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Presupuesto Administracin Pblica

Introduccin a los conceptos bsicos de Finanzas Pblicas


Las Finanzas Pblicas comprenden primordialmente la administracin y disposicin de recursos y dineros pblicos. Corresponde al Presidente, los Ministros y dems funcionarios competentes por va legtima y legal la conduccin de la Hacienda Pblica (Musgrave, 1992 p.176) en Chile es el Ministerio de Hacienda quien vela por estos recursos, en la institucin que materializa la poltica fiscal de hacienda, es la Direccin de Presupuesto, la DIPRES. Adems el Ministerio de Hacienda tiene como tarea la administracin financiera del Estado, plantear la poltica econmica y financiera del Gobierno en materias de su competencia y verificar la coordinacin y control de las funciones que en virtud de ella se elaboren (Musgrave, 1992, p177). Los gobiernos estn forzados como administradores a dar cuentas y son responsables de la gestin que les ha sido confiada, esa responsabilidad puede hacerse vlida por diversas vas, que conforman el ltimo momento de la actividad financiera, el cual es el registro. En Chile, se ha desarrollado en las ltimas dcadas instrumentos que apuntan a mejorar la gestin y el control de las finanzas pblicas en sus diversas reparticiones, tal es el caso de los Programas de Mejoramiento de Gestin los PMG. Es trascendente al estudiar la actividad financiera del Estado, hacer un anlisis econmico de las Finanzas Pblicas en el pas durante el ltimo tiempo (Musgrave, 1992, p187). El Estado interviene en la economa travs de las compras, las transferencias y los impuestos. Las compras del estado se denominan gasto del Gobierno (G)y constituyen la demanda de bienes y servicios de ste. Las transferencias, corresponden a los pagos que el Estado hace a las personas o empresas, sin que por ello se tenga que hacer una prestacin: Jubilaciones, Montepos, Asignaciones Familiares, Desempleo, Vejez, Invalidez, etc. Los impuestos, corresponden al pago que las personas naturales y jurdicas hacen al Estado por diferentes motivos. Los impuestos son de dos tipos: directos e indirectos. Los impuestos directos gravan a las personas naturales y jurdicas, por ejemplo, el impuesto global complementario, retenciones de honorarios, impuesto a la renta. Los impuestos indirectos gravan por igual a todos, por ejemplo, los aranceles aduaneros, el Impuesto al Valor Agregado, etc. Una vez definida las distintas intervenciones del gobierno, se puede estipular que: a poltica fiscal corresponde a decisiones del Gobierno en materia de Impuestos y Gasto Pblico. Ambos elementos se encuentran descritos en el Presupuesto de la Nacin o del Sector Pblico y son materia de Ley (Ley de Presupuesto de la Nacin). Entre ellos: - Presupuesto Fiscal Equilibrado implica que los Gastos del Gobierno son Iguales a sus Ingresos (Impuestos). - Presupuesto Deficitario implica que los ingresos son menores que el gasto. - Presupuesto con Supervit implica ingresos mayores que el gasto. Los cambios que puedan ocurrir en el Gasto Pblico, generarn incrementos o contracciones de la actividad econmica. Al igual que la inversin, la magnitud del cambio en el gasto de 1

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gobierno provocar un cambio en el nivel de actividad econmica, mucho mayor que el monto del cambio en el gasto del Gobierno (G). Si un aumento en las compras del gobierno incrementa la produccin, una reduccin provocar lo contrario. Esto implica que cuando la actividad econmica se encuentra deprimida o en recesin, el gobierno tiene la posibilidad de aumentar la demanda agregada y la produccin de equilibrio macroeconmico mediante un incremento en el gasto pblico. (Samuelson, 2005, p62). Por otra parte, si la actividad econmica se est expandiendo fuertemente, el gobierno tambin puede hacer decrecer su gasto lo que disminuir la demanda agregada y el producto de equilibrio. INGRESO PERSONAL DISPONIBLE Ingreso Nacional Impuestos Transferencias = - + Los impuestos por otra parte, afectan al ingreso disponible y con ello al consumo, por lo tanto afectan la demanda agregada. Al aumentarlos impuestos, se disminuye el ingreso disponible afectando de esta forma al consumo, ello contrae la demanda agregada y en consecuencia, el producto de equilibrio. La reduccin de los impuestos, constituye una poltica fiscal reactivadora, ya que al aumentar el ingreso disponible aumenta el consumo y con ello, la demanda agregada y el producto de equilibrio. El financiamiento del dficit pblico y la poltica fiscal estn relacionados ya que es posible financiar dicho dficit, a travs del establecimiento de impuestos, la creacin de dinero (compra de bonos pblicos por el banco central) y la emisin de bonos de deuda pblica (compra por parte de particulares). Los mecanismos de financiamiento (impuestos directos e indirectos, adquisicin de crditos, creacin de dinero, entre otros ya mencionados) crean problemas en mbitos macroeconmicos en el corto y largo plazo. (Samuelson, 2005, p84). Pero en el caso de la emisin de bonos de deuda pblica, adems se genera un desplazamiento de la inversin privada por el encarecimiento de las tasas de inters y/o reduccin de los recursos financieros disponibles. En efecto, en el mercado de dinero, la oferta de bonos que hace el estado hace bajar el precio de estos lo que redunda en un aumento de las tasas de inters. As el gobierno cuenta con herramientas, como las polticas econmicas y fiscales, que le permiten contraer incentivar el ciclo econmico dependiendo del objetivo que se persiga. En el caso de Chile, durante el gobierno del ex Presidente Ricardo Lagos, se estableci la regla de supervit estructural (DIPRES, Ministerio de Hacienda, p11). Dicha regla, establece que, el gobierno debe mantener un supervit fiscal equivalente al 1 % del crecimiento potencial del pas. En los aos de bajo crecimiento, el fisco tiene la capacidad de tener el dficit siempre y cuando se mantenga un supervit del 1 % sobre el crecimiento potencial. En los aos de bonanza, con el resultado del supervit, se puede cancelar el 2

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endeudamiento generado en los aos de bajo crecimiento. Hasta antes de la bonanza que trajo el cobre, la situacin fiscal fue de dficit. Hoy en da con los fuertes excedentes del cobre, se ha generado un gran supervit. La regla de supervit estructural permite a los agentes econmicos tener una mayor certeza del comportamiento futuro del gasto fiscal lo que hace disminuir el riesgo implcito de la economa. El seguimiento de unas polticas fiscales, monetarias y cambiarias, que estn dirigidas a lograr crecimiento y estabilidad en los recursos pblicos, son factores importantes en el fortalecimiento de la actividad econmica y de esta manera se logra mantener los ejes macroeconmicos y las finanzas pblicas en orden. Como por ejemplo es el caso de la regla sper estructural. Conceptualizacin Conceptos bsicos de las Finanzas Pblicas: La palabra Finanzas proviene del griego, finos, el cual deriva al latn, finis, cuyo significado es fin, al inicio se utiliz este trmino como fin de los negocios jurdicos, al pago con que ellos finalizan, luego surge el trmino finanzas lo cual involucraba otros elementos fundamentales para que se originara tal fin, estos estaban compuestos por los ingresos o recursos (Brealey, 2007, p706). Las Finanzas Pblicas atienden todo lo concerniente con la forma de satisfacer las necesidades que demanden las sociedades que integran al Estado, se inclinan a resguardar los requerimientos del colectivo, donde prevalece el inters colectivo. Las Finanzas Pblicas manejarn las necesidades que se ocasionen frente a las relaciones de Estado con los personajes del Estado frente a sus propias necesidades. Actividad Financiera del Estado La actividad financiera del Estado inicia en el momento en que ste se aduea de los bienes procedentes de las dems economas, y las transforma en ingresos para enfrentar los gastos que le har cumplir su deber de complacencia de las necesidades pblicas. Finaliza cuando el ingreso pblico se ha transformado en servicio pblico o medio de complacer la necesidad. (Brealey, 2007, p548) El Estado tiene que gestar una actividad de carcter econmico, dirigida a la obtencin de medios que lo dejen satisfacer las necesidades agrupadas mediante la ejecucin de los servicios pblicos. Las Necesidades Pblicas (Musgrave, 1992, p182): Originadas en el conjunto colectivo y satisfechas a travs de la actuacin del Estado quien ser responsable de las ms importantes necesidades que se produzcan dentro de un conjunto colectivo, necesidades que solamente podrn estar a cargo del Estado debido a que son de imposible cumplimiento por cada individuo parte del colectivo.

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Servicios Pblicos (Musgrave, 1992, p182): Son las actividades que el Estado realiza en procura de la satisfaccin de las necesidades pblicas. Se encuentran estrechamente vinculados a las necesidades frente a las cuales estn llamados a satisfacer, por lo cual se distinguir entre servicios pblicos esenciales y no esenciales. Gasto Pblico (Samuelson, 2005, p316): Son las inversiones o erogaciones de riquezas que las entidades pblicas hacen para la produccin de los servicios necesarios para la complacencia de las necesidades pblicas, y para enfrentar a otros requerimientos de la vida pblica, que son llamados adecuadamente servicios. Recursos Pblicos: Son los medios mediante los cuales se logran financiar los gastos pblicos y componen todos los ingresos financieros a la tesorera del Estado, cualquiera sea su naturaleza econmica o jurdica. Renta Nacional (Samuelson, 2005, p.223): Es la sumatoria en trminos monetarios de los bienes y servicios producidos, distribuidos y vendidos en un pas durante un tiempo determinado, es decir dentro de un ejercicio fiscal. Las funciones de las Finanzas en el proceso de desarrollo: Las Finanzas tienen como funcin favorecer al desarrollo econmico de un pas, el Estado debe velar que exista una distribucin equitativa de las riquezas, incentivar a los inversionistas y a la produccin, crear un clima de confianza poltica, establecer una estabilidad legal, disminuir la tasa de inflacin, entre otras, ya que estas variables generan empleo e incentivan el crecimiento del aparato productivo. El desarrollo econmico de un pas depende de la buena gerencia y administracin que de las finanzas realicen los representantes del Estado. La Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda tiene como misin velar por una asignacin y uso eficiente de los recursos pblicos en el marco de la poltica fiscal, mediante la aplicacin de sistemas e instrumentos de gestin financiera, programacin y control de gestin (DIPRES, Ministerio de Hacienda, p7). Entre los objetivos estratgicos que contribuyen al logro de esta misin estn fortalecer el Presupuesto como instrumento para la asignacin eficiente de los recursos pblicos en funcin de los objetivos prioritarios de la accin gubernamental, optimizando los procedimientos para la formulacin, discusin, ejecucin y evaluacin del mismo; y promover la eficiencia en el uso de los recursos pblicos, desarrollando tcnicas e instrumentos de evaluacin y control de gestin ligados al presupuesto (DIPRES, Ministerio de Hacienda, p14). Esta misin y objetivos estratgicos reflejan el rol preponderante que tiene en el quehacer de la Direccin de Presupuestos (DIPRES) la calidad del gasto pblico, entendida como la entrega oportuna, adecuada, eficiente y eficaz de los bienes y servicios pblicos a los distintos beneficiarios. Durante los gobiernos de la Concertacin (1990 -2010), la Direccin de Presupuestos dio pasos significativos para el establecimiento de un Sistema de Evaluacin y Control de Gestin del 4

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Gobierno Central, que ha contribuido a cumplir con el desafo de realizar y mantener un gasto pblico de calidad. Este sistema ha permitido contar con informacin de desempeo de las instituciones pblicas para apoyar la toma de decisiones durante las distintas etapas del proceso presupuestario, incorporando el concepto de presupuesto por resultados, permitiendo mejorar la eficiencia en la asignacin y uso de los recursos pblicos al conocer dnde se requiere realizar ajustes que permitan mejorar la gestin pblica y, por tanto, llegar de mejor manera a los ciudadanos con las distintas polticas y programas. Este sistema incorpora distintos instrumentos, que han sido desarrollados gradualmente. Los indicadores de desempeo se iniciaron en 1993, con un proyecto piloto que incorpor a cinco instituciones pblicas; la evaluacin de programas pblicos parti en 1997; el mecanismo de incentivos de remuneraciones institucional, Programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG), comenz en 1998, mismo ao en que se elaboraron por primera vez los documentos de cuenta pblica denominados Balance de Gestin Integral (BGI). A partir de 2000 estos instrumentos, a los que se les agregan las definiciones estratgicas presentadas por cada institucin en el Presupuesto, junto a sus indicadores de desempeo y metas; la presentacin de programas nuevos al Presupuesto en formato estndar; el rediseo del PMG, incorporando el desarrollo de sistemas de gestin en 2001 y la certificacin bajo norma ISO de dichos sistemas en 2005; la implementacin de nuevas lneas de evaluacin, como las evaluaciones de impacto de programas en 2001 y la evaluacin comprensiva del gasto de instituciones en 2002, han conformado el Sistema de Evaluacin y Control de Gestin del Gobierno Central. (DIPRES, Ministerio de Hacienda, p7).