Approvisionnement en eau potable et assainissement à Madagascar: traduire les financements en services, à l’horizon 2015 et au-delà.

Un état des lieux proposé par AMCOW
Résumé stratégique La réforme des services d’eau et l’assainissement à Madagascar a été engagée pour encourager la libéralisation du secteur et a prévu la concertation de l’ensemble des acteurs. Les documents-cadre de politique et stratégie ont été élaborés entre 2000 et 2005. Le premier document de programmation, le PNAEPA1 (Programme National d’Accès à l’Eau Potable et à l’Assainissement), a été adopté en 2005 pour la période 20052007. Le deuxième PNAEPA, pour la période 2008-2012, se base sur les directives du schéma directeur malgache, le MAP (Madagascar Action Plan)2, actuellement en cours, qui fixe pour le secteur des objectifs très ambitieux, allant au-delà des objectifs du Millénaire pour le développement3 (OMD). En effet les objectifs du MAP pour 2012 sont d’atteindre un taux d’accès de 65% pour l’eau potable et de 71% pour l’assainissement, alors que d’après les chiffres du JMP4, les OMD à atteindre en 2015 sont respectivement 68% pour l’eau potable et 54% pour l’assainissement. Les efforts à entreprendre pour atteindre ces objectifs se mesurent aussi bien en termes d’amélioration du cadre institutionnel et de renforcement des capacités à tous les niveaux, qu’en termes de mobilisation des financements nécessaires. En effet, pour réaliser l’ambitieux programme national, il est urgent de mettre en place les actions prioritaires définies dans le PNAEPA : (i) renforcer la capacité de tous les acteurs, (ii) renforcer la capacité de programmation et de suivi-évaluation du ministère chargé de l’eau, et (iii) finaliser la mise en place du cadre institutionnel et améliorer la coordination au sein du secteur. Si ces actions seraient effectivement réalisées, atteindre les OMD pourrait être possible pour Madagascar. Malheureusement, en 2009 une grave crise politicosociale a frappé le pays ayant comme conséquence la suspension des financements déjà accordés par les partenaires techniques et financiers, ce qui a conduit à un retard dans la mise en œuvre des actions. Du fait de cette situation il est maintenant peu probable que Madagascar puisse atteindre les OMD.
1

Le présent rapport du Conseil des Ministres Africains en charge de l’Eau (AMCOW) a été produit sur la base d’informations collectées auprès de différents acteurs du secteur, réunis au sein de la Plateforme DIORANO-WASH5. Les mesures prioritaires convenues pour relever les défis fixés dans le PNAEPA et assurer que les financements se concrétisent sur le terrain par le développement de services durables d’eau et d’assainissement, sont les suivantes :

Contexte sectoriel :
• • • Finaliser la mise en place effective des 22 Directions Régionales du Ministère de l’eau en leur octroyant des moyens humains, financiers et logistiques suffisants Finaliser la mise en place effective des organismes préconisés par le code de l’eau, en les dotant de moyens humains et financiers adéquats Elaborer et mettre en œuvre un plan de renforcement des capacités humaines, matérielles et financières des communes afin qu’elles puissent assumer leurs responsabilités de maitres d’ouvrages en matière d’approvisionnement en eau potable et assainissement, préconisées dans le Code de l’Eau et ses décrets d’application, et dans la Politique et Stratégie Nationale de l’Assainissement (PSNA)6 Mettre en œuvre de façon effective le Programme National d’Accès à l’Eau Potable et à l’Assainissement (PNAEPA) en assurant la mobilisation des ressources financières qui y sont programmées Assurer l’efficacité de la gestion financière, c'est-à-dire que les décaissements doivent permettre d’atteindre les objectifs fixés Mettre en œuvre le Budget Programme par Objectif et par Région (BPOR)7 en impliquant tous les acteurs : Etat (ministères techniques, ministère des Finances) et services déconcentrés, partenaires techniques et financiers, organisations nongouvernementales (ONG), communes et secteur privé Renforcer les actions en cours pour assurer la cohérence de la collecte d’information et la fiabilité des données Etablir des critères de sélection des zones prioritaires d’intervention en s’appuyant sur l’indice de pauvreté par région

• •

• •

Hydraulique rurale: • • Mettre en œuvre de façon effective le PNAEPA et le BPOR en mobilisant efficacement les ressources financières programmées Renforcer les compétences de tous les acteurs, et en priorité des communes et des services techniques déconcentrés qui doivent aussi voir leurs moyens humains, matériels et financiers augmenter pour leur permettre d’assumer leurs responsabilités respectives dans la mise en œuvre effective de la maitrise d’ouvrage et la gestion déléguée des services Renforcer l’implication du secteur privé par l’application du partenariat public-privé8 et assurer un développement de ses capacités
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Hydraulique urbaine: • • • Mettre en œuvre de façon effective le PNAEPA et le BPOR en mobilisant efficacement les ressources financières programmées Développer la capacité de la société nationale d’eau et d’électricité, JIRAMA9, en finalisant entres autres le processus de restructuration en cours Développer les partenariats public-privé (PPP) et les délégations de service par affermage après avoir encouragé le développement des capacités des opérateurs privés Rendre opérationnelle la Société de Régulation de l’Eau et de l’Assainissement (SOREA)10 Rendre effective la maîtrise d’ouvrage des communes

• •

Assainissement et hygiène en milieu rural: • Mettre en œuvre de façon effective la Politique et Stratégie Nationale de l’Assainissement (PSNA) en mobilisant aussi les ressources financières annoncées dans le PNAEPA Mobiliser des financements destinés spécifiquement à l’assainissement, suffisants pour permettre d’atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) Renforcer les actions d’information et d’application des textes règlementaires existant en matière d’assainissement comme préconisé par la PSNA, dans le cadre du programme financé par le Fonds d’Appui pour l’Assainissement Renforcer les actions d’éducation et de mobilisation pour la mise en œuvre des 3 messages-clés de la plateforme DIORANO-WASH (Water, Sanitation and Hygiene)

• •

Assainissement et hygiène en milieu urbain: • • Mettre en œuvre la PSNA en mobilisant effectivement les ressources financières annoncées dans le PNAEPA Renforcer les actions d’information et l’application des textes règlementaires existant en matière d’assainissement comme préconisé par la PSNA, dans le cadre du programme financé par le Fonds d’Appui pour l’Assainissement Développer les technologies d’assainissement autonome et intégrer ces techniques dans les plans de développement de l’assainissement Développer les mécanismes de promotion et d’accompagnement, comme des systèmes de crédit ou de sani-marché11, en collaboration avec le secteur privé

• •

3

Table des matières 1. Introduction ............................................................................................................... 67 2. Panorama général du secteur: tendance d’accès et de financement ............... 67 3. Evolution du contexte sectoriel – présentation de la matrice d’évaluation... 910 4. Cadre institutionnel ............................................................................................. 1112 5. Financement du secteur et son utilisation ........................................................... 13 6. Suivi et évaluation .................................................................................................... 15 7. Sous-secteur de l’hydraulique rurale .................................................................... 16 8. Sous-secteur de l’hydraulique urbaine ................................................................. 18 9. Sous-secteur de l’assainissement et de l’hygiène en milieu rural .................... 20 10. Sous-secteur de l’assainissement et de l’hygiène en milieu urbain................. 22

La deuxième édition des Etats des lieux par pays (Country Status Overview, CSO2) a été commissionné par Conseil des Ministres Africains en charge de l’Eau (African Ministers Conference on Water, AMCOW). Il a été réalisé par le Programme Eau et Assainissement (Water and Sanitation Programme, WSP) de la Banque Mondiale, en collaboration avec la Banque Africaine de Développement (BAD), le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF), la Banque Mondiale et l’Organisation mondiale de la santé (OMS). Ce rapport a été développé courant 2009/2010 en collaboration avec le gouvernement de Madagascar et les différents acteurs du secteur. Les opinions exprimées dans ce rapport appartiennent à l’équipe de rédacteurs et ne reflètent pas nécessairement celles des institutions partenaires. Pour obtenir plus de renseignements sur les état des lieux par pays du secteur de l’eau et de l’assainissement, veuillez consulter les sites internet suivants : Conseil des Ministres Africains en charge de l’Eau www.amcow.net et Programme Eau et Assainissement www.wsp.org

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Abréviations
AEP(A) AEPA-FAD AMCOW ATPC/CLTS BAD BDEA BEI BM BPOR CLTS CSO2 DAAJ DAGRE DEA DEP DEPA DGEA DIORANO-WASH DSIC EDS EPM FAA/GSF INSTAT JIRAMA JMP MAP MEM MFB MinEau OMD OMS ONG PNAEPA PPP PSNA PTF SAN PLAT SANIMARCHE SOREA UNICEF USD WSP Approvisionnement en Eau Potable (et Assainissement) Programme d’AEPA financé par le Fonds Africain de développement Conseil des Ministres Africains en charge de l’Eau Assainissement total porté par les communautés (ou Community Led Total Sanitation) Banque Africaine de Développement Base de Données du secteur Eau et Assainissement Banque Européenne d’Investissement Banque Mondiale Budget Programme par Objectif et par Région Community Led to Total Sanitation Country Status Overviews (deuxième édition) Direction des Affaires Administratives et Juridiques Direction de l’Assainissement et de la Gestion des Ressources en Eau Direction de l’Eau et de l’Assainissement Direction des Etudes et des Projets Direction de l’Eau Potable et de l’Assainissement Direction Générale de l’Eau Potable et de l’Assainissement Structure de concertation et de coordination de tous les intervenants du secteur AEPA (de l’anglais WASH : Water, Sanitation and Hygiene) Direction du Système d’Information et de la Communication Enquête Démographique et Sanitaire effectuées par INSTAT Enquêtes Périodiques auprès des Ménages effectuées par INSTAT Fonds d’Appuis pour l’Assainissement / Global Sanitation Fund Institut National des Statistiques JIro sy RAno MAlagasy, société d’Etat en charge de l’électricité et de l’eau Joint Monitoring Programme Madagascar Action Plan Ministère de l’Energie et des Mines Ministère des Finances et du Budget Ministère de l'Eau Objectif(s) du Millénaire pour le développement Organisation Mondiale de la Santé Organisation(s) non-gouvernementale(s) Programme National d’Accès a l’Eau Potable et l’Assainissement potable Partenariat Public Privé Politique et Stratégie Nationale de l’Assainissement Partenaire Technique et Financier Sanitation Plate Organisme privé, fournisseur d’équipement et matériaux d’assainissement Société de Régulation de l’Eau et de l’Assainissement Fonds des Nations Unies pour l'Enfance Dollars des Etats-Unis Water and Sanitation Program / Programme Eau et Assainissement

Taux de change :
1 USD = 2098,083 ariary
12

5

1. Introduction
Le Conseil des Ministres Africains en charge de l’Eau (CMAE / AMCOW) a engagé la réalisation de cette deuxième édition des Etats des lieux par pays (Country Status Overviews, CSO2) afin de mieux comprendre quels sont les facteurs qui encouragent une amélioration dans l’accès à l’eau et à l’assainissement et d’identifier ce que les gouvernements membres peuvent faire pour accélérer ce progrès dans les pays de 13 l’Afrique Sub-saharienne . AMCOW a confié l’élaboration des CSO2 au Programme Eau et Assainissement (PEA / WSP) de la Banque Mondiale et à la Banque Africaine de Développement, qui le réalisent en étroite collaboration avec l’UNICEF et l’OMS, dans plus de 30 pays d’Afrique subsaharienne. Le présent rapport CSO2 a été produit en 2009/2010 en étroite collaboration avec le gouvernement de Madagascar et les différents acteurs du secteur. L’analyse du CSO2 a pour objectif d’aider les pays à évaluer les processus qui traduisent les financements disponibles en services de qualité, et ce pour chacun des quatre sous-secteurs : eau, assainissement et hygiène, en milieu rural et urbain. Cette analyse se base sur trois principaux éléments: un examen de l’évolution des taux d’accès au service, un modèle financier qui sert à apprécier l’adéquation des investissements prévus, et une matrice d’évaluation qui permet d’identifier les principaux goulots d’étranglement le long des processus de fourniture des services. Ainsi, le CSO2 permet non seulement d’établir si, au rythme actuel de progression des taux d’accès, les flux de financement prévus sont suffisants pour atteindre les objectifs sectoriels, mais également d’identifier les actions à mettre en œuvre pour assurer que les financements soient plus efficacement traduits en services d’eau et d’assainissement. Dans cet esprit, des actions prioritaires spécifiques ont été définies en concertation avec les différentes parties prenantes. Un rapport de synthèse régionale, disponible séparément, présente les enseignements et meilleures pratiques tirés des différentes analyses nationales et pouvant aider les pays à mettre en œuvre ces actions prioritaires.

2. Panorama général du secteur: tendance en termes d’accès et de financement
Evolution des taux d’accès jusqu’à aujourd’hui et tendance vers les objectifs 2015 L’évolution du taux d’accès à l’eau potable entre 1990 et 2008 (de 22% à 40%, selon les données nationales 14 15 de l’EPM/INSTAT et de la BDEA ; de 31% à 41% selon les estimations effectuées sur la base des données JMP) indique que la capacité du secteur reste insuffisante pour atteindre l’objectif du Millénaire pour le développement (OMD) relatif à l’eau potable (68% en 2015) ou l’objectif très ambitieux du PNAEPA (65% en 2012). Pour l’assainissement, les tendances illustrées par les chiffres de l’EPM/INSTAT (évolution de 50% en 1999 à 52% en 2006), font croire qu’il ne sera pas possible d’atteindre la cible fixé par le PNAEPA (71% en 2012), et les chiffres élaborés à partir des données du JMP (évolution de 8% en 1990 à 11% en 2008) suggèrent que la cible OMD (54% en 2015) est également hors de portée.

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Eau potable

Assainissement
100% 80% e r u t r 60% e v u o40% C 20% 0% 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Tendance des donées nationales Cible - donées nationales Tendance des donées JMP - amélioré Cible OMD - Donées JMP

Graphique 1 : Evolution de l’accès à l’eau potable et à l’assainissement. Source : INSTAT/BDEA et JMP

L’évolution des tendances pour les données nationales et pour celles du JMP est similaire pour l’accès à l’eau potable, car les définitions utilisées sont les mêmes, sauf pour les sources améliorées qui ne sont pas prises en compte dans les données nationales. Les constats sont au contraire très différents pour l’assainissement, puisque la courbe des données nationales est établie à partir des résultats des enquêtes EPM tandis que le JMP effectue une régression linéaire basée sur les résultats de multiples enquêtes ménages pour estimer la tendance. Une autre raison qui explique la différence entre les estimations nationales et celles du JMP est que les chiffres des EPM semblent prendre en compte toutes les latrines traditionnelles (alors que le JMP considère uniquement la moitié des latrines traditionnelles comme « améliorées ») et aussi les latrines partagées (que le JMP exclut). Même si une référence explicite à l’adhésion du Madagascar à la Déclaration relative aux OMD est faite dans le PNAEPA, les objectifs nationaux sont plus ambitieux que les OMD, notamment pour l’assainissement. Ils ont été fixés pour 2012, et ne se basent pas sur le principe selon lequel l’objectif à atteindre en 2015 est de « réduire de moitié le nombre de personnes n’ayant pas accès aux services d’eau potable et d’assainissement par rapport à 1990 ». Besoin en investissements : les financements sont-ils suffisants? Le modèle financier du CSO2, qui s’appuie sur les chiffres du JMP, estime les investissements annuels nécessaires pour atteindre les OMD en 2015 à 180 millions USD pour l’eau potable et 18 millions USD pour l’assainissement. L'estimation basse des investissements requis pour l'assainissement s’explique par une prise en compte d’un coût faible pour la construction de latrines améliorées très simples (moins de 10 USD per personne). Dans les faits, l’expérience des autres pays de la région montre que les investissements requis pour l’assainissement sont susceptibles d’être beaucoup plus élevés (le coût initial d’investissement pour une simple latrine traditionnelle en Afrique est en moyenne de 63 USD16). Les investissements annuels publics requis sont estimés à 118 millions USD pour l’eau potable et 2 millions USD pour l’assainissement (Cf. Tableau 1). D’après les données financières figurant dans le PNAEPA, une partie considérable de ces montants aurait déjà été anticipée pour les prochaines années: environ 69 millions USD pour l’eau potable et 15 millions USD pour l’assainissement (pour un total de 84 millions USD). Toutefois, la plupart de ce montant prévus sera affecté à des dépenses d’intermédiation sociale (formation, sensibilisation, renforcement des capacités, etc.) et ne financera pas la construction des latrines, donc ne peut pas être complètement déduit des besoins en investissement qui ne concernent que les installations. 7

De plus, depuis mars 2009, du fait de la crise politique, qui a engendré beaucoup de difficultés y compris dans la gestion du secteur AEPA, ces financements annoncés sont devenus hypothétiques. En 2010 tous les financements extérieurs ont été en principe suspendus. Même en 2008, le budget alloué au secteur était seulement de 37,2 millions USD (sur les 84 millions prévus), dont uniquement 11 millions USD avaient été effectivement décaissés (cf. Tableau 4, Section 5). Il est apparu qu’il faudrait entreprendre une révision du PNAEPA dès que la situation politique redeviendra stable. Concernant les contributions des ménages pris en compte dans les estimations CSO2, elles paraissent très élevées. Le Madagascar a certes reconnu le principe de « zéro subvention » pour la construction des 17 latrines (principe du FAA : Fonds d’Appui pour l’Assainissement ou GSF Madagascar), conformément à la 18 Stratégie Nationale de l’Assainissement (PSNA) . Néanmoins, ce principe doit tenir compte de la limite de la 19 capacité de payer des usagers, ce qui est également précisé dans la PSNA . Or, dans le contexte actuel, il semble peu réaliste que les ménages puissent contribuer à la hauteur des atteintes, par conséquent, « les Collectivités Territoriales Décentralisées, le gouvernement et les partenaires financiers et techniques peuvent intervenir pour apporter un complément de financement sous forme de prêts ou de subventions… » (PSNA). Eau Potable
Investissements requis Coûts d'exploitation

Assainissement
Investissements requis Coûts d'exploitation

0

50

100

150

200

250

Millions USD par an

0

10

20

30

40

Millions USD par an

Investissements publiques prévus Contribution ménages attendue Besoin net en financement

Investissements publiques prévus Contribution ménages attendue

Graphique 2 : Investissements annuels requis vs. investissements anticipés (2008-2015). Source : estimations CSO2

Dans le graphique ci-dessus relatif à l’assainissement, les investissements requis sont estimés uniquement sur la base du coût de construction des infrastructures et ne prennent pas en compte les activités d’intermédiation sociale. Conformément à la politique nationale, qui considère que les ménages sont censées assumer la totalité des coûts des infrastructures d’assainissement dans la limite de leur capacité à payer, le modèle financier CSO2 estime la contribution ménages attendue comme 90% des investissements requis, afin d’inclure la possibilité de subventions pour les familles indigentes. Par conséquent, le Graphique 2 illustre les financements prévus par le PNEAPA, auxquels on ajoute une contribution ménages supposée équivalente à 90% des investissements requis. Ces deux montants sont toutefois largement hypothétiques, et la mesure dans laquelle tout financement public pourra avoir un effet de levier sur les financements des ménages dépendra de la qualité des activités de promotion et intermédiation sociale, et de la capacité d’adresser réellement les subventions aux ménages le plus pauvres.

8

Couverture

Cible ODM 2015 % 58% 89% 68% 53% 57% 54%

Population à desservir

Investissements requis Total Public

1990 % Eau potable rurale Eau potable urbaine Eau potable (totale) Assainissement rural Assainissement urbain Assainissement (total) 16% 78% 31% 6% 14% 8%

2008 % 29% 71% 41% 10% 15% 11%

Investissements Contribution Besoin net publiques ménages en attendue financement prévus USD par an

'000 par an 724 367 1.091 979 480 1.459 115 65 180 12 6 18 99 20 118 1 1 2

49 20 69 14 1 15

16 46 62 11 6 17

50 49 -

Tableau 1 : Accès et besoin en investissements (2008-15)20. Source : estimations CSO2

En plus des besoins en investissements présentés ci-dessous, environ 53 millions USD par an seront nécessaires pour financer les coûts d’exploitation et de maintenance, dont 51 millions USD pour les infrastructures d’hydrauliques (Cf. Tableau 2). Si une grande partie de ces coûts seront couverts par la facturation aux usagers , le reste devra être pris en charge par le budget Tableau 2 : Coûts d’exploitation national. D’autres contraintes pèsent sur l’atteinte des objectifs 2015, à savoir : • • la non application effective et efficace du PNAEPA, le non respect de certains engagements stratégiques, comme la décentralisation à tous les niveaux, la restructuration de la JIRAMA, le développement des capacités des communes pour leur permettre d’assumer les fonctions de maitrise d’ouvrage, les difficultés de la mise en œuvre effective des partenariats public-privé, l’insuffisante coordination des actions des partenaires techniques et financiers, les difficultés dans la collecte des données essentielles techniques et financières, la non application effective des textes législatifs.
et de maintenance. Source : estimations CSO2
Sous-secteur Eau potable rurale Eau potable urbaine Eau potable (totale) Assainiss. rural Assainiss. urbain Assainiss. (total) Millions USD/an 26 25 51 1 1 2

• • • •

La suite du présent rapport fait un diagnostic de la situation dans chaque sous-secteur, identifiant les principaux goulots d’étranglement et présentant les actions prioritaires à mettre en œuvre pour les dissiper.

3. Evolution du contexte sectoriel – présentation de la matrice d’évaluation
Le secteur AEPA de Madagascar a subi une évolution marquée par de nombreux changements qui ne facilitent pas la continuité et la performance des services. La réforme du secteur a été engagée pour introduire la libéralisation et promouvoir une concertation de l’ensemble des acteurs. Les documents fondamentaux de politique et stratégie ont été élaborés entre 2000 et 2005. Cependant, à partir de 2005 s’est ouverte une période d’instabilité qui s’est traduite par des remaniements institutionnels fréquents dans le secteur entravant la continuité des actions et restreignant la disponibilité des financements. Le secteur dispose d’un cadre réglementaire assez complet comprenant un Code de l’eau , des Politiques 9
21

et stratégies sectorielles pour l’eau potable et pour l’assainissement (SSPA et PSNA), et un Programme national (PNAEPA). Une approche programmatique a été adoptée, ayant permis la conception du Budget Programme par Objectif par Région (BPOR) en 2008. Les reformes menées ont permis de doter le secteur d’un certain nombre d’outils stratégiques de planification, de programmation, de normalisation et de suiviévaluation (BDEA-EPM/INSTAT), ainsi que d’une plateforme de concertation (le Comité DIORANO-WASH). C’est dans ce contexte qui s’inscrivent les services d’eau potable et d’assainissement à Madagascar, examinés en détail dans le cadre du présent rapport grâce à la matrice d’évaluation CSO2, un outil permettant d’identifier les avancées et obstacles du processus de fourniture des services, et ce pour chaque sous-secteur. Cette matrice d’évaluation CSO2 s’attache à examiner neuf éléments constitutifs de ce processus, correspondant à des aspects spécifiques, classifiés en trois catégories : trois aspects qui font référence aux conditions propices permettant la mise en place des services, trois aspects qui concernent le 23 développement du service et trois aspects relatifs à la durabilité de ces services . Chacune de ces actions spécifiques est évaluée à l’aide d’indicateurs et reçoit une notation correspondante qui varie de 1 (insuffisant) à 3 (excellent) en Co n ditions p ropices fonction de la performance. Ensuite, une comparaison est effectuée avec les autres pays de la région. Dans le cadre du présent rapport, le Madagascar est comparé avec les autres pays africains à faibles revenus avec un RNB par habitant inférieur ou égal à 500 USD (selon la méthode Atlas de la 24 Banque Mondiale ). La matrice d’évaluation appliquée à Madagascar (Cf. Graphique 3) montre une performance globalement positive du secteur AEPA vis-à-vis des autres pays africains à faibles revenus, avec des résultats qui sont légèrement supérieures pour la durabilité et légèrement inférieures pour le développement.

22

Durabilité

Dévelo p pement

R ésultats - M adagascar

M oyennes, Pays à faibles revenus, R NB par habitant < = 500 USD

L’accès à l’eau potable en milieu urbain est bien structuré avec la JIRAMA. Le service est efficace et pérenne mais le développement du service est limité du fait de l’insuffisante mobilisation de ressources et de l’utilisation peu efficace des investissements programmés. En milieu rural, le service d’approvisionnement en eau potable prévoit la mise en place d’un système de gestion et de maintenance impliquant les communes, les artisans réparateurs, les villageois et les revendeurs des pièces détachés pour les pompes. Deux modèles de gestion sont ainsi possibles : soit la gestion communautaire améliorée impliquant les comités de points d’eau, soit l’ouverture aux petits opérateurs privés dans le cadre d’une gestion déléguée par affermage. Toutefois, en termes d’extension du service, le secteur fait face à des difficultés car la programmation définie dans le PNAEPA et le BPOR n’est pas mise en œuvre. En assainissement, seule l’accès à l’assainissement de base (développement d‘infrastructures d’évacuation d’excréta) est considéré, tant en milieu rural qu’en milieu urbain, et le pourcentage des ménage utilisant de façon durable des latrines est considérable (52% en 2005, EPM, tous milieux confondus). Cependant, le développement effectif du secteur est freiné par le faible volume d’investissements disponibles (souvent non distingués des financements consacrés à l’eau potable), et par la faible application des textes réglementaires et des approches stratégiques prévus (notamment, l’application peu effective du principe de prise en charge totale par les usagers des coûts d’acquisitions et de maintenance des infrastructures). Le tableau 3 ci-dessous présente synthétiquement les principales étapes historiques du processus de 10

Graphique 3 : Résultat de la matrice d’évaluation pour Madagascar, et comparaison avec les autres pays africains à faibles revenus. Source : CSO2

réforme du secteur AEPA au Madagascar. Les sections Erreur ! Source du renvoi introuvable.4 à Erreur ! Source du renvoi introuvable.6 approfondissent ensuite les avancées et défis du secteur dans trois domaines : cadre institutionnel, financement et suivi-évaluation. Les sections 7 à Erreur ! Source du renvoi introuvable.10 abordent enfin chaque sous-secteur séparément. Là encore, une comparaison est faite à chaque fois avec les résultats des autres pays africains à faibles revenus.

Tableau 3 : Aperçu historique des réformes sectorielles au Madagascar

Date

Evénement
Le service chargé de l’eau, l’électricité et l’hydrogéologie est localisé au sein du Département des Mines et de la Géologie Création du Service de l’Eau et de l’Hydrologie - Les activités hydrauliques sont effectuées en régie Nationalisation de la société d’électricité et d’eau ; création de la JIRAMA. L’Etat intervient en régie dans toutes les opérations de développement des infrastructures. Document de stratégie sectorielle et plan d’action pour l’eau et l’assainissement (SSPA) Déclaration de politique sectorielle de l’eau et de l’assainissement, qui prévoit la libéralisation du secteur et l’adoption du principe de non gratuité de l’eau Adoption du Code de l’Eau : libéralisation et ouverture au secteur privé, mise en place des gestions déléguées des infrastructures et du paiement du service d’approvisionnement en eau potable. La DEA (Direction de l’Eau et de l’Assainissement) est responsable du secteur AEPA au sein du ministère de l’Energie et des Mines Revues sectorielles du secteur de l’eau, l’assainissement et l’hygiène

Date

Evénement
Mise en place du comité WASH (plateforme de concertation pour le secteur) Adoption du document de stratégie « Eau et Assainissement pour tous » en milieu rural

Avant 1960

2003

1973

2004

1973-1975

2005

Séminaire national sur la réforme du secteur

1994

2005

La DEA devient la DEPA (Direction de l’Eau Potable et de l’Assainissement) au sein du Ministère de l’Energie et des Mines Adoption du Programme National d’Accès à l’Eau Potable et à l’Assainissement (PNAEPA) Création au sein du Ministère de l’Energie et des Mines de la DGEA (Direction Générale de l’Eau et de l’Assainissement) comprenant la Direction de l’eau et de l’assainissement et la Direction de l’hydrogéologie, ainsi que les Directions régionales Mise en place du Ministère de l’Eau, qui inclut la DGEA et prévoit aussi une Direction des Opérations en son sein. Création de 12 nouvelles directions interrégionales de l’eau Adoption par décret de la Politique et Stratégie Nationale de l’Assainissement (PSNA) Remaniement gouvernemental au sein du Ministère de l’Eau mettant en place 4 directions (DAGRE, DEP, DAAJ, DSIC) au sein de la DGEA ainsi que les Directions régionales

1997

2007

1999

Novembre 2007

2000-2005

Juillet 2008

2000,2006, 2007, 2008

2008

2003

Adoption des décrets d’application du Code de l’Eau

Mars 2009

4. Cadre institutionnel
Mesures prioritaires : • Finaliser la mise en place effective des 22 Directions régionales du Ministère de l’eau
11

en leur octroyant des moyens humains, financiers, et logistiques, suffisants •

Finaliser la mise en place effective des organismes préconisés par le Code de l’eau, en les dotant des moyens humains et financiers adéquats Elaborer et mettre en œuvre un plan de renforcement des capacités humaines, matérielles et financières des communes afin qu’elles puissent assumer leurs responsabilités de maîtres d’ouvrages en matière d’AEPA, préconisées dans le Code de l’eau et ses décrets d’application et dans la Politique et Stratégie Nationale de l’Assainissement (PSNA)

Le secteur de l’eau, assainissement, hygiène a été d’abord placé sous la responsabilité d’un ministère en chargé de l’énergie et des mines jusqu’en 2008. Les activités étaient réalisées en régie jusqu’en 1997, au sein d’une division d’hydrogéologie, devenue ultérieurement service de l’eau et de l’hydrogéologie. Le secteur a ensuite fait l’objet d’une réforme sectorielle avec l’adoption du Code de l’Eau qui officialise la libéralisation du secteur, le principe de gestion déléguée des infrastructures, l’arrêt des actions en régie, le principe du paiement du service, le développement du secteur privé. Une Direction de l’eau et de l’assainissement est créée en 2000, puis un Ministère de l’eau en 2008, responsable du secteur au niveau national. Théoriquement, ce Ministère est censé disposer d’une direction régionale dans chacune des 22 régions. Toutefois, en raison des faibles moyens budgétaires disponibles, à ce jour le Ministère n’a pu mettre en place que 3 Directions régionales et 8 Directions interrégionales (11 sur 22). Au niveau local, selon le Code de l’Eau, les communes sont les maîtres d’ouvrage des infrastructures d’eau potable et à ce titre sont propriétaires des installations. Cependant, le Ministère de l’Eau, à travers la Direction Générale de l’Eau Potable et de l’Assainissement (DGEA), assure la maîtrise d’ouvrage déléguée des communes en attendant leur habilitation. Le rôle des communes se limite le plus souvent à l’identification des besoins de leur circonscription et à l’instruction de demandes auprès du Ministère de l’Eau. Bien que propriétaires des ouvrages, les communes interviennent peu dans la gestion de ces dernières. En milieu rural, la gestion des infrastructures simplifiées est d’une manière générale assurée par les communautés à travers les comités de gestion de l’eau. Dans les centres importants dont la gestion n’est pas confiée à la JIRAMA, la responsabilité de la fourniture d’eau potable est confiée aux communes qui l’assurent en régie. Certaines communes ont confié la gestion des adductions de ces centres à des opérateurs privés ou à des ONG sur la base d’un cahier des charges conformément au Code de l’Eau. Les communes urbaines ont également la maîtrise d’ouvrage des infrastructures d’assainissement collectif, mais leurs moyens pour les gérer et assurer leur maintenance sont faibles. En milieu urbain, la JIRAMA est le principal opérateur d’eau potable et intervient dans 66 des 232 communes urbaines de Madagascar. La société est détenue entièrement par l'Etat Malagasy, tout en étant régie par le droit commun des sociétés anonymes. Selon le Code de l’Eau (article 80), la JIRAMA est concessionnaire des installations qu’elle exploitait en janvier 1999, pour une période de dix ans à compter de janvier 2001. La réforme de la JIRAMA est en cours depuis plusieurs années. Le projet de scission entre les deux entités eau et électricité, élaboré en 2008, a été abandonné en 2009 suite aux doutes exprimés par certains partenaires financiers. Le processus de privatisation et la mise en place de la société de patrimoine qui sera responsable de la maîtrise d’ouvrage sont en cours. L’établissement d’indicateurs de performance clairs et mesurables est également prévu. Dans un but d’améliorer la concertation entre les acteurs du secteur, la plateforme DIORANO-WASH a été mise en place en 2002. Elle assure la coordination, facilite la circulation de l’information et organise des rencontres thématiques. Cette plateforme intervient aussi en appui aux autorités responsables du secteur AEPA, du niveau central (les ministères), en passant par le niveau régional et jusqu’au niveau local, notamment pour ce qui regarde la coordination et le suivi-évaluation. 12

Les défis majeurs qui restent à relever concernant le cadre institutionnel sont les suivants : • Pour l’AEP en milieu urbain : la finalisation de la restructuration de la JIRAMA, la mise en place de la Société de Régulation de l’Eau et de l’Assainissement (SOREA), l’effectivité de la responsabilité de maitre d’ouvrage des communes ; Pour l’AEP en milieu rural : l’effectivité de la décentralisation et de la responsabilisation des communes en tant que maitres d’ouvrage, la mise en œuvre effective du PNAEPA et du BPOR, le développement de la gestion déléguée par affermage avec les petits opérateurs privés ;
Hydraulique rurale

Pour l’assainissement : l’application effective et correcte des textes règlementaires et des stratégies de mise en œuvre, l’exécution du programme financé par le Fonds d’Appui pour l’Assainissement (FAA).

Pour ces raisons, la comparaison avec les autres pays africains à faibles revenus (cf. Graphique 4Graphique 4) montre qu’à Madagascar le cadre institutionnel du secteur AEPA est faible pour ce qui concerne l’hydraulique (urbaine et rurale), mais assez bonne pour ce qui concerne l’assainissement, grâce à l’existence de la PSNA, du FAA et des textes règlementaires.

Assainissement urbain

Hydraulique urbaine

Assainissement rural Résultats - Madagascar Moyennes, Pays à faibles revenus, RNB par habitant <=500 USD

Graphique 4 : Résultat de la matrice d’évaluation de Madagascar concernant le cadre institutionnel, et comparaison avec les autres pays africains à faibles 25 revenus . Source : CSO2

5. Financement du secteur et son utilisation
Mesures prioritaires : • Mettre en œuvre de façon effective le Programme National d’Accès à l’Eau Potable et d’Assainissement (PNAEPA) en assurant la mobilisation des ressources financières qui y sont programmées Assurer l’efficacité de la gestion financière c'est-à-dire que les décaissements doivent permettre d’atteindre les objectifs fixés Mettre en œuvre de façon effective le Budget Programme par Objectif et par Région (BPOR) en impliquant tous les acteurs : Etat (ministère technique, ministère des Finances) et services déconcentrés, partenaires techniques et financiers, ONG, communes et secteur privé Développer les capacités des services centraux et déconcentrés de l’Etat Améliorer et simplifier les procédures de passation des marchés publics

• •


Afin d’atteindre les OMD, le nombre d’infrastructures d’eau et d’assainissement réalisées chaque année doit être suffisant pour permettre d’accéder aux services à plus de 2,5 millions de personnes supplémentaires 13

par an jusqu’en 2015. Les résultats en termes d’infrastructures à réaliser sont indiqués dans le PNAEPA et il est ainsi fondamental que ce programme soit mis en œuvre de façon effective, notamment en mobilisant les ressources financières qui y sont référées comme indispensables pour atteindre les dits résultats. Le ministère chargé de l’eau n’arrive pas à mobiliser les financements nécessaires auprès du ministère des 26 finances et des partenaires techniques et financiers, et à utiliser rationnellement les financements acquis . Le tableau ci-dessous montre la faible performance financière du secteur en termes de décaissements : Tableau 4 : Budgets alloués et décaissés (millions USD)
Désignation Budgets alloués Budgets décaissés Taux de décaissement 2006 19,7 12,1 62% 2007 12,8 6,5 50% 2008 37,2 11,1 30%

Source : Tableau financier Ministère de l’eau/Ministère des finances Pour espérer atteindre les OMD, il faudrait en moyenne 198 millions USD par an. Le tableau 3 montre que c’est seulement en 2008 que le secteur a pu obtenir 37,2 millions USD : ce montant représente une augmentation substantielle par rapport aux années précédentes, mais est encore largement insuffisant. Or sur ce financement obtenu, le ministère n’a pu décaisser que 11 millions USD, ce qui correspond à un taux de décaissement très faible (30%). Il est donc indispensable d’améliorer l’efficacité de la gestion financière, c'est-à-dire augmenter la capacité de mobilisation des financements et assurer une utilisation effective du financement mobilisé. Le Ministère de l’eau présente aussi des lacunes au niveau de la programmation, malgré la mise en place du Budget programme par Objectifs Régionaux (BPOR). Ce système de planification permettrait d’évaluer correctement les financements requis, en collaboration avec les populations. Malheureusement, dans le contexte actuel, le système n’est pas du tout opérationnel, du fait entre autres d’une faible maitrise de l’outil et la non-effectivité de la décentralisation. En ce qui concerne la contribution financière des usagers, pour le secteur de l’eau potable, le principe de non-gratuité de l’eau a été reconnu dans le Code de l’Eau. En milieu rural, la participation des communautés à l’investissement initial se fait généralement sous forme de matériaux et/ou de main d’œuvre. Pour les frais récurrents, la facturation couvre généralement les coûts d’exploitation et de maintenance pour les ouvrages simples d’approvisionnement en eau potable, selon le principe de recouvrement des coûts. En milieu urbain, la JIRAMA arrive à recouvrir les coûts sur la base d’un tarif dont les modalités de fixation sont déterminées par le cadre légal et réglementaire. Pour l’assainissement, selon la PSNA adoptée en 2008, la construction, gestion et maintenance des latrines familiales sont à la charge des ménages. Il est globalement difficile de distinguer les financements destinés à l’eau de ceux destinés à l’assainissement et de connaitre la répartition exacte des fonds entre le gouvernement central et les structures décentralisées (régions et communes). Jusqu’à présent les Directions Régionales et Directions Interrégionale ne gèrent qu‘un budget de fonctionnement et ne disposent pas de moyens suffisants pour assurer leur tâche d’appui technique aux communes. Des difficultés sont aussi rencontrées au niveau de la collecte d’informations financières auprès des partenaires techniques et financières. Les défis majeurs sur le plan du financement sont : • Mobiliser effectivement les montants financiers annoncés dans le PNAEPA, indispensables pour atteindre les OMD, 14

Améliorer les taux de décaissement afin de permettre la mise en œuvre des différentes activités annoncés dans le PNAEPA, Mettre en place un cadre d’exploitation des infrastructures d’AEPA qui permette le recouvrement des coûts afin d’assurer l’équilibre financier de la gestion des systèmes, tout en prenant en compte la volonté et la capacité de payer des usagers, Améliorer le système de budgétisation pour permettre de distinguer les financements pour l’eau de ceux pour l’assainissement, et de connaitre la répartition des fonds entre le budget du gouvernement central et ceux des structures décentralisées, Assurer une bonne circulation des informations concernant les financements du secteur AEPA.

Hydraulique rurale

Assainissement urbain

Hydraulique urbaine

La performance de Madagascar en termes de financement du secteur AEPA se situe en dessous de la moyenne des pays africains à faible revenus (cf. Graphique 5Graphique 5), surtout pour l’hydraulique rurale et urbaine, du fait entres autres de la faiblesse des financements mobilisés et des faibles taux de décaissement.

Assainissement rural Résultats - Madagascar Moyennes, Pays à faibles revenus, RNB par habitant <=500 USD

6. Suivi et évaluation
Mesures prioritaires : • •

Graphique 5 : Résultat de la matrice d’évaluation de Madagascar concernant le financement et son utilisation, et comparaison avec les autres pays africains à faibles revenus 27 . Source : CSO2

Renforcer les actions en cours pour assurer la cohérence de la collecte d’information et la fiabilité des données Améliorer le système de collecte et gestion des données pour compléter la Base de Données du secteur Eau et Assainissement (BDEA) Etablir des critères de sélection des zones prioritaires d’intervention en s’appuyant sur l’indice de pauvreté par région

A Madagascar, plusieurs enquêtes sont régulièrement effectuées par l’INSTAT (Institut National de la Statistique), qui est le seul organisme officiel habilité à produire des données statistiques sociales et économiques. En particulier, l’INSTAT réalise l’Enquête nationale Démographique et Sanitaire (EDS) et l’Enquête Périodique auprès des Ménages (EPM) qui permettent de suivre la situation de l’accès aux latrines. Ces enquêtes ne sont pourtant pas réalisées très régulièrement (tous les deux ou trois ans), ce qui ne permet pas un suivi annuel de l’évolution des taux de couverture. Les nomenclatures utilisées pour effectuer ces enquêtes mériteraient néanmoins d’être harmonisées avec celles de la Base de Données Eau et Assainissement (BDEA), qui a été mise en place en 2007. Cette base comptabilise les points d’eau réalisés et calcule le taux d’accès au service, sur la base d’une estimation du nombre moyen de personnes desservies par chaque type d’infrastructure : 1 branchement particulier fournit de l’eau à 10 personnes, une borne fontaine dessert 250 personnes et un puits/forage muni de pompe à motricité humaine dessert 300 habitants. En 2008, la réconciliation des données avec celles du JMP a été faite grâce à une uniformisation des définitions et méthodologies. Toutefois, des efforts doivent être entrepris pour amener tous les acteurs à intégrer cette harmonisation. 15

Le suivi des réalisations sur le terrain pose des difficultés car la collecte des fiches d’inventaires (identification des points d’eau et des latrines) ne se fait pas régulièrement. Il en est de même pour la saisie et de la gestion des données de la BDEA, qui présentent des lacunes et ne sont pas systématiquement mis à jour.
Hydraulique rurale

29

Les défis auxquels il faut faire face pour ce qui concerne le suis-évaluation du secteur sont : • • • • Mettre en place un système efficace de collecte des données sur les points d’eau, Renforcer les capacités de développement et exploitation de la BDEA Mobiliser les financements suffisants pour réaliser annuellement les EPM, Renforcer la collaboration avec le système statistique du JMP.
Assainissement urbain Hydraulique urbaine

Assainissement rural Résultats - Madagascar Moyennes, Pays à faibles revenus, RNB par habitant <=500 USD

Malgré ces points à améliorer, la situation de Madagascar est dans la moyenne des pays africains à faibles revenus (cf. Graphique 6), notamment grâce à l’existence de la BDEA et des EPM.

Graphique 6 : Résultat de la matrice d’évaluation de Madagascar concernant le suivi-évaluation, et comparaison avec les autres pays africains à faibles revenus 28. Source : CSO2

7. Sous-secteur de l’hydraulique rurale
Mesures prioritaires : • • Mettre en œuvre de façon effective le PNAEPA et le BPOR en mobilisant efficacement les ressources financières programmées Renforcer les compétences de tous les acteurs, et en priorité des communes et des services techniques déconcentrés qui doivent disposer de tous les moyens (humains, physiques, financiers) pour assumer leurs responsabilités respectives dans la mise en œuvre effective de la maitrise d’ouvrage et la gestion déléguée des services Renforcer l’implication du secteur privé par l’application des partenariats publicprivé et assurer un développement des ses capacités
En milieu rural, selon les données nationales, le taux d’accès est passé de 7% en 1990 à 22% en 2000 et à 37% en 2008 (calculs BDEA /Min Eau), soit une progression annuelle de 1,9% en moyenne. Si la tendance se poursuit, le taux d’accès en 2015 sera de 49%, inférieur à l’objectif de 57% que le PNAEPA à fixé pour 2012. D’après les chiffres du JMP, le taux de couverture est passé de 16% en 1990 à 29% en 2008 ; si la tendance actuelle se poursuit, il sera de 34% en 2015. Dans les 16 deux cas, il apparait très difficile

100%

Couverture

80% 60% 40% 20% 0% 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Tendance des donées nationales Cible - donées nationales Tendance des donées JMP - amélioré Tendance des donées JMP - branchements domestiques

Graphique 7 : Accès à l’eau potable en milieu rural. Source : INSTAT/BDEA et JMP

Investissements requis

Coûts d'exploitation

d’atteindre l’OMD relatif à l’eau potable en milieu rural, au moins que des efforts très importants soient mis en œuvre pour accélérer le taux d’extension du service, ce qui est un défi considérable. Les deux lignes « Tendance des données nationales» et « Tendance des données JMP amélioré » illustrées dans le graphique 7 montrent des évolutions positives mais distinctes. Cette différence s’explique en partie parce que les chiffres nationaux ne considèrent pas les sources protégées comme « points d’eau améliorées ».

0

50

100
Millions USD par an

150

Engagements Etat, bailleurs de fonds et ONG Contribution ménages (anticipation) Besoin net en financement

Graphique 8 : Besoins en investissements dans l’hydraulique rurale. Source : estimations CSO2

Pour atteindre l’objectif correspondant à la partie rurale de l’OMD pour l’accès à l’eau, les investissements nécessaires sont d’au moins 115 millions USD par an, dont 99 millions USD d’investissements publics. Compte tenu des engagements financiers annuels annoncés dans le PNAEPA, qui sont de 28 millions USD pour l’Etat et de 21 millions USD pour les bailleurs de fonds et les ONG, auxquels on peux ajouter 16 millions USD de contribution des ménages (estimation CSO2), 50 millions USD restent encore à mobiliser pour combler le déficit de financement (cf. Graphique 8). Le système de planification basé sur le BPOR devrait permettre aux communes d’identifier les besoins en infrastructure et de les intégrer dans les Plans Communaux de Développement. Dans certaines régions concernées par les grands projets antérieurs, un système de gestion et de maintenance existe, impliquant les communes, les artisans réparateurs, les populations, les revendeurs de pièces détachés pour les forages munis de pompe à motricité humaine. Pour les réseaux par système gravitaire, le mode de gestion le plus fréquent est la gestion communautaire avec les comités de points d’eau. Le mécanisme tarifaire le plus courant est la cotisation forfaitaire par ménage, qui ne permet pas de faire face efficacement aux charges de fonctionnement et de renouvellement des infrastructures. Pour les grandes réparations, les populations font recours à une cotisation exceptionnelle pour collecter les montants nécessaires. Le PNAEPA prévoit la mise place du mode de gestion délégué par affermage, à travers le PPP (Partenariat Public Privé) et un programme de développement des capacités de tous les acteurs, notamment le secteur privé, et les communes, pour qu’elles puissent assurer les responsabilités de maîtres d’ouvrage. Malheureusement cette délégation ainsi que le programme de renforcement des capacités n’ont pas été mises en œuvre. Les rôles et responsabilités de tous les acteurs du secteur ont été bien définis dans les textes réglementaires et stratégiques (code de l’eau, manuel de procédure et PNAEPA) mais il y a plusieurs lacunes dans la mise en œuvre (par exemple, dans la responsabilisation des communes, l’implication du secteur privé, la mise en fonction de la SOREA).

17

Conditions propices
Politiques 2 Planification 1 Budget 2

Développement
Dépenses 1,5 Equité 0,5 1,5 2,5

Durabilité
Extension 1 Utilisation 2,5

Performance Maintenance

Graphique 9 : Matrice d’évaluation pour l’hydraulique rurale. Source : CSO2

La matrice d’évaluation illustrée ci-dessus (cf. Graphique 9) utilise un simple code de couleur pour indiquer la performance de chaque composante du sous-secteur de l’hydraulique rurale : la couleur verte pour une bonne performance (note supérieure à 2), le jaune indiquant que des obstacles persistent (note comprise entre 1 et 2) et le rouge indiquant un retard très significatif (note inférieure à 1). La comparaison de Madagascar avec les autres pays africains à faibles revenus en ce qui concerne la situation de l’hydraulique rurale (cf. Graphique 9 et 10) montre que celle-ci est : • • Moyenne pour les conditions propices (existence d’un cadre légal et règlementaire, mais application insuffisante) ; Faible pour le développement (insuffisance des financements), en particulier pour ce qui concerne l’équité (les taux d’accès à l’eau potable sont très différents parmi les régions, dont certaines ont des taux très faibles) ; Assez bonne pour la durabilité (existence d’un système de gestion et de maintenance).

Conditions propices

Durabilité

Développement

Résultats - Madagascar

Moyennes, Pays à faibles revenus, RNB par habitant < = 500 USD

Graphique 10 : Résultat de la matrice d’évaluation de Madagascar concernant l’hydraulique rurale, et comparaison avec les autres pays africains à faibles revenus. Source : CSO2

8. Sous-secteur de l’hydraulique urbaine
Mesures prioritaires : • • • Mettre en œuvre de façon effective le PNAEPA et le BPOR en mobilisant efficacement les ressources financières programmées Développer la capacité de la JIRAMA en finalisant entres autres le processus de restructuration en cours Développer les partenariats public-privé (PPP) et les délégations de service par affermage après avoir encouragé développement des capacités des opérateurs privés Rendre opérationnelle le SOREA Rendre effective la maîtrise d’ouvrage des communes


18

100%

Couverture

80% 60% 40% 20% 0% 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Tendance des donées nationales Cible - donées nationales Tendance des donées JMP - amélioré Tendance des donées JMP - branchements domestiques

En milieu urbain, selon les calculs de la BDEA, les taux on régressé d’environ 57% en 1990 à 50,29% en 2008 (calculs de la BDEA/MinEau pour 2008). Cette tendance montre qu’il ne sera pas possible d’atteindre la cible nationale fixée à 95% pour 2012 selon le PNAEPA. D’après les chiffres JMP, qui sont un peu moins pessimistes, le taux d’accès à l’eau potable en milieu rural était de 78% en 1990 et de 71% en 2008 ; si la tendance se poursuit, en 2015 le taux ne serait que de 68% (contre un objectif de 89% correspondant à la partie urbaine de l’OMD pour l’accès à l’eau). Les écarts entre les estimations de la BDEA et du JMP proviennent du fait que les « sources protégées » et les « puits/forages munis de pompe à motricité humaine » ne sont pas pris en compte dans les statistiques nationales, car considérés comme « non améliorés » en milieu urbain. D’après les estimations du CSO2, les investissements annuels nécessaires pour atteindre la cible OMD relative à l’hydraulique rurale sont de 65 millions USD, dont 20 millions USD comme investissements publics. Les financements prévus (engagements de l’Etat et des partenaires techniques et financiers) sont de 20 millions USD. Quant à la contribution attendue des ménages, elle est estimée par le modèle financier CSO2 à 70% des investissements requis, ce qui correspond à 46 millions USD (Graphique 12).

Graphique 11 : Accès à l’eau potable en milieu urbain. Source : INSTAT/BDEA et JMP
Coûts d'exploitation

Investissements requis

0

20

40

60
Millions USD par an

80

100

Engagements Etat, bailleurs de fonds et ONG Contribution ménages (anticipation)

Graphique 12 : Besoins en investissements dans l’hydraulique urbaine. Source : estimations CSO2

Le secteur de l’hydraulique urbaine est en décroissance. Depuis plusieurs années, très peu d’investissements majeurs ont pu être mis en place, la restructuration de la JIRAMA n’est pas achevée, le secteur privé ne parvient pas à s’implanter, la maîtrise d’ouvrage par les communes n’est pas effective. Des mesures concrètes qui pourraient permettre un développement efficace de l’approvisionnement en eau potable en milieu urbain sont recommandées : entres autres, une nouvelle grille tarifaire pouvant assurer le redressement financier de la JIRAMA, le développement de la maitrise d’ouvrage des communes par la mise en place de la Société de Patrimoine, et la mise en effectivité de la SOREA. Malheureusement, le contexte actuel n’a pas permis la concrétisation de toutes ces recommandations.

19

Conditions propices
Politiques 2 Planification 1 Budget 2,5

Développement
Dépenses 1,5 Equité 0,5 2 1,5

Durabilité
Extension 1,5 Utilisation 2

Performance Maintenance

Graphique 613 : Matrice d’évaluation pour l’hydraulique urbaine. Source : CSO2

La comparaison avec les autres pays africains pour le sous-secteur de l’hydraulique urbaine (cf. graphiques 13 et 14) montre que : • Les conditions propices sont dans la moyenne (existence d’un cadre légal et règlementaire, mais application insuffisante), même si la planification pourrait être améliorée. Le développement des services est légèrement inférieur à la moyenne des autres pays, notamment parce que l’équité est toujours très faible (il y a des localités urbaines où la JIRAMA n’assure pas le service, et certaines ont des systèmes très rudimentaires). La durabilité est dans la moyenne (la JIRAMA a pu assurer une fonctionnalité satisfaisante),

Conditions propices

Durabilité

Développement

Résultats - Madagascar

Moyennes, Pays à faibles revenus, RNB par habitant < = 500 USD

Graphique 714 : Résultat de la matrice d’évaluation de Madagascar concernant l’hydraulique urbaine, et comparaison avec les autres pays africains à faibles revenus. Source : CSO2

9. Sous-secteur de l’assainissement et de l’hygiène en milieu rural
Mesures prioritaires : • • • Mettre en œuvre de façon effective la PSNA en mobilisant les ressources financières annoncées dans le PNAEPA Mobiliser des financements destinés spécifiquement à l’assainissement, suffisants pour permettre d’atteindre les OMD Renforcer les actions d’information et d’application des textes règlementaires existant en matière d’assainissement comme préconisé par la PSNA, dans le cadre du programme financé par le Fonds d’Appui pour l’Assainissement Renforcer les actions d’éducation et de mobilisation pour la mise en œuvre des 3 messages-clés de la plateforme DIORANO-WASH.

20

100%
Coverage

80% 60% 40% 20% 0% 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 Tendance des donées nationales Cible - donées nationales Tendance des donées JMP - amélioré

Selon les données du PNAEPA, 20% de la population rurale avait accès à des latrines respectant les normes en 1990, et 45% en 2006, contre un objectif de 66% pour 2012. Selon les estimations du JMP, le taux était seulement de 6% en 1990 et de 10% en 2008 pour l’accès aux latrines améliorées (sans compter les latrines partagées). Les écarts assez importants entre ces deux estimations (cf. graphique 15) s’expliquent en partie par les différentes définitions et méthodes de calcul employées. Alors que les données nationales sont issues de résultats d’enquêtes ménages (EPM 2005), le JMP effectue une régression linéaire à partir des données disponibles sur la période 1990-2008. Les données nationales ne distinguent pas non plus entre facilités partagées et non-partagées, contrairement au JMP qui comptabilise uniquement les latrines non-partagées (sur la basé de la dernière enquête ménages où les facilités améliorées partagées sont catégorisées, en l’occurrence EDS 2004). De plus, les chiffres des EPM semblent prendre en compte toutes les latrines traditionnelles, alors que le JMP considère uniquement la moitié des latrines traditionnelles comme « améliorées ». Si on fait référence aux données nationales, il y a une possibilité que l’objectif correspondant à la partie rurale de l’OMD pour l’accès à l’assainissement soit atteint à condition que les préconisations du PNAEPA soient mises en œuvre efficacement. Mais si on fait référence aux données du JMP, l’atteinte de l’objectif correspondant à la partie rurale de l’OMD pour l’assainissement est impossible.

Graphique 15 : Accès à l’assainissement en milieu rural. Source : INSTAT/BDEA et JMP
Investissements Coûts requis d'exploitation

0

10

20
Millions USD par an

30

Investissements publiques anticipées Contribution ménages (anticipation)

Graphique 16 : Besoins en investissements, assainissement rural. Source : estimations CSO2

Afin d’atteindre l’objectif de 2015 selon les données nationales, le modèle financier du CSO2 estime que les investissements requis par an sont de 12 millions USD (cf. Graphique 16). Les investissements publics prévus de la part des bailleurs de fonds et ONG sont de 14 millions USD. Ces financements publics seront surtout adressés à des actions d’intermédiation sociale (formation, sensibilisation…) parce que, d’après la PSNA, la population bénéficiaire doit prendre en charge la totalité des dépenses liées à la construction, la gestion et la maintenance des latrines. Par conséquent, les investissements nécessaires, calculés sur la base des coûts de construction des infrastructures, ne vont pas pouvoir être couverts par ces investissements publics prévus. Les contributions attendues des ménages sont estimées à 11 millions USD sur la base de l’hypothèse que les familles contribueront à 90% des coûts d’investissement en capital. Toutefois, dans l’état actuel de pauvreté de la population malgache, il est peu probable que les ménages puissent contribuer à la totalité de cette somme. L’application de la PSNA et des recommandations de la plateforme DIORANO-WASH permettrait d’obtenir une évolution positive des taux d’accès à l’assainissement. Madagascar développe aussi actuellement l’approche de l’assainissement total porté par les communautés (ATPC ou Community Led Total Sanitation, CLTS, en anglais) et la promotion de l’assainissement notamment via le FAA/GSF. Le FAA ne prévoit pas les subventions directes et ne finance pas la construction des latrines. Il intervient donc surtout sur la formation, la sensibilisation, le renforcement des capacités, etc. Toutefois, le fonds prévoit la mise en place d’une ligne de crédit pour les ménages et les fournisseurs à travers le réseau de micro finances. Des actions visant à 21

encourager l’acquisition d’infrastructures d’assainissement par les ménages sont ainsi mises en œuvre, avec l’objectif d’éliminer la pratique de la défécation à l’air libre. Des actions de vulgarisation des technologies adéquates à moindre coûts sont également entreprises. Au vu de la mobilisation actuellement en cours, notamment grâce au FAA qui a apporté un financement de 5 millions USD de 2010 à 2015, il apparaît possible d’atteindre l’objectif correspondant à la partie rurale de l’OMD pour l’assainissement, si les actions sont poursuivies. Toutefois, si on considère uniquement les latrines nonpartagées, selon la méthodologie adoptée par le JMP, il ne sera pas possible d’atteindre cet objectif.

Conditions propices
Politiques 2,5 Planification 1,5 Budget 0,5

Développement
Dépenses 0,5 Equité 1 Performance 2,5 Marché 1,5

Durabilité
Mise en pratique 2 Utilisation 2

Graphique 817 : Matrice d’évaluation pour l’assainissement rural. Source : CSO2

Conditions propices

La comparaison avec les autres pays à faibles revenus (cf. Graphiques 17 et 18) montre que la performance du sous-secteur de l’assainissement rural à Madagascar est : • Dans la moyenne des autres pays africains pour ce qui concerne les conditions propices, même si les résultats sont assez contrastés (bons pour la politique grâce à l’existence d’un cadre légal et règlementaire et de la PSNA ; discrets pour la planification grâce au programme financé par le FAA et mauvais au niveau budget car les financements mobilisés restent insuffisants) Légèrement inférieure à la moyenne des autres pays africains pour le développement du service, surtout à cause des dépenses (faible taux d’exécution des budgets alloués), alors que les résultats sont moyens pour l’équité et bons pour la performance (selon l’EPM, le taux d’accès en 2005 est de 46,7%) Supérieure à la moyenne des autres pays africains pour la durabilité, qui affiche globalement des bons résultats (même si le problème du nettoyage des dalles se pose encore).

Durabilité

Développement

Résultats - Madagascar


Moyennes, Pays à faibles revenus, RNB par habitant < = 500 USD

Graphique 18 : Résultat de la matrice d’évaluation de Madagascar pour l’assainissement rural, et comparaison avec les autres pays africains à faibles revenus. Source : CSO2

10. Sous-secteur de l’assainissement et de l’hygiène en milieu urbain
Mesures prioritaires : • • Mettre en œuvre la PSNA en mobilisant effectivement annoncées dans le PNAEPA les ressources financières

Renforcer les actions d’information et l’application des textes règlementaires existant en matière d’assainissement comme préconisé par la PSNA, dans le cadre du programme financé par le Fonds d’Appui pour l’Assainissement Développer les technologies d’assainissement autonome et intégrer ces techniques
22

dans les plans de développement de l’assainissement • Développer les mécanismes de promotion et d’accompagnement, comme des systèmes de crédit ou de sani-marché, en collaboration avec le secteur privé

100%

Coverage

80% 60% 40% 20% 0% 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 Tendance des donées nationales Cible - donées nationales Tendance des donées JMP - amélioré

L’EPM de 2005 estime un taux d’accès à l’assainissement urbain de 67%, en décroissance par rapport au taux de 70% en 1990, et très inférieur au taux de 87% fixé par le PNAEPA comme objectif pour 2012. Pour le JMP, le taux de couverture était seulement de 15% en 2008, presque inchangé depuis 1990, pour les latrines améliorées (mais de 43% pour les latrines « améliorées et partagées »). Les écarts constatés entre les deux estimations des taux d’accès sont encore plus importants que celui ceux s pour le milieu rural (cf. Graphique 19). Encore une fois, ces écarts s’expliquent par les différentes définitions et méthodes de calcul employées. Selon les estimations du modèle financier du CSO2, les investissements requis par an pour atteindre l’OMD relatif à l’assainissement urbain sont de 6 million USD, alors que les investissements publics anticipés sont de 1 million USD et les contributions attendues des ménages sont estimées à 6 millions de USD (cf. Graphique 20). Cette dernière somme est calculée sur la base de l’hypothèse que les ménages contribueront à 90% des coûts d’investissement en capital. Afin de mobiliser cette contribution des ménages, assez substantielle, des investissements publics très importants devront être consacrés à des actions de formation, sensibilisation et promotion de l’assainissement. De plus, des mécanismes de subvention et/ou microcrédit devront également être envisagés, surtout en vue d’assister les populations les plus pauvres.

Graphique 19 : Accès à l’assainissement en milieu urbain. Source : INSTAT/BDEA et JMP
Coûts d'exploitation

Investissements requis

0

2

4

6

8

Millions USD par an

Investissements publiques anticipées Contribution ménages (anticipation)

Graphique 20 : Besoins en investissements dans l’assainissement urbain.30 Source : estimations CSO2

D’après les résultats des EPM, il ne sera pas possible d’atteindre l’objectif fixé dans le PNAEPA si des mesures drastiques pour redresser la situation ne sont pas prises, dont le développement urgent d’actions d’éducation et de mobilisation de toutes les parties prenantes, notamment les ministères concernés, les communes et surtout les populations, pour encourager chaque acteur à assumer ses responsabilités, afin que les textes législatifs et règlementaires du secteur assainissement soient appliqués. Afin de permettre l’exécution effective et efficace du PNAEPA, l’utilisation de technologies à faible coût est l’approche préférable. Les performances du sous-secteur seraient probablement meilleures lorsque le gouvernement aura mis en place par arrêté, comme il s’était engagé à le faire, un comité interministériel chargé de coordonner les politiques d’assainissement et l’hygiène en milieu rural et urbain. 23

Conditions propices
Politiques 2,5 Planification 1,5 Budget 1

Développement
Dépenses 1 Equité 0 Performance 3 Marché 1

Durabilité
Mise en pratique 1,5 Utilisation 3

Graphique 21 : Matrice d’évaluation pour l’assainissement urbain. Source : CSO2

Si on se base sur les estimations du JMP, la situation apparaît encore plus critique et il ne sera pas possible d’atteindre les objectifs fixés pour 2015. Malgré ces difficultés, la performance du sous-secteur de l’assainissement urbain à Madagascar est supérieure à la moyenne des autres pays à faibles revenus (cf. Graphiques 21 et 22) : • Les conditions propices sont favorables grâce à l’existence de politiques sectorielles (existence du cadre légal et règlementaire et de la PSNA) Le développement affiche un résultat mauvais pour ce qui concerne l’équité (en milieu urbain, seules les couches moyennes et aisées investissent dans l’assainissement), un résultat moyen pour les dépenses (les familles pauvres ont des difficultés à payer pour l’assainissement individuel), un bon résultat pour la performance (le taux en milieu urbain est de 67% en 2008), La durabilité des services est globalement bonne, avec un résultat positif pour l’utilisation, grâce à la bonne qualité des ouvrages d’assainissement améliorés.

Conditions propices

Durabilité

Développement

Résultats - Madagascar

Moyennes, Pays à faibles revenus, RNB par habitant < = 500 USD

Graphique 922 : Résultat de la matrice d’évaluation de Madagascar concernant l’assainissement urbain, et comparaison avec les autres pays africains à faibles revenus. Source : CSO2

24

Notes et références
PNAEPA 2008-2012 : le document de PNAEPA contient le cadre de développement du secteur eau, assainissement, hygiène, la description de la politique sectorielle, le cadre institutionnel, le cadre légal et le cadre stratégique, la Note de Politique Sectorielle, les matrices de résultats et de suivi – évaluation, le budget du programme AEPA et de la Gestion Intégré des Ressources en Eau. 2 MAP : le document Madagascar Action Plan est le schéma directeur pour le développement socio-économique de Madagascar pour la période 2007-2012. Il a fixé entres autres les objectifs chiffrés à atteindre pour 2012 du secteur AEPA. 3 OMD : Objectifs du Millénaire pour le développement – pour le secteur Eau Assainissement Hygiène : objectif 7 « assurer un environnement durable » – cible 10 « réduire de moitié la proportion de population sans accès à l’eau potable et à l’assainissement ». 4 JMP : Joint Monitoring Programme lancé par l’OMS/UNICEF évalue les progrès mondiaux, régionaux et nationaux en matière d’accès à l’eau potable et à l’assainissement. Il calcule les taux en faisant une régression linéaire à partir des résultats d’enquêtes ménages nationales sur la période 1990 – 2008 (EPM – EDS). Ses chiffres sont utilisés pour la comparabilité entre pays et l’harmonisation des définitions au niveau international et national pour les études et les enquêtes. 5 La plateforme DIORANO-WASH : Organisation qui réunit tous les partenaires intervenant dans le secteur de l’eau, de l’assainissement et de l’hygiène, mise en place officiellement par le décret N° 2008 – 094 portant approbation et adoption de la charte Diorano –Wash. 6 La PSNA, Politique et Stratégie Nationale de l’Assainissement, publiée par décret officiel en 2008, concerne tous les aspects de l’assainissement (déchets solides, excréta, eaux usées et eaux pluviales). Elle définit le partage des responsabilités entre acteurs, la mise en place d’une organisation institutionnelle pragmatique et opérationnelle, la maitrise d’ouvrage par les communes, la délégation de gestion des services d’assainissement. 7 Le BPOR (Budget Programme par Objectifs Régionaux) est un outil permettant de disposer d’un cadre unique de suivi et de programmation du secteur par région. Il permet la quantification physique et financière des objectifs du MAP d’une part, et la programmation physique et financière du Gouvernement et des PTFs d’autre part. 8 PPP : Partenariat Public Privé entre le maître d’ouvrage et une association ou une entreprise privée, dans le cadre de la délégation de gestion des systèmes d’AEP. 9 La JIRAMA (Jiro sy rano Malagasy), société nationale d’eau et d’électricité, créée en 1975, est chargée de la production et distribution d’eau potable en milieu urbain. 10 La SOREA est l’institution responsable de la régulation du service public de l’eau potable et de l’assainissement. Elle a été créé comme Etablissement public à caractère Administratif (EPA) par l’article 47 de la Loi n°98.029 du 20 jan vier 1999 portant Code de l’Eau. C’est un organisme autonome garant de la qualité du service. 11 SANIMARCHE : Organisme privé fournisseur d’équipement et matériaux d’assainissement, caractérisé par une approche technico-commercial évolutive et par une recherche continuelle d’amélioration de la qualité tout en gardant un faible coût. Plus généralement, un « sani-marché » est un lieu d’exposition de différents types d’équipements sanitaires, qui propose différents produits et services ainsi que la réparation et l’entretien de l’équipement. Des mécanismes de subvention et de crédit sont généralement proposés afin de favoriser l’accès aux différentes solutions technologiques en fonction des exigences des ménages et des ressources disponibles.
1

Source : Suivi économique international (Global Economic Monitor) de la Banque Mondiale, moyenne pour l’année 2010. 13 La première série de ces Etats des lieux, qui a été réalisé en 2006, a concerné 16 pays et a été résumée dans le rapport suivant : “Getting Africa on-track to meet the MDGs on water and Sanitation”. 14 Les EPM (Enquêtes Périodiques auprès des Ménages) ont été réalisées en 1993, 1997, 2001, 2002, 2004 et 2005 par l’INSTAT (Institut National des Statistiques), le seul organisme officiel habilité à produire des données statistiques sociales et économiques. Ces enquêtes fournissent des données sur les pourcentages des ménages disposant de latrines et ayant accès à l’eau potable. 15 La BDEA, Base de Données du secteur Eau et Assainissement, est le système d'information sectorielle et de suivi-évaluation de Madagascar. Sa mission est de répondre aux besoins de données des acteurs et des communes (types de nappes, types d’eaux de surfaces, localisation des ressources en eaux, débits d’exploitation, qualités des eaux, moyens de les exploiter, etc.). Elle utilise les nomenclatures adoptées par les acteurs du secteur, en harmonie avec celles utilisées par le JMP. 16 Source : Hutton, G. and Bartram, J. (2008) Regional and Global Costs of Attaining the Water Supply and Sanitation Target (Target 10) of the Millennium Development Goals. 17 FAA : Fonds d’Appui pour l’Assainissement, est un fonds du GSF (Global Sanitation Fund), octroyé depuis 2010 à Madagascar par le WSSCC (Water Supply and Sanitation Collaborative Council) auquel est rattaché le DIORANOWASH). 18 « …..Les coûts d’investissement des infrastructures individuelles doivent être financés par la population bénéficiaire dans la limite de sa capacité à payer … La population bénéficiaire doit financer les infrastructures individuelles. Elle devrait également financer les investissements d’exploitation voire les infrastructures collectives à terme pour assurer le maximum d’autonomie au service d’assainissement …. » (Stratégie Nationale de l’Assainissement). 19 « ….Or, tout comme dans le secteur de l’Eau, le principe de recouvrement des coûts doit s’arrêter à la capacité à payer des bénéficiaires, capacité généralement plafonnée soit au niveau des investissements d’exploitation (pour les agglomérations les plus pauvres), soit au niveau des infrastructures. » (Stratégie Nationale de l’Assainissement). 20 Les chiffres étant arrondis, les totaux peuvent ne pas égaler exactement la somme des montants apparaissant dans le tableau. 21 Le Code de l’eau est un texte de loi publié en 1999. Sa mise en œuvre a commencé en 2003 avec la publication de 13 décrets d’application. Le code de l’eau est la base du cadre légal et règlementaire du secteur AEPA, complété par les autres textes de politique sectorielle, stratégie et programmation : le PNAEPA, le BPOR et la PSNA. 22 La SSPA (Stratégie Sectorielle et Plan d’Actions) pour le secteur AEPA, adoptée en 1994, donne les orientations fondamentales pour le secteur AEPA, légiférées dans le Code de l’eau (libéralisation, décentralisation, implication effective du secteur privé, maitrise d’ouvrage des communes, …). 23 La méthodologie de la matrice d’évaluation CSO2 et sa structure sont présentées de manière détaillée dans le rapport de synthèse régionale. 24 La Banque Mondiale considère les pays à faible revenus ceux avec un RNB par habitant inférieur à 1000 USD. Dans le cadre des rapports CSO, ce groupement de pays à faibles revenus a été divisé en deux sous-catégories : une pour les pays avec RNB <=500 USD, l’autre pour les pays avec RNB entre 500 et 1000 USD. 25 Les indicateurs concernant le cadre institutionnel sont les suivants. Tous sous-secteurs : cibles fixées dans le programme national; politiques / stratégies sous-sectorielles

12

Code de champ modifié

25

promulguées. Pour l’hydraulique (rurale et urbaine) : rôles institutionnels bien définis. Pour l’assainissement et hygiène (rural et urbain) : structure responsable désignée. 26 Tableau financier du ministère de l’eau /du ministère des finances montrant les financements alloués (interne et externe) de 2006-2011. 27 Les indicateurs concernant le financement sont les suivants. Tous sous-secteurs : approche sectorielle programmatique mise en place ; programme d’investissement fondé sur l’évaluation des besoins pour l’atteinte des OMD réalisé ; disponibilité de financements suffisants pour l’atteinte des OMD ; taux d’exécution des financements extérieurs ; taux d’exécution des financements internes. 28 Les indicateurs concernant le suivi-évaluation sont les suivants. Tous sous-secteurs : revue annuelle du secteur définissant des mesures prioritaires à mettre en œuvre ; dépenses identifiables par sous-secteur dans le budget national (y compris les subventions pour le service d’eau en milieu urbain) ; financements internes et extérieurs pris en compte de manière exhaustive dans le budget ; cohérence entre les normes et définitions utilisées pour les enquêtes ménages nationales avec celles du JMP. Pour l’eau en milieu rural et l’assainissement : indication des décaissements des bailleurs et du budget national. Pour l’hydraulique urbaine : les comptes et le bilan de l’opérateur sont audités annuellement. Pour l’eau en milieu rural et l’assainissement : vérification de la bonne application des critères d’équité devant orienter les financements vers les zones appropriées. Pour l’eau en milieu urbain : élaboration et mise en œuvre de stratégies en faveur des plus défavorisés. Pour l’eau en milieu urbain et rural : suivi des réalisations au niveau national. Pour l’assainissement en milieu urbain et rural : suivi de la quantité et de la qualité des réalisations, y compris des campagnes de promotion et des stratégies de subventionnement. 29 Fiche d’inventaire : fiches d’identifications des points d’eau et des latrines qui doivent être remplies systématiquement par les acteurs ayant réalisé des infrastructures et périodiquement par les communes concernant leurs infrastructures. Elles doivent être envoyées aux Directions Régionales et aux agents du Ministère de l’eau au niveau central, pour nourrir la BDEA et permettre l’élaboration des BPOR. 30 Cf. note 19

26

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