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REFORMA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO, DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL Y EL ROL DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN EL PARAGUAY.

Juan Francisco Facetti. Instituto de Altos Estudios Estratégicos (IAEE)1 INTRODUCCIÓN. En los últimos diez años muchos expertos nacionales e internacionales, institutos de gobernabilidad, organismos internacionales de cooperación, candidatos a presidente de la República y altos funcionarios de la administración pública han expresado su apoyo y deseo de impulsar la descentralización de la gestión del Estado. Efectivamente, la descentralización es un medio promisorio de institucionalización y de aumentar la participación popular que hace mas efectiva la gestión ambiental y de los recursos naturales. Sin embargo, también se ha comprobado que la presente Reforma del Estado en el sector de la “descentralización” carece de la suficiente transferencia de responsabilidades y de medios a los gobiernos locales. Algunas lecciones y recomendaciones pueden derivarse de la limitada descentralización realizada a través de “experimentos” que tuvieron lugar en algunas regiones del país. La descentralización requiere de la transferencia de responsabilidades y representación acreditada. Para identificar responsabilidades apropiadas a ser transferidas, se debe tener en consideración el principio de la subsidiariedad o función subsidiaria enunciado por el Papa Juan XXIII en la encíclica Mater et Magistra donde la define “como la acción del
Estado en la sociedad y la economía, que fomenta, estimula, ordena, suple y completa lo que lleva a cabo la iniciativa privada” 2

. Este principio puede ser desarrollado para orientar el proceso

de toma de decisión, preparación de reglamentos (regulación), control del cumplimiento de la legislación y responsabilidad de resolución de disputas o conflictos entre diferentes niveles de gobierno e instituciones.

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Las opiniones vertidas en este articulo por el autor son de su exclusiva responsabilidad y no comprometen ni representan la opinión del Instituto de Altos Estudios Estratégicos. 2 Mater et Magistra. Encíclica Papal 15 de Mayo de 1961. www.vatican.va/holy_father/john_xxiii/encyclicals/
documents/hf_j-xxiii_enc_15051961_mater_en.html. Apagina abierta el

Para que una persona local se sienta como ciudadano local en lugar de sentirse un sujeto dependiente de la autoridad central es necesario que sus representantes elegidos se desenvuelvan en un ámbito irrestricto de responsabilidades y derechos. El pluralismo sin representación favorece a los grupos mejor organizados y poderosos. Favorece el confinamiento de las élites. Enfatizando aun más. La experiencia vivida en la Secretaría del Ambiente (SEAM). organizaciones de la sociedad civil o autoridades rutinarias son elegidas en la ausencia de cuerpos representativos de la comunidad. a la Secretaria del Ambiente u otros Ministerios. etc. indica que muchos agentes del gobierno central han tenido temor y por lo tanto bloqueado la descentralización. seguridad. se presenta el riesgo de fortalecer su autoridad y debilitar la democracia. lo mismo ocurre cuando se eligen autoridades que no tienen poderes o responsabilidades3. gestión ambiental. Muchas de las reformas o transformaciones realizadas son inciertas por su duración en el tiempo por la inestabilidad política. DESCENTRALIZACIÓN. que en la misma dirección impiden que la descentralización progrese. la falta de empoderamiento debido al cambio frecuente de los gobernantes y un continuo cambio de los funcionarios de mediano y alto rango de la administración pública. educación. Por ello todos los intentos llevados a cabo por impulsar la descentralización desde 1994 han fracasado estrepitosamente.La seguridad de la transferencia de responsabilidades también importa. . Muchas de las experiencias de reforma en descentralización establecieron transferencia de responsabilidades sin representación acreditada. evitando la transferencia de responsabilidades importantes a gobiernos locales y regionales o promoviendo la transferencia de responsabilidades a agentes que solo responden al gobierno central. Cuando grupos de interés no representativos de la comunidad o instituciones autocráticas. descontento civil. salud. manejo de residuos sólidos municipales. la descentralización permanece inalcanzable porque el discurso del gobierno central no resulta 3 Lo cual se ha visto en las alcaldías de Haití donde los alcaldes no tienen responsabilidades en la recaudación impositiva. Los representantes locales permanecen leales y dependientes de las autoridades centrales cuando sus responsabilidades son otorgadas y tomadas desde y por el Gobierno Central.

políticas de desarrollo local. Institut für Iberoamerica Kunde. resolución de conflictos y garantías para la libre labor de grupos activistas del sector. Editores. Sin embargo. etc. Deuchtland. deben necesariamente conocer la ley y tener los medios para hacerlas cumplir. 2. pobres y otros grupos marginales. ADLF – 2001. Tampoco debemos olvidar que la descentralización podría conducir a la generación de conflictos. en leyes necesarias. Por ello es que los mecanismos de mediación y negociación y el acceso a medios (recursos financieros. Es fundamental que el gobierno central exija que los gobiernos locales incluyan y cubran los servicios básicos para las poblaciones excluidas. Aquellos funcionarios que se oponen a la descentralización deben entender que la misma no se trata de achicar o 4 Descentralización de la Gestión Ambiental en el Paraguay. Este paquete incluye preparación de reglamentaciones ambientales. particularmente cuando ellos involucran la transferencia de recursos naturales (el agua del subsuelo. de la revisión y aprobación de los estudios de impacto ambiental. coadministración de áreas silvestres protegidas. indígenas. en la transferencia de lealtades o donde la descentralización puede realizarse ellas no son implementadas (fiscalización del comercio de animales silvestres.en acciones sustantivas. humanos y tecnológicos “duros”) son necesarios. Dresrüsse G.002. Nachaltige Entwicklung in Lateinamerica. . Los gobiernos centrales juegan un rol clave en la descentralización a pesar de que mucho de los obstáculos para su implementación provienen de ella misma.. o minerales o bosques). y el uso de la fuerza otorgada por la responsabilidades transferidas. porque la descentralización debe enfocar las inequidades sociales. en la SEAM se ha visto que mismo una descentralización parcial ha producido algunos resultados sociales y ambientales positivos4. Las regulaciones ambientales son necesarias y se constituyen en un complemento lógico de las reformas de la descentralización porque ellas definen los límites y las libertades de las actividades locales. las exclusiones de grupos tales como la mujer. Adicionalmente a responsabilidades importantes y credibilidad. Escheborn. un completo paquete de otras medidas podría afectar ese resultado. Bodemer K.). Si las autoridades o comunidades van a ejercer sus responsabilidades.

” (Ed. 1264 del 26 de Mayo de 1998. buena capacidad de discernimiento de las autoridades centrales y con recursos compartidos.desmantelar el Gobierno Central. Pese a ello se puede ver en muchos Departamentos y municipios del país la constitución y funcionamiento de los Consejos Departamentales y Locales de Salud.un alto asesor del ejecutivo se preguntaba: ¿de donde provendrán los recursos financieros? El 5 6 Ley No. El mejor ejemplo que se puede brindar de las iniciativas de descentralización es el del sector salud. Solo puede medirse parcialmente la descentralización en el sector salud. tercera edad y otros grupos vulnerables. 25. En otros sectores como en desarrollo humano y social o en educación no podrán medirse. La descentralización de responsabilidades y recursos en materia de atención a la mujer. Desarrollo Humano y Social) y en otros no se ha continuado (Obras Públicas) debido a la ausencia de regulación. adolescencia.Gobierno Wasmosy (1993-1998) . en cierta medida se trata del apoyo mutuo a nivel de la gobernanza local y central. julio 2003 . Algunos funcionarios de la SEAM criticaron la iniciativa de descentralización afirmando que un gobierno central fuerte (en este caso la SEAM) es necesario para establecer los objetivos y el marco legal que permitan el actuar de la sociedad civil. niñez. la representación y los procedimientos administrativos a nivel local. Durante los debates previos a la presentación del Proyecto de Ley . porque en realidad ella en algunos casos ha sido boicoteada (en el caso de la Salud Pública). tampoco se ha concretado efectivamente 6. 79. 89 y 112)5. pero también es cierto que si no se iniciaba el “experimento” nunca se hubiese demostrado que existen determinadas capacidades sociales en ciertas regiones del país que permiten la descentralización y que ella puede ser llevada a cabo efectivamente con voluntad.2003. Es cierto. la cual aún mantiene su inercia generada a fines de la década del 90. a pesar de que la ley General de Educación contempla la firma de convenios de descentralización (Artículos 6. en algunos aun no ha comenzado (Educación. el cual a partir de la Ley 1032/96 que establece el Sistema Nacional de Salud ha impulsado fuertemente el proceso el cual fue frenado durante el período 1999.) Jornadas Regionales Participativas: Hacia una Ley de Descentralización. “General de Educación. Se debe evitar crear una imagen negativa de que la descentralización no ha funcionado (a pesar del caos jurídico de la descentralización del sector transporte).

A. La cooperación internacional debe ser conciente de la carencia de capacidades humanas en la administración pública nacional. examine más de cerca los sistemas de incentivos externos e internos y trate de modificarlos adaptándolos a la realidad nacional y regional. Hemos visto que la experiencia en la descentralización apoyada por donantes en América Latina ha generado una gran cantidad de conocimiento acerca de las restricciones institucionales a la gestión ambiental local y acerca del impacto de diferentes tipos de mecanismos de reforma. más no es siempre mejor. Existen varios caminos para llegar a Roma. más selectivo en lo que quiere lograr y en cómo obtenerlo. asimismo menos generalistas. 2da. Ecuador: Ed. la descentralización consume tiempo y recursos.Ministro Vidovich7 respondía: de las comunidades. Es cierto. Sin embargo. una estrategia efectiva debe priorizar y secuenciar sus actividades. por ello muchas veces las iniciativas de reforma son mal 7 8 Ministro de Salud durante el Gobierno Wasmosy (1993-1998) Zimmermann. Quito. Ed. El cambio organizacional efectivo8 se realiza por medio de una diversidad de mecanismos interrelacionados y depende de su influencia conjunta más bien que del impacto de uno solo de ellos.. (2000) GESTION DEL CAMBIO ORGANIZACIONAL.AbyaYala. Hoy en día se conoce mejor lo que ha funcionado bien en otros países y podemos adoptarlo y adaptarlo sin salir de lo Constitucional y sabremos los problemas que debemos evitar.respondiendo a las “modas” o “imposiciones” a los tipos de cambio -. Tal vez este sea el momento para transformar hacia un enfoque de última generación. Es elemental comprender que los pocos casos exitosos indican que las reformas planteadas de ahora en adelante deben ser mas sistemáticas y sistémicas en su aproximación. LECCIONES QUE HA DEJADO LA EXPERIENCIA EN LA SEAM. . Conocimiento. Escaso capital social y capacidad de adaptación. de las Gobernaciones y de los Municipios. que de prioridad y .

será difícil. A fin de cambiar ese “conservacionismo” o “tradicionalismo” los líderes deben recurrir a alianzas estratégicas con la cooperación internacional para que ella facilite el cambio de “actitud” a través de la divulgación de las lecciones de la experiencia dentro de sus propias 9 Ley No. 1534 del 31 de Diciembre de 1999. en lugar de un enfoque basado en resultados para la fijación de objetivos son factores que finalmente conducen al fracaso de toda iniciativa. 1626 del 27 de Diciembre de 2000. Muchas veces ocurre que las mismas restricciones institucionales que se desea eliminar impiden el progreso de las reformas (Ley de Administración Pública9 y del Funcionario Público10 poco flexibles). También se debe evitar la imitación rígida de “modelos exitosos” sin considerar seriamente los factores que permitieron que funcionen (disponibilidad de “capital social”. pero siempre considerando otras experiencias modelo.) 10 Ley No. en su aspecto financiero. la ley de 1909 continua vigente. trabaje con la cooperación internacional para construir un puente entre la gran brecha existente y desarrollar nuevas soluciones o alternativas para sus circunstancias especiales. (Ed. la débil capacidad de programación y capacidad administrativa y un modelo de gestión antiguo.) . “De la Función Pública. “De Administración Financiera del Estado. Mejor uso del conocimiento acumulado. Por más que aparente sencillo. En el área administrativa. ÁREAS CLAVES OBJETO DE PARTICULAR ATENCIÓN. Se requiere de una capacidad gubernamental y de la sociedad para el análisis y establecimiento de prioridades de desarrollo a ser discutidas con los donantes. Se deben diseñar respuestas a las realidades nacionales.” Esta ley sustituye parte de la ley General de Administración del Estado del año 1909. en base a su poca experiencia adquirida. hasta un proceso de dialogo debe considerar las implicancias de la capacidad de ambas partes. La ausencia de experiencia.” (Ed.). por no decir imposible. estabilidad política. recursos financieros. El Gobierno debe invertir en capacitar y preparar a los recursos humanos del sector central y local para enfrentar los cambios organizacionales planteados por la descentralización. Es importante que el país. Mientras los recursos humanos del sector público no sean de alta calidad.utilizadas o encaminadas hacia el beneficio personal o de ciertos grupos de interés. enfrentar eficaz y eficientemente los retos que se imponen en la reforma administrativa que se origina como resultado de una política de descentralización. etc.

siempre se encontrarán dificultades provenientes de otros niveles dentro y fuera de la administración. Esto puede subvertir la reforma y debilitar finalmente el compromiso de los niveles superiores con el cambio. por más que en los niveles más altos de la administración política exista la voluntad por la realización de la descentralización. Boquerón es el departamento situado en la región Occidental o Chaco. o insuficiente para enfrentar las crecientes demandas que se le plantearon (fueron firmados varias Actas de Compromiso o Entendimiento para la descentralización de la gestión ambiental en la cuenca del Lago Ypacarai con las Gobernaciones de Central. en el Chaco con Boquerón y con la Gobernación de Concepción11). PAPEL DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y CÓMO MAXIMIZAR SUS CONTRIBUCIONES. Promoviendo por ejemplo un consorcio con el sector privado. 11 El departamento Central es el más poblado del país y rodea a la capital. (Ed.agencias ejecutoras y a un nivel superior. Cordillera y Paraguari. Administración de la voluntad política. La experiencia con la SEAM ha demostrado que la voluntad política que existía al inicio en el Gabinete de Ministros y en el propio Senado (septiembre de 2000) era menor de la que el Ministro se había imaginado. Asunción. animando a sus socios locales a visitar otros países y a observar programas alternativos en acción antes de adoptar sus propios programas. las organizaciones basadas en la comunidad y la sociedad civil organizada que supervise el desempeño del sector publico (central y local) y desarrolle propuestas prácticas para el avance de la reforma pero siempre buscando una posición menos conflictiva frente al sector público (y frente a las demás organizaciones).) . Los departamentos de Cordillera y Paraguari están situados en el centro de la región Oriental del país. sería conveniente mirar más allá de las soluciones tradicionales. Como se citara anteriormente. La cooperación internacional debería trabajar con las autoridades del país en implementar las Metas de Desarrollo del Milenio. la cooperación internacional podría promover una amplia definición de objetivos y garantizar así que las agendas más individualistas (guiadas muchas veces por intereses políticos o personales) no presionen o inhiban la reforma. y finalmente Concepción está situado al norte de la región Oriental del país. Por ello.

pues eso lleva a desacreditar esfuerzos que tal vez válidamente fueron apoyados por cooperantes pero que inadvertidamente llevaron el liderazgo de los procesos. la cooperación y alianzas entre donantes. . por ejemplo promoviendo asociatividad de cooperantes en “clusters” de gobernabilidad. en derechos humanos. puntos de referencia sustanciales y supervisión continua para garantizar cumplimientos. También es importante que la cooperación internacional y sus ejecutores encuentren la forma de coordinar sus propias actividades. Por último. Es clave para el futuro del Paraguay que la cooperación internacional promueva la creación de un ambiente que favorezca el desarrollo sostenible y la lucha contra la pobreza. Además. ejecución y evaluación de forma a medir los resultados de las actividades de la cooperación. comentarlo y sugerir modificaciones. Antes bien se deben buscar aliados entre cooperantes afines. tanto en lo referente a su contenido general como a la contribución prevista por el país de origen de la cooperación. la cooperación internacional puede ayudar a establecer y a hacer cumplir acuerdos sobre objetivos específicos. que puede evitar que se repitan errores comunes. en ambiente. en este punto. pero disponen de experiencia y de una pericia técnica potencialmente útil. es posible elevar el nivel de insumos técnicos y. se debe promover el entendimiento. Es posible que los ejecutores – agencias específicas . El Gobierno Nacional debe insistir en esta coordinación y decidir también acerca de sus propias prioridades. Por otro lado. La cooperación internacional debe promover la utilización de indicadores verificables en todos los niveles: planificación. garantizar que las actividades incorporen su propia experiencia y la de otros con reformas análogas. como se mencionó anteriormente. Además.La cooperación internacional podría contribuir a crear y a apoyar una alianza directiva o un consorcio de grupos interesados.no aprecien cabalmente las necesidades y circunstancias locales. etc. procedimientos. Mención aparte se debe hacer a la imperiosa necesidad de evitar la competencia entre cooperantes. Es importante que el diseño de un próximo programa de cooperación considere la reforma de la estructura del Estado Paraguayo. la cooperación internacional podría ofrecer asistencia técnica para formular un Plan de Reforma Administrativa y Descentralización.

Consejo Nacional del Ambiente. lo cual solo podría lograrse si se tiene una representación local con los recursos necesarios para ello. b. de manera participativa. J. La preparación de una Política Estratégica de Reducción de la Pobreza. e. no solo una evaluación periódica. 12 Managing for Development Results and Aid Effectiveness. Para los ejecutores de la Cooperación Técnica se sugiere: d. La preparación de una Política Ambiental Nacional participativa a través del CONAM14.uneval. c. creado por ley 1561 del 21 de julio de 2000. Se promueva la adopción del concepto de Gestión Basada en Resultados (Results-Based-Management) a nivel del presupuesto público del Paraguay y otras herramientas de gestión. La cooperación internacional debe insistir ante el Gobierno Paraguayo la internalización del concepto de las Metas de Desarrollo del Milenio (MDG) en sus planes y estrategias apoyando a tres ejes principales: • • • La Reforma Administrativa del Estado y la Descentralización.doc 13 14 Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico. Se sugiere que las agencias realicen. (Ed. Se recomienda además que los resultados sean evaluados a mediano y largo plazo (3-5 y 10-15 años respectivamente) luego de la conclusión de proyectos.) . Presented at the OECD-DAC Development Partnership Forum.En particular para el sector de Cooperación Financiera se sugiere que12: a. por ejemplo). Facetti. Que los procedimientos e indicadores de evaluación sean estandarizados / armonizados con los demás cooperantes que apoyan al Paraguay (otros miembros de la OCDE13. de manera a facilitar el trabajo de la Secretaría Técnica de Planificación (STP) y otros agentes del gobierno. sino un monitoreo continuo de los resultados o desempeño (Intermediate and Final Outcome).org/docs/DCD_DAC_2003_6.002 In Internet: www. Paris – 11-14 December 2.

Poder Legislativo. vinculando “outputs” de proyectos con el desempeño del sector y el resultado a nivel Estado-Nación. local y con la comunidad y sociedad civil organizada (ONG´s) se transitará hacia el desarrollo de instrumentos que desarrollen el empoderamiento y las alianzas entre los diferentes actores. sociedad civil. Considerando las tendencias internacionales de priorizar el apoyo a las agendas nacionales que tengan una Estrategia de Reducción de la Pobreza y visualizando el rol de los liderazgos que puede tener la cooperación internacional en el Paraguay. g. de donde por lo general resultan solicitudes del gobierno de realizar intervenciones complementarias teniendo en consideración las ventajas comparativas de varios donantes. Promoción del futuro diálogo: el cual debe ser desarrollado en el marco de resultados para las operaciones a diferentes niveles. Una efectiva preparación de estas políticas brindará un documento que exija de la cooperación internacional buena coordinación y a la sociedad civil de un directo involucramiento en la formulación de las mismas. Gobiernos regionales y locales y los propios cooperantes) y no solo sus relaciones bilaterales con el país. Los donantes deben tener en consideración el sistema de gestión del desarrollo (Gabinete Social. f. Por ello. ---ooo--- . se sugiere que los proyectos singulares sean convertidos en programas más amplios que tengan un enfoque de reducción de la pobreza en particular en los ejes citados anteriormente en el punto e. h.Trabajando en su cumplimiento en los diferentes niveles establecidos: Gobierno Central. Se deben promover evaluaciones conjuntas del rendimiento colectivo (Gobierno-Donantes). la cooperación internacional debe desarrollar el liderazgo del Gobierno en el desarrollo de las políticas.