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MODERNIZACION DE LOS SISTEMAS DE IDENTIFICACION EN COLOMBIA:

Implicaciones para la ciudadanía, la seguridad nacional, la privatización y las relaciones

laborales

José Ernesto Ramírez 1 Facultad de Sociología Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario,

(Versión preliminar)

Santafé de Bogotá, Febrero 29 del 2000

1 Ponencia presentada al area de Relaciones Laborales, en el. III Congreso

Latinoamericano de Sociología del Trabajo. Buenos Aires, 17 al 20 de mayo del

2000. El autor agradece la invaluable cooperación del Sindicato de Empleados de la

Organización Electoral -Sintrareginal/CUT- en el auspicio y la realización de actividades independientes de investigación social.

CONTEXTUALIZACION

A partir de 1987 se inició la modernización de las instituciones encargadas de realizar los procesos de identificación ciudadana en Colombia. Tal modernización básicamente ha consistido en la fundamentación regulativa y adquisición de las tecnologías de informatización de los procesos de almacenamiento, registro y aplicación de datos de carácter biográfico, estado civil y participación electoral de los colombianos. El principal mecanismo utilizado fue la contratación del suministro y transferencia de sistemas de producción de documentos y montaje de las bases de datos centralizadas y con carácter de seguridad. Se busco no solo cumplir los preceptos establecidos en la normatividad específica, sino también solucionar una amplia gama de problemas originados por una parte en la ausencia y/o déficit de cobertura Estatal de estas funciones, y por la otra en la falsificabilidad de los documentos y prácticas derivadas de ellos existentes, adulteración que ha jugado un papel de requisito-medio para el mantenimiento de índices elevados de fraudes, corrupción y delincuencia. Un componente adicional de la modernización, aún pendiente de ejecutar lo es la reestructuración administrativa prevista como la adopción de un nuevo organigrama, redefinición de funciones de las direcciones y entes que integran la entidad y profesionalización de la planta de personal adscrito a ella.

Con la Constitución Política de 1991, nuevas responsabilidades e instituciones fueron entregadas a la organización electoral, centralizando en ella una serie de funciones hasta ese momento compartidas con el sistema de registro civil, confiriendole el caracter de entidad básica de control en las funciones de identificar a los ciudadanos -menores y mayores de edad-, mediante la administración de la información biográfica y la expedición de documentos de identidad-, Registro Civil e ID number respectivamente- y complementariamente la gestión -preparación, realización y seguimiento- de los procesos electorales y los movimientos y partidos políticos existentes en la arena nacional.

La organización electoral existía desde 1948 y su creación derivaba de una asistencia técnica francesa que recomendó la adopción de un sistema de almacenamiento y clasificación de las huellas dactiloscópicas de los ciudadanos nacionales, con base en la cual se expedía un documento que servía tanto para la identificación civil -personal, comercial, policial- de las personas, como para el ejercicio del sufragio y la participación en los procesos políticos.

Desde entonces operó un sistema técnico de producción y almacenamiento de los registros y caracteres identificatorios, sistema que operaba a la manera de una card factory con base en una tecnología tradicional de producción manual de tarjetas, en las cuales se "almacenaba" la filiación fotográfica, firma autógrafa, huellas decadáctilares, posibilitando la clasificación manual dactiloscópica, microfilmación y laminación, de los documentos. El depósito central de estos registros se ubicó en la ciudad de Bogotá, inicialmente en edificios distribuidos en la zona central tradicional y desde mediados de los años 80's en una planta propia -las oficinas centrales- en el Centro Administrativo Nacional.

Las reconversiones de los procesos de registro civil, identificación y electoral tuvieron fundamento en la selección y aplicación de tecnologías informáticas y de centralización de bases de datos para conformar servicios de consulta, actualización y acceso en red a fin de garantizar y facilitar el oportuno cubrimiento nacional de las funciones propias.

En el presente trabajo se abordará la reconstrucción de los conflictos de (des) adaptación organizacional, selección y valoración de innovaciones tecnológicas, participación de los trabajadores en el proceso de modernización, (des) mejoramiento de la administración estatal de la identificación plena, y privatización de funciones básicas del Estado en las materias de registro civil, cedulación y organización electoral.

EL PATRIMONIO HISTORICO DE LA CIUDADANIA

La Organización Electoral, nació con una Ley de 1948, y fue conformada en principio por la llamada Corte Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil, sus Delegaciones y Registradurías Municipales. El sistema de identificación de los nacionales se planeó con una Ley de 1929, que reglamentó la expedición de lo que se denominó "Cédula Antigua", cuya base era un sistema de identificación dactiloscópica que permitía individualizar científicamente a las personas a partir de una impresión dactilar, clasificación que jamás se realizó. El sistema de identificación ciudadana -como tal- solo se inició en Colombia después de 1948. El primer documento que se expidió fue la cédula de ciudadanía laminada, vigente en la actualidad y que se espera renovar –reemplazo general obligatorio- en plazos que ya dos veces (1998-2000) han tenido que ser prorrogados.

Aquel documento era obligatorio para todos los actos civiles y políticos, pero perdía su vigencia en el momento de votar. Fue un sistema de expedición de identificación personal que suscitó una serie de deficiencias, anomalías e irregularidades, las cuales contribuyeron al descrédito del documento. En 1951 la Registraduría asume la expedición de la nueva cédula de ciudadanía sugerida por la Misión Técnica Canadiense, basada en el sistema Henry de clasificación dactiloscópica, hoy vigente. Al año siguiente se establecen las especificaciones de dicha cédula y los requisitos para obtenerla. En 1952 se inició el proceso de cedulación, por razones operacionales, limitada a Bogotá, y luego en 1954 se extendió a los departamento, restringiéndose a los municipios de primera categoría. La cedulación femenina se inició en 1956. Dos tipos de documento son entonces los que hoy poseen los colombianos, aquél que se empezó a expedir en 1952, y el que se expide actualmente. Pero ninguno de los dos presenta una solución al manejo de los archivos físicos, alfabético y dactiloscópico: no se soportan en un sistema técnico de clasificación que verdaderamente individualice y permita identificar inequívocamente a su portador pasados algunos años.

En 1970, se inició la expedición de tarjetas de identidad a los mayores de 7 años y menores de 21, luego a los menores de 18, toda vez que la mayoría de edad a los 21, rigió hasta 1975. De las 6.250.474 tarjetas de identidad que la Registraduría expidió de 1970 a 1985, solo fueron clasificadas y archivadas por formula dactiloscopica 1.835.600, o sea tan solo un 29% , aproximadamente de las expedidas. Se consideró innecesario continuar la toma de las impresiones de los 10 dedos del menor en la tarjeta decadactilar sobre el supuesto de que este mecanismo dificultaba en grado sumo la preparación de las tarjetas de identidad, simplificando el procedimiento de identificación de menores a una sola huella (mondactilia). A pesar que en ese momento se consideró resuelto el problema, el posterior desencanto con las múltiples deficiencias que en materia criminalística se generaban con el desmonte de la identificación dactiloscópica clasificada erosionó de manera definitiva la justificación de expedir este documento y construir o mantener archivos y bases de datos sobre menores de 18 años. En 1999, como parte de las políticas macrogubernamentales de reducción y simplificación de trámites se decreta la eliminación definitiva del documento.

La expedición de Registros Civiles tradicionalmente estuvo a cargo de las notarías y alcaldías, pero a partir de 1986 se adscribió como función, en lo relacionado con su registro y control, a la Registraduría Nacional del Estado Civil. A partir de 1991, por mandato constitucional, la expedición del registro civil es una función exclusiva de la Registraduría. En materia de registro civil, se presentan diversos problemas: confusión normativa y de coordinación entre las entidades productoras y usuarias de la información; inconsistencias en la información colectada por el incorrecto diligenciamiento del registro y errores de transcripción; insuficiencia de personal para actualizar los archivos y bases de datos en las condiciones actuales de operación manual, controlar el proceso y prestar un buen servicio – en 1996 existían 8 millones de registros represados en proceso de

incorporación al sistema-; y deterioro de los archivos en papel por la manipulación y consulta permanentes, y la saturación del espacio físico requerido. A los anteriores, debe adicionarse el deficiente mantenimiento y control del proceso de registro, tanto de nacimientos como de muertes, lo cual se refleja en problemas de subregistro, extemporaneidad y calidad. Esta situación impide el aprovechamiento de la información como instrumento fundamental para llevar a cabo en forma efectiva programas de focalización en educación, salud y en general, todos los relacionados con la formulación de políticas de desarrrollo social, especialmente de las diversas divisiones político-administrativas del país. El Registro Civil, además de constituir la prueba legal del Estado Civil, fundamento de los derechos humanos y de los hechos vitales que cada persona experimenta en el transcurso de su vida, tales como el nacimiento, matrimonio y la defunción, entre otros, es la base primaria para la identificación de las personas y la determinación de las estadísticas vitales esenciales para el conocimiento de los procesos demográficos y la planeación socioeconómica.

En cuanto a la cédula de ciudadanía, presenta los mismos problemas que el registro civil, pero su vulnerabilidad es mayor. Las características físicas de los archivos hacen que su manejo sea cada vez más complejo y difícil, lo que implica que los procesos de alimentación y consulta demanden más tiempo y recursos. Además, el archivo dactiloscópico no posee copia de soporte, facilitando la posibilidad de ocultamiento o pérdida de las tarjetas decadactilares, bien sea por corrupción o siniestro. Las consultas elevadas por los organismos de seguridad y judiciales presentan graves demoras y a veces inconsistencias en la información suministrada debido a la imposibilidad de responder múltiples consultas simultáneas sobre un mismo registro. La cédula expedida por el sistema actual es insegura, su diseño es de fácil falsificación y no permite verificar de manera precisa y rápida la identidad real del portador del documento.

SINTRAREGINAL:

Entre acomodarse o ser contrapoder

La organización sindical fue creada en 1963, y creció al amparo del auge de los sindicatos en el Estado. La permanente expedición de regulaciones sobre el funcionamiento de la planta, las prestaciones sociales (1976- 78), régimen disciplinario (1985) y estatutos de personal y de carrera administrativa (1986) favorecieron la paulatina intervención del sindicato y su legitimación frente a los trabajadores y la estructura regulativa – ejecutiva de la organización electoral.

La organización sindical poco modificó su estructura centralizada piramidal y delegataria, con rasgos muy afines a la conformación de la cámara de representantes. La junta directiva nacional elegida cada dos años mediante la modalidad de planchas votadas en las horas finales de las Asambleas Nacionales ordinarias de delegados, con cinco principales, vocales y comisionados de reclamos, de tal manera que los miembros salientes podían reacomodarse facilmente en la nueva junta con solo dar un giro al carrusel de la plancha mayoritaria. Esta cúpula se apoya en subdirectivas departamentales (por cada delegación), nivel en el cual se producen frecuentes remezones que sin embargo no modifican la unidad de acción inspirada desde la JD nacional. La elección de los delegados en cambio fue innovada en los noventa mediante el procedimiento del tarjetón, pero aún cuando la mayoría de los delegados cambiara de una Asamblea a otra, las posibilidades de saltar a un sistema mas transparente de autogobierno se ven frenadas en razón al anacronismo de los estatutos sindicales.

Muchos de los antiguos directivos sindicales ( de los años ochenta y noventa) lograron tambien avanzar en la carrera administrativa interna a cargos de tipo profesional y/o directivo, lo que les implicó renunciar a la misma. Este factor posiblemente contribuyó a alimentar una idea –

extendida en ciertos grupos informales desafiliados- del carácter “trampolín” de la gestión sindical.

A comienzos de los años noventa el marco regulatorio de las funciones de la entidad admitía la participación de representantes sindicales en organismos como el Consejo Superior de la Carrera, la Comisión de personal central, el Fondo de Vivienda.

Aunque la negociación colectiva en el sector público no contemplaba la existencia de convenciones colectivas, desde 1990 las “solicitudes respetuosas” presentadas por el sindicato fueron discutidas y consideradas por los representantes del gobierno central ( Ministerio de Gobierno y de Hacienda, Departamento del Servicio Civil) , suscribiéndose acuerdos de carácter prescriptivo no obligatorio, en los cuales se planteaban revisiones a “cláusulas” precedentes: monto de la remuneración electoral, apropiación para el Fondo de Vivienda, pólizas de vida , subsidios, cobertura de la previsión social y garantías al sindicato.

EL PROCESO DE TRABAJO en el modelo tradicional

Las funciones y el sistema de trabajo apropiados a la organización tradicional de la identificación demandaban una distribución de tareas en un cuerpo administrativo distribuido en tres grandes espacios laborales, necesarios para consolidar la presencia Estatal en el total de los municipios, los departamentos y distritos que hacen parte de la estructura político- administrativa del país.

Registradores Municipales en cada unidad territorial (1.097) Centros administrativos departamentales (28 delegaciones ) con funciones de administración de personal, provisión de infraestructura, regulación y establecimiento de almacenes, y atención a los "clientes" geográficamente delimitados. División de menores (1), encargada de realizar centralizadamente en

Bogotá, la producción de la identificación de los menores. Oficinas Centrales, en donde además de las funciones administrativas generales (personal, electorales, identificación, administrativa etc.) se lleva a cabo el proceso continuo de producción de los documentos de identificación.

La estructura laboral de la Registraduría fue establecida en 1987, diferenciando de acuerdo al patrón de plantas de personal del sector público 5 niveles, con una bifurcación básica entre el ejecutivo integrado por 178 funcionarios de libre nombramiento y remoción por lo tanto de carácter “político” y 3.350 empleados de carrera distribuidos entre profesionales, técnicos, administrativos y operarios. De estos últimos unos 3000 se hallaban inscritos y registrados en la “carrera administrativa”. Periodicamente, en la preparación y realización de jornadas electorales, la contratación de temporales –tres meses- eleva en 11.000 la ocupación.

Ubicación

Ejecutivos

Profesionales/

Administrativo

Total

Técnicos

s/Operativos

Centros

70

/48

200/34

352

regionales

Municipios

64

/568

959/176

1767

Nivel central

34

34/ 371

817/131

1387

La existencia de oficinas en cada municipio del territorio nacional, se justificó ante todo en el supuesto político de la presencia del Estado –en muchos casos como unica institución nacional en el ámbito local- así no se diera ningún argumento de racionalidad formal. A finales de los años 90, la cobertura de la entidad empezó a ser discutida en virtud no solo de los enfoques administrativos y de gobernabilidad que demuestran la inviabilidad financiera y política –acaso electoral- de los municipíos, sino derivados de la verificación de notorias diferencias en los volumenes de producción de servicios de identificación o incluso de participación electoral. Municipios donde nadie quiere registrar niños, donde hay fuertes fenómenos de

desplazamiento obligado, y competencia electoral.

tambien donde

se

reduce

al

mínimo la

Los centros regionales mantuvieron su importancia en razón de su función para la estructura bipartidista ( reflejada en la existencia de dos delegados representando cada partido tradicional), la ubicuidad como mediadores entre el nivel central y los municipios, y el poder que manejaron en materia de contratación de personal temporal durante los períodos electorales.

El proceso tradicional de elaboración de documentos de identificación constaba de dos o tres etapas, dependiendo del lugar: En las oficinas de atención a solicitantes era de carácter manual con apoyo en maquinas de escribir, planchuelas para reseña y cámaras fotograficas (eventualmente). Suponía la existencia de tareas diversas, que dependiendo su volumen en solicitud eran sumadas o distribuidas entre los empleados de cada oficina:

recepción y revisión, mecanografía, reseña, fotografía, revisión, aprobación. Implicaba la utilización de tarjetas (cartulinas) de almacenamiento físico de las impresiones dactilares, firmas, fotografías y datos biográficos de los solicitantes. Para cada solicitud, el tiempo oscilaba entre 15 y 20 minutos.

El envio a, y devolución desde, la sede central de producción en Bogotá, generaba el principal atraso en la prestación del servicio. En esta sede se realizaban las etapas de clasificación dactiloscópica, revisión y archivo de la tarjeta dactiloscópica, de la tarjeta alfabética, microfilmación, y producción de documentos, estas dos mediante equipos de tipo electro-mecánico (microfilmadora, troqueladoras, laminadoras). Estas labores eran realizadas por los dactiloscopistas (210 en 1990) que utilizaban expresamente el sistema henry canadiense de clasificación decadáctilar (estableciendo una formula que combina y subdivide las supresiones de acuerdo a la morfología de las mismas, ya que por ser esta tan diversa en todas las personas facilita un gran número de análisis).

El sistema de trabajo operaba bajo la práctica de asignación de tareas como

una carga estandar asignada diariamente. Los procesos de clasificación, revisión, archivo, búsqueda e investigación se vieron afectados por dos perturbaciones: 1. El descuido en el cumplimiento del objetivo de la cualificación del archivo ocasionado por el afán de concluir en el menor tiempo posible la tarea, 2 la inexistencia de politicas de seguridad en la restricción de acceso a las dependencias de archivo, que habría facilitado la desaparición de documentos para comisión de hechos delictivos.

Desde el inicio de la identificación por medio de la cédula hasta 1996 se habían expedido 26.3 millones de cédulas.

LA PRIMERA MODERNIZACION: El proceso laservision

Se fundamentó en una Ley de 1985 que estableció la necesidad que el gobierno procediera a tecnificar y sistematizar el proceso electoral, especialmente en lo relacionado con la actualización de los censos, expedición de documentos de identificación, preparación y desarrollo de las elecciones, comunicación de los resultados, así como facilitar la automatización del voto, “procurando para todo ello utilizar los medios mas modernos en la materia.”

Durante las administraciones 1986- 1990 y 1990- 1994 se empieza a pensar en un nuevo modelo de documento de identificación con características de seguridad y presentación adecuada, tecnológicamente apoyado y cuyos archivos estuvieran respaldados magnética y ópticamente.

Se procede entonces a contratar la adquisición del sistema láser visión, que utiliza digitalización de datos e imágenes a través de unidades de captura y conservación de archivos en disco óptico e impresión láser de un documento tipo tarjeta de crédito y con características de seguridad que, hasta el momento lo han hecho invulnerable. En 1991 se suscribe el

Contrato entre el Estado colombiano y US Banknote Company por $US. 3000, con el objeto de instalar el sistema Laser Vision de producción de documentos de identificación. En noviembre de 1993 se empieza la producción de este nuevo documento, pero solo para quienes lo tramitaban por primera vez. Los vendedores de la tecnología lograron hábilmente evadir el compromiso del contrato original, de instalar la mas moderna tecnología existente, de tal manera que instalaron una solución que permitía únicamente procesar fotografías en blanco y negro. A cambio, una vez ya les habían sido aceptados los equipos monocromáticos, pretendieron renegociar la extensión a color de las utilidades del sistema implantado.

Esta

años (1993-1996), y los equipos del Sistema de Identificación incluían:

1 96 Unidades de Acopio compuestas de 1 microcomputador, cámara, scanner, monitor externo e impresora de matriz de punto

2 4 estaciones de consulta de imágenes y datos biográficos, ubicadas en las oficinas centrales

3 2 estaciones de transferencia de información a través de TCP/IP ubicadas en oficinas centrales

4 8 unidades de impresión Laser, ubicadas en oficinas centrales\

5 8 troqueladoras de teslin

6 2 laminadoras de documentos

7 1 juke box (rocola) de almacenamiento óptico en centro de computo

8 2 sparck -5 equipo SUN

primera modernización se implantó en un lapso aproximado de tres

9 4 unidades de captura de imágenes que consisten en un microcomputador con su respectivo scanner

10 4 unidades de verificación de imágenes (pC+impresora)

11 50 procesadores INTEL 486 a 20mhz

12 8 procesadores Intel 486 a 33mhz

13 2 microcomputadores IBM

Impactos laborales: eliminación de cargos y polarización recursos

Esta primera modernización afectó oficios que existían dentro de la estructura de cargos, y discriminó bajo un criterio de inclusión-exclusión la integración de los funcionarios municipales a la modernización informática.

Supresión de la función de los fotógrafos

En efecto, la entrada del Laser-vision desplazó definitivamente la función de los fotógrafos -628 cargos en la planta- en tanto las unidades de acopio hacían innecesaria la presencia de esta categoría, no obstante lo cual en los municipios donde no se ubicaron estas unidades, se abrió el mercado de suministro por particulares de los juegos de fotografías que los ciudadanos debían aportar para la expedición de sus documentos.

Diferenciación entre oficinas municipales sistematizadas o no

Establecido el modelo de producción de documentos nuevos o duplicados y rectificados por el sistema Laser Vision, un 90% de las oficinas municipales se vieron obligadas a adaptar su operación a la descentralización de las unidades de acopio de datos. A partir de 1994 los empleados a cargo de estas oficinas asumieron la iniciativa voluntaria o en “turno para ” sistematizar su procedimiento de elaboración de los documentos. En los siguientes años esta submodernización se favoreció con formas como el reciclaje de equipos localizados en las oficinas centrales o de capitales, desde donde se pudo equipar muchas de las “registradurías municipales” con un equipo de computadora, bases de datos y periféricos necesarios para consultas locales, expedición de copias y certificaciones sobre tarjetas de identidad y registro civil, simplificando a través del mecanismo de envío de archivos magnéticos los procesos a ser tramitados en los centros regionales de acopio ( aproximadamente unos 100 en 1996).

La perspectiva sindical socio-política y su derrota

Durante este período intentó hacer evidente que dentro de la fuerza laboral aumente la importancia cualitativa y cuantitativa de los técnicos, en este caso quienes con su trabajo y experiencia han logrado a través de muchos años edificar y mantener uno de los archivos mas grandes completos e importantes en materia de identificación decadactilar del mundo.

“Aparece como prioritario para los colombianos la adopción de una política general en materia de identificación nacional, que teniendo como epicentro los archivos de la RNEC sea compartida y complementada por las actividades específicas desarrolladas en este tema por cada una de las

entidades -Fiscalía, Medicina Legal, Sijín etc- bajo la dirección de la RNEC y

la asesoría de una comisión conformada por estas entidades y que defina

parámetros de control y acceso a esta información. “

A finales de 1991, la organización sindical decide asumir el objetivo de

participar en los procesos de modernización y reestructuración de la entidad. Puesto que en ese año habían entrado en vigencia los mecanismos de reestructuración neoliberal del Estado, derivados de la reforma laboral acometida como parte del programa de apertura económica, la presión sindical se orientó también a neutralizar la no-aplicación en su espacio específico de los principios generales de las reformas ( por ejemplo retiro voluntario, flexibilización contractual, primas de productividad). La estrategia sindical de rechazo a las reformas y reclamo de participación solo logró sostenerse durante 1992, ya que finalizando ese año la administración asume como objetivo la ruptura de la dirección sindical y propicia la destitución del presidente, la cual ocurre a comienzos de 1993, con lo cual

la estrategia de participación y la orientación política del sindicato variarían

significativamente.

Asimilado el cambio de estrategia la dirección sindical buscó acomodarse a las expectativas de control y manipulación por la administración que había

iniciado en 14 eventos electorales entre 1990 y 1994 una inexorable apertura a la contratación fiduciaria de los enormes recursos que destinó el Estado para poner en practica los principios constitucionales de participación electoral y financiación de las campañas políticas. Es así como hasta 1995 las preocupaciones centrales del sindicato son orientadas a la cobertura de los beneficios prestacionales, de seguridad social, polizas de vida, infraestructura sindical, vivienda y subsidio para los funcionarios. Fue un período de bonanza en materia presupuestal y coorporativismo respecto la entrada del gobierno del ¨”pacto social”.

Los resultados: cédula mas segura pero grandes represamientos

La primera modernización no solucionó las deficiencias estructurales de cobertura, y adecuación administrativa. Dado que el contenido del contrato de tecnificación solo abordó la cedulación, quedó como cuello de botella la busqueda de soluciones tecnológicas en la expedición y archivo del registro civil, cuya adecuación se constituía en condición para hacer eficientes no solo la cedulación sino la participación electoral. Se estimaba hacia 1996 que :

1 Un 60% de las registradurías municipales carecían de equipos de informática y comunicaciones.

2 Se hallaban sin incorporar al Registro Nacional de Inscripción 8 millones de registros civiles. En consecuencia se afectaba la expedición de tarjetas de identidad en todas las delegaciones departamentales, donde se llevaba a cabo esta labor.

3 No se habían cancelado otros 76 mil registros de defunción. Tampoco se habían resuelto 43 mil solicitudes de necrodactilias de NNs., ni 18 mil requerimientos judiciales.

4 Entre enero y octubre de 1996 el centro de producción de cédulas en Bogotá, solo pudo despachar 512 mil de las 727 mil demandas de cédulas, represandose un 30% de las solicitudes.

Eso hacía constante respecto el sistema tradicional el descontento de la ciudadanía por las demoras entre seis meses y un año en la obtensión de sus cédulas.

5 Frente a un reporte censal (1993) de 19.43 millones de ciudadanos –es decir mayores de 18 años- el Registro de Cédulas mantenía un volumen de 22.47 millones de ciudadanos, inconsistencia de 3 millones que demostraba la falta de control de calidad en la base de datos ANI y por ende proyectaba un grave impacto en el censo electoral.

Un diagnóstico externo señalaba otras deficiencias notorias en la gestión y operación de la entidad:

1 Inexistencia o inadecuación de mecanismos de control en el proceso de expedición de los documentos.

2 Incapacidad de la división de informática para apoyar al conjunto de procesos administrativos

3 Inadecuación en la coordinación entre el sector central y las oficinas municipales

4 Escasa efectividad de los sistemas de seguridad en la producción y archivo de los documentos de identidad.

5 Deficientes comunicaciones entre las dependencias que realizan las actividades primarias de identificación y electoral

6 Excesiva centralización de los procesos y la falta de autonomía regional revierte al nivel local generando crisis de funcionamiento

Puesto en cuestión el alcance de la modernización del sistema de identificación lo lógico fue la puesta en marcha de una nueva estrategia de tecnificación que intentará preservar parte del patrimonio técnico y los saberes acumulados en materia de gestión y operación existentes y dejar en manos de las tecnologías de información la expectativa de garantizar la plena identificación de los ciudadanos colombianos.

SEGUNDA MODERNIZACION: AFIS con reingeniería del laservision

La segunda modernización se fundamentó en un documento del Consejo de Política Económica y Social CONPES mediante en cual se orientó la modernización de los sistemas de identificación, registro civil –recolección, archivo y consulta- e inscripción electoral, con las facilidades de acceso y comunicación necesarias para su utilización por parte de los demás organismos estatales que así lo requieran. Como programa de modernización se incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998, con recursos de financiación por $40.634 millones de 1994. El programa contemplaba la modernización de los sistemas de recolección, archivo y consulta del registro civil y de las tarjetas decadactilares, soporte de la cédula de ciudadanía, así como el cambio del documento de identificación. Su ejecución implicaba la capacitación del recurso humano y la tecnificación de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Luego de fracasar un proceso de licitación en 1996-7 , se contrata directamente con la firma francesa SAGEM la modernización tecnológica de la registraduría con cuatro subprogramas

a. Modernización del Registro Civil

Prevista para permitir de manera precisa y actualizada, contar con información para la expedición de la tarjeta de identidad, único documento de identificación de los menores y base para la elaboración de la cédula de ciudadanía. Igualmente, estableció un solo Número de Identificación Personal (NIP) durante toda la vida de los nacionales. Para modernizar la función del registro civil se preveía utilizar un sistema óptico de almacenamiento de información. Esta tecnología permite el tratamiento seguro y confiable de grandes volúmenes de documentación, facilitando el almacenamiento, la consulta y el acceso al sistema a través de medios poco sofisticados y de mayor disponibilidad (fax, por ejemplo). La solución comprende la actualización de la información almacenada en medio magnético, la migración de los 30 millones de registros que actualmente

posee la Base de Datos, la conversión a medio óptico de la totalidad de la información existente, y la disposición de los medios adecuados para continuar con el proceso hacia el futuro. Igualmente recursos tecnológicos necesarios para la sistematización de las registradurías municipales. La labor de acopio municipal se seguiría compartiendo con las notarías, que a su vez serán asistidas por la Registraduría en el proceso de sistematización y estandarización de procedimientos. La información quedará disponible para la consulta, desde las notarías y oficinas de la Registraduría Nacional, utilizando los medios tecnológicos adecuados.

b. Modernización del documento de identificación

El programa busca producir un documento de identificación moderno, seguro y confiable que obedezca a los últimos adelantos tecnológicos. La elaboración del documento con código de barras bidimensional permitirá almacenar mayor información que la contenida en el actual documento. La posibilidad de incluir en el código de barras bidimensional del documento la clasificación y representación física de las impresiones dactilares, la fotografía y la firma del ciudadano, permitirá que, mediante la utilización de un verificador dactilar, se pueda comparar automáticamente la correspondencia entre la información contenida en la cédula y las características del portador. Este sistema, conocido con el nombre de Sistema Unico de Identificación Nacional (SUIN), estará a disposición de los organismos de justicia y seguridad, las entidades de seguridad social, el sector financiero y otros entes que lo requieran para la agilización de trámites y controles de identificación.

El programa comprende la adquisición y suministro de infraestructura tecnológica a cada uno de los municipios (recursos informáticos y de comunicaciones) y el desarrollo, en el ámbito central, de un sistema de producción totalmente automatizado, con altos estándares de seguridad y eficiencia. El nuevo documento sería más confiable y seguro, facilitando la realización de operaciones comerciales y financieras, al mismo tiempo que

reducirá los riesgos de duplicación, falsificación y alteración con fines delictivos. Por otra parte facilitará el ejercicio del derecho al voto con una disminución de los errores en el censo electoral y de los intentos de fraude.

c. Automatización del Sistema de Clasificación Dactilar

Consistente en la automatización del sistema de clasificación, almacenamiento y cotejo de impresiones dactilares. Para ello se utilizará el sistema AFIS (Sistema Automático para la Identificación Dactilar). Con esta tecnología se simplifica la clasificación dactilar y la utilización del medio óptico permite optimizar las labores de almacenamiento, consulta y mantenimiento de los archivos. Además, ofrece alta disponibilidad para el acceso al archivo de los organismos judiciales y de seguridad, brindándoles respuesta a sus consultas en tiempo real, evitando posibles errores por manipulación de los archivos físicos, optimizando la utilización de espacios y brindando garantías para la preservación y protección de la información.

Actualmente la entidad posee un archivo dactiloscópico conformado por 27 millones de tarjetas decadactilares, clasificadas mediante el sistema Henry Canadiense, fundamental en el proceso de verificación previo a la expedición del documento y como soporte de los organismos de seguridad en la comprobación de identidades. No obstante, la Registraduría continuará guardando las tarjetas originales del sistema actual como copia de respaldo, en una bodega dispuesta para tal fin, hasta que el funcionamiento del nuevo sistema demuestre suficiente confiabilidad y seguridad. Del mismo modo, se llevarán copias de respaldo debidamente protegidas de la información almacenada en disco óptico. El costo de estos espacios de almacenamiento será asumido por el programa.

d. Conectividad y Comunicaciones

Los proyectos descritos anteriormente requieren de un sistema de comunicaciones, con alta disponibilidad y máxima privacidad, que brinde

beneficios de oportunidad y confiabilidad, al cual puedan conectarse las demás instituciones interesadas en el uso de la información. Igualmente, este sistema es vital para la integración de todas las funciones que corresponden a la Organización Electoral en los municipios del país. El programa se orienta a permitir la conectividad con otros ambientes informáticos para facilitar el acceso a las bases de datos por parte de otras entidades, en particular los organismos de justicia y seguridad, las entidades de seguridad social y el sector financiero. Por las características de seguridad y eficiencia que se requieren para garantizar la integridad de la información y el grado de reserva y autonomía, se sugiere el arriendo del servicio de una red satelital. Los enlaces locales se efectuarían a través de un sistema combinado de radio-frecuencia y fibra óptica de acuerdo con la disponibilidad y facilidad de acceso de las instituciones interesadas.

Cronograma y costos

El conjunto de los proyectos que conformaron el programa de modernización se propusieron para los años 1996 a 2000 . Para poner en funcionamiento el nuevo sistema de identificación dactilar, en primer término, se convertirían al sistema óptico y se codificarían aproximadamente 6.000.000 de tarjetas dactilares, correspondientes a los ciudadanos nacidos a partir de 1967. En esta franja del archivo dactilar converge el 99% de las búsquedas originadas por el proceso de verificación de identidades que se efectúa previamente a la expedición del documento de identificación y el 50% de las consultas provenientes de los organismos de seguridad y justicia. Las restantes fichas dactilares serán migradas al nuevo sistema simultáneamente con la ejecución del proceso de renovación del documento de identificación. Al programa fueron dirigidos recursos de financiación por $55.630 millones de 1994. De este monto, $32.573 millones se previeron ejecutar durante el cuatrienio 95-98

La Registraduría Nacional del Estado Civil, el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación, conformarán una comisión encargada

de establecer las modalidades de financiación del programa, tomando en consideración las diferentes opciones para la misma, tales como endeudamiento, vigencias futuras, cobro por la renovación del documento, traslados como resultado de la reducción de costos de funcionamiento en las labores propias de la Registraduría (elecciones, expedición de documentos, etc.) y utilidades asociadas con la venta al sector privado del Servicio Unico de Identificación Nacional (SUIN). En todo caso, teniendo en cuenta las perspectivas económicas que el programa ofrece, éste deberá garantizar la generación de recursos suficientes, en el mediano plazo, para su crecimiento, la renovación tecnológica y la reposición y mantenimiento de los equipos.

Las metas del PMT fueron planteadas en 1998 de la siguiente manera:

1-

Emitir 15 millones de cédulas antes de las elecciones del 2000

2-

Aumentar la capacidad instalada de la "card factory" pasando de 12.000 documentos por día a 20.000 documentos en jornadas de 8 horas.

3-

Expandir la base de datos de 10 a 15 millones de registros/

4-

Expandir la base de datos de 15 a 25 millones de registros en 2002

Impactos laborales:

acabar la decadactilia y reestructurar

Se constituyó una comisión encargada de desarrollar, paralelamente con la ejecución del Programa de Modernización, un proceso de reforma de la estructura funcional, orgánica, administrativa y de personal de la Registraduría, que le permita adecuarse a los nuevos retos institucionales, garantizar la calidad de la información migrada al nuevo sistema y realizar la gestión para el seguimiento y evaluación de la ejecución del Programa de Modernización de los Sistemas de Identificación Ciudadana e Inscripción Electoral. Dicha unidad debía concertar con las principales entidades usuarias del sistema las previsibles revisiones el avance del programa e introducir los correctivos pertinentes.

Se elimina la función de los dactiloscopistas

Al momento de iniciar operaciones con la tecnología AFIS, las etapas de clasificación, revisión y archivo dactiloscópico son suspendidas. Los encargados de estas labores son reubicados o se les ofrecen indemnizaciones

Se conceden facultades extraordinarias al ejecutivo para reestructurar la organización en su conjunto

En febrero del 2000 se contrata la elaboración de un proyecto de reestructuración administrativa integral de la organización electoral. En este proyecto la comunicación administración –sindicato queda filtrada a través de un equipo de consultores que harán las veces de interpretes.

La administración se orienta hacia el extremo autoritario

La ejecución de la segunda modernización se ha venido dando bajo la gestión de cuatro distintas administraciones, razón fundamental para explicar su notorio atraso. La primera administración posterior a la que dirigió la primera modernización, tuvo un comienzo favorable en 1996, año en el cual se expidieron normas básicas de regulación y proyección de los fundamentos jurídicos y funcionales del nuevo sistema de identificación. Sin embargo los conflictos entre el Consejo Nacional Electoral y el Registrador, precipitados por las notorias manipulaciones en el proceso de adjudicación de los contratos para realizar la implantación del Programa de Modernización condujeron a la salida del cuadro director ( registrador, gerente del PMT), la anulación del proceso licitatorio y el replanteamiento del modelo de contratación.

Una segunda administración en la cual el CNE, logró materializar su predominio sobre la organización en su conjunto no tuvo mejor suerte, al ser vinculado el Registrador nominado a los procesos de financiación por el

narcotráfico de actividades políticas, razón suficiente para el abandono del cargo a finales de 1998. En la mayor parte de 1999 una administración provisional, asignada a una ejecutiva sin suficiente perfil decisorio en materia de respaldo político, condujo a una cuasi absoluta parálisis de los principales procesos administrados por la entidad. A la carencia de presupuesto tanto para la adquisición de insumos para la identificación y para los compromisos prestacionales, se sumaron un elevado endeudamiento en materia de servicios públicos, el manejo cuasi corrupto de los recursos administrados por el Fondo Rotatorio y la puesta en evidencia del manifiesto desinterés por parte de los órganos ejecutivo y legislativo en la suerte de la entidad cuando deja de estar por medio el compromiso de realización de jornadas electorales generales. Esta situación se modifica a un año de las cruciales elecciones de octubre del

2000. A finales de 1999, luego de un estudiado proceso de selección de un

ejecutivo con perfil de estilo autoritario y de confianza por la clase política

y el bipartidismo oficial se ubica en el cargo a un registrador “

reestructurador”. De entrada esta administración establece unas prioridades claras en materia de gestión: i) Limpieza de factores de caos administrativo. ii) Deliberada orientación a desarrollar una reestructuración orgánica de la entidad, para lo cual se le suma a las cubiertas por una Ley de facultades extraordinarias autorizada por el Congreso al Ejecutivo para reestructurar los organismos de control del Estado. En desarrollo de esta estrategia a partir de febrero del 2000 se abre un plazo de 120 días para materializar los proyectos de reestructuración. Paralelamente se ejecuta una política de relaciones industriales restrictiva en la cual se coartan los derechos y garantías sindicales como los permisos de los directivos, la supresión de concesiones como vehículos, teléfonos celulares y otras facilidades entregadas “intencionalmente” por las administraciones anteriores.

La perspectiva sindical: resistencia y busqueda de espacios

La estrrategia sindical orientada a forzar la participación en el proceso de

modernización, se encaminó desde 1995 a elaborar una defensa de la

experiencia y el conocimiento acumulado por los funcionarios como recurso insustituible para alcanzar la eficiencia de la organización. Ello en la creencia que solo el reconocimiento de esta experiencia garantizaría la adaptabilidad de los cambios tecnológicos introducidos a las condiciones de preservación de los patrimonios técnicos y sociolaborales de la entidad . El criterio de la experiencia tambien se adujo como un sucedaneo de la calificación profesional, en tanto laos proyectos de Reforma al Código Electoral planteaban el requisito de titulo de abogado para desempeñar el cargo de Registrador Municipal.

Las características básicas de la estrategia sindical, y la dinámica de negociación a ella vinculada en esta segunda modernización variaron en dos perspectivas: por una parte se hicieron cada vez mas complejas en razón de la especialización técnica de los contenidos de la contratación tecnológica y del PMT. Por otra parte en función del aislamiento respecto los trabajadores y sus intereses, manifestado por la Junta Directiva Nacional cuya composición básica no varió en los últimos cinco años, se dio un proceso de desligitimación que terminó siendo aprovechada por la administración iniciada en octubre de 1999.

Algunos de los planteamientos básicos de la estrategia sindical sobre modernización giran en torno a los siguientes conceptos:

1 Preservación de los archivos. La ausencia del archivo dactiloscópico en el área de menores imposibilita su adecuada identificación, especialmente en los casos NN, delincuencia, raptos y desapariciones. Por tal motivo se recomienda volver a la identificación dactiloscópica de todos los menores a partir de los siete años

2 Fundamentación criminalística de los sistemas de identificación Es necesario construir un sistema completo de identificación: plantar, dactiloscópico, rasgos físicos, DNA etc. del recién nacido, buscando reducir el rasgo de menores, como también generar la cultura de la

individualización de las personas, como paso primario a una completa identificación.

3 Defensa del empleo y la carrera administrativa: Los avances técnico científicos deben ser utilizados en el proceso de identificación, sin que ello implique desplazamiento de personal calificado, ni la destrucción de los archivos que durante años se han acumulado y que constituyen un verdadero patrimonio de la entidad y del país.

4 Articulación de una política nacional de identificación: Es necesario que el Estado asuma con responsabilidad la función social de identificar las personas expidiendo la normatividad necesaria, producto del consenso de los técnicos y expertos de cada una de las entidades que tienen que ver con la identificación. Igualmente destinando los recursos necesarios para su implementación y perfeccionamiento en el campo de la investigación.

5 Coordinación institucional Es necesario que la Fiscalía como la Dijin, el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-, Medicina Legal coordinen con la RNEC sus actividades específicas en materia de identificación, y definir con base en las funciones propias su participación en la solución de los problemas.

6 De esta manera era el sindicato (o mas claramente la Junta Directiva

Nacional) la instancia delegataria de síntesis y elaboración conceptual del prototipo socialmente aceptable de reestruucturación técnica del nuevo sistema de identificación. Esta tarea de fundamentación de los contenidos propositivos técnicos supuso la centralización en la dirección sindical de las observaciones y reflexiones que hacían los funcionarios de nivel técnico y profesional afiliados a la organización sobre los problemas que planteaba la ejecución del contrato de modernización SAGEM. Apoyados adicionalmente en consultores externos y en la inclusión de voceros sindicales en alguna de las múltiples delegaciones que fueron invitadas a visitar las instalaciones de

la casa matriz en Francia o de equipos instalados en paises como Estados Unidos u Honduras.

Sin embargo la capacidad propositiva y el recurso de información en manos de la organización sindical contrastaban con la incapacidad de liderar una plataforma de movilización externa, a la cual se podrían sumar los trabajadores de la entidad, los sectores usuarios y defensores de la identificación dactiloscópica –organismos de seguridad- , la ciudadanía y otros sectores académicos, organizaciones civiles etc. A la perdida de legitimidad entre las bases se sumaría a finales de 1999 la estrategia autoritaria y de amedentramiento antisindical de la nueva administración.

EL CONFLICTO: Adicionabilidad o reingeniería

Si bien el sistema de producción laservision alivió en parte el represamiento de la cedulación, entre noviembre de 1993 y finales de 1997 al permitir la expedición de aproximadamente 4 millones de documentos con mejores condiciones de confiabilidad, y proyectandose un crecimiento semestral de un millón adicional, lo que permitió acumular a finales de 1999 ocho millones de documentos, equivalentes al 50% de la población mayor de 18 años, a la cual se proyecta obligar a renovar el documento.

Los aspectos mas contradictorios del PMT tienen que ver con el desface entre la fundamentación normativa y la gestión tecnológica puesto en evidencia al considerar la discontinuidad que el cambio al dispositivo de producción AFIS representa para los archivos históricos creados y las normas que pretendían unificar la dactiloscopia .En 1993 se estableció

que “para fines de identificación de las personas unificase la dactiloscopia según el sistema utilizado por la Registraduría Nacional del Estado Civil,

con base en el registro decadáctilar

La Registraduría Nacional del

Estado Civil al tomar las huellas digitales con el fin de expedir documentos de identidad, lo hará en un formato el cual se conservará en

el archivo único de la Capital de la República, sin perjuicio de las bases de datos incorporadas a los programas de computadora donde se almacena la información para consulta. Esta información podrá conservarse en forma descentralizada, en medio de almacenamiento

unificación de los registros dactiloscópicos es

obligación de todas las entidades del Estado. Tambien son inconsistentes las regulaciones sobre sitio de residencia de los votantes que desconocen la realidad de migración forzada –desplazamiento- de aproximadamente 1.5 millones de personas.

electrónico u óptico

La

Un segundo aspecto muy contradictorio se deriva del impacto de la crisis fiscal del Estado en la gestión financiera de la entidad. Desde 1997 reaparece la figura de “urgencia manifiesta” que permite contratar bienes y servicios que se necesiten de manera urgente y sin licitación. Esta facilidad de contratismo y sucontratismo contrasta con el deficit de $34 mil millones de pesos con que cerró sus actividades en 1999.

El resultado final: ganadores los privatizadores y la clase política tradicional. Perdedores: los ciudadanos y los trabajadores

Las opciones de privatización desarrolladas a lo largo de las dos etapas de modernización han afectado varios supuestos de las instituciones jurídico- políticas del estado colombiano:

1 El carácter reservado de las informaciones que reposan en los

archivos referentes a la identidad de las personas, como son sus datos biográficos, su filiación y formula dactiloscópica. La disposición de esta información exclusivamente por orden de autoridad competente con fines innvestigativos.

2 El incumplimiento del “derecho fundamental a la identidad”

reflejado en el hecho del aumento anual de la magnitud de menores que al dejar de ser registrados tampoco acceden a los servicios sociales básicos –

educación salud- y se generan distorsiones e inconsistencias en los archivos de identificación y los censos electorales,

3 Se retrasa significativamente la perspectiva de crear una cultura

tecnológica electoral como requisito o mecanismo de estabilidad a la solución pacífica de los conflictos políticos.

En las conclusiones destacaremos los siguientes elementos

1 La modernización ha sido aprovechada como campo de expansión de

los procesos de privatización de las funciones públicas de identificación y electorales. Desde ese punto de vista las empresas multinacionales y consorcios temporales han propiciado dos soluciones basadas en automatizar la fábrica de documentos "card factory", ofreciendo y transfiriendo tecnologías de id. y comunicaciones.

2 La posibilidad para la entidad -y por ende para el Estado colombiano-

de expandir y desarrollar eficazmente servicios y funciones básicos de control de la información civil, biográfica e individualización plena de sus ciudadanos, entre las cuales cabría la aplicación tecnológica necesaria para autofinanciar al menos parcialmente- sus elevados costos de funcionamiento e inversión, se ve limitada por dos razones fundamentales

2.1. La valoración y adaptación de las innovaciones tecnológicas ha

inducido a una cada vez mayor participación de los contratistas

y subcontratistas en la gestión y ejecución de las funciones de la entidad (comunicaciones, transporte, mantenimiento de redes, grabación y almacenamiento de bases de datos, posiblemente también la expedición de los mismos documentos,

y de manera notable en el área electoral). Estas compañías y

consorcios han incrementado notablemente su participación en la planificación y ejecución directa -desplazando recursos de carrera administrativa contemplados en la estructura de

personal- amenazando terminar finalmente controlando la producción y venta de la información específica.

2.2 El sistema de relaciones industriales específico a la organización electoral, si bien ha permitido la presencia de actores o poderes con intereses alternativos a los de quienes coinciden en la reestructuración privatizadora y autoritaria, no ha logrado unificar y elaborar una plataforma de negociación y contrapresión suficiente para moderar democráticamente el objetivo y producto final del proceso.

La corte constitucional, los movimientos y partidos políticos ajenos a la maquinaria -y al modelo clientelista- tradicional bipartidista en el congreso, los criminalistas, las organizaciones civiles de vigilancia ciudadana, sectores académicos y la organización sindical, y por último los trabajadores de la entidad.

Los políticos clientelistas y las maquinarias bipartidistas tradicionales, el poder ejecutivo que los protege, las firmas instauradas controlando el mercado específico de servicios y contratos en el sector, el Consejo Nacional Electoral y el Registrador Nacional del Estado Civil.

Establecidas tales tendencias, la perspectiva hacia el futuro resultan inciertas en cuanto garantías a la regulación democrática de una función estatal fundamental. Ni la organización sindical, ni otras posibles fuerzas de presión han accedido a una capacidad suficiente para modificar el rumbo de privatización y exclusión de intereses distintos a los del tradicional esquema bipartidista y los mercados cautivos de tecnología adquirida por el Estado. El comensalismo de la diada legisladores – empresarios mantiene su consistente atenazamiento de las decisiones y expectativas de adecuación tecnológica de una misión institucional básica. A cada planteamiento de política que implique la asignación de recursos para modernizar funciones propias le sigue una adecuación o flexibilizaron de normas y procedimientos

para permitir la selección de los contratistas y subcontratistas que agotaran de todas maneras los recursos previstos, y asegurarán la reproducción del modelo de privatización, extendiéndolo a la mayor parte de las funciones o procedimientos necesarios a ellas. Esta practica se podría extender en el futuro a la automatización del sufragio y la comercialización de la información estadística almacenada en los sistemas establecidos.