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CAPTULO 2.

CONGRESO Y RENDICIN DE CUENTAS: EL CASO MEXICANO

INTRODUCCIN
Un gobierno popular sin informacin popular o sin los medios para adquirirla, no es sino el prlogo de una farsa o una tragedia o, tal vez, de ambas a la vez.
JAMES MADISON

o hay rendicin de cuentas sin democracia, y viceversa: en un rgimen cerrado y autoritario, como el que tuvo Mxico en gran parte del siglo XX, el poder pblico suele mostrarse ciego, sordo y mudo. Para decirlo distinto: si algo distingue a la democracia de cualquier otro rgimen poltico, es que el ejercicio del poder pblico se hace a plena luz del da, a la vista de todos. Acaso por ello, el ensanchamiento de los mecanismos de rendicin de cuentas es un correlato de la transicin del pas hacia la democracia. Aunque el trmino no aparece de manera explcita en nuestra Carta Magna, al menos durante la ltimas cuatro dcadas se han reformado y/o agregado diversos arreglos para cumplir con esa asignacin en un sentido amplio, es decir, para erigir controles y contrapesos en aras de equilibrar, supervisar y restringir el desempeo de la autoridad poltica. Tras explorar las aportaciones ms significativas en la discusin contempornea sobre la rendicin de cuentas y, no menos importante, revisar los alcances, postulados y mecanismos institucionales previstos desde la teora para observar y, eventualmente, sancionar el desempeo de los representantes populares en los rganos parlamentarios, conviene ahora atender las especificidades del caso mexicano. Cmo se ha entendido, analizado y practicado la rendicin de cuentas en el pas? A quin respondan los legisladores en los tiempos del presidencialismo exacerbado? Qu transformaciones poltico-institucionales se emprendieron en las ltimas dcadas en aras de equilibrar, supervisar y restringir el ejercicio del poder pblico, particularmente el desempeado por diputados y senadores? Estas son algunas de las interrogantes que definen este apartado dedicado a revisar las fases, quiebres y recomposiciones de una trama que va del autoritarismo a la democracia, de la virtual inexistencia de la divisin de poderes al gobierno dividido y sin mayoras legislativas, de la insustancial prctica de la rendicin de cuentas a su observancia creciente por parte de las instituciones estatales. En aras de facilitar la exposicin, luce conveniente marcar los principales propsitos del itinerario: Registrar las previsiones jurdico-institucionales para organizar y controlar el poder, particularmente la divisin de poderes. La necesidad de equilibrar, acotar y restringir el ejercicio del autoridad poltica en Mxico est prevista desde sus primeras horas

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como nacin independiente, incluso antes si se considera que uno de los referentes originales, la Constitucin de Cdiz de 1812, contemplaba entre sus principios fundamentales la declaracin de la soberana nacional, la necesidad de garantizar el goce de los derechos individuales y la separacin tripartita de los poderes. (Garca Moreno 1990) Avistar las caractersticas bsicas del rgimen pos-revolucionario, significativamente la fuerza excesiva del Ejecutivo Federal, que no slo traa consigo su virtual irresponsabilidad poltica, legal, social sino su avasallamiento hacia los otros poderes de la Unin. Para decirlo distinto: la divisin de poderes era poco ms que una formalidad, porque el Seor Presidente funga, de facto, como el Primer Legislador y el Primer Magistrado del pas. Revisar las causas del longevo control del Ejecutivo sobre el Legislativo. Es parte del punto anterior, pero por tratarse de uno de los objetos centrales de esta investigacin, cabe detenerse en las razones y factores que llevaron a la subordinacin efectiva de senadores y diputados federales de casi toda la clase poltica, de hecho ante el Presidente de la Repblica. Ponderar el estado de la rendicin de cuentas en esos das de presidencialismo exacerbado. Pocas luces y demasiadas sombras: durante el rgimen priista clsico prcticamente se desconocan (o se pervirtieron) los mecanismos de rendicin de cuentas. Explorar la transicin hacia la democracia. Uno de los ejes del cambio poltico fue el reconocimiento y la incorporacin de la oposicin a los espacios institucionales (partidos, Congreso). En la medida en que las elecciones dejaron de ser un trmite y se convirtieron en una competencia real por el poder, en esa misma proporcin aumentaron las posibilidades de representacin poltica para diversas organizaciones y sectores sociales y, al tiempo, se comenzaron a transformar los mecanismos de rendicin de cuentas existentes. Tan sencillo como que, cuando los votos cuentan, los ciudadanos tienen la posibilidad de castigar a sus representantes. Con base en el sufragio, en 1988 la oposicin partidista abandona, con claridad, ese pedestal simblico en que la coloc durante varias dcadas el partidazo, porque ese ao, por primera ocasin en la historia del pas, ste pierde la mayora calificada en San Lzaro y, en consecuencia, no puede realizar por s slo, como hasta entonces, cambios a la Constitucin. Pero en 1997, ni duda cabe, ocurre el mayor parte-aguas: no slo porque el PRI pierde la mayora en la Cmara de Diputados sino porque desde entonces ningn partido ostenta al menos la mitad ms uno de los diputados y han prevalecido los gobiernos divididos a lo largo de seis legislaturas. Asimilar la historia ms reciente del pas a travs de las incidencias en materia de rendicin de cuentas y situar, en ese marco, al Poder Legislativo. Aunque hubo algunos cambios importantes desde antes, como la creacin de la Comisin Nacional

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de Derechos Humanos en 1990, los efectos del avance democrtico sobre la rendicin de cuentas se sienten con contundencia hasta que la oposicin tiene fuerte presencia en el Congreso de la Unin, precisamente a partir de 1997. Se trata, pues, de sopesar la historia de los ltimos tres lustros, cuando el Legislativo se erige como un verdadero fiscalizador del Ejecutivo, el Judicial se asume como contrapeso natural de los otros poderes y el escrutinio creciente de la opinin pblica empujan los avances en trminos jurdico-institucionales ms significativos en transparencia y rendicin de cuentas, por ejemplo, la transformacin de la Contadura Mayor de Hacienda en Auditora Superior de la Federacin en el ao 2000 y la promulgacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental en el 2002. 2.1 Separacin de poderes y divisin de funciones Referida categricamente por Montesquieu, la nocin de limitar al poder mediante su divisin fue plasmada en la Declaracin de Derechos del Buen Pueblo de Virginia de 1776, en la Declaracin de Independencia de los Estados Unidos de Amrica de 1776, en la Constitucin norteamericana de 1787 y en la Declaracin Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. (Pedroza de la Llave 2000, p. 135-136) En vista de ese espritu de la poca, quiz no podra ser distinto: la primera Constitucin de Mxico, la de 1824, integra el principio de la divisin de poderes. Considerando tambin su marcada inspiracin estadounidense, adopta un sistema de gobierno presidencial, as como los principios de representacin y la unin de entidades en una Federacin. En otras palabras: tal como lo hara la mayor parte de los nuevos pases americanos, el nuestro adoptaba el presidencialismo, una creacin de los federalistas norteamericanos, que no hicieron suya la tesis europea de que el Legislativo era una garanta contra el despotismo y que, por el contrario, consideraron que el gobierno slo podra ser eficaz si se concentraba en el Poder Ejecutivo.(Hernndez 1994, p. 192) Aunque se han modificado los balances y relaciones entre poderes a lo largo del tiempo, ningn otro ordenamiento posterior a ese, el primigenio, ha eliminado o modificado su separacin. As que, a decir de un estudioso, tanto ese texto constitucional de 1824 como el de 1857 definieron la importancia de organizar y controlar el poder: La primera [Constitucin] separ el poder y adopt mecanismos de pesos y contrapesos, como el veto presidencial o el llamamiento a cuentas que poda hacer el Congreso al Poder Ejecutivo. La de 1857 otorg grandes poderes al Congreso para exigir cuentas al Ejecutivo (lo que result un obstculo para la gobernabilidad del pas) y dispuso, por primera vez, la existencia constitucional de garantas individuales. Los principios de lo que hoy se conoce como la rendicin de cuentas horizontal eran incorporados a la vida institucional de nuestro pas.(Ugalde 2002, p. 49) El amplio proceso de reformas que experimentara la Constitucin liberal de 1857 dara como resultado una nueva Ley Fundamental, la de 1917, vigente hasta nuestros das, que mantiene, como se dijo arriba, la divisin de poderes. Segn lo establecido en su artculo 49: El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo

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y Judicial. No podrn reunirse dos o ms de estos poderes en una sola persona o corporacin, ni depositarse el Legislativo en un individuo Enseguida, se seala la existencia de un Congreso General, depositario del Poder Legislativo, dividido en dos cmaras, una de diputados y otra de senadores. Guste o no, el texto promulgado el 5 de febrero de 1917 por Venustiano Carranza, Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista, Encargado del Poder Ejecutivo de los Estados Unidos Mexicanos, no slo recuperaba la tradicin jurdica del siglo anterior sino incluso las experiencias de Jurez y, en especial, del gobierno fuerte de Porfirio Daz. Dicho de manera distinta: los constituyentes no dudaron en disear un claro perfil presidencialista al rgimen poltico. (Hernndez 1994, p. 194) La ley fundamental estructurara un Ejecutivo fuerte y la prctica poltica cotidiana lo fortalecera todava ms, al punto de corromper el equilibrio de poderes. Como es bien sabido, bajo el rgimen de la pos-revolucin la voluntad decisiva se concentraba fuertemente en un par de manos, las del presidente de la Repblica. Para todo efecto prctico, la rendicin de cuentas horizontal no era ms que una entelequia o, si se quiere, un ordenamiento constitucional rebasado por el predominio excesivo del Ejecutivo, un fenmeno al que suele denominarse presidencialismo. 2.2. El desequilibrio presidencial durante el rgimen pos-revolucionario Existen diversas maneras de explicar y entender las particularidades del rgimen surgido del movimiento revolucionario de 1910-1917. No obstante, todas ellas tienen en el centro de la historia al Presidente de la Repblica. Su enorme protagonismo histrico se afirmaba no slo por las facultades constitucionales sino por otras, denominadas meta-constitucionales por el doctor Jorge Carpizo, reglas no-escritas pero actuantes respecto a su papel de dirigente real del partido de Estado, su poder para designar y remover gobernadores y, su decisin fundamental, la designacin de su sucesor. (Carpizo 1978) Valga el apunte de memoria: en aras de cerrar el ciclo de violencia, la obsesin de los generales Plutarco Elas Calles y Lzaro Crdenas, sobre todo fue poner fin a la era de los caudillos y entrar a la era de las instituciones. En la apertura de sesiones del Congreso de la Unin, y a escasos cuarenta das del asesinato del presidente electo lvaro Obregn, el 1 de septiembre de 1928 el presidente Elas Calles lo proclam con toda contundencia: la misma circunstancia de que quiz por primera vez en su historia se enfrenta Mxico con una situacin en la que la nota dominante es la falta de caudillos, debe permitirnos, va a permitirnos orientar definitivamente la poltica del pas por rumbos de una verdadera vida institucional, procurando pasar, de una vez por todas, de la condicin histrica de pas de un hombre a la de nacin de instituciones y de leyes.(en Loyola Daz 1980) Ese llamado se materializ, entre otras cosas, en la fundacin del Partido Nacional Revolucionario (1929), antecedente del Partido de la Revolucin Mexicana (1937) y del Partido Revolucionario Institucional (1946), fuerza poltica que dominara la escena hasta prcticamente el ao 2000.

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Pero no es sino hasta con Lzaro Crdenas que el poder presidencial se

institucionaliza. Despus del michoacano, en palabras de Arnaldo Crdova, el presidente,


con tal independencia de su poder personal, sera siempre y ante cualesquiera circunstancias un presidente fuerte, simplemente por su calidad de presidente, es decir, por el poder de la institucin presidencial.(Crdova 1989, pp. 54-55) Causa y consecuencia, a ese presidencialismo exacerbado concierne la ausencia de contrapesos en los poderes Legislativo y Judicial, la carencia de una sociedad civil fuerte y participativa, entre otros rasgos. No faltaban las razones para entender, justificar incluso, ese rgimen que concentraba el poder en las destrezas del gobierno central y, ms precisamente, en las del jefe del Ejecutivo. Pablo Gonzlez Casanova, por ejemplo, sostendra su funcionalidad para la estabilidad poltica del pas y para el desarrollo econmico: Es cierto que ha roto en todas y cada una de sus partes los elementos de la teora clsica de la poltica y de la teora clsica de la economa; pero es un instrumento til para el desarrollo de un Estado-nacin que surgi en un mbito internacional muy distinto al de la Europa burguesa y de los Estados Unidos de Norteamrica. En el desglose del destacado socilogo, el rgimen presidencialista sirvi para acabar con las conspiraciones del Legislativo, del ejrcito y del clero, que el partido predominante serva para acabar con los caudillos y sus partidos de membrete, que el rgimen centralista de hecho sirvi para acabar con los feudos regionales, que la intervencin en el gobierno local ms que eliminar a los municipios libres sirvi para controlar a los caciques locales, que el Estado empresario fue la base de una poltica nacional de desarrollo econmico e industrial Todos estos hechos y experiencias prueban que habra sido insensato aplicar al pie de la letra la teora clsica de la democracia y la teora clsica de la economa. El respeto al equilibrio de poderes habra sido respeto a las conspiraciones de una sociedad semi-feudal, el respeto a los partidos habra sido respeto a los caciques y militares que tenan sus partidos; respetar el sistema de contrapesos y balanzas habra equivalido a tolerar a los caciques y caudillos regionales, y respetar el municipio libre habra implicado dejar hacer al subdesarrollo y a la intervencin de las compaas monoplicas extranjeras y de sus respectivos estados; cumplir con el derecho irrestricto a la propiedad habra significado mantener la propiedad semi-feudal y extranjera, y un statu quo que hace imposible la creacin del mercado interno y la capitalizacin nacional.(Gonzlez Casanova 1979, pp. 85-87) Pero haba otra cara menos benevolente: no slo porque el presidencialismo revolucionario no era ni el ms eficiente ni el ms honrado empresario del pas sino porque era claramente limitante de las libertades polticas y econmicas de los ciudadanos. A esta condicin se refiri Octavio Paz en un famoso ensayo de finales de los setenta del siglo pasado: El Ogro filantrpico. (Paz 1978) Se podra agregar bastante ms, sin duda, porque el rgimen posrevolucionario tena usos del poder bastante llamativos: control poltico, cooptacin, represin, chantaje y un lenguaje seudo-revolucionario, democrtico, progresista e integrador. Pero, en cualquier caso, la experiencia ha sido condensada elocuentemente por muchos, por ejemplo: Daniel Coso Villegas deca que se trataba de una Monarqua Absoluta Sexenal y Hereditaria por Lnea

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Transversal, asentada en dos piezas centrales: un partido poltico oficial predominante y una poderosa Presidencia de la Repblica. (Coso Villegas 1974) Aos ms tarde, Enrique Krauze seguira al maestro y hablara de una Presidencia Imperial, un arreglo poltico donde cada seis aos, desde 1940 a 1996, el presidente en turno no slo asuma un cargo, sino que se apropiaba de un pas en el que la divisin de poderes sala sobrando. En trminos sintticos, el historiador caracterizara cada periodo sexenal a travs de la biografa de sus presidentes: Ahora sabemos con certeza que el sistema naci con Calles, se corporativiz con Crdenas, se desmilitariz con vila Camacho, y se convirti en una empresa con Alemn. El empresario la dej al contador (Ruiz Cortines), que la cedi al gerente de relaciones pblicas (Lpez Mateos), que a su vez la pas al abogado penal (Daz Ordaz). () Se trataba de un experimento de economa protegida, sociedad tutelada y poltica cerrada, insostenible en un mundo que se abra a la competencia y a la comunicacin global. La matanza de cientos de estudiantes en 1968 supuso el punto de inflexin, el comienzo de una larga decadencia. (Krauze 1997, p. 6) 2.3. La no-reeleccin y el control del Ejecutivo sobre el Legislativo Antes de intentar recorrer esa larga decadencia, valga concentrase en uno de los puntos centrales de nuestro inters: en los aos de hegemona priista, el Congreso de la Unin fue un rgano subordinado al titular del Ejecutivo. De manera sinttica y elocuente, Jorge Carpizo desarroll las razones de ese fenmeno: a) la gran mayora de los legisladores pertenecen al PRI, del cual el presidente es el jefe, y a travs de la disciplina del partido, aprueban las medidas que el ejecutivo desea; b) si se rebelan, lo ms probable es que estn terminando con su carrera poltica, ya que el presidente es el gran dispensador de los principales cargos y puestos en la administracin pblica, en el sector paraestatal, en los de eleccin popular y en el poder judicial; c) relacionado con el inciso anterior: por agradecimiento, ya que saben que le deben el sitial; d) adems del sueldo, existen otras prestaciones econmicas que dependen del lder del control poltico, y e) aceptacin de que el poder legislativo sigue los dictados del ejecutivo, lo cual es la actitud ms cmoda y la del menor esfuerzo.(Carpizo 1978, p. 115) Acaso lo ve, pero el eminente jurista no se detiene en uno de los puntos centrales del control presidencial sobre las carreras polticas de diputados y senadores: la no-reeleccin inmediata. Contrario a lo que se piensa, ese derecho poltico estaba permitido por la Constitucin de 1917, que, a su vez, segua a la de 1824. Fue hasta 1933 cuando la prohibicin se convirti en regla de oro del nuevo acuerdo poltico. El movimiento contra la reeleccin legislativa no parti de una mala lectura de la consigna revolucionaria sino que tena un propsito bien calculado: debilitar a partidos locales, maquinarias polticas y caciques regionales; controlar las carreras de los congresistas, centralizar la autoridad y la decisin sobre las candidaturas imponiendo la frrea disciplina desde la cpula del naciente Partido Nacional Revolucionario (PNR). (Weldon 2003) Es elocuente que en 1932 una mayora de los legisladores estuviera en contra de prohibir la reeleccin inmediata. Esa negativa tena motivos claros: limitara su propio

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juego poltico, los obligara a acatar y cumplir lo dispuesto por el Comit Ejecutivo Nacional (CEN) del partido y, en no pocos casos, los pondra enfrentara con sus jefes polticos locales o regionales. Slo despus de la Convencin Nacional por la No Reeleccin del PNR y del juego rudo desde el CEN del partido el general Gonzalo N. Santos, quien en su momento predijo que la reforma convertira a los diputados en ovejas, fue suspendido temporalmente del partido, el paquete de reformas antireeleccionistas fue aprobado por el Congreso. Ms temprano que tarde, la no-reeleccin legislativa ayudara a explicar la subordinacin del Poder Legislativo ante el Ejecutivo y la consolidacin del presidencialismo mexicano. En primer lugar, porque realine las preferencias de los legisladores con los intereses del partido oficial y del presidente. Valga el dato: la tasa de aprobacin de las iniciativas de ley presentadas por el Ejecutivo aument de manera exponencial con la no-reeleccin de un promedio de 43.7% entre 1917 y 1928, a ms de 95% en los periodos presidenciales de Lzaro Crdenas y Manuel vila Camacho. En segundo trmino, porque el destino poltico de los legisladores qued en manos del CEN y, en ltima instancia, del Ejecutivo. Por ltimo, la posibilidad de renovar la totalidad de diputados y senadores cada tres y seis aos, respectivamente, le brind fluidez a un sistema poltico basado en el reparto de los cargos pblicos y el aseguramiento de lealtades. (Ibdem, pp. 41 y 42). Por todo ello, los legisladores quedaron convertidos en levanta-dedos, una caricaturizacin debido a que los proyectos e iniciativas que eran presentados por el presidente en turno prcticamente eran aprobados de inmediato y sin mayor discusin. Digamos, por ejemplo, que en los aos sesenta el titular del Ejecutivo presentaba el 95% de las iniciativas puesta a consideracin de las cmaras. (Gonzlez Casanova 1979, p. 31); que an durante los tres primeros aos del sexenio de Carlos Salinas, en los aos de la LIV legislatura, 90% de la legislacin fue propuesta por el propio presidente. (Mascott 2003, p. 16) Al menos hasta finales de la dcada de los ochenta, el Legislativo era asimilado como un apndice del Ejecutivo o, peor an, como un instrumento de las camarillas enfrentadas por el manejo del Estado. Se trata de un cuerpo integrado al margen de la contienda electoral, incapaz de racionalizar o poner coto a los abusos de la burocracia(Bjar 2004, p. 17) 2.4. Presidencialismo exacerbado y la (no) rendicin de cuentas No hay que darle muchas vueltas: durante el rgimen priista las distintas vertientes de la rendicin de cuentas eran virtualmente fantsticas. Para muchos, no cabe ni siquiera hablar de ello sino hasta las primeras seales de liberalizacin poltica, en los aos setenta del siglo pasado. (Cejudo Ramrez 2005) De entrada, cabe repetirlo, ni los poderes Legislativo y Judicial funcionaban en forma independiente. Aunque consagrados en la Constitucin, la divisin y el equilibrio de poderes no funcionaban en los hechos. As que formalmente en vigor, los mecanismos horizontales de rendicin de cuentas, esos que son repartidos entre las mismas instituciones estatales, permanecieron en estado de latencia, prcticamente hasta finales de la dcada de los

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ochenta. Con toda razn, un estudioso afirmaba: en Mxico la divisin de poderes a nivel nacional no ha recibido hasta hace poco tiempo mucha atencin en la prctica poltica. En resumidas cuentas, Mxico poda ser descrito con precisin, hasta 1988, como un solo partido y un sistema dominado por una presidencia omnipotente. (Ai Camp 1999) Respecto a los mecanismos verticales, asentados en las capacidades de los ciudadanos para vigilar, interpelar y sancionar a los polticos y funcionarios, la historia no era muy distinta. Aunque celebrados con puntualidad, los comicios en Mxico fueron por largo tiempo pura forma y nada de contenido. La descripcin y el anlisis de los datos polticos significativos no tenan que ver con urnas, votantes y/o alternancia en el poder. Las reflexiones en torno al sistema poltico mexicano se centraban, bsicamente, en las dos instituciones clave: la presidencia y el partido. En pocas palabras: un elemento central e insustituible en las democracias contemporneas para la fiscalizacin de los gobernantes, las elecciones, no eran sino otra farsa u otro trmite. El control sobre la mayor parte de los cargos de eleccin popular es, sin duda, uno de los rasgos explicativos del longevo dominio del Revolucionario Institucional durante buena parte del siglo XX mexicano. Lo demuestran con datos duros un par de investigadores: Mayoras del 87% en promedio para los candidatos presidenciales del PRI o de 80% para los integrantes de la Cmara de Diputados por ms de cinco dcadas, no pueden explicarse sino por la prevalencia de mecanismos fraudulentos y/o de condiciones exageradamente desiguales en la competencia electoral. Todava a principios de los ochenta el Partido Revolucionario Institucional monopolizaba la enorme mayora de los puestos de eleccin popular. En efecto, de estos puestos que en 1982 sumaban 3479 y que incluyen a la Presidencia, el Congreso, las gubernaturas, los congresos locales y las presidencias municipales, el PRI contaba con el 91%.(Casar & Raphael 1998, p. 42) Considerando ese cuadro, apenas cabe decir que las penumbras dominaban en el ejercicio del poder durante el viejo rgimen. El sigilo, el ocultamiento de los asuntos pblicos, formaba parte de los mecanismos de proteccin de la familia revolucionaria . Condicin sine qua non para la rendicin de cuentas, la informacin estaba rigurosamente controlada por el Estado: El secreto apunta Alberto Aziz era insoportable, porque poda ser rebelin o simple disidencia, y el control era indispensable para gobernar. El ocultamiento de los asuntos pblicos formaba parte de los mecanismos de proteccin de las lites gobernantes y la rendicin de cuentas era formal. Hasta los asuntos ms pblicos, como los datos electorales, econmicos o presupuestales, eran reservados a la discrecin o conveniencia poltica del partido gobernante. (Aziz Nassif 2003) Todava en los tiempos de la reforma poltica de 1977 ao en que se adiciona al artculo 6 de la Constitucin que el derecho a la informacin ser garantiz ado por el Estado, los medios de comunicacin, con notables excepciones, reportaban lo que convena al rgimen. Ante un poder inflexible, autoritario y represivo, el activismo poltico de la sociedad mexicana estuvo, por decirlo de alguna manera, apagado. El rgimen, a travs

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del Partido y sus sectores, asimilaba las reivindicaciones y movimientos de aquellos que an no se resignaban a aceptar que no haba vida ms all del Partido, que se resistan a la inmovilidad como forma de hacer poltica Con todo, de vez en vez estallaran los brotes de inconformidad 2.5. Los principios del cambio democrtico El perfeccionamiento de normas e instituciones, la apertura del sistema de partido nico y presidencialismo exacerbado, arrancara precisamente como respuesta al conflicto poltico y la protesta social. La primera reforma poltico-electoral de trascendencia en el Mxico moderno, la de 1963, aparece como una especie de respuesta del rgimen a la agitacin protagonizada por maestros y ferrocarrileros en 1958-1959, primero en pos de mejoras laborales y despus por democracia sindical; el movimiento sera reprimido finalmente por el gobierno de Adolfo Lpez Mateos. Como sea, con la introduccin de los diputados de partido comienza la transformacin de los rganos de representacin popular. Pero el proceso de liberalizacin, como despus le llamaran algunos estudiosos al cambio gradual tomado desde el rgimen autoritario, se acelerara hacia finales de la dcada de los setenta. Se asume generalmente como un hito que no es sino hasta la reforma poltica de 1977 que se modifican de manera sobresaliente las reglas e instituciones que regulaban tradicionalmente el comportamiento de los actores polticos en Mxico. (Serrano 1998) El movimiento estudiantil de 1968 haba revelado, de una manera impactante, lo cerrado e inflexible del rgimen. Ante ello, ms la reiteracin represiva del 10 de julio de 1971 el llamado halconazo, algunos grupos optaron por la va de las armas: Liga Comunista 23 de septiembre, la guerrilla de Lucio Cabaas... Por si fuese poco, el proceso sucesorio de 1976, cuando el candidato presidencial oficial, Jos Lpez Portillo, no tuvo contendiente legal, represent uno de los momentos de mayor prdida de credibilidad del rgimen de partido dominante. En suma: la reforma poltica de 1977 fue, de nuevo, una reaccin del rgimen: se abre el juego poltico a la oposicin en una forma mucho ms amplia. Su finalidad era la creacin de los espacios polticos necesarios y poner fin a la violencia guerrillera, adems de reforzar el sistema de partidos.(Carbonell 2002, p. 125.) En concreto, en la reforma impulsada por el entonces secretario de Gobernacin Jess Reyes Heroles se constitucionaliza la figura de los partidos polticos, adems son definidos como entidades de inters pblico y se les condiciona el mantenimiento o prdida del registro de acuerdo con su capacidad de obtener por lo menos el 1.5% de la votacin nacional.

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No menos sobresaliente es que se introduce el sistema de representacin proporcional, con lo que la Cmara de Diputados quedaba conformada, adems de los diputados de mayora relativa, con 100 diputados de representacin proporcional.

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