandonar las escuelas, en algunos casos, para emprender actividades que les permitan obtener ingresos para aportar en sus hogares. Por tanto, otorgar incentivos econmicos, incluyendo mecanismos de subsidios directos a los ms pobres, condicionados a su asistencia y permanencia escolar, se convierte en uno de los mecanismos ms ecientes para atraer a los desertores. Estos incentivos pueden manejarse a travs de programas como Familias en Accin y con recursos del Fondo Nacional de Regalas, entre otros. Meta 6: Mejorar la calidad de la educacin bsica y media Las mejoras en trminos de cobertura deben estar acompaadas por esfuerzos en mejoramiento de la calidad (Tabla 4.6). Para alcanzar un mejoramiento sistmico de la calidad se seguirn polticas que conduzcan a lograr una educacin acorde con las necesidades del sector productivo, los sectores estratgicos para el desarrollo del pas, el desarrollo de la ciencia y tecnologa y la conservacin y transferencia de los aspectos ms destacables de nuestra cultura. Algunas de estas polticas son: Fomento del uso de tecnologas de informacin y comunicaciones en la educacin bsica y media, tanto entre alumnos como entre docentes, para el desarrollo de las competencias y el aprovechamiento del desarrollo cientco y tecnolgico. Desarrollo de programas que otorguen competencias laborales, convirtiendo el nivel medio en una primera etapa de la formacin para el trabajo, con el n de que resulte ms atractivo el acceso a la educacin para aquellos jvenes que tienen mayores restricciones econmicas. Elaboracin de estrategias de acercamiento de la educacin media con instituciones del Sistema de Formacin para el Trabajo, tales como el SENA,

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Tabla 4.6: Meta 6. Mejorar calidad de la educacin bsica y media


Metas 100% de los estudiantes en el grado 5., alcanzarn el nivel de logro C(2) en las pruebas Saber - Lenguaje - Matemticas - Ciencias Naturales - El 100% de los estudiantes tienen un desempeo medio en la prueba de competencias ciudadanas 100% de los estudiantes en el grado 9., alcanzarn el nivel de logro D(3) en las pruebas Saber: - En lenguaje 100% de los estudiantes - En matemticas 80% de los estudiantes - En ciencias naturales 100% de los estudiantes - 60% de los estudiantes tienen un desempeo alto en la prueba de competencias ciudadanas 100% de los alumnos de grado 11 deben tener un nivel medio(4) de comprensin del idioma ingls (Nivel B2 segn escala del Consejo Europeo) 50% de los colegios con puntaje alto en el ICFES(5), comparado ao base - Ocial - No ocial 100% de los docentes obtienen una evaluacin satisfactoria de su desempeo(6) 73,4% 32,5% 65,7% 24,4% 84,0% 51,5% 79,4% 38,6% 92,9% 67,3% 90,9% 50,5% 100,0% 80,0% 100,0% 60,0% 84,5% 55,3% 67,0% 31,4% 90,7% 73,2% 80,2% 58,8% 95,9% 88,1% 91,2% 81,7% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Situacin actual (1) 2010 2015 2019

56,5%

73,9%

88,4%

100,0%

18,0% 8,7% 30,8% 50,0%

30,8% 22,4% 41,2% 70,0%

41,5% 33,9% 49,9% 86,7%

50,0% 43,0% 56,8% 100,0%

(1) Lnea de base 2003. (2) El nivel de logro C en matemticas es: resolucin de problemas simples, en lenguaje: comprensin del signicado bsico del texto, y en ciencias: identicando procesos y eventos del mundo que nos rodea. Fuente: (ICFES-pruebas Saber). Clculos SE-DDSDNP. (3) El nivel de logro D en matemticas es: resolucin de problemas complejos, en lenguaje: comprensin con inferencias, y en ciencias: diferenciando transformaciones e interacciones en el mundo que nos rodea. Fuente: (ICFES-pruebas Saber). Clculos SEDDS-DNP. (4) El nivel medio corresponde a un puntaje por encima de 40. Dado que la prueba de ingls del ICFES est en proceso de ajuste con el n de estandarizarse con las pruebas del Consejo Europeo, el indicador de la meta debe ajustarse en el futuro a la nueva prueba. Fuente: (ICFES-pruebas de Estado). Clculos SE-DDS-DNP. (5) Niveles muy superior, superior y alto. (6) Se considera la evaluacin como satisfactoria si el puntaje total es igual o superior a 60% de 84 que es el puntaje mximo que puede obtener un docente. Fuente: MEN.

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a travs de convenios de formacin, as como acercamientos con el sector productivo mediante prcticas de los estudiantes en las empresas. (Documento Conpes Social nmero 81). Realizacin de evaluaciones constantes de los resultados alcanzados por los estudiantes para ir ajustando los campos de accin y las estrategias para mejorar la calidad. Las herramientas con que se mida la evolucin de los resultados sern comparables ao a ao y respondern a los estndares establecidos en los procesos de aprendizaje. Se consolidar la cobertura de las pruebas para todos los alumnos de 5., 9. y 11. y stas sern requisito para continuar con el siguiente grado. Asimismo, se realizarn evaluaciones peridicas a los docentes con el n de determinar posibles debilidades en la educacin impartida y disear planes de mejoramiento o programas de capacitacin a docentes. Divulgacin de los resultados para que todos los agentes participantes en el sistema de educacin, incluidos los padres de familia, puedan conocer los avances o retrocesos en calidad en las instituciones donde asisten sus hijos. Mantenimiento de la infraestructura fsica con que cuenta el sistema educativo colombiano. La inversin econmica para este propsito se realizar a travs de los recursos de calidad provenientes del SGP, as como de los recursos de la Ley 21 de 1982 y de los proyectos de inversin del MEN. Adicionalmente, es necesario que las entidades territoriales y el sector productivo destinen recursos propios para el sostenimiento y mejoramiento de la infraestructura escolar y el mejoramiento de la tecnologa disponible en el plantel. Incremento de la capacidad de los alumnos para comunicarse en una segunda lengua. Se intensicar el nmero de horas de capacitacin desde el inicio del ciclo escolar y se contar con un nmero importante de docentes capacitados para la enseanza del ingls en todos los niveles. Actualizacin permanente de los currculos acadmicos de acuerdo con los avances de la ciencia y tecnologa, con el n de que contribuyan a la competitividad y crecimiento econmico del pas.

El logro de las metas y la ejecucin de las estrategias planteadas requiere que se desarrollen polticas de fortalecimiento de la gestin de las entidades territoriales. De acuerdo con la Ley 715 de 2001, las transferencias de la Nacin a las entidades territoriales se realizan conforme a los criterios de poblacin atendida, poblacin por atender en condiciones de eciencia y equidad, y teniendo en cuenta una asignacin por alumno diferenciada de acuerdo con la tipologa a la que pertenezca la entidad territorial. A pesar de estas nuevas disposiciones, el Estado ha venido reconociendo los costos de la nmina de las plantas de personal de las entidades territoriales, las cuales no necesariamente se encuentran conformadas bajo parmetros de eciencia. Por tal razn, es indispensable que las entidades territoriales en el corto plazo realicen los respectivos ajustes que conduzcan a las relaciones ecientes de alumno/docente. Se crear el sistema de regulacin, supervisin y evaluacin del sector educativo, tanto de educacin bsica como superior, para lo cual se analizar la posibilidad de que este sistema pertenezca al MEN o se convierta en una entidad autnoma. En ambos casos, resultar indispensable el mejoramiento del sistema de informacin del sector. Meta 7: Aumentar cobertura, pertinencia y calidad en la educacin superior De igual forma, es prioritario mejorar la oferta de educacin superior en trminos de cobertura, calidad y pertinencia, y desarrollar o mejorar esquemas de nanciacin para el acceso y permanencia de los estudiantes en la educacin superior. La poltica estar enfocada a atender cuatro aspectos fundamentales: aumento de cobertura, calidad, pertinencia y nanciamiento del sistema. Para esto se requerir el mejoramiento de la capacidad de gestin de las instituciones de educacin superior del sector pblico, y la participacin activa del sector privado, como oferente del servicio de educacin superior y como agente activo para la formulacin de la poltica. Es necesario un cambio sustancial en la manera como actualmente se nancia el sistema. La educacin superior de carcter ocial ha sido nanciada

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Tabla 4.7. Meta 7. Aumentar cobertura y calidad de educacin superior


Metas Aumentar a 40% la tasa de cobertura bruta en educacin superior - Universitaria - Tcnica y tecnolgica Disminuir la tasa de desercin de educacin superior a 25% Situacin actual 25,7% 19,0% 6,8% 50,0% 2010 31,4% 20,6% 10,9% 40,0% 2015 36,2% 21,9% 14,3% 31,7% 2019 40,0% 23,0% 17,0% 25,0%

Fuente lnea de base: (DANE - ECH, 2003). Clculos SE-DDS-DNP y MEN, 2003. A partir de los resultados obtenidos con SNIES, el MEN calcula que la tasa de cobertura bruta para la educacin superior es de 22,4% en 2004.

tradicionalmente a travs de los recursos que asigna el Estado, soportado en una serie de reglamentaciones que favorecen regmenes especiales en trminos de benecios laborales para las plantas de personal pertenecientes a las universidades. A pesar de que en Colombia ha existido un esquema de nanciamiento por medio de crditos para la educacin superior, stos han favorecido principalmente a las personas de ingresos altos y su cobertura ha sido bastante restringida. Algunas reformas realizadas recientemente han permitido ampliar la cobertura y mejorar la focalizacin hacia la poblacin pobre. Sin embargo, es necesario aumentar los recursos disponibles que garanticen su sostenibilidad. Adicionalmente, es necesaria una estrategia de choque, que permita aumentar la cobertura de la educacin superior utilizando ecientemente los recursos disponibles. El nanciamiento deber corresponder a los cupos que las instituciones estn en capacidad de atender. Esto generar incentivos para que aumente la oferta de cupos y mejore la calidad, puesto que los usuarios preferirn asistir a las universidades ms destacadas del pas. Evidentemente, estas medidas tendrn que ser asumidas paulatinamente para garantizar que en un perodo de transicin las universidades ajusten su estructura de costos, realicen los anlisis nancieros pertinentes e identiquen el costo real del servicio educativo por estudiante atendido. A travs de estos nuevos esquemas de nanciamiento, los aspirantes a la educacin

superior podrn acceder a crditos o subsidios a la demanda, de acuerdo con su nivel socioeconmico. Los recursos disponibles para el nanciamiento de la educacin superior conformarn un fondo, alimentado por recursos pblicos y privados, provenientes de los aportes de las instituciones educativas, el gobierno central y las entidades de cooperacin internacional, entre otros. Este fondo ser manejado por el Icetex, el cual deber sufrir un proceso de reestructuracin que lo convertir en una institucin nanciera de carcter especial, que permita dar exibilidad al sistema de crdito para la educacin superior, as como una total transparencia en el manejo de los recursos, aspectos que facilitarn el acceso a la educacin superior de los jvenes de menores recursos. Para estos ltimos existirn programas de subsidios, con el n de garantizar su permanencia en el sistema hasta culminar sus carreras. Una de las caractersticas ms importantes de la educacin superior es la marcada concentracin de la oferta en pocas reas del conocimiento y en las regiones con mejores condiciones socioeconmicas. Este ltimo factor es una de las principales causas de la baja cobertura, puesto que los jvenes que provienen de familias que residen en zonas donde la oferta de programas es reducida o simplemente inexistente, deben trasladarse y asumir costos elevados de manutencin. Adicionalmente, la concentracin de la oferta en las ciudades grandes no ha permitido que se desarrollen programas de acuerdo

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con las necesidades de las zonas ms apartadas. Asimismo los programas acadmicos estn rezagados respecto a los avances de la ciencia y tecnologa. Con el propsito de superar esta problemtica, se propone la generacin de alianzas entre las instituciones del sistema, para que a travs de los establecimientos de educacin superior y media existentes, e incluso con instituciones de educacin no formal, se pueda extender la oferta de los programas de educacin superior, en algunos casos con la participacin del sector productivo y las entidades territoriales. La estructura de estas alianzas puede contemplarse desde la simple asesora para el montaje de programas, hasta el prstamo de instalaciones fsicas para su funcionamiento o la responsabilidad compartida de la oferta de dichos programas (Conpes 3360). Tal como se propone en las estrategias del sector de ciencia y tecnologa, por medio del sector educativo se impulsarn reas estratgicas del conocimiento tales como la biodiversidad y los recursos genticos, la biotecnologa e innovacin agroalimentaria y agroindustrial, las enfermedades infecciosas prevalentes en reas tropicales, los materiales avanzados y la nanotecnologa. Igualmente, se cubrirn reas donde se estn produciendo las mayores transformaciones tecnolgicas, como en el campo de las telecomunicaciones, el metalmecnico y la electrnica. Paralelo a las anteriores propuestas, debern reglamentarse los parmetros de articulacin entre el sistema de educacin no formal y la educacin superior, estableciendo las competencias bsicas por desarrollar y los estndares de calidad requeridos. Por medio de un sistema de crditos se debern dar homologaciones entre las instituciones del sistema de educacin no formal pertenecientes al SNFT y la educacin superior. Se propondr, adems, un sistema de incentivos para las instituciones de educacin superior que logren establecer vnculos con otros pases, a travs del sistema de acreditacin, el cual otorgar mayor puntaje a las instituciones que logren homologar sus programas con los de sus pares en universidades extranjeras de alto nivel. Debido al gran potencial de la educacin tcnica y tecnolgica para aportar al desarrollo del pas, a su

facilidad para acercar al sector productivo con el sector de educacin y a las caractersticas que facilitan el acceso de la poblacin a la educacin superior (ofrece ciclos ms cortos que disminuyen los costos de oportunidad de la poblacin al estar vinculado al sistema educativo, adems capacita para el trabajo, lo cual favorece la insercin laboral, entre otros) se fomentar el aumento de la cobertura en estos programas. Igualmente se trabajar en el mejoramiento de la calidad de los mismos, estipulando los requisitos mnimos de funcionamiento, de acuerdo con estndares. La investigacin, por su parte, es una de las principales funciones de la educacin superior16, es uno de los mecanismos ms efectivos con los que se cuenta para hacer llegar a la sociedad sus principales aportes al desarrollo econmico y social. Se debe fomentar la participacin del sector privado en su nanciamiento, al tiempo que se deben aprovechar sus posibles aportes en trminos de experiencia, conocimientos tcnicos y facilidades en infraestructura. Asimismo se debe estimular la realizacin de prcticas de investigacin dentro de sus empresas. La investigacin se consid