CAPÍTULO III La interacción entre los medios de comunicación, los operadores políticos y la sociedad

1. El proceso agenda-setting o establecimiento de la agenda El papel que los medios de comunicación representan en la sociedad actual y su influencia sobre la opinión pública constituye un amplio campo de estudio desarrollado a lo largo del siglo xx y del actual siglo xxi y que pertenece, sobre todo, al ámbito de la ciencia política y de la sociología, en ambos casos especialmente a través de estudios de origen anglosajón. Las conclusiones contenidas en estos trabajos, aunque se centran en la realidad mediática, política y criminal anglosajona, arrojan, no obstante, mucha luz sobre lo que se va a analizar en este trabajo, razón por la cual es necesario detenerse brevemente en sus principales aportaciones. Nos centraremos, en concreto, en la interacción que se produce entre los medios de comunicación, los operadores políticos y la opinión pública, interacción que ha sido denominada el proceso de agenda setting o de establecimiento de la agenda 1. Este término es acuñado por McCombs y Shaw a partir de un estudio realizado sobre la influencia de los medios de comunicación en la campaña previa a las elecciones presidenciales en Estados Unidos de 1968 2. Pero la idea cuenta con no
1  Una parte de la literatura penal española de los últimos años ha prestado especial atención a este fenómeno: así, en especial, el libro colectivo de García Arán/Botella Corral (eds.), Malas noticias. Medios de comunicación, política criminal y garantías penales en España, Valencia, 2008 y otros trabajos que algunos de sus autores han publicado posteriormente: así, por ejemplo, PeresNeto, Leyes a golpe de suceso, pp. 130 y ss., id., Prensa, Política criminal y opinión pública, pp. 298 y ss.; García Arán/Peres-Neto, «Agenda de los medios y agenda política...», RDPC, núm.  1, 2009, pp. 261 y ss.; Baucells Lladós/Peres-Neto, «Medios de comunicación y populismo punitivo...», Revista Penal, núm. 27, 2011, pp. 117 y ss. Véase también, Varona Gómez, «Medios de comunicación y punitivismo», InDret, 1/2011; id., «La delincuencia en la agenda mediática...», en Mir/Corcoy, Protección penal de la libertad de expresión e información, Valencia, 2012, pp. 253 y ss. 2  McCombs/Shaw, «The agenda-setting function of mass media», Public Opinion Quarterly, núm. 36, 1972, pp. 176-187.

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pocos antecedentes. El propio McCombs cita a Walter Lippmann, a quien considera el «padre intelectual de la idea que ahora se llama, para abreviar, agenda setting» 3; de hecho, la obra de Lippmann, Public Opinion, publicada en 1922, sigue siendo citada a día de hoy en la mayor parte de los estudios acerca de la relación entre los medios de comunicación, la opinión pública y la actuación política. Por otro lado, como expresamente señalan Rogers y Dearing 4, el punto de inflexión previo al trabajo de McCombs y Shaw se encuentra en Cohen, de cuyo trabajo sobre la relación entre la prensa y la política exterior en Estados Unidos es comúnmente destacada la frase de que la prensa puede decir a la gente qué pensar, pero tiene aún más éxito a la hora de señalar a los lectores en qué pensar 5. El mayor nivel de desarrollo sobre la teoría de agenda-setting o proceso de establecimiento de la agenda se encuentra en McCombs, cuyos elementos esenciales expondré, resumidamente, a continuación. En primer lugar, ha de partirse de un presupuesto básico acerca de los medios de comunicación, y es que, necesariamente, lo que se puede incluir en los periódicos o en las noticias televisadas es tan sólo una parte de lo que sucede; se produce, inevitablemente, una selección de las noticias. Esto implica, en palabras de McCombs, una visión limitada de un entorno de mayor alcance, que este autor compara con la limitada visión del mundo exterior que puede apreciarse si el mundo se contemplara desde el interior de un edificio que tuviera ventanas pequeñas, a modo de estrechas rendijas, y en el que los cristales fueran opacos y de superficie desigual 6. A partir de esta necesidad de seleccionar noticias, define McCombs la teoría del establecimiento de la agenda como una «teoría sobre la transferencia de relevancia de las imágenes del mundo que dan los medios de comunicación a las imágenes de nuestra cabeza»  7, siendo la idea teórica nuclear el hecho de que «los elementos destacados en la imagen que dan los medios de comunicación, se vuelven destacados en la imagen que se hace la audiencia», de tal manera que «esos elementos en los que la agenda mediática pone el énfasis acaban siendo vistos por el público como importantes» 8. Expresado con otras palabras, la teoría de la agenda setting parte de la base de que los medios de comunicación seleccionan los temas a los que va a otorgar relevancia la audiencia y, con ello, la opinión pública. Se puede
McCombs, Estableciendo la agenda, p. 26. Rogers/Dearing, «Agenda-Setting Research: Where Has It Been, Where Is It Going?», Communication Yearbook, 11, 1988, pp. 558-559. Sobre la evolución de los estudios sobre el proceso de establecimiento de la agenda véase el esquema expuesto en pp. 561-563. 5  Cohen, The press and the foreign policy, p. 13. 6  McCombs, Estableciendo la agenda, p. 56. 7  Ibid., p. 135, utilizando la construcción de Lippmann de que los medios de comunicación constituyen la fuente primaria de las imágenes que se forman en nuestra cabeza. 8  Ibid., pp. 135-136.
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definir también el efecto agenda setting como el consistente en canalizar la atención del público hacia unos repertorios de temas de preocupación general, en detrimento de otros que no se mencionan o no se destacan, lo que delimita las fronteras y el contenido de lo que el público conoce 9. El papel que los medios de comunicación juegan a la hora de establecer la agenda puede apreciarse a través del siguiente gráfico de McCombs 10: Gráfico 3.1.  El papel del establecimiento de la agenda de los medios de comunicación
AGENDA MEDIÁTICA Patrones de cobertura informativa TEMAS DE PREOCUPACIÓN PÚBLICA MÁS DESTACADOS AGENDA DEL PÚBLICO Preocupaciones del público TEMAS DE PREOCUPACIÓN PÚBLICA MÁS IMPORTANTES

Transferencia de la relevancia temática

Fuente: McCombs, Estableciendo la agenda, p. 29.

En ella se ve cómo los temas en los que los medios de comunicación hacen especial hincapié se convierten en temas de relevancia pública, temas más importantes. Es decir, si el medio de comunicación los destaca, pasan a ser importantes. Pero cuando hablamos de agenda-setting hablamos de dos niveles. El primer nivel, que es el que se acaba de exponer, es en el que los medios de comunicación seleccionan, eligen los temas a los que va a otorgar relevancia la audiencia, conformándose así la agenda pública 11. En esa selección, de entre los numerosísimos acontecimientos que tienen lugar en un período de tiempo (un día, un mes, un año), se seleccionan aquellos que resulten de mayor interés. Pero, desde luego, los medios de comunicación no se limitan a exponer acríticamente hechos que han sucedido, ni los presentan de forma neutra, sino que los valoran, opinan sobre ellos, generándose de este modo debate y formando opinión pública. Por ello se señala que en la selección de noticias cabe distinguir tres fases 12:
Soto Navarro, «La delincuencia en la agenda mediática», REIS, 112/2005, p. 79. McCombs, Estableciendo la agenda, p. 29. 11  Ibid., p. 139. 12  Fuentes Osorio, «Los medios de comunicación y el Derecho penal», RECPC, 07-16 (2005), pp. 4-5. Véase también García Arán, «El discurso mediático sobre la delincuencia», RCSP, 2008, p. 47.
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— Elección de los acontecimientos que serán noticia. — Jerarquización de las noticias según su importancia. — Tematización o conversión de una noticia en tema de debate social. Aquí es donde entra el segundo nivel de la agenda setting, en el que se analiza la influencia que las opiniones, comentarios o perspectivas de los medios de comunicación sobre esos temas ejercen en la audiencia. En otras palabras, el primer nivel es aquél en el que se seleccionan los temas y el segundo es en el que se contextualizan y valoran. A este segundo nivel también se le denomina encuadre (framing)  13. Uno y otro nivel influyen, indudablemente, en cómo se conforma la opinión pública sobre un determinado tema. McCombs acude a la definición de encuadre que utiliza Entman 14: «Encuadrar es seleccionar algunos aspectos de una realidad que se percibe y darles más relevancia en un texto comunicativo, de manera que se promueva una definición del problema determinado, una interpretación causal, una evaluación moral y/o una recomendación de tratamiento para el asunto descrito». El encuadre determina, como señala Entman, no sólo que la noticia llegue al destinatario, sino cómo entiende y recuerda el problema que representa y cómo lo evalúa y reacciona ante él 15. No cabe duda de que el hecho de que los medios valoren determinados hechos o noticias y establezcan juicios sobre ellos influye decisivamente en cómo después los juzgará la opinión pública 16. En este segundo nivel de la agenda-setting influye cómo se presenta la noticia (por ejemplo, en primera página del periódico, o abriendo como primera noticia el informativo, el énfasis que se le otorga, la cantidad de veces que se habla del tema...) y qué se dice de ella. En este punto, las secciones de opinión en los informativos y, sobre todo en los periódicos, son el elemento clave, pues contienen la orientación, y el sesgo, del columnista o presentador, lo que da lugar en numerosas ocasiones a que exista confusión entre la información y la opinión o, en otras palabras, entre la orientación editorial y la realidad fáctica 17.
McCombs, Estableciendo la agenda, pp. 169-171 y 236. Entman, «Framing...», Journal of Communication, 1993, p. 52. Se ha utilizado la traducción al español que figura en el libro de McCombs, Estableciendo la agenda, p. 170, hecha por Óscar Frontodona. 15  Entman, «Framing...», Journal of Communication, 1993, p. 54. 16  Señala McCombs, Estableciendo la agenda, p. 232, cómo la gente, a la hora de emitir un juicio sobre una determinada cuestión, a menudo acude a aquellos fragmentos de información que resultan relevantes para emitir ese juicio, y que proceden de lo leído u oído en los medios de comunicación. De este modo, señala McCombs, la agenda determina los criterios en los que se basa la opinión. 17  Afirma Safire, William, «Like father, unlike son», New York Times, 2 de septiembre de 2002, p. A-17: «En política, lo que es ampliamente percibido por la prensa y el público es lo que es» (el artículo se refiere a las relaciones entre Bush padre e hijo y su influencia en la política; la traducción literal de la frase la tomo del libro de McCombs, traduce Óscar Frontodona).
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La interacción entre los medios de comunicación, los operadores políticos y la sociedad Como ya señalaba Lippmann en 1922 18, cada periódico, cuando llega al lector, es el resultado de todas las selecciones acerca de los temas que llegarán a la imprenta, en qué posición serán situados, cuánto espacio ocuparán y qué énfasis se les otorgará; y no se trata de estándares objetivos, sino de convenciones.

Pero además de la agenda de los medios, está la agenda política y la pública, y entre las tres existe una compleja interrelación, como muestran gráficamente Rogers y Dearing en el siguiente gráfico 19: Gráfico 3.2.  Principales elementos del proceso de la agenda-setting
Experiencia personal e interpersonal, comunicación entre élites y a nivel individual Seleccionador de noticias, influencia del medio y noticias importantes

Agenda de los medios

Agenda pública

Agenda política

Indicadores del mundo real e importancia de un tema o evento en una agenda Fuente: Rogers y Dearing, 1988, «Agenda-setting research: Where has it been? Where is it going?», en Anderson (ed.), Communication yearbook, 11, Newbury Park, CA, Sage, pp. 555-584.

De todas estas interrelaciones resulta especialmente relevante la que se establece entre la agenda de los medios y la agenda de los operadores políticos, relación que podría calificarse de simbiótica 20. Así, por un lado, los periodistas necesitan datos para publicar lo que constituye un elemento nuclear de los informativos y de los periódicos: la actualidad política, lo que supone la necesidad de acceder a las fuentes políticas. Pero, por otro lado, los representantes de las instituciones políticas también necesitan a los medios de comunicación para difundir y proponer sus programas, sus
Lippmann, Public Opinion, cap. XXIII, p. 268. He incluido la versión en español de Rodríguez Díaz, Teoría de la agenda-setting, p. 17; la versión original se encuentra en Rogers/Dearing, «Agenda-Setting Research: Where Has It Been, Where is It Going?», Communications Yearbook, 11, 1988, p. 557, y, posteriormente, en Rogers/ Dearing, Agenda-Setting, 1992, p. 5. 20  En este sentido Rogers/Dearing, «Agenda-Setting Research: Where Has It Been, Where is It Going?», Communications Yearbook, 11, 1988, p. 571, quienes señalan que la agenda de los medios y la agenda pública es causa una de la otra; véase también McCombs, Estableciendo la agenda, pp. 194-195. Afirma Peres-Neto, Prensa, política criminal y opinión pública, p. 24, que resulta muy difícil afirmar si son los políticos los que inducen la creación de un escenario de temor para el ciudadano o si son los medios de comunicación los que generan un clima de opinión que da lugar a la inseguridad ciudadana, pero, en todo caso, afirma que entre la agenda de los medios y la agenda pública hay un «movimiento anárquico de intereses compartidos» (ibid., p. 50).
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opiniones, sus críticas, que dirigen a los ciudadanos, a los votantes y, en general, a la audiencia 21. Sin olvidar que en no pocas ocasiones, también necesitan hacer llegar a esa audiencia la imagen de que la delincuencia aumenta o disminuye si eso resulta útil para el tipo de política que quieren promocionar: si la delincuencia aumenta se anunciará la puesta en marcha de una mayor intervención penal y policial, en el sentido de la «política de ley y orden»; si la delincuencia disminuye ello demuestra que la «política de ley y orden» ha sido efectiva. Todo ello sin que exista una necesaria correspondencia con la realidad estadística 22. Como puede apreciarse, entre los medios de comunicación y los operadores políticos existe una influencia recíproca, una relación de interdependencia. Y a ello se añade otro aspecto esencial: la estrecha vinculación entre no pocas empresas que están detrás de los medios de comunicación y las instituciones políticas, incluyendo a los partidos políticos. En la mayor parte de los países, y España no es una excepción, hay periódicos o cadenas de televisión afines a una determinada posición ideológica y, más en concreto, a un determinado partido político, de manera que los mensajes de éstos reciben mayor eco y cobertura mediática en los medios afines, y éstos obtienen de aquéllos la información que necesitan; en otras palabras, puede decirse que unos suministran materia prima para que los otros elaboren el producto que venden. En cuanto al tercer pilar, la opinión pública, no puede dejarse de lado un importante aspecto señalado por los expertos, y es que los medios de comunicación aportan a los ciudadanos algo que éstos requieren: orientación sobre cuestiones de actualidad política, social, etc. Como señala McCombs, necesitamos comprender el entorno que nos rodea y la fuente más frecuente de información son los medios de comunicación; a partir de aquí, señala este autor que, cuanto mayor sea la necesidad de orientación de un individuo, más probable resultará que preste atención a los medios de comunicación que cuentan con gran información sobre temas políticos y, en general, sobre
21  Donsbach, «Contenidos, utilización y efectos de la comunicación política», en Comunicación Política, Madrid, 1995, pp. 41 y 53-54, quien señala que los agentes políticos compiten por la atención de los medios para introducir, de la forma más amplia y auténtica posible, sus mensajes dentro de la crónica informativa, y que el hecho de que exista un alto nivel de contactos entre los periodistas y los políticos hace que la prensa constituya «una parte del proceso de construcción política». Véase también Rodríguez Díaz, Teoría de la agenda-setting, p. 22. Señala Weaver, «Media Agenda-Setting and Media Manipulation», Mass Communication Review Yearbook, vol.  3, 1982, pp. 546-547 y 551, que el proceso de establecimiento de la agenda es un proceso complejo en el que los medios probablemente no actúan solos a la hora de hacer indicaciones o proporcionar valoraciones a la audiencia sobre determinados temas. Entiende que el establecimiento de la agenda no es, por tanto, un proceso de manipulación, ya que los periodistas no seleccionan temas con el objetivo de tratar de forma indebida a los lectores o simplemente de obtener una ventaja. De hecho, parte de la base de que los periodistas no son totalmente libres a la hora de seleccionar y diseminar las noticias con el objetivo de influir en la audiencia de una determinada manera. 22  Baer/Chambliss, «Generating fear...», Crime Law & Social Change, 27, 1997, p. 92.

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temas sobre los que el individuo tiene poca o ninguna experiencia personal 23. Y esa manera de prestar atención y de buscar orientación, además, es selectiva, en el sentido de que se busca información no en cualquier medio de comunicación, sino en aquel con el que se siente afinidad, habitualmente ideológica. Como recoge Donsbach en su trabajo, aunque las informaciones políticas de los medios lleguen directamente a las personas, éstas, sin embargo, se forman sus opiniones a través de los líderes de opinión de su grupo social —los cuales, precisamente por ello, hacen gran uso de los medios, tratando de influir en sus contenidos—  24. En definitiva, el público busca información que sea acorde con sus actitudes, con su manera de ver las cosas o incluso con su ideología, lo que es particularmente relevante en el ámbito del sistema penal y del «problema» de la delincuencia 25. 2. La imagen de la delincuencia en los medios de comunicación Como ya se ha anticipado más arriba, las noticias sobre delincuencia tienen una especial presencia en los medios de comunicación 26, al tratarse de un tema que capta fácilmente la atención de la audiencia. Suelen tener, además, una presencia cíclica, a través de las denominadas «olas de criminalidad», un fenómeno recurrente en los medios de comunicación, desde luego en España, pero también en otros países. Ejemplo de ello es la frase que cita McCombs en su trabajo Estableciendo la agenda, acuñada a principios del siglo xx y que es conocida en el ámbito del periodismo sensacionalista:
«Dame treinta minutos en la comisaría para hojear los informes policiales y te daré una oleada de crímenes» 27.

En definitiva, consiste en extrapolar conclusiones precipitadas o conscientemente distorsionadas sobre el registro de detenciones del día en una comisaría. Con una actitud de este tipo se pasa de la información objetiva sobre los hechos a la creación mediática de noticias alarmantes 28.
McCombs, Estableciendo la agenda, pp. 109 y 132. Donsbach, «Contenidos, utilización y efectos de la comunicación política», en Comunicación Política, Madrid, 1995, pp. 61-62. Como señala Peres-Neto, Prensa, política criminal y opinión pública, p. 76, estos líderes de opinión colaboran en la legitimación de determinadas posturas ideológicas y tendencias de mercado. 25  Roberts, «Public Opinion, Crime, and Criminal Justice», Crime & Justice, 16, 1992, p. 123, quien afirma que las personas creen en lo que quieren creer; concretamente, en aquello que concuerde con sus actitudes. 26  Como afirma Peres-Neto, Prensa, política criminal y opinión pública, p.  167, «los casos penales son un excelente material para políticos y medios de comunicación en un contexto de una democracia centrada en los medios». 27  McCombs, Estableciendo la agenda, p. 67. 28  Y el conocimiento de que no hay una correspondencia con la realidad delincuencial requiere una especial formación en el lector o espectador.
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Ejemplos de las olas de criminalidad en los medios de comunicación se encuentran en diferentes trabajos: Así, por ejemplo, Ghanem realizó un análisis en el estado de Texas entre 1992 y 1996 en el que se comparaba, por un lado, el nivel de preocupación ciudadana por el crimen y, por otro, los niveles estadísticos de delincuencia. El resultado fue que en ese período el nivel de preocupación pasó del 2 al 37 por 100, mientras que los índices de delincuencia bajaban: un 9,7 por 100 de 1991 a 1992, un 8,8 por 100 de 1992 a 1993 y de 1993 a 1994 y un 5,5 por 100 el primer semestre de 1996. Analizando la presencia de las noticias sobre delincuencia en los dos principales periódicos de Texas, el Houston Chronicle y el Dallas Morning, se pudo establecer la correlación entre el número de informaciones sobre criminalidad y la preocupación del público por el crimen 29. Por su parte, Beckett y Sasson realizaron un estudio en Estados Unidos relativo a la evolución de la presencia mediática de la delincuencia experimentada entre 1990 y 1999: en este período las principales cadenas de televisión americanas dedicaban al crimen mayor atención que a ningún otro tema. Respecto de las televisiones locales: —  la criminalidad ocupaba el 30 por 100 del tiempo de informativos; —  la actualidad política ocupaba un 11 por 100; —  la sanidad, un 7 por 100; —  la educación, un 4 por 100; —  la pobreza, un 2 por 100. Curiosamente, en ese período entre 1990 y 1999 la tasa de homicidios en Estados Unidos se redujo en un 33 por 100 mientras que su cobertura informativa se incrementó un 473 por 100 30. Lowry, Nio y Leitner analizaron el sorprendente incremento de preocupación por el delito en el año 1994, que se mantuvo en índices relativamente altos durante los cuatro años siguientes. Este estudio analizó los índices de delincuencia en Estados Unidos desde 1978 a 1998, es decir, durante veinte años. La conclusión es que el crimen había experimentado durante ese tiempo un incremento del 7,8 por 100, mucho menor que el incremento de la población, que ascendía a un 19,4 por 100. Es decir, no había correspondencia entre el aumento de la delincuencia y el aumento de la población en Estados Unidos. La explicación para que a partir de 1994 el crimen se considerara por la población uno de los problemas más importantes del país radicaba en el hecho de que se había producido un enorme incremento de las noticias sobre crímenes en las noticias televisadas 31.
29  Ghanem, «El segundo nivel de composición de la agenda...», Comunicación y sociedad, vol. 10, núm. 1, 1997, pp. 151 y ss. 30  Beckett/Sasson, The Politics of Injustice, pp. 73-75; cfr. también Botella Corral, Malas noticias, p. 20. 31  Lowry/Nio/Leitner, «Setting the Public Fear Agenda...», Journal of Communication, March, 2003, pp. 61 y ss.

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Como ya señalaba en Estados Unidos la National Commission on Law Observance and Enforcement (Wickersham Commission) 32 en 1931:
«Nada puede ser tan desorientador o incluso tan engañoso como las estadísticas acumuladas y compiladas acientíficamente. Los Uniform Crime Reports [el resumen anual del FBI sobre delitos en los Estados Unidos] no formulan ninguna indicación en relación con posibles limitaciones o dudas respecto de la utilidad o autoridad de las cifras presentadas. Por el contrario, contienen un gráfico de “tendencias mensuales en materia de delitos” que el FBI ha incluido en sus notas de prensa, citándolo e interpretándolo sin ninguna clase de indicaciones ni matices. No hace falta un profundo estudio de estos informes para percibir un buen número de inconsistencias, que deberían llevar a adoptar mayores cautelas antes de publicarlos».

32  La National Commission on Law Observance and Enforcement, también conocida como Wickersham Commission, fue creada por el presidente de los Estados Unidos Herbert Hoover con el objetivo de investigar las causas de la actividad criminal y proponer recomendaciones de políticas para responder adecuadamente a ellas. En 1931 se elaboró el Report on Criminal Statistics, de donde procede el texto (citado por Baer/Chambliss, «Generating fear...», Crime Law & Social Change, 27, 1997, p. 105).

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