Los Supuestos y los Efectos del Silencio Administrativo en el Perú

Alex Ulloa Ibáñez1 Ponencia presentada al V Congreso Nacional de Derecho Administrativo bajo el título “Reflexiones sobre el silencio administrativo en el Perú”. El presente artículo ha sido revisado y ampliado.

I. PRECISANDO DETALLES El presente trabajo desarrolla los supuestos y los efectos del silencio administrativo dentro de nuestra legislación; por ello, como punto de partida analizamos parte de la doctrina nacional y extranjera sobre la materia; lo que nos permitirá acercarnos a la idea que podríamos tener sobre el silencio administrativo. Conocer conceptos previos que contribuyan a entender su significado resulta importante, tanto como saber que normativamente se regula por la Ley Nº 29060 (modificada por el D. Leg. Nº 1029), Ley del Silencio Administrativo (en adelante LSA), norma que derogó los artículos 33º y 34º de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante LPAG), y que reguló, en su oportunidad, los supuestos en que ocurrían los silencios administrativos positivo y negativo, respectivamente; hoy regulado por la primera de las leyes. En lo que se refiere a los “efectos del silencio administrativo”, éstos, no se recogen en la LSA sino se rigen por lo dispuesto en el artículo 188º de la LPAG; lo cual, desde el punto de vista de la técnica legislativa resulta inadecuado, porque se legisla sobre un mismo tema en dos normas diferentes. Tratando de acercarnos a la idea del silencio administrativo, podemos señalar que éste se constituye como una técnica legal con efectos estimatorios o desestimatorios, que sustituye la decisión expresa de la Administración Pública, luego de vencido el plazo de ley, por el cual ha desatendido un pedido realizado por el administrado dentro de un procedimiento administrativo (necesariamente iniciado de parte). Ello implica que, la figura jurídica del silencio administrativo tiene como conditio sine qua non la ausencia de manifestación expresa por parte de las entidades de la Administración Pública; ante el ejercicio del derecho de petición administrativa de los ciudadanos (administrados dentro del procedimiento administrativo). II. ¿QUÉ ES EL SILENCIO ADMINISTRATIVO? Tenemos que apreciar que la finalidad de la actuación administrativa es, por un lado, proteger el interés general, y por el otro, garantizar los intereses y los derechos de los administrados; por lo tanto, la falta de respuesta de la
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Abogado. Miembro de la Comisión Consultiva de Derecho Administrativo del Colegio de Abogados de Lima (2012).

la Administración Pública se encuentra en la obligación de resolver un pedido. el mismo no puede ser sine temporis. Cosculluela Montaner[1]. ya que sin esta figura jurídica se reprocharía. y de las cuales comentamos a continuación. Pero el silencio administrativo no sólo constituye una técnica garantista. caeríamos en un desamparo ex profeso por parte de la Administración. el silencio administrativo tiene dos variables: el positivo y el negativo. por el otro lado. o porque supone una gran inseguridad el mantener indefinidamente abierta la posibilidad de que la Administración dicte una resolución lesiva para él”. . como administrados. por un lado. En ese sentido. tal como lo ha señalado nuestro Tribunal Constitucional en reiteradas sentencias. en sede nacional. podemos afirmar que el silencio administrativo. el orden constitucional instaurado y.Administración Pública respecto de un pedido particular. lesiona nuestros derechos y al mismo tiempo vulnera el interés general. LAS VARIABLES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO. Bien porque constituye un título habilitante para ejercer una actividad (autorizaciones. numeral 20). por ejemplo). lo más probable es que nosotros. y no una. Por ello. sino también. para protegerlo ante la eventual mora de esta en resolver su petición. pues quien incumple el deber de resolver no debe beneficiarse de su propio incumplimiento”[4]. ya que de lo contrario se lesionaría derechos o intereses legítimos de los ciudadanos. convirtiendo nuestros derechos constitucionales en mero “papel mojado en tinta”. ello produciría una evidente lesión a los derechos o intereses legítimos de los ciudadanos. a las cuales denominaremos SAP y SAN. es importante resaltar lo esbozado por el destacado profesor Danós Ordoñez[3]. porque ningún emprendedor se arriesgaría a apostar sus capitales ante la incertidumbre de falta de respuesta por parte de la Administración Pública. respectivamente. SUS SUPUESTOS Y SUS EFECTOS Ahora bien. III. quién será en definitiva. Y no deja de tener razón. el distinguido profesor de la Universidad Complutense de Madrid. la que tomará la decisión final al respecto. Se trata de una presunción en beneficio del particular únicamente. precisa que “… el deber de resolver no puede quedar indefinidamente abierto dejando a la voluntad de la Administración cuándo resolver un procedimiento abierto. ya que la sociedad requiere de una Administración eficaz y efectiva. desinteresada y alejada de sus integrantes. también se constituye como una garantía[2] de protección del derecho constitucional de petición (consagrado en la Constitución de 1993 en su artículo 2º. ya que si no tuviéramos la figura del silencio administrativo. que a menudo precisan de una resolución administrativa. desalentaríamos la actividad económica del país y las inversiones privadas. Esta instancia jurisdiccional ha precisado que “el silencio administrativo constituye un privilegio del administrado ante la Administración. En otras palabras. El profesor Cosculluela ha manifestado que si bien es cierto. cuando sentencia que el silencio administrativo opera como una “técnica destinada a garantizar que el particular no quede desprotegido o privado de toda garantía judicial frente a la Administración muchas veces renuente a pronunciarse precisamente para evitar el control de sus decisiones”. un privilegio del administrado.

En los gobiernos locales. cuando se inicia el procedimiento de “otorgamiento de licencia de funcionamiento” o una “autorización para espectáculos públicos no deportivos” se busca desarrollar una actividad económica. Finalmente. por el mandato superior de la ley en el sentido de que el ciudadano queda autorizado a ejercer aquello que pidió. estamos ante derechos preexistentes. Complementaria y Final. es para la administración morosa una sanción aún mucho más grave que la producida por el silencio negativo. en ambas situaciones. y. siempre que no se encuentren contempladas en la Primera Disposición Transitoria. “Por ello. razón por la cual procederá. tenemos que tener claro que los medios impugnatorios en sede administrativa son tres: reconsideración. Estos. Cuando se habla de recursos. Solamente procede en los casos en que expresamente el legislador ha previsto este efecto para los actos fictos”[5]. es que el silencio positivo tiene la virtud de sustituir la capacidad resolutiva de la entidad competente. se puede iniciar el procedimiento de “registro y reconocimiento de organizaciones sociales” (derecho de asociación de los administrados) o el procedimiento denominado “autorización para la instalación de propaganda política” (derecho político a ser elegidos). que a su vez regula los supuestos en los que procede: a) Primer supuesto: Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades económicas que requieran autorización previa del Estado. tal como lo precisa parte de la doctrina colombiana. procederá la aplicación del SAP. tal como lo precisa el artículo 1º de la LSA. Rápidamente arribamos a las siguientes conclusiones: el SAP constituye una presunción favorable al administrado y una sanción contra la Administración morosa. Tenemos que considerar que el SAP sólo procede para los procedimientos de evaluación previa. ante la ausencia de respuesta de la Administración. por lo tanto. (…). Por otro lado. se sustentan en la facultad de contradicción de los administrados respecto de las decisiones administrativas que le generan un perjuicio. apelación y revisión[7]. asimismo se encuentra sujeto al principio de reserva de ley. Se parte de que supuestamente son favorables al solicitante las pretensiones invocadas en su escrito petitorio. Complementaria y Final. mientras que los terceros y la propia Administración deben respetar esa situación favorable del ciudadano”[6]. Complementaria y Final. también el SAP. ya que sólo por norma legal se pueden prever sus efectos. la ley precisa que estos supuestos no tendrán que contemplarse en la Primera Disposición Transitoria.1. y siempre que no se encuentren contempladas en la Primera Disposición Transitoria. La finalidad de cualquiera de los recursos mencionados será cuestionar . su naturaleza es la de un acto ficto o presunto. implica “… la presunción de una decisión favorable al peticionario. por ejemplo. ya que esta disposición regula los supuestos del SAN como veremos luego. El SAP: sus supuestos y sus efectos El SAP.3. b) Segundo supuesto: Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud o actos administrativos anteriores.

la entidad no hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento. entonces no será de aplicación el SAP. perjuicio o afectación a sus intereses o derechos legítimos. la LPAG ha regulado en su artículo 188º lo concerniente a los efectos del SAP que a continuación desarrollamos: a) Primer efecto: Los procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo positivo quedarán automáticamente aprobados en los términos en que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido o máximo. sin causar perjuicio a otras personas.un acto administrativo anterior que ha denegado o desestimado la solicitud del administrado. Desde nuestro punto de vista. y conforme a lo dispuesto por el numeral 188. el procedimiento denominado “autorización para la instalación de propaganda política”. “(…) la norma hace referencia al perjuicio potencial a los terceros y se cuida de señalar que dicho perjuicio puede ser a un interés legítimo o a un derecho subjetivo concreto (…)”[8]. porque falta la segunda condición que es que “ la decisión final no pueda repercutir directamente en administrados distintos del peticionario ”. la consecuencia será la aplicación del SAP. recurso que no es contestado dentro del plazo de ley. . dichas solicitudes[10] quedarán automáticamente aprobadas en los mismos términos que fueron peticionadas. en este caso.1 del artículo 188º de la LPAG. Supongamos que el administrado busca instalar su propaganda en un poste. mediante la limitación. una “licencia de remodelación de obra” es un procedimiento de evaluación previa. por cuanto la decisión final sólo podría irradiar el ámbito del solicitante. es notorio el perjuicio que se está causando al interés económico de un tercero. Por ejemplo. este procedimiento administrativo ─ entiéndase solicitud ─ quedará automáticamente aprobado. si vencido el plazo la Administración no se hubiera pronunciado. si nos encontramos dentro de un procedimiento de evaluación previa donde se ha emitido un acto administrativo desfavorable e interponemos un recurso contra éste. sujeto al SAP y tramitado ante una municipalidad. c) Tercer supuesto: Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisión final no pueda repercutir directamente en administrados distintos del peticionario. es decir. este tercer supuesto se complementa con el primero. su plazo (en la Municipalidad Metropolitana de Lima) es de 25 días. si la municipalidad no hubiera comunicado ─ entiéndase notificado ─ al administrado el pronunciamiento ─ entiéndase acto administrativo ─. entonces. Entonces. Tomemos como ejemplo. entonces. Por otro lado. puede existir el acto administrativo ─ incluso desfavorable ─pero si no es notificado entonces la solicitud se entenderá aprobada. Esto quiere decir que lo trascendental para la LPAG es la realización de la notificación (ya que este hecho es el determinante de la eficacia de los actos administrativos). Si la Administración Pública no se pronuncia respecto del pedido del administrado dentro del plazo máximo otorgado por ley[9]. pero el mismo se superpone a la propaganda comercial de una tercera empresa. por lo tanto. Este primer efecto recoge la esencia de esta institución. En el presente caso.

que una cosa es el mandato de ley y otra. la entidad no hubiera emitido el pronunciamiento correspondiente. resquebrajando el principio de armonía del ordenamiento jurídico. constituyendo el cargo de recepción de dicha Declaración Jurada. Así es. no sería extraño encontrar actos administrativos que desestimen nuestros pedidos. Claro está. La ley. mucho menos resolver denegando el pedido. prueba suficiente de la resolución que pone fin al procedimiento. la Administración no puede resolver luego de configurarse el SAP. mientras la LPAG prescribe que operará el SAP si es que “la entidad no hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento”. reconocer el carácter de acto administrativo presunto o de resolución ficta del SAP. esto es lo que se conoce en doctrina como la “irrevocabilidad de los actos declarativos de derechos”[13]. con la presentación de la Declaración Jurada ante Mesa de Partes o remitida por conducto notarial.Ahora. no hace sino. lo que regula el artículo 2º de la LSA es lo siguiente: “Los procedimientos administrativos. muy distinta lo que sucede en la práctica. por lo tanto. La LPAG enseña que con el SAP. Hasta aquí surgen preguntas válidas: ¿Luego de configurarse el SAP. b) Segundo efecto: El silencio administrativo (positivo)[12] tiene para todos los efectos el carácter de resolución que pone fin al procedimiento. se considerarán automáticamente aprobados si. bajo responsabilidad del funcionario o servidor público que lo requiera”[11]. ya que la Administración no extiende una constancia donde se indique que “ficticiamente” se ha tenido a bien estimar nuestro pedido de manera favorable. ya que para la LPAG tiene que existir previamente un acto administrativo sin notificar. el procedimiento administrativo culmina aprobando automáticamente los términos de la solicitud del administrado. la Administración puede resolver en forma expresa el pedido del administrado?. vencido el plazo establecido o máximo. La diferencia es sustancial. si este mismo ejemplo lo trasladamos bajo los alcances de la LSA. sujetos a silencio administrativo positivo. Pero. Esta situación se subsana. . ¿Podría resolver contraviniendo el SAP? Si somos consecuentes con un razonamiento válido. aún cuando haya operado el SAP. Ante esta situación. podemos concluir que existe un mejor tratamiento normativo de este efecto en la LSA. la LSA señala que operará el SAP si es que “la entidad no hubiera emitido el pronunciamiento correspondiente”. como ya lo hemos expresado. nos daremos cuenta que el tratamiento legal es un tanto diferente. sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista en el artículo 202 de la presente Ley. pero para la LSA lo que realmente existe es la ausencia del acto administrativo. no siendo necesario expedirse pronunciamiento o documento alguno para que el administrado pueda hacer efectivo su derecho. Si somos consecuentes con la doctrina generalizada y con la lógica de la institución. por otro lado. los administrados tienen libertad de accionar la nulidad sustentada en el numeral 1 del artículo 10º de la LPAG[14]. Como puede observarse. no cuenta con funcionarios idóneos que nos permitan tener tranquilidad al respecto. la Administración.

El SAN: sus supuestos y sus efectos El SAN “… es un mecanismo de garantía procesal de los particulares.2. Complementaria y Final. establecido en beneficio del particular para permitirle el acceso a la impugnación judicial de las decisiones administrativas”[17]. Por ejemplo. como un comportamiento omisivo. es un mecanismo de garantía procesal. Entonces. Este elemento está ausente en el silencio (negativo). todos los supuestos de aplicación del SAN. el mercado de valores. al sostenerse que “la atribución de un valor negativo o desestimatorio al silencio o inactividad formal de la Administración tiene un origen y una funcionalidad muy concretos. si un administrado inicia un . se constituye en el engranaje entre la vía administrativa y la vía contenciosa. el medio ambiente. la defensa nacional y el patrimonio histórico cultural de la nación. la defensa comercial. la ley reserva a la Administración la facultad de utilizar la nulidad de oficio. en buena cuenta es un hecho administrativo. 3. Todo acto administrativo es el producto de una declaración intelectual. tiene por objetivo evitar que la Administración eluda el control jurisdiccional mediante el simple expediente de permanecer inactiva sin resolver el procedimiento (…) constituye una simple ficción legal de efectos meramente procesales. “La tesis del silencio como un acto administrativo tácito no es aceptable. así como un mecanismo de carácter procesal. Una lectura acuciosa de este concepto. se confirma con autorizada doctrina española. ya que exterioriza al plano jurídico un proceso intelectivo. los recursos naturales. el SAN también se configura como mera inactividad formal[19]. la seguridad ciudadana. que la Administración no tuvo la oportunidad de evaluar? Ante ello. ello quiere decir que la configuración del SAN impulsa la apertura de una respuesta en sede jurisdiccional. En este contexto. De ahí que se lo considere un hecho al cual el legislador le asigna ciertos efectos jurídicos en beneficio de los administrados”[20]. estrechamente ligados a la singular configuración técnica del recurso contencioso-administrativo como un proceso impugnatorio de actos previos. pero en el presente caso resulta que existe un perjuicio del interés público. nos permite determinar que el SAN no constituye un acto administrativo tácito. Este carácter procesal al cual hacemos alusión. la LSA ha regulado en su Primera Disposición Transitoria. que a continuación detallamos: a) Primer supuesto: Aquellos casos en los que se afecte significativamente el interés público. el sistema financiero y de seguros. cuya legalidad es objeto de revisión a posteriori”[18]. “para lo cual debe acreditarse el agravio al interés público y ejercitarse dentro del término establecido”[15]: un año en sede administrativa (contados a partir de que la entidad no hubiera emitido el pronunciamiento correspondiente) y dos años para hacerlo en sede judicial (contados desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa)[16]. incidiendo en la salud. Hay que tener presente que seguimos ante la figura del procedimiento administrativo de evaluación previa.Otra pregunta válida sería ¿qué sucede si se obtiene una licencia o una autorización vía SAP adjuntando documentos falsos.

Este supuesto se explica por sí solo. e) Quinto supuesto: Los procedimientos por los cuales se transfiera facultades de la administración pública. dará lugar a la aplicación del SAN. ante la falta de pronunciamiento por parte de la Administración. En este supuesto.procedimiento administrativo ante el INRENA denominado “Concesiones forestales con fines no maderables”. ante la falta de pronunciamiento por parte de esta última. por otro lado. ya que lo que se busca proteger es el conjunto de derechos de las partes involucradas en este procedimiento. ya que los administrados que buscan obtener una autorización para explotar casinos de juego y máquinas tragamonedas. es bastante conocido que el financiamiento de esta actividad podría estar vinculada al delito de lavado de activos. llevados adelante por dos o más administrados que buscan resolver una controversia ante las entidades de la Administración Pública. Uno de los pilares del proceso de modernización de la gestión del Estado. sin lugar a dudas. el “permiso de pesca”. la descentralización a través del fortalecimiento de los gobiernos regionales y locales. por ello ante la ausencia de pronunciamiento. Otros ejemplos pueden ser el procedimiento denominado “permiso de uso de agua” o la “aprobación de estudios de aprovechamiento de recursos hídricos”. será de aplicación el SAN. sería ilógico pensar que no se afectaría el medio ambiente. podrían atentar contra la salud de las personas por causa de la ludopatía. podemos concluir que los mismos. o. b) Segundo supuesto: En procedimientos trilaterales. d) Cuarto supuesto: Los procedimientos de autorización para operar casinos de juego y máquinas tragamonedas. Por lo tanto. un procedimiento de transferencia de facultades sin el pronunciamiento respectivo concluirá necesariamente con la aplicación del SAN. c) Tercer supuesto: Los procedimientos que generen obligación de dar o hacer del Estado. Por ejemplo. en aquellos procedimientos donde se pretenda que la Administración Pública tenga que desembolsar cantidades económicas producto de una reparación por daño causado al administrado. . f) Sexto supuesto: Los procedimientos de inscripción registral. Si partimos del supuesto que los procedimientos trilaterales son de naturaleza contenciosa. tramitado en el Ministerio de la Producción. lo constituye. mediante la transferencia gradual de funciones por parte del Gobierno Central. sólo se podrá entender que ha operado el SAN. tramitados ante el ANA. razones más que suficientes para actuar en defensa del interés público y promover la aplicación del SAN ante la ausencia de manifestación expresa por parte de la Administración Pública.

puede iniciarse un procedimiento de inscripción registral de “independización por subdivisión de predio urbano” u otro denominado “modificación del estatuto de la sociedad”. razón por la cual se castiga la inacción con la habilitación legal al administrado para interponer los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes. el que claramente los ha señalado: a) Primer efecto: El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes. ante la ausencia de una resolución expresa se considera una denegatoria ficta. la Administración mantiene la obligación de resolver. habilita para interponer acciones judiciales. Sin embargo. Entonces. constituye más un hecho administrativo[22] que un acto administrativo. apertura la vía jurisdiccional.En este supuesto es claro que lo que se busca proteger es el conjunto de derechos o intereses de terceras personas diferentes al administrado solicitante. será de aplicación el SAN. “Cuando (el silencio) es negativo. la autoridad ya no está habilitada para resolver si el administrado se acoge al . el SAN constituye un mecanismo de garantía procesal que habilita para interponer recursos administrativos. razón por la cual. La no respuesta no implica manifestación presunta. busca el agotamiento de la vía administrativa. b) Segundo efecto: Aun cuando opere el silencio administrativo negativo. en que se produce un acto ficto. respecto a los efectos del SAN. ¿el SAN constituye un acto administrativo presunto?. o en todo caso. en ambos casos. pero el administrado puede optar entre acogerse al silencio o esperar una resolución expresa de la entidad. Aquí se configura lo que hemos venido sosteniendo. propiamente dicho. obviamente no. la autoridad administrativa mantiene el deber de resolver. es decir. Por ejemplo. siendo que el SAN sólo se aplicará de manera excepcional o inusual en algunos procedimientos administrativos (así lo precisa la primera palabra de la Primera Disposición Transitoria. tan sólo es un comportamiento omisivo de la entidad (inactividad formal). un comportamiento de flagrante vulneración al derecho de petición administrativa. existen terceros interesados que podrían verse afectados ante la falta de pronunciamiento de la Administración. es el mismo artículo 188º de la LPAG. según sea el momento procesal en el que se presente”[21]. es decir. pero basta visualizar los supuestos regulados en ambos casos para determinar que existiría una inversión de roles. bajo responsabilidad. Por otro lado. Ahora bien. hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos respectivos. Complementaria y Final de la LSA). que permite al interesado acceder a la instancia superior o a la vía jurisdiccional. “A diferencia del SAP. se supone que la regla en el Derecho Peruano es la aplicación del SAP.

todo acto administrativo que cause perjuicio al administrado es impugnable. salvo que el reconocimiento no se refiera a todas las pretensiones planteadas”. acude a la vía contencioso-administrativa”[23]. Nº 013-2008-JUS). Si el acto expreso se produce antes de dicha notificación. a solicitud del actor. Como bien sabemos. la Administración Pública puede emitir un acto administrativo favorable? Por supuesto que sí. ya que si se llegará a notificar a la autoridad administrativa con la misma. Leg. pero ello no es así. c) Tercer efecto: El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para su impugnación. Luego de configurarse el SAN. ¿Y qué sucede en aquellos casos en que la Administración Pública emite un pronunciamiento favorable pero después de haberse notificado la demanda contenciosa-administrativa? El sentido común y la lógica indican que si el administrado se encuentra conforme con dicho pronunciamiento. dicho pronunciamiento no tendría eficacia. Aquí avizoramos un error de naturaleza procesal. la Administración puede pronunciarse sobre el fondo del asunto. el órgano jurisdiccional podrá. Ley que regula el proceso contencioso administrativo (LPCA. ya que cuando estamos ante la figura de la conclusión anticipada del proceso. pero. este error se corrige con el artículo 38º -A (incorporado a la LPCA mediante D.silencio e interpone recurso administrativo o. ya que por mandato expreso del artículo 17º de la LPCA “carece de eficacia el pronunciamiento hecho por la administración una vez que fue notificada con la demanda”. es más se encuentran obligados a emitir pronunciamiento ─ bajo responsabilidad ─.S. TUO D. muchos podrían pensar que una vez vencido el plazo de un procedimiento sujeto al SAN. precisa con bastante claridad lo siguiente: “Carece de eficacia el pronunciamiento hecho por la administración una vez que fue notificada con la demanda. Al respecto. no obstante ello. con su absolución o sin ésta. previo traslado a la parte contraria. Hay que tener en cuenta. lo que técnicamente hace el Juez es expedir un auto al amparo del artículo 121º del Código Procesal Civil. nada impide ello. y podría interpretarse de manera preliminar. incorporar como pretensión la impugnación de dicho acto expreso o concluir el proceso”. que el SAN causaría un perjuicio al administrado por cuanto sabemos que desestima nuestra solicitud. Por ello. de ser el caso. Nº 1067) al prescribir que “si la entidad demandada reconoce en vía administrativa la pretensión del demandante. Surge otra pregunta válida: ¿si se configura el SAN. el artículo 19º de la Ley Nº 27584. el Juez no puede expedir una “sentencia” (porque n o hay decisión respecto de la cuestión controvertida). entonces el proceso contencioso administrativo debería concluir. que si se configurase esta situación (emisión de pronunciamiento antes de la notificación) el administrado podrá optar entre seguir impugnando este acto expreso (si es que le es desfavorable) o dar por concluido el proceso (si es que se da por satisfecho con el pronunciamiento en vía administrativa). dictará sentencia. sin obtener respuesta por parte de la . el plazo para hacerlo concluye antes de la notificación con la demanda contenciosa-administrativa. el Juez apreciará tal pronunciamiento y. entonces.

el SAN no es ningún acto administrativo. Dentro de este contexto. Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo. según Ley. En el caso de procedimientos de parte (evaluación previa). sería inverosímil pensar que la propia Administración pueda beneficiarse con su propia inacción. mucho menos un acto presunto. consideramos que este efecto. En resumen. esto quiere decir que. necesitamos comprender que “ el procedimiento sancionador tiene por finalidad hacer posible que la Administración haga efectivas sanciones contra los administrados ante la comisión de infracciones calificadas como tales por ley. por lo que es posible afirmar que el plazo de impugnación del SAN es inexistente. con su inactividad. Para entender esta figura del silencio-sanción (porque se busca castigar a la Administración por una doble inactividad). excepcionalmente. d) Cuarto efecto[27]: En los procedimientos sancionadores. no se restringe tan sólo al ámbito administrativo. el judicial. lo cual no es cierto. así lo ha precisado el profesor Danós Ordoñez al indicar que “(…) los órganos administrativos no pueden alegar en su provecho la producción del silencio como si hubieran dictado una resolución expresa de carácter negativo para que comience el cómputo de los plazos preclusivos para recurrir en impugnación administrativa o judicial. por más que se encuentre dentro de los alcances de la LPAG. dado que el silencio negativo no era un acto propiamente tal. comenzaría a correr el plazo de quince días para interponer un medio impugnatorio[24]. incluso no pueden computarse términos ni plazos para accionar ante el contencioso-administrativo o ante la jurisdicción constitucional. segundo. desde la perspectiva de acceso a la jurisdicción. primero porque partimos de un supuesto errado. no podía en ningún caso excusarse”[26]. no puede computarse ningún plazo ni término para hacer uso de los recursos porque de lo contrario se estaría violentando el derecho de todo administrado a la tutela judicial efectiva. Esto es lo que se conoce como el “doble silencio administrativo”. y así lo corrobora el numeral 3 del artículo 19 de la LPCA. dará lugar a la aplicación del SAP[28]. porque de configurarse el SAN y el administrado no ejerciese su derecho de contradicción. era admitir que el acceso a la vía jurisdiccional una vez cumplidos los plazos indicados quedaba abierto indefinidamente en tanto la Administración no dictara la resolución expresa de la que. es imprescriptible. y algo que no existe no puede tener término. sino sólo un hecho administrativo. Dichas sanciones se definen como situaciones gravosas o desventajosas impuestas al administrado . pero se aplica.Administración. sino también alcanza. tal como lo ha explicado el Tribunal Constitucional Español en su sentencia 171/2008 del 15 de diciembre de 2008. lo que ocurre es que la impugnación de un acto desestimatorio que no es atendido dentro del plazo de ley. será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas. ”Lo lógico. los recursos administrativos destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al silencio administrativo negativo. con su descuido o desinterés. sólo para los casos de procedimientos de oficio (sancionadores). porque no se le puede otorgar a la Administración una posición más ventajosa en relación a los particulares que si hubiera cumplido con su deber legal de resolver (…)”[25].

por el contrario. si el administrado asume el SAN y presenta su impugnación y no obtiene respuesta de la Administración. recién se configurará el SAP. mediante la causal contenida en el numeral 3) del artículo 10º de la LPAG. esta última puede definirse como toda conducta considerada ilícita por el ordenamiento jurídico. No obstante lo expresado. y esto es así porque la finalidad de la potestad sancionadora es salvaguardar el interés público por encima del particular. donde se ha emitido un acto administrativo sancionatorio. en cambio el SAP se produce automáticamente.como consecuencia de la comisión de una infracción. pero que no se consideran de suficiente gravedad como para tipificarlas penalmente”[29]. y si esta impugnación no se atiende dentro del plazo de treinta días. pone fin al procedimiento y acaba o elimina la obligación de resolver. genera un auténtico acto administrativo presunto a favor del particular. se enfoca a la necesidad de desincentivar conductas consideradas socialmente indeseables. si nos encontramos frente a este procedimiento especial. entenderemos que dicho recurso ha sido desestimado con la finalidad de continuar el procedimiento administrativo o iniciar el judicial. es una ficción procesal que permite interponer un recurso administrativo jerárquico o iniciar un proceso contencioso administrativo. Bien. Así las cosas.El SAN no genera un acto administrativo. consideramos la existencia de otras diferencias: . el procedimiento no responde al ejercicio del derecho de petición administrativa. La intención de la sanción. Recordemos que en este caso. en consecuencia. El SAP ilegal si puede ser declarado nulo.El SAN no pone fin al procedimiento. A su vez. A MANERA DE COLOFÓN: DIFERENCIAS ENTRE EL SAP Y EL SAN Las diferencias que a continuación detallamos. resumen la esencia de la institución estudiada. sea por un recurso jerárquico o porque ha sido notificada con una demanda judicial. por lo que coincidimos junto con los profesores Gómez Apac y Huapaya Tapia[30]. IV. al señalar lo siguiente: . por el solo transcurso del tiempo. únicamente permite que el particular acceda a una instancia superior administrativa o a la vía judicial. . . por nuestra parte. la obligación de resolver se mantiene hasta que la autoridad administrativa pierda competencia. todo lo contrario. en cambio. .El SAN no genera una nulidad del procedimiento o de un supuesto acto ficto. El SAP. entonces no se podrá presumir que nuestro cuestionamiento ha sido estimado (como en el caso de los procedimientos de evaluación previa). en esta etapa. El SAP. respecto del cual hemos interpuesto el recurso respectivo. según sea el caso o instancia en el cual se genere. sino más bien al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración.El SAN no se produce de modo automático. conforme al principio de legalidad. sino que es una potestad del particular utilizarlo o no.

También en SSTC Nro. Año VII. fundamento jurídico Nro. 97-98. Régimen jurídico general”. Luis. 2004. 0815-2004-AA/TC del 25 de junio de 2004. el silencio administrativo no se configura como una garantía. [4] SSTC Nro. b) El SAN opera en virtud de un asunto de interés público prevalente. . “Los silencios administrativos. Civitas Ediciones. ante la vulneración de sus derechos. Lima – Perú. Luis Alberto. “El silencio administrativo como técnica de garantía del particular frente a la inactividad formal de la Adm inistración”. si la Administración no responde dentro del plazo de ley. En: Ius et veritas. 2. mientras que. convirtiendo así al silencio administrativo en una garantía del derecho de petición administrativa. “Manual de Derecho Administrativo”. garantía que conlleva incluso a alentar la actividad económica del país. por cuanto constituye un premio para los poderes públicos: es una seudo garantía. noviembre de 1996.L. tal como lo hemos señalado. excepcionalmente. Editorial Nomos & Thesis. Primera edición. nos permitimos discrepar ─ de manera muy cortés ─. 227. caso Gularte Unyén. Desde esta tribuna. es “publicidad engañosa” que se nos vende a los administrados. Jorge. pág. caso Núñez Cabreras. lo que sucede aquí es un tema de operatividad jurídica. en el sentido que la ley le hace un favor a ésta al subsanar su obligación constitucional de responder ─ sobre todo cuando el administrado no está solicitando una petición de gracia ─. 4077-2004-AA/TC del 21 de junio del 2005. 2010. con el novel abogado chiclayano. número 13. fundamento jurídico Nro. es por ello que. c) El SAN se aplica. mientras que el SAP opera en virtud de un asunto de interés particular que busca ser satisfecho. pp. Revista editada por estudiantes de la Facultad de Derecho de la Pontifica Universidad Católica del Perú. España – Madrid. el SAP sólo opera en los procedimientos a iniciativa de parte (evaluación previa). [2] Para cierto sector de la doctrina. [1] COSCULLUELA MONTANER. [3] DANÓS ORDOÑEZ. Tomo I. 1. sería perjudicial para el administrado la ausencia de este pronunciamiento. la cual es la aplicación del SAP. S. pág. en los procedimientos administrativos de oficio (procedimiento sancionador con doble silencio administrativo). HUAMÁN ORDOÑEZ. la ley busca protegerlo.a) El SAN se constituye como la excepción (al menos teóricamente) a la regla. Decimoquinta edición. 355. Lima. El silencio administrativo no constituye un premio para la Administración Pública.

que para el presente caso. En “Manual de la Ley del Procedimiento Administrativo General”. En el presente caso. mostrarles un almanaque y asegurarles que ha transcurrido el plazo máximo de ley y por lo tanto el local cuenta con licencia mediante acto ficto. Sétima edición. Bogotá Colombia. se realiza mediante un acto ficto (un acto administrativo existente por mandato de ley pero inexistente materialmente). Procedimiento. son los pedidos o solicitudes del administrado que dan por terminado el procedimiento. El plazo máximo para el otorgamiento de la licencia es de quince (15) días hábiles”.A. por más que haya transcurrido el plazo máximo de ley sin pronunciamiento expreso. es que dichos servidores públicos (en uso de sus atribuciones y sin mucho criterio racional) le expedirían una papeleta de multa. “Acto administrativo. originaría el inicio de un procedimiento administrativo sancionador. junio 2011. [6] MORÓN URBINA. Gaceta Jurídica S. Lo que se aprueba. no podrá ser oponible ante terceros ni tampoco ante los servidores o funcionarios que puedan realizar alguna labor de fiscalización en mérito a sus competencias. [11] Las negritas y el subrayado son nuestras. [9] Conforme al artículo 35º de la LPAG. el mismo que será de evaluación previa con silencio administrativo positivo. pág. [8] ROJAS LEO. “la licencia de funcionamiento se otorgará en el marco de un único procedimiento administrativo. caso contrario la sola solicitud del administrado (con cargo de recepción).A. Juan Carlos. Ahora. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. Universidad Externado de Colombia. 67. en realidad. posteriormente. Segunda edición. 845. Jaime Orlando. Lima – Perú. Gaceta Jurídica S. de nada serviría mostrarles la solicitud con cargo de recepción. Lima -Perú. pág. esta solicitud aprobada por mandato de ley para que pueda surtir efectos prácticos tiene que ir de la mano de la Declaración Jurada que presenta el administrado conforme al artículo 3º de la LSA. 190. podemos establecer que el plazo máximo para los procedimientos de evaluación previa es de 30 días hábiles. Lo que de seguro ocurriría. Por ejemplo. [7] Revisar los artículos 206º al 210º de la LPAG. la cual. ya que si la ley se refiriese al silencio negativo no se terminaría con el procedimiento sino que se habilitaría al administrado para impugnar el mismo. lo cual es un error consagrado tanto por la LPAG como por la LSA. pero conforme a una interpretación teleológica. eficacia y validez”. [10] La ley prescribe que lo que queda aprobado automáticamente son los procedimientos administrativos. Juan Francisco. 1994. en el caso de las licencias de funcionamiento sabemos que conforme al artículo 8º de la Ley Nº 28976. abril 2008. “El silencio administrativo en el Perú y las debilidades de una ilusión”. arribamos necesariamente a dicha conclusión. Primera edición . . si concurrieran al local comercial policías municipales con fines de fiscalización. pág.[5] SANTOFIMIO. [12] La LPAG no prescribe de manera textual la palabra positivo.

Juan Carlos. Lima – Perú. 640. Eduardo y FERNÁNDEZ. y Editorial Temis S. Primera edición. [17] DANÓS ORDOÑEZ. pág. pág. De otro lado. 23. Juan Carlos. 227. Ponencias del IV Congreso Nacional de Derecho Administrativo”. es la inactividad consistente en la omisión o falta de ejercicio de una competencia administrativa prevista en una norma jurídica.Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo. del artículo 1º de la Ley Nº 27444.2. la inactividad material. [22] El numeral 1. [16] Leer el artículo 202º de la LPAG. Hugo y HUAPAYA TAPIA. La contravención a la Constitución. Las negritas entre paréntesis son nuestras.. Ponencias presentadas en el Tercer Congreso Nacional de Derecho Administrativo”. “Lo bueno.A. puede existir inactividad formal e inactividad material de parte de la Administración Pública. Tomo I. a las leyes o a las normas reglamentarias. Las negritas entre paréntesis son nuestras. que causan su nulidad de pleno derecho. cit. los siguientes: 1. pág. “Curso de Derecho Administrativo”. “La Administración Pública y el procedimiento administrativo general”. Editorial Palestra. Ramón. Tomás-Ramón. (…) [15] GUZMÁN NAPURÍ. 246. pág. [14] Artículo 10. 501. [20] CASSAGNE. Juan Carlos. Jorge.2. Versión latinoamericana en base a la duodécima edición.. [19] Conforme a lo explicado por el profesor español Alejandro Nieto. Página Blanca Editores. Lima – Perú. Léase a GÓMEZ APAC. la lógica de la institución nos enseña que sólo en los casos del silencio positivo estamos ante la figura de resolución ficta. “ (…) la inactividad formal es aquella omisión de la Administración en emitir una decisión o pronunciamiento expreso sobre una petición. Ob.. Christian. 502. pág.. en el marco de un procedimiento administrativo. [21] MORÓN URBINA. [13] MORÓN URBINA.A. 2006.C. Editora Jurídica Grijley. Palestra Editores S.Por otro lado. lo malo y lo feo de la Ley del Silencio Administrativo” en “El Derecho Administrativo y la modernización del Estado peruano. 2008. 2010. “Las vicisitudes del silencio administrativo” en “Modernizando el Estado para un país mejor. Ob. prescribe que los hechos administrativos son aquellos “comportamientos y actividades materiales de las entidades”. 77. . 2004. Lima – Perú. [18] GARCÍA DE ENTERRÍA. cit. cit. Ob. pág. pág. Lima – Perú.

Eduardo y FERNÁNDEZ. [29] GUZMÁN NAPURÍ. Lima – Perú.R. [28] Leer el literal b) del artículo 1º de la LSA. Christian. cit. [24] Leer el artículo 207º de la LPAG. pág. “El procedimiento administrativo”. 2007.. pág. ARA Editores E. Lima – Perú. Leg. cit. Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Ramón. “El procedimiento administrativo y las reglas de simplificación administrativa” en “Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General. 327. Tomás-Ramón. pp. pág. 85-86. [30] GÓMEZ APAC. Milagros. [25] DANÓS ORDOÑEZ. Jorge. 187-188. [27] Incorporado mediante D. [26] GARCÍA DE ENTERRÍA.L. pág. 228.I. . Primera publicación.[23] MARAVÍ SUMAR. Hugo y HUAPAYA TAPIA. Ob. Libro homenaje a José Alberto Bustamante Belaunde”. Ob.. Nº 1029 publicado el 24 de junio de 2008.. 642. cit. mayo de 2009. Ob.

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