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Amado Luiz Cervo Clodoaldo Bueno

Histria da poltica exterior do Brasil


4a edio revista e ampliada

UnB

EDITORA

Amado Luiz Cervo Clodoaldo Bueno

Histria da poltica exterior do Brasil


4a edio revista e ampliada

EDITORA

UnB

Sumrio

Introduo ......................................................................................................... 13
Pa rt e ACONQUISTA

I
(1822 -1889)

E O EX ER C C I O D A S O B ER AN I A

Amado Luiz Cervo A poltica externa poca da Independncia..............................................19 Um novo ator em um mundo dinmico ................................................ 19 Presses externas e metas nacionais ....................................................... 26 O enquadramento brasileiro no sistema internacional do capitalismo industrial sob a condio dependente......................................................................30 As precondies...................................................................................... 31 O enquadramento BrasilInglaterra....................................................38 A ampliao do sistema.........................................................................42 O espao das relaes perifricas ............................................................ 44 A zona de presso platina......................................................................44 As aberturas perifricas..........................................................................46 Um balano negativo e pedaggico: as interpretaes disponveis...................................................................52

Administrando o imobilismo................................................................... 57
A poltica externa na estrutura do Estado ............................................. 57 O jogo das regras....................................................................................... 60 A reao no discurso................................................................................. 68

Economia, populao e poltica externa ...............................................................73 A ruptura dos anos 1840 e a nova poltica externa.....................................73 As relaes econmicas com o exterior: as dvidas da opo...........................................................................................80 O fornecimento externo de mo de obra .......................................................89 O trfico de escravos e o conflito com a Inglaterra.................................................89 A poltica migratria...........................................................................................93 As posses territoriais ou a intransigncia negociada......................................................................................95 A poltica brasileira de limites .........................................................................95 A defesa da Amaznia e o conflito com os Estados Unidos.....................................................................111 O controle do Prata .................................................................................................117 Da hesitao interveno.............................................................................118 A presena brasileira e seus fins ...................................................................125 O retorno s solues de fora (1864) ..........................................................128 Um balano dos resultados .............................................................................134 Distenso e universalismo: a poltica externa ao final do Imprio.................................................................139 Negociando as pendncias externas .............................................................140 Dom Pedro II e sua diplomacia de prestgio ..............................................146 As relaes entre o Brasil e os Estados Unidos e o pan-americanismo ................................................................................................................................148 Concluso: a poltica exterior do Imprio ...................................................156 PARTE II Da agroexportao ao desenvolvimentismo ( 1889 - 1964 ) Clodoaldo Bueno A poltica exterior da Repblica (1889-1902) ....................................................163 Reaes no exterior ao novo regime.............................................................163 A imagem externa .............................................................................................167

A republicanizao da diplomacia e o Legislativo........................172 Reorientao da poltica externa ........................................................... 176 A americanizao.............................................................................178 As relaes com a Argentina................................................................180 Estados Unidos....................................................................................183 A interveno estrangeira na Revolta da Armada (1893-1894)...187 Rio Branco: prestgio, soberania e definio do territrio (1902-1912)...........................................................191 Rio Branco e o corolrio Roosevelt.......................................................192 O Brasil e o subsistema norte-americano de poder............................199 A questo do Acre.................................................................................... 202 O contexto sul-americano.......................................................................209 Os tratados de limites .............................................................................. 212 Do apogeu ao declnio da Primeira Repblica: a iluso de poder (19121930)................................................................................................................. 215 Caracterizao do perodo......................................................................215 Declnio da influncia inglesa e presena norte-americana ..............218 O Brasil e a Primeira Guerra Mundial (1914-1918) ............................ 224 A participao brasileira......................................................................226 Reflexos no comrcio exterior...............................................................228 As questes do cafe' de So Paulo e da apreenso dos navios alemes......................................................231 Defesa das exportaes e mudana na lei alfandegria ....................235 Iluso e frustrao: participao e retirada da Liga das Naes...239 A ltima etapa.......................................................................................... 247 Transio do perodo Vargas (1930-1945): nova percepo do interesse nacional..................................................251 A Revoluo de 1930 e a poltica externa.............................................251 A reforma administrativa do Ministrio das Relaes Exteriores... 25 5 A poltica comercial.............................................................................256 A questo de Letcia ................................................................................ 259

Mediao brasileira na Guerra do Chaco ............................................ 261 O Estado Novo: reflexos diplomticos ................................................. 264 O Brasil e a Segunda Guerra Mundial ................................................. 268 'Neutralidade e pragmatismo...............................................................268 Relaes comerciais..............................................................................273 0projeto siderrgico..............................................................................278 A participao no conflito....................................................................281 Alinhamento e desenvolvimento associado (1946-1961)...289 Dutra e o alinhamento na Guerra Fria ................................................. 289 O segundo governo Vargas e a presso nacionalista ........................ 293 IVReunio de Consulta dos Chanceleres Americanos (maro/abril de 1951)......................................................................................................294 A Comisso Mista Brasil-Estados Unidos..........................................298 0 acordo militar e os minerais atmicos..............................................301 Fim do governo Vargas e a presso norte-americana...........................304 O hiato Caf Filho.................................................................................... 305 Juscelino Kubitschek: rumo diplomacia brasileira contempornea....................................308 A Operao Pan-Americana................................................................311 Relaes bilaterais com os Estados Unidos.........................................317 Defesa da agro exportao...................................................................319 frica e Asia.........................................................................................322 Os acordos de Robor...........................................................................323 Concluses ................................................................................................ 328 A Poltica Externa Independente do apogeu do populismo (1961-1964)........................................................331 Caracterizao....................................................................................331 Jnio Quadros (31 de janeiro/25 de agosto de 1961) ......................... 335 Europa Oriental....................................................................................339 URSS e China........................................................................................341 Naes afro-asiticas...........................................................................342 O contexto hemisfrico.........................................................................343

Mediao brasileira na Guerra do Chaco............................................261 O Estado Novo: reflexos diplomticos................................................264 O Brasil e a Segunda Guerra Mundial.................................................268 Neutralidade e pragmatismo...............................................................268 Relaes comerciais.............................................................................273 0projeto siderrgico.............................................................................278 A participao no conflito...................................................................281 Alinhamento e desenvolvimento associado (1946-1961)...289 Dutra e o alinhamento na Guerra Fria.................................................289 O segundo governo Vargas e a presso nacionalista........................293 IV Reunio de Consulta dos Chanceleres Americanos (maro/abril de 1951)............................................................................294 A Comisso Mista Brasil-Estados Unidos..........................................298 0 acordo militar e os minerais atmicos..............................................301 Fim do governo Vargas e a presso norte-americana..........................304 O hiato Caf Filho....................................................................................305 Juscelino Kubitschek: rumo diplomacia brasileira contempornea....................................308 A Operao Pan-Americana................................................................311 Relaes bilaterais com os Estados Unidos........................................317 Defesa da agroexportao....................................................................319 frica e Asia.........................................................................................322 Os acordos de Robor..........................................................................323 Concluses................................................................................................328 A Poltica Externa Independente do apogeu do populismo (1961-1964).........................................................331 Caracterizao..........................................................................................331 Jnio Quadros (31 de janeiro/25 de agosto de 1961).........................335 Europa Oriental...................................................................................339 URSS e China.......................................................................................341 Naes afro-asiticas..........................................................................342 O contexto hemisfrico........................................................................343

Aliana para o Progresso.......................................................................346 Reao interna e continuidade ............................................................... 349 Joo Goulart-Parlamentarismo (7 de setembro de 1961/31 de maro de 1964)....................................351 San Tiago Dantas...................................................................................351 BrasilA rgen tina.................................................................................354 Aliana para o Progresso e Estados Unidos..........................................355 A questo cubana...................................................................................359 A questo de Angola...............................................................................366 0 restabelecimento de relaes diplomticas com a URSS....................367 Conferncia do Desarmamento em Genebra..........................................372 A ltima etapa........................................................................................373 As relaes bilaterais Brasil -Estados Unidos (1945-1964)........................................................................377 Sntese do perodo....................................................................................377 As relaes durante a Poltica Externa Independente (1961-1964).......................................................................381 Os Estados Unidos e o golpe de 1964 ................................................... 387
P ARTE III DO PROJETO DESENVOLVIMENTISTA GLOBALIZAO

Amado Luiz Cervo A frustrada correo de rumos e o projeto desenvolvimentista....................................................................393 A correo de 1964: um passo fora da cadncia .............................. 394 As relaes com o Ocidente................................................................400 0 universalismo inevitvel.................................................................404 1967: a recuperao das tendncias .................................................. 407 Nova correo de rumos.....................................................................408 Os objetivos nacionais......................................................................410 0 pragmatismo de meios....................................................................414 As condies de movimento do sistema internacional (1967-1989)...............................................415

Meios e resultados do pragmatismo em poltica externa (1967-1979)...........................................425 O Brasil e a poltica mundial .................................................................. 425 A dimenso e as caractersticas do poder nacional..............................426 Uma aventura frustrante pelo cenrio internacional...........................428 A nacionalizao da segurana............................................................432 As relaes regionais: o Norte ............................................................... 435 As relaes com os Estados Unidos.....................................................435 Europa Ocidental.................................................................................440 O Brasil e o Japo.................................................................................442 O Brasil e a Europa Oriental...............................................................443 As relaes regionais: o Sul....................................................................445 A aproximao com a Amrica Latina................................................445 O encontro com a frica.......................................................................449 A caminho do Oriente Prximo...........................................................453 O continente asitico...........................................................................455 A vulnerabilidade e a fora do modelo nos anos 1980 ............................. 457 As questes da poltica mundial ........................................................... 458 As relaes com o Norte.........................................................................471 Estados Unidos e Canad.....................................................................471 Europa e Japo.....................................................................................474 As relaes com o Sul..............................................................................478 Oriente Prximo e Asia........................................................................478 frica Negra.........................................................................................480 Amrica Latina e Caribe.......................................................................482 Adaptao ordem global nos anos 1990..................................................487 A dana dos paradigmas ........................................................................ 487 O Brasil diante das regras e das estruturas da globalizao ............495 Multilateralismo e temas globais........................................................495 O sacrifcio da segurana nacional......................................................501 O comrcio exterior: a reverso da tendncia histrica.......................504 Fluxos de capital: a nova via da dependncia......................................508

O bilatralisme em declnio nas relaes internacionais do Brasil...........................................................................511 O Brasil e a formao dos blocos ........................................................... 517 0 Mercosul nas relaes internacionais do Brasil......................... 517

A integrao da Amrica do Sul e a Alca....................................... 520 As relaes do Brasil com outros blocos........................................ 523

Insero global no sculo XXI: a estratgia do Estado logstico....................................................525


Da era Cardoso era Lula: o Brasil e o mundo..........................525 Do neoliberalismo interdependncia global...............................525 Consolidao do paradigma logstico de insero internacional................................................................529 Insero global em alta .................................................................... 530 0 multilateralismo da reciprocidade: conceito..............................530 0 multilateralismo da reciprocidade: expresses...........................532 A internacionalizao da economia brasileira.............................544 Integrao e bilateralismo: confeco da rede global ...............548 Mercosul e Unasul..........................................................................548 Lanando a rede para alm da vizinhana....................................552

Bibliografia......................................................................................561

Introduo

A poltica exterior correspondeu, nos dois ltimos sculos, a um dos instrumentos com que os governos afetaram o destino de seus povos, mantendo a paz ou fazendo a guerra, administrando os conflitos ou a cooperao, estabelecendo resultados de crescimento e desenvolvimento ou de atraso e dependncia. Na histria do Brasil, aps o rompimento com Portugal em 1822, a poltica exterior serviu internacionalmente paz entre os povos, com exceo de um perodo nos meados do sculo XIX, entre 1850 e 1870. A capacidade do setor externo de subsidiar o crescimento e a autonomia socioeconmica do pas no foi acionada, entretanto, de forma estvel. Sucederam-se perodos em que a leitura do interesse nacional, feita pelos homens de Estado, ditou polticas restritivas, favorveis a segmentos sociais e prejudiciais nao, e perodos em que aquele interesse foi atendido de forma mais global e abrangente - e, nessas circunstncias, a poltica perdeu seu carter conjuntural para ferir as estruturas e tornar-se prospectiva. A poltica exterior no se situa, necessariamente, no domnio da racionalidade intrnseca da histria ou no das fatalidades. No esgota sua explicao na clssica dicotomia de causas e efeitos, como se as determinaes histricas agissem exclusivamente por si, revelia de indivduos e coletividades. Desafia a argcia do estudioso que vai busca da inteligibilidade da ao humana no tempo. Os autores tiveram dois objetivos nesta obra: consolidar o conhecimento elaborado sobre as relaes internacionais do Brasil e revestir a sntese resultante desse esforo com uma nova interpretao histrica. Com efeito, nos anos recentes, merc dos progressos da

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pesquisa no Brasil e no mundo, o mtodo histrico definiu outras categorias explicativas para conduzir a viagem do historiador pelo passado das relaes internacionais. 1 Estas seriam determinadas por dois sistemas, que agem no ponto de partida - um sistema de causalidade e no ponto de destino - um sistema, portanto, de finalidades. As duas categorias convergem em sua funo explicativa, frequentemente, quando as necessidades - de natureza econmica sobretudo, mas, em menor escala, demogrficas, geogrficas, culturais ou psicolgicas - se relacionam diretamente aos desgnios, metas ou objetivos que o Estado estabelece externamente. No se vinculam, por vezes, quando, precisamente, a poltica exterior tenha por finalidade quebrar estruturas internas e super-las. O historiador transita, constantemente, das condies objetivas, estabelecidas pelas foras profundas, aos fins da poltica, passando pela anlise das decises de Estado, o terceiro elemento fundamental do mtodo. Com efeito, no processo decisrio que se digere a causalidade histrica, direcionam-se as energias para metas concretas, de acordo com um sistema de clculo, comumente chamado de estratgia, que pondera meios, fins e riscos. A complexidade do movimento das relaes internacionais, que cruza variveis to diversas, cresce ainda mais quando se parte do princpio segundo o qual no h evidncias cientficas, a no ser aquelas que vierem luz pela via da demonstrao, que no caso histrico significa a confrontao das hipteses de trabalho com os dados de informao documental. A poltica exterior do Brasil gerou um volume de documentos acumulados e conservados cuidadosamente no Arquivo Histrico do Itamaraty - parte no Rio de Janeiro e parte em Braslia -, um dos acervos mais complexos e bem organizados do mundo no gnero. Apesar de distribuda a tarefa entre dois pesquisadores, a apreenso e

Renouvin e Duroselle (1967); Saraiva (1997); Krippendorff (1979); Duroselle (2000); Watson (1992); Lima e Cheibub (1983); Amado L. Cervo, A historiografia brasileira das relaes internacionais. Inter-American Review of Bibliography, 42(3): 393-409,1992.

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a anlise da rica experincia histrica brasileira em termos de poltica internacional, com o intuito de redigir uma obra, no poderia ser realizada dentro dos arquivos. A eles se dirigem especialistas, que produzem estudos especficos sobre temas ou perodos da histria, que servem de base para construo ou reviso de snteses. No presente caso, os autores tambm recorreram a importantes colees de documentos histricos publicados, tanto para checar o conhecimento elaborado quanto para cobrir lacunas da historiografia, como, por exemplo, as dcadas finais do Imprio, a Repblica Velha de 1912 a 1930 e o perodo posterior a 1964. 2 A avaliao do conhecimento e a complementao de suas lacunas, conduzidas pelo mtodo prprio deste ramo das cincias histricas, tiveram por fim a descoberta, a descrio e a compreenso das tendncias da poltica externa brasileira nos dois ltimos sculos. Por que, poca da Independncia, estabeleceu-se o modelo mais ruinoso ao interesse nacional j experimentado? Como, nos anos quarenta do sculo XIX, foi possvel romper com aquele modelo e formular uma das alternativas de melhor qualidade e oportunidade para a histria brasileira? Quais as razes que levaram ao equilbrio entre interesses internos e externos para produzir uma nova fase, comodamente administrada na segunda metade do sculo passado? Em que medida a Repblica sacrificou uma herana de conquistas ou avanou para adequar o Estado aos novos tempos? Como foram
2 As colees de documentos histricos mais importantes so: o Relatrio da Repartio dos Negcios Estrangeiros, depois Relatrio, publicado anualmente desde 1831, com apenas uma interrupo significativa, entre 1902 e 1912. A partir de 1964, o Itamaraty mantm publicao regular de documentos diplomticos, por meio das sries Textos e Declaraes sobre Poltica Externa (1964-1965,), Documentos de Poltica Externa (7 v., de 1967 a 1973) e Resenha de Poltica Exterior do Brasil, revista trimestral iniciada em 1974. Nos anos 1990 essas publicaes deixam de ser regulares e do lugar a volumes isolados publicados pela Funag e Os aos sites da Internet (http://www. mre.gov . brasileiro (Cmara br, dos http://www.relnet.com.br ). Anais do Parlamento

Deputados e Senado) mantm-se em dia com a publicao das sesses plenrias desde 1826, e contam com mais de dois mil volumes para o estudo da evoluo do pensamento e das presses sociais sobre a poltica externa. Outras colees menores figuram na bibliografia, como as Atas do Conselho de Estado e as Consultas da Seo dos Negcios Estrangeiros.

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reunidas, poca de Vargas, as condies para se implementar pela primeira vez um tipo de poltica externa funcional, tendo em vista no mais o interesse de um segmento social, mas o superior interesse da nao? Como se relacionaram desenvolvimentismo e poltica exterior, entre 1930 e 1989? De que modo e com que efeitos adaptou-se o Brasil s relaes internacionais da era da globalizao? A hiptese fundamental que permeia a interpretao histrica corresponde precisamente ao carter supletivo do setor externo, em um pas como o Brasil, em funo dos condicionamentos objetivos e da vontade poltica, para promover ou retardar o processo de desenvolvimento econmico e social, que se deu por insero na expanso e nas mudanas do sistema capitalista. Essa hiptese orientou a procura, atravs do tempo, dos fatores repressivos e estimulativos da dinmica social, sem respeito a postulados mecanicistas ou a teorias explicativas isoladas. A historiografia brasileira das relaes internacionais similar dos outros pases. At por volta de 1940-1950, prevalecia aqui tambm a histria diplomtica tradicional, que se fazia em todo o mundo, com interpretaes conduzidas de dentro das naes ou das nacionalidades, que veiculavam os argumentos da respectiva chancelaria. Era uma narrativa superficial de fatos. Fazia-se uma histria apologtica e limitada quanto ao objeto e capacidade explicativa. Desde os anos 1920, foi influenciada em bom sentido no Brasil pela obra de Joo Pandi Calgeras. A criao do Instituto Rio Branco,em 1945,representou um avano desse gnero historiogrfico, ao estimular os estudos diplomticos. A historiografia brasileira das relaes internacionais adquiriu sua maturidade quando a histria diplomtica foi superada pelos mtodos modernos de anlise desenvolvidos no seio das universidades. A obra de Caio de Freitas, nos anos 1950, o ponto de partida da nova fase. Ela se consolidou com a criao do mestrado em Histria das Relaes Internacionais na Universidade de Braslia, em 1976, e, posteriormente, com o doutorado.

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A CONQUISTA E O EXERCCIO DA
SOBERANIA

(1 8 2 2 -1 8 8 9 )
Amado Luiz Cervo

A poltica externa poca da Independncia

Um novo ator em um mundo dinmico


Para compreender como vai se inserir o Brasil independente no movimento das relaes internacionais, mister, inicialmente, orientar a anlise histrica em duas direes: identificar, no sistema internacional vigente, os condicionamentos da poltica externa brasileira poca da Independncia e definir o perfil do jovem Estado, como novo componente. A soberania brasileira no pode ser concebida como efeito abrupto da Proclamao da Independncia, em 7 de setembro, imediatamente aplicvel no exterior. Seu exerccio estava condicionado interna e externamente e requeria toda habilidade para vir a conformar-se com os interesses da nao. Assim, pelo menos quatro variveis, de natureza estrutural e histrica, iriam condicionar a elaborao e a execuo da poltica externa brasileira nesse perodo inicial: o jogo das foras que compunham o sistema internacional no incio do sculo XIX e os objetivos dos Estados dominantes, a insero do continente americano nesse sistema, a herana colonial brasileira tanto socioeconmica quanto jurdico-poltica e, finalmente, o precoce enquadramento luso-brasileiro no sistema internacional vigente, por meio da aliana inglesa. O continente americano era afetado pelo que sucedia com a economia e a poltica europeias. O Congresso de Viena de 1815 significou, ao mesmo tempo, o declnio da influncia que a

Revoluo Francesa exerceu sobre o sistema internacional e a emergncia das foras econmicas que iriam configur-lo no sculo XIX. Tanto o concerto europeu quanto o sistema de equilbrio que o seguiu, garantindo o longo sculo de paz europeia, entre 1815 e 1914, serviram e se adequaram mais aos interesses do capitalismo industrial do que a qualquer outra causa. Por um lado, o retorno do absolutismo e sua ingerncia nos assuntos internacionais permitiram a represso dos grupos sociais que esse novo estgio das foras produtivas impunha pela lei da acumulao capitalista. Por outro lado, o controle exercido nas relaes internacionais pela Gr- Bretanha, centro dinmico da nova economia, facultou-lhe no s o acesso quele mercado continental, como tambm a abertura para o mundo, tendo em vista colocar um quantitativo sempre crescente de bens produzidos. O comrcio de exportao deveria ser, segundo Adam Smith, o principal cuidado da poltica externa de uma economia capitalista. Ser, com efeito, desde Pitt, a regra bsica da poltica externa inglesa, que ir prevalecer nas polticas externas das outras naes, por imitao ou necessidade, medida que avana sua modernizao econmica interna. A sociedade internacional europeia, feita de valores, princpios, interesses, normas jurdicas e padres de conduta, atingia ento a maturidade em um sistema de hegemonia coletiva, poderosa fora de expanso tambm coletiva dos interesses europeus sobre a periferia do mundo. Tem-se a a determinao e a explicao fundamental do sistema internacional, da guerra e da paz, no sculo XIX, bem como o porqu do liberalismo, dos tratados de comrcio com baixas tarifas, consentidos entre potncias similares e impostos aos mais fracos; o porqu das reaes protetoras, das rivalidades e dos conflitos. A destruio dos Imprios Portugus e Espanhol nas Amricas, assim como a manuteno do Imprio Otomano, o grande enfermo, tambm atendiam aos interesses econmicos britnicos: eliminou-se aqui o que restava da intermediao metropolitana - uma aspirao das elites nativas - e obstou-se l ao engrandecimento da potncia russa.

Rssia e Gr-Bretanha representavam, em 1815, respectivamente, o sistema arcaico e o moderno das relaes internacionais. A Rssia dispunha de foras considerveis: 55 milhes de habitantes, um milho em armas e o absolutismo, que permitia aos czares tomar decises sem consultar ou ter de sofrer as presses dos grupos sociais. A GrBretanha, por sua vez, contava com os recursos do avano econmico e devia incorporar nos clculos polticos as presses sociais que se manifestavam por meio dos rgos de classe e das instituies representativas. Entre os dois grandes moviam-se as potncias secundrias do sistema europeu. O Imprio Austraco no tinha em Metternich um gnio da poltica internacional, mas um homem prtico, que procurava e conseguia controlar as foraspara manter a ordem, que no manteria pela fora. A Frana da restaurao desenvolvia uma poltica externa baseada na psicologia do vencido, porquanto se guiava pelo prestgio a reconquistar. A Prssia dos Hohenzollem s podia se dedicar a uma pequena poltica externa. As trs naes secundrias do sistema europeu eram, pois, manipulveis e manipuladas pelos dois grandes, num confronto entre estgios diversos de evoluo material, distintas ideologias e formas de organizao sociopolticas. O pacto da Santa Aliana, firmado apenas pela Rssia, Prssia e ustria, em 26 de setembro de 1815, foi uma proposta russa a todas as cortes europeias, no sentido de regularem as relaes internacionais pelos princpios do sistema arcaico: o legitimismo monrquico, o intervencionismo destinado a esmagar as revoltas populares, a mstica do cristianismo e o governo supranacional dos povos. A este pacto contraps-se imediatamente a Gr-Bretanha, que firmou com as mesmas potncias a Qudrupla Aliana, em 20 de novembro do mesmo ano. A Qudrupla saiu como pretendia a Inglaterra e exigiam seus interesses: combateu o princpio da interveno, fortalecendo o movimento das nacionalidades; no admitiu totais garantias recprocas, induzindo as potncias europeias a se vigiarem mutuamente; dirigiu-se teoricamente contra a Frana, mas seu efeito era o de enquadrar a Rssia; e respeitou o princpio dos governos representativos constitudos ou a se constiturem.
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O embate das duas tendncias visvel nos congressos da Qudrupla Aliana (Aix-Chapelle em 1818, Troppau em 1820, Laybach em 1821, Verona em 1822): as potncias se engajaram na via russa quando, apesar da resistncia inglesa, mas conforme filosofia da Santa Aliana, fizeram intervenes repressoras em Npoles e na Espanha. Em ambos os casos, alis, as potncias interventoras, ustria e Frana, agiram por interesses prprios, mais do que pelos princpios da Santa Aliana. Seu ltimo sucesso foi a interveno na Espanha em 1823. A Santa Aliana se desfez ante os movimentos de independncia da Grcia e da Blgica, que triunfaram em 1830. Nesse mesmo ano a Rssia esmagou a revolta polonesa. Depois a Inglaterra ofereceu garantias ao Imprio Turco contra o Egito e a Rssia, recolhendo sempre as vantagens comerciais em recompensa. Em todas essas frentes de ao, prevaleceram interesses concretos, estratgicos, polticos e comerciais e no mais diretrizes da Santa Aliana. E o concerto europeu, um sistema de hegemonia coletiva, a nova fase das relaes internacionais, desde pelo menos 1825: este se guia pelo princpio da composio entre as naes para evitar o confronto armado nas relaes intereuropeias e pelo princpio do entendimento para expandir interesses europeus nas relaes internacionais. A potncia colocada a servio da poltica, que estabelece metas concretas de ao. A Inglaterra triunfava, pois, no Mediterrneo e na Amrica Latina, onde as pretenses da Santa Aliana no teriam chance de se concretizar. A dissimetria das relaes intereuropeias e interamericanas, como vislumbrada nas concepes originais do monrosmo e do panamericanismo, no representava seno meia verdade. foroso reconhecer que o sistema internacional, determinado pelo estgio de evoluo material e ideolgica e convertido na vontade poltica dos ingleses, vinha ao encontro dos ideais americanistas. Tal conjugao de foras teria sido suficiente para erradicar do continente americano o perigo do retorno ao colonialismo clssico, sob a gide da

filosofia santa-aliancista. Como no fizeram os Estados Unidos, os latino-americanos no estavam sob coao de nenhuma fatalidade histrica para cederem aos ingleses o que cederam no rito, hoje de lgubre memria, do reconhecimento de suas independncias. Teriam demonstrado melhor sua habilidade poltica usando como poder de barganha, nas relaes com a Inglaterra, o confronto dos dois sistemas europeus, no intuito de salvaguardar o interesse das jovens naes. 1 Na realidade, as ameaas da Santa Aliana sobre a Amrica Latina foram ilusrias. Interessavam, entretanto, Inglaterra, que soube habilmente constituir a diplomacia da recompensa por servio para atingir seus objetivos, integrando-a em seu sistema, como uma unidade agregada complementar. As vitrias brasileira (1823) e hispanoamericana (1824), na guerra da independncia, eliminaram definitivamente as possibilidades de reconquista, dado o quadro internacional de ento. Foram vitrias prprias, sem apoio externo, fato que os latinos tambm no souberam usar em suas relaes externas. A ustria e a Prssia no tinham condies de usar a fora. A Rssia se opunha a seu emprego, propondo uma mediao coletiva (1817), que no vingou e ela desistiu da causa. J a Frana, a Inglaterra e os Estados Unidos moviam-se por interesses econmicos, ante a perspectiva do grande mercado que se lhes abria. A mensagem de Monroe em 1823, alm de intil, porque feita ao abrigo da esquadra inglesa no momento em que a veleidade francesa se dissipara, era obsoleta: o nico fato substantivo de ento era a competio para obteno de maiores benefcios desse mercado. O fracasso do Congresso do Panam (1826) faz sentido: o pan-americanismo no despertava tanto interesse, o que favorecia os ingleses, que temiam uma liga americana sob o comando dos Estados Unidos; assim, a Amrica Latina abria-se s rivalidades interamericanas, penetrao europeia e competio internacional. Na transio do colonialismo clssico para a independncia do Continente Americano, a poltica externa dos novos Estados

1 Renouvin (1965, v. V); Krippendorff (1979); Watson (1992).

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constitua, teoricamente, um instrumento apto a modificar, pela via das transformaes estruturais, as condies de vida material dos povos. As iniciativas dos governos diferiam, entretanto: somente o governo dos Estados Unidos soube preservar nas negociaes e lutas externas os interesses socioeconmicos e polticos. No outro extremo, Brasil e Colmbia cederam da mesma forma diante das presses externas, criando, por tratados firmados com as naes capitalistas, mormente a Inglaterra, as condies de dominao que se perpetuaram. A posio da Argentina foi intermediria, permitindo desde Rosas uma relativa margem de enfrentamento externo. 2 Alguns analistas da herana colonial e da dependncia insistem sobre a cooptao do Estado, simultaneamente, pelos grupos do capitalismo avanado externo e pelas classes fundirias internas, que teriam pactuado um compromisso para relacionar suas unidades de produo de forma agregada e condicionante: manter a pauta primria de exportao e importar os produtos da revoluo industrial. 3 Convm ponderar, entretanto, que havia no Brasil, como nos Estados Unidos, um setor incipiente de modernizao a proteger, na indstria e na navegao. A proposta de James Monroe em sua mensagem de 1817 ao Congresso norte-americano coincide com a tese sustentada por Nicolau de Arajo Vergueiro em 1821: cabe ao governo, por meio de medidas de poltica externa, erradicar as condies de dependncia, protegendo as manufaturas e estimulando seu incremento pelo investimento interno e pela criao de um mercado interno para as matrias-primas. 4 Uma pauta de poltica externa que ser observada nos Estados Unidos e desprezada na Amrica Latina, evidenciando o papel das decises de Estado no destino dos povos. A poltica externa brasileira poca da independncia esteve ainda profundamente condicionada pela hegemonia inglesa sobre

Conde (1963); Nicholas (1975); Whitaker (1966); Perkins (1963 e 1964b); Wright (1972); Zubieta (1924), Rivas (1961); Ferns (1968).

3 Stanley e Stein (1970) e os tericos da dependncia. 4 United States Government Printing Office (1961); Vergueiro (1979, obra escrita em 1821).

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Portugal, estabelecida por meio de uma aliana histrica, cujos efeitos foram transferidos ao Brasil: a ingerncia poltica inglesa nas decises da corte do Rio de Janeiro e o modelo mais acabado de insero dependente no sistema internacional produzido pela Revoluo Industrial, conforme os termos dos tratados de 1810.5 Obtidos em conjuntura favorvel Inglaterra, em virtude das guerras napolenicas, serviro eles posteriormente de modelo para regulamentar as relaes com a Amrica Latina, sob o ngulo das pretenses europeias. O Estado brasileiro se apresenta comunidade internacional, em 1822, reivindicando o papel de novo membro e ator.Tal Estado pouco tinha de brasileiro, na medida em que representava o transplante direto do Estado portugus. O Estado dos Bragana, comportando- se ao estilo da diplomacia europeia, arquitetou para si, ao tempo da regncia de dom Joo VI, a construo de um imprio americano, para compensar as perdas sofridas na Europa, durante as guerras napolenicas. Assistimos ocupao de Caiena e incorporao da Banda Oriental, no como subservincia aos interesses britnicos, tampouco como brao forte da Santa Aliana. Ao contrrio, como reao s humilhaes impostas a Portugal de ambas as partes. A esse projeto, bem-sucedido por um certo perodo, obstaram o fracasso interno de dona Cario ta Joaquina em construir seu imprio espanhol, a partir de Buenos Aires, e a oposio crescente de europeus e norte-americanos. Mais importante foi a ao das lideranas platinas, estimuladas por Buenos Aires, em um confronto que se estender pelo perodo independente. Em contrapartida, os nexos de famlia entre dom Pedro e a princesa Leopoldina, em 1816, se no auxiliaram no reconhecimento da Independncia, serviram ao menos para sustentar a nica monarquia americana. George Canning tinha por ela simpatia, vendo um contrapeso ao republicanismo pregado a partir de Washington e assimilado pelas lideranas hispnicas, no sem hesitaes, bem verdade.6

5 6

Freitas (1958); Aguiar (1960); Pinto (1980); Cervo e Magalhes (2000). Bandeira (1985); Renato de Mendona (1945); Ramirez (1968); Cervo e Rapoport (1998).

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Presses externas e metas nacionais


A poltica externa brasileira, no incio do perodo independente, ir definir-se em funo da herana colonial com suas estruturas sociais, do Estado bragantino com seus valores, conexes e desgnios, da emergncia de um sistema internacional resultante da Revoluo Industrial, do peso das foras reacionrias aglutinadas na Santa Aliana, dos estreitos vnculos ingleses transferidos pela metrpole e da transformao do continente americano em rea de competio internacional. Esses elementos de clculo pesariam obviamente sobre o processo decisrio quanto s relaes exteriores. Outros dois devem-lhes ser somados: por um lado, a experincia e o conhecimento da realidade internacional, acumulados na corte do Rio de Janeiro, desde 1808, adquiridos pela rotina do servio diplomtico, com as representaes estrangeiras no Brasil e as representaes luso-brasileiras no exterior; por outro lado, a importncia atribuda s questes externas, na prpria organizao do Estado nacional, aps a ruptura com Portugal. A primeira gesto dos Negcios Estrangeiros coube a Jos Bonifcio de Andrada e Silva, que desmembrou, em maio de 1822, a Secretaria de Estado dos Negcios Estrangeiros da Secretaria dos Negcios da Guerra, dotando a primeira de pessoal prprio. Seu sucessor, o marqus de Paranagu, conferiu-lhe plena autonomia, em novembro de 1823, separando-a da Secretaria dos Negcios do Imprio. Criou-se assim, em definitivo, um ministrio prprio e autnomo, com uma secretaria exclusiva para os Negcios Exteriores. A Constituio de 1824 definiu as atribuies do Poder Executivo quanto s relaes internacionais, reservando ao Legislativo parcela restrita de responsabilidade nesse terreno, como a aprovao de tratados somente quando envolvessem cesso ou troca de territrios. Ser, pois, de pouco efeito sobre o processo decisrio no perodo inicial a presso vinda do lado das cmaras que se instalaram em 1826. O perodo mais significativo da poltica externa brasileira poca da Independncia situa-se entre 1822 e 1828. Confrontam-

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se ento os objetivos estabelecidos pelos governos estrangeiros em suas relaes com o Brasil e os que este pas pretende alcanar no exterior. O jogo das relaes evidencia, contudo, um movimento inverso, segundo o qual prevaleceram de forma decrescente as metas nacionais e de forma crescente os objetivos externos, no que diz respeito aos resultados esperados. A cadncia do movimento assim caracterizado marcada por quatro fases: a) rompimento poltico, jurdico e econmico com Portugal; b) guerra de independncia; c) iniciativa para obteno do reconhecimento da nacionalidade; d) concesses feitas aos interesses externos. As articulaes internacionais, tendo em vista defender ou atacar a independncia brasileira, jamais ultrapassaram a fase das negociaes. Isto ocorreu: com a proposta levada pelo cnsul brasileiro Correa da Cmara a Buenos Aires, em 1822, para a aliana ofensiva; com os contatos entre Portugal, Espanha e Frana, em 1823, para a reconquista das ex-colnias; com as conferncias da Qudrupla Aliana; com a tentativa de cooperao entre Estados Unidos e Inglaterra em prol da independncia, em 1823; com a proposta brasileira de aliana ofensiva e defensiva apresentada por Silvestre Rebelo ao governo norteamericano, em 1824; com a tentativa argentina - um episdio parte de jogar todo o continente contra o Brasil, em 1825, tendo em vista equacionar a questo da Cisplatina e forjar sua prpria nacionalidade sobre os escombros do Imprio. A Independncia do Brasil interessava, sob todos os aspectos, Gr-Bretanha, aos Estados Unidos e aos novos Estados hispanoamericanos. De nenhum lado, entretanto, houve disposio de sustentla pelas armas. O rompimento foi uma deciso de poltica brasileira, implementada pelas foras da nao, que no contou com o apoio externo nem com os entraves de uma coligao. Originalmente, a Gr-Bretanha considerou a independncia da Amrica Latina til como vlvula de escape ao bloqueio continental que lhe foi imposto por Napoleo. Cedo, entretanto, tornaram-se ponderveis os negcios estabelecidos sob a gide do liberalismo poltico e econmico, criando-se uma situao de no

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retorno. Ir batalhar para mant-los e desenvolv-los, consagrando sua hegemonia sobre o continente. No caso do Brasil, a Gr- Bretanha arvorou-se ainda defensora de interesses portugueses, para salvaguardar a fidelidade til daquele Estado. J os Estados Unidos visaram objetivos polticos, econmicos e estratgicos: desistindo de se opor forma monrquica de governo, buscavam a expanso do sistema americano, o desafio preponderncia econmica e poltica inglesa e a sustentao de tais desgnios pela ao diplomtica e pela presena de uma esquadra. As outras potncias capitalistas foram-se alinhando s pretenses inglesas tendo em vista obter vantagens similares, j que suas economias avanavam no caminho da modernizao. Bolvar e seus seguidores arquitetaram um projeto de liga anfictinica, visando integrao poltica e econmica do continente, cujos instrumentos operacionais seriam criados no Congresso do Panam (1826), pelos representantes dos governos de toda a Amrica. ustria e Rssia compreendiam que deveriam deixar essa regio seguir seu destino, distante e desvinculado. Em contrapartida, a maior parte das lideranas locais nas colnias portuguesas de Angola e Bengala esforaram-se para vincular-se politicamente ao Brasil. As condies objetivas do quadro internacional apontam para certas concluses: a) a independncia brasileira no esteve em perigo srio desde sua proclamao; b) a luta do governo brasileiro para obter seu reconhecimento formal se explica mais pelo infundado temor em perd-la do que pela necessidade poltica; c) os mais poderosos interesses econmicos e polticos inclinavam-se para a sua sustentao, propiciando ao governo brasileiro um poder de barganha; d) o reconhecimento a ser obtido a qualquer preo foi um trgico erro de clculo poltico. Com efeito, a principal meta eleita como diretriz externa pelo governo brasileiro de ento foi o reconhecimento da nacionalidade. Uma meta exclusivamente poltica, estabelecida luz de uma percepo limitada do interesse nacional. Influiu de tal sorte sobre as relaes exteriores, que imobilizou as decises at a dcada de

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1840. A importncia da poltica de reconhecimento est na funo que desempenhou, de ponte entre as presses externas e as decises internas: estas se moldaram quelas, pela via da negociao e do consentimento final. Em vez de tirar proveito do quadro internacional e das foras internas, o governo brasileiro estendeu s naes estrangeiras, na bandeja, um extraordinrio poder de barganha por ele criado e por elas utilizado para realizao de seus desgnios. A diplomacia brasileira no foi instituda e utilizada com a finalidade exclusiva de obter o reconhecimento. Outras incumbncias ocuparam-na naqueles anos. A monarquia constitucional teve de ser sustentada externamente por se chocar, conforme uma corrente de opinio, contra o sistema americano e o republicanismo continental. A unidade nacional foi posta-em risco pelas interferncias externas na revolta de Pernambuco e pela tentativa de revolucionar o Imprio, sob o pretexto da guerra na Banda Oriental e da incorporao da regio boliviana de Chiquitos ao Brasil, decidida pelas autoridades locais. O expansionismo no Sul foi uma herana portuguesa mais do que uma meta poltica nacional. Em 1822, Correa da Cmara levava a Buenos Aires instrues de Jos Bonifcio para negociar a sorte do Uruguai no quadro da aliana defensiva e ofensiva a constituir. Os interesses do comrcio, do fornecimento do charque ao mercado brasileiro, do controle das vias navegveis, chocavam- se com as pretenses argentinas de constituir sua nacionalidade sobre as dimenses do Vice-Reino do Prata e com os movimentos nacionais internos da Banda Oriental. Interferiam ainda as potncias estrangeiras, Inglaterra e Estados Unidos, prolongando-se o conflito at 1828. Cedo perceberam os estrategistas brasileiros a vantagem em obstar constituio da grande nao rival no Prata: nesse sentido tambm devem ser analisadas tanto a poltica com relao Cisplatina quanto a aproximao com o Paraguai. Do lado europeu havia igualmente objetivos concretos estabelecidos como metas da poltica externa: atender s necessidades de mo de obra para a economia agrcola brasileira, obstando, por

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um lado, deciso inglesa de pr fim importao de escravos e tomando, por outro, iniciativas de imigrao livre; abrir o mercado europeu aos produtos brasileiros, que no tinham acesso ao mercado ingls; proteger a navegao nacional, o comrcio interno e externo, do domnio que sobre eles exerciam portugueses e ingleses; obter emprstimos para fazer face s despesas da guerra de independncia e das misses diplomticas. 7

O enquadramento brasileiro no sistema internacional do capitalismo industrial sob a condio dependente


A poltica internacional, poca da Independncia, foi o instrumento com que o Brasil e as potncias ocidentais forjaram uma integrao condicionante, aceitando cada uma das partes sua funo prpria na diviso internacional do trabalho. Tal fato, sobre o qual muito se insistiu, produz as situaes de dominao e dependncia, caractersticas da evoluo capitalista, nos dois ltimos sculos. Os atores, porm, de tal empresa no foram apenas dois, como pretendem alguns tericos da dependncia: uma unidade de produo primria, brasileira no caso, e outra unidade de produo industrial, inglesa, que se agregam por bvios interesses mtuos e, por meio de um compromisso no escrito, mantm a dominao em mbito internacional e interno. Tal interpretao, que se fundamenta na categoria econmica como explicao monista, ignora o papel da deciso poltica. O caso brasileiro demonstra que o compromisso no foi tcito, mas sim explcito e escrito, negociado arduamente e consentido por deciso de vontade. Vale dizer, que os destinos do Brasil, da Amrica Latina e de outras unidades agregadas dependentes estiveram sempre, como esto, sob a responsabilidade de seus homens de Estado. E intil historicamente toda teoria que se reduz psicanlise da opresso, sem detectar as condies de super-la, mesmo no quadro da evoluo capitalista, em que

Flvio M. de O. Castro (1983); J. A. Pimenta Bueno (1978); Cervo (1981); Raul A. de Campos (1913).

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foram desastradamente inseridas as reas perifricas. As experincias histricas mostram as diversas perspectivas que se abrem, e as anlises da poca e de hoje enfatizam o papel do Estado na proteo ao trabalho nacional. Ignorar sua funo nas relaes de dominao e dependncia ignorar a histria. Com base na premissa historicamente fundada do equilbrio possvel entre determinaes causais e finalidades polticas,analisamos o enquadramento brasileiro no sistema capitalista realizado poca da Independncia. Houve trs fases, para chegar-se referida integrao: a portuguesa, a inglesa e a ocidental. Na primeira, criaram-se as precondies, com o rompimento da Independncia, a conquista interna da soberania poltica, o fracasso das tentativas portuguesas em promover o retorno situao colonial e a escolha bilateral da GrBretanha como potncia mediadora. A segunda marcada pela natureza das relaes de dependncia resultantes das negociaes entre o Brasil e a Gr-Bretanha. A terceira, pela extenso desse sistema de relaes s outras naes capitalistas emergentes e ao universo.

As precondies
As causas do rompimento com Portugal so remotas e complexas. A historiografia recorre a inmeros fatores: a crise do antigo sistema colonial, as revoltas separatistas, os ideais liberais e libertrios que varriam o Ocidente desde o sculo XVII e a transferncia da corte em 1808, que ps fim ao regime colonial, seguindo-se um surto de prosperidade em termos polticos, econmicos, culturais e diplomticos, ao qual correspondeu um declnio de Portugal. As causas imediatas so as que se evidenciam no mbito do Estado: o retorno de dom Joo VI a Portugal, em 1821, a instituio da regncia brasileira, confiada a seu filho Pedro, a revoluo liberal portuguesa de 1820 e suas incompreensveis medidas de restabelecimento do regime colonial. Contra tal intento subverteram-se as lideranas brasileiras, a opinio pblica, as precrias foras, que foram rapidamente organizadas. Ocorreu uma primeira manifestao

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vigorosa do sentimento nacional, encampado dramaticamente pelo prncipe regente, feito imperador por aclamao popular. O rompimento da independncia apresentou trs dimenses, como expresso original da poltica externa brasileira: uma poltico- jurdica, outra militar e uma terceira diplomtica. Operou-se em duas fases: a primeira, nacionalista, sob o comando de Jos Bonifcio, que converteu causa o prprio prncipe; a segunda, contra- revolucionria, a partir da queda de Jos Bonifcio, em 1823, com a dissoluo da Assembleia Nacional Constituinte e Legislativa e contra o autoritarismo do imperador. O esboo do Estado nacional foi constitudo desde janeiro de 1822 por centenas de medidas tomadas por dom Pedro e Jos Bonifcio no sentido de firmar sua prpria soberania e rejeitar a autoridade das cortes portuguesas, cujos decretos reacionrios comearam a chegar ao Rio de Janeiro em dezembro de 1821. Entre as medidas mais importantes de rompimento poltico-jurdico esto a criao do Conselho dos Procuradores-Gerais das Provncias do Brasil, a convocao da Constituinte, a anistia para as passadas dissenses polticas, a imposio do 4 cumpra-se s leis portuguesas, a excluso de funcionrios portugueses nomeados para cargos no Brasil e a organizao dos ministrios de Estado; outras decises, fazendo uso da autoridade j constituda, completam o rompimento: o confisco dos bens dos portugueses que no aderiram Independncia, a expulso das tropas portuguesas e a proibio do comrcio bilateral, a admisso de navios estrangeiros sem certificado do cnsul portugus no pas de origem e a criao de um corpo diplomtico brasileiro. Entre janeiro de 1822 e incio de 1823, foram assim destrudos mais uma vez, gradativamente, os vnculos poltico-jurdicos e as relaes do antigo sistema colonial entre Brasil e Portugal. A ruptura foi acompanhada por um verdadeiro drama familiar, descrito na correspondncia trocada entre dom Joo VI e Pedro I, pai e filho. O sentimento do prncipe transitou, em nove meses, por estgios antagnicos e contraditrios. Relativamente nao portuguesa, passou do amor e dedicao, pela hesitao,

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at o dio entranhvel; inversamente, prendiam-no ao Brasil a indiferena, o interesse, a paixo. Dom Pedro no teve educao esmerada, emergindo sua personalidade espontnea, no dirigida, mscula e forte. Leu os tericos liberais, j que eram malvistos na corte, e entusiasmou-se com a revoluo portuguesa de 1820, at perceber seu carter antibrasileiro. A partir de ento, tornou- se resoluto condutor do movimento de independncia, indo at a exorcizar o antigo sistema colonial, que responsabilizava por todos os males e pelo atraso brasileiro. Reuniu as condies de liderana, que exerceu de forma impetuosa, sem evitar o conflito e sem a malcia do clculo estratgico que caracterizava o comportamento poltico de seu pai. Dele quase tudo se podia esperar: uma revoluo nacional ou uma reao absolutista. Seu temperamento deve ser tomado como uma varivel pondervel na explicao da poltica externa. A segunda dimenso da poltica de rompimento foi a guerra de independncia, inevitvel em virtude da presena de tropas portuguesas na maioria das provncias brasileiras e a sua adeso s ordens radicais das cortes. Duas situaes se apresentavam: em algumas provncias, as juntas de governo mobilizaram rapidamente as foras nacionais, expulsando as tropas e assumindo o controle da situao sem violncia, como ocorreu no Rio de Janeiro, em So Paulo, em Pernambuco e no Cear; em outras provncias, os dirigentes locais no tiveram sensibilidade suficiente, resultando a presso das tropas no controle do governo, como ocorreu na Bahia, no Maranho, no Piau e no Par. Este seria o palco da guerra aberta. A primeira zona, sob o comando do Rio de Janeiro, integraram-se outras provncias que aderiram causa nacional, como o Rio Grande do Sul, a Cisplatina, Minas Gerais, Gois e Mato Grosso. O plano portugus envolvia a guerra de reconquista, tendo por estratgia a unio do Norte a Portugal. A precria situao financeira de Portugal e os sucessos brasileiros obstaram a sua realizao. O plano brasileiro era tipicamente defensivo, porm com uma estratgia global. Compreendia medidas de carter poltico, como a

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busca de alianas externas; institucional, como a criao do exrcito e da marinha nacionais; setorial, como a defesa do Rio de Janeiro e da costa adntica; operacional, como recrutamento, treinamento, deslocamento, abastecimento, contratao de oficiais estrangeiros e aquisio de armas. No contou o pas com nenhum auxlio externo, alm de algumas centenas de mercenrios, e fez a guerra por conta prpria. Os partidos estavam presentes em toda parte: o portugus, aliado tropa e causa da recolonizao; o brasileiro, de onde emergia a fora nacional e a luta pela liberdade poltica. No incio do conflito, o partido portugus estava em ntida vantagem, porque contava com aproximadamente 10 mil homens de tropa e uma marinha, nica fora organizada. Esse nmero oscilou, posteriormente, em funo do envio de algumas expedies portuguesas, da sua expulso e retorno a Portugal, do recrutamento local e da adeso de soldados portugueses causa brasileira. A maior concentrao de tropas portuguesas ocorreu sob o comando de Madeira, na guerra da Bahia: 11 mil homens. As foras brasileiras organizaram-se e cresceram rapidamente, compreendendo a participao popular espontnea, o recrutamento de escravos e homens livres, a incorporao de soldados portugueses, a contratao de oficiais estrangeiros - ingleses (cerca de 450 oficiais e marinheiros), franceses e americanos - e a organizao de esquadras. As maiores concentraes ocorreram no Rio de Janeiro (10 mil homens), para forar a expulso das tropas portuguesas; na Cisplatina, onde Lecor comandava 4.416 brasileiros que foraram a sada de 3.678 portugueses; na Bahia, onde chegaram a mais de 13 mil homens as tropas que enfrentaram os soldados de Madeira; e no Piau e Maranho, onde as expedies vindas do Cear chegaram a reunir cerca de 18 mil soldados. No houve, pois, em nenhuma guerra de independncia, no Continente Americano, tamanha concentrao de tropas. Abstraindo-se as regies que aderiram coletivamente e aquelas em que a causa nacional triunfou pela simples ostentao de fora, a evoluo do conflito aberto, restrito ao Norte e Nordeste, foi rpida:

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junho de 1822 a agosto de 1823. Nessa guerra, a demonstrao de fora prevaleceu sobre o combate, mas a Independncia foi obviamente uma conquista das armas nacionais. Foi financiada com recursos internos (impostos, donativos, rendas da alfndega e emprstimos): sua dvida recairia sobre o Banco do Brasil, que seria extinto em 1829. Houve efeitos diretos da guerra? A consolidao da soberania, a unio das provncias, a substituio de governos coloniais por assembleias brasileiras, o confisco de propriedades portuguesas, o excesso de foras ociosas a seu termo. O Exrcito e a Marinha brasileiros eram ento comparveis, possivelmente superiores, s foras dos Estados Unidos, o que representava uma tentao para aventuras no Sul, onde se agravava o conflito com Buenos Aires em torno da Cisplatina. No plano da psicologia coletiva e da opinio pblica, a guerra contribuiu para a adeso nacional pessoa de dom Pedro, que assim pde investir contra a revolta separatista de Pernambuco em 1824, e para minar seu prestgio, quando se soube que a independncia, depois de conquistada, foi ainda resgatada por dois milhes de esterlinos e negociada em condies humilhantes. O terceiro aspecto da poltica de rompimento sua dimenso diplomtica. A posio do governo brasileiro, em termos de poltica externa, modificou-se desde a Proclamao da Independncia at a obteno de seu reconhecimento. Os textos que definem as primeiras diretrizes de poltica externa so o Manifesto s Naes Amigas, de 6 de agosto de 1822, as instrues destinadas aos negociadores brasileiros e, enfim, o bloco de tratados firmados entre 1825 e 1828. Inicialmente, pretendia-se, conforme o pensamento de Jos Bonifcio, uma soberania limitada, mantendo-se a unio das coroas. A intransigncia portuguesa e os fatos internos impuseram a separao completa, defendida desde 1822 por Joaquim Gonalves Ledo, Clemente Pereira e outros, amigos de Jos Bonifcio, que acabaram sendo por ele perseguidos e deportados. Apesar da instabilidade poltica interna, observa-se, por outro lado, a permanncia de uma orientao externa, ou seja, a disposio

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de ceder favores e benefcios, sobretudo econmicos, com que se pretendia apressar o reconhecimento. De volta ao Ministrio de Estrangeiros, em setembro de 1822, George Canning percebeu quo favorveis se apresentavam as circunstncias para manipular o reconhecimento brasileiro visando a seu objetivo maior, o eldorado comercial. Essa mesma perspectiva o movia em sua poltica com relao Amrica espanhola, mas o processo de reconhecimento brasileiro foi diferente, porque tinha de passar previamente pelo consentimento portugus. Houve trs momentos nas negociaes: em 1822 e 1824, em Londres, e em 1825, no Rio de Janeiro. Conduzidas por Caldeira Brant, as negociaes de 1822 poderiam ter chegado a termo, no fosse a condio inglesa imposta para o reconhecimento: a abolio do trfico de escravos. Tambm contriburam para seu fracasso as notcias vindas do Rio de Janeiro, de uma separao absoluta, aps o Sete de Setembro, e a criao do Imprio (12 de outubro). A essa altura, Canning assimilara a poltica do Manifesto, de 6 de agosto, e j entrara em contato com Portugal para negociar seu reconhecimento naquelas bases. A partir de ento, definiu-se a posio inglesa: a) o reconhecimento brasileiro devia preservar a Coroa do Brasil para os Bragana; b) manter a Monarquia na Amrica do Sul; c) com possvel herana de parte a parte; d) Portugal aceitaria a Independncia como fato consumado. Tal poltica permitia-lhe, por um lado, um amplo espao de manobra no retrgrado Continente Europeu e, por outro, desequilibrar o projeto norte-americano de um sistema continental. Canning foi favorecido pelas circunstncias. Apesar do retorno do absolutismo em Portugal (1823), a intransigncia deste permaneceu: o novo governo queria o que queriam as cortes liberais, ou seja, o retorno brasileiro ao estado colonial. O governo de dom Joo tomou iniciativa do lado da Frana e da Santa Aliana e at enviou misses ao Rio de Janeiro com o fim de negociar. O impasse era total e dele resultou um fato fundamental: dom Joo solicitou a mediao britnica que dom Pedro aceitou, para recompor um prestgio pessoal

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de ceder favores e benefcios, sobretudo econmicos, com que se pretendia apressar o reconhecimento. De volta ao Ministrio de Estrangeiros, em setembro de 1822, George Canning percebeu quo favorveis se apresentavam as circunstncias para manipular o reconhecimento brasileiro visando a seu objetivo maior, o eldorado comercial. Essa mesma perspectiva o movia em sua poltica com relao Amrica espanhola, mas o processo de reconhecimento brasileiro foi diferente, porque tinha de passar previamente pelo consentimento portugus. Houve trs momentos nas negociaes: em 1822 e 1824, em Londres, e em 1825, no Rio de Janeiro. Conduzidas por Caldeira Brant, as negociaes de 1822 poderiam ter chegado a termo, no fosse a condio inglesa imposta para o reconhecimento: a abolio do trfico de escravos. Tambm contriburam para seu fracasso as notcias vindas do Rio de Janeiro, de uma separao absoluta, aps o Sete de Setembro, e a criao do Imprio (12 de outubro). A essa altura, Canning assimilara a poltica do Manifesto, de 6 de agosto, e j entrara em contato com Portugal para negociar seu reconhecimento naquelas bases. A partir de ento, definiu-se a posio inglesa: a) o reconhecimento brasileiro devia preservar a Coroa do Brasil para os Bragana; b) manter a Monarquia na Amrica do Sul; c) com possvel herana de parte a parte; d) Portugal aceitaria a Independncia como fato consumado. Tal poltica permitia-lhe, por um lado, um amplo espao de manobra no retrgrado Continente Europeu e, por outro, desequilibrar o projeto norte-americano de um sistema continental. Canning foi favorecido pelas circunstncias. Apesar do retorno do absolutismo em Portugal (1823), a intransigncia deste permaneceu: o novo governo queria o que queriam as cortes liberais, ou seja, o retorno brasileiro ao estado colonial. O governo de dom Joo tomou iniciativa do lado da Frana e da Santa Aliana e at enviou misses ao Rio de Janeiro com o fim de negociar. O impasse era total e dele resultou um fato fundamental: dom Joo solicitou a mediao britnica que dom Pedro aceitou, para recompor um prestgio pessoal

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desgastado pelas decises internas e pelo atraso no reconhecimento. A Inglaterra vai assim mediar a negociao e, de sobejo, recolher a recompensa pelos servios prestados. Em 1824 retornou a Londres Caldeira Brant, assessorado por Gameiro Pessoa, para negociar com os portugueses, sob mediao britnica e apoio austraco. A intransigncia das partes levou novamente ao impasse, e Canning decidiu-se enfim pelo reconhecimento das independncias hispano-americanas por tratados de comrcio e pelo reconhecimento unilateral do Brasil, cujo tratado de comrcio expiraria em 1825. Designou Charles Stuart para uma misso ao Rio de Janeiro, devendo previamente passar por Lisboa para recolher uma deciso final, depois que a influncia francesa sobre aquela corte havia sido afastada. Stuart trazia instrues draconianas: Portugal teria de ceder o reconhecimento por ato prprio e aceitar o enviado britnico como seu plenipotencirio; o Brasil teria de aceitar essa mediao, sem a qual no haveria reconhecimento britnico, e manter em vigor o tratado de comrcio de 1810, at sua renovao. Nisso residia o pleno sentido da mediao para o Brasil: a porta pela qual o governo ingls penetrou no Estado brasileiro, ditando-lhe as regras que norteariam as relaes recprocas. Em julho de 1825 estabeleciam-se as negociaes no Rio de Janeiro. Numa primeira fase, Stuart se comportou como defensor dos interesses portugueses, at a concluso do tratado de 29 de agosto de 1825. Depois passou defesa dos interesses ingleses. Sua habilidade triunfou por completo: no primeiro momento, fez o Brasil ceder quatro vezes, associando dom Joo ao ttulo imperial, aceitando uma independncia outorgada livremente por Portugal, prometendo no se unir a colnias portuguesas da frica e pagando dois milhes de esterlinos pelo reconhecimento, mediante conveno secreta. Era, sem dvida, uma excelente recompensa a Portugal, pelos benefcios da tradicional aliana, conquanto no viesse a Inglaterra a exigir logo recompensas para si, por mais esse servio prestado. O tratado de 29 de agosto de 1825, pelo qual o Brasil obteve o reconhecimento portugus e normalizou suas relaes com a ex-

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metrpole, foi o primeiro fracasso formal da diplomacia brasileira: s trouxe benefcios a uma das partes, mesmo considerando o comrcio bilateral, indispensvel somente aos portugueses.

O enquadramento Brasil-Inglaterra
A presena inglesa e sua influncia na formao brasileira so analisadas, aqui, na esfera poltica, que tornou vivel a dominao e a dependncia econmica e social. A Revoluo Industrial e a concorrncia internacional foram as determinaes causais da poltica externa britnica, enquanto, do lado brasileiro, nem sequer os interesses da economia agrcola de exportao foram atendidos, sendo sacrificados por completo os do comrcio, da indstria e da navegao. O movimento pelo qual esse processo de subordinao se efetivou pode ser compreendido luz de trs sries de fatores. Em primeiro lugar, as disposies do governo ingls e sua capacidade de controlar o quadro internacional para atingir as metas estabelecidas. Em segundo lugar, as disposies do governo brasileiro e sua inabilidade diplomtica. Enfim, o conjunto de decises polticas consentidas de ambas as partes. A poltica externa da Inglaterra foi linear, desde que Pitt idealizou o grande projeto da supremacia comercial britnica sobre o mundo. Sua morte prematura em 1806 interrompeu os planos, levados a termo por seu discpulo e herdeiro, George Canning. A este projeto contrapunhase o napolenico, com a finalidade de arruinar a Inglaterra econmica e militarmente. Para esse fim, assinaram Frana e Rssia o Tratado de Tilsit, em 1807. Dois trunfos se apresentaram aos ingleses, fortalecendo sua posio ante o continente: a Amrica Latina, cuja independncia Canning ainda no apoiava, mas cujo mercado requeria para compensar as perdas do bloqueio continental, e Portugal, cuja aliana tradicional seria acionada. Ao ultimatum franco-espanhol de 1807, para que Portugal declarasse guerra Inglaterra e fechasse os portos a seu comrcio, Canning reagiu,

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providenciando a transferncia da corte para o Rio de Janeiro. A conveno secreta que dispunha sobre a transferncia j previa a abertura do mercado brasileiro aos produtos ingleses, atendendo plenamente ao projeto ingls, com a criao de um imprio aliado na Amrica. No Brasil, para onde veio a contragosto, dom Joo planejou uma desforra, tanto contra Espanha e Frana, mediante a ocupao de territrios de seus domnios, quanto contra a prpria Inglaterra, negando-lhe os privilgios do mercado. Sua ideia extrapolou a dimenso europeia dos fatos, desde que concebeu a criao de um poderoso imprio americano. Assim deve-se entender a carta rgia de 28 de janeiro de 1808, que abria os portos do Brasil s naes amigas, atendendo parcialmente ao desgnio ingls, e o decreto de 1- de abril do mesmo ano, que visava ao desenvolvimento industrial. O inspirador de tais atos, Jos da Silva Lisboa, conseguiu introduzir no Brasil o liberalismo smithiano, quando a Inglaterra se mantinha ainda protecionista, porque acreditava ser ele uma alavanca do progresso. No se descuidou, entretanto, de dar s indstrias brasileiras uma proteo adequada, pela tarifa alfandegria de 24% ad valorem sobre os produtos importados, bem como de proteger a navegao. A poltica externa brasileira de 1808 representava, pois, uma ruptura na linha dos privilgios concedidos Inglaterra pela aliana tradicional, consagrada no tratado de Methuen de 1703. Canning logo percebeu e para c despachou Strangford com instrues enrgicas e decisivas para reorient-la segundo seu projeto. Este no admitia o liberalismo brasileiro, que poderia favorecer a outras naes, particularmente aos Estados Unidos, e se opunha ao desenvolvimento industrial. O projeto ingls postulava privilgios. As negociaes, feitas sob presso, resultaram em trs tratados, firmados em 19 de fevereiro de 1810, pelos quais mais uma vez cedeu-se, enquadrando- se agora diretamente o Brasil no sistema internacional de supremacia inglesa. Os produtos ingleses entrariam a 15%, o que significou a morte da indstria brasileira que florescia; introduziam-se franquias recprocas, num sistema de reciprocidade fictcia; asseguravam-se

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aos sditos ingleses no Brasil direitos especiais, que compreendiam uma justia privativa, dando-lhes, assim, condies de se instalarem e agirem livremente; no se dava contrapartida aos produtos brasileiros no mercado ingls, onde seus direitos seriam regulados unilateralmente; e excluam-se do mercado ingls o acar, o caf e outros produtos. Canning demitiu-se do Ministrio dos Estrangeiros em outubro de 1809, reassumindo em setembro de 1822. Nada mais oportuno, porque se fazia necessrio enquadrar agora o Brasil independente, por ato soberano, a seu projeto tradicional. Para tanto ele soube, com extrema habilidade: a) vencer resistncias no seio do prprio gabinete ingls e conquistar a simpatia do rei; b) neutralizar em parte os desgnios da Santa Aliana, contrapondo-lhe a Qudrupla Aliana; c) impedir a reconquista latino-americana pelas armas europeias; d) atrair a simpatia austraca causa da independncia brasileira; e) obter a colaborao dos Estados Unidos, apenas enquanto necessria; f) obter da Frana um compromisso de no usar a fora contra a independncia latino-americana, aps a invaso da Espanha em 1823 (Memorando Polignac); g) provocar uma tomada de posio unilateral dos Estados Unidos contra a interveno europeia (Doutrina Monroe); h) constituir-se mediador do conflito entre Brasil e Portugal; i) conciliar as partes, salvaguardando a aliana portuguesa; j) reconhecer primeiramente Estados hispano- americanos para criar condies psicolgicas que lhe facultassem atingir seus objetivos no Brasil; k) fazer este pas aceitar sua poltica de recompensa por servios prestados. Os desgnios do governo ingls no Brasil poca da Independncia permaneciam os mesmos de 1808, porque idntico era seu projeto de supremacia. So eles o comrcio favorecido, a reciprocidade fictcia, facilidades e privilgios para seus sditos, a extino do trfico de escravos, tudo a ser consentido politicamente, sem recurso fora, a cujo emprego at ento se opusera. As disposies do governo brasileiro oscilavam em funo das circunstncias. Fez ele duas tentativas para formao de poderosas

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alianas defensivas e ofensivas contra os planos europeus de reconquista. A primeira, proposta em 1824 aos Estados Unidos e extensvel a outros Estados americanos, na misso Silvestre Rebelo. O fracasso de tais empreendimentos e o temor sempre vivo da ameaa europeia levaram o governo a enfrentar a questo diretamente, acionando sua diplomacia na prpria Europa: Londres, Paris, Viena, Roma e Estados alemes. As duas frentes comportavam, entretanto, uma dualidade poltica: a aproximao com a Amrica, procurada desesperadamente, levava no bojo os ideais do sistema americano, liberal e constitucional, chamado integrao ideolgica e cooperao econmica em bases igualitrias; a aproximao com a Europa fazia emergir os aspectos mais retrgrados da formao nacional. Correspondia essa dualidade prpria natureza do Estado brasileiro que se implantava: uma monarquia constitucional e liberal, exercida com elevado grau de autoritarismo e apoiada no modo de produo escravista. As instrues diplomticas so os textos mais apropriados para se conhecerem as disposies brasileiras. As que se destinavam aos enviados para a Europa foram mais importantes, porque enfim acabou prevalecendo o vnculo europeu sobre o americano. Embora muito hbeis, as instrues revelavam em comum a disposio do governo brasileiro em oferecer privilgios e compensaes de toda sorte para apressar o reconhecimento, que era assim leiloado. As vantagens comerciais oferecidas aos europeus eram consideradas o elemento de maior capacidade de persuaso. De tudo isso se depreende quo vulnervel estava o interesse nacional, particularmente ante o projeto ingls de supremacia comercial. O poder de barganha de que no dispunham as potncias europeias foi-lhes pois oferecido, no af de se obter o reconhecimento. Como recuar depois, ante uma percepo mais objetiva do interesse nacional, na hora de firmar os compromissos, se aquela fora uma orientao brasileira de poltica externa? Tudo concorria para o sucesso de Canning. Seus plenipotencirio no Rio de Janeiro, Stuart e depois Gordon, iriam reconstruir o edifcio

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de 1810, utilizando a mesma planta. Os tratados saram com perfeio ainda maior, um edifcio de acabamento luxuoso. Negociadores brasileiros que auscultassem o interesse e a dignidade nacionais eram demitidos e substitudos por negociadores servis, enquanto Canning submetia os mnimos detalhes dos tratados aos grupos sociais ingleses, cujos interesses estavam em causa. Outro, porm, teria sido o desfecho das negociaes no Brasil se Carvalho e Melo tivesse permanecido frente das negociaes, se Caldeira Brant no tivesse recusado o convite para substitu-lo, se Vilela Barbosa no tivesse assumido a coordenao num golpe de Stuart e dom Pedro contra a causa brasileira. No h evidncia de presses das elites fundirias sobre o processo decisrio, de tal sorte que a dependncia brasileira foi antes de tudo uma deciso de Estado, vinculada conscientemente aos interesses da sociedade inglesa e desvinculada autoritariamente dos interesses da sociedade brasileira. A conveno sobre o trfico de escravos, de 23 de novembro de 1826, prescrevia a extino para trs anos aps a troca das ratificaes; revalidava no Brasil os tratados concludos com Portugal em 22 de janeiro de 1815 e 28 de julho de 1817 e criava enfim as comisses mistas na forma desse ltimo. O Tratado de Amizade, Navegao e Comrcio de 17 de agosto de 1827, vlido por quinze anos, era uma adaptao das concesses feitas em 1810 aos novos avanos do capitalismo ingls. Assim foram atingidos os objetivos de Canning, devendo a economia brasileira procurar outros mercados para seus produtos, excludos do mercado ingls, que permanecia reservado aos similares oriundos das colnias britnicas. Foi o preo exigido pelos servios ingleses em prol do reconhecimento da Independncia. A dom Pedro, os tratados trouxeram a antipatia nacional, a revolta do Parlamento e a queda em 1831.

A ampliao do sistema
Como j se observou, as disposies do governo brasileiro, embutidas na poltica de reconhecimento, eram universais. Era natural

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que se apresentassem s negociaes os governos de quantas naes pudessem delas se beneficiar, no momento em que a Revoluo Industrial j se expandia pelo Ocidente. O governo ingls tomou duas precaues para neutralizar o excesso de benevolncia brasileira, o leilo da Independncia: primeiro, conseguindo a prorrogao dos tratados de 1810, at a concluso dos novos; segundo, estipulando, pelo de 1827, que os produtos de nenhuma nao pagariam menos direitos do que aqueles provenientes da Inglaterra, exceto os portugueses. Convencida da irreversibilidade da Independncia, a Frana despachou apressadamente para o Rio de Janeiro o conde de Gestas, com a finalidade de concluir um acordo que viesse benefici-la: foi assim firmado o tratado de 8 de janeiro de 1826, contendo artigos perptuos, que trariam graves complicaes s relaes bilaterais no futuro. Em 1827 seria a vez da ustria, da Prssia, das Cidades Hanseticas, alm do tratado ingls; em 1828, da Dinamarca, dos Estados Unidos e dos Pases Baixos. Concluiu-se, dessa forma, o sistema dos tratados, igualando-se em quase todas as disposies os benefcios externos com base no princpio da nao mais favorecida, vigente na poltica internacional de ento. Uma das primeiras medidas contra esse sistema de privilgios foi a lei de 24 de setembro de 1828, pela qual o Parlamento estabeleceu a igualizao dos direitos de todos os produtos importados, independentemente da procedncia. Teve por intuito essa medida eliminar o monoplio, estabelecer a concorrncia externa, destruir o privilgio comercial e reparar a injustia contra as naes americanas, excludas do mercado brasileiro, exceo dos Estados Unidos. Era a universalizao do sistema de tratados desiguais, abrindo-se o Brasil concorrncia do capitalismo industrial, de forma completa e perfeita, com o sacrifcio dos instrumentos internos de defesa. 8
8 Freitas (1958); Rodrigues (1975); Oliveira Lima (1901); Accioly (1927 e 1936a); Nogueira (1973); Aguiar (1960); Bethell,The independence of Brazil and the abolition of the Brazilian slave trad z. Journal of Latin American Studies, Cambridge, 1(2): 115-147, 1969; Bethell (1976); Pinto (1980); Cervo, Os primeiros passos da diplomacia brasileira, Relaes Internacionais, Braslia, 3: 43-62, 1978; Ramirez (1968); Whitaker (1966); Moreira (1976); Varnhagen (1972); Paulo R. de Almeida (1998 a).

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O espao das relaes perifricas


A poltica externa brasileira poca da Independncia movia-se em duas zonas de presso e em algumas aberturas na periferia. A primeira zona de presso correspondia s relaes com a Europa e a segunda situava-se na regio do Prata. Outros espaos perifricos que se abriam ao externa, com maior ou menor significado, eram cinco: o encontro do americanismo, em suas verses brasileira, bolivariana e monrosta; as relaes entre Brasil e Estados Unidos; a possibilidade africana; a utilidade paraguaia; os primeiros contatos com os outros Estados hispano-americanos.

A zona de presso platina


Aps as independncias, Rio de Janeiro e Buenos Aires vo administrar o secular conflito regional entre Portugal e Espanha, relativo ao domnio do esturio do rio da Prata. Historicamente, a opo portuguesa fora o domnio das vias navegveis, a procura das minas e o controle do contrabando e do comrcio regionais. Dom Joo incorporou tais desgnios, desde 1808, ao projeto de construo de seu imprio americano, que previa a incluso de Buenos Aires e Montevidu. As foras que se posicionaram ento, com o correr dos anos, eram complexas: as potncias europeias e os Estados Unidos se lhe opuseram, tanto quanto Buenos Aires e a revoluo de Artigas no Uruguai. Reagindo diante delas, dom Joo restringiu sua ao anexao da Provncia Cisplatina, em 1821, depois incorporada ao Imprio Brasileiro. Verificou-se, em 1825, o agravamento da situao regional. Buenos Aires decretou a incorporao da Cisplatina, em resposta a uma declarao de independncia uruguaia (Congresso de Flrida); dom Pedro reagiu, por sua vez, deciso argentina com a guerra a Buenos Aires e com o bloqueio naval. Desde ento, como a guerra terrestre e naval nada decidia, a diplomacia internacional interveio com maior peso. O governo de Buenos Aires organizou com dificuldade seu exrcito e se engajou na luta, sobre a qual

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esperava cimentar a nacionalidade. Desencadeou, por outro lado, uma ao diplomtica multidirigida e intensa, enviando misses junto a Bolvar, que no conseguiu aliciar, Gr-Bretanha, onde Canning se opunha guerra, aos Estados Unidos, cujo governo pretendia manter a neutralidade e no estava disposto a ceder um corolrio argentino Doutrina Monroe para fazer a guerra contra o Brasil. Em tais condies, s restava Argentina negociar com o Rio de Janeiro, para onde enviou duas importantes misses em 1827 e 1828. Tanto mais que a herana artiguista, despontando como novo complicador, desenvolveu o germe da nacionalidade uruguaia, cujo movimento se fortaleceu internamente, em meio ao conflito dos outros. A soluo comea a vislumbrar-se quando as partes, j desgastadas, solicitam a mediao britnica. Canning no podia esperar nada melhor, porquanto se opunha sistematicamente s guerras intestinas no continente, como se ops s guerras europeias de reconquista. Seu interesse era o comrcio, e a guerra aniquilara o de Buenos Aires. Alm do mais, seus sditos combatiam entre si, porque foram contratados e postos a servio de ambas as esquadras. As instrues expedidas aos mediadores britnicos, Ponsonby em Buenos Aires e Gordon no Rio, e o desenrolar das negociaes revelam que a inteno de Canning era o restabelecimento da paz e dos negcios, sem precondies. No h, pois, indcios de que tenha sido a criao do Uruguai como um Estado-tampo um plano ingls. O Uruguai emergiu como nao autnoma pela determinao de seu povo, havendo cedido tanto o governo brasileiro quanto o argentino, em negociaes habilmente conduzidas no Rio de Janeiro por seus representantes, sob coordenao dos mediadores. A conveno preliminar de paz, de 27 de agosto de 1828, obrigava Brasil e Argentina a garantir a independncia do Uruguai, conforme se disporia no tratado definitivo de paz. Em artigo adicional, asseguravase a livre navegao do Prata e seus afluentes para os sditos das partes. Esse foi um triunfo brasileiro, que tambm interessava Inglaterra e

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s outras potncias. Delas, alis, recolher o Brasil um interminvel requisitrio contra as presas que fizera durante o bloqueio. 9

As aberturas perifricas
O americanismo concebido como vertente de movimentos diversos que agitaram a vida poltica e em menor escala as relaes interamericanas poca da Independncia. Poderia converter-se em fora histrica, agindo sobre o sistema internacional no incio do sculo XIX, mas o fato que seus efeitos foram quase nulos. As duas correntes principais foram o pan-americanismo bolivariano e o monrosmo norteamericano. Houve, entretanto, uma verso brasileira do americanismo, at agora quase desconhecida. O americanismo brasileiro foi um iderio preciso e prtico, que emergiu em dois momentos, por motivaes concretas. O primeiro corresponde ao pensamento, s intenes e iniciativas de Jos Bonifcio, em 1822-1823, e se explica pela necessidade de defender a Independncia; o segundo corresponde reao que se delineia no Parlamento, a partir de 1828, contra o sistema de vinculaes europeias estabelecido pelos tratados desiguais. O americanismo de Jos Bonifcio caracteriza-se pelo sentimento de unidade continental e pela conscincia de compartilhar com o sistema americano de instituies liberais. O iderio explica o desejo de aproximao com a Amrica, tanto para garantir a defesa comum do continente quanto para promover os interesses comuns, particularmente o comrcio e as boas relaes. Tornam-se, pois, inteligveis a busca de aliana com o Prata em 1822, com os Estados Unidos em 1824, e a tarifa igualizadora de 1828. Para se exercer em maior escala, o americanismo brasileiro tinha as dificuldades de suas correntes congneres. O bolivarismo e o monrosmo apresentavam em comum a concepo das duas esferas: a europeia, retrgrada e arcaica, e a

Bandeira (1985); David Carneiro (1946); Herrera (1930); Mello (1963); Quesada (1919); Pomer (1979); Teixeira Soares (1955); Calgeras (1982); Contribuies (1946); Argeu Guimares (1930).

americana, jovem e moderna. Bolvar era mais idealista que os norteamericanos e os brasileiros: acreditava nas possibilidades de construir o sistema americano como modelo universal. Uma Amrica independente, livre, unida, diferente. Reuniu o Congresso do Panam (1826) com o intuito de criar um ordenamento jurdico supranacional, que unificasse a conduta externa e garantisse o entendimento das naes americanas. O monrosmo no teve os mesmos apelos externos, restringindo-se a uma declarao de intenes, para os prprios norteamericanos, de que no iriam intervir em questes europeias e que no devia a Europa restabelecer o sistema colonial no continente. O governo norte-americano negou-se a convert-lo em ao, o que alis era dispensvel, porquanto o monrosmo correspondia poltica britnica, que tinha fora para impor-se sozinha. O fracasso do americanismo foi geral. O Congresso do Panam no contou com a presena dos Estados Unidos, do Brasil e da Argentina. Bolvar e sua Gr-Colmbia rivalizavam com os portenhos e seu projeto de Gr-Argentina, o que alis veio beneficiar politicamente o Brasil. Por este e suas instituies, Bolvar tinha certas prevenes, at 1825, tornando-se depois um grande admirador. Os latinos fizeram da Doutrina Monroe uma leitura prpria, solicitando em seu nome a aliana americana contra a Europa, enquanto o governo dos Estados Unidos protestava neutralidade em qualquer hiptese. Por volta de 1830, todos estavam decepcionados com todos e com tudo. Os norteamericanos, com o caudilhismo e o fracasso das instituies liberais; os latinos, com o mito de Monroe; os bolivarianos, com o triunfo da divergncia sobre o entendimento. S os ingleses podiam se dar por satisfeitos: estava afastada qualquer possibilidade de liga americana - e o continente se partia, tornandose vulnervel concorrncia e influncia poltica. 10 As relaes entre o Brasil e os Estados Unidos, poca da Independncia, dependiam, primeiramente, do contexto

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Salcedo-Bastardo (1976); Perkins (1963); Whitaker (1966); Cancino (1955); Argeu Guimares (1930); Lobo (1939); Oliveira Lima (1980); Pereyra (1959); Portillo (1983); Arnaldo V. de Mello (1963); Lockey (1970).

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internacional e da poltica norte-americana para a Amrica Latina. O temor da interveno europeia, sob a inspirao da Santa Aliana, e a negociao com a Espanha acerca da cesso da Flrida agiram sobre o governo dos Estados Unidos, levando-o, por um lado, tentativa sem xito de colaborao com a Inglaterra na defesa das independncias e, por outro, a uma poltica negativa, sem ao concreta. Os estadistas norte-americanos, Clay, Adams, Monroe e outros, embora divergissem ligeiramente, acabaram mantendo as coordenadas de uma poltica que, no fundo, no se alterou no perodo: a) no se envolver no conflito entre as colnias e as metrpoles; b) manter a neutralidade nas guerras de independncia; c) dissuadir a reconquista europeia pelas tomadas de posio polticas; d) somente reconhecer as nacionalidades aps o fato consumado da independncia; e) apoiar o sistema americano e os interesses do comrcio pela diplomacia e pela presena de uma esquadra; f) buscar as facilidades do comrcio mediante tratados que neutralizassem os privilgios britnicos. Coincidiam, portanto, em linhas gerais, os pontos de vista norte-americanos e ingleses, ficando a desigualdade por conta da capacidade de competio internacional. A abertura dos portos, em 1808, foi o ponto de partida do interesse norte-americano pelo Brasil. Em 1816 os navios norte- americanos j ocupavam o terceiro lugar, e alguns anos depois s eram superados em nmero pelos navios britnicos nas costas brasileiras. A esses interesses norte-americanos no Brasil serviu uma diplomacia local, por vezes insolente, mas disposta a informar o governo dos Estados Unidos, que superou suas prevenes contra o regime monrquico. Houve, alis, acenos por parte do governo brasileiro, no sentido de utilizar as relaes bilaterais como poder de barganha ante as pretenses inglesas. No surtiram efeitos, porque ao estreitamento poltico desejado pelo Brasil se opunha aquela postura negativa referida anteriormente. E porque havia desconfiana do governo norte-americano quanto filiao inglesa no nascimento brasileiro, enquanto a corte do Rio de Janeiro tambm desconfiava das intenes subversivas dos Estados Unidos, cujo apoio se verificou

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direta ou indiretamente s revoltas de Pernambuco, revoluo artiguista e guerra de Buenos Aires contra o Brasil. Se no prevaleceu um tipo especial de relacionamento poltico, tambm no se orientaram para o conflito as relaes bilaterais, que acabaram se firmando conforme o plano norte-americano de desafiar a influncia poltica e a preeminncia econmica da Inglaterra. O reconhecimento ocorreu em 1824, e o Tratado de Amizade, Navegao e Comrcio, com a clusula de nao mais favorecida, foi firmado em 12 de dezembro de 1828. Enquadravam-se as relaes bilaterais no sistema internacional do capitalismo industrial, sem nenhuma originalidade. 11 As colnias portuguesas da frica, poca da Independncia, estavam mais ligadas ao Brasil que a Portugal. O comrcio bilateral era intenso, como tambm os vnculos culturais, sociais e humanos. Com a Independncia, parte significativa das elites locais, sobretudo em Luanda e Bengala, pretendia romper os vnculos com Portugal e unir-se ao Brasil. A sublevao agitou a colnia, opondo as lideranas angolanas aos governadores e ao bispo, fiis a Portugal. O seqestro dos bens dos brasileiros foi decidido pela autoridade local em 1823, em represlia medida similar decretada no Brasil contra os portugueses. No h indcios de ao positiva por parte de Jos Bonifcio e dom Pedro para acatar essas aspiraes, embora seus decretos l chegassem e fosse nomeado um cnsul brasileiro, em 1826, que foi rejeitado por Lisboa. Frustrou-se o movimento de unio, pela firme oposio de Portugal e Inglaterra, cujos representantes impuseram ao governo brasileiro, no tratado de paz de 1825, o distanciamento poltico da frica portuguesa. Desde ento houve grande esforo no sentido de readaptar a colnia ao tipo de explorao diferente e adequado ao interesse da metrpole. 12 Outra abertura da poltica externa brasileira poca da Independncia foi o Paraguai. Esse Estado no teve poltica de

11 12

Whitaker (1966); Kahler (1968); Bandeira (1973); Wright (1972); Accioly (1936b); Stuart (1966); ConneU-Smith (1977); Hill (1932). Rodrigues (1964); Rebelo (1970).

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reconhecimento, por isso pde fechar-se e no ser enquadrado no sistema internacional de ento, como aconteceu com o resto da Amrica Latina. Um ponto de interesse comum aproximava, entretanto, Brasil e Paraguai, desde a rebelio que deps, em 1810, o vice-rei de Buenos Aires: a autonomia poltica. Dom Joo VI disps-se a sustent-la, tendo seguido para Assuno, em 1810, o tenente Jos de Abreu, com essa finalidade, visto que Buenos Aires decidira recuperar a provncia pelas armas. Salvar o Paraguai de Buenos Aires e impedir a constituio do grande pas rival foi a poltica adotada por dom Joo e seguida com constncia e capacidade pelos estadistas do Brasil independente. A funo estratgica do Paraguai nos clculos da poltica platina brasileira foi descoberta e defendida por Correa da Cmara, desde 1822. Em 1825 foi ele acreditado, no sem reservas, pelo governo Francia, como o primeiro representante estrangeiro oficialmente recebido em Assuno. Sua misso tinha por fim conquistar a simpatia do governo, separar definitivamente o Paraguai da Confederao Argentina, obter uma aliana defensiva, talvez ofensiva, ou no mnimo a neutralidade paraguaia na guerra da Cisplatina. Em contrapartida, oferecia facilidade de comrcio por Montevidu. Tais propostas correspondiam a interesses polticos e econmicos do Paraguai, desde que Buenos Aires fechou-lhe a via natural de comunicao. Correa da Cmara teve xito parcial. Como no obteve a aliana, em misso posterior foi incumbido de negociar um tratado de paz e comrcio, mas desta feita no foi recebido, e as relaes oficiais foram suspensas em 1829. Aps a independncia do Uruguai, declinou o interesse brasileiro, sem entretanto desaparecerem por completo as comunicaes bilaterais. Estas se mantinham pelo comrcio, existente no porto de Itapo, e por contatos oficiosos. Francia no desprezava o apoio brasileiro independncia paraguaia, mas estava descontente com atritos de fronteira, pelos quais responsabilizava o governo brasileiro. No endossava o intervencionismo no Prata, porque sua poltica externa defendia com firmeza o princpio da autodeterminao dos Estados. Como a

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independncia do Paraguai no era seriamente ameaada, tinha por desnecessrias as alianas externas. Em suma, as relaes originais entre o Brasil e o Paraguai no correspondiam a uma poltica de boa vizinhana, porque eram, ao contrrio, ditadas por interesses estratgicos concretos, no quadro do subsistema regional. 13 Com outros pases do continente, poca da Independncia, as relaes foram precrias, quando no inexistentes. As boas disposies recprocas tiveram um incio de efetividade nos contatos com a GrColmbia, o Peru e o Chile. Em 1826 era acreditado no Rio de Janeiro o representante colombiano Leandro Palcios. Trazia propostas importantes para o momento: convidar o governo brasileiro para que se fizesse representar no Congresso do Panam; negociar as fronteiras; oferecer a mediao colombiana para a guerra contra Buenos Aires; firmar um tratado de amizade, comrcio e navegao. Obteve magros resultados a boa vontade colombiana. O Brasil deu assentimento ao Congresso, mas seu representante no chegou a tempo; os limites tiveram de ser protelados em razo de divergncias doutrinais; a mediao foi rejeitada porque a corte do Rio de Janeiro suspeitava de simpatias argentinas por parte da Colmbia e por ter sido j aceita a mediao britnica; o tratado no vingou, enfim, porque se previa o desmembramento da Gr-Colmbia. Em 1827 estava no Rio de Janeiro um representante peruano com a inteno de regular as fronteiras, mas o governo brasileiro julgava ainda prematuro um acordo nesse sentido. Em contrapartida, despachou para as repblicas do Pacfico a importante misso Duarte da Ponte Ribeiro (1829-1832). Passou por Montevidu, Buenos Aires, Santiago e permaneceu trs anos no Peru, onde tratou acerca da navegao do Amazonas e dos limites, sem nenhum resultado concreto. Em seu entender, o Peru no tinha meios de concretizar a navegao, nem havia de ambos os lados uma posio clara quanto aos limites. Ponte Ribeiro fez importantes estudos sobre esses pases,

13 Ramos (1944); Quell (1935); Souza (1966).

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e suas informaes foram posteriormente de grande utilidade para a poltica brasileira regional. 14

Um balano negativo e pedaggico: as interpretaes disponveis


A poltica externa brasileira poca da Independncia foi o instrumento com que se viabilizou a subordinao nacional ao esquema do desenvolvimento capitalista desigual. A compreenso do fato requer o exame de certas correntes de interpretao, como estas que sero lembradas de forma conclusiva: a avaliao feita pelos contemporneos da prpria Independncia, a explicao desenvolvida pelos tericos da dependncia e, finalmente, as dedues da histria das relaes internacionais. As decises polticas que regularam as relaes externas por meio do sistema dos tratados no foram consentidas pelas elites que representavam a sociedade brasileira no Parlamento, aberto em 1826. Ao contrrio, desencadeou-se a, nos anos de 1827 e 1828, uma verdadeira tempestade contra o governo e seus ministros, acusados de haverem sacrificado o interesse nacional de todas as formas. Cindia-se, pois, o Estado brasileiro, que arregimentava, de um lado, o Gabinete, um Conselho de Estado submisso e algumas vozes no Parlamento, especialmente no Senado, e, de outro, a maioria esmagadora da Cmara dos Deputados e boa parcela do Senado. Essa oposio foi surpreendida com as decises do Executivo, sobre as quais no teve ento influncia, uma vez que os acordos externos no eram submetidos aprovao do Parlamento, pela Constituio em vigor. Tem todo interesse, entretanto, sua avaliao dos fatos. O sistema dos tratados resultou, segundo o pensamento parlamentar, de uma disposio injustificvel do governo de mendigar o reconhecimento da nacionalidade. As concesses extrapolavam os limites da racionalidade poltica, sacrificando o comrcio nacional,

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Zubieta (1924); Rivas (1961); Portillo (1983); Souza (1952); Vallado (1959).

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a navegao, o direito dos cidados, as indstrias, a soberania; os tratados legislaram em assuntos internos, como o fiscal e o criminal, e restringiram essas funes do Parlamento. Instituram uma reciprocidade fictcia e falsa, igualando naes desiguais, naquilo em que as mais avanadas no receavam os efeitos da concorrncia, e eliminaram a reciprocidade, quando esta realmente viria a beneficiar a produo interna. No foram, portanto, favorveis economia agrcola brasileira, porque seus produtos ficaram excludos do mercado ingls ou eram l taxados livremente, enquanto os produtos estrangeiros pagavam invariavelmente os 15% da tarifa, quando chegavam ao Brasil. Em suma, os tratados impuseram o liberalismo ao Brasil, mas salvaguardavam a proteo necessria ao trabalho nas economias avanadas. Deu-se aqui o primeiro ensaio de aplicao da poltica de portas abertas com que as potncias capitalistas de ento iro estabelecer a abertura da periferia aos excedentes da Revoluo Industrial e condicion-la dependncia histrica. O Parlamento no se opunha ao liberalismo, que confundia com a cincia e a civilizao, mas no o apoiou, conscientemente, a favor do setor agrrio e contra outros setores da atividade econmica. O libe ralismo era antes de mais nada uma postura ideolgica, e sua adoo nas relaes econmicas externas foi uma deciso do governo, que o Parlamento ampliou em 1828 para destruir os privilgios, aumentar a oferta externa, baixar os preos, aumentar o quantum da importao e a receita fiscal. O requisitrio contra os tratados no denota disposio da maioria em apoiar um plano de desenvolvimento das manufaturas, como aquele proposto por Vergueiro em 1821. Mas a navegao nacional de longo curso, na avaliao parlamentar, deveria ter sido protegida, j que o pas possua uma marinha relativamente importante, que estava sendo sacrificada e encurralada para o odioso comrcio de escravos. Havia, em suma, uma percepo segundo a qual se matava o comrcio lcito brasileiro e os germes da indstria nacional. Com relao poltica platina, o Parlamento esteve coeso e unnime em aprovar os recursos para manter a guerra contra Buenos

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Aires, cuja conduo confiou ao Executivo, sem contestao. Nem todos concordavam com a justia da guerra movida pelo governo brasileiro. Eram, porm, muito sensveis guerra de opinio desencadeada desde Buenos Aires contra as instituies brasileiras, aqui tidas por eminentemente superiores s suas congneres do continente. 15 Os tericos da dependncia atribuem uma importncia decisiva a este perodo da histria nacional, em sua construo explicativa. Esto corretos quanto instituio original - a dependncia neocolonial. A demonstrao que desenvolvem para fundamentar sua teoria, entretanto, inconsistente, na medida em que no encontra suporte nas evidncias histricas. No houve o apregoado conluio entre os grupos hegemnicos da nao industrial e da nao agroexportadora, que teriam firmado um pacto de compromisso, gerador das condies de dependncia. Tampouco o Estado intermediou o referido compromisso, como agenciador automtico da determinao econmica. 16 A crtica que a explicao dependentista enfrenta parte dos seguintes argumentos: a) o Estado brasileiro cindiu-se diante das concesses externas; b) estas no foram ditadas pela defesa dos interesses do grupo hegemnico interno; c) as concesses foram feitas pelo segmento do Estado mais desvinculado da nao; d) o Parlamento, que mais de perto a representava, posicionou- se radicalmente em contrrio; e) no houve troca de favores que atendesse aos interesses recprocos das unidades de produo; f ) enquanto Canning consultava o interesse dos diversos grupos sociais ingleses, as decises aqui eram tomadas em gabinetes impermeveis; g) dom Pedro demitia sistematicamente os negociadores brasileiros que sustentavam posies nacionalistas. As explicaes para a manuteno das estruturas de dependncia por meio de decises polticas internas devem ser procuradas em outras instncias. A sociedade brasileira foi alijada do processo

15 16

Atas do Conselho de Estado e Anais do Parlamento referentes ao perodo; Cervo (1981). Cardoso e Faletto (1977); Fernandes (1975); Dowbor (1982); Amin (1973).

decisrio, em termos de poltica externa, poca da Independncia. Por essa razo, fundamentalmente, prevaleceram os interesses unilaterais das naes mais avanadas, comandadas por governos que faziam uma leitura objetiva dos respectivos interesses nacionais. A pouca resistncia oferecida a essas pretenses decorre da eleio de uma meta nacional de natureza poltica - o reconhecimento - que no era um contrapeso s metas econmicas estabelecidas de fora. O mercado externo para os produtos brasileiros teve de ser procurado depois, enquanto os setores de modernizao interna em que se poderia estabelecer a concorrncia com o capitalismo avanado, como o comrcio, a navegao e a indstria, foram bloqueados. Houve, portanto, no Brasil, percepo restrita e no objetiva do interesse nacional, erro de clculo, processo decisrio deturpado e conseqncias funestas. A poltica externa poca da Independncia, se foi nociva nao, pelo menos serviu ao Estado, fornecendo-lhe, pelo reconhecimento internacional, uma legitimao que perdia internamente com a dissoluo da Constituinte, o retorno do partido portugus e o autoritarismo de dom Pedro. E foroso reconhecer que o imperador foi bem sucedido, se pretendia obter, com essa legitimao, os meios que lhe permitissem garantir a unidade do Estado monrquico. Desde o incio, o Estado brasileiro deu provas de autonomia com relao sociedade ao fazer poltica por interesse prprio.

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Administrando o imobilismo

O projeto de poltica externa dos estadistas da Independncia chegou a 1828 com a sua fase de implantao acabada. At ento, a poca caracterizou-se por grandes iniciativas externas, de que resultou, paradoxalmente, nos anos a seguir, o bloqueio da ao. Com efeito, em 1828 estava montado o sistema dos tratados desiguais que fixou as regras do jogo nas relaes com a Europa e os Estados Unidos, enquanto a conveno com Buenos Aires dispunha no mesmo sentido do lado do Prata. A partir de ento, at 1844, o perodo envolve uma contradio fundamental. Por um lado, a poltica externa se movia no respeito s regras do jogo e nesse sentido era predeterminada, no autnoma, bloqueada em termos de imaginao, de inovao, de aes positivas; administrava-se a dependncia, sob a vigilncia externa, j que foi a poltica externa o meio pelo qual se enquadrou a nao dessa forma no sistema internacional. Por outro lado, o perodo caracterizado por uma reao lenta, vigorosa no plano do discurso crtico, e de parcos resultados concretos, porque estreita era a margem de ao possvel; essa linha, entretanto, era segura, contnua, e preparava a fase de autonomia da poltica externa, que iria se inaugurar em 1844. O Estado, cuja ao se dispersava no duplo sentido, modificou-se por sua vez.

A poltica externa na estrutura do Estado


Entre os anos finais da dcada de 1820 e os anos iniciais da de 1840, o Estado brasileiro passou por crises de redefinio

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institucional. Fragilidade e fortalecimento eram condies que afetavam obviamente a poltica externa. O prestgio de dom Pedro I entrou em declnio. Em primeiro lugar, pelo envolvimento na sucesso do trono portugus, do qual era legtimo herdeiro. Embora a ele tivesse renunciado em 1826, aps a morte do rei dom Joo VI, em favor de sua filha dona Maria II, dom Pedro engajou a diplomacia brasileira nas lutas internas de Portugal, sob presso das cortes europeias. Seu estilo de governo autoritrio separava-o do povo, cuja hostilidade se manifestava na imprensa e na Cmara dos Deputados, onde se haviam encastelado as hostes liberais. A aprovao da Lei de Responsabilidade dos ministros, secretrios e conselheiros de Estado no apaziguou o conflito, que dom Pedro enfrentava como se fosse uma guerra contra as instituies. A abdicao, em 7 de abril de 1831, foi o desfecho inevitvel. Com a regncia, o quadro institucional apresentava avanos e recuos, conforme triunfassem os impulsos vindos das foras liberais, democrticas, descentralizadoras, ou das foras da ordem, centralizadoras. O compromisso tambm produzia efeitos. A primeira tendncia era perceptvel na criao da Guarda Nacional em 1831, com a finalidade de neutralizar a ao do Exrcito sobre a vida poltica, na aprovao do Cdigo Criminal em 1832 e na reforma constitucional de 1834, o Ato Adicional. Ante o triunfo das foras liberais, que tambm se manifestavam por uma srie de revoltas regionais, que punha em risco a unidade nacional, reagiam as foras da ordem, com o apoio da oligarquia cafeeira em expanso no vale do Paraba do Sul, enquanto as outras regies do Imprio no apresentavam o mesmo dinamismo econmico. Os defensores da ordem eram liberais, porm no ao estilo rousseauniano. Acreditavam que a liberdade s podia se exercer sob a vigilncia de uma autoridade central. Era preciso, pois, cortar o movimento anarquista, bloquear os excessos da liberdade, devolver a autoridade ao governo central, control-lo pela maioria parlamentar. Esse iderio deu origem ao Partido Conservador, que

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ascendeu ao poder em 1837, sob o comando de Bernardo Pereira de Vasconcelos, o grande terico do regresso. Inaugurou-se um regime de gabinete que iria prevalecer, ao estilo brasileiro, at o final do Imprio. A centralizao e o fortalecimento do Estado nacional, desejados pelos conservadores, avanariam com a interpretao do Ato Adicional e a proclamao da maioridade de dom Pedro II em 1840, com a restaurao do Conselho de Estado e a reforma do Cdigo de Processo Criminal em 1841, e se consumariam com a erradicao das revoltas regionais em 1848-1849, com a Lei de Terras e a reforma da Guarda Nacional, em 1850. Os liberais ocuparam o poder entre 1843 e 1848, mas no conseguiram levar adiante um programa de reformas coerente com seu iderio poltico e tiveram de ced-lo aos conservadores, propensos a completar a obra iniciada em 1837. Em termos de poltica externa, o significado da evoluo institucional no deve ser procurado no embate entre os partidos o Liberal e o Conservador -, mas no processo de fortalecimento do Estado nacional. Tanto liberais quanto conservadores iro valer-se das condies desse fortalecimento para reordenar a poltica externa em funo de uma percepo mais abrangente do interesse nacional. Antes disso, era preciso estabelecer o controle que o Parlamento no exercia poca da Independncia sobre a poltica externa. Nesse sentido, duas leis foram importantes: a de 15 de dezembro de 1830, que prescrevia a prestao de contas do Ministrio, perante a Assembleia, e a de 14 de junho de 1831, que definia a competncia dos regentes. Pela primeira, teve origem o Relatrio da Repartio dos Negcios Estrangeiros, apresentado anualmente, desde 1831, para instruir o debate do respectivo oramento. A poltica externa, que j era objeto de exame por parte do Parlamento, quando este discutia a resposta Fala do Trono no incio de cada sesso legislativa anual, passa a ser esmiuada por ocasio da votao do oramento, com base nas informaes do Relatrio. Estabelecia-se, assim, o poder de presso e controle, que o Parlamento exerceria at o final do Imprio. A lei de 1831 determinava que todos os tratados, de qualquer

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natureza, fossem submetidos aprovao da Assembleia antes de sua ratificao, conforme reivindicava a Cmara dos Deputados, desde quando se insurgira contra o sistema dos tratados. Essa atribuio caiu com a maioridade, sendo posteriormente exercida pelo Conselho de Estado. De qualquer forma, o Parlamento iria dispor do poder decisrio em matria de tratados pelo tempo necessrio destruio do sistema original. A organizao do Ministrio dos Negcios Estrangeiros acompanhava o reordenamento institucional do pas. Em 1834, eram aprovados por decreto o primeiro regimento consular e o primeiro regimento das legaes,dois estatutos que continham normas administrativas e instrues adequadas para o exerccio das funes. Em 1842, pelo decreto de 26 de fevereiro, veio a pblico o primeiro regulamento da Secretaria de Estado dos Negcios Estrangeiros, conforme exigia a repartio. Essa foi dividida em quatro sees (Inglaterra e Frana, resto da Europa, Amrica, Contabilidade) e estabeleceu-se o concurso pblico para ingresso na carreira. Desde os anos da independncia, o pessoal vinculado ao Ministrio dos Estrangeiros pouco se modificou em termos numricos. Em 1836, a Secretaria dos Negcios Estrangeiros contava com um total de 19 pessoas, o corpo diplomtico e consular brasileiro residente no exterior com 39, enquanto o corpo diplomtico e consular estrangeiro residente no Rio de Janeiro ascendia a 37 pessoas. 1

O jogo das regras


Desde os acordos da poca da Independncia at 1844, o governo brasileiro esteve em situao desfavorvel. Para fazer cumprir as estipulaes que lhes convinham, as naes fortes da Europa e os Estados Unidos recorriam a uma diplomacia arrogante e s ameaas da fora. Sem poder com elas medir-se e reagir, permanecia o governo brasileiro numa oposio defensiva e

Monteiro (1986); Paulo Pereira Castro (1977); Torres (1968); Flvio M. de O. Castro (1983); Calgeras (1933); Brasil, Ministrio das Relaes Exteriores. Relatrio, 1836.

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conciliadora, cumprindo obrigaes, cedendo a reclamaes abusivas. Essa poltica passiva estendia-se s relaes com o Prata, ficando o governador de Buenos Aires em condies de agir com desenvoltura na regio. O retraimento nas relaes com o exterior era uma conseqncia das iniciativas mal conduzidas. Era tambm aconselhvel ante o reordenamento interno que se processava. Parecia suficiente, como proposta de poltica externa, administrar o imobilismo. O liberalismo das baixas tarifas no foi favorvel ao comrcio exterior brasileiro, no foi compensado por investimentos ingleses no Brasil e no induziu o progresso interno como esperavam alguns. Entre 1822 e 1843-1844 (exerccio fiscal de junho a julho), a balana comercial apresentou pequenos saldos positivos em apenas quatro anos, acumulando no perodo um dficit de aproximadamente 15%: exportaes totais de 103 milhes de libras, importaes de 118 milhes, com mdias anuais, respectivamente, de 4,6 e 5,3 milhes de libras. Considerando-se as mdias anuais dos qinqnios 18221825 e 1839-1840 a 1843-1844, as exportaes passaram de 4 a 5 milhes de libras, um incremento de apenas 25% em 22 anos e meio. Duas inferncias tm interesse: o dficit do comrcio exterior brasileiro era expressivo (15 milhes de libras no perodo de vigncia do tratado ingls) e explica-se, em grande parte, pelo desequilbrio do intercmbio bilateral entre o Brasil e a Inglaterra (no exerccio de 1842-1843, por exemplo, as importaes de produtos ingleses somaram 2.739.778 libras, contra 1.277.336 de exportaes brasileiras para aquele pas); o dficit do comrcio contribua para o do Tesouro, que tinha sua receita diminuda pelas baixas tarifas, ao tempo em que os direitos alfandegrios eram a maior fonte de ingresso pblico. Era preciso reverter, ou pelo menos equilibrar, a balana comercial a longo prazo. Seu desempenho era, ao mesmo tempo, favorecido e prejudicado pelos ingleses. Protegiam seu mercado de produtos brasileiros, mas dominavam o complexo exportao-importaotransporte, introduzindo o comrcio triangular, com que colocavam os produtos brasileiros no continente europeu e traziam seus manufaturados.

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A diplomacia brasileira esforou-se para abrir mercados externos, utilizando seus agentes e enviando misses especiais, particularmente Europa. Em 1835, Caldeira Brant foi a Londres pedir a revogao do artigo 19 do tratado de comrcio, que fixava a tarifa de 15% para os produtos ingleses. O ministro do Comrcio ingls imps exigncias descabidas, e nada se alcanou. Descobriu-se, pelo menos, nessa ocasio, que o governo poderia elevar os direitos sobre as bebidas alcolicas no inglesas importadas, sem ferir o tratado, e assim logo se procedeu. Nas negociaes para eventual renovao do tratado, entre 1842 e 1844, uma das exigncias era a admisso dos produtos brasileiros no mercado ingls. Em realidade nunca se conseguir reparar essa grave injustia nas regras do comrcio bilateral. No exerccio fiscal de 1842-1843, 48% das importaes brasileiras provinham da GrBretanha, enquanto apenas 28% das exportaes brasileiras se destinavam quele mercado. Com toda a Europa, o dficit das trocas era elevado. Ser em parte compensado pela abertura providencial do mercado norte-americano aos produtos brasileiros e pelo supervit alcanado nos negcios bilaterais. Aps um equilbrio na dcada de 1820, as exportaes brasileiras para os Estados Unidos correspondiam, em valor, a mais do que o dobro das importaes, nas dcadas de 1830 e 1840. Invertia-se, no comrcio com os Estados Unidos, a situao de desequilbrio do comrcio com a Inglaterra. O mercado de capitais londrino, entre 1822 e 1825, superdimensionou a Amrica Latina em termos de confiana, emprestandolhe cerca de 24 milhes de libras. As operaes eram realizadas por casas inglesas intermedirias que emitiam os ttulos a um determinado desgio e depois os negociavam na bolsa de valores. As taxas mdias eram pouco superiores a 80%, incidindo ainda o juro, geralmente de 5%. Alm da dvida portuguesa de 2 milhes de libras, o governo brasileiro contraiu, nos anos de 1824-1825, emprstimos de 3.086.200 libras, a uma taxa mdia de 81% (incluindo comisses e despesas de lanamento); outro em 1829, de 769.200 libras, a uma taxa de 54% (s recebeu 415 mil libras); outro, em 1839, de 411.200

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libras, taxa de 73%; e o ltimo do perodo, em 1843, de 732.600 libras, a 85%. A desastrosa taxa de 1829 explica-se pelo estado de insolvncia generalizada da Amrica Latina, que afetava a cotao de seus ttulos. De qualquer forma, dois graves inconvenientes apresentava a dvida externa brasileira at o emprstimo de 1843: correspondia a uma sangria agiotria de divisas e seu valor no se destinava a investimentos produtivos, e sim cobertura de dficits do tesouro, custeio de misses diplomticas, pagamento de juros e amortizaes. 2 Excluda a soma relativa transferncia da dvida portuguesa, o Brasil recebeu, entretanto, um montante relativamente reduzido de emprstimos externos durante o perodo de vigncia das baixas tarifas: o total de 5 milhes de libras corresponde a 5% das exportaes brasileiras e a um tero do dficit da balana comercial. Em dois terrenos teve a diplomacia brasileira de enfrentar a prepotncia das naes mais fortes que recorriam a ameaas imperialistas. O primeiro diz respeito ao conflito com a Inglaterra em torno do trfico de escravos, e o segundo, a reclamaes de natureza diversa, prevalecendo as exigncias de indenizaes pelas presas feitas poca do bloqueio do Prata (1825-1828). O trfico de escravos para o Brasil estava proibido desde 13 de maro de 1830, nos termos da conveno de 23 de novembro de 1826, e desde 7 de novembro de 1831, nos termos da lei brasileira. Prosseguia, entretanto, por trs razes fundamentais: a) a opinio pblica - agricultores e autoridades subalternas - era-lhe favorvel, entendendo sua extino como imposio inglesa feita sob presso; a) participavam do trfico - mais que brasileiros - comerciantes, capitais e navios portugueses e norte-americanos, todos objetivando os grandes lucros do empreendimento; c) negou-se o governo brasileiro a uma ao decisiva de represso ante tais circunstncias, porque, alm de tudo, seria acusado de subserviente.

Brasil, IBGE, Estatsticas Histricas do Brasil e Anurio Estatstico do Brasil, 1960, Apndice; Calgeras (1933 e 1960); Crmen L. P. de Almeida (1986); Bandeira (1973); Manchester (1973); Jaime E. Rodrigues O. (1987). Los orgenes de la deuda externa mexicana. Revista Occidental, 4 (1): 41-66,1987.

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Duas comisses mistas foram institudas, nos termos da conveno de 1826, para julgar as embarcaes presas fazendo o contrabando: uma em Serra Leoa, outra no Rio de Janeiro. A de Serra Leoa julgava na ausncia de juizes brasileiros ou contra seu parecer, dando origem a enrgicos protestos brasileiros, nunca atendidos. Palmerson e depois Aberdeen estavam decididos a liquidar com o trfico de qualquer forma e, como no obtinham acordos suplementares para incrementar medidas legais de represso, agiam por prpria conta, de acordo at mesmo com leis inglesas. Os atritos entre os governos se e multiplicavam, estabelecendo-se um clima de ressentimentos

antipatias mtuas, que muito contribuiu para desencadear a resistncia preeminncia inglesa no Brasil. O tratado de 1825 com Portugal criava duas comisses mistas que demoraram alguns anos para se instalar: uma liquidaria os prejuzos de ambos os sditos na guerra de independncia, e outra, as despesas relativas ao transporte das tropas portuguesas. Em 1837 eram avaliados em 46 contos os direitos brasileiros e em 145 contos os portugueses, pela primeira comisso; em 1839 as cifras ascendiam a 275 e 656 contos respectivamente. Os trabalhos dessa comisso encerraram-se em 1842, pagando o Brasil 557:784$920. Aps haver reconhecido o bloqueio do Prata, a Gr-Bretanha exigiu a criao de uma comisso mista para julgar as presas e indeniz-las, visto que estavam sendo atendidas as reclamaes francesas e norteamericanas. Somaram-se depois as indenizaes reclamadas pela Dinamarca, Pases Baixos, Em Sucia a e Chile, pagandoj se, em 26 1832,1.150:665$759. 1834, Gr-Bretanha liquidara

embarcaes, num total de 4.993:2911908, correspondente a 14% das exportaes brasileiras no ano. Nos anos seguintes surgiram novas reclamaes, que eram sistematicamente atendidas, elevando-se os encargos do Tesouro a somas catastrficas, no entender do governo brasileiro. A partir de 1837, o governo passou a rejeitar algumas reclamaes por improcedentes, e em 1842 confiou seu julgamento ao Conselho de Estado. De tudo isso conclua-se, politicamente, que nas relaes externas prevalecia sempre a lei do mais forte, sobretudo

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quando apoiada em acordos bilaterais cujas estipulaes se faziam cumprir em sentido nico. Dois efeitos eram preparados para a fase seguinte da poltica externa, ao tempo em que se consolidaria o Estado nacional: era preciso resistir de forma concreta prepotncia das grandes potncias e sobretudo no mais pactuar com elas. 3 A imagem da Europa, especialmente da Gr-Bretanha, sofria, porm sem se deteriorar na opinio brasileira. Associava-se a potncia prepotncia, sem entretanto comprometer-se o vnculo entre Europa e civilizao. J a imagem dos Estados Unidos ia enriquecendo-se com o atributo do progresso. Alm do mais, as relaes bilaterais eram avaliadas de forma crescentemente positiva pelo governo e pelo Parlamento, em virtude de sua utilidade poltica e comercial, e no eram afetadas profundamente por incidentes de uma diplomacia por vezes insolente. Para ambos os governos, as boas relaes recprocas eram teis, porquanto ambos se engajavam na resistncia contra a preeminncia inglesa no Brasil e adquiriam ainda conscincia de representar no continente americano duas grandes singularidades. 4 A imagem de Portugal apresentava-se contraditria, porquanto era associada negativamente poltica das cortes, ao despotismo, ao monoplio do comrcio local, ao trfico de escravos e positivamente s razes histricas comuns, cultura, fraternidade da raa. A Espanha espelhava no Brasil, at 1834, a pior de todas as imagens externas, em razo de suas instituies absolutistas e de sua intransigncia diplomtica. 5 Suplantava at mesmo a imagem retrgrada da corte romana, que no Brasil mais se identificava com a direo de um Estado do que com a de uma Igreja. As relaes entre o Imprio e a Igreja de Roma eram conflituosas, desde 1827, quando se articulou no Parlamento uma verdadeira guerra contra as pretenses pontifcias de intrometer-se na Igreja brasileira, ao expedir as bulas que elevavam a bispado as prelazias de Gois e Mato Grosso.

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Relatrio, 1831-1844; Bethell (1976); Bandeira (1973). Wright (1972); Bandeira (1973); Cervo (1981); Manchester (1973). Rego (1966); Cervo (1981); Moreira (1976).

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Entendia-se que a Igreja deveria ser nacionalizada, em virtude das disposies constitucionais, do padroado, dos costumes histricos. O padre Feij, no Parlamento e depois na Regncia, manter esse conflito aberto. A intransigncia de parte a parte impediu por vrios anos a sagrao do bispo indicado para o Rio de Janeiro. Da Amrica hispnica, em geral, construa-se aos poucos a imagem negativa, opinies associada do meio ao fracasso poltico das instituies liberais e ao caudilhismo. Mas Rosas, o governador de Buenos Aires, dividia as brasileiro, sendo-lhe favorvel particularmente a resistncia aos europeus, cuja via se procurava no Brasil sem xito. As interpretaes externas no deixavam de influir sobre a autoimagem: vai-se forjando a percepo de um interesse nacional a defender interna e externamente pelos desgnios de uma poltica externa adequada. Entre a independncia do Uruguai, em 1828, e a fracassada aliana com Rosas, em 1843, a poltica platina do Brasil pautou-se pela neutralidade, ou seja, a no interveno em assuntos internos dos Estados do Prata. Essa orientao, qual aludiam amide os Relatrios dos Negcios Estrangeiros e os Anais do Parlamento, baseava-se em clculos polticos: a guerra da Cisplatina fora enfim perdida, com pesados custos que se prolongavam por meio das indenizaes; enquanto se mantivesse a independncia do Uruguai e a livre navegao, no convinha intervir novamente; Francia fechara o Paraguai e mantinha-se contrrio a qualquer aliana; a interveno nos conflitos que opunham as faces platinas entre si teria de definir-se pela composio ou pelo confronto com Rosas. E difcil concluir, entretanto, se a neutralidade brasileira foi uma deciso autnoma ou uma imposio de fora. A questo se coloca ante o envolvimento da revolta separatista no Rio Grande do Sul (18351845) com as faces que dividiam uruguaios e argentinos. Os farrapos buscavam Rivera, porque Rosas, um concorrente saladeirista, nunca apoiara abertamente sua independncia. Quando no poder, em Montevidu, Rivera se voltava contra o Imprio. O mesmo

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ocorria com seu adversrio, Oribe, que com ele se revezava no governo do Uruguai: derrotado, buscava o Imprio; no poder, se lhe opunha. De certa forma, Rosas tambm assim procedia: aproximava-se do Imprio quando se sentia ameaado pelas potncias europeias ou pelos planos perifricos de formao de uma grande confederao, rival sua Confederao Argentina, integrando o Uruguai, a Repblica do Piratini e as provncias interioranas de Corrientes e Entre-Rios; e logo se distanciava, afastado o perigo. A neutralidade brasileira, que no era uma poltica ortodoxa, correspondia, pois, ao isolamento do Brasil, imposto pelas lideranas platinas, quando em posio de fora. Os interesses econmicos em jogo opunham as economias agrrias pr-capitalistas ao liberalismo capitalista. Quando Rosas estabeleceu, a partir de 1835,um protecionismo rigoroso, o monoplio do comrcio de Buenos Aires sobre o interior, o fechamento dos rios, cortando o acesso a Mato Grosso, sua poltica supunha a dominao sobre o Uruguai e o Paraguai. Encontravam-se ento os interesses brasileiros com os das potncias capitalistas, que tinham seu comrcio prejudicado. No Brasil, a poltica rosista era interpretada como projeto de reconstruo do vicereino. As metas brasileiras estabeleceram-se com urgncia: concluir o tratado definitivo de paz, previsto pela conveno de 1828; assegurar a livre navegao e o comrcio regular com a Argentina; definir os limites com o Uruguai; pacificar o Rio Grande do Sul. Em 1843 estava Rivera na presidncia do Uruguai. O presumvel aliado do Brasil indisps-se contra o Imprio, pelo apoio aos farrapos e pela reivindicao dos limites de 1777, que significariam a devoluo ao Uruguai das misses riograndenses. Indisps-se contra Rosas, ressuscitando a ideia da confederao interiorana. Frana e Inglaterra ameaavam intervir, e nessas condies pareceu a Rosas chegado mais uma vez o momento de compor-se com o Brasil. Enviou ao Rio de Janeiro seu representante, Toms Guido, para concluir uma aliana. Honrio Hermeto pretendia negociar por alto preo o abandono da neutralidade, condicionando-o consecuo

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de todas as metas brasileiras, mas acabou cedendo s exigncias do negociador argentino e concluindo uma aliana com a finalidade exclusiva de derrubar Rivera e pacificar o Rio Grande do Sul. Mesmo assim, aps firmada e ratificada pelo Brasil, Rosas *ejeitou-a, sob pretexto de erros formais. Na realidade, a aliana nao passou de uma hbil manobra poltica, que jogou o Imprio contra Rivera e manteve-o afastado dos negcios platinos, como sempre pretendeu o governador argentino. Foi um triunfo completo de Rosas, que afastou o perigo de interveno europeia, recolocou Oribe no governo de Montevidu e continuou mantendo a neutralidade brasileira. Nova avaliao da poltica platina iria resultar do fracasso brasileiro. Percebia-se a dificuldade de entendimento e a inviabilidade de composio com Rosas para atingir metas concretas. Ambos se viam como inimigos, mas a atitude do governo argentino acentuou a desconfiana dos meios polticos brasileiros. O Brasil ir sondar os governos da Frana e da Inglaterra, cujos interesses eram mais convergentes com os seus, e reativar seus contatos com o Paraguai, j ento livre do isolamento imposto por Francia.6

A reao no discurso
O perodo corresponde transio entre a poltica de submisso e de erros de clculo da poca da Independncia e a poltica de afirmao nacional, que se inicia em 1844. Nessa fase de bloqueio deliberado ou imposto da ao externa, o fato fundamental o discurso, que flui livremente. O pensamento poltico, veiculado pelo discurso, irrompe em 1827 na Cmara dos Deputados, alcana o Gabinete em 1831, envolve o Senado anos depois, quando l chegavam os deputados da primeira legislatura, e contagia o Conselho de Estado em 1842. Sua marca a avaliao crtica da poltica externa, mas seus efeitos

Bandeira (1985); Acevedo (1981); Ribeiro (1936); Teixeira Soares (1955); Souza (1952); Ferns (1968); Cervo, Interveno e neutralidade: doutrinas brasileiras para o Prata nos meados do sculo XIX. Revista Brasileira de Poltica Internacional, Rio de Janeiro, 26 (101-104): 103-19,1983. Calgeras (1933); Pinto (1980).

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histricos foram concretos: a) estabeleceu o consenso refletido dos rgos do Estado e partidos polticos em torno da poltica externa, diferentemente do que ocorria no Prata, onde as faces chamavam o exterior, que envolviam nas lutas internas; b) procedeu a nova leitura do interesse nacional, ampliada e objetiva, visando elaborao de um projeto brasileiro de poltica externa; c) despertou a vontade de autoformulao da poltica externa; d) criou, pela coeso alcanada, uma das condies da poltica de potncia; e) restabeleceu, enfim, a unidade do Estado, que se havia cindido ante a poltica externa poca da Independncia. As conquistas foram lentas e sua influncia maior se far sentir na fase posterior. Preparava-se, entretanto, o terreno, criando-se as precondies para a nova fase: destruir o sistema dos tratados e obstar a sua renovao; eliminar os privilgios especiais aos sditos estrangeiros residentes no pas; obter a autonomia alfandegria, de poltica comercial e de navegao; submeter a poltica externa ao controle conjugado dos diversos rgos do Estado; eliminar a influncia externa sobre o processo decisrio. A trajetria do discurso poltico encaminhou-se nessas perspectivas desde a revolta inicial contra a poltica externa do Primeiro Reinado, que se observou na Cmara dos Deputados, nos anos de 18271828. A partir de 1831, tomou novo impulso e nova dimenso, porque a ele agregou-se a prpria chancelaria. O primeiro Relatrio da Repartio dos Negcios Estrangeiros (1831) um libelo antiingls. Aps comunicar Assembleia a deciso de reduzir as legaes e consulados na Europa e ampli-los na Amrica, qualificava a Gr-Bretanha de a mais exigente das naes amigas. Sua pretenso de indenizao para as presas do bloqueio, apresentada com ameaas de represlias, era tida por exagerada ou antes violenta requisio. Fazer-lhe frente s seria possvel se o governo contasse com a confiana da nao e o apoio decidido das Cmaras. Apelava, pois, o ministro de Estrangeiros, Carneiro de Campos, responsabilidade conjunta dos rgos de governo, e assim se portava ao interromper as negociaes para novos tratados solicitados

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pela Rssia, Sucia e Sardenha: O governo imperial, querendo ir de acordo com a opinio, que se tem manifestado nas cmaras contra semelhantes tratados, se recusou a entrar em tais ajustes. Assim como em 1828 o Parlamento anulara os privilgios comerciais ingleses pela igualizao da tarifa em 15%, revalidou em 1831 a conveno sobre o trfico, aprovando a lei de 7 de novembro, em nome da soberania. O Relatrio de 1832 mostra a que ponto se conjugara a opinio do Gabinete com a que vinha sendo exposta nas cmaras acerca dos tratados. Carneiro de Campos, ainda ministro de Estrangeiros, se ope chegada de novos tratados e renovao dos antigos, resumindo o pensamento pblico: a) os bons economistas os desaconselham; b) a Assembleia se lhes ope; c) a funesta experincia, que se tem feito com os tratados existentes, em que os interesses do Imprio, havendo sido quase sempre sacrificados debaixo do princpio mgico de uma reciprocidade ilusria d) foram usados contra ns e nunca admitidos quando nos foram favorveis; e) servem para aconselhar a injustia das naes poderosas quando fazem interpretao especiosa; f) um sistema cujo fim deve-se esperar para nunca mais repeti-lo. Antes mesmo que os europeus ampliassem a imposio do sistema de tratados desiguais, sob a ameaa ou o uso da fora, contra naes atrasadas como a China, o Japo e o mundo mulumano, o governo brasileiro, aps hav-lo experimentado, desvendava sua hipocrisia e contradio: o sistema pretendia manter a desigualdade e ordenar seu conflito. A doutrina exposta por Carneiro de Campos fora extrada do pensamento parlamentar e ser posta em prtica nas decises futuras da Assembleia, exceo feita ao tratado com a Blgica de 1834, aprovado por ser parte do tratado de 1828 com os Pases Baixos, dos quais obtivera a independncia em 1830. Em 1836, o Senado negou por unanimidade aprovao ao novo tratado com a ustria, e no mesmo ano a Cmara dos Deputados derrubou o de Portugal. Em 1842, do sistema original do Primeiro Reinado, restava em vigor apenas o tratado ingls, que deveria expirar em novembro,

porm foi prorrogado por mais dois anos sob imposio inglesa, a pretexto de no haver sido denunciado em tempo hbil. As presses para obter sua renovao foram enormes, mas o Estado brasileiro armazenara energias suficientes, com que pde resistir. O discurso poltico no se restringia revolta contra os tratados e proposio de novas diretrizes para quando expirassem. Debatendo o oramento, a resposta Fala do Trono, o Relatrio, os projetos relativos a matrias as mais diversas, como o comrcio nacional, a cabotagem, os direitos de ancoragem, a explorao das minas, a participao de estrangeiros no jri popular, a colonizao, o trfico e a escravido, a contratao de tropas estrangeiras e a navegao do Amazonas, o Parlamento constatava o alto grau de comprometimento da soberania em razo da dependncia e da ingerncia externas. Um dos maiores inconvenientes fora a impossibilidade de definir uma poltica de comrcio exterior que preservasse a autonomia do Tesouro e pudesse influir sobre o sistema produtivo interno. Somente no incio dos anos 1840, ocupou-se o meio poltico com a questo da indstria nacional, visto que todo debate anterior teria sido incuo. Tambm no se empenhou o meio poltico de ento em enfrentar a questo das fronteiras, apesar dos incidentes no Sul e da invaso do territrio brasileiro ao norte, por ingleses e franceses. A prpria neutralidade nas questes platinas acabava sendo interpretada por alguns como prova de impotncia. Em suma, o discurso poltico reivindicava a ruptura com o sistema de relaes exteriores implantado poca da Independncia e o reordenamento da poltica externa em funo de diretrizes radicalmente distintas. O pensamento poltico que veiculava tornou- se uma fora profunda da Histria brasileira, que preparava o terreno para as mudanas. Tinha-se por certo que somente aps 1843, havendose destrudo o sistema de tratados desiguais, a poltica exterior estaria em condies de tornar vivel um projeto nacional. 7

Relatrio, Anais da Cmara e do Senado e Atas do Conselho de Estado\ Cervo (1981); Jos Honrio Rodrigues (1972); Crippa (1979).

Economia, populao e poltica externa

A ruptura dos anos 1840 e a nova poltica externa


Quando se extinguiu, em 1844, o sistema dos tratados, houve condies para elaborar-se novo projeto de poltica externa, reclamado pela experincia e pela crtica. Inaugurou-se ento um perodo, que se estenderia de 1844 a 1876 e seria caracterizado pela ruptura com relao fase anterior e pelo robustecimento da vontade nacional. O novo projeto, autoformulado, envolveu uma redefinio das metas externas, a partir de novas percepes do interesse nacional, resultando numa poltica externa enrgica em seus meios e independente em seus fins. Essa nova poltica externa brasileira orientou-se por quatro grandes parmetros e uma estratgia. Em primeiro lugar, veio a deciso de controlar a poltica comercial, por meio da autonomia alfandegria. No se soube, entretanto, manipul-la com uniformidade, em virtude de presses internas e externas, que lanaram dvidas sobre o processo decisrio: convinha promover a indstria e proteger o trabalho nacional ou assegurar o liberalismo das trocas internacionais? Em segundo lugar, veio a deciso de equacionar o fortalecimento de mo de obra externa, pela extino do trfico de escravos e estmulos imigrao. Eram disposies que vinham desde a poca da Independncia e s tiveram encaminhamento com o agravamento das tenses entre o Brasil e a Inglaterra. A terceira deciso importante foi a de sustentar as posses territoriais, por meio de uma poltica de limites que regulamentasse

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em definitivo as fronteiras nacionais. Nessa diretriz inscreve-se tambm a defesa da Amaznia, cuja preservao era ameaada pela escalada do expansionismo norte-americano. Optou-se, enfim, por uma presena decisiva nos destinos do subsistema platino de relaes internacionais, tendo em vista interesses econmicos, polticos e de segurana. A poltica brasileira comportava, por um lado, a vontade de resistncia a todas as formas de ingerncia externa; por outro, o choque inevitvel de mltiplos interesses. Para conduzi-la, definiu- se como estratgia de ao o uso intenso, inteligente e adequado da diplomacia, a fim de maximizar os ganhos externos, condicionandose o uso da fora a um recurso de ltima instncia, esgotada a ao diplomtica, e somente em reas onde seu emprego oferecesse garantias de sucesso. Podia, dessa forma, ser utilizada nas relaes com o continente sul-americano, e era proibida nas relaes com a Europa e os Estados Unidos. A realizao de objetivos concretos, desses lados, e a reparao contra eventuais ofensas soberania ficavam por conta da habilidade diplomtica, da autonomia preventiva do processo decisrio e do protesto. A continuidade e a coerncia da poltica externa eram favorecidas internamente pela natureza do quadro institucional e pelos homens que exerciam as funes pblicas. O Estado brasileiro de ento criara condies quase ideais para definio e sustentao de diretrizes externas: a) instituies estveis, de funcionamento equilibrado; b) conservadorismo poltico; c) conciliao dos partidos; d) processo de elaborao e execuo da poltica externa, envolvendo o conjunto das instituies. O Conselho de Estado e o Senado, rgos vitalcios, eram os aliados do trono, incumbidos de manter a ordem e controlar as investidas da opinio popular, que se podiam manifestar por meio dos partidos e da Cmara dos Deputados e eventualmente desembocar no Gabinete. O conservadorismo poltico, dotado de senso realista, com seus planos de reformas lentas, era um freio a mudanas, desde a centralizao e o fortalecimento do poder, no incio dos anos 1840.

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em definitivo as fronteiras nacionais. Nessa diretriz inscreve-se tambm a defesa da Amaznia, cuja preservao era ameaada pela escalada do expansionismo norte-americano. Optou-se, enfim, por uma presena decisiva nos destinos do subsistema platino de relaes internacionais, tendo em vista interesses econmicos, polticos e de segurana. A poltica brasileira comportava, por um lado, a vontade de resistncia a todas as formas de ingerncia externa; por outro, o choque inevitvel de mltiplos interesses. Para conduzi-la, definiu- se como estratgia de ao o uso intenso, inteligente e adequado da diplomacia, a fim de maximizar os ganhos externos, condicionando- se o uso da fora a um recurso de ltima instncia, esgotada a ao diplomtica, e somente em reas onde seu emprego oferecesse garantias de sucesso. Podia, dessa forma, ser utilizada nas relaes com o continente sulamericano, e era proibida nas relaes com a Europa e os Estados Unidos. A realizao de objetivos concretos, desses lados, e a reparao contra eventuais ofensas soberania ficavam por conta da habilidade diplomtica, da autonomia preventiva do processo decisrio e do protesto. A continuidade e a coerncia da poltica externa eram favorecidas internamente pela natureza do quadro institucional e pelos homens que exerciam as funes pblicas. O Estado brasileiro de ento criara condies quase ideais para definio e sustentao de diretrizes externas: a) instituies estveis, de funcionamento equilibrado; b) conservadorismo poltico; c) conciliao dos partidos; d) processo de elaborao e execuo da poltica externa, envolvendo o conjunto das instituies. O Conselho de Estado e o Senado, rgos vitalcios, eram os aliados do trono, incumbidos de manter a ordem e controlar as investidas da opinio popular, que se podiam manifestar por meio dos partidos e da Cmara dos Deputados e eventualmente desembocar no Gabinete. O conservadorismo poltico, dotado de senso realista, com seus planos de reformas lentas, era um freio a mudanas, desde a centralizao e o fortalecimento do poder, no incio dos anos 1840.

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Beneficiou-se tanto pela conciliao dos partidos que prevaleceu na dcada de 1850 e na primeira metade da de 1860, quanto pela interveno do Poder Moderador, o poder pessoal, usado para reconduzir os rgos ao desempenho conservador, quando necessrio. Em outros momentos, a alternncia dos partidos no poder no o prejudicou. O quadro institucional completava-se no quadro de pessoal, que com ele quase se identificava. Transitavam os homens de Estado no s pelas funeo como, ainda, pela geografia do poder, ocupando os cargos da administrao regional e dos rgos centrais: presidente de provncia, deputado, senador, ministro, conselheiro, diplomata. Nessas funes perpetuavam-se os homens. Os analistas do Estado brasileiro de ento avanam teses ousadas para a historiografia: no era o Estado um produto da nao - mas, ao contrrio, pairava sobre ela, sobrevoando-a nas alturas, constituindo-se seu rbitro, seu intrprete, seu senhor. Atendia a seus interesses ou no; estabelecia- os autoritariamente, por vezes. Considerava-se sem dvida porta-voz de suas aspiraes, mas julgava-se no direito de induzi-las. Movia-se o Estado com autonomia, numa sociedade atrasada, sem presso de classe, como na fase pr-capitalista da histria. O importante para a poltica externa a constatao de sua coeso, sua fora, sua vontade. Tinha o Estado condies de engajar, como o fez, sua estrutura completa na elaborao e na implementao da poltica externa. Esse processo subia do Conselho de Estado - incumbido estatutariamente de se pronunciar - pessoa do monarca e descia ao Parlamento, onde era acompanhado de perto pela Cmara e pelo Senado, para chegar ao Gabinete, que o executava. Tudo pensado, refletido, calculado, porque constituam as elites polticas uma ilha de letrados em meio a uma sociedade de analfabetos. A estabilidade e a centralizao polticas eram revigoradas pela conciliao e pela tnue divergncia ideolgica dos partidos. Eram-no ainda mais pela quase-unanimidade partidria diante das questes externas. A poltica externa foi o mais poderoso instrumento da conciliao, estendendo-a no tempo e concretizando-a nos planos. O Ministrio

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dos Negcios Estrangeiros foi adaptado s estruturas desse Estado racional, por meio de sucessivas reformas (1847, 1851, 1852, 1859) que o dotaram de normas adequadas e quadros habilitados. 1 A poltica externa era, pois, uma responsabilidade efetiva que abrangia o conjunto das instituies e perpassava ^ partidos, os rgos e o Ministrio dos Negcios Estrangeiros. Era feita pelos homens que a moldavam a suas ideias, temperamentos, percepes do interesse nacional e mtodos de ao. Dois grupos se complementavam em termos de concepes de poltica externa. O primeiro reunia os moderados, avessos poltica de fora, contra a interveno e a resistncia pela fora, propensos negociao e ao superdimensionamento da ao diplomtica. Entre seus mais eminentes representantes estavam Antnio Paulino Limpo de Abreu (visconde de Abaet), Pedro de Arajo Lima (marqus de Olinda) e Joo Lins Vieira Cansano de Sinimbu (visconde de Sinimbu). O outro grupo, menos idealista e mais realista, ao estilo dos liberais conservadores no utpicos, reunia homens ousados, que colocavam as decises acima do destino, e por vezes das negociaes, e agiam com fora de vontade. Os mestres dessa escola eram Paulino Jos Soares de Sousa (visconde do Uruguai), Honrio Hermeto Carneiro Leo (marqus do Paran), Joo Maurcio Wanderley (baro de Cotegipe) e Jos Antnio Saraiva. Os dois grupos dialogavam, pouco divergiam e muito se articulavam. Embora oriundo do segundo grupo, Jos Maria da Silva Paranhos (visconde do Rio Branco) realizou como diplomata e poltico a sntese das duas tendncias. Sua proposta de poltica externa baseava-se numa avaliao global da realidade internacional e se apresentava como eminentemente brasileira. Perseguia com coerncia e perseverana objetivos permanentes, identificados ao interesse nacional de forma concreta e objetiva: livre navegao,

Faoro (1958); Carvalho (1981); Mercadante (1965); Torres (1964 e 1968); Iglesias (1977, t. 3, v. 2); Paulo Pereira Castro (1977, t. 2, v. 2); Joo Cruz Costa (1977, t. 3, v. 2); Jos Honrio Rodrigues (1965 e 1978); Beatriz Leite (1978); Wilson Martins (1977); Flvio M. de O. Castro (1983); Cervo (1981).

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limites, comrcio, moralizao do Prata, soberania, que significava coeso interna, superao das querelas internas na ao externa, formulao autnoma da poltica externa, estratgia malevel e inteligente de ao, abertura ao debate pblico para obter o consenso e a fora, anlise em crculo fechado para acertar a deciso, solues alternativas de clculo para a poltica externa, como resultado. Para execuo da poltica externa contava o governo com sua rede diplomtica permanente e com suas misses especiais. O servio diplomtico estava moldado realidade interna e a ela servia com fidelidade. Especial destaque teve a atuao de Duarte da Ponte Ribeiro (baro da Ponte Ribeiro) na Amrica Latina e de Francisco Incio de Carvalho Moreira (baro de Penedo) em Washington e Londres. O papel das instituies e dos homens no permitia a dom Pedro II conduzir com autonomia pessoal a poltica externa. Esta, como ele prprio, era parte do Estado e produto do tempo. Embora manifestasse privilegiado interesse pela poltica internacional, como convinha a um monarca, dom Pedro era moderado, pacifista e ilustrado, e no criou obstculo ao funcionamento integrado dos rgos que se envolviam com a rea.2 A poltica externa no foi moldada, no perodo, para servir exclusivamente aos interesses da oligarquia fundiria, porque atendia a percepes mais complexas do interesse nacional. Houve uma proposta inicial audaciosa de industrializao que perdeu fora com o tempo. A diplomacia sustentou o processo de modernizao desencadeado nos anos 1850 e estimulou a produo voltada ao mercado interno. Eram os conservadores mais propensos proteo do trabalho e da atividade interna do que os liberais. Estes acreditavam na induo inevitvel do progresso pelo jogo dos mecanismos liberais, enquanto aqueles atribuam s polticas pblicas a funo indutora. O dilema levou a hesitaes e dvidas, prevalecendo enfim o liberalismo radical

Boaventura (1986); Calmon (1975); Souza (1944 e 1952); Magalhes (1939); Renato de Mendona (1942); Cascudo (1938); Craveiro Costa (1937); Viana Filho (1973); Vasconcelos (1930); Pinho (1937).

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nas relaes econmicas externas. Aps a irrupo do pensamento industrialista nos anos 1840, os liberais obstruram o uso da poltica externa como instrumento do desenvolvimento nacional, pela segunda vez. Manteve-se, desse modo, o enquadramento dependente no sistema capitalista. Se as condies internas eram nessa fase favorveis implementao de uma poltica externa independente, o contexto internacional requeria certa habilidade, porque algumas das metas estabelecidas se chocavam com desgnios poderosos das naes dominantes. A poca era de expanso da Revoluo Industrial pelo continente europeu e Estados Unidos, de construo de estradas de ferro e aparecimento da navegao moderna. A concorrncia internacional produzia conflitos comerciais e alfandegrios, a busca de mercados, o colonialismo e o imperialismo. Nessas condies, no era fcil ao Brasil manter a autonomia alfandegria e recorrer ao protecionismo em favor da indstria nacional. No era fcil, por outro lado, resistir s provocaes imperialistas e eliminar a influncia nas decises internas, quando as conquistas se obtinham, em geral, pelas demonstraes de fora. Quatro fatos eram relevantes como variveis do quadro internacional: o liberalismo econmico, a penetrao ocidental na sia, o expansionismo norte-americano e, enfim, as distintas vises geopolticas do Brasil e da Argentina de Rosas. A Inglaterra adotou, enfim, na dcada de 1840, o liberalismo como plataforma de poltica externa. At ento limitara-se a imp-lo unilateralmente s naes que se deixassem comandar. Isso ocorreu com a Amrica Latina, poca da Independncia brasileira, e com o Imprio Otomano, desde 1838. Para manter os privilgios econmicos nesse Imprio, foi preciso associar-se Frana e derrotar a Rssia na guerra da Crimeia. A China, a Indochina e o Japo representavam, nos meados do sculo, a nova miragem de eldorado comercial, na viso capitalista. Passaram a substituir, dessa forma, o papel desempenhado pela Amrica Latina no incio do sculo, relaxando-se aqui as modalidades

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de presso imperialista (retirada francesa e inglesa do Prata em 1849), que foram desviadas para o Oriente. A penetrao ocidental na sia levou-se a termo com mtodos mais drsticos de violncia, com a ao coordenada das potncias capitalistas europeias, s quais se associaram decisivamente os Estados Unidos. A dominao completa sobre a China estabeleceu-se entre 1842 e 1860; sobre o Japo, entre 1854 e 1864; e sobre a Indochina, nas dcadas de 1850 e 1860. A sociedade internacional europeia era o instrumento da dominao. Os europeus e norte-americanos obtiveram vantagens econmicas, comerciais (tarifas de 5% ad valorem), jurdicas, operacionais, etc. ainda maiores do que aquelas que lhes cedera a Amrica Latina. A resistncia, corajosa na China, calculada no Japo, foi insuficiente para desarmar os golpes que o imperialismo assestava, por vezes com evidente covardia. O expansionismo territorial norte-americano teve seu maior impulso entre 1838 e 1848, quando a Unio estendeu suas fronteiras ao golfo do Mxico e ao Pacfico. Obedecia esse poderoso movimento a interesses econmicos, presses demogrficas, preocupaes de poltica interna (os sulistas queriam mais estados escravocratas) e correntes de psicologia coletiva consubstanciadas no destino manifesto, uma poderosa frmula expansionista. Desde 1848, depois de anexados o Texas, a Califrnia, o Novo Mxico, Utah, Nevada e Arizona, a expensas do Mxico, os Estados Unidos dirigiram-se para o Oriente e para a Amrica Central e Caribe. No Panam, entraram em conflito com a Inglaterra, que no aceitava a construo do canal sob responsabilidade exclusiva e um novo Texas na Amrica Central. Ambos ento recuaram. Em Cuba, a Espanha freou o mpeto expansionista, que se deslocou para a Amaznia, cuja salvao esteve a cargo exclusivamente do governo brasileiro. Na Amrica Latina, o obstculo externo, na avaliao dos estadistas brasileiros, era o expansionismo rosista. Chegou-se concluso de que convinha erradic-lo, explorando habilmente as dissenses polticas locais, para estabelecerem-se condies propcias realizao das metas no continente. Os Estados Unidos

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marchavam com os europeus no Oriente e evitavam conflitos no Continente Americano, para no prejudicar seu prprio movimento expansionista. Os riscos que se poderiam vislumbrar para a poltica externa brasileira consistiam na coalizo possvel de todas as naes avanadas para atingir seus objetivos na rea. 3

As relaes econmicas com o exterior: as dvidas da opo


As expectativas do meio poltico brasileiro, por volta de 1844, ante um novo modelo de poltica econmica com o exterior, eram grandes. At ento, como afirmava Paulino Jos Soares de Sousa, presos por tratados, no nos podamos mover. O projeto de 1844, amadurecido sobretudo no Senado e no Conselho de Estado, abrangia propostas fundamentais: a) preservar a autonomia alfandegria a fim de se poder controlar a poltica comercial e as rendas pblicas; b) resistir s presses externas que viessem ferir a autonomia da poltica econmica mediante acordos bilaterais; c) estabelecer os princpios da reciprocidade real nas relaes econmicas com o exterior; d) lanar as bases da indstria nacional por meio do protecionismo. As origens do projeto de 1844 devem ser procuradas em trs dimenses: 1. A tradio antitratados. Consistia na estratgia delineada desde 1827 com a finalidade original de eliminar as restries aos produtos brasileiros no exterior e abrir o mercado interno e externo. Cresceu com a disposio de destruir os privilgios econmicos britnicos e gerais, que resultaram na ausncia de proteo indstria nacional, na entrada quase livre dos manufaturados britnicos, na excluso do acar e do caf do mercado ingls, no prejuzo navegao nacional de longo curso e no perigo em que ficou a de cabotagem. A defesa do interesse nacional provocou o fracasso das negociaes com

Renouvin (1965, v. 5).

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a Inglaterra para renovao de seu tratado, em trs fases de negociao, entre 1842 e 1845: Henry Ellis no Rio de Janeiro, Jos de Arajo Ribeiro em Londres e Hamilton novamente no Rio. O governo brasileiro propunha a clusula de nao mais favorecidapara os manufaturados ingleses, em troca da entrada do acar e do caf no mercado britnico, nas condies em que eram admitidos os mesmos produtos oriundos das colnias, e depois exigia ainda o tratado de limites e indenizao para as capturas irregulares do cruzeiro. Aberdeen, que inicialmente concordava em aceitar um tratado moderado, no s rejeitou as reivindicaes brasileiras, que considerava de interesse unilateral, como ainda fez passar seu bill de represso ao trfico de escravos, em 8 de agosto de 1845, tornando absolutamente invivel, a partir de ento, qualquer acordo comercial. A fidelidade aos princpios do projeto de 1844 levou o Conselho de Estado a rejeitar, em 1845, os termos do tratado com o Zollverein, arduamente negociado por Abrantes na Prssia. Tambm explica a resistncia do governo s reiteradas e fortes presses dos Estados Unidos para obter novo tratado. 2. O ensaio da autonomia. Os homens pblicos de ento apegavamse visceralmente ao exerccio da liberdade poltica. No a haviam praticado at ento no campo das relaes econmicas externas. Sem experincia, mas com fora de vontade, preten diam ensaiar, como diziam, uma nova poltica alfandegria, industrial, empresarial, nacional e autnoma. 3. O pensamento industrialista. Corresponde dimenso mais ousada do ensaio, tendo em vista as limitaes da economia agrcola e o modelo de enquadramento nas relaes internacio nais do capitalismo industrial. O pensamento industrialista flui nos debates parlamentares e no Conselho de Estado, quando se examina a lei do oramento, as propostas de tratados, as pautas da alfndega e outras matrias pertinentes. Seus principais defensores provinham do Partido Conservador, embora alguns liberais de expresso a eles se associassem. Bernardo

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Pereira de Vasconcelos reivindicava a entrada do Brasil na era da revoluo industrial, termo lanado ento, por meio de uma poltica protecionista radical, ampla e sustentada. Acompanhavam-no Vergueiro, Alves Branco, Carneiro Leo, Montezuma, Abrantes e as maiorias na Cmara, no Conselho de Estado e no Senado, entre 1843 e 1847. Os antiprotecionistas liberais eram conduzidos por Paula Sousa e Holanda Caval canti, que defendiam a economia agrcola e seus interesses exclusivos. O debate era do mais alto nvel e, enquanto triunfou o pensamento protecionista, produziu efeitos concretos sobre a poltica econmica externa. O projeto de 1844 no teve origem na demanda do meio socioeconmico, porque no havia o que proteger em termos de indstria. Foi uma proposta do Estado, que assim se colocava frente da nao, atrelada ainda a estruturas arcaicas. Sua elaborao significava a autonomia do Estado, tanto em relao aos interesses internos da classe fundiria quanto aos interesses externos do capitalismo industrial. Para se medir a abrangncia do projeto, convm confrontar as propostas iniciais com as medidas de governo e com a evoluo das polticas pertinentes nas dcadas seguintes. A capacidade revolucionria foi um mpeto inicial, que se perdeu no carter ensasta, intencional e dispersivo. A proteo ao trabalho nacional, indispensvel para promover o desenvolvimento equilibrado dos setores de produo e aumentar a riqueza interna, como era desejo explcito na poca, no foi completa nem adequada. Desvinculou-se do caminho do mercado para subsidiar as unidades de produo - a fbrica, a companhia, a empresa. Introduziu-se, pois, o privilgio, que desestimulava a diversificao e a expanso dos empreendimentos. Estabelecia-se o paternalismo estatal, para suprir a carncia de esprito empresarial na sociedade. O projeto, em contrapartida, no se limitou a medidas fiscais destinadas a aumentar a arrecadao pblica pelos direitos

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alfandegrios. Desencadeou, de forma irreversvel, o debate em favor da indstria, produziu o conceito de similar nacional, acoplou o desenvolvimento ao abandono do sistema agrrio como agente exclusivo e ao crescimento industrial. A ideia de se construir uma potncia econmica, lanada pelos homens da dcada de 1840, definhou com o tempo, evoluindo para um projeto de ambies bem mais limitadas. O declnio deve ser analisado luz de duas categorias de fatores, que agiam sobre as decises de Estado, no que diz respeito funo da varivel externa: a) a vontade de inovar cedeu diante da percepo segundo a qual a situao interna era suficientemente confortvel e aconselhava no arriscar mudanas profundas; b) a alienao das elites polticas em ideologias desviantes. Em primeiro lugar, a situao interna induzia prudncia em matria de inovao. As instituies liberais funcionavam bem, sobretudo a partir da conciliao. Havia-se neutralizado o quadro adverso que prevalecera no Prata durante a fase anterior. Resistia-se com xito s presses britnicas tanto do lado do comrcio favorecido, quanto da batalha contra o trfico de escravos, enfim extinto por deciso e medidas nacionais. Defendia-se a Amaznia dos perigos externos. A miragem do progresso tomava conta da sociedade, atingindo-a de cima para baixo. O monarca criava em sua corte as aparncias da civilizao, vinculando-se a intelectuais, literatos, cientistas, que se propunham conjugar o progresso do sculo s liberdades tericas. Os meios polticos eram contagiados pelos mesmos valores, aos quais a sociedade parecia em parte corresponder, desde 1850, com o avano modernizador. A modernizao brasileira teve incio nessa poca, sob impulsos externos e internos, e foi estimulada tanto pelo Estado quanto pela sociedade. Despidos de seus privilgios, os ingleses responderam aos estmulos conjunturais pela livre concorrncia, tornando-se agentes da modernizao. Esta teve, entretanto, sua fora propulsora na expanso da produo e do comrcio do caf, aps o declnio da

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economia aucareira nacional. O setor cafeeiro foi responsvel pelo investimento nas estradas de ferro (223 km em 1860, 745 em 1870, 3.398 em 1880,9.937 em 1890), pelo estmulo imigrao livre, pela formao de novos centros urbanos e conseqente diversificao social e pelo aparecimento de empresas e bancos, vinculados originalmente economia de exportao. As manufaturas iro desenvolver-se quase espontaneamente nos centros urbanos, em ritmo lento e contnuo, at 1889. Para seu desenvolvimento os ingleses contribuam como propulsores da modernizao e obstaram como dominadores por inteiro do complexo exportao-transporte-importao-crdito- seguro, que lhes permitia embolsar os lucros totais do comrcio. Os produtores agrcolas, que teriam teoricamente na economia urbana uma alternativa de investimento, no acumularam excedentes de capital. Raramente investiam os ingleses nas manufaturas, exceo feita aos moinhos e aos engenhos de acar, experimentando to expressivo sucesso no primeiro caso, quanto fracasso no segundo. A modernizao, feita sob a gide da livre concorrncia, colocava diante do poderio ingls um setor nacional relativamente dinmico em todas as reas, exceto no complexo acima referido, e concorrentes externos de menor peso, como os norteamericanos, os franceses e os alemes, atrados pelas chances que se apresentavam. A modernizao brasileira foi lenta e contnua, uma reforma social, e no uma revoluo, como se observou no Japo a partir de 1868. A vontade do Estado brasileiro de 1844 no se manteve, e a sociedade no manifestou o dinamismo necessrio, porque carecia de capital, de tcnicos, de esprito empresarial e de vontade de inovar. Dependeu o pas do estrangeiro em quase tudo, tendo a economia sido beneficiada pelos excedentes do comrcio e pelo crdito. A balana comercial foi deficitria desde a Independncia at 1860, acumulando os seguintes saldos negativos por dcada (em milhes de libras-ouro); 1821-1830: -3,4; 1831-1840: -5,0; 1841- 1850: -6,3; 1851-1860: -13,2. O quadro reverte-se ento para apresentar vultosos saldos positivos nas trs ltimas dcadas do Imprio (em milhes de librasouro): 1861-1870: 17,5; 1871-1880:

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34,7; 1881-1890:28,3. Coincidentemente, a partir de 1860, a poltica de comrcio exterior ir desmantelar o projeto industrialista de 1844. Os excedentes comerciais cobriram neste ltimo perodo os encargos da dvida externa e geraram saldos em conta corrente. As exportaes para os Estados Unidos, onde o caf entrava isento de tributos, foram desde a dcada de 1830 responsveis por elevados saldos no comrcio bilateral. Do lado do Prata, o comrcio do charque e a importao do gado em p para abate no Rio Grande do Sul foram garantidos por tratados impostos ao Uruguai na dcada de 1850.0 valor das exportaes brasileiras no sculo XIX elevou-se em ritmo firme, dcada aps dcada. Os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica apontam para as seguintes mdias anuais, em milhes de libras-ouro: 1821-1830: 3,9; 1831-1840:4,9; 1841-1850: 5,4; 1851-1860: 10,2; 1861-1870: 14,9; 1871-1880: 19,9; 1881- 1890: 22,0. Em suma, um quadro favorvel, no comrcio exterior, para as aspiraes de uma sociedade conservadora e escravocrata. O comrcio o primeiro elemento das relaes internacionais, e para ns quase a base exclusiva em que elas assentam atualmente, afirmava o Relatrio de 1859, quando a chancelaria mantinha no exterior um corpo consular com 220 agentes em servio. O mesmo sucedia com o crdito externo. A modernizao e a situao econmica e poltica reabilitaram a confiana dos credores ingleses - e o Brasil passou a obter os capitais demandados pela modernizao, pelo servio da dvida e mesmo para fazer sua poltica de potncia no Prata. A fim de garantir suas pretenses, mantinha o governo brasileiro desde 1855, em Londres, o baro de Penedo, Francisco Incio de Carvalho Moreira, que contratou seis dos doze emprstimos pblicos realizados entre 1852 e 1889. Hbil e eficiente, fiel aos interesses da monarquia, Carvalho Moreira triunfava contra a prepotncia palmerstoniana, obtendo, por trs do governo ingls, os emprstimos solicitados, graas a sua vinculao com a City e amizade dos Rothschild. Entre 1824 e 1843, o governo do Brasil contraiu em Londres emprstimos de 5 milhes de libras, sem contar aquele que resgatou a Independncia. Passou ento nove anos sem

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abastecer-se em Londres com novos capitais, uma vez que as relaes bilaterais estavam em clima de hipertenso e o Brasil iniciara seu intervencionismo no Prata, desagradando ao gabinete britnico. Entre 1852 e 1889, tais emprstimos elevaram-se a 40 milhes de esterlinos, sem contar o de converso de emprstimos anteriores, contrado em 1889, no montante de 19.837 mil libras. O dinheiro se destinava cobertura de dficits, ao servio da dvida, modernizao interna e sustentao da poltica platina. Para esta ltima, o governo alocava recursos prprios, em forma de emprstimos ao Uruguai e Confederao Argentina. Alm dos emprstimos pblicos, o capital estrangeiro entrava no Brasil pela via do crdito privado, como o caso do Banco Mau, que sacava sobre a praa de Londres, e pela dos investimentos diretos em estradas de ferro, moinhos, engenhos e outros empreendimentos. Inmeros bancos estrangeiros instalaram- se no pas, concorrendo com os estabelecimentos internos no recolhimento da poupana. De qualquer forma, a captao externa era satisfatria, na avaliao do governo brasileiro. Embora o regime dispusesse de fora suficiente para sustentar o projeto revolucionrio de 1844, preferiu acomodar-se a uma situao que lhe pareceu confortvel sob todos os aspectos. A proposta de se remediar a sociedade do atraso e da dependncia partiu do Estado, e tambm foi por seus homens sepultada no comodismo ilusrio e na fuga para o romantismo das teorias econmicas. Nesse sentido convm analisar o triunfo do liberalismo radical, que impediu se recorresse poltica econmica externa como instrumento do desenvolvimento nacional. O confronto entre as correntes do pensamento protecionista, que reivindicava decises polticas em favor da indstria e das atividades nacionais, e do pensamento liberal, que se lhes opunha, manteve- se vivo durante todo o Segundo Reinado. Aflorava nos debates pblicos, sob qualquer motivo, mas era exacerbado quando se tratava de reformar a poltica alfandegria. Entre 1844 e 1889, no houve continuidade da poltica alfandegria, mas oscilaes bruscas que prejudicavam a expanso da indstria. Triunfaram os protecionistas

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com as tarifas de 1844, responsvel pelo primeiro surto industrial do Brasil independente, e de 1880. A tarifa de 1844 foi reformada, sucessivamente, a partir de 1857, oscilando no tempo curto e obstruindo a longo prazo os efeitos protetores da poltica de comrcio exterior. Em suma, a poltica de comrcio exterior no foi to liberal que evitasse surtos de industrializao nem to protecionista que a alavancasse de forma sustentada. Os protecionistas argumentavam a favor de seu projeto, com realismo e objetividade, recorrendo herana ideolgica de 1844, ao exemplo das naes avanadas, mormente os Estados Unidos, necessidade das tarifas e outras medidas, sem as quais no haveria incremento da riqueza nacional e estaria a sociedade condenada a um atraso perptuo; demoliam as doutrinas liberais, com raciocnios, com evidncias histricas e com raiva, como fazia Torres Homem em 1862: E preciso, pois, que nos reduzamos vida modesta de povos pastores, de plantadores de caf, de cana, de algodo, perpetuando-se assim a infncia da sociedade; e esse o estado das naes que, contentes com a sua mediocridade, sem f nos seus destinos, a nada mais aspiram. Os liberais no se deixavam comover nem convencer. Suas teses acabaram por triunfar como expresso do pensamento poltico e como forma de poltica econmica, desde 1860. Fundamentaram- se na realidade, enquanto se colocavam ao lado dos interesses agrcolas, economicamente hegemnicos. Eram antinacionais, na medida em que respaldavam em nvel de Estado as presses de comerciantes e diplomatas estrangeiros, obviamente contrrios ao projeto nacionalista. Eram alienados, quando importavam para o Brasil as doutrinas econmicas engendradas nas matrizes do capitalismo industrial e exigiam sua observncia. Estavam equivocados, ao confundir o protecionismo com o absolutismo do perodo colonial, o liberalismo jurdico-poltico com a poltica econmica externa. Demonstravam total ingenuidade ao firmarem sua f inquebrantvel no poder sobrenatural da cincia econmica - a economia poltica - em extrair o progresso nacional a partir da liberdade do mercado. Os liberais mais exaltados, como

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Tavares Bastos, no hesitariam em confiar ao estrangeiro todas e quaisquer iniciativas e responsabilidades internas, a tal ponto que lhes perguntou ironicamente Pimenta Bueno, em 1866, se no pretendiam engajar estrangeiros para ministros de Estado no Brasil. Tais atitudes liberais decorriam de convices doutrinais e polticas mais do que das presses sociais, conforme se poderia supor. O revolucionrio projeto de 1844 produziu efeitos que ficaram muito aqum das aspiraes e das metas estabelecidas por seus idealizadores, segundo uma percepo correta do interesse nacional. Se no desencadeou o desenvolvimento interno, a ele subordinando com acerto e constncia as relaes econmicas com o mundo, no foi porque houve presses externas incontrolveis, presses internas irresistveis ou conluio de segmentos hegemnicos internos com segmentos hegemnicos externos. Tal explicao no seria necessrio refutar, se no fosse to frequentemente repetida. O fracasso do projeto de 1844 deveu-se sobretudo ao abandono daquelas metas pelos homens de Estado, que tinham perfeitas condies de atrelar-lhes a nao e o estrangeiro, soberanamente, mas no quiseram faz-lo. A chave da explicao est na anlise das determinaes causais circunstanciais que desviaram o processo decisrio das finalidades preestabelecidas, e no em relaes mecnicas de causalidade histrica, que invalidam a responsabilidade dos governos. Preferiam os homens de Estado sujeitar-se a uma situao que lhes pareceu confortvel sob todos os aspectos, sacrificando ao liberalismo certas formas do interesse nacional, que haviam identificado por sobre as demandas imediatas da sociedade e para alm das necessidades do dia a dia. 4

Manchester (1973); Richard Graham (1973); Luz (1961); Cervo (1981); AfFonso de T. Bandeira de Mello (1933); Renato de Mendona (1942); Crmen L. P. de Almeida (1986); Calgeras (1960); A. C. Tavares Bastos (1938); Magalhes Jnior (1956); Calmon (1975); Brasil, IBGE, Estatsticas Histricas do Brasil e Anurio Estatstico do Brasil, 1960. Cf. Relatrio, Atas do Conselho de Estado e Anais do Parlamento.

O fornecimento externo de mo de obra


A expanso da economia agrcola de exportao, a interiorizao econmica e a modernizao estavam, no sculo XIX, condicionadas ao fornecimento externo de trabalho, na percepo de toda a sociedade e do prprio governo. Por essa razo, no poderia cessar o trfico de escravos, enquanto a imigrao livre no viesse substitulos. A imigrao livre alou-se desde a Independncia como uma das metas prioritrias, mas o pouco xito alcanado adiou a cessao do trfico at 1850, provocando um desastroso conflito nas relaes entre o Brasil e a Inglaterra.

O trfico de escravos e o conflito com a Inglaterra


Houve duas grandes fases, envolvendo as relaes entre os governos brasileiro e ingls, ante o propsito de extinguir o trfico de escravos: a primeira vai da Independncia a 1845, uma fase de cooperao difcil, de presses e decises entre 1826 e 1831 e de fracasso posterior; a segunda, a partir de 1845, representou uma fase de ruptura e conflito, marcada pela ao inglesa unilateral, ineficiente e violenta, entre 1845 e 1850, pela ao brasileira unilateral e eficiente em 1850 e pelas seqelas do conflito bilateral nos anos seguintes. Convm, pois, examinar os seguintes aspectos, referentes ao perodo em foco: a ruptura de 1845 e seus efeitos imediatos, a dimenso internacional da questo, o fluxo do trfico, as decises nacionais e, finalmente, as seqelas do conflito com a Inglaterra. Em 1845 interrompia-se a cooperao bilateral em matria de represso ao trfico. As dificuldades acumuladas no perodo anterior foram tornando o relacionamento cada vez mais difcil. Os ingleses estavam descontentes com a continuidade do trfico, com o que interpretavam ser a dubiedade do governo brasileiro diante das leis e com a rejeio pela Cmara dos Deputados dos artigos adicionais acordados em 1835, que facultariam prender navios por indcios de equipamento, conden-los e desmont-los. Os brasileiros protestavam contra os julgamentos de Serra Leoa, considerados em

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grande parte ilegais e unilaterais, contra apresamentos injustos e contra a retaliao de seus produtos no mercado ingls; e exigiam reviso ou apelao das sentenas, indenizaes pelos abusos da represso e acesso ao mercado. O trfico prosseguia, tendo contra si as leis, as lideranas nacionais e a represso inglesa; e, a seu favor, os lucros da operao e o apoio das lideranas locais e dos fazendeiros. Aps haver-se negado a renovar o tratado de comrcio de 1827, haver extinguido a extraterritorialidade e todos os privilgios ingleses no Brasil, o governo brasileiro comunicou, por nota de 12 de maro de 1845, a cessao da conveno sobre o trfico de 1826, do direito de visita e busca e a extino, da a seis meses, das comisses mistas de Serra Leoa e do Rio de Janeiro. . A ruptura foi uma deciso brasileira, nacionalista e corajosa, conforme sugeriam as circunstncias. Tanto mais que em 1839 Palmerston fizera passar no Parlamento uma lei que autorizava o apresamento e o julgamento, pelo almirantado britnico, dos navios portugueses destinados ao trfico, pairando sobre o Brasil a mesma ameaa. Aberdeen, que substitura Palmerston no Ministrio de Estrangeiros em 1841, no era to propenso ao uso da fora e de leis internas contra estrangeiros; porm, ante a inviabilidade de novo tratado de comrcio e de nova conveno sobre o trfico, recorreu aos mesmos mtodos, fazendo aprovar sua lei de 8 de agosto de 1845, contra o Brasil. Consumava-se dessa forma a ruptura, que teve sobre o Brasil os seguintes efeitos: suspenso de todas as negociaes com o governo ingls; incremento da represso britnica pelo uso da fora; vontade, contida alis, de resistir pela fora e impor retaliaes comerciais; protesto e hostilidade generalizada contra os ingleses; inviabilidade de cooperao bilateral; dificuldade de ao decisiva brasileira, interpretada pelos partidos como subservincia; e incremento do trfico de escravos. O protesto brasileiro foi unnime, envolvendo a Chancelaria, o Parlamento e o Conselho de Estado, e tinha por objetivo evitar maiores agravos, obter a revogao do bille sensibilizar os outros governos. Estendia-se na ordem jurdica (no cabia

Inglaterra aplicar leis internas a cidados estrangeiros), poltica (atentado soberania e propriedade, ao imperialista para manter a dependncia consentida na fase anterior), econmica (confronto entre escravismo brasileiro e colonialismo ingls) e diplomtica (o bill violava o direito internacional e correspondia imposio da vontade do mais forte por mtodos violentos). O trfico de escravos para o Brasil no foi apenas objeto de entendimentos e atritos com a Gr-Bretanha. Sua dimenso internacional compreendia por um lado iniciativas britnicas e brasileiras no sentido de associar outros governos na represso e na soluo do problema criado pelos escravos reexportados. Contatos nesse sentido foram estabelecidos pelo Brasil com os governos da Frana, de Portugal, dos Estados Unidos, do Uruguai, da Argentina, do Chile e do Peru. Compreendia, por outro lado, a participao intensa de portugueses e norte-americanos no comrcio de escravos. Os traficantes norte-americanos beneficiavam-se com as vantagens oferecidas pelos clippers, modernos e velozes navios, que se furtavam perseguio inglesa, e com a conivncia tcita do governo, que apreciava a resistncia brasileira contra a hegemonia britnica. Alis, a diplomacia brasileira foi bem-sucedida em obter a simpatia internacional, o apoio dos negociantes britnicos e da prpria opinio pblica inglesa a favor de sua resistncia aos mtodos violentos da represso inglesa. O fluxo do trfico decaiu, entre 1831 e 1835, sob a vigncia da lei brasileira e da conveno de 1826, a uma mdia anual estimada em torno de 18 mil importados; elevou-se a uma mdia em torno de 36 mil, entre 1836 e 1845; para atingir o fluxo mximo, entre 1846 e 1859, em torno de 51 mil importados anuais, sob a vigncia da Lei Aberdeen. Com a aplicao da nova lei brasileira, de 4 de setembro de 1850, o trfico despencou ainda naquele ano para cerca de 23 mil. Entre 1851 e 1855 as estimativas mais seguras indicam 6,1 mil escravos importados, at o ltimo desembarque conhecido. A deciso brasileira de extinguir o trfico em 1850 explica-se por razes internas e por clculos de poltica externa. A represso

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inglesa, aps o deslocamento da esquadra que viera do Prata e a autorizao para penetrar em guas territoriais e portos brasileiros, atingia seu paroxismo. Paulino Jos Soares de Sousa, ministro de Estrangeiros, foi o principal responsvel pela deciso que Eusbio de Queirs, ministro da Justia, executou. Nos clculos de Paulino, convinha extinguir o trfico por razes sociais e humanitrias, mas igualmente por razes estratgicas: dissipar o contencioso com a Inglaterra, que parecia evoluir para o confronto armado; viabilizar seus planos de interveno contra Rosas, que tinha o apoio do representante britnico em Buenos Aires; e eliminar o principal obstculo ao incremento da imigrao livre. Uma deciso que se tomou possvel graas mudana da opinio pblica e ao fortalecimento do Estado. Extinto o trfico, perduraram os ressentimentos nas relaes de governo a governo com a Inglaterra. Cada uma das partes atribua-se o mrito da abolio e mantinha suas prevenes. Dessa forma, a lei de 1845 no era revogada, as reclamaes por enormes indenizaes no tinham soluo - apesar de se haver firmado uma conveno para tal fim em 1858 , nova conveno antitrfico no era firmada por intransigncia de lado a lado e as relaes diplomticas se mantinham em clima hostil, porm altivo. Herdeiro de toda a tradio palmerstoniana, prepotente e preconceituosa diante dos povos atrasados, chegou ao Rio de Janeiro o representante Willian Christie, em 1860, disposto diplomacia do porrete. Em 1863, reagindo a seus mtodos, o governo brasileiro rompeu as relaes diplomticas e retirou seu representante em Londres. Quando desapareceu Palmerston, em 1865, as relaes puderam se encaminhar de forma mais civilizada. Durante vrias dcadas, agiu o governo ingls de forma direta, pela diplomacia, pela ostentao e pelo uso da fora, para atingir seus objetivos no Brasil. Agiu a diplomacia brasileira tambm de forma direta protestando, negociando e protelando - e de forma indireta, atingindo importantes objetivos polticos e econmicos nos bastidores, revelia dos governos de Palmerston e Aberdeen, graas

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inglesa, aps o deslocamento da esquadra que viera do Prata e a autorizao para penetrar em guas territoriais e portos brasileiros, atingia seu paroxismo. Paulino Jos Soares de Sousa, ministro de Estrangeiros, foi o principal responsvel pela deciso que Eusbio de Queirs, ministro da Justia, executou. Nos clculos de Paulino, convinha extinguir o trfico por razes sociais e humanitrias, mas igualmente por razes estratgicas: dissipar o contencioso com a Inglaterra, que parecia evoluir para o confronto armado; viabilizar seus planos de interveno contra Rosas, que tinha o apoio do representante britnico em Buenos Aires; e eliminar o principal obstculo ao incremento da imigrao livre. Uma deciso que se tornou possvel graas mudana da opinio pblica e ao fortalecimento do Estado. Extinto o trfico, perduraram os ressentimentos nas relaes de governo a governo com a Inglaterra. Cada uma das partes atribua-se o mrito da abolio e mantinha suas prevenes. Dessa forma, a lei de 1845 no era revogada, as reclamaes por enormes indenizaes no tinham soluo - apesar de se haver firmado uma conveno para tal fim em 1858 -, nova conveno antitrfico no era firmada por intransigncia de lado a lado e as relaes diplomticas se mantinham em clima hostil, porm altivo. Herdeiro de toda a tradio palmerstoniana, prepotente e preconceituosa diante dos povos atrasados, chegou ao Rio de Janeiro o representante Willian Christie, em 1860, disposto diplomacia do porrete. Em 1863, reagindo a seus mtodos, o governo brasileiro rompeu as relaes diplomticas e retirou seu representante em Londres. Quando desapareceu Palmerston, em 1865, as relaes puderam se encaminhar de forma mais civilizada. Durante vrias dcadas, agiu o governo ingls de forma direta, pela diplomacia, pela ostentao e pelo uso da fora, para atingir seus objetivos no Brasil. Agiu a diplomacia brasileira tambm de forma direta - protestando, negociando e protelando - e de forma indireta, atingindo importantes objetivos polticos e econmicos nos bastidores, revelia dos governos de Palmerston e Aberdeen, graas

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s excelentes vinculaes que soube estabelecer com a coroa inglesa, por um lado, e com os meios financeiros e econmicos, por outro. E preciso, pois, distinguir as relaes de governo a governo, em que prevaleceu o conflito sobre o entendimento, e as relaes de nao a nao, que marchavam para um entrelaamento crescente e dominante, apenas desafiado no sculo XIX pela concorrncia de norte-americanos, alemes e franceses. 5

A poltica migratria
O Imprio no alcanou xito em seu intento de promover a imigrao livre em grande escala, a no ser entre 1880 e 1889, quando entraram no Brasil cerca de 450 mil europeus, um nmero superior a toda a imigrao livre anterior. A poltica migratria do Imprio s foi constante, ao longo do tempo, em termos de intenes e interminveis debates pblicos. Afora isso, no teve direo segura, modelo definido e amparo legal adequado. A imigrao far-se- por iniciativa das provncias, de sociedades de colonizao e de companhias particulares, s quais prestava o governo central seu apoio moral, parcos subsdios e o empenho da diplomacia. Alguns mtodos dispersivos de colonizao foram ensaiados: a) Contratar tropas europeias para esmagar as revoltas regionais e convert-las posteriormente em ncleos coloniais. Todas as propostas concretas nesse sentido foram derrubadas pela Cmara dos Deputados em nome da dignidade nacional, b) Atrair imigrantes e direcion-los para formao de colnias autnomas, sob o regime de propriedade particular, em que o trabalho escravo era proibido. Vingaram dessa forma alguns ncleos esparsos e significativos, b) Introduzir imigrantes no sistema de parceria, nas fazendas de caf, em substituio ao trabalho escravo, com o qual coexistiam. Foi o

Bethell (1976); Lino (1987); Calgeras (1933 e 1982); Manchester (1973); Cervo (1981); Pinto (1980); Jos Honrio Rodrigues (1964); Souza (1944); Mendona (1942); Richard Graham (1973); Bandeira (1973); Wright (1972). Colees de documentos citados na nota anterior.

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sucesso da experincia pioneira de Vergueiro, que, aps o malogro inicial, atrairia cerca de 60 mil imigrantes a partir dos anos 1840. c) Contratar os servios dos imigrantes nas lavouras, impelindo a substituio do trabalho escravo pelo assalariado. Assim teve incio a grande corrente imigratria para o cultivo do caf no oeste paulista, composta essencialmente de italianos. O acesso terra, condio primeira da atrao interna, no foi facilitada no Brasil, como era nos Estados Unidos. A Lei de Terras Devolutas e Colonizao de 1850 previa a venda das terras pblicas e no pde vencer a resistncia dos grandes proprietrios sua distribuio facilitada. A ao da diplomacia brasileira na Europa, incumbida de facilitar a coleta de imigrantes, esbarrava por sua vez em srias dificuldades: a) a imagem de uma sociedade escravocrata e de um pas inspito; b) o tipo de atividade a que se destinaria o imigrante; c) poderosas campanhas de difamao promovidas pelas companhias que operavam o grande movimento emigratrio para os Estados Unidos e colnias europeias; d) investigaes de agentes oficiais de governos europeus sobre as condies de vida de seus colonos no Brasil; e) proibies espordicas da emigrao para o Brasil por parte de governos europeus. Alm disso, fazia-se necessrio liberalizar ainda mais as instituies monrquicas em direo a uma sociedade pluralista, permitindo a liberdade de culto, os casamentos protestantes e mistos, o divrcio, a secularizao dos cemitrios, o registro civil e, finalmente, revogar a lei dos contratos de servio, que introduzia uma espcie de semi-escravido nas relaes sociais. No se podem menosprezar os esforos do governo central e das provncias no sentido de superar tantas dificuldades e tornar o Brasil competitivo em termos de capacidade de atrao. Os frutos comearam a ser colhidos no final do perodo e acabaram por transformar profundamente a sociedade brasileira. 6

Demoro (1960); Calgeras (1933 e 1960); Braga (1983); Grier (1968); Cervo (1981); Pereira (1988).

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As posses territoriais ou a intransigncia negociada

A poltica brasileira de limites


Para colocar a questo das fronteiras do Brasil em perspectiva histrica, mister partir de certas constataes prvias: a) a experincia brasileira correspondeu a uma das experincias histricas mais significativas em termos comparativos, em funo dos dados objetivos - cerca de 16 mil km de fronteira com dez Estados limtrofes; a) em 1822, o Brasil herdou uma situao de facto confortvel, de jure delicada; c) a expanso das fronteiras deu-se no perodo colonial, cedendo os textos jurdicos diante dos fatos: a Inter Coetera, os Tratados de Tordesilhas, de Madri (1750) e o tratado preliminar de Santo Ildefonso (1777); d) no houve nem preocupao poltica nem doutrina de limites para orientar de forma decisiva a ao brasileira at meados do sculo XIX; e) o mtodo da histria comparada, associando fronteira, sociedade, cultura e poltica no foi desenvolvido pela historiografia latino-americana. A tentativa de analisar a experincia latino-americana a partir do conceito de fronteira elaborado por Frederick Jackson Turner em 1893, embora original e sugestiva, no se revelou a mais adequada. As realidades histricas que permitiam deduzir do esprito de fronteira as vigas mestras da formao social, cultural e poltica dos Estados Unidos no se repetiram na Amrica Latina, onde no se construiu um mito de fronteira com a mesma capacidade de determinao. Tampouco o sentimento nacional exerceu aqui a influncia verificada na Europa para recompor o mapa poltico estabelecido em 1815,

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com base no princpio legitimista da Santa Aliana. O caso do Brasil tira explicaes de outras variveis histricas. Para o estudo do caso brasileiro, o conceito-chave cultural parece corresponder ideia de nacionalidade. Como produto histricocultural, essa ideia est presente nas diversas experincias de fronteira, sem exercer entretanto a mesma capacidade de determinao. A falha do sistema europeu de 1815 residia,precisamente, na desconformidade entre a nacionalidade e a configurao das fronteiras, a nao e o Estado. Os movimentos do sculo XIX irromperam na Blgica, Polnia, Grcia, Alemanha, Itlia e outras regies, mantendo-se com a fora suficiente at realizar a adequao dos elementos. Na histria dos Estados Unidos, as presses demogrficas, econmicas e psicolgicas embutidas no destino manifesto produziram um conceito original. A nacionalidade norte-americana era extrovertida, aberta ao longnquo, ao desconhecido, ao no possudo. Uma nacionalidade a construir, de insuficincia congnita, de conquista de novos espaos. A tese de Turner est para a expanso das fronteiras norte-americanas da primeira metade do sculo XIX, assim como a tese de J. Fiske (Manifest destiny, 1885) para o expansionismo da segunda metade. A historiografia latino- americana, baseada na psicologia do oprimido, identificou tudo aquilo ao imperialismo. De qualquer forma, pode-se perceber facilmente a natureza da conexo entre ideia de nacionalidade e poltica de limites em tais circunstncias. 1 Outro exemplo interessante para anlise da poltica de limites a partir da ideia de nacionalidade o caso argentino, no sculo XIX. 0 pas platino atravessou quase todo o perodo com uma crise de identidade nacional, cuja construo era difcil e se prolongava no tempo. Os elementos da crise eram as independncias dos Estados vizinhos, o conflito entre Buenos Aires e o interior, a confuso estabelecida entre a identidade Argentina e os limites do antigo ViceReino do Prata e a poltica brasileira de apoio existncia de

Frederick Jackson Turner apresentou sua tese ao congresso da American Historical Association em 1893. Frederick J. Turner (1963); Hennessy (1978).

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Estados autnomos. Durante o processo de independncia, o pas vizinho encolheu da grande para a pequena Argentina. Rosas pensou depois em restabelecer a primeira. A indefinio da nacionalidade condicionava obviamente uma eventual poltica de limites. A mesma indefinio, embora em menor escala, verificou-se tambm em outras regies, como sucedeu com a Gr-Colmbia, a Amrica Central e a Federao boliviano-peruana. A partir desse enfoque, o estudo do caso brasileiro se esclarece. A ideia de nacionalidade foi um dado original, que triunfou sobre revoltas regionais e tentativas separatistas, para consolidar-se desde o incio do Segundo Reinado. As caractersticas da nacionalidade brasileira diferem de todos os exemplos acima referidos. Construiu- se com base na herana portuguesa, um legado histrico, e foi sustentada pelo Estado monrquico. Criou o seu mito: o da grandeza nacional. A nacionalidade brasileira era introvertida, de suficincia congnita, voltada para si, amparada na vastido do espao e na abundncia dos recursos. A poltica de limites, pela lgica dos elementos, haveria de ser a da preservao, da defesa intransigente do legado, do utipossidetis. Substituiu-se o mito da fronteira pelo da grandeza nacional, e dessa forma reduziu-se o problema da fronteira ao problema poltico-jurdico dos limites, como ocorria no restante da Amrica Latina. A diferena estava apenas na definio original da nacionalidade brasileira em oposio indefinio sociocultural das fronteiras hispano-americanas, onde o peso da juridicidade poltica ser maior. Em toda a rea, abstrao feita dessa dimenso poltico-jurdica, a histria das fronteiras correspondeu histria da expanso do capitalismo dependente, que ia agregando novos espaos s necessidades do sistema produtivo. De qualquer forma, a questo das fronteiras entre o Brasil e seus vizinhos reduziu-se fundamentalmente esfera poltico- jurdica, limitando-se as alternativas de soluo. No trato da questo, a processualstica no sculo XIX estabeleceu-se, de modo geral, em quatro fases: a) o ato de vontade bilateral, mediante o qual dois Estados aceitam regular suas fronteiras e para tanto nomeiam seus

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plenipotencirios, aos quais confiam instrues especficas; b) as negociaes, geralmente rduas e prolongadas; c) o tratado de limites, que resulta da fase anterior e devolve aos Estados o poder decisrio sobre sua aceitao ou no; d) a demarcao sobre o terreno, feita por comisses mistas. Cada uma dessas fases gerava documentos especficos. A primeira supunha evidentemente uma doutrina de limites, alm da vontade poltica conjugada. Nela se envolveram os homens de Estado, os congressos, parlamentos e conselhos, a opinio pblica e as chancelarias nacionais. As negociaes previam a existncia de estudos jurdicos e geogrficos, de textos de tratados, de mapas regionais, estando o Brasil no sculo XIX mais bem equipado que seus vizinhos nesse terreno. A ratificao ou no do tratado podia remeter o trabalho estaca zero, porque envolvia na deciso outras variveis estratgicas e por vezes se perdia. Foram, pois, condicionantes da poltica brasileira de limites no sculo XIX as seguintes variveis: a) consolidao prvia do Estado nacional; b) tardio despertar da conscincia pblica ante o problema; a) ausncia de um mito de fronteira, com capacidade de determinao sobre a poltica; d) percepo do significado da fronteira no quadro da ideia de nacionalidade, nutrida pelo mito da grandeza legada; e) reduo da questo sua dimenso jurdico-poltica; f) elaborao de uma doutrina que vinculasse coerentemente os limites quela ideia de nacionalidade; g) pouca interferncia do sistema produtivo, que se expandia voltado para dentro (acar, caf) ou preservando a ocupao anterior (gado, minerao, borracha). Tiveram responsabilidade direta na gestao da doutrina brasileira a Chancelaria, o Conselho de Estado e o Parlamento. At meados do sculo, entretanto, as fontes apontam para hesitaes doutrinais e prticas, do lado da Chancelaria brasileira. A ausncia de uma doutrina que vinculasse pensamento e ao apresentava-se na poca como um obstculo concreto. Se a Chancelaria rejeitou as iniciativas da GrColmbia (1826) e da Bolvia (1834), porque recorriam ao Tratado de Santo Ildefonso como princpio regulador,

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instruiu seu encarregado de negcios junto mesma Bolvia (1837), em conseqncia de incidentes de fronteira, no sentido de se garantir o respeito quele tratado colonial, enquanto no se conclusse um tratado bilateral. Por outro lado, o Imprio negou-se a ratificar o tratado de limites e navegao de 1841 com o Peru, feito na base do uti possidetis, e o tratado de limites de 1844 com o Paraguai, em conformidade com a linha de Santo Ildefonso. Os Relatrios da Repartio dos Negcios Estrangeiros permitem acompanhar, ta*..0 pela sua parte expositiva como por meio de vasta documentao anexa, a posio da Chancelaria. At 1838, os limites no figuravam entre as preocupaes maiores da diplomacia brasileira. Houve uma tomada de conscincia gradativa diante da questo, cuja gravidade era percebida medida que se multiplicavam incidentes de fronteira: o ministro uruguaio, Lucas J. Obes, em 1834, avanou um plano segundo o qual todos os limtrofes se uniriam contra o Brasil, para lhe impor as fronteiras de Santo Ildefonso; a guerra no Rio Grande do Sul e as agitaes no Uruguai colocavam em risco a segurana daquelas fronteiras; autoridades de Chiquitos concederam sesmarias em territrio da provncia de Mato Grosso; tropas francesas invadiram o territrio brasileiro no Oiapoque. Tais incidentes produziram dois efeitos na conscincia pblica: traziam a questo de limites ao primeiro plano das preocupaes e induziam convico de que a manuteno da paz com os vizinhos passava pela sua soluo. O Relatrio de 1838, evidenciando essa evoluo, traz pela primeira vez o ttulo Fronteiras do Brasil e afirma: O mesmo governo conceitua, como uma das primeiras necessidades pblicas, a determinao definitiva dos limites do Brasil. Estende-se em justificar e avaliar o trabalho de uma comisso de especialistas designados para estudar a matria e demonstrar as condies de viabilidade ou no de uma ao diplomtica multidirecionada. Deixa transparecer a prudncia do governo, que subordina a iniciativa diplomtica a exames prvios e decises prvias. Prudncia ou insegurana? Entre as decises prvias, pode-se supor, figurava uma doutrina de limites. Um passo decisivo nesse

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sentido foi dado com o tratado de 8 de julho de 1841, pelo qual se ajustaram os limites com o Peru, abrindo-se quele pas a navegao do Amazonas. Temendo que outros Estados viessem igualmente reivindicar a livre navegao, o governo imperial recuou e negou-lhe a ratificao, mas pela primeira vez ficou assentada a dou uma brasileira do utipossidetis, inscrita no artigo 15: a demarcao seria feita pelos meios mais conciliatrios, pacficos, amigveis e conforme ao uti possidetis de 1821 em que comeou a existir a Repblica peruana, procedendo de comum acordo, em caso de convir-lhes, troca de alguns terrenos ou outras indenizaes, para fixar a linha divisria de maneira mais exata, mais natural, e mais conforme aos interesses de ambos os povos. Duarte da Ponte Ribeiro foi talvez o diplomata brasileiro de maior responsabilidade na origem da doutrina do uti possidetis e no conseqente abandono dos tratados coloniais. Curiosamente, inspirouse na posio mantida pela Bolvia e pelo Peru, poca em que as duas Repblicas se haviam confederado sob o govemo de Santa Cruz. Estando o encarregado de negcios brasileiro na Bolvia, ficou sabendo, oficialmente, em 1837, que aquela Repblica rejeitava os tratados coloniais sobre limites. Ponte Ribeiro percebeu ento que tal posio era a que de fato melhor convinha ao Brasil - e da por diante, em seus numerosos estudos sobre todas as questes, revelar-se- o mais afeioado Estado. Aps essa primeira definio doutrinai clara, da qual se podem alis deduzir certas implicaes do uti possidetis, os Relatrios se restringem, at meados do sculo, a relatar os fatos, sem contribuir para a formulao poltica e a fundamentao doutrinai. A poltica externa brasileira alcanou extraordinrio fortalecimento nos meados do sculo, por uma srie de sucessos, precedidos pela obteno da autonomia alfandegria, em 1844. Em 1849 ascendeu Chancelaria uma personalidade forte, que defensor da nova doutrina, contrapondo-se, quando necessrio, s posies divergentes da Chancelaria e do Conselho de

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rompeu com a tradio neutralista dos gabinetes da regncia e dos liberais da maioridade. O visconde do Uruguai, Paulino Jos Soares de Sousa, equacionou o contencioso com a Inglaterra acerca do trfico de escravos, fazendo passar a lei de represso, qual complementou a Lei de Terras, estimulando a imigrao. Decidiu depois, pelas armas, a sorte de Oribe e Rosas, assegurando a tranqilidade do lado do Prata. Desencadeou o que ento se convencionou chamar de grande poltica americanista, mediante a qual, por meio de tratados de limites, comrcio, navegao, paz e amizade, pretendia estreitar os vnculos com as naes vizinhas. Essa nova orientao da poltica externa, da Europa para a Amrica, trazia, pois, em seu bojo, a deciso de consolidar, tornar pblica e implementar uma poltica brasileira de limites. Os papis da Chancelaria vieram confirmar a coerncia demonstrada pelo governo, que formulou ento, em definitivo, uma doutrina de limites, mantendo-a inalterada em sua essncia, at o final do Imprio: a doutrina do uti possidetis, j desenvolvida e habilmente sustentada pelos portugueses no perodo colonial, conforme se constata pelos textos de Alexandre de Gusmo. Em meio guerra do Sul, o visconde do Uruguai revelou, no Relatrio de 1851, o nvel de interesse a que se elevara a questo dos limites: O governo ocupa-se, e continuar a ocupar-se, aproveitando as oportunidades que se oferecem, de regular as nossas fronteiras com os Estados vizinhos, o que muito importa, para evitar as dificuldades e complicaes que resultam do estado em que atualmente se acham as coisas. Iniciativas, definio doutrinai e primeiros resultados marcam os anos de 1851-1853. Duarte da Ponte Ribeiro, em misso especial ao Chile, Peru, Bolvia, Nova Granada e Equador, celebrou com o Peru uma conveno pela qual foram regulados os limites com o Imprio, segundo o princpio do uti possidetis\ inscrito, como se sabe, no tratado de 1841. Teve depois destacados de sua misso a Venezuela, a Nova Granada e o Equador, pases confiados misso de Miguel Maria Lisboa, que para l se dirigiu, levando instrues para celebrar ajustes no mesmo sentido do que foi concludo com a Repblica do Peru. Por outro lado, no artigo 2 do tratado de limites

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de 12 de outubro de 1851 com o Uruguai, inscreveu-se tambm o princpio norteador: As altas partes contrastantes reconhecem como base que deve regular seus limites o utipossidetis. O chanceler brasileiro se contentava, pois, em registrar aqui e ali, sumariamente, o princpio do uti possidetis, sem fundament-lo nem definir-lhe implicaes. Esse desenvolvimento ser determinado pelas circunstncias. Reconhecia que a falta de soluo para os limites impedia o acerto de outras questes e pode prejudicar seriamente para o futuro as boas relaes, especialmente no caso do Paraguai. As antigas metrpoles haviam tentado mas no resolveram a questo; removeram certas dificuldades, mas falharam quanto demarcao. Trs elementos, de acordo ainda com o visconde do Uruguai, vinham aumentar o grau de dificuldades: o tempo, como complicador, as pretenses incompatveis com a outra parte, aliadas deliberao de no recuar dessas mesmas pretenses, e, finalmente, a tendncia penetrao em territrio brasileiro de populaes vizinhas, com espao mais restrito, enquanto as populaes brasileiras, que haviam buscado as minas, tendiam agora a retornar ao litoral. Em 1853, o mesmo visconde cogitava em duas alternativas de soluo: homem decidido, no descartava o caminho das armas para cortar essas dificuldades, mas preferia a via das negociaes e obter por meio delas tratados de princpio, que definissem os pontos cardeais e deixassem s comisses de demarcao o traado da linha, como sucedeu no caso do Uruguai. As circunstncias sugeriam, pois, a necessidade de uma definio poltica clara, fundada numa doutrina simples, que se pudesse sustentar pela argumentao e implementar pela ao diplomtica. Paulino Jos Soares de Sousa e Antnio Paulino Limpo de Abreu, que sucedeu ao primeiro na Chancelaria, demonstraram ser esta a nica alternativa. Jos Maria da Silva Paranhos ir sustent-la, posteriormente, de forma magistral. Ser assim consolidada a doutrina do uti possidetis, com os corolrios anexos que a complementam, para nortear a poltica brasileira de forma invarivel, de 1850 ao final do Imprio. Os Estados vizinhos iro aceit-la, um a um, com exceo da Argentina e da Colmbia. A primeira, aps reconhec-

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la em 1857, recuou e apelou aos tratados coloniais para o ajuste na zona de Palmas; a segunda manteve sua posio, procurando sempre sustentar a validade dos mesmos tratados. Em primeiro lugar, a imutabilidade da doutrina. Os Relatrios no deixam passar a ocasio de reafirm-la: O princpio adotado sobre limites foi o uti possidetis, base invarivel que temos seguido na celebrao dos tratados anlogos com as Repblicas vizinhas (1857); O governo imperial est de perfeito acordo com o governo boliviano no princpio de que cumpre respeitar as antigas posses, o uti possidetis de ambos os Estados (1859); Por aquela Repblica (Venezuela) foi pela segunda vez reconhecida solenemente a linha divisria a que o Brasil tem incontestvel direito, postos de parte os antigos tratados celebrados entre a Espanha e Portugal, e observado o uti possidetis dos respectivos pases, princpio por que tem constantemente pugnado o Imprio em todos os ajustes negociados com seus limtrofes (1860); Sua Majestade o Imperador do Brasil e a Repblica da Bolvia concordam em reconhecer, como base para a determinao da fronteira entre os seus respectivos territrios, o uti possidetis, e, de conformidade com este princpio, declaram e definem a mesma fronteira... (tratado de 1867). Embora estabelecida com clareza, a doutrina brasileira haveria de sujeitar-se a certas modificaes, sugeridas pela prtica diplomtica. So corolrios que lhe deram flexibilidade e operacionalidade. Em 1857, referindo-se s fronteiras com o Paraguai, o visconde do Rio Branco tornou pblico o corolrio ao qual se deve recorrer na ausncia de ocupao efetiva, circunstncia em que no se pode aplicar a doutrina oficial: O reconhecimento desta fronteira funda-se nos mesmos princpios adotados pelo governo imperial para o ajuste de limites com as outras Repblicas vizinhas: Ie) uti possidetis; 2-) as estipulaes celebradas entre as coroas de Portugal e Espanha, nos pontos em que elas no contrariam os fatos de possesso, e esclarecem as dvidas resultantes de falta de ocupao efetiva.

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A rigidez do utipossidetis poderia ceder ante benefcios mtuos, mediante a troca, a cesso ou a transao de territrios, tendo em vista obter fronteiras mais naturais e convenientes, acesso a vias navegveis e rotas comerciais. Uma troca de notas entre os ministros brasileiro e boliviano, em 1858-1859, serviu para definir o perodo em que a ocupao efetiva gerou o direito: reteve-se o corolrio estabelecido pela primeira vez no tratado de 8 de julho de 1841 com o Peru: o uti possidetis o do perodo colonial, no agindo contra esse direito o fato de se haver desocupado ou reocupado territrios aps as independncias. Os papis da Chancelaria raramente apresentam argumentos em favor do uti possidetis. A defesa desse princpio e sua fundamentao racional pareciam suprfluos, ante o apoio que obteve do Parlamento e do Conselho de Estado. Havia conscincia de que se estava correspondendo ao interesse nacional e melhor forma de se obter a soluo para os limites. A Chancelaria no se furtava, entretanto, em justific-lo ocasionalmente. O Relatrio de 1854 anexou uma carta do baro de Humboldt a Miguel Maria Lisboa, plenipotencirio brasileiro junto Venezuela e Nova Granada, na qual o famoso americanista opinava sobre a necessidade de se adotar o uti possidetis como a melhor dentre as polticas de limite. Em 1859 o visconde do Rio Branco, rompendo com a displicncia tradicional da Chancelaria, partiu em defesa pblica do princpio: trata-se de doutrina fundada na racionalidade e na justia, apta a imprimir coerncia e unidade de poltica, opo nica para o pas, zelosa pelo territrio enquanto previne usurpaes, de que alis no carece o Brasil para a sua grandeza e prosperidade. As determinaes histrico-culturais auxiliam a compreender a escassez de textos justificativos. O uti possidetis um subproduto da ideia brasileira de nacionalidade, que incorporava o legado e o mito de grandeza, como demonstrou Paranhos, e, por tal razo, no carecia de fundamentao, no entendimento dos estadistas. E to bvia a doutrina, quanto a ideia de nacionalidade. L-se no Relatrio de 1867:

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O Brasil possui territrio to vasto que no necessita aument-lo em prejuzo de seus vizinhos. O que seu governo deseja que, no interesses de todos, conhea cada um o que lhe pertence e fique discriminada a sua jurisdio. Tal o nico motivo dos imensos esforos que ele tem feito para conseguir a completa designao da extensa fronteira do Imprio. Nenhum outro o impele, e sobre isto no pode haver a mais leve sombra de dvidas. Essa postura determinava tambm as solues para as fronteiras entre o Brasil e o Paraguai, aps a guerra. Explica, pela lgica, as dificuldades criadas pelo Brasil anexao do territrio paraguaio entre o Pilcomaio e a Baa Negra pela Argentina e a segurana imperial ante as pretenses da mesma Argentina na zona de Palmas. A cada qual, de direito, o que lhe pertence, de fato, em virtude das antigas posses. A escolha da negociao diplomtica como norma de procedimento contribuiu para flexibilizar e viabilizar a poltica. Entretanto, o fato de tal negociao ser bilateral foi uma exigncia estratgica, inscrita nos mtodos da diplomacia brasileira do sculo XIX, tendo em vista manter o Brasil em posio de fora e impedir a emergncia de fora correspondente pela eventual criao de uma frente de Estados vizinhos. Em resumo, a poltica brasileira de limites no sculo XIX definiu-se como segue: 1. Hesitaes doutrinais e prticas at meados do sculo. 2. Definio de uma doutrina de limites, a do utipossidetis, pblica e coerentemente mantida de 1851 a 1889. 3. Opo pela negociao bilateral como mtodo de implementla. 4. Excluso do arbitramento, a no ser em derradeira instncia. 5. Determinao ocasional de corolrios doutrina: a) referncia aos tratados coloniais, na ausncia de ocupao efetiva; a) ocupao colonial prolongada independncia como gera dora do direito; c) permuta, cesso ou transao de territrios

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em favor da fronteira mais natural e dos interesses do comrcio e da navegao; d) vinculao da navegao e do incremento comercial soluo dos limites. 1. Defesa intransigente e unilateral do uti possidetis assim defi nido. Como brao forte do governo, o Conselho de Estado teve um papel de destaque sobre a matria. O exame de suas atas mostra que sua ao de forma alguma pode ser qualificada de subserviente com relao ao governo. As divergncias de posio dos conselheiros testemunham o clima de liberdade de expresso com que redigiam seus instrudos pareceres e participavam dos debates. Os limites ocuparam o Conselho frequentemente. Defendeu a doutrina brasileira do uti possidetis, vinculando-a s convenincias histricas circunstanciais, como a navegao, o comrcio, a segurana, o interesse nacional e a paz. Muito importante foi a sua atuao no caso dos limites com o Paraguai e entre o Paraguai e a Argentina, aps o conflito, como tambm entre o Brasil e a Argentina acerca da zona de Palmas. Os dois ltimos foram exemplos de grandes dificuldades decorrentes da problemtica de fronteira. O Parlamento brasileiro, no sculo XIX, acompanhou, por sua vez, a poltica de fronteira, de forma insistente e intensa. O volume de textos produzidos sobre a questo positivamente enorme. diferena do Conselho, cujos pareceres e atas revestem um carter mais tcnico, o Parlamento confere questo sua verdadeira dimenso poltica. Sem dvida, tambm o Parlamento sustentou a doutrina brasileira, reforando, pelo respaldo poltico que oferecia, as atitudes e aes do governo, mas seu papel deve ser mais bem qualificado. O Parlamento filtrava a questo pelo ngulo da paz e do bom entendimento com os povos vizinhos. Contribuiu para o amadurecimento da conscincia pblica sobre a gravidade da questo e para desencadear uma ao correspondente. Sustentou essa ao, a partir de 1851, acompanhando os passos do governo e cobrando dele o zelo, a competncia e os resultados esperados. Foro

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poltico, o Parlamento era sensvel ao interesse nacional, mas no se comprometia com a rigidez doutrinai, que por vezes criticava do lado da Chancelaria. Aos interesses da paz, do bom entendimento, do incremento das relaes comerciais e da navegao, no hesitaria em sacrificar alguns palmos de terra em detrimento do uti possidetis. A soluo para os limites com as naes da Bacia Amaznica, por exemplo, trazia em seu bojo um plano de integrao e cooperao regional verdadeiramente ousado para a poca. Esses aspectos positivos, em que se consubstancia a contribuio do Parlamento, no devem fazer esquecer certos riscos inerentes ao debate pblico de assuntos delicados da esfera diplomtica. O Parlamento se convertia, por vezes, em caixa de ressonncia, seno mesmo em amplificador, das tenses geradas pelas situaes de fronteira. Dependendo de suas lideranas, tanto podia agrav-las como distend-las. No faltam exemplos em ambos os sentidos. Nos Estados vizinhos, as reaes s definies do Brasil podem ser analisadas sob trs aspectos: a posio dos governos, a dos respectivos congressos e a dos escritores. H uma corrente entre publicistas hispano-americanos, segundo a qual a doutrina brasileira do uti possidetis adotada no sculo XIX serviu expanso das fronteiras brasileiras. Essa corrente no conta, entretanto, nem com o respaldo dos fatos, nem com o da teoria. O exame da documentao brasileira, como ficou delineado acima, permitiu fundamentar o uti possidetis na introspeco da nacionalidade, na eliminao da conquista e de outras formas de ampliao do territrio. O aprofundamento do estudo, presume- se, poder contribuir para a reviso acadmica e para a preservao da distenso poltica alcanada. Aquela interpretao da doutrina brasileira vem geralmente acompanhada da defesa da doutrina hispano-americana do uti possidetis juris. Segundo esta, a poltica de fronteira inter-hispanoamericana devia guiar-se pelos ttulos jurdicos emanados do soberano espanhol, tais como as delimitaes de vice-reinos, audincias, capitanias, etc. E os ajustes entre o Brasil e os Estados hispanoamericanos, pelos tratados firmados entre

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as duas metrpoles coloniais, supondo se em vigor, na poca da Independncia, apenas o Tratado de Santo Ildefonso, de 1777. Pela tradio brasileira, o referido tratado era considerado invlido: a) por ter sido concludo pelas potncias coloniais; b) por ter sido juridicamente anulado pelo Tratado de Badajoz, que sucedeu guerra de 1801 entre Espanha e Portugal. S lhe cabia, pois, por consentimento eventual, um valor indicativo. Diferente foi a posio dos governos limtrofes, inerente aos atos emanados de suas respectivas chancelarias. Desde o tratado no ratificado com o Peru, de 1841, o princpio do uti possidetis no s era aceito como tambm costumava vir consignado explicitamente nos tratados. Os governos, sucessivamente, exprimiam sua adeso doutrina do uti possidetis, convertendo-a numa doutrina latinoamericana de direito internacional pblico. Consta dos seguintes tratados de limites, ratificados pelo Brasil e seus vizinhos: 12 de outubro de 1851, com o Uruguai (art. 22); 23 de outubro de 1851, com o Peru (art. 72); conveno de 6 de abril de 1856, com o Paraguai; tratado de 5 de maio de 1859, com a Venezuela; e de 27 de maro de 1867, com a Bolvia. O de 9 de janeiro de 1872, com o Paraguai, conformou-se igualmente ao mesmo princpio. Posta de lado a querela acerca da identificao dos rios pelos quais se faria o ajuste entre o Brasil e a Argentina, somente a Colmbia sustentou durante todo o sculo XIX uma posio firme e coerente em defesa do uti possidetis juris, com conscincia de estar isolada em termos de poltica de limites.J em 1826,ao tempo da Gr-Colmbia, seu enviado corte do Rio de Janeiro para tratar sobre limites trazia instrues para se fazer respeitar aquela doutrina. Em 1853, pelo tratado de 25 de julho, o governo colombiano chegou doutrina do uti possidetis - que coincidia com o uti possidetis juris, segundo a interpretao da Chancelaria brasileira - mas ficou na impossibilidade de ratific-lo. Embora haja outros elementos a considerar, certo que o Senado colombiano negou-lhe aprovao, derrubando o ato do governo, por uma questo de princpio. A partir de ento, como o Senado manteve suas diretrizes, a soluo foi adiada, em virtude da

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confrontao doutrinai. Uma proposta de arbitramento foi rejeitada pelo governo imperial e, nessas circunstncias, o ajuste de fronteira entre os dois pases somente vir com o tratado de 21 de abril de 1907. As solues obtidas no perodo republicano conformaram-se doutrina tradicional em todos os casos, incluindo os arbitramentos, com exceo da sentena italiana acerca dos limites com a Guiana Inglesa e da soluo para o caso do Acre. Em suma, a doutrina brasileira do uti possidetis, definida poca da monarquia, serviu de base para a poltica brasileira de limites, implementada pela prpria monarquia e, posteriormente, pelo baro do Rio Branco, para os ajustes ainda pendentes. Cedeu ao arbitramento somente nos casos de extremo fracasso da ao diplomtica. Foi uma poltica flexvel, na medida em que instituiu o mtodo da negociao bilateral para sua aplicao. Essa prxis obteve a aceitao da doutrina pela maioria dos Estados limtrofes e a afirmao concomitante de suas identidades nacionais. Ps fim ao ciclo expansionista do perodo colonial e do Reino Unido, preservando entretanto a obra dos colonizadores portugueses, incorporada ao patrimnio brasileiro. A doutrina do utipossidetis assentou-se em firme base histricocultural, em que prevaleceu a ideia de nacionalidade. Uma lgica implacvel entre os dois elementos conferiu poltica brasileira coerncia, racionalidade e continuidade. O suporte da opinio pblica, expressa por meio da imprensa, do Conselho de Estado e do Parlamento, garantiu seu triunfo. Para tanto, tambm contribuiu o princpio de interesse social que lhe era inerente: a consagrao e a defesa dos direitos do posseiro. No sem sentido a coincidncia, em 1850, entre a votao da importante Lei de Terras, cujos longos debates se haviam centrado precisamente em definir os direitos do posseiro, e a formulao pblica de uma doutrina que os consagrasse no mbito internacional. Duas propriedades, pode-se dizer, estavam em jogo, por trs dessa doutrina: a individual e a nacional, prevalecendo enfim internamente a propriedade sobre a posse e externamente a posse sobre o ttulo.

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Fortalecida com tais atributos, a doutrina foi capaz de neutralizar extremismos: silenciou algumas vozes que se alaram no sculo XIX em favor de uma poltica brasileira expansionista, por um lado, e, por outro, fez saber que no se toleraria uma iniciativa similar de governos vizinhos em detrimento das posses brasileiras. Seu maior significado histrico situa-se, entretanto, do lado dos resultados. Os ajustes de fronteira alcanados eliminaram uma causa de tenses e conflitos entre as naes do continente e o Brasil, abrindo o caminho da paz e da cooperao. Quase toda proposta de limites trazia embutido um plano de expanso do intercmbio bilateral. So esses aspectos positivos, por sobre as inevitveis dificuldades prticas, que a pesquisa histrica ainda est por resgatar, compulsando a documentao original das chancelarias, conselhos e parlamentos. Sem isto no se poder construir o sentido da experincia latino-americana de fronteira. A poltica de limites no sculo XIX representou mais um aspecto da poltica externa brasileira prpria e autoformulada. Tinha por fundamento, em primeiro lugar, a percepo de que era, em seus objetivos e meios de ao, uma demanda do interesse nacional, da segurana e das vantagens da paz. A definio das fronteiras engendraria o corpo da ptria, ainda, no entender dos estadistas brasileiros, condio prvia para qualquer tipo de integrao. No se pode afirmar, entretanto, que a fronteira representou o interesse maior e o esforo principal da diplomacia brasileira no sculo XIX, a menos que a questo seja situada no quadro de uma estratgia continental. Assim, por exemplo, protelar sua soluo do lado do Paraguai era uma ttica para mant-lo em sua rbita no subsistema regional; adi-la na Amaznia era outra ttica para no ter de abrir o rio navegao internacional; manter acesa a negociao multidirigida contribua para fortalecer as nacionalidades isoladas; soltar um tratado bilateral perfeito no momento adequado podia significar a destruio de posies hispano-americanas unvocas. O mito da grandeza, que ditava a poltica de limites, tambm permitia us-la

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como instrumento til a outros fins da poltica exterior, aos quais podia vir a subordinar-se. 2

A defesa da Amaznia e o conflito com os Estados Unidos


Quando se conclua a epopeia da fronteira, em 1848, o expansionismo norte-americano tomava duas direes: para o oriente, onde a busca de mercados respondia s necessidades de uma economia em expanso, o quinto produtor mundial; e para o sul, onde se pretendia continuar o movimento da fronteira, respondendo ainda ideologia do novo colonialismo carregado pelo destino manifesto. Cuba, Panam e Amaznia eram os objetivos. O plano norte-americano de ocupao da Amaznia, na dcada de 1850, representava uma sada para a crise da economia escravista, com o translado de colonos e escravos do sul, que se dedicariam produo da borracha e do algodo, e poderia ainda contribuir para o equilbrio da balana comercial, uma meta igualmente perseguida pelos Estados Unidos. O empreendimento foi de iniciativa particular, com apoio tcito do governo de Washington e presses arrogantes de seu representante no Rio de Janeiro, Willian Trousdale. O xito dependeria de uma condio prvia, a abertura do Amazonas navegao e ao comrcio internacionais, uma reivindicao apoiada igualmente por Frana e Inglaterra, poca em que se cultivava o mito do eldorado produtivo da regio. Os estadistas e diplomatas brasileiros de ento (Uruguai, Paran, Abaet, Paranhos, Ponte Ribeiro, Carvalho Moreira, dom Pedro II) avaliaram o problema de forma correta, antes de definir uma estratgia de ao. Dois elementos de clculo pesaram mais sobre

O texto desse pargrafo acompanha o estudo que publicamos, conforme Amado Luiz Cervo, A poltica brasileira de limites no sculo XIX, Revista Brasileira de Poltica Internacionaly Rio de Janeiro, 28 (111-112): 49-61; Teixeira Soares (1971 e 1972); Hlio Viana (s.d.); Accioly (1936a e 1938); Roberto de O. Campos (1929); Pinto (1980); Souza (1952); Nabuco (1975); Cervo (1981); Chaves (1943); Drouet (1936); Quesada (1920); Baro do Rio Branco (1947); Boaventura (1986); Donn Alan Williams (1975); Goes Filho (1999); Magnoli (1997). Ver as colees de documentos: Relatrio, Atas do Conselho de Estado e Anais do Parlamento.

III

o processo decisrio: a) a experincia norte-americana de fronteira baseada em quatro fases - penetrao demogrfica, provocao, conflito, anexao que sugeria a primeira medida poltica, ou seja, impedir a vida de imigrantes para obstar ao aparecimento de novos senhores; b) as novas doutrinas polticas de carter expansionista, avanadas pelo governo norte-americano, que sugeriam contestao e resistncia por parte do Estado. A poltica externa norte-americana era baseada em princpios conhecidos, que vinham da poca da Independncia: isolacionismo e no interveno; primazia do comrcio sobre a guerra e a paz; excluso de alianas externas; proteo aos direitos dos norte-americanos; e condenao da interferncia europeia. A partir de 1845, surgiro trs princpios novos: anexao de territrios por deciso democrtica sem interferncia de terceiras naes; interrupo da colonizao europeia na Amrica; possvel expanso territorial ilimitada dos Estados Unidos. Tais princpios, que conferiam Doutrina Monroe um carter mais egosta, tornaram-se pblicos por meio das mensagens presidenciais de James K. Polk (1845), Franklin Pierce (1853) e James Buchanan (1857). O choque amaznico confrontaria, entretanto, duas vontades nacionais fortes, porque dominavam a poltica externa brasileira de ento as determinaes de resistir a presses externas no terreno econmico e poltico, de exercer uma hegemonia sobre o Prata e de defender intransigentemente as posses territoriais. A campanha norte-americana de ocupao da Amaznia era liderada, desde 1850, pelo tenente da Marinha, Matthew Maury. Seus artigos na imprensa e sua obra de 1853 {The Amazon and the Atlantic Slopes of South Amrica) tiveram enorme repercusso sobre a opinio pblica, sobre os meios empresariais e sobre o governo. Fustigava-se a poltica japonesa do Brasil, exigia-se a abertura do Amazonas e j se preparavam grandes expedies de flibusteiros que precederiam a vinda de empresrios, colonos e escravos. Paralelamente, os representantes norte-americanos junto aos ribeirinhos superiores do Brasil - Peru, Colmbia, Equador, Venezuela, Bolvia - tentavam aliciar aqueles

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governos a sua causa, indispondo-os contra a monarquia, que mantinha o Amazonas fechado, aps obter a liberdade de navegao dos rios platinos. E, no Rio de Janeiro, o representante ameaava, desde 1853, e lanava seu ultimatum,zm 1855, como fez o comodoro Perry no Japo em 1853, com pleno xito. Trousdale tinha dois objetivos no Rio: arrancar um novo tratado de comrcio e conseguir a abertura do Amazonas para viabilizar o empreendimento de Maury. Recebeu por duas vezes um solene no ao tratado e acabou fracassando em seu segundo objetivo. Mas a ao norte-americana parecia poder triunfar por volta de 1853, quando o Brasil fora totalmente isolado, tendo contra si os ribeirinhos amaznicos, os Estados Unidos, as naes europeias, particularmente a Inglaterra, que apoiava a potncia do Norte e exigia a livre navegao do Amazonas. A estratgia brasileira seria, pois, defensiva, mas comportaria medidas positivas de ao interna e externa: a) fortalecer o Amazonas e criar uma companhia brasileira de navegao, incumbida com exclusividade do comrcio e da colonizao, para impedir a ocupao estrangeira; b) estudar a fundo o direito internacional dos rios para armar-se no campo jurdico; c) conceder a navegao aos ribeirinhos superiores, mediante conveno, para excluir os no ribeirinhos; a) confrontar a campanha norte-americana pela ao diplomtica; b) protelar a abertura at desaparecer o risco de dominao estrangeira. Em 1852, o governo brasileiro concedeu a Mau o privilgio exclusivo e um subsdio para sua Companhia de Navegao e Comrcio do Amazonas. A navegao brasileira tornou-se, enfim, realidade, em resposta s presses externas. Mau perdeu o privilgio da exclusividade em 1854, em razo de uma onda de protestos internos e externos, e desfez-se da obrigao de promover a colonizao em 1857, ante a inviabilidade dos projetos. De qualquer forma, havia-se ganhado tempo e dissuadido as potncias de invadir a regio, coligadas ou no. A doutrina jurdica brasileira que se firmou baseava-se no princpio do direito imperfeito dos ribeirinhos superiores, que

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podiam aceder navegao dos rios interiores apenas mediante conveno. Era aplicada de forma equivalente no Prata, onde o Brasil, como ribeirinho superior, obtivera a navegao por convenes, e no Amazonas, onde a oferecia aos Estados vizinhos pela mesma via, embora fazendo-a depender da soluo concomitante dos limites. A pea-chave dessa poltica foi o tratado de 1851 com o Peru, pelo qual se regulamentavam os limites, concedeu-se a navegao nao contratante e excluram-se os terceiros. Em 1854, em extenso e aprofundado parecer, o visconde do Uruguai propunha nova doutrina, que o Conselho de Estado no endossou, por julgar inoportuno abandonar naquele momento o princpio da excluso dos no ribeirinhos. A resistncia fazia-se ainda necessria e deveria ser mantida at o limite do possvel, com o que concordava, alis, Uruguai, cuja proposta correspondia mais a uma tcita protelatria do que a uma mudana doutrinai: conceder a navegao aos no ribeirinhos, mediante conveno. Para contra-atacar a ao norte-americana, despachou o governo brasileiro trs eminentes diplomatas para as posies- chave do confronto. Duarte da Ponte Ribeiro, nas repblicas do Pacfico, e Miguel Maria Lisboa, junto a Venezuela, Nova Granada e Equador, iriam assestar o canho antinorte-americano, procurando convencer os governos e a opinio de que a aliana antibrasileira servia-lhes para facilitar a penetrao imperialista, que acabaria por engoli-los. Francisco Incio de Carvalho Moreira, em Washington, rebatia na imprensa, com coragem e persistncia, os argumentos de Maury e adotava com relao ao governo dos Estados Unidos hbil manobra, mediante a qual importunava o Departamento de Estado e a Presidncia, exigindo documentos escritos que tornassem pblica a afirmao de no envolvimento oficial, que veladamente sabia- se existir, contra a soberania brasileira. No Rio de Janeiro, Paulino, Limpo de Abreu, Paranhos e dom Pedro amaciavam a arrogncia de Trousdale com respostas categricas e tcitas protelatrias. O limite de ousadia para a contra-ao brasileira, no Rio de Janeiro e no continente, era posto pelo receio de provocar a expedio

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interventora, com apoio do governo dos Estados Unidos, como sucedia na China, no Japo, no Egito, na Arglia, quando os objetivos das naes fortes eram contrariados pela resistncia local. Impunha- se, portanto, a coragem - mas sem prudncia, habilidade, tticas adequadas, esperteza e inteligncia tudo viria a se perder. A soma desses atributos, que qualificavam a poltica brasileira, garantiu-lhe o sucesso. Tambm outros fatores conjunturais. As relaes entre o Brasil e os Estados Unidos, embora marcadas por atritos ocasionais, pelos quais tinham maior responsabilidade certos agentes insolentes, deveriam pautar-se pelo entendimento de alto nvel, porque se vinculavam interesses comuns. O comrcio bilateral era o maior comrcio continental, necessrio e til para ambos os lados. A entente cordiale Brasil-Estados Unidos fortalecia o equilbrio do poder Europa-Amrica, uma das metas externas comuns. A singularidade das duas grandes naes do continente aconselhava estrategicamente boas relaes recprocas. Era, em suma, de bom alvitre poltico superar os conflitos ocasionais. Dois outros fatores agiam para relaxar a presso norte-americana a partir de 1855: por um lado, os Estados Unidos j se encaminhavam para o conflito interno, que explodiria na guerra de secesso, impondo uma parada no destino manifesto; por outro, Maury se encontrava j na defensiva, sendo suas ideias criticadas e combatidas pelos relatrios de viajantes, pela imprensa, pela corrente antiescravista, e seu celeiro do mundo, a Repblica Amaznica, convertido no reino da fantasia. O jogo diplomtico em si passou por trs fases. Inicialmente, o perigo foi ampliado pela resistncia do governo brasileiro em ceder sob presso. A questo extrapolou os limites das relaes bilaterais e passou fase da diplomacia continental, mais inclinada a apoiar a causa norteamericana. Refluiu novamente esfera bilateral, em funo do xito alcanado pela estratgia brasileira e dos fatores conjunturais. Negociar, para o governo brasileiro, significava, porm, no ceder, enquanto houvesse risco. A partir de 1860, prevalecia nos meios polticos brasileiros a corrente liberal sobre a protecionista, exigindo-se a abertura do

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Amazonas em nome da cincia, do progresso e da civilizao. Tavares Bastos, sempre disposto a escancarar as portas do Brasil, abrindo-o penetrao estrangeira, ia ao extremo de apoiar a ocupao consentida da Amaznia, para no ter de ced-la fora. Dialogando com a corrente liberal, Pimenta Bueno propunha, em 1864, um verdadeiro pacto de integrao regional, entre os pases da Bacia Amaznica, envolvendo a livre navegao, o incremento do comrcio regional, a soluo racional para os limites, a cesso por parte do Brasil de territrios, postos e vias de ligao, tudo interligado num sistema inteiro, complexo e muito valioso. Nenhuma das propostas teria encaminhamento efetivo, mas em 7 de dezembro de 1866, ouvido o Conselho de Estado sobre cinco quesitos relativos navegao do Amazonas, baixou o governo brasileiro o decreto de abertura incondicional a todas as naes, excludo apenas o trnsito de navios de guerra. Interrompia-se, dessa forma, o prolongado debate nacional e chegava-se a um desfecho soberano no quadro externo. A percepo do interesse nacional ditou uma poltica firme, sbia e flexvel, que adiou a abertura em funo de sua oportunidade. Manter o Amazonas fechado at cessar o perigo de dominao externa no foi, portanto, uma poltica mesquinha: nem portuguesa, ou seja, de exclusivismo tradicional, como afirmavam os liberais contra os protecionistas, nem paraguaia, como afirmava Tavares Bastos contra os nacionalistas, nem japonesa, como afirmava Maury contra o governo brasileiro. Foi uma varivel da poltica independente de ento, calculada e autoformulada, como foi a abertura unilateral e sem risco de 1866, til em meio guerra que se sustentava no sul do Brasil. 3

Luz (1968); Palm (1984); Medeiros (1938); Reis (1965); United States Government Printing Office (1961); Perkins (1963 e 1964b); Graham H. Stuart (1966); Bandeira (1973); Cervo (1981); Souza (1944 e 1952); Renato de Mendona (1942); Renouvin (1965). Cf. as colees da nota anterior.

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O controle do Prata

Entre 1822 e 1889, a poltica brasileira para os pases da Bacia do Prata passou pelas seguintes fases: a) tentativa de cooperao e entendimento para defesa das independncias (1822-1824); b) guerra da Cisplatina (1825-1828); c) poltica de neutralidade (1828-1843); d) passagem da neutralidade interveno (1844-1852); e) presena brasileira ativa (1851-1864); f) retorno poltica intervencionista (18641876); g) retraimento vigilante (1877-1889). O perodo que vai de 1844 a 1876 caracterizou-se pela ascenso, apogeu e declnio de uma poltica brasileira de potncia perifrica regional, autoformulada, contnua e racional, na medida em que se guiava por objetivos prprios, aos quais subordinavam- se os mtodos e os meios. O Prata foi a rea em que correu solta a poltica de potncia do Estado-Imprio brasileiro, ensaiada internacionalmente a partir de 1844, com a resistncia hegemonia interna da Inglaterra e s pretenses norte-americanas no Amazonas, com a elaborao do projeto industrial e a determinao de assegurar o territrio disponvel. As condies objetivas para sua implementao na regio foram em parte descritas anteriormente, no que se refere consolidao do Estado nacional brasileiro e conjuntura econmica internacional. Deve-se acrescentar a debilidade dos Estados uruguaio e argentino, ainda incapazes de articular as foras produtivas internas, e as dificuldades do Estado patrimonial paraguaio, no momento em que props a abertura externa. Por outro lado, o quadro internacional,

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no que se refere ao exerccio da potncia, atravessava um perodo de distrao, que tambm contribuiu para a autonomia da ao brasileira no Prata. Com efeito, entre 1840 e 1848, a Europa entrava em crise, sofrendo os efeitos de novo el revolucionrio, que culminou em 1848; os Estados Unidos engajavam a expanso territorial acelerada e, finalmente, os europeus se dirigiam Asia. Entre 1851 e 1871, a Europa enfrentava trs guerras internas, Estados Unidos e China ocuparam-se com suas guerras civis, e o Japo, com sua revoluo modernizadora. As repblicas latino-americanas do Pacfico envolviam-se na guerra contra a Espanha, e o Mxico estava merc da aventura francesa. Dessa forma, a disperso das foras no cenrio internacional abriu no Prata um espao de manobra para o Brasil. Era chegado o momento de estabelecer e ordenar metas de longo prazo, empreender aes concretas para atingi-las, ou seja, empregar tticas de coerncia adequada construo de uma estratgia. Quais as necessidades internas que determinaram a estratgia global, suas metas de curto e longo prazo, como se articularam tais empreendimentos e desgnios com os interesses de competio das potncias internacionais e com aqueles dos Estados regionais? A anlise histrica buscar os elementos para concluir sobre tais questes.

Da hesitao interveno
Entre o malogro da composio com Rosas, em 1843, e a interveno no incio da dcada seguinte, a poltica platina do Brasil atravessou um perodo de transio, marcado por indefinies tticas e estratgicas, pela considerao das alternativas incompatveis e pela falta de clareza no estabelecimento de metas concretas. Manteve- se a neutralidade efetiva, no como opo poltica consciente, mas, ao contrrio, em funo de sua ausncia. Houve uma preeminncia da forma sobre a substncia. Embora se envolvessem com a poltica externa os rgos de Estado em seu conjunto, inegvel que a mudana freqente do titular dos Negcios Estrangeiros - onze ministros ocuparam a pasta entre 1843 e 1849 - contribuiu para tal

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instabilidade. O perodo, entretanto, decisivo para se definirem as condies da mudana. Quatro alternativas entravam em linha de conta, nos meios polticos brasileiros, sem que por uma ou pela combinao de vrias se orientasse decisivamente a poltica: a) a reaproximao com Rosas; b) marchar contra ele, por meio da aliana paraguaia; a) marchar contra ele, juntamente com Frana e Inglaterra; b) confront-lo diretamente, com ou sem alianas de terceiros. As alternativas permitem concluir que at a interveno no existia uma poltica brasileira para o Uruguai nem para o Paraguai. No Prata, tudo se definia em funo de Rosas, de suas iniciativas ou reaes presumveis. Alguns complicadores vinham semear sobre as condies objetivas outros elementos de confuso: a) havia nos meios polticos brasileiros quem simpatizava com o caudilho rio-platense e quem o detestava, percebendo-se a mesma diviso no prprio corpo diplomtico, embora prevalecessem a seus desafetos; b) como no se definia o governo central por uma poltica invarivel e firme, as duas grandes provncias sulistas, Rio Grande do Sul e Mato Grosso, faziam sua pequena poltica externa regional, agindo em funo de interesses locais, com relativa desenvoltura; c) o poder efetivo de Rosas ou sua imagem induziam internamente a poltica do medo, que bloqueava ou interrompia iniciativas marginais e impedia ainda uma ao direta; d) no Parlamento, onde se debatiam publicamente as questes platinas e a poltica brasileira, prevalecia at 1847 a corrente tradicional do pensamento neutralista; e) junto corte, os representantes de Montevidu e Buenos Aires, Lamas e Guido, solicitavam insistentemente o governo para polticas contrrias. Hesitava, pois, a diplomacia brasileira, e como resultado dessa hesitao ainda recolhia mgoas impertinentes: Rosas e seus agentes assimilavam a neutralidade brasileira covardia; Frana e Inglaterra desdenhavam a ideia de ao conjunta; o Paraguai de Carlos Antonio Lpez se decepcionava, assim como Montevidu, os gachos e os matogrossenses. Uma situao insustentvel a longo prazo, que, em

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dado momento, demandaria entre o Rio de Janeiro e Buenos Aires o entendimento ou o confronto. Era ento condio, da parte brasileira, para um possvel entendimento duradouro com Rosas a satisfao das seguintes exigncias: a) obteno do tratado definitivo de paz, decorrente da conveno de 1828, para garantia da independncia do Uruguai; a) reconhecimento da independncia do Paraguai; c) liberdade de navegao; d) neutralizao da ilha de Martin Garca, que dominava o esturio; e) reconhecimento dos limites sulinos, conforme o uti possidetis da poca da independncia; f ) estabelecimento do comrcio regular regional; g) aproveitamento das pastagens uruguaias para o abastecimento do charque, cuja demanda interna crescia com a importao de escravos. A viabilidade de relaes estabelecidas nessas bases dependia do abandono das prevenes mtuas, da ao conjunta bilateral e, sem dvida, do sacrifcio de pretenses hegemnicas argentinas em favor das brasileiras. Uma viabilidade assim posta era, literalmente, invivel, como os fatos vieram demonstrar. A poltica platina brasileira comportou trs curtas fases no perodo: a) o desejo de mudana e as iniciativas de 1844; b) o recuo, desde a interveno franco-britnica em 1845 at a derrota e a retirada daqueles europeus, em 1849-1850; c) a deciso de solucionar os problemas pela fora e as operaes levadas a termo em 1851-1852. Honrio Hermeto Carneiro Leo, condutor da poltica de composio com Rosas, em 1843, cogitava, desde seu malogro, abandonar as perspectivas de marchar conjuntamente com aquele governo nas questes platinas. Tanto que a reintegrao do Rio Grande do Sul, segregado do Imprio desde 1835, seria feita por ao exclusivamente interna, concluda em 1845. Foi, entretanto, seu sucessor no Ministrio dos Negcios Estrangeiros, Paulino Jos Soares de Sousa, que recuperou a tradio bilateral autnoma de Correa da Cmara, nas relaes com o Paraguai. Em Assuno, em 1844, seu enviado, Pimenta Bueno, reconhecia solenemente a independncia paraguaia e conclua um importante

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tratado de amizade, comrcio, navegao e limites. O entendimento entre Lpez e Pimenta Bueno era perfeito, concluindo os dois, ad referendum, e por sobre as instrues do representante brasileiro, uma aliana bilateral, diretamente anti-rosista. Bueno supunha interpretar o pensamento de Paulino, e no se enganava. Essa nova poltica, de cooperao com os Estados do Prata e com a Amrica hispnica para contra-arrestar Rosas, seria, entretanto, efmera e sem conseqncia. O Gabinete que substituiu Paulino, em fevereiro de 1844, mudou novamente de poltica, enviando Abrantes Europa e negando ratificao ao tratado paraguaio. Em vez de implementar a articulao paraguaia, em funo de interesses comuns, desviava-se o governo brasileiro para a Europa, consultando Guizot e Aberdeen sobre as possibilidades de interveno conjunta, em funo tambm de interesses comuns no Prata. Mas, assim como a inpcia brasileira desiludira perigosamente o governo paraguaio, a arrogncia inglesa humilhar o governo brasileiro, ao pretender Aberdeen subordinar a cooperao obteno de grandes concesses, quando lhe convinha faz-la de graa. Entre os objetivos de Aberdeen, inclua-se nova conveno sobre o trfico, novo tratado de comrcio, abandono do protecionismo, ou seja, restaurao da influncia perdida. Duas polticas fracassadas, em apenas um ano. A interveno franco-britnica seguiu-se em 1845 - no em razo de alguma influncia brasileira - e alis sem meios nem determinao para atingir os fins que ditavam os interesses europeus. Ingleses e franceses foram finalmente derrotados por Rosas, que lhes ofereceu resistncia, retirando-se em 1849-1850, deixando o Prata tal qual o haviam encontrado. A lio de 1843 repetia-se em 1844: no tivera xito o governo brasileiro tanto em sua tentativa de composio com Rosas, como com os imperialistas. Malbaratara, ademais, a proveitosa aliana paraguaia, humilhando aquele governo, ao ponto que no lhe convinha por certo. No podendo servir a tantos senhores, nem ao mesmo tempo nem alternadamente, e no podendo agir por conta e risco em

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proveito prprio, o governo brasileiro refugiou-se novamente em sua neutralidade, a partir de 1845. Desde ento, a situao platina ia-se agravando sempre mais, na tica brasileira. Lpez hesitava entre Rosas, Corrientes, os europeus e o Imprio, semelhana do procedimento brasileiro anterior. Aleatoriamente, poderia unir-se a foras antagnicas para atingir seus fins, e essa possibilidade no exclua o confronto com o Imprio, cuja aliana buscava sem alcanar. Os gachos enfrentavam Oribe, que dominava a campanha uruguaia, numa verdadeira guerrilha de fronteira. Montevidu resistia-lhe com apoio francs, que ameaava esgotar-se. Rosas derrotava os europeus, cobrindo-se da glria americana. Seu representante no Rio de Janeiro estava em condies de bombardear a Chancelaria brasileira com notas arrogantes, exigentes e agressivas. Em 1849, de volta ao Ministrio dos Estrangeiros, o visconde do Uruguai, Paulino Jos Soares de Souza, avalia o quadro platino e se prepara para recuperar a poltica que esboara em 1843-1844. Dessa feita no ser substitudo nem enfrentar resistncias que no pudesse superar, at lev-la a termo. A poltica conservadora, americanista e de aliana paraguaia, ressurge do passado, no porm de forma a se confrontar com a poltica liberal, europeanista e caudatria. Limpo de Abreu, o mais conceituado diplomata entre os liberais, era to americanista, monrosta

brasileira, quanto Paulino ou Honrio

Hermeto, os lderes da diplomacia conservadora. Alis, Abrantes fora mesmo Europa para tentar abrir o Zollverein (mercado comum) aos produtos brasileiros e estudar as instituies europeias. A consulta que fez s cortes de Londres e Paris sobre a interveno foi um acidente de percurso. Quando Lpez decidiu agir externamente, durante a interveno franco-britnica, julgando ter chegado a ocasio de liquidar Rosas, contraiu apressada aliana com Corrientes, declarou guerra ao lder portenho, estabeleceu contatos com os interventores europeus para ampliao da aliana. Os representantes do Brasil, Pimenta Bueno, e dos Estados Unidos, Eduardo Hopkins, em Assuno, interpretando a poltica de seus governos, fizeram saber que condenariam qualquer engajamento ao

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lado dos europeus para solucionar questes americanas. A poltica conservadora acabar, pois, vinculando os liberais, a tal ponto que, em 1851, Paulino nomear Honrio e Limpo para negociar os tratados solicitados por Lamas, o representante uruguaio no Rio de Janeiro. A interveno contra Oribe e Rosas, decidida por Paulino, aps a retirada europeia do Prata, correspondeu a uma poltica nacional autnoma, cuidadosamente preparada: 1. Na avaliao brasileira, Rosas sara to fortalecido do confronto com os europeus que no hesitaria em levar adiante seu expansionismo regional. O Uruguai estava sob seu controle com Oribe, para desespero dos gachos, que praticavam in curses violentas busca do gado. Paraguai e Bolvia seriam suas prximas presas e, qui, parte do Rio Grande do Sul. Restabelecer-se-ia assim o antigo Vice-Reino do Prata, sob a forma de grande Estado rival. Correta ou no, essa avaliao brasileira era o principal elemento de clculo poltico. Convi nha, pois, atac-lo primeiro, em ao direta, agredir para no ser agredido, pensava Paulino. 2. Uma condio prvia para o xito da operao era a elimi nao do estado de quase-guerra entre o Brasil e a Inglaterra por causa do trfico de escravos. O ministro de Estrangeiros decidiu a aprovao da lei de extino, em julho de 1850, por meio de brilhante exposio ante o Parlamento. Alm dos motivos prprios, a extino estava vinculada a sua poltica platina, como uma deciso til: Nec Hercules contra duo, dizia Paulino. 3. Outro obstculo a vencer era o apoio do governo ingls a Rosas. Seu representante em Buenos Aires, Southern, havia solicitado a Palmerston uma interveno preventiva contra o Brasil, j que agora a ordem que o governador impunha regio convinha aos negcios ingleses. Dom Pedro acionou ento a diplomacia familiar, obtendo por meio de presses do rei dos belgas sobre a rainha Vitria e desta sobre o chefe

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do governo, que Palmerston transitasse do apoio a Rosas e da hostilidade contra o Brasil neutralidade e ao reconhecimento do direito brasileiro de intervir. O resultado dessa ao desnorteou Southern e seu amigo Rosas. 4. Paulino rompeu com o governo de Buenos Aires, entregando a seu representante os passaportes, como solicitara. 5. Obteve do Senado autorizao para nomear o senador Conde de Caxias como presidente da provncia do Rio Grande do Sul. Com essa ttica, desencadeou o debate pblico e alcanou o apoio dos meios polticos campanha platina. Seu homem de confiana seria colocado no comando das tropas, enquanto a Marinha era confiada ao experiente Grenfell. 6. Paulino aceitou a oferta do baro de Mau, que se disps a sustentar financeiramente a praa de Montevidu contra Oribe, aps retirada dos franceses em 1850. 7. Enviou representantes ao Pacfico (Duarte da Ponte Ribeiro) para contra-arrestar Rosas, e ao Prata para concluir alianas contra Rosas, obtendo-as de Carlos Antnio Lpez e, depois, dos governos de Montevidu, Corrientes e Entre-Rios, com a finalidade de eliminar Oribe num primeiro tempo (convnio de 29 de maio de 1851) e trazer Rosas guerra para voltar esta aliana contra ele, num segundo tempo (convnio de 21 de novembro de 1851). A estratgia de guerra foi armada da melhor forma, envolvendo a diplomacia, as alianas e a colaborao de homens fortes, como Duarte da Ponte Ribeiro, no Pacfico; Bellegarde, em Assuno; Honrio Hermeto, em Montevidu; e Caixas, no Rio Grande do Sul. Rosas tambm colaborou para sua derrocada, ao abandonar o federalismo, perseguir brutalmente seus adversrios, provocar a revolta do interior, cujo comrcio controlava desde Buenos Aires, e fechar os rios navegao internacional. O exrcito que o derrotou era comandado pelo seu compatriota Urquiza. Dois outros erros cometeu Rosas em seus derradeiros momentos: cair na cilada que

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lhe preparou Paulino, declarando guerra primeira aliana, aps a derrota de Oribe, e permanecer quase inativo depois, na expectativa do auxlio de Palmerston. As operaes contra ele seriam executadas com a mxima rapidez, como se planejara, precisamente para impedir a chegada em tempo do auxlio ingls, que finalmente no veio. A batalha de Monte Caseros (3 de fevereiro de 1852) foi grandiosa pelo nmero de homens engajados (cerca de 50 mil) e pelo seu significado histrico: a derrota de Rosas, que j nem lutou, sua retirada para a Inglaterra, a derrota de uma poltica inglesa para o Prata e a ascenso do Brasil como nova potncia regional, temporariamente hegemnica.

A presena brasileira e seus fins


A ao do Imprio sobre o Prata definiu-se em funo de necessidades internas do Brasil, s quais foram acoplados objetivos concretos de seu interesse. Podiam estes ltimos coincidir ou conflitar com interesses das potncias capitalista, que tambm se faziam presentes na regio. A eliminao de Oribe e Rosas no levou superao das contradies locais, que repercutiam ainda sobre a vida poltica e sobre a formao dos Estados. Coordenando uma ao diplomtica intensa com as finanas e o comrcio, exercia o Estado brasileiro sua hegemonia, obtendo ganhos sem ter de fazer a guerra, sombra de sua fora, cujo emprego estava reservado somente a solues de ltima instncia. Movia-se o Brasil, no Prata, pelos motivos descritos a seguir: 1. Finalidades econmicas. Convinha manter um comrcio regular em que preponderava, sem dvida, a necessidade brasileira de importao do charque, j que a produo rio-grandense era decadente e insuficiente para alimentar a massa escrava que movia o sistema produtivo. Menos dependente era o Prata de produtos brasileiros (erva-mate, tabaco, acar, caf, madeira), embora no fosse um mercado desprezvel. Nesse

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sentido se entende a vontade de manter um controle mais direto sobre o Uruguai, principal fonte de abastecimento. Quanto ao Paraguai, o comrcio bilateral era minguado, mas no correr da dcada de 1850 os dois pases entraram em concorrncia para dominar o mercado regional da erva-mate e posteriormente se encontrariam no mercado internacional do algodo. Os interesses brasileiros se estabeleceram igualmente no domnio das finanas, mediante emprstimos feitos aos governos do Uruguai, da Confederao Argentina e da Repblica Argentina, com finalidades eminentemente polticas. Secundavam essa ao os empreendimentos bancrios, os emprstimos particulares e as iniciativas modernizadoras de Mau no Uruguai e na Confederao. Era condio para o desempenho dessas atividades econmicas a livre navegao dos rios interio- ranos, e nesse ponto o interesse brasileiro coincidia com os das potncias capitalistas, Estados Unidos, Frana e Inglaterra. No foi, entretanto, o Brasil a reboque dessas potncias, com a finalidade de abrir pela fora a economia paraguaia ao liberalismo internacional. Tal abertura j havia sido empreendida pelos Lpez, ante o fracasso do sistema autrquico, e estava em pleno andamento, interessando muito mais ao capitalismo internacional a paz do que a guerra. 2. Finalidades estratgicas e de segurana. Os objetivos que guiavam a ao brasileira nesses domnios eram a defesa intransigente das independncias locais, condio favorvel ao exerccio de sua hegemonia, o acesso a Mato Grosso pelo esturio, tanto para os navios de comrcio quanto de guerra, a definio jurdica das fronteiras, a segurana das fronteiras e a liberdade de trabalho dos brasileiros residentes no Uruguai (aproximadamente 20% da populao total). Nos objetivos de segurana no figurava a expanso territorial, incompatvel com a preservao da independncia e integridade dos Estados, uma varivel central da geopoltica brasileira.

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3. Finalidades polticas. Era do interesse brasileiro o funcionamento normal de instituies liberais, condio para a manuteno de relaes duradouras e construtivas e para o incremento do liberalismo econmico. O visconde do Rio Branco, Jos Maria da Silva Paranhos, herdeiro e principal condutor da poltica conservadora de 1850, nas duas dcadas seguintes, ligava sempre economia e poltica, desejava a prosperidade dos vizinhos em ambos os terrenos e pretendia construir sobre tais elementos um sistema de relaes pacficas, confiantes e benficas. No foi capaz, entretanto, o governo brasileiro de conduzir-se com imparcialidade ante as faces uruguaias (blancos e colorados) e argentinas (unitrios e confederados), por ser impossvel um tal desgnio, estando os interesses brasi leiros fatalmente vinculados a lideranas antagnicas. Admi nistrou a diplomacia brasileira esses antagonismos enquanto pde, mas no sem arranhar o bom entendimento poltico no mbito do Estado. No balano geopoltico dos fatores, tinha o Uruguai maior importncia econmica, a Argentina maior importncia poltica, permanecendo o Paraguai na tradicional funo de trunfo estratgico. Entende-se, dessa forma, por que os cinco tratados de 12 de outubro de 1851 estabeleceram sobre o Uruguai um semiprotetorado brasileiro, que Urquiza e Buenos Aires toleravam, mesmo que a fora fosse empregada para mant-lo, como ocorreu em 1854 e 1864. Assegurou-se no perodo a ao de Mau, a explorao brasileira das pastagens uruguaias, o controle das finanas pblicas uruguaias e a delimitao das fronteiras segundo o desejo brasileiro. Provocou-se, entretanto, a hostilidade interna do Partido Blanco e as reclamaes dos brasileiros residentes no Uruguai, que se envolviam na luta poltica interna, em nome dos interesses materiais. Do lado argentino, o governo brasileiro protestava neutralidade ante o conflito entre Buenos Aires e a Confederao, desde o rompimento de 1853. Mas, na realidade, os emprstimos de Mau e do prprio

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governo a Urquiza facilitaram-lhe a vitria de 1859, que recomps a unidade. Apesar de solicitado por ambos os lados a tomar partido, o Brasil soube mover-se com desenvoltura suficiente, porque simpatizava com Buenos Aires pelas suas instituies liberais, mas no abandonava Urquiza, seu homem de confiana. Se, por um lado, essa imperfeita neutralidade custou-lhe a rejeio dos tratados de limites e definitivo de paz (relativo ao Uruguai), valeu- lhe um relacionamento poltico civilizado, que jamais se verificara, o estabelecimento do comrcio regular, como desejava, a livre navegao e, particularmente, a no interferncia em seu controle sobre o Uruguai. Obteve ainda a garantia de uma meta estratgica, induzindo no s o reconhecimento argentino da independncia do Paraguai, como tambm o apoio contra os Lpez, quando se fez necessrio. Era desse lado, com efeito, que as relaes pioravam, apesar do tratado de aliana de 1850. Desejava o governo paraguaio a fixao dos limites com o Brasil, que exigia previamente a liberdade de navegao. Convnios e acordos se sucediam, eram violados, ameaas e demonstraes de fora ocorriam de lado a lado. Ambos se miravam com desconfiana e cogitavam na guerra, de tempos em tempos, para cortar com as dificuldades. A substituio de Carlos Antnio Lpez por seu filho, Francisco Solano Lpez, em 1862, acentuou o radicalismo. Aconselhado por seu pai, no leito de morte, a no recorrer guerra contra o Brasil para superar as pendncias, encaminhar sua poltica precisamente no rumo contrrio. Armou seu pas acima das convenincias, adotou a teoria do equilbrio dos Estados do Prata e aceitou o convite dos blancos uruguaios para compor um eixo, que na sua expectativa ainda atrairia Urquiza.

O retomo s solues de fora (1864)


No incio da dcada de 1860, importantes modificaes ocorrem no Prata, quanto composio das foras sociais e institucionais, com repercusses no mbito das relaes entre os Estados.

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A vitria de Mitre sobre Urquiza, em 1861, e sua ascenso presidncia da nova Repblica Argentina, no ano seguinte, significavam enfim o triunfo dos unitrios sobre os federalistas, do liberalismo buenairense sobre a economia natural e pr-capitalista do interior. Essa transio no se consumaria, entretanto, sem o sufocamento de foras antagnicas internas e sem ampla abertura penetrao capitalista modernizadora. Tambm supunha a eliminao de foras marginais opostas, tradicionalmente imiscudas nos destinos internos, tais como os primitivosblancos no Uruguai e o anacrnico sistema patrimonial paraguaio. A propenso da nova Argentina encaminhava-se logicamente no sentido de apoiar transformaes similares nos arredores, embora no se dispusesse Mitre ao emprego da fora para tal fim. Seu aliado natural era precisamente o Brasil, com cuja ideologia de governo afinava-se por inteiro. Em tais circunstncias, o Uruguai tornou-se um complicador, visto que Berro, um blanco, aliado dos primitivos, mantinha-se na presidncia, desde 1861. Seu governo, embora moderado, tanto quanto lhe permitia a exaltao partidria, envolver-se- em dois contenciosos externos ao mesmo tempo: do lado brasileiro, criar dificuldades ao comrcio favorecido, impondo direitos passagem do gado em p para as charqueadas riograndenses e negando-se a novo tratado de comrcio; do lado argentino, ter de enfrentar o apoio rebelio de Flores, o adversrio colorado e tradicional aliado dos unitrios. O duplo problema fundia-se na campanha, onde os riograndenses tomavam partido em defesa de seus interesses ameaados, envolviam-se na guerra civil e pressionavam fortemente o Rio de Janeiro a uma posio. Suas reclamaes faziam eco no Parlamento e no governo, onde tambm se exaltava a opinio. Pressionado de todos os lados, contando apenas com o apoio isolado de Mau, o governo blanco buscou o Paraguai, de onde sups poder chegar o ltimo socorro possvel. O Paraguai dos Lpez ressentia-se historicamente do minguado papel que lhe reservara em assuntos internacionais o subsistema regional, desde que Carlos Antnio engajara sua abertura externa.

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No tomara parte dos eventos que liquidaram Oribe e Rosas, no conseguia imiscuir-se nos destinos de outras naes, a no ser a honrosa mediao exercida em 1859 entre Buenos Aires e a Confederao, ocasio em que se conjugaram Brasil e Paraguai para fortalecer o Estado argentino. A esse minguado papel correspondia, paradoxalmente, uma vontade nacional de potncia, amparada numa economia prspera e em efetivos militares extraordinrios. Tinha o Paraguai duas pendncias externas de limites, seno mesmo trs, porquanto nada se definira ainda com relao s fronteiras brasileira, argentina e boliviana. A essas dificuldades ainda se acrescia a da navegao para Mato Grosso, de interesse vital para o Brasil. Francisco Solano Lpez, mais que seu pai, estava determinado a marcar presena efetiva no rumo dos acontecimentos regionais, construindo, em conformidade com o pensamento blanco uruguaio, a teoria do equilbrio dos Estados. Significava, na prtica, a inteno de preservar os pequenos, Uruguai e Paraguai, das intervenes imperialistas dos grandes, Argentina e Brasil. Significava, em teoria, a possibilidade de se construir o terceiro Estado, de dimenso e potncia similar aos dois grandes, reunindo Uruguai, Paraguai, Corrientes, Entre-Rios e, qui, as misses riograndenses. Os desgnios brasileiros com relao ao Prata, apesar das novas ideologias, instituies e vises dos homens de Estado que se faziam presentes na regio, permaneciam na dcada de 1860 os mesmos da dcada anterior. E a estratgia tambm: manter como instrumento de conquistas a arma da diplomacia. Da por que as Foras Armadas, no Brasil, eram negligenciadas e relativamente limitadas, se comparadas s do Paraguai. A crena na superioridade era tal, que no entrava no clculo dos estadistas brasileiros o perigo da guerra platina. Ideologicamente, a guerra no Prata podia-se justificar pelo lado do liberalismo, cuja implantao sobre a regio sob a forma modernizadora no estava consumada. Pelo lado econmico, nada entretanto aconselhava seu desencadeamento, embora posteriormente, como natural, tenha se convertido em grande negcio. A explicao da conspirao capitalista, reunindo Inglaterra,

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Argentina e Brasil para destruir o sistema fechado e autnomo do Paraguai deve-se tributar a distores da anlise histrica. A essas economias, s quais j se integrava o Paraguai na poca, interessava o incremento das relaes, como desejado e encaminhado pelo governo dos Lpez. A guerra internacional, no Uruguai e no Paraguai, foi precedida de intensa movimentao diplomtica. Dois eixos se cruzavam em Montevidu, ligando, o primeiro, Buenos Aires ao Rio de Janeiro, e, o segundo, Montevidu a Assuno. As iniciativas do governo Lpez se dispersavam, entretanto, em quatro direes: Buenos Aires, Brasil, Uruguai e Corrientes, com intensidade correspondida em apenas um dos polos, Montevidu. O eixo Brasil-Montevidu-Buenos Aires empenhava-se na soluo do conflito interno uruguaio e era coordenado pelo enviado brasileiro Jos Antnio Saraiva. Seguira este em importante misso ao Prata, com o pretexto de obter reparaes pelas violncias praticadas contra os brasileiros residentes no Uruguai, mas seu fim era restabelecer o controle brasileiro e salvaguardar a os interesses tradicionais, que respondiam s necessidades j conhecidas. Desviou- se de sua misso, entretanto, e, com a participao do governo Mitre e do representante ingls em Buenos Aires (embora estivessem rotas as relaes entre Brasil e Inglaterra), incumbiu-se da mediao entre Flores e Aguirre, o novo chefe dos blancos no poder. Os liberais brasileiros, ento no poder, exigiam de Saraiva a obteno de reparaes e foraram-no a executar um ultimatum nesse sentido, quando fracassaram os entendimentos de paz. As tropas brasileiras penetraram no territrio uruguaio, aliaram-se sublevao e s no bombardearam Montevidu porque l fora estabelecido Flores, com quem Paranhos, o novo enviado brasileiro, conclura um convnio, em 20 de fevereiro de 1865, restabelecendo a paz e compondo a primeira aliana contra o Paraguai. Na guerra uruguaia, o governo Mitre tomou parte ativa, embora tenha astuciosamente usado a presena brasileira para atingir seu fim. Sara-se, entretanto, extremamente ressentido o governo liberal brasileiro com o desfecho

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da guerra uruguaia, porquanto no obteve as reparaes que exigia, e fora ainda brindado com a agresso paraguaia a seu territrio, em razo da interveno no Uruguai. Paranhos foi sumariamente demitido. O eixo Montevidu-Assuno era concomitantemente percorrido por inmeros e febris emissrios blancos que insistiam de forma crescente e at insolente para que transitasse Lpez das intenes e palavras ao efetiva, vindo em socorro de seus aliados. A tentao era grande para Lpez fazer enfim emergir seu prestgio, mas durante muito tempo hesitou. Em vez de deslanchar seu projeto de equilbrio dos Estados, agregando as foras paraguaias aos portos uruguaios, como propunham os blancos, Lpez procurou o entendimento com Buenos Aires e o Rio de Janeiro, enquanto sondava Urquiza, o possvel aliado estratgico. Disps-se at mesmo a mediar o conflito uruguaio, sendo polidamente dispensado por Saraiva. Exigiu de Mitre explicaes sobre atitudes de governo e ameaou revidar contra o Brasil, caso o ultimatum fosse executado no Uruguai. Ningum, todavia, lhe dava ouvidos, protelando-se respostas e desconsiderando-se ameaas. Era, talvez, humilhao demasiada para quem dispunha de foras superiores s dos vizinhos somadas, procurava criar seu espao diplomtico e pretendia fazer-se imperador. No Brasil e na Argentina, alimentava-se a ingenuidade de que o Paraguai no faria a guerra, e por isso era desqualificado internacionalmente sem receios. Ora, Lpez agia por si, tanto que, ao atacar os dois pases, no foi em socorro dos blancos, e essas atitudes, que desnortearam diplomatas e polticos de ento, so hoje mais compreensveis. Trs erros bsicos cometeu Lpez, ao desencadear a guerra: acreditar na dissidncia de Urquiza, que acabou colocando sua espada disposio de Mitre; contar com os blancos, que debandaram ante as tropas brasileiras; dispersar o exrcito, em vez de tomar Montevidu e Buenos Aires e negociar em posio de fora. Tambm no calculou a facilidade com que se concluiria a trplice aliana de Ie de maio de 1865, embora no lhe faltassem

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informaes para perceber que vinha essa aliana sendo gestada, pelo menos, desde 1857. A guerra foi financiada com recursos do Tesouro brasileiro, que repassou grandes emprstimos Argentina, e com recursos de banqueiros ingleses, interessados apenas em transaes rentveis, mesmo revelia do governo de Palmerston. Este no teve responsabilidade alguma sobre a origem ou sobre o andamento das operaes, nem contava aqui com vassalos, dispostos a executar seus desejos. A guerra, desencadeou-a Lpez, e sua conduo foi sim resultado da vontade de Estado, brasileira em primeiro lugar e argentina em segundo. Foi uma determinao do governo brasileiro eliminar Lpez, como fez com Rosas no passado. Da o prolongamento da guerra, que se tornou desde cedo impopular tanto no Brasil quanto no Prata. Sustentavamna interesseiramente os que dela se beneficiaram: fornecedores, comerciantes, atravessadores e o prprio Mitre, que recebia recursos volumosos com que equilibrava suas combalidas finanas pblicas e liquidava a oposio interna. Para fazer cumprir sua vontade externa, administrou o governo brasileiro sua ao diplomtica ao estilo de uma potncia perifrica. Obteve dos Rothschild os emprstimos necessrios, apesar de cortadas as relaes diplomticas com a Inglaterra. Restabeleceu- as, depois, com evidente pragmatismo. Dobrou a neutralidade perfeita de Napoleo III, tornando-a positiva e favorvel. Abriu o Amazonas navegao internacional em 1866, quando o fato no mais representava um risco de dominao externa, no momento em que convinha dirimir um contencioso com as repblicas ribeirinhas e com as grandes potncias. Concertou-se com a Bolvia aps arvorar-se astuciosamente defensor de seus presumveis direitos sobre o Chaco em 1867, firmando um tratado de amizade, limites, navegao, comrcio e extradio, que dissuadiu possvel aliana daquele vizinho com o Paraguai, e renegou todas as propostas de bons ofcios e mediao advindas da Gr-Bretanha, dos Estados Unidos e da maior parte dos pases da Amrica do Sul. Imps,

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finalmente, aps a guerra, sua vontade sobre o prprio governo argentino, impedindo, ao preo de nova guerra, se necessrio, a absoro do territrio paraguaio margem direita do rio, at a baa Negra, conforme ele pretendia. Substituindo aos liberais em 1868, em razo da crise no comando do Exrcito, opondo Caxias ao Gabinete, os conservadores iro recuperar a tradicional poltica de amizade e proteo ao Paraguai, aliada ao clculo do perigo argentino. As negociaes de paz iriam destarte complicar-se e prolongar-se. Paranhos tomaria por duas vezes o caminho do Prata para negociar a paz, Cotegipe firmaria em Assuno a paz em separado, em 1872, passando por sobre os termos da aliana, Mitre viria ao Brasil para negociar, Tejedor o seguiria com o mesmo fim - e nada se decidiu em termos definitivos. Enquanto isso, enquanto no fosse cumprida a vontade brasileira, manteria o governo a ocupao do Paraguai. Somente em 1876 as negociaes em Buenos Aires chegaram a termo, concertando-se a contento, pelo menos formalmente, as trs partes envolvidas e concluindo-se a questo argentina, que tantos arroubos produzira, golpes e contragolpes diplomticos, mas que se arrastara enfim, perdendo fora. As tropas brasileiras evacuaram de pronto o territrio paraguaio, aps seis anos de ocupao protetora.

Um balano dos resultados


Que significaram os 25 anos de presena brasileira efetiva no Prata, entre 1851 e 1876? Na tica do sistema internacional, estabeleceu-se uma hegemonia perifrica, porquanto a presena brasileira se caracterizou pela substituio das potncias anteriormente dominantes, e sua ao preencheu os requisitos do conceito: a) comandou, pela via diplomtica, um sistema de acordos e alianas favorveis aos desgnios da vontade nacional; b) usou da fora para dobrar a vontade dos Estados platinos, quando o requeriam as circunstncias; c) submeteu os mesmos Estados dependncia financeira, por

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meio de emprstimos e dvidas pblicas; d) abriu-os penetrao econmica privada e garantiu o fornecimento de matrias-primas indispensveis manuteno de seu sistema produtivo; e) obstou ao aparecimento de uma hegemonia concorrente no perodo. O exerccio da hegemonia brasileira revestiu-se em grau moderado do carter imperialista, na medida em que: a) a ostentao ou o emprego da fora amparavam os objetivos econmicos e geopolticos; b) a presena brasileira contribuiu para a expanso do capitalismo, promovendo a liberalizao das instituies e das relaes de produo. A dominao foi mais acentuada sobre os dois Estados menores, Uruguai e Paraguai, contemplados, respectivamente, com as diktats de 1851 e 1872, obtendo a Argentina parcial satisfao nos acordos de 1876. Marchava o Brasil com vontade e objetivos prprios, confrontando-se com as potncias capitalistas que competiam na rea, quando opunham obstculos a sua ao, cotejando-as em objetivos comuns, como a liberalizao do comrcio, da navegao, dos fluxos financeiros, econmicos e demogrficos. Do ponto de vista econmico, as repercusses internas da aventura platina foram muito negativas: os custos, ainda no quantificados com preciso, desviaram da modernizao interna um enorme volume de capital. A alternativa racional apontaria para seu aproveitamento no projeto de 1844, o que sem dvida teria salvaguardado a segurana do lado do Prata, pela simples construo da potncia econmica. Os emprstimos concedidos ao Uruguai no foram ressarcidos, e as dvidas de guerra do Paraguai, tanto pblicas quanto privadas, jamais foram liquidadas. Enfim, os empreendimentos de Mau foram bancarrota no Prata, provocando sua falncia no Brasil. O charque platino tinha mercado cativo nas regies escravistas do Brasil e de Cuba, sendo dispensvel o emprego de mtodos imperialistas para obt-lo. No Parlamento brasileiro, a poltica platina era objeto de controvrsias permanentes, o que contribuiu para o fortalecimento das instituies que jamais estiveram ameaadas por um perigo

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qualquer advindo do Sul. Foram contradies internas que levaram ao declnio da Monarquia,nelas se compreendendo apropria questo militar de 1868 e a determinao de conduzir a guerra no Paraguai ao extremo, por uma questo de honra. Formulaes dialticas do pensamento geopoltico brasileiro tinham livre curso no Parlamento, opondo-se entre si, independentemente da composio partidria, liberais e conservadores. De modo geral, os partidos se compunham em termos de poltica externa, apoiando em princpio o governo, em nome do superior interesse nacional, sem abdicar do direito crtica, permanentemente exercido. A controvrsia estabelecia-se a nvel pessoal. Situava-se, num extremo, a doutrina da no interveno, que se opunha com veemncia poltica platina em vigor, fundando- se na teoria do ciclo da violncia (interveno-hostilidade-reaointerveno) e outros elementos. Era seu mais expressivo mentor Francisco G Acaiaba de Montezuma, visconde de Jequitinhonha. No outro extremo, raciocinavam e se firmavam os intervencionistas radicais, com base na doutrina europeia da segurana imediata e interesses essenciais. Era seu mais expressivo defensor Manoel de Assis Mascarenhas. O centro do pensamento poltico brasileiro aplicado s relaes externas girava em torno de Jos Maria da Silva Paranhos, visconde do Rio Branco, que aglutinava a maioria dos homens pblicos em favor da neutralidade limitada, uma formulao poltica moderada e enrgica ao mesmo tempo, sensvel ao conceito de soberania e mais ainda ao do interesse nacional a defender. Correspondeu essa corrente sustentao ideolgica da poltica externa no perodo. No Prata, a ao brasileira teve seus paradoxos. Voltada, em princpio, segundo o catecismo conservador que prevaleceu, ao fortalecimento dos pequenos Estados, acabou no resolvendo as contradies internas no Uruguai, perturbando seu sistema produtivo e arrasando a potncia paraguaia, o aliado natural. Por outro lado, se imps enfim a vontade brasileira na concluso da guerra com o Paraguai, contribuiu ironicamente para fortalecer a Confederao e,

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depois, para o advento da Repblica Argentina, nica potncia rival em seus clculos estratgicos, e ainda deixou pendentes o tratado definitivo de paz relativo conveno de 1828 sobre o Uruguai e a grave questo dos limites. Embora tenha mantido o mapa poltico regional, o Brasil teria no futuro que se relacionar com uma nova Repblica Argentina, Estado consolidado, em condies de articular as foras produtivas internas e de competir externamente. A historiografia relativa a esse perodo e ao tema das relaes internacionais no quadro do subsistema platino se dispersa em vrias correntes de interpretao. A que se alinha ao ponto de vista oficial tende a interpretar a presena brasileira como benvola nas intenes e benfica nos resultados, portadora de civilizao e progresso, cuja ao teria sido limitada pelos males da caudilhagem. No outro extremo, emerge a corrente argentinista, fundada nos conceitos do antagonismo lusohispano e do subimperialismo brasileiro, a servio da Gr-Bretanha. Esta corrente conta com apoio de socilogos que adentram pela histria base da teoria da dependncia de inspirao marxista. No meio termo, encontra-se a antiga histria diplomtica, voltada para a descrio das evidncias do tempo curto, a partir de uma slida pesquisa de arquivo. A corrente personalista, e a partidarista tambm, definem-se em funo de simpatias e antipatias devotadas aos homens e partidos em luta pelo poder, interpretando sem iseno causas, atitudes e aes. Duas vertentes originam-se das anlises recentes que privilegiam o papel dos Estados. A radical, hobbesiana, parte do pressuposto segundo o qual cada Estado tinha por objetivo em sua ao externa o enfraquecimento, seno mesmo a destruio dos outros Estados, e concebe as relaes internacionais em situao de guerra permanente e universal, como se relegadas fossem ao domnio do irracional. Insiste a segunda vertente no carter especfico do perodo de formao dos Estados platinos, colocados diante do Estado brasileiro j consolidado, e interpreta as relaes decorrentes dessa conjuntura.

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A reviso historiogrfica est em curso, incorporando conceitos e mtodos modernos de anlise, que devem ser usados para a leitura crtica da historiografia disponvel, como tambm para fazer avanar o conhecimento. 1

1 a) Obras principais: Doratioto (1991); Bandeira (1985); Souza (1944, 1952, 1959, 1966-1968); Teixeira Soares (1955, 1956, 1957); Calgeras (1933); Pinto (1980); Nabuco (1975); Pomer (1979,1981); Scenna (1975); Bruno de Almeida Magalhes (1939); Box (1936); Thompson (s.d.); Cervo (1981); Cervo e Rapoport (1998). b) Obras auxiliares: Acevedo (1981); Ribeiro (1936); Fems (1968); Sivolella (1986); Boaventura (1986); Besouchet (1977); Quell (1935,1957); Quesada (1919,1920); Renato de Mendona (1942); Calmon (1975); Pereyra (1919); Brito (1927); Penalba (1979); Lobo (1914); Hill (1932). c) Colees de fontes: Relatrio da Repartio dos Negcios Estrangeiros, Atas do Conselho de Estado e Anais do Parlamento.

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Distenso e universalismo: a poltica externa ao final do Imprio

Duas tendncias, interagindo uma sobre a outra, caracterizam a poltica externa brasileira, desde o trmino da guerra no Sul, at a queda da monarquia, em 1889. A distenso externa, desejada e administrada pelo Estado, convinha por inmeras razes: a) os efeitos da guerra somente foram positivos por que a vontade nacional atingiu seu fim; de resto, desviaram recursos e provocaram grave crise poltica interna, a primeira manifestao do militarismo e o protesto de todo o continente; b) apaziguaram-se velhos atritos do lado da Inglaterra, do Amazonas, das fronteiras em geral; c) a distenso era condio para conduzir as relaes com a Repblica Argentina sem nova guerra. Pretendia-se, entretanto, imprimir maior prestgio e extenso para a ao externa - e nesse sentido eram programadas importantes viagens do Imperador pelo mundo, o Brasil marcava presena em congressos, feiras e foros de arbitramento internacionais, buscava o contato com o Oriente e aceitava, enfim, juntamente com os Estados Unidos, envolverse com o pan-americanismo. As duas tendncias, distenso e universalismo, com introspeco e dilatao, respondiam presumivelmente a apelos contraditrios das circunstncias. Como na poca da regncia, a nao volta-se novamente para a soluo de problemas internos: a abolio da escravatura, a propaganda republicana, a necessidade de mo de obra e o reordenamento do aparelho de Estado em conformidade com os novos grupos hegemnicos, oriundos da expanso cafeeira. Por outro lado, o

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retraimento no era aconselhvel, no momento em que as relaes internacionais se ampliavam com o apogeu da expanso colonial europeia, o crescimento da concorrncia internacional resultante de nova onda de progresso, a queda dos preos agrcolas e o retorno ao protecionismo, que acentuava as rivalidades e desencadeava guerras de tarifas quando fracassavam as negociaes dos tratados de comrcio. A Alemanha bismarckiana agenciava as relaes intereuropeias e se preparava, como o Japo e os Estados Unidos, para desempenhar um papel mais ativo no cenrio mundial, que se encaminhava decididamente nas vias do imperialismo. O sistema internacional no se tornava mais complexo, porque tinha nesse novo estgio da evoluo capitalista seu fio condutor, mas demandava dos Estados decises de circunstncia, com as quais a poltica viabilizava as possibilidades de dominao ou emancipao. Nesse sentido, h de se analisar, por exemplo, a diplomacia de prestgio e sobretudo o novo panamericanismo.

Negociando as pendncias externas


Duas linhas de atritos polticos haviam cessado em 1870, opondo precisamente o pas s duas grandes potncias com as quais mais se relacionava: Inglaterra e Estados Unidos. Em ambos os casos, o governo brasileiro rompeu suas relaes diplomticas, devolvendo os passaportes aos representantes dos respectivos governos estrangeiros acreditados no Rio de Janeiro: a Christie, em 1863, e a Webb, em 1869. Em ambos os casos, o desfecho da ruptura deveu-se insolncia dos diplomatas estrangeiros, que apelavam a ameaas imperialistas e extorquiam indenizaes, pagas sob protesto, a pretexto de acidentes de navegao e proteo a sditos. Esses episdios, superados pela ao diplomtica, encerraram, entretanto, um perodo de conflitos constantes e de governo a governo no caso ingls, at o desaparecimento de Palmerston (1865) e Aberdeen (1860), intermitentes e mais restritos s relaes entre o governo brasileiro e os representantes norte-americanos no outro caso.

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Desde ento, as relaes bilaterais na esfera poltica encaminharam-se de forma cordial, em clima de distenso e apaziguamento, que sequer foi perturbado pelo fracasso completo e definitivo das negociaes em torno das reparaes que deveriam ser liquidadas entre o Brasil e a Inglaterra nos termos da conveno de 1858. Interesses econmicos unilaterais postularam o bom relacionamento poltico, como instrumento til: ingleses dependiam do Brasil para suas exportaes de manufaturados e mquinas, para seus investimentos e retornos; brasileiros dependiam dos Estados Unidos para suas exportaes agrcolas; norte-americanos olhavam para o mercado brasileiro e se dispunham a enfrentar o domnio britnico e a concorrncia. Apaziguara-se tambm o conflito amaznico, no se repetindo, aps a abertura da navegao em 1866, as manifestaes da cobia internacional, de forma a colocar em risco a preservao do territrio. A retirada brasileira do Prata deixou seqelas de tenso apenas do lado argentino. As dvidas uruguaias no eram resgatadas - e o fato no provocaria aes conseqentes, o que demonstra a debilidade do imperialismo brasileiro. Embora o tenha usado para os fins de sua poltica na regio, o governo no foi em socorro de Mau, nos momentos de dificuldade, e tal atitude, juntamente com o interesse britnico, favoreceu sua falncia internacional. Os ingleses voltariam com suas aplicaes e regras de cobrana na boa forma vigente. As dvidas de guerra do Paraguai, conforme os convnios firmados em 1872, eram de duas naturezas: a dvida pblica, de governo a governo, e as dvidas privadas, do Paraguai para com brasileiros prejudicados em seus bens com as invases de Mato Grosso e Rio Grande do Sul. O Relatrio da Repartio dos Negcios Estrangeiros de 1880 refere a cmica circunstncia em que se encontrava o Estado paraguaio: no dispunha ele de recursos sequer para contratar funcionrios que convertessem em aplices os 14.929:987$439 de indenizaes particulares julgadas at o ano anterior. Liderado pelo senador riograndense Henrique Francisco dvila, um radical de linha dura, apologista da guerra necessria,

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pequeno

grupo

parlamentar

reivindicava

do governo

medidas

enrgicas de cobrana, a exemplo dos procedimentos ingleses do Egito. A esse grupo respondeu em 1886 o ministro de Estrangeiros, baro de Cotegipe, que interpretava a maioria nas duas Casas do Parlamento: Deus me livre de que eu me v embarcar naquele Egito. No convinha, segundo o governo brasileiro, insistir na cobrana das dvidas paraguaias, ante a absoluta falta de recursos, ante a necessidade de manter boas relaes com aquele Estado e ante a disposio de no recorrer a qualquer tipo de ao coercitiva. Era mais uma vez a distenso e, com ela, a falncia do imperialismo brasileiro, em favor da paz externa, contrariamente ao que ocorria ento pelo mundo. No que tange aos limites, aps a negociao e a ratificao dos tratados com o Uruguai e o Peru (1851), a Venezuela (1859), a Bolvia (1867) e o Paraguai (1872), o empenho do governo brasileiro esmoreceu, relativamente s determinaes anteriores, para chegar a termo nos casos pendentes, que seriam todos postergados para o perodo republicano. A rejeio pelo Senado colombiano do tratado negociado por Miguel Maria Lisboa em 1853 e o malogro dos ingentes e rduos esforos que em sua misso a Bogot desenvolveu Nascentes de Azambuja, entre 1867 e 1870, representaram um duplo fracasso diplomtico, ao qual veio se somar a rejeio pelo Imprio, em 1882, do arbitramento proposto pela Colmbia. Algo similar ocorreu quanto aos limites com as Guianas Inglesa e Francesa, protelados para tempos mais propcios, desde os meados do sculo, faltando disposio para lidar com possveis atritos. Somente os limites com a Argentina mereciam da diplomacia brasileira, aps os acordos de Buenos Aires de 1876, o cuidado e a firmeza de outrora. Mesmo assim, modificava-se a doutrina brasileira de limites, ao ritmo da distenso da poltica externa. Caracterizara- se desde os meados do sculo pelos seguintes princpios: a) rejeitar a expanso territorial; b) guiar-se pelo uti possidetis e pelos tratados j firmados; c) no ceder territrio; d) engajar a ao diplomtica para alcanar o entendimento bilateral. Ao final do Imprio,

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delineava-se entre os estadistas brasileiros uma tendncia no sentido de desradicalizar os princpios anteriores, atenuando-os com a generosidade, as vistas largas, a disposio de ceder, transar e at mesmo a aceitao do arbitramento, tradicionalmente rejeitado em nome da soberania das decises externas. As relaes com a Argentina nas duas ltimas dcadas do Imprio atravessaram um ciclo de alternncias, em que tenso e distenso se sucediam. Para tanto, contribua decididamente o debate parlamentar no Brasil. Quando no governo, os liberais tendiam para a poltica de firmeza dos conservadores, a qual criticavam quando na oposio. Grupos autnomos, sobretudo de parlamentares gachos, exacerbavam o debate com suas posies radicais. Manifestava-se no Parlamento frequentemente a posio oficial do governo, por meio dos discursos de seu ministro de Estrangeiros, que tanto intervinha para esfriar os nimos quanto para cobrar apoio. De qualquer forma a unanimidade nunca se fazia, e tal comportamento das elites polticas contribua para a distenso bilateral. Por outro lado, a alternncia dos partidos no poder, se modificava a linguagem de alguns, que passavam do apoio crtica, no modificava a poltica externa, porque continuava vigorando a norma fundamental do sculo XIX: em poltica externa, no h distino de partidos. A aliana de 1- de maio de 1865 foi conduzida pelas trs partes com a lealdade esperada e convencionada. Paralelamente, entretanto, a diplomacia ocupava-se com a paz, e nesse terreno se situou longo contencioso entre o Brasil e a Argentina, desde o tratado que comps a aliana at o protocolo de Montevidu, de 30 de julho de 1877. Por esse ato, que recomps e concluiu a tarefa dos aliados, Brasil, Argentina e Uruguai concertaram-se para garantir por cinco anos a independncia, a soberania e a integridade do Paraguai. Na prestao de contas diante do Parlamento, o governo brasileiro interpretou o protocolo como o coroamento e a concluso de sua poltica platina, em conformidade com os tratados anteriores e o empenho invarivel de sua vontade. Encerrado o caso paraguaio, as relaes bilaterais com a Argentina evoluram por impulso de presses contraditrias.

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Os reais interesses de ambos os povos eram representados no Brasil pelas concepes polticas de Paranhos e na Argentina pelas concepes de Alberdi. Ambos indicavam o caminho para superao das rivalidades histricas por meio do desenvolvimento interno da civilizao e da cooperao econmica bilateral. Paranhos entendia que a cooperao, pela via do comrcio regular e til, contribua para o desenvolvimento nacional e era a base slida de relaes pacficas na esfera poltica.

No se aventava, evidentemente, em virtude do liberalismo reinante, um projeto de integrao regional para proteger os interesses nacionais ante a penetrao do capitalismo externo. Mas a importncia da cooperao nos clculos polticos explica as intervenes dos estadistas diante do Parlamento - Caravelas em
1874, Cotegipe em 1887, por exemplo - para conjurar os perigos de

guerra. O mesmo sucedia com estadistas argentinos diante de seu Congresso.


As rivalidades tradicionais, com efeito, mantinham as condies de conflito em estado permanente. Nos anos finais do Imprio, depois de concluda a questo paraguaia pelo protocolo de 1877, as pendncias ou atritos com a Argentina decorriam dos seguintes fatos: em primeiro lugar, o litgio fronteirio, na zona de Palmas; alm desse contencioso, comprometiam as boas relaes bilaterais a questo do armamentismo, a concorrncia para receber imigrantes europeus, a guerra de imagem, as retaliaes comerciais, a inflamao da opinio pblica e as antigas concepes geopolticas. O contencioso lindeiro era a causa principal de prevenes e desconfianas mtuas, porque se arrastava perigosamente sem soluo. A diplomacia brasileira, h de se reconhecer, atuou com pacincia e boa vontade no caso, desde 1857, quando a questo foi negociada, at 1895, quando finalmente foi arbitrada, conforme a doutrina brasileira do uti possidetis.

Desde o

incio

do o

conflito tradicional

com

Paraguai, apagado estratgico que

momentaneamente brasileira buscou

trunfo

representava aquele pas nos clculos do Imprio, a diplomacia

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atrair a Bolvia e o Chile em sua esfera de influncia, em mais um esforo para fazer pender a seu favor a balana do poder. Concluiu com a Bolvia o tratado de amizade, limites, navegao, comrcio e extradio em 1867, prometendo-lhe uma sada para a Bacia Amaznica, e franqueou-lhe consequentemente, em 1882, por outro lado, o uso da estrada Madeira-Mamor, a ser construda. A aproximao com o Chile fez-se pela via diplomtica, trocando ambos os governos representantes de altssimo nvel, escolhidos cuidadosamente entre intelectuais, poetas e historiadores, como os chilenos Jos Vitorino Lastarria, seu filho Demetrio Lastarria, Blest Gana, Diogo Barros Aran e os brasileiros Francisco Adolfo Varnhagen, Francisco Xavier de Aguiar de Andrada, Lus Guimares. Secundava essa ao a diplomacia militar, com a troca de visitas honrosas de navios de guerra. Dessa forma, durante a guerra do Pacfico, que ops o Chile ao Peru e Bolvia, entre 1879 e 1883, a diplomacia imperial teve condies para manter e fazer respeitar sua neutralidade, bem vista pelos contendores, colaborou para o no envolvimento argentino, aliou-se ao governo desse pas no oferecimento de bons ofcios e acabou tomando parte nas comisses arbitrais do ps-guerra, numa demonstrao evidente de seu prestgio internacional. No ocaso do Imprio, estavam firmadas as bases de uma nova relao poltica e estratgica entre o Chile e o Brasil, em substituio ao eixo Rio de Janeiro-Assuno, desqualificado pelos resultados da guerra. A versatilidade da poltica externa e seu xito no fortalecimento de novos contatos contriburam para administrar a rivalidade com a Argentina, no contexto de distenso programada. Atingia-se o fim da poltica que era evitar o confronto direto, sem desgaste da dignidade nacional, e trazer a Argentina vontade brasileira pela negociao. Para tanto, isolou-se-a pela construo de novos eixos, desarmou-se a hostilidade platina pelo sacrifcio das dvidas, pelo abandono dos mtodos de interveno imperialista, pela defesa do territrio paraguaio e abriu-se o Prata para nova

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atrair a Bolvia e o Chile em sua esfera de influncia, em mais um esforo para fazer pender a seu favor a balana do poder. Concluiu com a Bolvia o tratado de amizade, limites, navegao, comrcio e extradio em 1867, prometendo-lhe uma sada para a Bacia Amaznica, e franqueou-lhe consequentemente, em 1882, por outro lado, o uso da estrada Madeira-Mamor, a ser construda. A aproximao com o Chile fez-se pela via diplomtica, trocando ambos os governos representantes de altssimo nvel, escolhidos cuidadosamente entre intelectuais, poetas e historiadores, como os chilenos Jos Vitorino Lastarria, seu filho Demetrio Lastarria, Blest Gana, Diogo Barros Aran e os brasileiros Francisco Adolfo Varnhagen, Francisco Xavier de Aguiar de Andrada, Lus Guimares. Secundava essa ao a diplomacia militar, com a troca de visitas honrosas de navios de guerra. Dessa forma, durante a guerra do Pacfico, que ops o Chile ao Peru e Bolvia, entre 1879 e 1883, a diplomacia imperial teve condies para manter e fazer respeitar sua neutralidade, bem vista pelos contendores, colaborou para o no envolvimento argentino, aliouse ao governo desse pas no oferecimento de bons ofcios e acabou tomando parte nas comisses arbitrais do ps-guerra, numa demonstrao evidente de seu prestgio internacional. No ocaso do Imprio, estavam firmadas as bases de uma nova relao poltica e estratgica entre o Chile e o Brasil, em substituio ao eixo Rio de Janeiro-Assuno, desqualificado pelos resultados da guerra. A versatilidade da poltica externa e seu xito no fortalecimento de novos contatos contriburam para administrar a rivalidade com a Argentina, no contexto de distenso programada. Atingia-se o fim da poltica que era evitar o confronto direto, sem desgaste da dignidade nacional, e trazer a Argentina vontade brasileira pela negociao. Para tanto, isolou-se-a pela construo de novos eixos, desarmou-se a hostilidade platina pelo sacrifcio das dvidas, pelo abandono dos mtodos de interveno imperialista, pela defesa do territrio paraguaio e abriu-se o Prata para nova

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investida das potncias capitalistas, desviando os pases da regio para intensificao de novos contatos. 1

Dom Pedro II e sua diplomacia de prestgio


Nas duas ltimas dcadas do Imprio, quando as relaes internacionais se ampliavam sob efeito da expanso colonial europeia e dos primrdios do novo imperialismo, dom Pedro II investiu seu prestgio pessoal, muito elevado tanto na Europa quanto na Amrica, com a finalidade de resguardar o interesse brasileiro no exterior. Usou, para tanto, de seus intensos e permanentes contatos com instituies cientficas, cientistas, escritores e membros das famlias reais europeias. Empreendeu trs importantes viagens pelo Ocidente (1871, 1875 e 1887), durante as quais estabeleceu contatos de alto nvel com governos e instituies dos Estados Unidos, de quase todos os pases europeus, incluindo a Rssia dos czares, o Imprio Otomano, a Grcia, a Terra Santa e o Egito. O chefe do Estado brasileiro tornava assim o pas mais conhecido e respeitado no exterior. Por duas vezes dom Pedro II foi convidado pelas partes para nomear o terceiro juiz em comisses internacionais de arbitramento: seus representantes integraram dessa forma as comisses mistas tripartites constitudas para julgar as reclamaes entre a Frana e os Estados Unidos, decorrentes da guerra de secesso, e entre Itlia, Gr-Bretanha, Alemanha, Blgica, Frana e Chile, decorrentes da guerra do Pacfico. O governo brasileiro, paralelamente, era solicitado a fazer-se representar em eventos internacionais de toda sorte. O Ministrio dos Negcios Estrangeiros ostentava em 1882, por exemplo, convites para participar de sete congressos, duas conferncias e duas exposies internacionais; para trs congressos, uma conferncia e oito exposies em 1884. No seio dessa ampliao do horizonte externo, veio enfim

Colees de documentos: Relatrio da Repartio dos Negcios Estrangeiros, Atas do Conselho de Estado e Anais do Parlamento; Besouchet (1977); Teixeira Soares (1957,1971 1972); Pomer (1981); Quesada (1919);Nabuco (1975); Vallado (1959); Portillo (1983); Cervo (1981).

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a deciso de participar dos congressos pan-americanos, quando se ponderou no mais convir ao Brasil o isolamento tradicional. Dentre as iniciativas que marcam a expanso da poltica externa brasileira, nesse perodo de distenso, merece particular destaque o estabelecimento de relaes diplomticas regulares com a China, pelo tratado de 3 de outubro de 1881. A misso China, decidida em 1879 e conduzida por Eduardo Callado e Arthur Silveira da Mota, tinha por objetivo inicial promover uma corrente de imigrao chinesa para atender s necessidades da lavoura, ressentida pela escassez crescente de braos escravos e insuficincia de imigrao europeia. Trs grandes obstculos iriam entretanto comprometer a reali zao daquele objetivo: a) no Parlamento brasileiro, insurgiu-se a opinio contra a iniciativa do governo, combatida ferozmente por Joaquim Nabuco e Alfredo dEscragnolle Taunay, entre outros, que se opunham vinda de chineses com argumentos sociais e raciais, porque supunham que iria desenvolver-se no Brasil uma nova escravido e efetuar-se uma nova contaminao biolgica. A eles associaram-se posteriormente os positivistas liderados por Miguel Lemos; b) internacionalmente, era quase idntica a avaliao feita pelos governos e pela opinio pblica acerca das experincias migratrias chinesas para Califrnia, Peru, Cuba e Austrlia; c) insurgira-se o prprio governo chins diante da situao humilhante em que se encontravam pelo mundo seus emigrados, chamados de coolies, e decidira bloquear a sada. Dessa forma, aps intensas negociaes, o governo brasileiro no obteve pelo tratado a autorizao explcita desejada, mas apenas um dispositivo facultando aos sditos de ambos os imprios a liberdade de comerciar e transitar pelo outro pas. E relevante, porm, o fato de o governo brasileiro buscar a China com as predisposies de obter um tratado desigual, nos moldes daqueles arrancados com mtodos imperialistas pelas potncias ocidentais. J em seus preparativos, a misso se concertara na Europa com os governos ocidentais em busca de apoio e levava instrues especficas para no discordar nas clusulas a convencionar de nenhum direito j outorgado anteriormente pela China, tendo em
r

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vista manter a simpatia e o consenso das naes amigas. Dom Pedro II negou-se a ratificar uma primeira verso do tratado, precisamente porque no se conformava com a srie de tratados desiguais em algumas clusulas. A diplomacia brasileira movia-se, pois, tanto por interesses nacionais concretos quanto pelos das potncias dominantes, cuja ao era ordinariamente secundada pelo concerto diplomtico. Desperdiava, assim, em nome do prestgio poltico e de uma solidariedade utpica, a ocasio de sacudir a diplomacia mundial, aliando-se poltica e juridicamente a uma grande nao dependente, com a qual podia-se identificar. 2

As relaes entre o Brasil e os Estados Unidos e o panamericanismo


A sustentao do processo modernizador interno, nas dcadas finais do Imprio, dependia do comrcio com os Estados Unidos. Isto porque os supervits da balana comercial permitiam acumular excedentes em conta corrente, utilizados tanto para amortizaes e servios dos emprstimos obtidos em Londres, quanto para custear o complexo exportao-importao-transporte-seguro, em mos dos ingleses. Entre 1861 e 1865, o saldo brasileiro nas trocas com os Estados Unidos atingiu 1.246 mil libras; entre 1886 e 1890, 3.039 mil. O desequilbrio desse comrcio acentuou-se regularmente at o advento da Repblica. O saldo comercial brasileiro na dcada de 1841-1850 foi de 41,6 milhes de dlares; na dcada de 1851-1860, de 124,3 milhes. Em 1870, os Estados Unidos absorviam 75% das exportaes do caf e o comrcio bilateral era ligeiramente superior ao comrcio entre os Estados Unidos e o resto da Amrica Latina. Em 1889, os Estados Unidos absorviam 61% das exportaes totais, enquanto colocavam no mercado brasileiro apenas 5% das importaes totais.

Ver as colees citadas na nota anterior. Calmon (1975); Vallado (1959); Bandeira (1973); Mendona (1942); Cervo (1981); Fbio Lafaiete Dantas (1986); Braga (1983); Ramirez (1968).

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Os grandes excedentes obtidos nessas trocas desiguais explicam a conjuntura: a) os emprstimos brasileiros em Londres podem ser reduzidos, ficando at em nvel inferior aos de outros pases latinoamericanos, como o Peru e a Argentina, que no produziam idnti cos excedentes e contraam dividas relativamente superiores; b) apesar do relativo desenvolvimento industrial brasileiro, a partir de 1880, a economia tende a manter-se primria, em razo das condies externas favorveis: assim, os excedentes auxiliam e ao mesmo tempo criam obstculos diversificao pela indstria; c) os ingleses avaliam positivamente os fatos e mantm investimentos diretos e emprstimos pblicos, alienando-se novos setores da atividade, como estradas de ferro, indstrias alimentcias (moinhos, engenhos de acar), txtil e siderurgia; d) o conflito comercial entre norte- americanos e ingleses no vai se estabelecer ainda no mercado brasileiro, seno em pequena escala real, mas no prprio mercado norte- americano, cujas tarifas protetoras em favor da indstria elevam-se de forma crescente e vigorosa em 1861, 1874, 1883, 1890 e 1898; e) os Estados Unidos buscam com redobrado interesse a Amrica Latina, particularmente o Brasil, com o intuito de abrir mercados e equilibrar suas contas. As presses externas sobre o mercado brasileiro de produtos da revoluo industrial chocavam-se com as posies nacionalistas em favor das manufaturas, e nesse embalo as tarifas alfandegrias oscilavam entre o liberalismo (tarifas de 1860, 1867, 1869, 1870, 1874, 1882, 1888) e o protecionismo (1844, 1879 e 1887). Foram, portanto, apenas trs as tarifas protecionistas, sendo as duas lti mas de curtssima durao. Prevaleciam as tarifas liberais, favorveis aos interesses econmicos externos tanto quanto economia agrcola nacional, mas a liberdade poltica em fixar soberanamente a tarifa incomodava norte-americanos e ingleses, desejosos de ver restabelecidas as regras contratuais do incio do sculo. Ao final do Imprio, como nunca cedera o governo brasileiro s reivindicaes dessa natureza desde o fim dos tratados da poca da Independncia, deslocou o governo norte-americano a questo para o mbito do

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pan-americanismo. Mesmo assim, no teria cedido a monarquia e foi necessrio derrub-la para franquear a economia e a poltica brasileiras aos interesses norte-americanos. As relaes entre os Estados Unidos e a Amrica Latina passa ram no sculo XIX por trs fases: 1) da poca da independncia, em que a presena norte-americana foi relativamente intensa no sentido de fortalecer vnculos polticos e comerciais, em flagrante desafio preponderncia europeia; 2) a desiluso, de ambos os lados, foi tal que, desde 1826 at o final da guerra de secesso, prevaleceria um distanciamento, como que desejado por todos; 3) com a vitria do Norte sobre o Sul, o fim da escravido e o extraordinrio progresso interno, a imagem dos Estados Unidos foi recriada entre intelectuais e polticos latino-americanos (Alberdi, Lastarria, Sarmiento, D. Pedro II, Tavares Bastos), ressurgindo o ideal pan-americano, que os Estados Unidos logo tentaro usar para fim real, que era seu comrcio de exportao. Essa periodizao deve ser qualificada, no caso brasileiro. As relaes entre Estados Unidos e Brasil eram conduzidas em meio a contradies ocasionais: a) a forma de governo monrquico no era apreciada, mas a singularidade de ambos ante o bloco hispnico (desconfiana e indiferena pelo pan-americanismo) e a resistncia preeminncia inglesa aproximavam-nos; b) por um determinado perodo, nos meados do sculo, praticavam ambos uma poltica expansionista regional; c) os atritos na rea diplomtica eram facil mente superados na cpula dos governos, em nome das convenincias polticas e econmicas; d) passou o governo brasileiro, desde os anos 1840, a considerar de grande utilidade as boas relaes bilaterais, para manter as vantagens do comrcio, sem riscos de retaliao ou presses descabidas; e) alinhavam-se, pois, as relaes para um tipo de especial cordialidade, mais pragmtico e til do lado brasileiro, que zelava pela dignidade e autonomia da diplomacia imperial. O Gabinete brasileiro referia amide ao Parlamento, nas prestaes de conta anuais, seu entendimento sobre a natureza dessas relaes: as relaes com os Estados Unidos so dia a dia mais sig

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nificativas, sobretudo em virtude do comrcio (1846); o Brasil tem conscincia de seus direitos e comunica ao governo dos Estados Unidos que no vai ceder ante a prepotncia de diplomatas e ofi ciais norteamericanos (1847); no concorda em considerar perptuos os dispositivos do tratado de 1828 relativos paz e amizade, conforme solicitao do ministro norte-americano (1847); o caf entra no mercado norteamericano sem direitos, o que se deve considerar muito benfico para o Brasil (1847); os dois governos querem esquecer os incidentes diplomticos, porque a harmonia das relaes lhes convm (1848); o governo norte-americano quer novo tratado de comrcio, mas o governo brasileiro se nega a tal desgnio e apenas concorda em reconsiderar a validade perptua para os artigos do extinto tratado de 1828, relativos paz e amizade (1851); os norte-americanos pretenderam violentar nossos direitos no Amazonas (1854); as relaes com os Estados Unidos so o comrcio (1858); o governo brasileiro manifesta subido apreo pela primeira potncia americana, sendo recprocos os benvolos sentimentos (1859^; as relaes com os Estados Unidos continuam da forma mais satisfatria (1860); admitiu-se, enfim, a validade per ptua e permanente dos artigos relativos paz e amizade, conforme solicitaes insistentes dos Estados Unidos (1874); o governo brasileiro aceitou o convite do governo norte-americano para participar de um congresso pan-americano, que tratar dos meios de evitar a guerra, embora no tenha f em seu xito (1882); aceitou o convite dos Estados Unidos para a conferncia pan-americana de Washington (1889). As relaes eram, pois, administradas pelo governo brasileiro de forma cautelosa e pragmtica. Ante os objetivos concretos da poca, pode-se considerar bem-sucedida a poltica brasileira, na medida em que permitiu: a) manter e ampliar a exportao de caf; b) situar o governo norte-americano em condies de no ingerncia direta nas aes brasileiras sobre o Prata; c) dissuadi-lo de apoiar diretamente a ocupao da Amaznia; d) abrir-lhe a economia brasileira para seus inventos e investimentos, aps a viagem de D. Pedro II exposio

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de Filadlfia de 1876; e) no ceder privilgios por um novo tratado que viesse restringir a soberania das decises externas. O coroamento dessas boas relaes, que preservavam a autonomia e a dignidade das decises de Estado, foi sem dvida o convite encaminhado ao presidente dos Estados Unidos pelos governos brasileiro e argentino, em 1889, para arbitrar o territrio litigioso na zona de Palmas. Tanto empenho despendera a diplomacia brasi leira na soluo desse caso e to convicta estava de um direito incontestvel, que no o teria levado a arbitramento se no se guiasse por uma confiana ilimitada no juiz. E mais uma vez acertou. Era preciso esperar pela Repblica para adulterar relaes de to elevado senso prtico e bom clculo poltico. O movimento pan-americano contou, no sculo XIX, com duas vertentes originais: a norte-americana, consubstanciada no monrosmo, e a bolivariana, explicitada no Congresso do Panam. O governo brasileiro avaliou-as positivamente no incio do sculo, mas seu destino seria o enfraquecimento a longo prazo. O monrosmo deixou de ser interpretado como uma doutrina de interesse continental, porquanto jamais o governo norte-americano decidiu engajar-se externamente em seu nome, e passou a ser considerado como uma doutrina de interesse nacional, destinada a fundamentar o expansionismo ianque. Tal percepo latina fortaleceuse a partir de 1845, quando o presidente James Polk restringiu sua aplicao ao continente norte-americano, para servir ao expansionismo territorial em curso. Em conseqncia, o pan-americanismo converteuse momentaneamente em pan- latinismo, movimento cuja finalidade seria a unio do continente, excluindo-se os Estados Unidos. Esse desvio revelou-se igualmente sem sada, porquanto nem todas as repblicas latinas por ele se encaminharam e o Brasil particularmente constitua obstculo concreto, em razo de sua composio social e forma de governo distintas. Havia, porm, outros fatores que restringiram ainda mais o movimento, desviando-o para o panhispanismo, ainda assim limitado.

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Tinha sem dvida o pan-americanismo bolivariano grandiosos ideais a perseguir: implantar soberanias temperadas por interesses comuns supranacionais, regulamentados por acordos de comrcio, por meios de se evitar a guerra, de superar os conflitos de fronteira, de uniformizar o direito pblico, de conciliar os litgios por arbitramentos obrigatrios, em suma, a criao do direito internacional americano, visando compensar o esfacelamento poltico regional resultante das independncias polticas. A falta de interesse do Brasil em integrar- se ao movimento se explica por razes concretas. Nas conferncias upanamericanas de Panam (1826), Lima (1847), Santiago (1856) e Lima (1864), alm dos ideais a concretizar, tornara-se sempre evidente a preocupao de segurana dos Estados hispnicos, que se reuniam para enfrentar conjuntamente perigos externos, sobretudo as ameaas da Espanha. O governo brasileiro no tinha interesse em integrar tais ligas de defesa e preferia acertadamente manter sua neutralidade, embora apoiasse politicamente os latino-americanos. Mais srias, entretanto, eram a divergncia ideolgica e as concepes do poder. Os estadistas brasileiros do sculo XIX, formados na escola do pensamento conservador, eram realistas. A ordem, no seu enten der, resultaria do primado da autoridade sobre os ideais. Instituies utpicas, como as que pretendiam construir os hispnicos, no lhes davam garantias. Por isso no acreditavam que as relaes interamericanas fluiriam harmoniosamente de estatutos jurdicos con vencionados entre os Estados, negavam-se a participar do Congresso de Lima (1878) por essa razo e aceitavam a contragosto o convite norteamericano de 1881 para uma conferncia, que no se realizou por causa da guerra do Pacfico. O governo brasileiro contrapunha diplomacia idealista do pan-americanismo sua prpria diplomacia realista, pela qual resolveu ou encaminhou satisfatoriamente todos os problemas de relacionamento (limites, navegao, comrcio, segurana), e s ento, em 1888 e 1889, tomou, pela primeira vez, assento em congressos americanos. Diante dos congressos, a Chancelaria brasileira revelava-se hbil e flexvel. Nunca obstou categoricamente ao movimento, para evitar

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que evolusse no sentido de um foro hispnico e antibrasileiro. As rivalidades inter-hispano-americanas tranqilizavam-na quanto a isso, mas convinha acompanhar congresso por congresso, referir, a cada vez, a deciso de participar ou no s convenincias polticas e protelar, enfim, a presena. Assim se fez. Aceitou o convite para participar do Congresso do Panam, mas seu enviado no chegou. Acompanhava desde 1840 o possvel congresso geral de plenipotencirios dos Estados americanos, respondia positivamente ao convite chileno, depois ao mexicano, mas no esteve em Lima, em 1847, em ltima anlise, porque os hispnicos consideravam sua presena dispensvel. Aderiu em 1864 ao pensamento de um congresso americano a convite do Peru, mas no compareceu, para evitar o debate sobre a guerra da trplice aliana. Recusou o convite do Peru para o Congresso de Lima de 1878, alegando no acreditar em seu propsito de uniformizar as legislaes de alguns Estados. Aps aceitar o convite norte-americano de 1881, manifestou-se contrria ao congresso oficioso de Caracas (1883), por ocasio do centenrio de Bolvar, quando se lanou um projeto de Unio dos Estados Americanos, sob a forma de uma aliana ampla, cujas conseqncias no se podia medir. Esteve pela primeira vez presente a um congresso americano em 1888, em Montevidu, para firmar quatro convenes sobre direito internacional privado, que alis no ratificou. Tambm aceitou participar no ano seguinte da primeira conferncia pan-americana que se iniciou em outubro de 1889 em Washington, a convite do governo dos Estados Unidos, mas a postura da Chancelaria brasileira seria ento radicalmente modificada pelo advento da Repblica. Vrias razes determinavam diplomacia imperial fazer-se representar enfim nos congressos pan-americanos. Passava ela por uma fase de distenso e impulso universalista, no lhe convindo, pela lgica, manter seu isolamento continental, e sim aderir ou pelo menos debater os convnios que vinham sendo firmados por inme ros Estados. Se lhe aborrecia historicamente a doutrina do arbitramento dos litgios internacionais, era bvio que se estava engajando

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que evolusse no sentido de um foro hispnico e antibrasileiro. As rivalidades inter-hispano-americanas tranquilizavam-na quanto a isso, mas convinha acompanhar congresso por congresso, referir, a cada vez, a deciso de participar ou no s convenincias polticas e protelar, enfim, a presena. Assim se fez. Aceitou o convite para participar do Congresso do Panam, mas seu enviado no chegou. Acompanhava desde 1840 o possvel congresso geral de plenipotencirios dos Estados americanos, respondia positivamente ao convite chileno, depois ao mexicano, mas no esteve em Lima, em 1847, em ltima anlise, porque os hispnicos consideravam sua presena dispensvel. Aderiu em 1864 ao pensamento de um congresso americano a convite do Peru, mas no compareceu, para evitar o debate sobre a guerra da trplice aliana. Recusou o convite do Peru para o Congresso de Lima de 1878, alegando no acreditar em seu propsito de uniformizar as legislaes de alguns Estados. Aps aceitar o convite norte-americano de 1881, manifestou-se contrria ao congresso oficioso de Caracas (1883), por ocasio do centenrio de Bolvar, quando se lanou um projeto de Unio dos Estados Americanos , sob a forma de uma aliana ampla, cujas conseqncias no se podia medir. Esteve pela primeira vez presente a um congresso americano em 1888, em Montevidu, para firmar quatro convenes sobre direito internacional privado, que alis no ratificou. Tambm aceitou participar no ano seguinte da primeira conferncia pan-americana que se iniciou em outubro de 1889 em Washington, a convite do governo dos Estados Unidos, mas a postura da Chancelaria brasileira seria ento radicalmente modificada pelo advento da Repblica. Vrias razes determinavam diplomacia imperial fazer-se representar enfim nos congressos pan-americanos. Passava ela por uma fase de distenso e impulso universalista, no lhe convindo, pela lgica, manter seu isolamento continental, e sim aderir ou pelo menos debater os convnios que vinham sendo firmados por inme ros Estados. Se lhe aborrecia historicamente a doutrina do arbitra mento dos litgios internacionais, era bvio que se estava engajando

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que evolusse no sentido de um foro hispnico e antibrasileiro. As rivalidades inter-hispano-americanas tranquilizavam-na quanto a isso, mas convinha acompanhar congresso por congresso, referir, a cada vez, a deciso de participar ou no s convenincias polticas e protelar, enfim, a presena. Assim se fez. Aceitou o convite para participar do Congresso do Panam, mas seu enviado no chegou. Acompanhava desde 1840 o possvel 'congresso geral de plenipotencirios dos Estados americanos, respondia positivamente ao convite chileno, depois ao mexicano, mas no esteve em Lima, em 1847, em ltima anlise, porque os hispnicos consideravam sua presena dispensvel. Aderiu em 1864 ao pensamento de um congresso americano a convite do Peru, mas no compareceu, para evitar o debate sobre a guerra da trplice aliana. Recusou o convite do Peru para o Congresso de Lima de 1878, alegando no acreditar em seu propsito de uniformizar as legislaes de alguns Estados. Aps aceitar o convite norte-americano de 1881, manifestou-se contrria ao congresso oficioso de Caracas (1883), por ocasio do centenrio de Bolvar, quando se lanou um projeto de Unio dos Estados Americanos, sob a forma de uma aliana ampla, cujas conseqncias no se podia medir. Esteve pela primeira vez presente a um congresso americano em 1888, em Montevidu, para firmar quatro convenes sobre direito internacional privado, que alis no ratificou. Tambm aceitou participar no ano seguinte da primeira conferncia panamericana que se iniciou em outubro de 1889 em Washington, a convite do governo dos Estados Unidos, mas a postura da Chancelaria brasileira seria ento radicalmente modificada pelo advento da Repblica. Vrias razes determinavam diplomacia imperial fazer-se representar enfim nos congressos pan-americanos. Passava ela por uma fase de distenso e impulso universalista, no lhe convindo, pela lgica, manter seu isolamento continental, e sim aderir ou pelo menos debater os convnios que vinham sendo firmados por inmeros Estados. Se lhe aborrecia historicamente a doutrina do arbitramento dos litgios internacionais, era bvio que se estava engajando

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nessa prtica, tanto como juiz quanto como parte interessada. Uma reviso de expectativas estava pois em curso, quanto capacidade de acordos internacionais agirem nesse sentido, conforme o ideal panamericano. A adeso final veio, entretanto, em razo de mudana qualitativa no movimento, provocada pela iniciativa norte-americana. Enquanto o pan-americanismo restringiu-se aos ideais bolivarianos e aos interesses de segurana dos Estados hispano-americanos, o governo dos Estados Unidos, como ocorria com o brasileiro e tambm com o argentino, dedicou-lhe uma ateno displicente. No compareceu a nenhum congresso pan-americano, at reunir o seu prprio, em 1889. O monrosmo no o encontrava e se convertia numa doutrina difusa, de glorificao interna, alimentadora da auto- imagem, base sentimental e ideolgica para apoiar o expansionismo civilizador, preconceituoso porm triunfante, ao estilo europeu. Aps a guerra de secesso, com a recuperao da imagem dos Estados Unidos na Amrica Latina, as condies para o casamento de ambos os movimentos pareciam propcias. Tanto mais que o governo norteamericano era percebido como defensor do continente e promotor da paz, pelas atitudes assumidas diante da expedio francesa ao Mxico, das guerras do Paraguai e do Pacfico. Extraindo foras de ambos os lados, a iniciativa norte-americana, a partir de 1880, embora fizesse algumas concesses aos idealistas, iria trazer o pan-americanismo realidade, ao tentar convert-lo no instrumento que viabilizasse o programa de dominao capitalista sobre o continente. Essa era a agenda da conferncia pan-americana convocada para Washington em 1889: elaborar instrumentos que garantissem a paz continental; criar a unio aduaneira ( Zollverein, mercado comum) do continente; modernizar as comunicaes, estender as estradas de ferro, fundar o banco continental, unificar a legislao comercial, adaptar o sistema monetrio. As intenes do governo norte-americano visavam estabelecer, pela via do pan-americanismo, uma reserva de domnio continental, a exemplo de como procediam os colonialistas europeus em suas reas de expanso. Com isso poderia manter o protecionismo diante das outras potncias capitalistas e o

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liberalismo regional, em hbil manobra nacionalista. O congresso no era convocado por mas algum em pretexto funo de ocasional, metas como ocorrera do anteriormente, estruturais

desenvolvimento capitalista, de que se apropriavam os Estados Unidos para enquadrar em proveito prprio o continente como um todo. Essas perspectivas eram por si suficientes para motivar a parti cipao brasileira no pan-americanismo, onde se colocaria em jogo o interesse nacional em todos os seus aspectos: a autonomia das decises, a exportao agrcola, o fluxo de capitais, a possibilidade de desenvolvimento industrial, os vnculos com a Europa. Ao assumir a misso, credenciado pelo governo republicano, aps o Quinze de Novembro, Salvador de Mendona rompeu com a tradio de uma diplomacia Norte.3 cordial, porm autnoma, tornando-a positivamente caudatria dos interesses econmicos e polticos da grande potncia do

Concluso: a poltica exterior do Imprio


Constituiu a poltica exterior do Imprio instrumento que viabilizasse externamente as metas do interesse nacional? A resposta envolve dois condicionamentos: a percepo do interesse nacional e as condies objetivas do processo decisrio. Ambas as variveis evoluram paralelamente. At 1831, o pro cesso decisrio era fechado e a leitura do interesse nacional feita sob a tica da herana social, econmica, psicolgica e poltica portuguesa, herana essa ainda vinculada aliana inglesa. A poca da regncia correspondeu ao perodo de gestao da poltica externa brasileira, que acompanhava o ritmo de nacionalizao do Estado. Esse processo se consolidou desde o incio do Segundo Reinado.

Alm das colees j referidas, consultar Bandeira (1973); Luz (1968); Calgeras (1960); Crmen L. P. de Almeida (1986); Affonso de Toledo Bandeira de Mello (1933); Stuart (1966); Connell-Smith (1977); Mecham (1965); Bemis (1943); Perkins (1963 e 1964b); Graham (1973); Jos A. Pimenta Bueno (1978); Lobo (1939); Pereyra (1959); Cancino (1955); Salcedo-Bastardo (1976); Oliveira Lima (1980); Lockey (1970); Robledo (1958).

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A partir de ento, a poltica externa tendeu racionalidade e conti nuidade, adquiriu o carter autnomo e era referida sem obstcu los nova leitura do interesse nacional. Para tanto contribuam as condies objetivas internas e externas. As instituies, depois de consolidadas, funcionavam regularmente, permitindo a continuidade dos rgos e dos homens que ocupavam os postos-chave de comando. A racionalidade era produzida pela avaliao e crtica constantes da poltica externa, feitas conjuntamente no Parlamento, Conselho de Estado, Gabinete e chefia da nao, rgos que a referiam s metas concretas. Estas poderiam ser determinadas no quadro do sistema internacional pela Revoluo Industrial, para atender a interesses macroeconmicos e polticos, como tambm se lhe opor. A autonomia do processo decisrio significava a possibilidade de rupturas e confronto ante a ordem, no sua necessidade. A formulao da poltica externa fazia-se por meio de um sistema de equilbrio de influncias, em que os rgos do Executivo e o Conselho de Estado, mais propcios a se guiar pelas razes de Estado, tinham de levar em conta a ingerncia parlamentar, que se ligava teoricamente nao. O enquadramento no sistema internacional do capitalismo industrial no se fez por imposio da demanda externa, porque a Europa no consumia, a essa altura, os produtos agrcolas brasileiros de exportao. Esse foi um trunfo estrutural malbaratado no clculo poltico, porquanto no tinha o Brasil compromisso de compensao comercial, podendo fechar-se aos manufaturados dos europeus e desenvolver sua produo interna. Tanto verdade, que o projeto industrialista dos anos 1840 no sofreu as retaliaes que previam alguns e o protecionismo, embora instvel, pde se manter at o final do Imprio, perodo de triunfo mundial generalizado do liberalismo. Em vez de apoiar a economia agrcola, numa corrida desesperada atrs de mercados, a racionalidade indicava para mudanas estruturais internas, pela diversificao da atividade econmica, conforme a proposta de 1844. Nesse ponto, o Estado cedeu s presses imediatas, muito mais do complexo externo do que da economia interna, e sacrificou o interesse nacional sem necessidade.

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A modernizao e a lenta industrializao sero encaminhadas pelo jogo das foras econmicas e apoiadas sem entusiasmo pelo Estado, que perdeu flego em sua vontade de construir a potncia econmica, O ltimo fato corresponde falha fundamental da poltica externa do Imprio, a se considerarem as evidncias histricas segundo as quais o desenvolvimento econmico de um pas atrasado no sistema capitalista passa necessariamente pelas decises de Estado. Esmoreceu, pois, a vontade de potncia quanto economia e s relaes exteriores. Suas manifestaes restringiram-se resistncia contnua e s respostas altivas s provocaes das grandes potncias, feitas sobretudo por intermdio de seus diplomatas, a no ceder novamente a soberania para fixar a poltica comercial ou para ferir a autonomia das decises de Estado, como se fizera poca da Independncia, e a manter no exterior uma rede de agentes altamente preparados e confiveis. A vontade de potncia desviou-se, em compensao, para o exerccio da hegemonia regional no Prata. Foi outro erro. A aventura platina obedecia sem dvida a interesses concretos, econmicos e de segurana, mas consumiu energias e recursos que teriam sido mais bem aplicados no esforo de superao da dependncia estrutural. Foi conduzida nos moldes do imperialismo, quando a nao no correspondia materialmente situao de potncia pelos recursos disponveis ou necessidades bsicas e apresentava-se institucionalmente como tal. Essa contradio explica, por um lado, o sucesso poltico da poltica platina e, por outro, o malogro econmico na retirada. Uma estratgia de potncia conduzida com pleno xito, sem o amparo dos meios psicolgicos e materiais e a garantia de ganhos do expansionismo, como se verificava ento nos casos europeus, japons e norte-americano. Era antes o Brasil uma Rssia tropical. Em suma, a poltica exterior do Imprio esteve acima das foras da nao, teve condies de arrast-la para a criao da verdadeira potncia pelo desenvolvimento material, mas preferiu acomodar-se a uma relativa mediocridade, imposta em parte pelo modo escravista de produo. Obteve sucesso parcial com a presena no Prata - um

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desvio de perspectiva -, a defesa do territrio nacional, a autonomia nas decises de Estado, a dignidade da diplomacia, a manuteno do crdito externo e a abertura de mercados. A poltica exterior do Imprio produziu reservas de energia, que no futuro tanto poderiam ser aplicadas quanto liquidadas, dependendo dos homens que encampariam o Estado, de suas percepes do interesse nacional e de sua vontade. E possvel, enfim, questionar alguns mitos que influenciam as interpretaes disponveis, como, por exemplo: 1. O fatalismo da dependncia e do atraso em funo de leis mecnicas do desenvolvimento capitalista. Esse postulado, implcito nas teorias da dependncia, elimina inmeros fatos comprovados historicamente e que o desmentem, tais como o papel das polticas pblicas, os vnculos entre demandas ocasionais, as condies objetivas conjunturais e o processo decisrio, a capacidade do Estado em subverter determina es estruturais de longo prazo. O governo brasileiro cedeu aos interesses britnicos poca da Independncia e sacrificou os interesses da economia fundiria e escravista brasileira. Depois, por um momento se voltou contra ambos, numa demonstrao de independncia possvel e acabou se conformando a ambos, parcialmente, porque lhe faltou o suporte ideolgico e social para levar adiante uma poltica prospectiva. Viabilizou-se, no Brasil do sculo XIX, uma dependncia conveniente, no necessria nem inevitvel. 2. A destruio, pelo Brasil, da organizao socioeconmica para guaia, para atender aos interesses britnicos. Essa meta nunca esteve nas intenes dos que decidiam e no correspondia a nenhum aspecto do interesse nacional, ao tempo em que o Paraguai era o tradicional aliado estratgico do Brasil. 3. O intervencionismo brasileiro, benvolo e civilizador, no Prata. Os Estados no se movem por tais objetivos, embora possam figurar como elemento psicolgico da ao externa.

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4. O expansionismo das fronteiras. No era um desgnio poltico nem necessidade econmica, social ou cultural no Brasil no sculo XIX. No se empreenderam aes no sentido da expanso territorial e procurou-se apenas preservar a herana histrica do espao geogrfico. 5. A insupervel rivalidade Brasil-Argentina. As duas naes tinham economia complementar e rivalizavam apenas em suas percepes geopolticas regionais. Quando se consolidou a independncia dos Estados vizinhos, os elementos apontavam racionalmente para o entendimento e a cooperao entre os dois, conforme postulava o interesse recproco e conforme pensavam intelectuais e polticos de ambos os lados.

Da AGROEXPORTAO
AO DESENVOLVIMENTISMO

(1 8 8 9 -1 9 6 4 )
Clodoaldo Bueno

A poltica exterior da Repblica (1889-1902)

Reaes no exterior ao novo regime


No plano estritamente diplomtico, no houve soluo de continuidade nas relaes do Brasil com os demais pases que nele mantinham representao diplomtica por ocasio do advento da Repblica, segundo informa o Relatrio apresentado pelo primeiroministro das Relaes Exteriores republicano, Quintino Bocaiva, ao Governo Provisrio. 1 As naes americanas acolheram com aplauso e solidariedade o novo regime. Uruguai e Argentina foram os primeiros pases a reconhec-lo; o primeiro em 20 e o segundo em 29 de novembro de 1889. O reconhecimento do Chile ocorreu logo depois, em 13 de dezembro do mesmo ano. A legao do Brasil em Washington, em ofcio de 20 de novembro de 1889, deu conta a Quintino Bocaiva que o secretrio de Estado norte-americano, Blaine, considerava a Repblica fato consumado e manifestava a inteno de reconhecer imediatamente o novo regime. Com efeito, Blaine autorizou o representante norte-americano no Brasil, Robert Adams, a manter relaes diplomticas com o Governo Provisrio recm-instalado. Havia boa vontade por parte do governo norte-americano, desejoso de no baixar o nvel em que ento se encontravam as cordiais relaes de amizade entre os dois pases.

Brasil, Ministrio das Relaes Exteriores, Relatrio, 1891, p. 6.

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Dois dias aps, a legao completava a informao, observando que o advento da Repblica fora bem acolhido na imprensa norteamericana, que enfatizou o fato de a transio ter sido feita sem derramamento de sangue. Pouco depois, voltava-se ao assunto para informar que o governo norte-americano faria o reconhecimento to logo o novo regime obtivesse adeso da maioria nacional. A administrao norte-americana passava a adotar uma atitude cautelosa e legalista, embora as relaes de amizade no fossem afetadas. A verdade que diminura o entusiasmo, e o presidente Harrison no acompanhava o secretrio de Estado, Blaine, no desejo de reconhecer formalmente o Governo Provisrio. A hesitao decorria da boa impresso que dom Pedro II deixara no povo norte-americano por ocasio de sua viagem aos Estados Unidos em 1876, e dos indcios de que o novo regime poderia evoluir para uma ditadura militar. A atitude de reserva norte-americana - embora por pouco tempo - causou estranheza e ia contra as expectativas de Quintino Bocaiva. O ministro plenipotencirio do Brasil em Washington, Salvador de Mendona, ao ser informado de que as potncias europeias no precederiam aos Estados Unidos no reconhecimento, empenhou- se no sentido de consegui-lo, fazendo chegar ao Departamento de Estado, de modo indireto, sua posio sobre a convenincia de serem os Estados Unidos os padrinhos do [...] batismo poltico do novo regime, antecipando-se a qualquer potncia europeia. Em dezembro de 1889, foi posta em votao no Senado norteamericano moo de um de seus integrantes, Morgan, recomendando o imediato reconhecimento formal da Repblica. As opinies no Congresso estavam divididas a respeito. Havia o receio de que a mudana de regime fosse decorrncia de simples quartelada, sem apoio da vontade nacional. Os que argumentavam a favor levavam em conta razes de outra natureza: o reconhecimento serviria para obstar as maquinaes europeias, que poriam em perigo o novo regime, segundo narrao do representante brasileiro. Alm disso, a demora no reconhecimento alimentaria esperanas de restaurao. A moo seria para dar fora ao Poder Executivo e mostrar ao

mundo que a Repblica da Amrica do Norte no hesitaria em tomar uma atitude favorvel s repblicas deste hemisfrio contra as monarquias. Parte da opinio vislumbrava, pragmaticamente, a oportunidade de os Estados Unidos terem o Brasil sob sua rbita de influncia. Apesar de, a certa altura, ter havido discrepncia entre Legislativo e Executivo norte-americanos, em 29 de janeiro de 1890 o governo dos Estados Unidos reconheceu a Repblica e em 20 de fevereiro foi aprovada unanimemente pelo Congresso daquele pas moo de congratulao ao povo brasileiro pela adoo da nova forma de governo. O Congresso Constituinte brasileiro, cuja primeira sesso deu- se em 15 de novembro de 1890, em retribuio, votou mensagem na forma de resoluo conjunta para expressar em nome do povo brasileiro ao povo dos Estados Unidos da Amrica o reconhecimento que se acha possudo pelos termos honrosos e amigveis da Mensagem Congratulatria votada e adotada pelo Congresso dos mesmos Estados; afirmar ainda uma vez e por esta forma o sentimento da solidariedade que o liga ao povo americano no empenho de manter e de honrar a instituio do governo republicano procurando, com o bem- estar da comunho nacional, a felicidade e a paz para todos os povos. 2 Apesar da vacilao, o reconhecimento formal da Repblica pelos Estados Unidos foi relativamente rpido e antecipado ao das potncias europeias. Este fato e a moo congratulatria demonstram o interesse da potncia do Norte em, no embalo da mudana de instituies, estreitar as relaes com o Brasil. Isto vinha ao encontro do desejo dos novos donos do poder no Brasil. Com efeito, uma das mudanas mais significativas imposta pelo novo regime s relaes internacionais do pas foi o direcionamento destas para os Estados Unidos. Para esta aproximao potncia hegemnica do hemisfrio
2 Arquivo Histrico do Itamaraty (AHI), Washington, Despachos.

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concorreram Quintino Bocaiva e, de modo especial, Salvador de Mendona. 3 A Gr-Bretanha, logo aps o Quinze de Novembro, continuou mantendo relaes oficiosas. O Foreign Office aceitou a Repblica como fato consumado, mas protelou o reconhecimento formal a fim de evitar cometer ato precipitado. Por isso preferiu aguardar a estabilizao do quadro poltico interno, adotando uma atitude legalista e, ao mesmo tempo, cautelosa que recomendava observar a reunio do Congresso Constituinte, bem como o desenvolvimento de seus trabalhos. A maneira pacfica com que se deu a queda da monarquia - que por isso colheu manifestaes de simpatia no exterior impressionou favoravelmente o ministro de Sua Majestade no Rio de Janeiro, Wyndham. Com efeito, logo aps os acontecimentos de 15 de novembro, informou ao Foreign Office sobre a desnecessidade de o Almirantado enviar navio de guerra para a capital da nova Repblica para eventual proteo dos interesses ingleses, uma vez que considerou a situao deveras calma. Isto todavia no significava, na tica do diplomata britnico, manter- se desatento quanto salvaguarda de tais interesses. A inteno era evitar que entre os brasileiros se levantasse a suspeita de que a Gr- Bretanha quisesse interferir nos seus negcios internos. Entretanto, Wyndham afirmou que, na hiptese de os cidados e propriedades britnicos correrem qualquer risco, recorrerse-ia ao auxlio naval. Mas isto no se lhe afigurava provvel. 4 No primeiro aniversrio do novo regime (15 de novembro de 1890), que coincide com a primeira sesso do Congresso Constituinte, o ministro britnico Salisbury determinou que os navios de guerra saudassem a bandeira do Brasil, atitude que, na prtica, significava seu reconhecimento, embora, formalmente, ele s tenha ocorrido

AHI, Ofcios de Washington, 20, 22, 30 nov., 11, 28 dez. 1889, 24 fev. 1890, despacho reservado para Washington, 20 dez. 1890; Smith (1991, p. 5-6, 9-10); Azevedo (1971, p. 179181); Hill (1970, p. 264-266); The South American Journal, Londres, I e mar. 1890; Salvador Mendona (1913, p. 117-128); Mecham (1965, p. 439). AHI, Ofcios de Londres, 11 dez. 1889,11 e 13 dez. 1890; Relatrio do MRE, 1891, p. 5-6; Lyra (1992, p. 202); Smith (1991, p.159-162); Mecham (1965, p. 440); Jorge (1912, p. 3-7, 941, 43-50); Brancato (1989, p. VII-VIII,v. 2, p. 102-103); 1985,1987).

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em maio de 1891. A Frana retardou seu reconhecimento em razo de escrpulos polticos (no desagradar as monarquias europeias e no dar aos partidos republicanos de Portugal e Espanha ensejo para exploraes), em razo do decreto brasileiro de naturalizao ainda no suficientemente esclarecido e porque tentou resolver de maneira rpida a questo de limites da Guiana com o Brasil. Em junho de 1890, a Frana reconheceu o Governo Provisrio, aps este ter-lhe assegurado que retomaria as negociaes sobre a referida questo de limites. Embora a maior parte dos pases da Europa (Alemanha, Inglaterra, Blgica, Itlia, Espanha e Portugal) tenham aguardado a realizao de eleies, no geral a Repblica no teve problemas para ser reconhecida pelas naes do Velho Mundo. A Rssia foi exceo, pois s reconheceu a Repblica em 26 de maio de 1892, aps a morte de dom Pedro II. 5

A imagem externa
Nas comunicaes oficiais, o transcurso de um regime para outro ocorreu de modo tranqilo. Uma observao acurada, todavia, revela que em outras esferas houve alguns sobressaltos. Quatro dias aps a Proclamao da Repblica, o ministro do Brasil em Londres informou a Quintino Bocaiva que, vista de rumores de eventual interveno de outras potncias nas questes internas do Brasil, havia procurado despertar apreenses no Foreign Office, valendo-se do argumento de que o Brasil estava ligado Inglaterra por interesses comerciais e financeiros. 6 No final do ms de novembro de 1889, a legao do Brasil em Londres informou que a confiana na manuteno dos crditos do Brasil achava-se restabelecida depois que se fizeram publicar, por determinao do prprio Quintino Bocaiva, notcias tranquilizadoras nos mais importantes jornais londrinos. Tal providncia fizera-se necessria porque estava havendo especulao

5 6

Smith (1991, p. 159-162) AHI, Ofcio de Londres, 19 nov. 1889.

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na Bolsa com a finalidade de desvalorizar os ttulos do Brasil custa de boatos, aumentados pela censura telegrfica exercida pelo Governo Provisrio. A legao deu conta, ainda, de que a opinio pblica, em geral, confiava no futuro do Brasil sob as novas instituies. 7 A relativa demora do Foreign Office em reconhecer formalmente a Repblica trouxe certa apreenso, ditada pelo pragmatismo, a uma parte da opinio inglesa identificada com investimentos nos ento chamados pases novos. Os interesses britnicos no Brasil eram de tal monta que requeriam o reconhecimento sem delongas, como fizeram os hbeis norte-americanos. No o retardar seria benfico aos empreendimentos ingleses. Dizia-se na Gr-Bretanha que o momento no era para sentimentalismos. 8 Em 1890, o cnsul ingls em Santos, F. H. Cowper, mudou o tom otimista que apresentara em seus relatrios ao Foreign Office. Sem chegar ao pessimismo, recomendou a adoo de certa cautela em relao ao Brasil. Com efeito, depois de repetir informaes sobre o comrcio brasileiro - So Paulo em particular e com destaque para o porto de Santos -, sobre as possibilidades comerciais que se apresentavam aos ingleses nos recm-instalados estados de So Paulo, Paran e Santa Catarina, e de ter reconhecido que houve liberalizao na administrao da coisa pblica, recomendou aos eventuais comerciantes ou investidores interessados no Brasil serem cautelosos at que se chegasse a uma definio clara do quadro poltico e consolidao da nova situao. 9 A partir de ento, as apreciaes favorveis sobre a Repblica, decorrentes da maneira pacfica com que ela se instalou, desapareceram. As severas observaes sobre a situao geral do pas e as crticas administrao pblica - sobretudo aps a reforma de Rui Barbosa - no cessaram e prolongaram-se at o advento do governo de Campos Sales.

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AHI, Ofcio de Londres, 30 nov. 1889,217/1/12. Official recognition of the Brazilian Republic, The South American Journal, Londres, 15 fev. 1890. Brazilian commerce, The South American Journal, Londres, 21 jun. 1890.

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Em 1891, a grave crise poltica interna que se instalou, causada pelos desentendimentos entre o Congresso e Deodoro, e pelas acusaes de favorecimento imputadas a este, foi atentamente acompanhada pela imprensa londrina. Com a renncia de Deodoro e a conseqente ascenso de Floriano, renovaram-se as vises sombrias sobre o futuro do Brasil. O conde Pao dArcos, ministro de Portugal no Rio de Janeiro, vislumbrou o ingresso do pas numa era de pronunciamentos, exacerbao da crise financeira, com risco de conflagrao generalizada e at de desmembramento. Tais projees coincidiam com as de outros observadores europeus. Mas, comparada dissoluo do Congresso levada a efeito por Deodoro, a soluo de 23 de novembro de 1891, por ter sido legal, no foi to mal acolhida, descontando-se os exageros e respectivos desmentidos. No ano de 1893, em razo dos distrbios internos, as notcias desfavorveis e as crticas veementes ao Brasil se intensificaram na imprensa londrina. Segundo Joo Artur de Sousa Corra, representante do Brasil na Gr-Bretanha, os acontecimentos polticos no Rio Grande do Sul eram muito mal apreciados, em razo do que enviava desmentidos por meio de cartas s redaes. 10 Mesmo aps o trmino da Revolta da Armada e j eleito Prudente de Morais, o influente The Times de Londres, na edio de 21 de maio de 1894, fez julgamento severo a respeito do Brasil, demonstrando ceticismo no que se referia a sua tranqilidade poltica e antevendo a possibilidade de pronunciamento, pois poderia surgir um novo salvador da sociedade no Rio de Janeiro. Dizia ainda que depois do benvolo e pacfico governo de dom Pedro, a administrao do pas tem cado nas mos de especuladores e aventureiros. As presidncias de Deodoro e Floriano teriam sido uma srie de agiotagem e peculato [...]. A poltica na era republicana tem sido uma grande contenda entre turmas rivais de especuladores [...]. Os brasileiros na verdade

10

AHI, Ofcios de Londres, 3 e 26 nov. 1891; 1893 (273/2/3), sobretudo o de 28 mar. 1893; Srgio C. da Costa (1979, p. 226).

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tm pouca razo para congratular-se pelos resultados da mudana, que em 1889 foi aclamada como a inaugurao da idade de ouro. 11 As apreciaes feitas pelos observadores estrangeiros pareciam confirmar as preocupaes dos monarquistas. O baro do Rio Branco, por exemplo, ainda na condio de cnsul em Liverpool, vislumbrou a possibilidade de a Repblica provocar a anarquia e, consequentemente, equiparar o Brasil s muitas chamadas repblicas do mundo hispanoamericano. Temia pela manuteno da ordem, da integridade, da prosperidade, e pela consolidao das liberdades no pas. Escrevendo imediatamente aps o advento do novo regime, observou que o momento no era para se fazer opo entre monarquia e Repblica, mas sim entre Repblica e anarquia. 12 No incio do regime republicano, em que ainda no estavam consolidadas as novas instituies, uma das principais tarefas da legao brasileira em Londres consistiu em procurar desfazer a imagem negativa que o pas ia adquirindo, pois esta redundaria em prejuzo para as finanas e para a economia nacionais. A leitura da documentao diplomtica no s demonstra todo esse esforo, como confirma informaes de outras fontes. A cotao dos ttulos brasileiros na praa de Londres era, como j foi dito, sensvel s mutaes de natureza poltica. Alm disso, havia razes mais graves que punham os responsveis pela conduo dos negcios exteriores em contnuo sobressalto e davam-lhes a sensao de que o pas era deveras frgil em relao s potncias capitalistas. O ministro da Fazenda do Governo Provisrio teve de enfrentar srias ameaas e presses dos bancos ingleses e franceses. Aventou- se at a possibilidade de interveno diplomtica como recurso que eventualmente poderia ser usado por tais bancos. Com efeito, em 14 de maio de 1890, o ministro brasileiro em Londres informou,

11 12

Arquivo Nacional, Rio de Janeiro, Cxa. 8L-25, pacote 6. Carta de Rio Branco a Rui Barbosa, Liverpool, 28 dez. 1889, apud Lacombe (1955, p. 7-9).

confidencialmente, aos ministros das Relaes Exteriores e da Fazenda, respectivamente Quintino Bocaiva e Rui Barbosa, sobre a reao dos bancos estrangeiros, que tinham filiais no Rio de Janeiro, em face de transferncia de capitais. Os bancos estariam consultando advogados brasileiros na Europa com o objetivo de recorrer ajuda de seus respectivos governos. Constava, segundo as informaes que obtivera de contatos na Europa, que os mencionados bancos encerrariam as suas atividades no Brasil como protesto punha-se de sobreaviso. 13 A par da crise financeira estava a crise poltica dos governos militares subsequentes Proclamao da Repblica a contribuir para formar uma imagem negativa do pas. Ambas apareciam enlaadas, formando na mente dos observadores uma nica e generalizada crise. A grande preocupao era, na verdade, com os interesses financeiros em jogo. Instabilidade poltica traria, inevitavelmente, prejuzo de ordem econmica. No obstante o citado representante brasileiro em Londres suspeitar, com frequncia, de colaborao e influncia de brasileiros adversrios do regime sobre as agncias noticiosas na difuso de boatos alarmistas visando pr em risco a credibilidade da novel Repblica, o fato que havia estreita correspondncia entre o teor das anlises feitas sobre o Brasil e sua real situao interna. As lutas polticas e a quebra da legalidade tinham pssima repercusso nas principais praas europeias e, como decorrncia, provocaram efeitos danosos cotao dos ttulos brasileiros em Londres. Assim, uma das principais tarefas da diplomacia brasileira, no incio da vida republicana, consistiu em procurar minimizar no exterior os efeitos negativos das convulses internas. Esse esforo era desenvolvido no s pela legao brasileira em Londres ento o principal centro financeiro mundial , mas tambm por outras situadas em capitais de pases com os quais mantnhamos expressivas relaes comerciais.
a

e recurso para a interveno

diplomtica. Mesmo nada havendo em carter oficial, a diplomacia

13

AHI, Ofcio Confidencial de Londres, 14 maio 1890; Humberto Bastos (1949, p. 81).

171

Nessa linha, o ministro plenipotencirio brasileiro em Buenos Aires, Ciro de Azevedo, fez publicar, em 16 de outubro de 1891, no La Prensa e no La Nacin, carta a respeito da situao financeira e poltica do Brasil, na qual procurou transmitir uma bela imagem do pas na capital argentina. 14

A republicanizao da diplomacia e o Legislativo


Logo aps o advento da Repblica, os ministros que ocuparam a pasta das Relaes Exteriores no eram ligados diplomacia ou eram pouco afeitos s questes de natureza internacional. Isto contribuiu para que o Legislativo, ao receber a proposta oramentria, passasse a suprimir, criar, manter legaes e consulados, obedecendo a mais de um critrio. Embora as discusses a respeito nem sempre produzissem efeitos prticos, a anlise dessas fornece uma viso de como os integrantes daquele poder viam a insero internacional do Brasil. Serzedelo Corra, na qualidade de relator do parecer da Comisso de Oramento, ocupou a tribuna da Cmara dos Deputados, em setembro de 1891, para justificar a supresso de vrias legaes do Brasil no exterior, como as localizadas na Rssia, Sua, Espanha, Paraguai e Bolvia. Com referncia Rssia, a justificativa era de que o governo desse imprio no tinha ainda reconhecido a Repblica. Alm disso, nosso ministro em Berlim, por estar prximo, cuidaria dos eventuais negcios que surgissem na Rssia. Da mesma forma, os interesses brasileiros na Espanha e Sua poderiam ser atendidos por uma nica legao. No caso da Bolvia, o representante no Chile ou no Peru podia para l dirigir- se em qualquer circunstncia. A Comisso, todavia, aceitava unir a legao do Peru da Bolvia e a da Venezuela do Mxico, porque iria dar no mesmo. Em relao ao Paraguai, o deputado relator afirmou que o Brasil no cobraria a dvida decorrente da guerra ou

14

AHI, Ofcio Reservado de Londres, 21 dez. 1891, ofcio de Buenos Aires, 20 out. 1891; La Nacin, Buenos Aires, 16 out. 1891.

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s o faria quando ele estivesse em condies prsperas. Sendo esta a principal questo pendente entre os dois Estados, no havia razo para manter uma legao em Assuno. 15
Na discusso do primeiro oramento republicano pelo Legislativo, em 1891, percebe-se que, s vezes, o motivo para a supresso de legaes no exterior no era apenas por razo de economia nos gastos pblicos, mas tambm pela tentativa de deslocar parte dos diplomatas vindos do Imprio, sobretudo porque alguns deles, dizia-se, manifestavam-se abertamente monarquistas. No se pode, pois, descartar a possibilidade de que a extino de legaes, justificada pela economia de recursos, visasse atingir determinado ministro extraordinrio. Sem propor substituio especfica de pessoas atribuio do Poder Executivo -, parte do Congresso procurava, de outra forma, atingir o mesmo objetivo. Os pontos de vista observados nos anos subsequentes, sobre supresso e manuteno de representaes no exterior eram os mais desencontrados. Vejam-se os exemplos mais eloqentes. O deputado Homero Batista manifestou estranheza pelo fato de a Comisso de Oramento, depois de propor a extino de vrias legaes, manter a do Peru, considerada de segunda classe. Para o parlamentar, melhor do que extinguir seria unir legaes, a fim de se evitar a inconvenincia de cortar relaes diplomticas com vrios pases. Concordou com a supresso da legao situada em So Petersburgo por entender que no havia ento interesse de qualquer ordem que justificasse sua manuteno. 16 Francisco Coelho Dante Badar preferia os consulados s legaes, sob o argumento de que pases novos como o Brasil necessitavam fomentar as suas relaes comerciais, industriais e econmicas. Ctico com referncia atuao da diplomacia, afirmou, recebendo os apoiados de seus pares, que nenhuma habilidade

15 16

Anais da Cmara dos Deputados (ACD), sesso de 24 set. 1891. ACD, sesso de 21 set. 1891.

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pode suprir o prestgio que a fora d. Esse deputado era, alis, a favor da regionalizao das relaes internacionais do Brasil, com nfase para a Amrica do Sul. 17 Opinio no distante dessa tinha o senador por So Paulo, Manoel Morais e Barros, que chegava a afirmar a desnecessidade de o Brasil ter um corpo diplomtico. Um pas ter representao numerosa em outro, cheia de tradio e etiquetas, se lhe afigurava como algo prprio da velha e carcomida Europa, inadequado s repblicas americanas. Assim, no via por que manter legaes na Sua, ustria, Rssia e Sucia, pois o Brasil no tinha negcio de qualquer espcie com esses pases, tornando aqueles postos verdadeiras sinecuras. Aceitava a existncia de legaes em Portugal, Frana, Inglaterra e nas repblicas confiantes com o Brasil. Na hiptese de surgir algum problema com o pas no qual no se tivesse representao diplomtica, incumbir-se-ia um enviado extraordinrio para tratar especificamente do eventual assunto; uma vez concludo, desapareceria a respectiva despesa. 18 A redao final do projeto de 1894 (oriundo da Cmara dos Deputados e emendado pelo Senado), que reorganizava o corpo diplomtico, d ideia de quais eram as reas que o Legislativo tinha como prioritrias nas relaes do Brasil com o exterior. As legaes na Gr-Bretanha e na Frana continuavam a ser vistas como mais importantes, seguidas pelas situadas nos Estados Unidos, Argentina, Uruguai, Portugal, Alemanha e Itlia. A Amrica do Sul passava a ser objeto de mais ateno, com a criao de legaes no Equador e Colmbia e a supresso da situada no Mxico. Os argumentos geralmente invocados para a permanncia ou criao de legaes na Amrica do Sul eram, ao lado de razes ditadas pelo romantismo e das ligadas aos interesses comerciais, as questes de limites pendentes e eventuais. No referente aos consulados, alm da bvia indicao da existncia de corrente comercial ou imigratria, percebia-se a

17 18

ACD, sesses de 25 set. 1891, 8 ago. 1892. Anais do Senado Federal (ASF), sesso de 18 out. 1895.

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inteno de se incentivar o comrcio internacional com determinada rea. Em consulados importantes para as relaes comerciais do pas, como, por exemplo, o de Liverpool, no houve qualquer alterao. No se questionavam as relaes estreitas do Brasil com os pases centrais do mundo capitalista, como Gr-Bretanha, Frana, Alemanha e Estados Unidos. 19 Na linguagem dos parlamentares, republicanizar as relaes internacionais do Brasil eqivalia a privilegiar o contexto americano. Os deputados eivados de jacobinismo tinham preconceito contra formas de governo no republicanas e contra pases europeus em geral. Assim, advogava-se a supresso da legao do Brasil na Sua sem se atentar para a descortesia em relao ao governo que aceitara arbitrar a controvrsia Brasil-Frana pela posse do Amap. Pediam, tais parlamentares, que fossem extintas, entre outras, as legaes situadas na Rssia e no Japo, sob a alegao de que faltavam ao Brasil interesses nesses pases. Dir-se-ia que havia confuso entre ineficincia de servio e sua desnecessidade. No referente Amrica do Sul, onde poucos eram ainda os interesses comerciais em determinados pases, mantinham-se e criavam-se legaes por sentimentalismo republicano. No faltaram, todavia, opinies divergentes. Nilo Peanha, representante do Estado do Rio de Janeiro, era exemplo de voz discordante no que se referia s extines de misses diplomticas. Via nisso grave erro poltico, pois o Brasil no poderia se autoisolar, adotando uma postura destoante do estgio em que ento se encontrava a sociedade internacional. O cosmopolitismo era marca do discurso do parlamentar fluminense, que ainda destacou o papel representado pela diplomacia nas relaes entre os Estados como meio de dirimir contendas de ordem internacional. O mais importante era o argumento de que no se poderia quebrar amizades e desorganizar o servio diplomtico por esprito de economia. Arrematou a argumentao afirmando que, na hiptese de o corpo diplomtico

19

ACD, sesso de 27 ago. 1895.

no estar em condies de desempenhar suas funes, deveria o Poder Executivo substitu-lo, mas no proceder, imprudentemente, ao fechamento de legaes. 20 A leitura dos discursos parlamentares leva concluso de que o Ministrio das Relaes Exteriores no gozava de prestgio no Legislativo Federal. Alm de se lhe destinar pequena dotao oramentria (a referente ao exerccio de 1892, por exemplo, no chegou a 1% da receita), pedia-se o fechamento de algumas legaes e a unificao de outras. Alm disso, observava-se por parte dos recmchegados ao poder a tendncia de aproximao do Brasil com pases situados no espao americano, notadamente os Estados Unidos, e de retraimento das relaes com a Europa.

Reorientao da poltica externa


A primeira impresso que se tem sobre a poltica exterior republicana, ou, mais precisamente, da inaugurao do novo regime ao incio da gesto Rio Branco, isto , de 1889 a 1902, a de que faltou uma diretriz. Essa impresso reforada pelo nmero elevado de ministros que se sucederam na direo da pasta das Relaes Exteriores: 11, excluindo-se os que a exerceram interinamente e no se levando em conta o fato de Carlos Augusto de Carvalho ter servido aos governos Floriano Peixoto e Prudente de Morais. No se considerando as interinidades, o governo do marechal Deodoro (1889-1891) teve dois ministros das Relaes Exteriores: Quintino Bocaiva e Justo Leite Chermont; o governo Floriano Peixoto (1891-1894), sete: Fernando Lobo Leite Pereira, Serzedelo Corra, Antnio Francisco de Paula Souza, Felisbelo Freire, Joo Felipe Pereira, Carlos Augusto de Carvalho e Cassiano do Nascimento; Prudente de Morais (1894-1898), dois: Carlos Augusto de Carvalho e Dionsio Evangelista de Castro Cerqueira; e o governo de Campos Sales (1898-1902), um: Olinto de Magalhes. 21 Os perodos

20 21

ACD, sesso de 28 set. 1891. Abranches (1918, v. 1, p. 3-134).

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politicamente atribulados apresentam, portanto, nmero maior de mudanas ministeriais do que aqueles de estabilidade. Floriano teve dez ministros nomeados, levando-se em conta duas interinidades e um que no aceitou o cargo (Constantino Luiz Paleta), contra um de Campos Sales. Mesmo com tantas alteraes ministeriais podem-se detectar certas constantes. Houve diferenas de conduta dentro do perodo em tela e no raro cuidou-se apenas do dia a dia da repartio, reagindo conforme as dificuldades se apresentaram. Mas no h duvida de que a Repblica provocou ruptura na poltica exterior que vinha sendo posta em prtica pelo Imprio. Imediatamente aps sua instalao, procurou ser pan-americanista ao buscar a aproximao das naes hispanoamericanas e nomeadamente dos Estados Unidos. Houve crticas, naturalmente, como a que consta no livro do monarquista Eduardo Prado, A iluso americana, publicado em 4 de dezembro de 1893. A Repblica, nessa primeira fase, querendo inovar, rompeu em boa parte com a tradio diplomtica imperial. Assim, abandonou- se o critrio de no ligar o Brasil primeira potncia continental, os Estados Unidos, seja por alianas ou acordos comerciais. O convnio aduaneiro assinado entre os dois pases em 31 de janeiro de 1891 foi, nesse sentido, a primeira ruptura, pois a diplomacia do Imprio j se havia negado assinatura do tratado de reciprocidade proposto. Em 1894, por ocasio da Revolta da Armada, os norte-americanos praticaram intervenes a favor de Floriano Peixoto. O acordo aduaneiro e a interveno armada concorreram para a aceitao da preponderncia norte-americana em nossos negcios exteriores. 22 Mas, no final do perodo em tela, os formuladores da poltica externa tomaram conscincia da dura realidade do poder. Quando da ameaa soberania nacional decorrente do contrato firmado pela Bolvia com o Bolivian Syndicate (visto mais adiante), organizao capitalista para a explorao do Acre, e por ocasio da ocupao da

22 Jos Honrio Rodrigues (1966, p. 182-184).

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politicamente atribulados apresentam, portanto, nmero maior de mudanas ministeriais do que aqueles de estabilidade. Floriano teve dez ministros nomeados, levando-se em conta duas interinidades e um que no aceitou o cargo (Constantino Luiz Paleta), contra um de Campos Sales. Mesmo com tantas alteraes ministeriais podem-se detectar certas constantes. Houve diferenas de conduta dentro do perodo em tela e no raro cuidou-se apenas do dia a dia da repartio, reagindo conforme as dificuldades se apresentaram. Mas no h duvida de que a Repblica provocou ruptura na poltica exterior que vinha sendo posta em prtica pelo Imprio. Imediatamente aps sua instalao, procurou ser pan-americanista ao buscar a aproximao das naes hispanoamericanas e nomeadamente dos Estados Unidos. Houve crticas, naturalmente, como a que consta no livro do monarquista Eduardo Prado, A iluso americana, publicado em 4 de dezembro de 1893. A Repblica, nessa primeira fase, querendo inovar, rompeu em boa parte com a tradio diplomtica imperial. Assim, abandonou- se o critrio de no ligar o Brasil primeira potncia continental, os Estados Unidos, seja por alianas ou acordos comerciais. O convnio aduaneiro assinado entre os dois pases em 31 de janeiro de 1891 foi, nesse sentido, a primeira ruptura, pois a diplomacia do Imprio j se havia negado assinatura do tratado de reciprocidade proposto. Em 1894, por ocasio da Revolta da Armada, os norte-americanos praticaram intervenes a favor de Floriano Peixoto. O acordo aduaneiro e a interveno armada concorreram para a aceitao da preponderncia norte-americana em nossos negcios exteriores. 22 Mas, no final do perodo em tela, os formuladores da poltica externa tomaram conscincia da dura realidade do poder. Quando da ameaa soberania nacional decorrente do contrato firmado pela Bolvia com o Bolivian Syndicate (visto mais adiante), organizao capitalista para a explorao do Acre, e por ocasio da ocupao da

22

Jos Honrio Rodrigues (1966, p. 182-184).

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ilha Trindade pela Gr-Bretanha, 23 a diplomacia brasileira constatou que estava s no continente J no havia mais lugar para as expanses de idealismo, como as observadas no Congresso Nacional logo aps a inaugurao do novo regime, no perodo de euforia republicana.

A americanizao
J no Manifesto do Partido Republicano de 1870 - que teve entre os seus signatrios Quintino Bocaiva e Salvador de Mendona, proeminentes figuras no cenrio da poltica exterior brasileira logo depois do Quinze de Novembro -, aparece de modo explcito o desejo dos adeptos do novo partido em alterar a maneira pela qual vinham sendo conduzidos os negcios exteriores do pas. A parte do Manifesto que tratou desse aspecto comeava pela afirmao: Somos da Amrica e queremos ser americanos. Asseverava ainda que a forma anterior de governo do pas era antinmica e hostil ao direito e aos interesses dos Estados americanos e geradora de hostilidade e de guerras com os pases vizinhos. Dizia-se no documento que o Brasil era um pas isolado tanto no mundo quanto na Amrica, pois na Europa era tido por uma democracia monrquica que no inspirava simpatia nem provocava adeses. Perante a Amrica passamos por ser uma democracia monarquizada. Assim, os signatrios do Manifesto assinalavam que esforar-se-iam para suprimir este estado de coisas, pondo-nos em contato fraternal com todos os povos e em solidariedade democrtica com o continente de que fazemos parte. 24 Dois aspectos do Manifesto merecem ateno: a exclusividade que seus mentores deram organizao poltica do Brasil para o diagnstico da sua situao internacional e o componente de idealismo que os republicanos possuam sobre assuntos dessa natureza. Esse romantismo foi traduzido na prtica, no primeiro momento aps a Proclamao da Repblica, pelo menos no que se refere ao continente americano. O americanismo marcou, assim, a

23 Veja-se Arraes (1998). 24 Manifesto Republicano de 1870, Documentao e Atualidade Poltica, Braslia, 11: 3-12,1980.

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Repblica nascente como que por antinomia ao europesmo com o qual se identificava a monarquia. Se as instituies monrquicas prendiam o Brasil Europa, as republicanas deveriam integr- lo ao sistema continental. 25 Pretendia-se romper com a tradio monrquica. Mesmo descontando-se arroubos de redao encontrados em documentos da poca, como os que constavam na mensagem de Deodoro ao Congresso, no restam dvidas de que a poltica exterior do Brasil sofreu significativa reorientao com o advento da Repblica. Na Cmara dos Deputados, o republicano Aristides Maia fez questo de estabelecer diferenas entre a poltica exterior do novo regime e a do Imprio. Reconhecia que era preciso manter-se em guarda em relao aos vizinhos, mas ao mesmo tempo procurar meios para que desaparecesse a desconfiana que eles dispensavam ao Brasil. A Repblica teria a obrigao de criar a amizade de toda a Amrica do Sul. O deputado foi mais longe para manifestar o desejo de ver constituda uma Confederao Sul-Americana, isto , toda a Amrica do Sul formando uma nica nao. Reconheceu ser este um ideal difcil de ser atingido, mas sua busca contribuiria para o estreitamento da amizade das naes sul-americanas e para a compreenso da comunidade de interesses, a fim de mais fortemente, com mais firmeza, seguirmos a poltica [em relao Europa] da guerra comercial. Props, ainda no referente ao Velho Mundo, um relacionamento mais altivo do que o de costume e que se evitasse a assinatura de tratados com pases nele situados. Dentro dessa perspectiva, o deputado inclinou-se pela supresso de legaes naquele continente - legaes que para ele eram um luxo - em favor da criao de consulados, pelo fato de l serem principalmente comerciais os nossos interesses. Os cnsules deveriam ser habilitados para exercer tambm as funes puramente diplomticas, no entender de Aristides Maia.26

25 26

Mensagem do Marechal Deodoro da Fonseca ao Congresso Nacional, 15 nov. 1890, in: ASF, sesso de 15 nov. 1890; Freyre (1962,1.1, p. 11). ACD, sesso de 2 ago. 1892.

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O pronunciamento do deputado simbolizava o desejo que boa parte dos integrantes do Legislativo manifestava de afastar o pas da Europa eamericanizaras relaes da Repblica recm-inaugurada. A americanizao no se dava apenas no aspecto da organizao das novas instituies, sob a influncia de Rui Barbosa, mas tambm no concernente poltica exterior. Reagia-se preeminncia inglesa e aproximava-se dos Estados Unidos, o seu paradigma. A abolio da escravatura e a adoo do regime presidencialista diminuam a diferena entre os dois pases, que tinham tambm em comum prevenes contra o imperialismo europeu. 27 Um aspecto a ressalvar dessa americanizao que ela nem sempre se confundia com norte-americanizao. O pas tambm voltou sua ateno para o contexto sul-americano, inaugurando uma poltica de fraternidade americana, muito especial segundo seus crticos, que teve no Tratado das Misses, firmado com a Argentina no alvorecer do novo regime, o exemplo mais eloqente. 28

As relaes com a Argentina


Com referncia especificamente Argentina, cumpre inicialmente observar que o advento da Repblica foi saudado em Buenos Aires com exploses de regozijo nos dois pases. Na esteira das efuses de solidariedade americana, o titular das Relaes Exteriores do novo regime, Quintino Bocaiva, empreendeu viagem ao Prata com o objetivo de resolver, conforme sugerira o governo argentino, por acordo direto, a velha questo lindeira referente regio de Palmas (ou Misses). O Tratado de Montevidu (25 de janeiro de 1890), resultante das negociaes com Estanislo Zeballos, ministro das Relaes Exteriores do pas vizinho, dividiria o territrio litigioso. Por isso foi repudiado pela opinio brasileira e transformou a viagem de Quintino Bocaiva em fiasco. Se o territrio fosse brasileiro no havia por que ceder uma parte Argentina, logo no segmento mais

27 28

Bandeira (1973, p. 134); Singer (1977, p. 374). ASD, sesso de 17 ago. 1896 (discurso de Costa Azevedo).

estreito do Brasil, de forma que, se consumado o tratado em questo, o mapa do pas ficaria de tal modo estrangulado que poria em risco at a unidade nacional. Se no fosse inquestionavelmente brasileira a regio de Palmas, por que no esperar o laudo arbitrai em vez de se antecipar e conceder? Ademais, por que no esperar a instalao do Legislativo ordinrio para empreender negociaes de tamanho vulto? O primeiro ministro das Relaes Exteriores do Brasil correu o risco de ser vaiado no seu retorno ao Rio de Janeiro. O Ministrio do Governo Provisrio assumiu coletivamente a responsabilidade na elaborao do Tratado de Montevidu. O Congresso por sua vez no o referendou, at porque o prprio Quintino recomendou a no-aprovao, e a questo voltou situao prRepblica; isto , iria para o arbitramento do presidente norteamericano, conforme havia sido ajustado pelos dois pases em 1888. Carlos Augusto de Carvalho, ministro das Relaes Exteriores de Prudente de Morais, ao iniciar a sua gesto, fez declarao - publicada no El Diario de Buenos Aires - amplamente pr- Argentina e afirmou que a diplomacia da Repblica era americanista. Para ele, o patriotismo dos homens do velho regime era, na realidade, chauvinisme patriotique. Assim, para marcar a diferena, prometeu desenvolver uma poltica internacional ampla e franca, vinculada aos demais pases da rea sulamericana. Depois de protestar estima e admirao pelos argentinos, Carlos de Carvalho manifestou inteno de tornar ainda mais estreitas as relaes entre os dois pases por meio de um tratado de comrcio, para ele a maneira mais segura de vincular os povos. 29 Uma vez passado o perodo de euforia republicana, as duas naes voltaram a se observar com esprito de rivalidade, embora no houvesse qualquer problema grave e concreto a embaraar-lhes as relaes aps a soluo do litgio de Palmas, arbitrado pelo presidente dos Estados Unidos, Grover Cleveland. As tropelias decorrentes de

29

Poltica internacional, El Diario, Buenos Aires, 29 nov. 1894.

i 8 i

movimentao de revolucionrios nas fronteiras dos dois pases no eram suficientes para estremecer as suas relaes. Durante o perodo de 1889 a 1902, as comunicaes entre o Ministrio das Relaes Exteriores e a legao em Buenos Aires centraram-se, basicamente, em trs assuntos: relaes comerciais, preocupao com o rearmamento naval da Argentina e eventual hegemonia desta na regio platina. A situao da Marinha de Guerra do Brasil, ao final do Imprio, no era das melhores, mas de qualquer maneira ainda era a primeira da Amrica do Sul, segundo Ouro Preto, o ltimo chefe de gabinete da monarquia. A Repblica foi instaurada pelo Exrcito. A Marinha teve um papel secundrio, apenas aderindo. A preeminncia da fora terrestre no cenrio nacional logo aps o advento do novo regime, as dificuldades financeiras, as crises polticas e, principalmente, a Revolta da Armada reduziram sensivelmente o poder naval do pas. Isto explica a preocupao brasileira em acompanhar o que se passava na Argentina em termos de projetos de reorganizao naval. Os argentinos, por sua vez, acompanhavam os debates que se faziam no Rio de Janeiro a respeito da necessidade de o Brasil se reequipar pelo lado do mar. No momento em que Argentina e Chile estavam armados em razo da possibilidade de conflito entre ambos por questes de fronteira, o governo Campos Sales evitava ligar o pas a compromissos de desarmamento. Isto foi bem visvel quando o Brasil declinou do convite para participar de conferncia sobre o desarmamento, realizada em 1899, em Haia. O clima de paz armada, prprio dos pases europeus, aos poucos instalava-se, tambm, na Amrica do Sul. O Brasil adotou uma atitude de acompanhamento a respeito das relaes da Argentina com os vizinhos territorialmente menores do Prata e com o Chile. O idealismo do incio da Repblica em relao s naes americanas foi substitudo por uma atitude realista, preocupada com o aumento do quadro de atrao da Argentina no contexto da bacia do Prata e atenta ao equilbrio de foras no Cone Sul.

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Afora isso, entre os dois maiores pases da Amrica do Sul existiam as dificuldades advindas das leis alfandegrias. Do lado do Brasil havia o bvio interesse em aumentar a presena de seus produtos no mercado da Argentina, que por seu turno lutava pela manuteno de suas exportaes, especialmente a de farinha de trigo, no mercado brasileiro. Neste, o grande rival do pas platino eram os Estados Unidos, que recebiam tratamento tarifrio diferenciado em razo de serem o principal comprador do caf brasileiro. Junto com as questes tarifrias havia conflito de natureza sanitria, uma verdadeira guerra e quarentenas, que irritava profundamente as autoridades brasileiras. A Argentina, ao declarar infestados os portos do Brasil, no s impunha nus s exportaes dirigidas ao Prata, como tambm causava prejuzos ao comrcio e imigrao em geral, pois contribua para divulgar na Europa a imagem do pas como foco pestilencial, na expresso de Assis Brasil, num perodo em que os dois pases disputavam a vinda de imigrantes. Alm das quarentenas, os jornais portenhos eram freqentes em veicular matrias tendentes a prejudicar a imigrao para o Brasil, o que levou o referido representante diplomtico a rebat-las junto aos principais rgos da imprensa.

Estados Unidos
Outro Conferncia exemplo de mudana Americana significativa (1889-1890), nas relaes em internacionais decorrente da Repblica observou-se por ocasio da I Internacional ocorrida Washington, por convocao do governo norte-americano. Realizava-se o conclave quando foi proclamada a Repblica no Brasil. As instrues recebidas pela delegao brasileira, chefiada pelo ex-republicano e ento monarquista Lafaiete Rodrigues Pereira, faziam, realisticamente, vrias reservas ao encontro. 30

30

AHI, 273/3/5.

i8

Os diplomatas do Imprio percebiam que os Estados Unidos estavam consolidando um subsistema de poder no continente americano e, por isso, reagiram desfavoravelmente s iniciativas que pudessem tolher a liberdade de ao do pas. Com referncia ao arbitramento - um dos itens do encontro interamericano -, embora no tenha sido visto pela diplomacia imperial como o objeto principal da conferncia, conforme se fez constar, as instrues eram claras. Considerou-se de muita gravidade, se o governo americano, que tende de algum tempo a assumir uma espcie de protetorado sobre os Estados da Amrica, tiver a pretenso de ser escolhido como rbitro perptuo. 31 A posio da diplomacia imperial em face do arbitramento obrigatrio era praticamente singular em relao das demais naes do hemisfrio, pois aceitava apenas o arbitramento facultativo. 32 A respeito da conferncia em si, os diplomatas do Imprio vislumbraram ser ela exclusivamente americana e o seu plano parece conduzir at certo ponto a uma limitao das relaes polticas e comerciais dos Estados independentes da Amrica com os da Europa, dando ao governo americano um comeo de protetorado que poder crescer em prejuzo dos outros Estados. [...] A diplomacia imperial valorizava os antigos vnculos: O Brasil no tem interesse em divorciar-se da Europa; bem ao contrrio, convm- lhe conservar e desenvolver as suas relaes com ela, quando mais no seja para estabelecer um equilbrio exigido pela necessidade de manter a sua forma atual de Governo. Quanto ao item referente ao desenvolvimento dos meios de comunicao para melhor circulao de mercadorias entre as naes americanas, o Imprio foi tambm reativo, com o argumento de que os meios disponveis atendiam s necessidades do pas, e quando as relaes comerciais exigissem seu incremento, as empresas particulares acorreriam de tal modo a atender demanda. Assim, no deveria o Brasil prender-se a compromissos internacionais. 33

31 32 33

Apud Azevedo (1971, p. 189). Salvador Mendona (1913, p. 135-136). Apud Azevedo (1971, p, 189-190).

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Proclamada a Repblica, Lafaiete Rodrigues Pereira deixou, a pedido, a chefia da delegao. Substituiu-o o republicano signatrio do Manifesto de 1870, Salvador de Mendona. No Ministrio das Relaes Exteriores, assumiu outro signatrio do Manifesto, Quintino Bocaiva. Este autorizou Salvador de Mendona a dar esprito americano s instrues provenientes do regime anterior. Esse esprito americano era expresso um tanto dbia. Que poderia significar concretamente? Naquele momento significava ingressar o Brasil numa fase de aproximao ntima com os pases da Amrica, especialmente os Estados Unidos, mudando, dessa forma, a atitude do Imprio, que era de reticncia, cautela e no envolvimento. Na I Conferncia Internacional Americana, Quintino modificou o critrio que vinha sendo seguido pela monarquia com referncia ao arbitramento. 34 Salvador de Mendona, com a anuncia, pois, de Quintino, e juntamente com os delegados argentinos, conseguiu a aprovao dos projetos de arbitramento obrigatrio e da abolio da conquista, graas ao apoio conseguido, no final, dos Estados Unidos e absteno do Chile. A misso especial junto I Conferncia Internacional Americana, que ao partir do Rio de Janeiro recebera do Gabinete da monarquia instrues que continham prevenes contra os Estados Unidos, alterou sua conduta no sentido de, descontadas pequenas diferenas, estabelecer perfeito entendimento com a delegao norte-americana. Outra mudana de atitude que merece destaque foi a aproximao dos pontos de vista entre as delegaes do Brasil e da Argentina. 35 Com referncia especificamente s relaes bilaterais com os Estados Unidos, basta reforar que a instaurao da Repblica inaugurou uma nova fase, marcada por ampla cordialidade e entendimento. Para os norte-americanos afigurou-se o ensejo de aumentar sua influncia sobre o Brasil, at ento ligado ao concerto

34 35

Salvador Mendona (1913, p. 136); Azevedo (1971, p. 195,203-204); Relatrio, 1891. Salvador Mendona (1913, p. 136-139,141); Azevedo (1971, p. 195-202); Pomer (1979, p. 178-179).

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europeu, mais exatamente Gr-Bretanha, em razo dos interesses financeiros e comerciais. Do lado brasileiro, alm da natural atrao que a Repblica do Norte exercia sobre os recm-chegados ao poder, havia preocupao com as exportaes e com a manuteno das novas instituies. Como se viu, o reconhecimento da Repblica pelos Estados Unidos veio com facilidade e acompanhado de congratulaes do Senado norte-americano. Nesse contexto de confraternizao, Quintino Bocaiva sondou a possibilidade de se firmar aliana ntima entre as duas repblicas, quase quebrando a tradio - que se manteve ao longo do perodo republicano - de no obrigar o pas com tratados dessa natureza. O momento, todavia, ensejou a assinatura do convnio comercial de 31 de janeiro de 1891, tambm conhecido como tratado recproco. Seu principal mentor foi Salvador de Mendona, representante do Brasil em Washington aps o trmino da misso especial junto I Conferncia. De acordo com o tratado - que tanta celeuma provocou em razo de certas a sua circunstncias elaborao -, no foi suficientemente esclarecidas durante

contemplada uma lista enorme de produtos norte-americanos com tratamento tarifrio preferencial no mercado brasileiro. Parte deles isenta - como trigo em gro e farinha de trigo -, outra parte com reduo de 25%. Em troca, o Brasil continuaria a colocar o caf isento de direitos no mercado norte-americano e, o mais importante, os acares seriam tambm objeto de favores alfandegrios com os quais esperava-se competir, em melhores condies, com o acar antilhano e, assim, dar novo alento produo nordestina. As exportaes de couro foram tambm beneficiadas com iseno. Mas, no momento em que os Estados Unidos estenderam a livre entrada para o acar procedente das possesses espanholas das Antilhas, ficaram, na prtica, anuladas as vantagens concedidas ao de procedncia brasileira. Os brasileiros sentiram-se ludibriados, e as acusaes recaram sobre Salvador de Mendona, que no teria conduzido bem as negociaes. Os monarquistas como Eduardo Prado, por exemplo, no descansaram na crtica. O prprio Rui Barbosa, ministro da Fazenda do

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Governo Provisrio, e que autorizara as negociaes, afirmou que aquele funcionrio exorbitara de suas instrues. Rui deixou o ministrio dias antes da assinatura do convnio. De qualquer modo, o convnio no demorou a ser denunciado pelo prprio governo norteamericano, em 28 de agosto de 1894, e, falta de servios estatsticos, as autoridades brasileiras no obtiveram informaes seguras a respeito dos seus reais efeitos sobre o comrcio exterior do pas. Mas, com ou sem convnio, as trocas entre os dois pases evoluram, seguindo um curso inexorvel. Continuou o caf gozando de iseno de impostos de importao nos Estados Unidos - mesmo porque a iseno visava baratear o produto para o consumidor norte- americano e o Brasil, em contrapartida, ao longo de quase toda a Primeira Repblica, renovou favores alfandegrios s mercadorias de procedncia norteamericana a cada exerccio. Com tais favores, a farinha de trigo daquele pas figurava como uma das principais importaes do Brasil, o que, frequentemente, levava a Argentina a protestar por favores idnticos para as suas farinhas. O caf era o principal produto da exportao brasileira e os Estados Unidos eram seu principal comprador. Assim, os homens da Repblica buscavam colocar num mesmo patamar as relaes econmicas e polticas entre as duas naes. Os Estados Unidos, a partir de 1898, exercitavam-se na poltica mundial, procuravam dar corpo ao seu subsistema internacional de poder e, ao mesmo tempo, buscavam ampliar sua presena comercial na Amrica Latina. A hegemonia britnica sobre esta passou a ser desafiada pelos norte-americanos, que ainda concorreram com o emergente imperialismo alemo.

A interveno estrangeira na Revolta da Armada (1893-1894)


A crise poltica do Brasil nos primeiros anos do novo regime, o militarismo e o agravamento da rivalidade entre a Marinha e o Exrcito, a partir da ascenso do marechal Floriano presidncia, formaram o quadro para a ecloso da revolta da fora naval contra

o governo legal, em 6 de setembro de 1893, liderada pelo almirante Custdio Jos de Melo. O movimento iniciou-se em nome da pureza dos princpios republicanos. dificuldade No de seu transcorrer, ter todavia, adquiriu com um o tom lder monarquista, sobretudo aps Custdio Jos de Melo, antevendo a vitria, estabelecido contato revolucionrio gacho Gaspar da Silveira Martins e aps a adeso do almirante Luiz Felipe Saldanha da Gama, neutro no conflito at 7 de dezembro daquele ano. A revolta foi de pssimo efeito no exterior. Para o observador europeu, a crise poltica levaria o Brasil a engrossar o rol das republiquetas sul-americanas, marcadas pelos pronunciamentos. No apenas se punha em dvida a capacidade de o Brasil se autogovernar, mas, tambm, de a Repblica manter a unidade nacional. Na imprensa de Londres, foram lembrados os riscos que corriam os interesses britnicos no Brasil e aventou-se at a necessidade da volta de um monarca, de preferncia alemo, para restabelecer a ordem e a tranqilidade. No momento em que rebentou o movimento armado, os comandantes das foras navais de potncias estrangeiras - Estados Unidos, Gr-Bretanha, Frana e Portugal - ancoradas na baa de Guanabara, em nome dos interesses superiores da humanidade, intermediaram, em conjunto, um convnio, firmado em 5 de outubro de 1893, entre o governo de Floriano e a Armada rebelada, pelo qual se estabeleceram as regras de combate e se declarou o Rio de Janeiro cidade aberta, com o objetivo de resguardar alvos civis e o funcionamento do porto. Antes do convnio, isto , em Ie de outubro, as citadas autoridades navais, autorizadas pelo respectivos governos, comunicaram ao lder da revolta, Custdio Jos de Melo, que resistiriam pela fora a qualquer ataque contra a cidade. A interveno, no obstante ferisse a soberania nacional, foi bem aceita pelas autoridades legais, uma vez que, afastada a possibilidade de bloqueio e resguardada a capital de bombardeio, retirava o principal trunfo dos revoltosos. A luta atingiu um impasse

no seu desenrolar. Floriano ganhava tempo, inclusive para improvisar a formao da Esquadra Legal, incumbncia da qual se encarregou Salvador de Mendona, ministro do Brasil em Washington. Cumpre ainda observar que Floriano aceitou a autoridade do corpo diplomtico e dos comandantes navais estrangeiros no referente execuo do acordo que fixou normas para o desenvolvimento das aes e para o movimento de navios na baa de Guanabara. Nesse nterim, Salvador de Mendona fazia gestes junto ao Departamento de Estado norteamericano. Assim que Saldanha da Gama assumiu o comando das operaes, a luta tomou outro rumo com o bloqueio que imps ao funcionamento da alfndega. No momento em que a vitria de Floriano parecia difcil e a diplomacia europeia inclinava-se a reconhecer o estado de beligerncia aos revoltosos, Salvador de Mendona sugeriu ao secretrio de Estado norte-americano Gresham a ruptura do bloqueio. O governo dos Estados Unidos vinha dando apoio a Floriano antes mesmo dos eventos que corriam na baa de Guanabara. Gresham, aps entrevistar-se com o presidente Cleveland, informou ao diplomata brasileiro que o contra-almirante Benham assumiria o comando das foras navais norte-americanas estacionadas no Rio e romperia o bloqueio de qualquer modo. Assim foi feito. Uma vez rompido o bloqueio fora - consumada, pois, outra interveno estrangeira, desta feita s norte-americana -, a Saldanha da Gama s restou estender aos navios de outras nacionalidades a autorizao para embarque e desembarque de mercadorias. A revolta estava, militar e moralmente,derrotada. Com a chegada da Esquadra Legal (tambm conhecida como Esquadra de Papelo), sob o comando de Jernimo Antnio Gonalves, entrada da baa, os revoltosos asilaram-se nas corvetas portuguesas Mindelo e Afonso de Albuquerque, no se ferindo, assim, a batalha final. A interveno norte-americana foi decisiva para a vitria de Floriano, pois deu-se no preciso momento em que a diplomacia das potncias da Europa ensaiava retirar seu apoio ao governo legal. Os Estados Unidos, assim, contriburam para a Consolidaolevada

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a efeito por Floriano Peixoto e, ao mesmo tempo, consolidaram a sua influncia sobre o governo brasileiro. E preciso, todavia, advertir que a cartada decisiva do governo norte-americano a favor de Floriano no foi contestada pela diplomacia europeia, a Gr-Bretanha em particular. E bom lembrar que a primeira interveno na revolta fora consumada pelas potncias da Europa e pelos Estados Unidos (1- de outubro de 1893), visando proteo da vida e dos interesses privados dos respectivos nacionais, bem como ao desenvolvimento das atividades comerciais no porto. Tivesse sido feita a interveno apenas em nome dos alegados interesses superiores da humanidade, Niteri no deveria ter ficado excluda da proteo estabelecida pelo modus vivendi do dia 5 daquele ms. Os interesses dos Estados Unidos e dos pases europeus envolvidos, principalmente a Gr-Bretanha, no eram, no caso, colidentes.

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Rio Branco: prestgio, soberania e definio do territrio (1902-1912)

As grandes linhas da poltica externa do patrono da diplomacia brasileira foram: a busca de uma supremacia compartilhada na rea sulamericana, restaurao do prestgio internacional do pas, intangibilidade de sua soberania, defesa da agroexportao e, sobretudo, a soluo de problemas lindeiros. No se pode perder de vista que os Estados Unidos foram uma das naes no europeias que se erigiram em potncia mundial nos primeiros anos do sculo XX, no apogeu da era dos imprios. As relaes internacionais adquiriam, ento, escala mundial. Foi nesta conjuntura que Rio Branco, em continuidade com o que fora inaugurado pela Repblica (1889), desenvolveu uma poltica que tinha como um dos seus principais componentes a ntima aproximao aos Estados Unidos. Tal aproximao no significou alinhamento automtico e serviu aos propsitos polticos do chanceler no plano sub-regional (Amrica do Sul). Foi o momento decisivo de um processo que, mais tarde, levaria o Brasil - em virtude da posterior bipolarizao do poder mundial a integrar-se no subsistema liderado pelos Estados Unidos. Embora a amizade brasileiro-norte-americana remonte ao perodo colonial, a gesto de Rio Branco representou um marco. 1 O estreitamento das relaes com os Estados Unidos atendia aos interesses das oligarquias dominantes do sistema poltico

1 Burns (1966, p. IX-XI); Lafer e Pena (1973, p. 86-87).

brasileiro. O Brasil, na periferia do sistema capitalista e exportador de produtos tropicais, de acordo com a diviso internacional do trabalho estabelecida em fins do sculo XIX, tinha naquele pas seu mais importante mercado consumidor. Em contrapartida, a amizade do Brasil convinha aos Estados Unidos pela sua posio estratgica, j que a Argentina mantinha estreitos vnculos com a Gr-Bretanha e repelia a aproximao norte-americana, pelo potencial de seu mercado e possibilidades de investimentos. E preciso advertir que, no perodo em tela, o Ministrio das Relaes Exteriores teve, na prtica, autonomia de ao, decorrente do prestgio de seu titular. Desse modo, que a conduo da poltica exterior brasileira deve ser atribuda quase que unicamente ao do baro do Rio Branco, que, desde sua posse, desfrutou de um lugar parte no Poder Executivo. 2 A continuidade da poltica externa independeu das mudanas presidenciais. O baro integrou os ministrios de Rodrigues Alves, Afonso Pena, Nilo Peanha e Hermes da Fonseca.

Rio Branco e o corolrio Roosevelt


A exata noo da influncia dos Estados Unidos no concerto internacional levava Rio Branco a ver a Doutrina Monroe como elemento de defesa territorial do continente: A Doutrina de Monroe e o respeito misturado de temor, que pelos seus processos novos os Estados Unidos inspiram s grandes potncias da Europa, tm servido para impedir, desde h muitos anos, que elas pensem em violncias e conquistas no nosso continente. O chanceler ilustrava essa constatao com o fato de o bloqueio naval anglo-germnico, imposto Venezuela em dezembro de 1902 a ttulo de cobrana de dvidas, s ter se consumado aps anuncia do governo de Washington. Com efeito, a Gr-Bretanha, ao consultar previamente os Estados Unidos, reconhecia a nova potncia e sua respectiva

2 Lins (1945, p. 465-466); Franco (1973, v. 1, p. 248-249); Burns (1966, p. 36-37).

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rea de influncia. No toa, o ministro das Relaes Exteriores da Argentina, Drago, dirigiu nota ao Departamento de Estado norteamericano afirmando o princpio de que dvida pblica no podia ser cobrada com o uso da fora. Entretanto, o governo dos Estados Unidos no acolheu os termos da nota (que passaram Histria com a designao de Doutrina Drago), evitando comprometer-se com a no interveno. Manteve-se neutro e a questo foi encaminhada para a Corte Internacional de Haia. 3 Rio Branco teve conduta distinta da Argentina. Apesar de ter acabado de assumir o ministrio (exatamente seis dias antes do bloqueio), no teve qualquer hesitao. Alm de aceitar a posio norteamericana, no acompanhou o ministro argentino Drago, no seu protesto contra a cobrana coercitiva de dvidas, por entender que no estava em causa a Doutrina Monroe. Ademais, o Brasil no era mau pagador.4 A Chancelaria brasileira, naquele caso concreto e numa perspectiva realista, no tinha por que assumir posio divergente da norte-americana. Os Estados Unidos foram consultados antes de se consumar o bloqueio. A potncia do Novo Mundo, que ento se exercitava no poder de polcia internacional e que avocava o hemisfrio para a sua rea de influncia, deu o seu nihil obstat, pelo fato de o bloqueio no envolver conquista de territrio. Qualquer protesto em tal conjuntura seria vo, uma vez que, alm dos Estados Unidos, nenhum outro pas americano tinha fora suficiente para opor-se a qualquer uma das potncias europeias envolvidas no episdio venezuelano. Rio Branco no aceitou a formalizao de um protesto conjunto e, afora o fato de no se afinar com os princpios de Drago, adotava uma posio de entendimento com os EUA. 5 Segundo manifestaes da opinio brasileira, desaprovava-se a atitude do general Cipriano Castro, presidente da Venezuela, e aceitava-se a punio que os Estados Unidos viessem a impor ao seu pas. A Doutrina Monroe no podia instituir em

3 4 5

Cf. Stuart (1989, p. 10-14,20-23,49,144-147). Cf. Lins (1945, p. 489-490). Ana Maria Stuart (1989, p. 187-206).

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favor dos povos americanos o privilgio de faltar impunemente a compromissos de honra e ainda zombando dos credores. Assim, a doutrina era entendida como instrumento de defesa da integridade territorial do continente em face de agresses europeias. No se vislumbrava qualquer perigo, caso as naes da Amrica do Sul aceitassem esse convnio. Para certo setor da opinio, a doutrina prestava grande servio ao continente, pois assegurava a liberdade para o desenvolvimento de cada nao americana, resguardando-as da cobia e da conquista europeias. 6 Concebida originalmente como proteo e no ingerncia, a Doutrina Monroe foi transformada em justificativa para sancionar intervenes em pases latino-americanos abrangidos pela ampliao da rea de segurana norte-americana. 7 Ao afirmar o afastamento da ingerncia europeia no hemisfrio, invocando a doutrina, o presidente Theodore Roosevelt (1901-1909) colocou, unilateralmente, a Amrica Latina no subsistema internacional de poder liderado pelos Estados Unidos. A aplicao dos princpios formulados por Monroe em 1823, que vedavam o continente conquista europeia, impunha tambm responsabilidades, segundo Roosevelt. Assim, os Estados Unidos tinham a tarefa de zelar pela ordem e pela paz na Amrica por meio de uma ao de polcia internacional. Na mensagem de 6 de dezembro de 1904 ao Congresso do seu pas, o presidente norte- americano conciliou monrosmo com intervencionismo ao redefinir a doutrina: O descalabro crnico ou uma impotncia que resulte num afrouxamento geral dos laos da sociedade civilizada, pode, na Amrica, como alhures, exigir por fim a interveno de alguma nao civilizada e, no Hemisfrio Ocidental, a adeso

Gil Vidal, A Venezuela e a doutrina de Monroe, Correio da Manh, Rio de Janeiro, 4 jan. 1905; Rocha Pombo, Poltica americana, Correio da Manh, Rio de Janeiro, 18 jan. 1905; Lus Raposo, Os congressos p a n - a m e r i c a n o s , i / o Brasil, Rio de Janeiro, 6 jun. 1906; Eunpio Deir, Conferncia de Paz em Haia , Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 26 jul. 1907; O Congresso Pan-Americano, Jornal do Commercio, Rio de Janeiro, 11 dez. 1905. Perkins (1964a, p. 192-193,224).

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dos Estados Unidos Doutrina Monroe pode for-los, embora relutantemente, em casos flagrantes de descalabro ou impotncia, ao exerccio de um poder internacional. 8 O conceito de proteo do hemisfrio contra agresses

extracontinentais, cerne daquela doutrina, foi retrabalhado pelo ento presidente norte-americano, de forma que desse justificativa poltica de coero contra os Estados latino-americanos. Como contrapartida, os Estados Unidos garantiam Europa que as naes latinas da Amrica, sob sua superviso, preservariam a ordem pblica e manteriam seus compromissos em dia. 9 De acordo com essa nova verso da Doutrina Monroe, conhecida como Corolrio Roosevelt, aos norte-americanos estava reservada a tarefa de dirigir os povos menos competentes. Rio Branco no questionou os termos da mensagem de Roosevelt. Reafirmou sua viso a respeito da nova ordem mundial e constatou a formao de um novo centro de poder: Mais fundamentos teriam para se molestar com as declaraes da mensagem [de Theodore Roosevelt] essas grandes potncias europeias pelo propsito que o governo dos Estados Unidos mostra de intervir, sempre que for necessrio, na questo do oriente europeu e nas da sia, que as mesmas entendiam pertencer-lhes exclusivamente. A verdade que s havia grandes potncias na Europa e hoje elas so as primeiras a reconhecer que h no Novo Mundo uma grande e poderosa nao com que devem contar e que necessariamente h de ter a sua parte de influncia na poltica internacional do mundo inteiro. 10

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Apud Fenwick (1965, p. 59). Vejam-se, ainda, Fohlen (1967, p. 51-52); Ppin (1938, p. 40). Perkins (1964a, p. 199-200). Vejam-se, ainda, Burns (1966, p. 150-151); Fohlen (1967, p. 5152); Renouvin (1969, p. 471); Ppin (1938, p. 40); Fenwick (1965, p. 59); Renouvin e Duroselle (1967, p. 171); Bandeira (1973, p. 168); J. Fred Rippy, Antecedents of the Roosevelt Corollary of the Monroe Doctrine, in: William Appleman Williams (1960, p. 511-515). Vidal, cit.; Donghi (1972, p. 284); La doctrina de Roosevelt, La Prensa, Buenos Aires, 15 ago. 1905. AHI, Despacho para Washington, 31 jan. 1905.

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Desde que esteve em misso especial junto ao governo da Sua para defender a causa brasileira no litgio com a Frana pela posse do Amap, Rio Branco receava a agressividade europeia. Tal receio levavao a valorizar o carter defensivo da Doutrina Monroe e a entend-la como aplicvel s questes de limites entre as naes latino-americanas e as potncias europeias que ainda conservavam colnias no continente americano. 11 Alm disso, Rio Branco aceitava a presena militar estrangeira em outro pas em nome da defesa de interesses ameaados. Por ocasio da guerra civil no Paraguai, em correspondncia com o ministro brasileiro em Washington (Alfredo de Moraes Gomes Ferreira), observou que no havia razes para o receio que certos governos sul-americanos tm de prximas intervenes dos Estados Unidos nos seus negcios. Ainda mais que no se tratava de interveno estrangeira visando contribuir para que um partido suplantasse outro, mas sim de colaborao no sentido de se chegar a um acordo conciliatrio sem desprestgio para a autoridade legal. Para tanto, invocou precedentes histricos. A diplomacia europeia assim j havia procedido no Prata. Em 1864, igualmente, as mediaes brasileira, argentina e britnica foram aceitas pelas foras em conflito no Uruguai. Sem questionar, e secundando a posio norte-americana, afirmou: No creio que a presena de um ou dois navios de guerra americanos no Paraguai, onde, durante a revoluo, os argentinos tinham quatro e ns trs, pudesse dar lugar a injustos reparos, pois os Estados Unidos tm tambm ali, como no mundo inteiro, interesses comerciais a defender em caso de perturbaes polticas. O chanceler via a possibilidade de as naes mais fortes desempenharem ao benfica em favor da paz sobre naes mais fracas. Por isso era de opinio que o governo de Washington devesse designar um ministro residente no Paraguai, para

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Carta de Rio Branco a Salvador de Mendona, Paris, 5 dez. 1895, apud Azevedo (1971, p. 438439).

que esse diplomata possa, no interesse da paz e do progresso do nosso continente, exercer a influncia benfica que os Estados Unidos, em unio com o Brasil e as outras potncias ali representadas, podiam exercer em situaes difceis como a que acaba de atravessar aquele pas. 12 Rio Branco no desaprovou os termos em que Theodore Roosevelt se auto-outorgou o poder de polcia internacional, bem como era pela demonstrao de fora em favor da paz. Num certo sentido, o ministro brasileiro falava a linguagem do presidente norte-americano. Em mais de uma oportunidade recebeu o adjetivo de imperialista, mormente na Amrica espanhola. No era, todavia, figura deslocada do seu ambiente. Sua posio em relao mensagem de Roosevelt de 6 de dezembro de 1904 tinha respaldo de parte da opinio nacional. Embora houvesse quem interpretasse o Corolrio Roosevelt como a servio do imperialismo norte-americano, 13 boa parte da imprensa o apoiava com argumentos parecidos com os do chanceler brasileiro. O silncio oficial de Rio Branco em face da mensagem de Roosevelt e o equvoco gerado pela presena de Nabuco no Departamento de Estado, quando do incidente da Panther {1905), 14 sugeriam, no exterior, que o Brasil teria aceito tacitainente a Doutrina Monroe nos termos em que foi reinterpretada por Roosevelt. Assim enxergou, por exemplo, o Morning Post de Londres. Segundo telegramas dos Estados Unidos, constou na imprensa de Nova York que o Brasil iria assumir a defesa da Doutrina Monroe na Amrica do Sul. A projetada viagem de Elihu Root, secretrio de Estado norteamericano, ao Rio de Janeiro, em 1906, estaria ligada a um eventual acordo (ou cordial inteligncia) entre Brasil e Estados Unidos, segundo o qual o Brasil contribuiria para garantir o monrosmo na

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AHI, Despacho para Washington, 14 abr. 1905. Mattos Faro, A doutrina de Monroe, Jornal do Commercio, Rio de Janeiro, 20 out. 1905. O incidente diplomtico havido com o Imprio Alemo decorreu do comportamento contrrio s normas internacionais do comandante da canhoneira Panther, que determinou o desembarque (novembro de 1905), sem autorizao das autoridades locais, de oficiais no litoral de Santa Catarina para a captura de um desertor (Bueno, 1995).

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Amrica do Sul. Para o dirio argentino La Nacin, o rearmamento naval brasileiro, ento projetado, inseria-se num quadro por demais ntido: a aproximao brasileiro-norte-americana decorreria de um pacto pelo qual o Brasil exerceria a hegemonia sul-americana por delegao norte-americana. 15 A fim de se evitar polmica, a Doutrina Monroe no constou da agenda da III Conferncia Internacional Americana, realizada em 1906, no Rio de Janeiro. Mesmo assim, Rio Branco, no discurso de abertura, na presena de Elihu Root, secretrio de Estado norte-americano, elogiou a Europa, respondendo, assim, aos que imputavam ao Brasil o papel de co-gendarme da Amrica Latina. Tal discurso de Rio Branco ps fim a dvidas, tendo at recebido o aplauso de Oliveira Lima, ento um dos maiores crticos de sua poltica exterior. 16 Rio Branco no alimentava um idealismo ingnuo quanto natureza do pan-americanismo. Sabia que este fora reanimado por Blaine, em 1888, no prprio interesse dos Estados Unidos. 17 Teve, tambm, suficiente acuidade para perceber que a presena de Root no Brasil fora em benefcio da influncia norte-americana na Amrica do Sul. Quando Joaquim Nabuco sugeriu-lhe, mais tarde, uma visita aos Estados Unidos, em retribuio a que fizera Root, com aparato e reserva nos preparativos para no ter imitadores, Rio Branco recusou a ideia, argumentando: Achaques [da] velhice [me no] permitiriam viagem de aparato, alm de que despesa seria grande e no houve visita especial a este governo [...]. No penso que tenhamos dever de retribuir visita feita a tantos pases no interesse do desenvolvimento da influncia americana e no por ateno especial ao Brasil. 18

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El Congreso Panamericano, La Prensa, Buenos Aires, 25, 26 mar. 1906; La diplomacia brasilena, La Nacin, Buenos Aires, 13 nov. 1906. Oliveira Lima (s.d., p. 187-188); Mecham (1965, p. 442). AHI, Despacho para Washington, apud Lins (1945, v. 2, p. 567). AHI, Despacho para Washington, 28 maio 1908.

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O Brasil e o subsistema norte-americano de poder


Tanto Rio Branco quanto Joaquim Nabuco (primeiro a chefiar a embaixada brasileira em Washington, criada em 1905), embora cada um a seu modo e expressando-se por meio de linguagens diferentes, reconheciam os Estados Unidos como o centro de um subsistema internacional de poder. Nabuco, na apresentao de suas credenciais de embaixador a Theodore Roosevelt, formulou votos para que se aumente a imensa influncia moral que os Estados Unidos exercem sobre a marcha da civilizao e que se manifesta pla existncia no mapa do mundo, e pela primeira vez na histria, de uma vasta zona neutra, de paz e de livre concorrncia humana. Logo depois, reafirmaria que a Amrica formava um sistema poltico diverso do da Europa, uma constelao com rbita prpria e distinta. Assim, as repblicas americanas formavam no mundo uma grande unidade poltica. 19 Rio Branco fez constataes idnticas: A verdade que s havia grandes potncias na Europa e hoje elas so as primeiras a reconhecer que h no Novo Mundo uma grande e poderosa nao com que devem contar e que necessariamente h de ter a sua parte de influncia na poltica internacional do mundo inteiro. 20 A viso realista de Rio Branco permitia-lhe perceber, como outros de seu tempo, o peso dos Estados Unidos na nova distribuio do poder mundial e o fato de que a Amrica Latina estava em sua rea de influncia. Dir-se-ia que o Brasil no tinha alternativa ao estreitamento das relaes com os Estados Unidos, descartando a possibilidade de uma aproximao com alguma potncia europeia. Para o Brasil, a amizade norte-americana no s assumia um carter defensivoprevcntivo,como lhe permitia jogar com mais desembarao

19 20

AHI, 34.6/IX, mao 1, pasta 8; 273/3/10 (III C.I.A.). AHI, Despacho para Washington, 31 jan. 1905; Joo Frank da Costa (1968, p. 200-202).

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com seus vizinhos. Ademais, Rio Branco no via a possibilidade de se formar no continente nenhum bloco de poder capaz de opor-se aos Estados Unidos, em razo da fraqueza e da falta de coeso dos pases hispnicos. A ideia de um sistema continental tornou-se cada vez mais presente no discurso daqueles que se ocupavam de poltica exterior. Joaquim Nabuco era, entre os brasileiros, quem mais insistia e reconhecia a existncia daquele sistema. As repblicas americanas integravam um s sistema poltico, o continente da paz: A Amrica, graas Doutrina Monroe, o Continente da Paz, e essa colossal unidade pacificadora, interessando fundamente outras regies da Terra - todo o Pacfico a bem dizer -, forma um Hemisfrio Neutro e contrabalana o outro Hemisfrio, que bem poderamos chamar o Hemisfrio Beligerante. 21 Segundo Nabuco, os Estados Unidos lideravam a criao de um continente neutralizado para a paz, livre e inacessvel s competncias da guerra que fazem do resto do mundo, da Europa, da Asia, da frica, hoje aglomerados, um verdadeiro continente beligerado. No vislumbrava nenhum perigo americano: A poltica de aproximao com a Amrica Latina, em desconfiana com os Estados Unidos, seria uma poltica insensata. Descartava de vez a possibilidade de alianas europeias, pois, desde o dia em que a Amrica se constituiu independente da Europa, formou-se um sistema separado, diverso e distinto do europeu. Uma rbita separada, para usar uma expresso que lhe era to cara. O agrupamento poltico das naes americanas seria, assim, um dos sistemas que com os demais dividiam o mundo. E ia mais longe: a Doutrina Monroe e o prestgio norte-americano garantiram a integridade da Amrica Latina. Descontados os exageros, prprios de um doutrinador, sentiu, como Rio Branco, a mudana de direo do poder mundial. Este, embora sem a mesma

21 Nabuco (s.d., p. 146-147,191).

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nfase, entendia que o papel de leadership do continente cabia aos Estados Unidos. 22 A poltica externa brasileira, ao tempo de Rio Branco e Joaquim Nabuco, contribuiu para a consolidao do bloco de poder internacional liderado pelos Estados Unidos, mas tambm procurou tirar proveito da nova situao mundial que ento se delineava. Segundo Nabuco, em tais condies a nossa diplomacia deve ser

principalmente feita em Washington. Uma poltica assim valeria o maior dos exrcitos, a maior das marinhas, exrcito e marinha que nunca poderamos ter. Precisamos de atividade, de clarividncia, resoluo e organizao de um servio diplomtico em Washington, onde est a chave das nossas relaes diplomticas. Para o nosso primeiro embaixador, a Doutrina Monroe tinha carter defensivo, pois serviria para afastar cobias estrangeiras. A aliana com os Estados Unidos, por conseguinte, s poderia proporcionar benefcios. 23 O reconhecimento de que os Estados Unidos eram o centro de um subsistema de poder no implicou integr-lo passivamente. No significava ser o Brasil caudatrio da poltica exterior daquele pas. Para Rio Branco, a amizade norte-americana tinha um sentido pragmtico. Um exemplo: quando da aprovao (1904) pelo Legislativo do projeto de reorganizao da Marinha de Guerra brasileira e o subsequente recrudescimento de sentimento antibrasileiro na
4

Argentina, Rio Branco, em carta a Domcio da Gama, ento ministro do Brasil na capital desse pas, recomendou- lhe a convenincia de estreitar relaes com o ministro americano [de Buenos Aires] e ganhar a sua confiana para que ele no se deixe influenciar pela atmosfera de dio e prevenes contra o Brasil em

22 23

O Estado de S. Pauloy 21 jul. 1906, p. 3; Joo Frank da Costa (1968, p. 105); AHI, Despacho para Washington, 29 dez. 1907; Nabuco (s.d., p. 132-133). Costa (1968, p. 106-107); Nabuco (s.d., p. 142-143).

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que vive. Devo inform-lo de que dias antes Root se oferecera para tratar da equivalncia naval [,..].24 Rio Branco, se neste problema especfico no procurou jogar com a influncia norte-americana para atingir suas pretenses, buscou evitar que outro pas o fizesse. Ganhar a confiana do ministro norte-americano na Argentina significava ficar mais vontade para agir, na medida em que impedia a eventual mediao norte-americana, restringindo a questo aos dois pases. Dir-se-ia que a amizade, neste caso, tinha sentido preventivo, pois o que se almejava era a no-intromisso. Outro aspecto a reforar que a aproximao aos Estados Unidos fazia-se em compasso com o prestgio da Doutrina Monroe que, segundo Rio Branco, tinha sido at ento um espantalho s interferncias europias etil ao pas em algumas ocasies, sobretudo quando da questo com a Frana por causa dos limites na Guiana. A principal obra de Rio Branco foi a soluo de pendncias lindeiras. Contando com a amizade norte-americana, no s evitava dificuldades que poderiam surgir em Washington - capital que, segundo ele, era o principal foco de intrigas contra o Brasil -, como podia eventualmente utiliz-la a seu favor. A aproximao entre os dois pases dava-lhe mais liberdade para negociar com as naes sulamericanas na busca de soluo para os ainda pendentes problemas da fronteira. 25

A questo do Acre
A viagem clandestina da canhoneira norte-americana Wilmington, que aportou em Belm em 10 de maro de 1899 e foi at Iquitos, afora o incidente diplomtico que ela em si provocou, estaria ligada a um acordo que o ministro da Bolvia no Brasil, Paravicini, procurou firmar com os Estados Unidos a respeito do Acre, ento boliviano, por meio do cnsul norte-americano K. K. Kennedy. O acordo deveria ser encaminhado ao presidente norte-americano

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AHI, Carta de Rio Branco a Domnio da Gama, Rio de Janeiro, 15 dez. 1908. Lins (1945, p. 491-492).

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que vive, Devo inform-lo de que dias antes Root se oferecera para tratar da equivalncia naval [...].24 Rio Branco, se neste problema especfico no procurou jogar com a influncia norte-americana para atingir suas pretenses, buscou evitar que outro pas o fizesse. Ganhar a confiana do ministro norte-americano na Argentina significava ficar mais vontade para agir, na medida em que impedia a eventual mediao norte-americana, restringindo a questo aos dois pases. Dirse-ia que a amizade, neste caso, tinha sentido preventivo, pois o que se almejava era a no-intromisso. Outro aspecto a reforar que a aproximao aos Estados Unidos fazia-se em compasso com o prestgio da Doutrina Monroe que, segundo Rio Branco, tinha sido at ento um espantalho s interferncias europeias e til ao pas em algumas ocasies, sobretudo quando da questo com a Frana por causa dos limites na Guiana. A principal obra de Rio Branco foi a soluo de pendncias lindeiras. Contando com a amizade norte-americana, no s evitava dificuldades que poderiam surgir em Washington - capital que, segunde ele, era o principal foco de intrigas contra o Brasil -, como podia eventualmente utiliz-la a seu favor. A aproximao entre os dois pases dava-lhe mais liberdade para negociar com as naes sulamericanas na busca de soluo para os ainda pendentes problemas da fronteira. 25

A questo do Acre
A viagem clandestina da canhoneira norte-americana Wilmington, que aportou em Belm em 10 de maro de 1899 e foi at Iquitos, afora o incidente diplomtico que ela em si provocou, estaria ligada a um acordo que o ministro da Bolvia no Brasil, Paravicini, procurou firmar com os Estados Unidos a respeito do Acre, ento boliviano, por meio do cnsul norte-americano K. K. Kennedy. O acordo deveria ser encaminhado ao presidente norte-americano

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AHI, Carta de Rio Branco a Domnio da Gama, Rio de Janeiro, 15 dez. 1908. Lins (1945, p. 491-492).

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MacKinley via comandante da Wilmington e constava basicamente do auxlio norte-americano Bolvia visando manuteno de sua soberania sobre os territrios do Acre, Purus e Iaco, em troca de concesses aduaneiras e territoriais. 26 O representante do Brasil em Washington, Assis Brasil, protestou junto ao Departamento de Estado pela viagem da embarcao militar, em flagrante violao da legislao brasileira. O secretrio de Estado John Hay apresentou desculpas, mas observou que o comandante da canhoneira, Chapman Todd, no agira de m-f e reclamou do tratamento que este havia recebido no Amazonas. Na imprensa do Par e Amazonas foi denunciado, sobretudo por Joo Lcio de Azevedo, o imperialismo econmico ao qual estaria ligada a viagem da Wilmington. O acordo Paravicini-Kennedy, principalmente em razo da celeuma levantada, no teve seguimento. 27 O incidente da Wilmington foi o preldio dos aborrecimentos que o Bolivian Syndicate iria causar diplomacia brasileira. A regio do Acre foi ocupada sobretudo por nordestinos e em 1899 tornou-se conflagrada quando autoridades da Bolvia, querendo impor sua soberania, estabeleceram uma aduana em Puerto Alonso. O governo boliviano, todavia, no conseguindo fazer valer sua autoridade, em 11 de julho de 1901 arrendou, por trinta anos, a regio a um consrcio de capitalistas, que pretendia explorar as riquezas naturais daquela rea por meio de uma chartered company. Tal consrcio, denominado Bolivian Syndicate, integrado pelas firmas Cary & Withridge, United States Rubber Company e Export Lumber, contava com figuras de expresso na City e Wall Street. O governo boliviano concedeu nova empresa poderes que normalmente pertencem ao Estado, fato que a igualava com as companhias privilegiadas que atuavam na frica e na sia. A sua sede seria em Nova York. 28

26 27 28

Tocantins (1961, v. 1, p. 220-221). Tocantins (1961, v. 1, p. 226,228,430); Bandeira (1973, p. 153-154). Franco (1973, v. 1, p. 253); Luiz Alberto Moniz Bandeira, O baro de Rothschild e a questo ao Acre, Revista Brasileira de Poltica Internacional, 43 (2): 150-169,2000, p. 154; id. (1973,p. 156-158);Tocantins (1961,v.2,p. 405,417-423); Ricardo (1954,v. l,p. 155-159).

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A diplomacia brasileira procurou impedir o estabelecimento de uma companhia daquela natureza em regio limtrofe do pas, pois abrir-se-ia perigoso precedente que envolvia riscos, uma vez que o territrio arrendado s tinha acesso ao Atlntico pelos rios da Amaznia. Para evitar eventuais embaraos, o governo retirou do Congresso o tratado de comrcio e navegao firmado com a Bolvia em 1896. Todavia, indagava-se sobre a possibilidade de o Brasil suportar eventual presso diplomtica de potncias estrangeiras na hiptese de fechamento dos rios. 29 O ministro das Relaes Exteriores de Campos Sales, Olinto de Magalhes, reconhecia o Acre como territrio boliviano, de acordo com a interpretao republicana do Tratado de Ayacucho, firmado em 27 de maro de 1867. Em 1899, liderados por Jos de Carvalho, os brasileiros do Acre rebelaram-se e conseguiram a retirada do delegado da Bolvia do territrio. Logo depois, Luiz Galvez Rodrigues de Arias fundou, em 14 de julho, o Estado Independente do Acre. O Brasil apoiou a Bolvia contra Galvez, que assinou o armistcio em 15 de maro de 1900. Entretanto, manteve-se o estado de revolta no Acre, cujos habitantes contestavam o direito de posse boliviano. 30 No fim de julho de 1902, o chanceler Olinto de Magalhes ainda temia uma interveno. Para Assis Brasil era necessrio afastar os capitalistas da questo acriana. A sua atividade visando a impedir que o Syndicate obtivesse apoio diplomtico do governo norte-americano foi intensa. Ao repelir as chartered companies, o representante brasileiro jogava com a Doutrina Monroe, pois a empresa era integrada, tambm, por capitais europeus, o que a configurava como uma explorao colonial tpica, igual que ento se observava na frica e na sia. 31

29 30

Tocantins (1961, v. 2, p, 442); Ricardo (1954, v. 1, p. 164-165). Magalhes (1941, p. 9-45,167-198); Ricardo (1954, v. 1, p. 113-115,118-120); Franco (1973, v. 1, p. 253-254); Tocantins (1961, v. 1, p. 277-278,319,364-365); Burns (1977, p. 384); Mensagem de Campos Sales ao Congresso Nacional, 3 maio 1900. AHI, Despacho reservado para Washington, 31 jul. 1902. Ofcio reservado de Assis Brasil a Olinto de Magalhes, 3 jul. 1903; Tocantins (1961, v. 2, p. 285-286,430-432).

31

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A opinio do secretrio de Estado Hay evolura da promessa de absteno para a de eventual apoio aos cidados, caso seus interesses viessem a ser prejudicados. Temia-se que os Estados Unidos acabassem por dar cobertura ao empreendimento contra o Brasil, que detinha o controle dos rios amaznicos. 32 Como ocorrera por ocasio da ocupao da ilha Trindade pela GrBretanha, o Legislativo mostrou-se mais sensvel opinio pblica do que o Executivo. Em 1902, agitou-se a Cmara dos Deputados, que refletia a rejeio nacional ao contrato. 33 A divergncia na conduta a ser seguida na questo ia se acentuando entre o Executivo e parte da Cmara. Assim, o problema criado pelo arrendamento do Acre ao Bolivian Syndicate ficava, do lado brasileiro, num impasse. A opinio e o Congresso Nacional repudiavam o contrato. O Executivo acionava a sua diplomacia em Washington e na Europa visando anulao do arrendamento, mas declarava ser o Acre boliviano. Rio Branco, ao assumir o Ministrio das Relaes Exteriores (3 de dezembro de 1902), deu outro rumo questo e colocou o Executivo em sintonia com a opinio pblica. Interpretou de outra forma o artigo 2 o do j citado tratado de 1867 e, em conseqncia, transferiu a linha divisria do territrio em questo no sentido leste-oeste para o paralelo 10 20 latitude sul. A rea tornou-se oficialmente litigiosa. 34 Como outros de seu tempo, Rio Branco antevia desdobramentos do estabelecimento de soberanias estranhas nas fronteiras nacionais, pois temia que, na hiptese de capitalistas ingleses participarem com os norte-americanos do consrcio, os interesses polticos e as rivalidades comerciais levariam outros governos europeus a no perder a ocasio de concorrer para o enterro da Doutrina Monroe.

32 33 34

Tocantins (1961, v. 2,p. 442-445); Bandeira (1973,p. 159-160); id., O baro de Rothschild..., cit., p. 154); Ricardo (1954, v. 1, p. 166). ASF, sesso de 5 set. 1900; ACD, sesses del6 abr., 20 maio 1902.
Lins (1945, v. 2, p. 412); Bandeira (1973, p. 163); id., O baro de Rothschild..., cit., p. 156); Tocantins (1961, v. 3, p. 575); Relatrio, 1902-1903, p. 3-28; Magalhes (1941, p. 27).

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Antes mesmo de tornar-se chanceler, manifestara a opinio de que no conviria abrir um conflito de interesses ou pr-se em desacordo com os Estados Unidos, que at ento constavam como aliados do Brasil, pois isso traria bastante dano, enfraquecendo consideravelmente a nossa situao aos olhos da Europa. A soberania brasileira sobre a Amaznia dependia em grande medida da amizade daquele pas. Da a importncia de no romp- la, pois [...] Se os Estados Unidos convidarem, por acaso, governos da Europa para explorao de terras da Amrica do Sul e para impor a completa liberdade do Amazonas, dificilmente recusaro o convite. 35 O receio de Rio Branco no tocante soberania da Amaznia no poupava, portanto, os Estados Unidos. No os via como desinteressados guardies do Novo Mundo: Fao votos para que meia dzia de ambiciosos de La Paz e Nova York no consigam despertar a cobia com que os Estados Unidos de outros tempos olhavam para o Amazonas, cobia que acarretou tantos incmodos e sobressaltos a mais de um Gabinete do Imprio. 36 Modificar os termos do acordo firmado pelo governo da Bolvia e a citada companhia no seria suficiente para afastar todos os riscos que ameaavam a integridade nacional. Segundo o prprio Rio Branco, a companhia, em 1902, tentara despertar o interesse dos governos dos Estados Unidos, da Gr-Bretanha e da Alemanha, embora sem nenhum resultado, em grande parte devido vigilncia das legaes brasileiras situadas nas capitais daqueles pases. 37 Mas, tanto Rio Branco quanto Assis Brasil sabiam que no se podia confiar no Departamento de Estado caso estivessem em jogo interesses de cidados norteamericanos.

35 36 37

AHI, Ofcio de Rio Branco a Olinto de Magalhes, 12 jun. 1902, apud Tocantins (1961, p. 438). Idem. Relatrio, 1902/1903, p. 26; anexo 1, p. 48-49. Vejam-se ainda Tocantins (1961, p. 569); Ricardo (1954, p. 183).

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A notcia do arrendamento gerou novo levante dos habitantes do Acre, em agosto de 1902, sob o comando do gacho Plcido de Castro. Os bolivianos renderam-se em 24 de janeiro. Castro esclareceu que sua luta no fora contra a Bolvia, mas em oposio ao Bolivian Syndicate. Do triunfo surgiu o Estado Independente do Acre. 38 Meses antes de tornar-se ministro, Rio Branco, quando ainda chefiava a legao brasileira em Berlim, recebera de Assis Brasil a sugesto de afastar o Syndicate por meio de indenizao, a fim de no se reforar ainda mais a influncia norte-americana. 39 Rio Branco entendeu da mesma forma, pois, ao encaminhar a questo, tratou de primeiro isolar o sindicato, por meio de indenizao. O intermedirio nas negociaes entre Rio Branco e o sindicato foi o baro N. M. Rothschild, agente financeiro do Brasil em Londres e que tinha seu representante nos Estados Unidos, August Belmont, como um dos scios no empreendimento. Mediante o pagamento de 114 mil libras (includas as despesas para o advogado e comisso para o intermedirio August Belmont), o Bolivian Syndicate assinou o distrato em 28 de fevereiro de 1903. 40 Segundo os crticos do acordo, ao indenizar o sindicato comprou-se, na verdade, uma concesso praticamente caduca e invivel, em razo do triunfo de Plcido de Castro. A indenizao pode ser vista como uma extorso, pois indenizou-se um grupo de capitalistas estrangeiros para desistir de um contrato firmado com um terceiro pas. Mas a Bolvia no dispunha de recursos financeiros para arcar com a despesa do distrato e Rio Branco queria evitar complicaes e encurtar o caminho do entendimento direto.41

38

39 40 41

Bandeira, O baro de Rothschild..., cit., p. 155; Ricardo (1954, v. 1, p. 177-182). Plcido de Castro freqentara a Escola Militar de Porto Alegre e participara da Revoluo Federalista. Agrimensor, estava demarcando terras nos seringais. (Cf. Ricardo, cit., p. 177.) AHI, Carta de Assis Brasil a Rio Branco, 17 out. 1902, apudTocantins (1961, p. 573). Cf. Bandeira, O baro de Rothschild..., cit., p. 155-160; Ricardo (1954, v. 1, p. 174-175). Bandeira, O baro de Rothschild..., cit., p. 155,160; Franco (1973, v. 1, p. 259-260).

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Isolado o sindicato, Rio Branco passou s negociaes com a Bolvia depois de afastado o risco de confronto e cessados os movimentos de tropas de ambos os lados em direo rea conflagrada. Um modus vivendi (21 de maro de 1903) estabilizou a situao, aps o que se ingressou na fase de entendimento. 42 Rio Branco e Assis Brasil concluram com os plenipotencirios da Bolvia, Fernando E. Guachalla e Claudio Pinilla, as negociaes que resultaram no Tratado de Petrpolis (17 de novembro de 1903), remetido apreciao do Congresso Nacional pela mensagem presidencial de 29 de dezembro. Com esse, o Brasil fez permuta, conforme estava previsto no tratado de 1867, de territrios com a Bolvia, cedendo-lhe cerca de 3.200 quilmetros quadrados e a indenizao de 2 milhes de libras-ouro (em duas prestaes), em troca de 191 mil quilmetros quadrados. A incorporao do Acre, foi, de fato, uma compra. Alm da indenizao e da compensao de territrio, o Brasil comprometeu-se a construir, em territrio brasileiro, a Ferrovia Madeira-Mamor, na qual a Bolvia teria livre- trnsito, juntamente, com os rios, para acesso ao oceano, confirmando uma faculdade prevista em tratados anteriores. A construo da ferrovia custaria a vida de 40 mil operrios em razo da insalubridade da regio. Feito base de compensaes territoriais e pecunirias, no acordo do Acre no houve vencidos nem vencedores. As relaes Bolvia-Brasil, aps o tratado, at melhoraram. 43 A questo acriana, todavia, s foi encerrada aps as difceis negociaes com o Peru, que culminaram no tratado de 8 de setembro de 1909, firmado no Itamaraty. Nas negociaes com aquele pas, at mais complicadas do que as relativas Bolvia, Rio Branco, apesar do receio, teve as mos livres como queria e os Estados Unidos mantiveram-se neutros, apesar do esforo do vizinho sul-americano, disposto at a se tornar um protetorado daqueles. 44

42 43

Ricardo (1954, v. 1, p. 183-197). Tocantins (1961, v. 3, p. 649); Ricardo (1954, v. 1, p. 223-225, 230); Heinsfeld (2000, p. 105); Gilberto Amado (1947, p. 26); Soares (1975, p. 147); Lins (1945, v. 2, p. 429); Ricardo (1954, v. 2, p. 185).

44

Bandeira, O baro de Rothschild..., cit., p. 161-164. Vejam-se, tambm, Ricardo (1954, v. 2, p. 95-114); Teixeira Soares (1975, p. 121-122).

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O contexto sul-americano
A amizade do Brasil com os Estados Unidos despertava receio em outros pases da rea, pois temia-se o imperialismo norteamericano. Na capital argentina, um setor da imprensa, ao analisar a poltica externa brasileira, viu-a com pretenses de domnio na Amrica do Sul, com respaldo norte-americano. Segundo o dirio argentino La Nacin, a imprensa da Europa, em especial a inglesa, em face da reorganizao naval brasileira e da aproximao Brasil-Estados Unidos previa o incio de uma diplomacia imperialista, uma hegemonia a ser partilhada entre o Brasil e a Norte Amrica, prestando-se o primeiro a ser agente do segundo em suas ambies de domnio continental. 45 A ideia de que o Brasil, poca, iria desempenhar o papel de cogarante da Doutrina Monroe foi expressa tambm em jornais norteamericanos, embora formulada com outras motivaes. Segundo o Washington Post, o secretrio de Estado Root, ao empreender viagem ao Rio de Janeiro, em 1906, pretendia delegar poderes ao Brasil: [...] sr. Root [...] vai visitar o governo brasileiro informalmente e arranjar uma entente cordiale com aquele pas, da qual a Doutrina de Monroe ser a base [...]. E a inteno do presidente delegar-lhe [ao Brasil] a poltica da Doutrina de Monroe na Amrica do Sul [...]. Segundo um oficial brasileiro, aquele pas estaria interessado em formular a Doutrina de Monroe, com o conselho dos Estados Unidos, e, desta maneira, ser o guardio autorizado das [...] repblicas [...]. 46 O projeto de rearmamento naval brasileiro, aprovado em 1904 e modificado em 1906, despertou viva rivalidade na Argentina, em um setor da opinio identificado com o rearmamento do seu pas. O dirio de Buenos Aires, La Prensa, que transmitia a posio de Estanislo Zeballos, rival de Rio Branco desde a questo das
45 46 Nabuco (s.d., p. 142); Los triunfos dei Brasil, El Diario, Buenos Aires, 4 dez. 1905; Proyectos navales brasilenos, La Nacin, Buenos Aires, 19 jan. 1905. Washington Post, 26 mar. 1906, apud Valia (1972, p. 41-42).

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Misses, foi um dos maiores expoentes da oposio sua poltica. Para o dirio platino, a partir de Rio Branco a poltica exterior do Brasil apresentou radical mudana em relao linha que vinha seguindo desde o advento da Repblica, com o objetivo de restaurar a preeminncia do Brasil na Amrica do Sul, como nos melhores tempos da monarquia. Tal poltica exigia o respaldo de um poder militar. A reorganizao naval brasileira, ento em curso, se lhe afigurava como sinal de prepotncia, na medida em que procurava resguardar as solues adotadas pela Chancelaria. O alarmismo do La Prensa, que via o Brasil transformando- se em potncia militar, aumentou com a elevao da legao brasileira em Washington categoria de embaixada, em 1905. O ato adquiria alcance poltico e diplomtico. O dirio portenho via no episdio o desejo de ocupar diplomaticamente nos Estados Unidos uma posio superior s demais repblicas sul-americanas, alm de aspirar ser a primeira potncia militar da Amrica do Sul e de querer assumir a primeira posio na diplomacia sul-americana, almejando, ao mesmo tempo, a simpatia das naes menores do Prata. 47 Com efeito, Rio Branco no s procurava captar a simpatia dessas naes, vale dizer Paraguai e Uruguai, como tambm aproximar-se do Chile, a fim de conter a Argentina e sua eventual capacidade de influenciar aqueles pases que mantinham pendncias com o Brasil. Fazia parte do seu estilo neutralizar foras: A estreita amizade entre o Brasil e o Chile tem servido para conter suas veleidades [dos argentinos] de interveno franca no litgio chileno-peruano, no que tivemos com a Bolvia e no que ainda temos pendente com o Peru. 48 Convencido das prevenes das naes hispano-americanas em relao ao Brasil, Rio Branco sempre que tinha oportunidade procurava desmanchar suspeitas das naes vizinhas. Dentro dessa linha, pode ser vista a aproximao das trs maiores naes sul-

47 48

El pensamiento dei Brasil, La Prensa, Buenos Aires, 2 fev. 1905. Despacho para Washington, 31 mar. 1906. Veja-se Joo Frank da Costa (1968, p . 249-250).

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americanas (Argentina, Brasil e Chile), buscada por Rio Branco desde os primeiros anos de sua gesto no Ministrio das Relaes Exteriores. A aspirao chegou a ser consubstanciada em um projeto de cordial inteligncia, geralmente conhecido como ABC, que, alis, no foi concretizado no perodo em que Rio Branco ocupou a pasta. Convm observar que a aproximao Argentina-Brasil-Chile, nos termos em que Rio Branco concebia, no significava criar um contrapeso influncia norte-americana. O ABC seria para atuar de acordo com o governo de Washington, numa espcie de condomnio oligrquico de naes. Nesse sentido, em 1906, ao passar instrues embaixada do Brasil em Washington a respeito do programa da citada III Conferncia Institucional Americana, manifestou- se contrariamente a um acordo geral entre as naes americanas: Pensamos que um acordo no interesse geral, para ser vivel, s deve ser tentado entre os Estados Unidos da Amrica, o Mxico, o Brasil, o Chile e a Argentina. Assim estaramos bem, os Estados Unidos e o Brasil. A ideia de apoio recproco entre os pases que compunham o ABC aparece tambm em documento de Joaquim Nabuco. Joaquim Francisco de Assis Brasil, que defendia opinio semelhante, tambm no emprestava um carter antinorte-americano eventual entente\ esta aumentaria o prestgio das naes sul-americanas envolvidas e contribuiria para a sustentao do princpio de que no admissvel a extenso do domnio ou do sistema europeu ao Novo Mundo. 49 Essa projetada aliana no deixou, obviamente, de ser preocupante para as naes menores da rea que tinham alguma pendncia com outra que fosse integrante do ABC. Os peruanos especialmente, em razo da questo da Tacna e Arica com o Chile e da questo de limites com o Brasil, temiam o peso da influncia dessa eventual aliana. 50

49

AHI, Despachos para Buenos Aires, 3 set. 1904; 21 nov. 1904; Ofcio de Assis Brasil a Rio Branco, Buenos Aires, 19 abr. 1906; Carta de Joaquim Nabuco ao dr. Cardoso, Roma, 20 mar. 1904; Despacho para Washington, 10 mar. 1906, apud Lins (1945, p. 760). AHI, Ofcio confidencial de Francisco Xavier da Cunha a Rio Branco, Montevidu, 20 dez. 1907; Despacho para Washington, 29 dez. 1907.

50

2 11

Os tratados de limites
A principal obra de Rio Branco foi a definio do territrio de seu pas. Convm registrar que nenhuma das questes de limites por ele solucionadas o foram com argumento de fora. As questes de Palmas com a Argentina e do Amap com a Frana foram resolvidas por arbitramento, e Rio Branco atuou em ambas como representante do Brasil, antes, portanto, de ascender ao ministrio, nos anos difceis do incio da Repblica. A relativa aos limites do Brasil com a Guiana Inglesa foi, tambm, solucionada por arbitramento, no de todo satisfatria ao pas. Nesta, atuou Joaquim Nabuco. Rio Branco, j ministro quando da publicao do laudo, acatou o resultado e compartilhou o dissabor do defensor brasileiro. A difcil questo do Acre foi solucionada por Rio Branco mediante negociaes diretas com a Bolvia, como se viu. Fixou ainda limites com a Colmbia (tratado de 24 de abril de 1907), Peru (tratado de 8 de setembro de 1909), Uruguai (tratado de 30 de outubro de 1909) e com a Guiana Holandesa, em 1906. Firmou ainda tratado de limites com o Equador, em 6 de maio de 1904. Aps esse pas ter fixado, mais tarde, suas fronteiras com o Peru, deixou de ser limtrofe do Brasil e, consequentemente, o tratado acabou no tendo aplicao. 51 Com referncia ao Uruguai, deve-se ressaltar que o Brasil lhe cedeu, em 1909, espontaneamente e sem compensaes, o condomnio da Lagoa Mirim e do Rio Jaguaro, em nome da concrdia sul-americana. Este fato, mais a atuao de Rio Branco no sentido de manter o relacionamento com os pases vizinhos em bom nvel, contribuiu para recuperar o prestgio do Brasil no Prata e, consequentemente, ampliar-lhe o quadro de atrao no segmento sul do continente. O prprio chanceler resumiu a posio do Brasil no contexto da Amrica do Sul em correspondncia a Joaquim Nabuco, ento embaixador brasileiro em Washington:

51 Cf. Franco (1973, p. 261-263,265); Viana (s.d.,p. 135-138).

2 12

Com o Uruguai as nossas relaes so excelentes, e imenso o prestgio do Brasil nesse pas depois da concesso que espontaneamente lhe fizemos. So tambm excelentes nossas relaes com a Bolvia e com o Peru depois do incidente que trouxe o desastrado laudo argentino e do nosso tratado de limites, assim como com as demais naes da Amrica do Sul, excetuado o Paraguai. Este acha-se h mais de ano sob o jugo de uma minoria desptica. 52

52

Telegrama para Washington, 23 nov. 1909, apud Viana Filho (1959, p. 421-422).

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Do apogeu ao declnio da Primeira Repblica: a iluso de poder (1912 -1930 )

Caracterizao do perodo
O trao principal desse perodo foi o cultivo da amizade com os Estados Unidos. Poltica posta em prtica pelo baro do Rio Branco e mantida por seus sucessores, sobretudo Lauro Mller, Azevedo Marques, Flix Pacheco e Otvio Mangabeira. Houve, todavia, quem a questionasse, como Domcio da Gama, ex-discpulo e homem de confiana de Rio Branco, que divergiu na embaixada do Brasil em Washington, da forma de solidariedade que vinha sendo praticada por Lauro Mller, sucessor imediato de seu mestre. Para Domcio, o interesse nacional impunha limites

amizade incondicional e

recomendava evitar-se o recurso influncia norte-americana. Contudo, preciso ressalvar que no referente dcada de 1920, a amizade no significou, conforme afirma Vargas Garcia, alinhamento automtico da poltica externa brasileira ao Departamento de Estado norte-americano. 1 Importante fator para a consolidao da amizade com os Estados Unidos foram as relaes econmicas. Este pas era o principal centro propulsor da economia agroexportadora do Brasil, notadamente como comprador de caf. Alm disso, teve participao crescente, ao longo do perodo, nas importaes brasileiras de manufaturados e de produtos alimentcios, como a farinha de trigo. Os norte-americanos substituram os ingleses como investidores

1 Garcia (2001, p. 476).

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Do apogeu ao declnio da Primeira Repblica: a iluso de poder (1912-1930)

Caracterizao do perodo
O trao principal desse perodo foi o cultivo da amizade com os Estados Unidos. Poltica posta em prtica pelo baro do Rio Branco e mantida por seus sucessores, sobretudo Lauro Mller, Azevedo Marques, Flix Pacheco e Otvio Mangabeira. Houve, todavia, quem a questionasse, como Domcio da Gama, ex-discpulo e homem de confiana de Rio Branco, que divergiu na embaixada do Brasil em Washington, da forma de solidariedade que vinha sendo praticada por Lauro Mller, sucessor imediato de seu mestre. Para Domcio, o interesse nacional impunha limites amizade incondicional e recomendava evitar-se o recurso influncia norte-americana. Contudo, preciso ressalvar que no referente dcada de 1920, a amizade no significou, conforme afirma Vargas Garcia, alinhamento automtico da poltica externa brasileira ao Departamento de Estado norte-americano. 1 Importante fator para a consolidao da amizade com os Estados Unidos foram as relaes econmicas. Este pas era o principal centro propulsor da economia agroexportadora do Brasil, notadamente como comprador de caf. Alm disso, teve participao crescente, ao longo do perodo, nas importaes brasileiras de manufaturados e de produtos alimentcios, como a farinha de trigo. Os norte-americanos substituram os ingleses como investidores

1 Garcia (2001, p. 476).

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no Brasil. Em 1922, teve incio a cooperao militar entre os dois pases.2 Cumpre ainda observar que nenhuma questo surgiu entre as duas naes, de modo a atrapalhar suas relaes. A atuao por longo perodo (1912-1933) de Edwin Morgan, embaixador dos EUA no Rio de Janeiro, onde gozou de respeito e admirao, contribuiu tambm para a aproximao. 3 A poltica de cooperao com os Estados Unidos foi alm do perodo em exame, chegando at a dcada de 1950, 4 o que torna a viragem da diplomacia brasileira em direo quele pas uma das mais significativas mudanas advindas da instalao da Repblica. Cumpre ainda assinalar que o pas, na dcada de 1920, adquiriu uma sensao de autoconfiana e superestimao de seu peso internacional, decorrente de sua participao, ainda que modesta, na poltica mundial em razo de sua entrada na Grande Guerra e subsequente atuao nas conferncias de paz e no Conselho da Sociedade das Naes (SDN), como membro eleito. O Brasil de entreguerras, na frente internacional, mostrava- se como uma nao satisfeita consigo mesma. Folgava a diplomacia brasileira, pois no havia nenhuma questo grave a resolver e no se punha em causa a diviso internacional do trabalho, cumprindo o pas a funo de tpico exportador de produtos primrios. As representaes diplomticas com as potncias europeias vencedoras (Gr-Bretanha, Frana, Itlia) foram elevadas categoria de embaixadas. 5 Comparecia o Brasil s conferncias internacionais americanas e s reunies do Conselho da Liga das Naes com a iluso de estar participando das decises internacionais. Da Primeira Guerra ficaram, praticamente, apenas trs questes, cujas solues dariam maior ou menor satisfao ao Brasil: a da dvida do caf do Estado de So Paulo; a dos navios ex-

2 3 4 5

Burns (1977, t. 3, v. 2, p. 375-400). Joseph Smith, United States diplomacy toward..., Inter-American Economic affairs, Washington, 2:3-21,1983; Mecham (1965, p. 448). Moneta (1973, p. 75). Em 1921 foram trocadas embaixadas entre o Brasil e a Blgica; em 1922, com Mxico, Chile e Argentina; e em 1923, com o Japo. (Cf. Garcia, 2001, p. 60-61.)

alemes afretados Frana; e a do recebimento do montante da dvida da Alemanha a ttulo de reparaes de guerra. A expanso do mercado externo era a principal tarefa da diplomacia. Afora isso, havia uma poltica de busca de prestgio que se traduzia no af de elevar o Brasil condio de membro efetivo do Conselho Executivo da Liga das Naes. Desde o perodo anterior, os brasileiros vinham se preocupando em manter bem preparados sua marinha e seu exrcito. Tanto assim que, em 8 de setembro de 1919, em Paris, assinou contrato para a vinda de uma misso militar francesa, cujos membros chegaram ao Rio de Janeiro em maro de 1920. Se do lado brasileiro a misso cumpria o objetivo de atualizao nos mtodos de combate, para a Frana a misso foi, sobretudo, um negcio visando o mercado brasileiro de armas. A misso francesa permaneceu no Brasil at 1940. A necessidade de recuperao da Marinha para atender s necessidades da ento moderna guerra martima ficou mais evidente aps a dura experincia passada pela Diviso Naval, da qual tratar-se- mais adiante, na sua travessia atlntica com a finalidade de incorporar-se ao esforo de guerra aliado, j quase no final do conflito. Desde o fim da Revolta da Armada (1893/1894), ao tempo da presidncia de Floriano Peixoto, que a influncia naval norte-americana vinha crescendo no Brasil. A deciso brasileira de contratar uma misso naval norteamericana resultou no contrato assinado em Washington, em 6 de novembro de 1922. Assim, 16 oficiais da marinha dos Estados Unidos e 19 suboficiais integraram a misso que entrou em atividades no final daquele ano. Para os Estados Unidos, a misso naval no Brasil teve uma funo estratgica de longo alcance, na qual se inseria, entre outros objetivos, a manuteno do equilbrio entre as principais naes da Amrica do Sul. Renovado em 1926, o contrato da misso naval terminou no final de 1930. A notcia da misso naval teve repercusso negativa na Argentina, sendo entendida, inclusive, como uma aliana Brasil Estados Unidos. 6

Garcia (2001, p. 154-156,159-161,163-164,168,170-171,175-176).

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alemes afretados Frana; e a do recebimento do montante da dvida da Alemanha a ttulo de reparaes de guerra. A expanso do mercado externo era a principal tarefa da diplomacia. Afora isso, havia uma poltica de busca de prestgio que se traduzia no af de elevar o Brasil condio de membro efetivo do Conselho Executivo da Liga das Naes. Desde o perodo anterior, os brasileiros vinham se preocupando em manter bem preparados sua marinha e seu exrcito. Tanto assim que, em 8 de setembro de 1919, em Paris, assinou contrato para a vinda de uma misso militar francesa, cujos membros chegaram ao Rio de Janeiro em maro de 1920. Se do lado brasileiro a misso cumpria o objetivo de atualizao nos mtodos de combate, para a Frana a misso foi, sobretudo, um negcio visando o mercado brasileiro de armas. A misso francesa permaneceu no Brasil at 1940. A necessidade de recuperao da Marinha para atender s necessidades da ento moderna guerra martima ficou mais evidente aps a dura experincia passada pela Diviso Naval, da qual tratar-se- mais adiante, na sua travessia atlntica com a finalidade de incorporar-se ao esforo de guerra aliado, j quase no final do conflito. Desde o fim da Revolta da Armada (1893/1894), ao tempo da presidncia de Floriano Peixoto, que a influncia naval norte-americana vinha crescendo no Brasil. A deciso brasileira de contratar uma misso naval norte-americana resultou no contrato assinado em Washington, em 6 de novembro de 1922. Assim, 16 oficiais da marinha dos Estados Unidos e 19 suboficiais integraram a misso que entrou em atividades no final daquele ano. Para os Estados Unidos, a misso naval no Brasil teve uma funo estratgica de longo alcance, na qual se inseria, entre outros objetivos, a manuteno do equilbrio entre as principais naes da Amrica do Sul. Renovado em 1926, o contrato da misso naval terminou no final de 1930. A notcia da misso naval teve repercusso negativa na Argentina, sendo entendida, inclusive, como uma aliana Brasil Estados Unidos. 6

6 Garcia ( 2001 , p. 154-156,159-161,163-164,168,170-171,175-176).

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A reao negativa misso naval repercutiria na V Conferncia Internacional Americana, realizada em Santiago, no ano de 1923. O Brasil, j na fase de preparao do conclave, procurou afastar do temrio assuntos de natureza poltica ou aqueles sobre os quais havia discordncias, uma vez que no se desejava compromissos que impediriam o pas de satisfazer suas necessidades de defesa, levando-se em conta a dimenso do territrio, a extenso das costas e o tamanho da sua populao. No conseguindo afastar o tema, na conferncia o Brasil mostrou-se favorvel a uma frmula geral sobre desarmamento, mas sem discutir redues oramentrias por conta de despesas militares, no aceitando imposies relativas segurana e defesa nacionais. No final, concordava com uma limitao da tonelagem dos navios capitais por um perodo de cinco anos, mas reservava-se liberdade de ao quanto aos navios defensivos e defesa da costa. O teto de tonelagem aventado pelo Brasil no foi aceito pela Argentina, interessada em manter o status quo naval dos trs principais pases sulamericanos. Chegou-se, todavia, a um impasse, e da V Conferncia no saiu nenhum acordo a respeito. O Brasil sentia- se prestigiado na Europa, mas isolado no seu continente, conforme sentimento externado ao final da V Conferncia Internacional Americana, em razo da controvrsia relativa ao desarmamento. 7

Declnio da influncia inglesa e presena norte-americana


Durante o sculo XIX, a Gr-Bretanha exerceu papel hegemnico sobre a economia brasileira. De l vinham os emprstimos tomados pelo governo normalmente para acorrer ao servio da dvida -, os investimentos em obras de infra-estrutura e a maior parte das importaes. Na Repblica, j no perodo anterior Primeira Guerra, os emprstimos passaram a vir, tambm, da Frana e dos Estados Unidos. Conforme acentuou Paul Singer, o sistema econmico brasileiro, na fase final da Primeira Repblica, apresentava-se

7 Cf. Garcia ( 2001 , p. 184-185,200,203,206-207,210-211,216-217).

2l 8

ainda extremamente especializado. No perodo de 1924 a 1929, o caf representou 72,5% das exportaes nacionais. A insero da economia brasileira no capitalismo mundial dava-se, pois, pela exportao desse produto, servio principalmente; da dvida pela s importao obras de de manufaturados e e ao alimentos; pelo recebimento de capitais destinados ao pagamento do externa, infra-estrutura financiamento das safras para atender poltica de valorizao do caf. Os demais produtos primrios exportveis do Brasil - borracha, algodo e acar, nomeadamente - tiveram dificuldades para se expandir nos quadros do capitalismo monopolista e da luta interimperialista. O algodo brasileiro, que conheceu poca de glria durante a Guerra de Secesso nos Estados Unidos, perdeu seu mercado no s pela retomada da produo norte-americana, mas tambm em razo das plantaes desenvolvidas pelos alemes e ingleses nas suas respectivas colnias. A produo brasileira ficou voltada, sobretudo, para as indstrias txteis nacionais. A borracha, igualmente, sofreu a concorrncia das plantaes situadas no Imprio Britnico. A produo nacional, extrativa alis, no seria suficiente para atender demanda mundial. O acar brasileiro, de igual modo, no teve como enfrentar a concorrncia da Jamaica inglesa e a de Cuba, Porto Rico e Filipinas nos Estados Unidos, que recebiam esse produto com tarifas alfandegrias diferenciadas. Na Europa, o acar de beterraba foi srio concorrente do acar nacional. Assim, o imperialismo colonial e a disputa interimperialista no deixaram muita margem para os produtos primrios do Brasil, cujo sistema econmico viu-se, conforme afirmado, reduzido a extrema especializao, com base no caf. 8 O triunfo do caf sobre as demais exportaes decorreu tambm do aumento da populao e da popularizao do seu consumo tanto na Europa quanto nos Estados Unidos, o que levou, obviamente, a um crescente aumento de sua demanda. Exportar um produto de procura crescente do qual era praticamente o nico produtor

Cf. Singer (1977, p. 349-367).

2 19

mundial, em vez de disputar o mercado de outros produtos tropicais, apresentou-se ao Brasil como soluo natural. Os Estados Unidos eram o maior consumidor mundial de caf e sua economia estava em fase de expanso para alm de suas fronteiras, em busca de mercado para as exportaes e para os capitais. Tais fatores acentuaram entre os dois maiores pases do continente uma duradoura complementaridade econmica. O intercmbio comercial do Brasil com os Estados Unidos foi sempre crescente na poca considerada. No perodo de entreguerras, aqueles passaram a ser tambm o nosso principal vendedor, suplantando a Gr-Bretanha. No processo brasileiro de industrializao,via substituio de importaes, os norte-americanos marcaram presena nos investimentos. No obstante os ingleses tenham mantido posio de destaque no comrcio de exportao e na atividade bancria, o declnio da influncia inglesa sobre a economia brasileira foi acentuado no perodo citado. Tal refluxo da Gr-Bretanha deveu-se no apenas concorrncia, mas tambm perda da posio de primeira potncia do mundo capitalista. 9 O comeo desse processo de declnio da influncia inglesa situa-se no incio da Primeira Guerra (1914). Foram afetados pelo conflito os transportes martimos, o fornecimento de importaes e o emprego de capitais britnicos. 10 Se a retrao da presena da Gr-Bretanha deveu-se em parte sua perda de poder mundial, no se pode deixar de considerar os esforos norte-americanos destinados a aumentar seu intercmbio com o Brasil. Nesse sentido, vale lembrar a Tarifa Mckinley, severa lei protecionista que vigorou no perodo de 1890 a 1894, mas que isentou alguns produtos tropicais entre os quais o caf, o acar e couros. O mais significativo que a lei previa a possibilidade de o Executivo impor taxas a tais produtos, caso os pases que os exportavam no fizessem concesses alfandegrias aos produtos norte-americanos. Munido desse poderoso instrumento de ameaa,

9 10

Ibid., p. 369-371; Mecham (1965, p. 448-449). Richard Graham (1973, p. 329, 331).

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o secretrio de Estado James Blaine obteve concesses de vrios pases, do Brasil inclusive. O protecionismo alfandegrio norte-americano foi reafirmado na Tarifa Dingley, de 1897, mas o Brasil foi o nico pas da Amrica Latina a manter convnio aduaneiro de reduo de direitos alfandegrios com os Estados Unidos. Tal sistema de convnio estendeu-se durante o dilatado perodo de 1904 a 1922. 11 Durante boa parte da Primeira Repblica o Brasil teve seu caf isento de tarifas no mercado dos Estados Unidos. Estes desempenharam, portanto, importante papel como propulsores do polo dinmico da agroexportao brasileira. Conhecendo-se a primazia do setor cafeeiro sobre o conjunto da economia, pode-se avaliar o nvel de vinculao econmica que se estabeleceu entre os dois pases, bem como o reforo da condio do Brasil como pas essencialmente agrcola. As concesses aduaneiras aos produtos importados norte- americanos eram feitas a ttulo de reciprocidade, embora fosse corrente no Brasil o entendimento, j no final do sculo passado, de que a iseno de direitos sobre o caf era concedida pelos Estados Unidos com o objetivo de no encarecer o produto para seu consumidor e no por qualquer favor especial ao Brasil. Mesmo assim, nos exerccios de 1904,1906,1910,1911,1912 e 1913, como compensao da livre entrada do caf no mercado norteamericano, o Brasil concedeu reduo de 20% - elevada a 30% a partir de 1910 - para a farinha de trigo e outros produtos de procedncia norte- americana. 12 Apesar da queda dos preos do caf no mercado norte-americano no final do sculo XIX e incio do XX, a produo brasileira no se retraa. Nesse contexto, surgiu, nos Estados Unidos, a manobra altista de 1912-1913, que ficou conhecida como a questo do truste do caf. Para receber um adiantamento de 75 milhes de dlares, o governo do Estado de So Paulo recorreu a comerciantes europeus

11
12

Cf. Bemis (1939, p. 75-77).


BRASIL, Ministrio das Relaes Exteriores, Relatrio, 1913, p. 25-27, Anexo A, n. 29-38.

22I

de caf, que por sua vez recorreram a um sindicato de banqueiros. Em contrapartida, tal sindicato recebeu cerca de sete milhes de sacas de caf e passou a controlar sua distribuio no mercado dos Estados Unidos por meio de um comit de valorizao, no qual figurava um comerciante norte-americano, Herman Sielken. Tal grupo lanou mo, para valorizar artificialmente o preo do caf, de prticas que contrariavam a poltica antitruste do presidente Taft. O controle da distribuio estaria sendo monopolizado por tal comit. O caf valorizado transformou-se, sobretudo em razo da presso da im prensa, numa questo comercial entre os dois pases. Devido reao de Domcio da Gama, embaixador do Brasil em Washington, boa vontade de Morgan, embaixador dos Estados Unidos no Rio, e de Lauro Mller, sucessor de Rio Branco no Ministrio das Relaes Exteriores, a questo, embora trabalhosa, teve soluo amigvel, at porque no era do interesse dos Estados Unidos abrir mais uma rea de atrito com a Amrica Latina num momento de dificuldade nas suas relaes com o Mxico e, alm disso, havia a perspectiva de guerra na Europa. A questo, na qual o Brasil apareceu associado basicamente em razo de o caf estar passando por uma crise de superproduo, 13 ficou circunscrita, pois a amizade existente entre os dois pases e o conjunto de suas relaes comerciais eram importantes o suficiente para impedir que a questo tomasse maiores propores. Os cafeicultores e comerciantes brasileiros de caf ainda tiveram de enfrentar, em 1925-1926, apoiados pela embaixada em Washington, a campanha levantada pelo ento secretrio de Comrcio dos Estados Unidos, Herbert Hoover, contra as importaes monopolizadas, que estariam com seus preos artificialmente elevados para o consumidor. A campanha acabou no obtendo xito, sobretudo porque prevaleceu o interesse em preservar o bom nvel do conjunto das relaes entre os dois pases. 14

13

Lon F. Sensabaugh, A questo do truste do caf e as relaes entre o Brasil e os Estados Unidos, in: Brasil, MRE, Estudos americanos de histria do Brasil\ p. 185-208; Bandeira (1973, p. 187-189). Garcia (2001, p. 250-266).

14

2 2 2

A poltica de reduo de direitos de entrada para produtos norteamericanos manteve-se inalterada, sendo renovada para o exerccio de 1914.15 A lei do oramento para 1915 manteve a reduo: 30% para a farinha de trigo e 20% para outros produtos norte-americanos como compensao de redues concedidas a produtos brasileiros, desta feita dando nfase borracha.16 A mesma renovao foi dada para 1916,1917 e 1918, sob o fundamento da iseno dos direitos do cafe da reduo de direitos de outros produtos brasileiros concedidas pelo governo norte-americano, ressaltando-se o fumo, alm da borracha. 17 A conveno para reduo de direitos alfandegrios continuou em vigor at 1922, interrompendo-se no ano seguinte. 18 Nessa altura, os Estados Unidos suplantavam a Gr-Bretanha e tornavam-se, simultaneamente, os principais fornecedores e compradores do Brasil. No que se refere a investimentos, cresceu sensivelmente a presena norte-americana na dcada de 1920. Os 50 milhes de dlares investidos, em 1913, saltaram para 476 milhes, em 1929. 19 O governo brasileiro, entretanto, ainda recorria aos britnicos na dcada de 1920. Em 1923, temendo uma crise cambial, solicitou casa bancria N. M. Rothschild & Sons, de Londres, emprstimo de longo prazo, de 25 milhes de libras para a consolidao da dvida flutuante federal. Os banqueiros condicionaram o emprstimo a uma avaliao das condies locais a ser feita por uma misso de peritos. Essa foi a origem da misso Montagu, que chegou ao Rio de Janeiro em 30 de dezembro de 1923 e s partiu em maro do ano seguinte. No relatrio aos banqueiros, satisfeita com as intenes do governo brasileiro, a misso recomendou a liberao do dinheiro. O papel da misso passou por amplo debate interno no Brasil, embora tivesse prevalecido a verso de que ela viera a convite do governo. No que havia coincidncia de posies, as consideraes do relatrio foram

15 16 17 18 19

Relatrio, 1913-1914, Mensagem, v. 1, p. XX, e Exposio, p. 209-212, 218. Relatrio, 1914-1915, Exposio, p. 402-403. Relatrios, 1915-1916, p. 172,174; 1916-1917, p. 120; 1917-1918, v. 2, p. 239-240. Relatrios, 1919-1920, p. 21; 1920-1921, p. 45; 1921-1922, Mensagem, p. XIII; 1923- 1924, p. 72. Singer (1977, p. 369,374-376); Garcia (2001, p. 98).

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A poltica de reduo de direitos de entrada para produtos norteamericanos manteve-se inalterada, sendo renovada para o exerccio de 1914. 15 A lei do oramento para 1915 manteve a reduo: 30% para a farinha de trigo e 20% para outros produtos norte-americanos como compensao de redues concedidas a produtos brasileiros, desta feita dando nfase borracha. 16 A mesma renovao foi dada para 1916,1917 e 1918, sob o fundamento da iseno dos direitos do caf e da reduo de direitos de outros produtos brasileiros concedidas pelo governo norte-americano, ressaltando-se o fumo, alm da borracha. 17 A conveno para reduo de direitos alfandegrios continuou em vigor at 1922, interrompendo-se no ano seguinte. 18 Nessa altura, os Estados Unidos suplantavam a Gr-Bretanha e tornavam-se, simultaneamente, os principais fornecedores e compradores do Brasil. No que se refere a investimentos, cresceu sensivelmente a presena norte-americana na dcada de 1920. Os 50 milhes de dlares investidos, em 1913, saltaram para 476 milhes, em 1929. 19 O governo brasileiro, entretanto, ainda recorria aos britnicos na dcada de 1920. Em 1923, temendo uma crise cambial, solicitou casa bancria N. M. Rothschild & Sons, de Londres, emprstimo de longo prazo, de 25 milhes de libras para a consolidao da dvida flutuante federal. Os banqueiros condicionaram o emprstimo a uma avaliao das condies locais a ser feita por uma misso de peritos. Essa foi a origem da misso Montagu, que chegou ao Rio de Janeiro em 30 de dezembro de 1923 e s partiu em maro do ano seguinte. No relatrio aos banqueiros, satisfeita com as intenes do governo brasileiro, a misso recomendou a liberao do dinheiro. O papel da misso passou por amplo debate interno no Brasil, embora tivesse prevalecido a verso de que ela viera a convite do governo. No que havia coincidncia de posies, as consideraes do relatrio foram

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Relatrio, 1913-1914, Mensagem, v. 1, p. XX, e Exposio, p. 209-212,218. Relatrio, 1914-1915, Exposio, p. 402-403. Relatrios, 1915-1916, p. 172,174; 1916-1917, p. 120; 1917-1918, v. 2, p. 239-240. Relatrios, 1919-1920, p. 21; 1920-1921, p. 45; 1921-1922, Mensagem, p. XIII; 1923- 1924, p. 72. Singer (1977, p. 369,374-376); Garcia (2001, p. 98).

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levadas em conta pelo governo. De qualquer forma, em meados daquele ano, o governo britnico embargaria todos os emprstimos a governos, por razes internas, isto , procurava-se fortalecer a libra para seu retorno ao padro-ouro. 20 Assim, tambm em relao aos emprstimos feitos no estrangeiro houve transio da preponderncia britnica para a norte-americana na dcada de 1920. Em 1929, os Estados Unidos eram credores de quase um tero da dvida externa brasileira. Nessa transio, o Brasil no deixou de tirar proveito da competio financeira anglo-norte- americana no mercado internacional. Tanto assim que, em 1926, com oportunismo, levantou dois emprstimos, um em Londres, e outro em Nova York. 21

O Brasil e a Primeira Guerra Mundial (1914-1918)


Iniciada a guerra na Europa, o governo brasileiro adotou completa neutralidade. No perodo que antecedeu ruptura de relaes com o Imprio alemo e posterior declarao do estado de guerra, ocorreu intenso debate interno. Havia os germanfilos como Monteiro Lobato e Lima Barreto -, pr-aliados, estes em maioria - como Rui Barbosa e Olavo Bilac -, e aqueles que no se inclinavam por nenhum dos lados. No escapou aos observadores brasileiros o carter econmico do conflito. O momento foi, alis, rico em anlises sobre o Brasil e suas relaes com o exterior. O imperialismo e o transcorrer da crise poltica na Rssia eram temas tambm presentes nos escritos. 22 A razo imediata da entrada na guerra foi a ao dos submarinos alemes contra navios mercantes brasileiros. Em 31 de j aneiro de 1917, o governo imperial alemo notificou o governo do Brasil, por meio de seu representante em Berlim, do bloqueio naval da Gr-Bretanha,

20 21 22

Cf. Garcia (2001, p. 236-249). Cf. Garcia (2001, p. 269-270,275-276). Victor V. Valla, Subsdios para uma compreenso da entrada do Brasil na Primeira Guerra Mundial, Estudos Histricos, Marlia, 15, 1976, p. 44; Bandeira et alii (1967, p. 235, passim); Mecham (1965, p. 446).

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Frana, Itlia e Mediterrneo Oriental, e que atuaria sem restries ou aviso prvio. O governo brasileiro s teve o conhecimento oficial em 3 de fevereiro de 1917, por meio de telegrama da legao em Haia, que retransmitiu o telegrama de Berlim. 23 A ruptura de relaes com o Imprio Alemo ocorreu aps o torpedeamento, sem aviso prvio, do paquete brasileiro Paran, que navegava em mar largo, na noite de 3 para 4 de abril de 1917, na altura da ponta Barfleur. O submarino alemo no prestou qualquer socorro s vtimas. O afundamento teve ampla repercusso na opinio nacional. A ruptura ocorreu em 11 de abril de 1917, por nota do governo brasileiro, assinada pelo ministro Lauro Mller, legao da Alemanha no Rio. 24 Em 1Q de junho de 1917, o Brasil revogou a sua neutralidade em relao aos Estados Unidos. Em 28 do mesmo ms, fez o mesmo em relao Frana, Rssia, Gr-Bretanha, ao Japo, a Portugal e Itlia. 25 A declarao do estado de guerra contra a Alemanha ocorreu aps o torpedeamento e priso do comandante do vapor mercante Macau, em outubro de 1917. Foi o quarto navio brasileiro atingido pelos submarinos imperiais. O presidente fez a comunicao ao Congresso Nacional em 25 daquele ms. No dia seguinte, votou- se a resoluo reconhecendo e proclamando o estado de guerra. Wenceslau Brs sancionou-a no mesmo dia. O Brasil foi o nico pas sul-americano a entrar na guerra. Depois do torpedeamento dos navios mercantes Acary e Guaba por submarinos alemes, o presidente pediu ao Congresso Nacional autorizao para tomar medidas de represlia. O Legislativo, em conseqncia, votou severa Lei de Guerra, sancionada pelo presidente em 16 de novembro de 1917, pela qual se autorizava o governo, at 31 de dezembro, a declarar o estado de stio nas partes do territrio da Unio onde fosse necessrio. Ficava tambm autorizado o Poder Executivo

23 24 25

Relatrio, 1917-1918, p. 7. Mensagem..., Relatrio, 1916-1917, p. III-IX; Bandeira et alii (1967, p. 40). Viana (s.d., p. 142).

22

a declarar sem efeito, durante o perodo de guerra, os contratos e operaes celebrados com sditos inimigos, individualmente ou em sociedade, para fornecimentos e obras pblicas de qualquer natureza, e bem assim todos os que, a juzo do governo, forem considerados lesivos ao interesse nacional. A lei autorizava, ainda, a decretao de uma srie de medidas contra sditos alemes. As medidas eram duras. Podia-se, entre outras coisas, atingir bens e pessoas fsicas e jurdicas. 26

A participao brasileira
Em dezembro de 1917, o governo brasileiro comunicou ao da GrBretanha a deciso de dar expresso prtica sua colaborao com os aliados. Uma vez aceita, o Brasil enviou 13 oficiais aviadores, que, depois de treinados, fizeram parte do 16- Grupo da RAF; 27 uma misso de 100 mdicos-cirurgies Frana; um corpo de estudantes e soldados do Exrcito para dar guarda ao Hospital do Brasil, que continuou prestando assistncia aos feridos mesmo depois de encerrado o conflito. Isto contribuiu para o Brasil angariar simpatias nas negociaes de paz. A misso mdica na Frana seria extinta em fevereiro de 1919. 28 A contribuio mais expressiva porm, foi a formao da Diviso Naval em Operaes de Guerra (DNOG), inicialmente composta pelos cruzadores Bahia e Rio Grande do Sul e pelos contratorpedeiros Piau> Rio Grande do Norte, Paraba e Santa Catarina.29 Comandada pelo contraalmirante Pedro Max Fernando de Frontin, a DNOG, depois de escalas no Nordeste e em Fernando

26 27 28

Relatrio, 1917-1918, p. 89-91,94-100. Relatrio, 1917-1918, Exposio, p. 109-116; Martins (1997) nomina, p. 276, os treze oficiais (doze da Marinha e um do Exrcito). Brasil, MRE, Guerra da Europa, 1918, p. 93-95; Vinhosa (1984, p. 185-187); Martins (1997) informa que a Misso Mdica foi composta por 85 facultativos, alm do pessoal auxiliar (p. 263). As instalaes e o material do hospital foram doados, quando findou a misso, para a Escola de Medicina da Universidade de Paris. (Cf. Vinhosa, 1984, p. 187.)

29

A estas unidades foram agregados o navio de reparos Belmonte (ex-alemo Valesa) e o rebocador Laurindo Pita (Martins 1997, p. 264-265).

226

de Noronha, em julho de 1918 seguiu para a costa africana, onde deveria atuar incorporada fora naval inglesa. Dias depois de aportar em Dakar, a DNOG foi colhida pela epidemia de gripe espanhola, que se manifestou a partir de 6 de setembro. O vrus da influenza provocou verdadeiro flagelo na Diviso Naval, cuja guarnio em boa parte faleceu. Atrasada, a DNOG entrou em Gibraltar um dia antes da assinatura do armistcio (11 de novembro de 1918), que finalizou a Primeira Guerra. 30 A entrada do Brasil no conflito deu-se no muito tempo depois que os Estados Unidos nele se engajaram. A solidariedade hemisfrica foi at oficialmente invocada pelo governo brasileiro. J foi afirmado que o posicionamento brasileiro interessava aos Estados Unidos, pois influenciaria a posio dos demais pases latino-americanos. 31 H tambm a interpretao segundo a qual o Brasil obedecera s presses norte-americanas. Levando-se em conta as propores da guerra, a participao brasileira, j na fase final, foi modesta, embora tenha custado caro organizao da DNOG. 32 Perto do fim do conflito, a Itlia e a Gr-Bretanha fizeram ao Brasil propostas de cooperao area e naval que transcendiam a colaborao brasileira no conflito. Em agosto de 1918, a legao da Itlia informou ao governo brasileiro que estava em via de constituio, no Brasil, uma combinao talo-brasileira para a explorao das comunicaes areas, e pediu apoio sua realizao. Cerca de um ms antes, vale dizer, em 6 de julho de 1918, por meio de nota, a mesma legao comunicou a disposio de seu governo em ceder, ao preo do dia, avies de combate Marinha brasileira, bem como enviar pilotos instrutores ao Brasil e receber pilotos brasileiros nas escolas italianas. Ainda nessa mesma ocasio, a legao francesa informou, em 19 de agosto, o envio de uma misso de aviao, com aeroplanos e equipamentos para fotos areas e telegrafia sem fio. Com
30 31 32 Guerra da Europa, 1918, p.75-77; Lyra (1981, v. 1, p. 45); Vinhosa (1984, p. 164-189); Martins (1997, p. 263-274). Valia (1976, p. 43-44); A entrada do Brasil na guerra era importante para os Estados Unidos em relao sua crescente influncia na Amrica Latina (p. 44). Moneta (1973, p. 85); Lyra (1981, v. 1, p. 45); Martins (1997, p. 275).

2 2 7

efeito, desde o final daquele ano passou a atuar a misso francesa de aviao no campo da instruo aeronutica. 33 Entretanto, a proposta mais expressiva, surgida naquele momento, foi de firmas britnicas que se propunham a instalar arsenais modernos com capacidade para construir navios de guerra e navios mercantes, aeroplanos, fbricas de armas e munies, alm do material de ferro e ao destinado indstria dos tempos de paz. Dada a sua importncia e por se estar em fim de administrao, o assunto foi transferido para exame no quadrinio presidencial que se inauguraria. Ainda nessa fase final das hostilidades, a legao britnica no Rio comunicou ao governo brasileiro, por nota de 16 de setembro de 1918, a deciso do governo de Sua Majestade de promover a referida legao categoria de embaixada, como prova de apreo pela atitude do Brasil na guerra e como prova de boa vontade para com o Brasil, elevando assim o nvel de amizade entre os dois pases. 34

Reflexos no comrcio exterior


Dentre as dificuldades criadas pela guerra, ressaltavam a guerra submarina e a Statutory List (ou Lista Negra) criada pela Inglaterra em 1915. Tal lista afetava as atividades das casas comerciais estabelecidas no Brasil, o que provocou a nota de 9 de agosto de 1916 do governo brasileiro ao chefe da legao britnica no Rio de Janeiro. A guerra nos mares levou as companhias nacionais a interromperem as viagens para a Europa. A exportao de caf teve ainda uma dificuldade especfica, pois o produto foi declarado contrabando de guerra pela Gr-Bretanha e, consequentemente, teve sua entrada proibida naquele pas pelo fato de no ter sido, juntamente com outros produtos, inclusive oriundos de suas colnias, considerado gnero de primeira necessidade. Deu-se prioridade importao de outros gneros, essenciais subsistncia. O governo brasileiro tentou

33 34

Garcia (2001, p. 127). Guerra da Europa..., p. 120-126,157-159,152-154,89-91, 86).

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negociar, entre l 2 de junho e 18 de setembro de 1917, objetivando a suspenso da proibio. A negociao obtinha relativo sucesso, pois seria admitida a entrada de certas quantidades de caf, quando o governo desistiu por no aceitar restrio inglesa, segundo a qual o produto deveria ser transportado por navios alemes confiscados pelo Brasil. 35 Em decorrncia da Primeira Guerra Mundial, ou mais precisamente do fim da neutralidade brasileira em favor dos Estados Unidos e potncias aliadas, houve um aumento do intercmbio comercial Brasil-EUA e, ao mesmo tempo, a diminuio do relativo Alemanha. A ascendncia norte-americana acentuou-se ainda mais depois do conflito, at porque Nova York assumiu a posio que at ento era ocupada por Londres nas finanas internacionais. 36 De qualquer modo, durante a Primeira Guerra e imediatamente aps seu trmino, o saldo da balana comercial brasileira foi favorvel. Ao mesmo tempo que o pas importava menos, em razo da desorganizao da produo europeia, aumentaram suas exportaes, inclusive de produtos at ento pouco expressivos nas vendas para o exterior, como cereais, banha e carnes congeladas. O quadro abaixo ilustrativo. Com o retorno normalidade da produo europeia, a situao da balana comercial brasileira inverteu-se. Em 1920, o Brasil apresentou dficit de 17.484 mil libras. A partir do segundo semestre de 1921, prolongando-se em 1922, voltaram os saldos favorveis na balana comercial. 37 Em 1920-1921 as dificuldades decorreram tambm do aumento do valor das importaes. A quantidade de produtos importados no aumentou, houve at diminuio. Em compensao, entraram no pas muitos produtos caros, poca designados ricos ou de luxo, como pianos, automveis, filmes para cinema, sedas, ourivesaria, quinquilharias, maquinismos, cuja importao praticamente no

35 36 37

Relatrios, 1915-1916, p. 19-30; 1916-1917, p. 93-98; 1917-1918, p. 101,134-136. Bandeira (1973, p. 200,205). Pessoa (1925, p. 248-253).

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ocorria desde o incio da guerra. Outro fator apontado para explicar o desequilbrio da balana comercial era o aumento do valor da moeda de certos pases. As dificuldades eram tais que um dos objetivos buscados pela reforma havida em 11 de fevereiro de 1920 no ministrio e no corpo consular brasileiro era o incremento das relaes comerciais do Brasil.38

COMERCIO EXTERIOR DO BRASIL VALOR DA EXPORTAO E IMPORTAO DE MERCADORIAS 1914/1919 VALOR EM 1.000 LIBRAS-OURO Anos Exportao Importao % da Importao sobre a Exportao 74,3 55,9 71,3 70,3 87,0 61,2

1914 1915 1916 1917 1918 1919

46.803 53.951 56.462 63.031 61.168 117.388

35.473 30.088 40.369 44.510 52.817 71.867

Fonte: IBGE, Sries estatsticas retrospectivas, 1986, v. 1, p. 69.

Assim, no quadrinio Wenceslau Brs, que coincide com a Primeira Guerra, o Brasil no teve problemas na sua balana comercial, j que os saldos foram favorveis. O mesmo no ocorreu no quadrinio seguinte. O mandato de Epitcio Pessoa corresponde ao imediato psguerra. A retomada das atividades econmicas na Europa repercutiu em dficit na balana de comrcio e conseqente queda do cmbio. Junto com esses dois fatores negativos, o governo teve de lanar mo de emprstimos, um deles para acorrer valorizao do caf. Esses fatores, acrescidos pelo quadro mundial difcil - nele includa a retrao dos capitais
38 Relatrio, 1920-1921, p. 40-41.

externos -, do ideia da magnitude dos problemas econmicos nacionais. Foi nesse perodo que teve incio a contestao poltica da Primeira Repblica, em 1922.

As questes do caf de So Paulo e da apreenso dos navios alemes


Ao iniciar a guerra, o Estado de So Paulo tinha caf em depsito nos portos de Hamburgo, Bremen, Anturpia e Trieste como garantia de dois emprstimos contrados na Europa. A fim de se prevenir contra eventuais prejuzos, vendeu-se todo esse caf e a importncia correspondente ficou depositada na casa bancria Bleischroeder, de Berlim. Aps gestes do governo brasileiro, conseguiu-se o reconhecimento da responsabilidade do governo alemo pelo depsito. O pagamento seria postpacem. Ao trmino da guerra, o recebimento do dinheiro da venda foi um dos problemas que se ps delegao brasileira enviada s conferncias de paz. Isto porque, na Europa, estava vingando o entendimento de que, apesar de lquida, a dvida deveria ser arrolada para fim de rateio das reparaes de guerra. No Brasil, houve quem entendesse que se deveria ligar a dvida ao confisco dos navios levado a efeito pelo governo brasileiro, adiante exposto. Epitcio Pessoa, chefe da delegao brasileira para as negociaes de paz, entendeu ser a dvida relativa venda do caf uma questo separada do confisco e assim encaminhou os assuntos: a dvida no poderia figurar na categoria de reparaes de guerra, no s pelo seu carter, mas tambm por ser oriunda de operaes anteriores ao conflito. A questo foi discutida na Comisso Financeira da Conferncia e, depois de muito esforo da delegao brasileira, resolvida satisfatoriamente pelo artigo 263 do tratado de paz, pois Alemanha foi determinada a restituio da importncia referente venda do caf ao cmbio do dia do depsito e com os juros convencionados, a partir do dia do depsito. Com efeito, a Alemanha, aps discusses a respeito dos juros, colocou a importncia devida - superior a 125 milhes de marcos -, em

231

Londres, disposio do Estado de So Paulo, segundo informa Epitcio Pessoa em sua mensagem ao Congresso Nacional, em 3 de maio de 1921. A questo s poderia ter sido mais bem resolvida se a Alemanha tivesse concordado em pagar juros a uma taxa de 5%, a mesma que era paga pelo Estado de So Paulo nos emprstimos garantidos pelo caf. As taxas convencionadas, as mesmas que eram praticadas por Bleischroeder, eram de 4,5%. 39 Houve dificuldades para o Brasil receber a parte relativa s alteraes de cmbio, embora apurada, em razo da situao financeira da Alemanha, s voltas ainda com as reparaes. Assim, assentou-se entre os dois governos que o produto da venda dos navios confiscados pelo governo brasileiro, depois de atendida a Unio e caso ainda houvesse saldo, fosse pago ao Estado de So Paulo. 40 A questo relativa aos navios alemes tambm foi resolvida pelo Tratado de Versalhes, conforme informou Epitcio Pessoa. As discusses a ela referentes foram mais difceis, porque paralelamente correram as do afretamento desses navios Frana.41 Sobre a requisio dos navios alemes feita pelo governo brasileiro, em 2 de junho de 1917, dividiu-se a opinio no Brasil quanto ao seu mrito. 42 Foi levada a efeito como represlia e para suprir a tonelagem que o inimigo vinha destruindo. As embarcaes foram consideradas nacionais pelo governo e incorporadas ao Lloyd Brasileiro. Ao protesto da Alemanha, que declarou reservar-se o direito de uma indenizao por todas as perdas, o Brasil respondeu afirmando, entre outras coisas, que a medida veio aps torpedeamento de navios mercantes e visava assegurar, direta e imediatamente, embora pela fora, a satisfao dos danos que nos tm sido causados; foi um ato de legtima
39 40 41 42 Cf. Pessoa (1925, p. 9-14; Relatrios, 1915-1916, p. 25-26; 1916-1917, p. XII; Garcia (2001, p. 32).
Relatrioy 1921-1922, p. IV-V. Garcia informa que a dvida no foi integralmente paga

pela Alemanha (2001, p. 47). Pessoa (1925, p. 15-42). Vinhosa (1984, p. 228-230).

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defesa, fundado no prprio direito alemo, e que todos os povos praticam mesmo sem sair do estado de paz, precisamente para coagir a nao ofensora s reparaes que lhes so imperiosamente devidas.

Muitos dos navios, segundo o prprio governo, requeriam reparos demorados em estaleiros que o Brasil no possua. Outros no eram adequados navegao de cabotagem, e as viagens Europa eram ento muito arriscadas em razo da guerra submarina. Assim, para melhor utilizao dos navios confiscados, em 3 de dezembro de 1917, foi o Ministrio da Fazenda autorizado a fretar 30 deles (249.500 toneladas) Frana, por meio de convnio, que estipulou, entre outras coisas, que continuariam sob a bandeira brasileira e tripulados por nacionais, e que o governo francs colocava 100 mil francos disposio do Brasil, calculados sobre a base do preo mdio do frete martimo de ento, a ttulo de compensao do arrendamento e dos prejuzos que sofreriam as importaes brasileiras. Para compensar eventuais prejuzos s exportaes, o governo francs comprometeu-se tambm a fazer uma aquisio de 100 mil francos em caf (2 milhes de sacas) e outras mercadorias. 43 O seqestro preventivo efetuado pelo Brasil deu origem a uma questo difcil de ser negociada no mbito das conversaes de paz subsequentes Primeira Guerra. O Brasil, ainda neutro no conflito no momento da apreenso, declarou que tais navios seriam devolvidos e que pagaria indenizao pelo seu uso. No presidiu a ideia de confisco quando da apreenso. Tais navios, entretanto, passaram a ser bens de propriedade inimiga no momento em que o Brasil se tornou beligerante. Assim, poderiam ter-se tornado brasileiros, caso o assunto fosse submetido ao Tribunal de Presas. Como no o fez, o direito de presas martimas cessava com o trmino da guerra. Durante as negociaes de paz, a delegao brasileira teve de fazer muito esforo para conseguir a adjudicao Unio, mediante indenizao, dos navios transformados em bens de propriedade

43

Relatrio, 1917-1918, p. 64-65, 71-74,85,136-139.

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inimiga. A controvertida questo acabou resolvida de modo favorvel ao Brasil pela aplicao do artigo 297 do tratado de paz. Em sntese: o Brasil teve reconhecido o seu direito de propriedade dos navios, mediante o pagamento de indenizao em encontro de contas entre o valor dos navios e o das reparaes de guerra devidas pela Alemanha ao Brasil. O saldo (o valor dos navios era superior ao das reparaes) seria entregue Comisso de Reparaes, que o levaria a crdito da Alemanha. O Brasil ficou isento de pagamento de indenizao pelo uso dos navios. Foi difcil atingir essa soluo aparentemente simples na sua forma final. A delegao brasileira teve de vencer muitas dificuldades nas conversaes com os seus aliados, especialmente com a Frana. Houve divergncia na destinao dos navios apreendidos. Tentou-se inclu-los entre os demais navios alemes, cujos valores deveriam acorrer despesas de reparaes, em rateio entre as potncias vitoriosas. Divergiu-se tambm no referente ao encontro de contas; as potncias pretendiam que tal encontro fosse entre a indenizao a ser paga pelo Brasil e as suas perdas martimas. Sendo estas de valor bem inferior quele dos navios, ao Brasil caberia pagar soma elevada a ttulo de indenizao, caso quisesse incorpor-los definitivamente sua frota. Divergncia houve, tambm, no referente apurao do valor das citadas embarcaes. Pretendia o Brasil que o encontro de contas fosse entre o valor apurado em avaliao no momento da apreenso e as reparaes. A Frana ops restries, por entender que o acerto deveria ter por base o valor de eventual venda dos navios. Afinal, convencionou-se que s na hiptese de venda, dentro de determinado prazo, o encontro seria feito com o valor apurado na venda. O Brasil no decretaria a reteno dos navios naquele prazo a fim de aguardar uma hipottica proposta de compra. Esta no ocorrendo, tomar-se-ia por base a avaliao feita pelo pas. O afretamento j referido foi renovado mais de uma vez. Em 1920, a Frana pretendeu nova prorrogao a partir de l 2 de abril at o momento em que a Comisso de Reparaes resolvesse a questo. A posio brasileira foi enftica: renovaria o afretamento at que outra coisa fosse convencionada entre os dois governos e

2ld

desde que a Frana reconhecesse o direito de propriedade do Bra sil, assunto, alis, j resolvido pelo tratado de paz. Caso contrrio, solicitarse-ia a imediata restituio dos navios. Aps conversaes, a Frana continuou a utiliz-los mediante pagamentos mensais at 31 de maro de 1921, quando cessou o afretamento. Dois navios a Frana comprou; de outro cabia indenizao, pois fora afundado ainda durante a guerra; os demais foram devolvidos. 44 A execuo cabal do que fora estipulado pelo Tratado de Versalhes, do qual a indenizao devida pela Alemanha ao Brasil fazia parte, foi assunto que se arrastou na Comisso de Reparaes, tendo a questo dos lucros cessantes ocupado a ateno do Ministrio das Relaes Exteriores. Havia em torno desta todo um detalhamento jurdico. Em 1929, as reclamaes brasileiras ainda estavam em andamento na referida Comisso. 45

Defesa das exportaes e mudana na lei alfandegria


O trabalho de divulgao do Brasil e seus produtos na Europa, existente desde o Imprio, foi mantido na Primeira Repblica, a exemplo do que faziam outros pases latino- americanos. Tal empenho, que no era desenvolvido s por diplomatas, visava, alm da promoo das exportaes, a atrao de imigrantes e capitais. Nesse sentido, o Brasil marcou presena significativa na exposio de Bruxelas, em 1910. 46 Alm dos Estados Unidos, a Europa era o outro motor da agroexportao brasileira. Boa parte do esforo da diplomacia do Brasil no perodo foi canalizado para a busca do aumento das vendas de seus produtos primrios. Ilustrativa a troca de notas entre os governos do Brasil e da Itlia, em 5 de julho de 1900, pelo qual se estabeleceu um acordo comercial provisrio: o caf brasileiro teria os direitos de entrada reduzidos, em troca de vantagens da mesma

44 45 46

Cf. Pessoa (1925, p. 15-42). Relatrios, 1922-1923, p. XVII-XXII; 1929, p. 26-29,38,40. Eddy Stols, O Brasil se defende da Europa: suas relaes com a Blgica (1830-1914), Boletim de Estdios Latinoamericanosy del Caribe, Amsterdam, 18: 57-73, jun. 1975.

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natureza concedidas aos produtos italianos. O Brasil concedia os benefcios da sua tarifa mnima, desde que os direitos sobre o caf na Itlia no ultrapassassem as 130 liras por 100 quilos. O acordo foi sucessivamente renovado nos anos subsequentes. Em 23 de setembro de 1919, o Ministrio da Fazenda aprovou nova prorrogao do acordo italiano. 47 Ainda objetivando o desenvolvimento do comrcio entre ambos os pases, a Unio e o Estado de So Paulo firmaram, em 10 de setembro de 1912, com as companhias italianas de navegao Navigazioni Generale Italiana, La Veloce, Lloyd Italiano e Itlia, contrato para o estabelecimento, com subveno brasileira, de linha direta de vapores entre Gnova ou Npoles e Santos. Ao final desse ano, todavia, o governo italiano suspendeu a linha, que j havia, inclusive, iniciado as viagens, sob o argumento de que os ulteriores objetivos do contrato eram a promoo da imigrao. 48 Com a Frana, o Brasil fez um acordo, por meio de notas de 26 e 30 de junho de 1900, para reduo de direitos alfandegrios, idntico ao que se celebrava com a Itlia. Vale dizer, o Brasil aplicava a tarifa mnima aos produtos oriundos da Frana como reciprocidade pela reduo, de 156 para 136 francos cada 100 quilos, dos direitos cobrados sobre o caf. O convnio foi denunciado em 10 e 22 de maro de 1919 por meio de troca de notas. Em setembro de 1920, foram concedidos favores aduaneiros a produtos de procedncia belga. Os favores aduaneiros foram estendidos tambm a outros pases, em ateno s propostas recebidas. Em 1923, j no houve mais renovao da reduo de direitos alfandegrios, em virtude de nova orientao na poltica alfandegria. O prejuzo decorrente da guerra nas relaes comerciais com a Alemanha foi recuperado por esta de tal modo, na dcada de 1920, que, em 1929, forneceu 12% das importaes brasileiras. 49

47

Mensagens presidenciais de 1913 e 1914, Relaes Internacionais, Braslia, 5: 94-115, 1980; Relatrios, 1913, p. 24-25; 1913-1914,v. 1, p. 212-213,217; 1914-1915, p. 404-406; 1915-1916, p. 174-175; 1916-1917, p. 121; 1919-1920, p. 23. Relatrio, 1913, p. 12-13. Relatrios, 1913, p. 29; 1919-1920, p. 24; 1920-1921, p. 45; 1921-1922, p. XIII; 1922- 1923, p. 47-48; 1923-1924, p. 73-74; Garcia (2001, p. 188).

48 49

o o f\

A exposio do ministro das Relaes Exteriores que abre o Relatrio referente a 1920-1921 evidencia que o governo renovou a sua preocupao com a expanso comercial do pas. Ao analisar a conjuntura internacional, informa que a reforma empreendida na Secretaria de Estado e no corpo consular teve por finalidade o aumento das exportaes. Nesse sentido, reporta-se a outras medidas, como a impresso do Boletim do Ministrio, rgo de divulgao, no obstante a falta de verba (esta no era suficiente sequer para uma edio em ingls); insiste na necessidade de propaganda do caf pelo cinema nas principais praas da Europa e Estados Unidos; na nomeao de adidos comerciais temporrios ou honorrios - que no pesariam para os cofres pblicos - para divulgar o pas; na importncia de que se revestia a criao de Cmaras de Comrcio pelos cnsules nas reas de sua jurisdio; finalmente, refora a importncia da melhoria das comunicaes do Brasil com os pases limtrofes, visando ao incremento do comrcio. Com efeito, tanto o decreto de 11 de fevereiro de 1920, que reformou a Secretaria de Estado, quanto a mensagem do presidente Epitcio Pessoa ao Congresso Nacional, em 3 de maio de 1920, justificam as modificaes feitas segundo o critrio acima apontado. Preocupava-se o governo com a diminuio, logo aps a guerra, da vantagem brasileira na balana comercial. 50 Como convidado, o Brasil se fez presente Feira de Praga, apresentando mostrurio de seus produtos. Da comisso brasileira que participou do evento, fez parte um representante do Instituto de Defesa do Caf de So Paulo, Alpio Dutra. Mostrurios foram tambm distribudos aos cnsules, para
51

que

melhor

divulgassem

incentivassem o comrcio do pas.

Ainda com a finalidade de estudar os meios adequados para fomentar o intercmbio comercial e a expanso econmica do pas, foi criada uma comisso tcnica integrada por representantes dos trs ministrios envolvidos: Relaes Exteriores; Fazenda e Agricultura;

50 51

Relatrios., 1920-1921, p. 40-44; 1919-1920, p. 3 Relatrio, 1926, p. 65-66.

237

Comrcio e Indstria. No se cogitava ento - 1922-1923 - em firmar tratados comerciais, em razo da instabilidade nas regras de intercmbio ento reinantes no mundo. O aumento do intercmbio seria buscado depois do estudo das relaes do Brasil, pas por pas. Qualquer entendimento que viesse a ser concretizado vigeria, segundo o ministro das Relaes Exteriores, apenas dentro de um exerccio financeiro; para prosseguimento, far-se-iam renovaes anuais. 52 A poltica alfandegria que datava de vinte anos atrs, vale dizer, desde a gesto Campos Sales, foi alterada em 1923. A reviso dos acordos foi levada a efeito em decorrncia das alteraes havidas, em mbito mundial, na poltica alfandegria. No lugar de concesses especficas, os tratados comerciais seriam firmados, a partir de ento, com a clusula de nao mais favorecida. 53 Com referncia especial aos Estados Unidos, os maiores compradores de caf, o Brasil renovava anualmente redues alfandegrias de 20 a 30% sobre os inmeros produtos, como j se viu. Tais redues favoreciam tambm a Itlia e a Blgica, no perodo de 1920 a 1923. 54 Em 18 de outubro de 1923, o tratado comercial com os Estados Unidos assinalou a nova orientao, que se resumia, a partir de ento, na aplicao das tarifas mxima e mnima, sob o critrio da recipro cidade. 55 No mesmo ano, os Estados Unidos alteraram tambm sua poltica aduaneira e incluram nos seus tratados de comrcio a clusula incondicional de nao mais favorecida. 56 Nos termos do novo convnio comercial, os dois pases concederam-se, de modo incondicional, o tratamento de nao mais favorecida. Ficaram fora do convnio as relaes comerciais que os Estados Unidos

52 53

Relatrio, 1922-1923, p. 42-43. A clusula de nao mais favorecida determina que os privilgios tarifrios que um pas concede a outro sejam extensivos a todos os demais pases com os quais tenha assinado contratos concessivos do tratamento de nao mais favorecida (Seldon e Pennance, Dicionrio de economia, 2a d., trad, de Nelson de Vicenzi, Rio de Janeiro: Bloch Editores, 1975, p. 95). Relatrio, 1923-1924, p. X-XIII. Mensagem de Artur Bernardes, Relatrio, 1923-1924. Bemis (1939, p. 68-88).

54 55 56

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mantinham com certos pases de modo especial, como Cuba e Zona do Canal do Panam. 57 Dois anos aps o entendimento comercial com os Estados Unidos, o Ministrio das Relaes Exteriores informava que o governo estudava acordos com outras naes. Com a Blgica, especialmente, havia a expectativa de conveno nos novos termos. Isto porque o Executivo estava convencido do acerto da nova poltica, por ele mesmo classificada como larga e liberar, que, se acreditava, iria contribuir para a expanso econmica do pas. A tarifa mxima, at 1925, no havia sido aplicada a qualquer outro pas, pois se queria evitar guerra de tarifas. 58 O Poder Executivo, em 1926, mantinha-se convencido sobre o acerto da poltica comercial externa inaugurada h trs anos, pelo fato de ter melhorado a situao dos produtos brasileiros no exterior. A tarifa mxima continuava sem ter sido aplicada uma vez sequer. Embora o governo pretendesse promover uma reviso completa de todos os entendimentos aduaneiros, sentia-se tolhido por razes de ordem interna e externa, decorrentes da Primeira Guerra, entre as quais alinhavam-se problemas na produo e no transporte, mudanas alfandegrias e dificuldades tidas como naturais nas negociaes. 59

Iluso e frustrao: participao e retirada da Liga das Naes


Afora Cuba, ento sob tutela norte-americana, o Brasil foi o nico pas da Amrica Latina que atuou no primeiro conflito mundial, conforme j afirmado. A participao, embora j na fase

57

Segundo a clusula em questo, toda diminuio de direitos concedida ou que [poderia] ser concedida pelo Brasil ou pelos Estados Unidos aos produtos de qualquer terceira potncia se tornar imediatamente aplicvel, independentemente de pedido e de compensao, nos produtos dos Estados Unidos e do Brasil, respectivamente importado no outro dos dois pases (. Relatrio, 1927, p. 201-202).

58 59

Relatrio, 1924-1925, p. 88-89. Mensagem..., Relatrio, 1925-1926, p. XV-XVII.

239

final, assegurou assento na Conferncia de Paz. Participou, tambm, da organizao da Liga ou Sociedade das Naes (SDN), e prestou ativa colaborao no seu conselho como membro eleito. 60 A amizade norte-americana foi til para Domcio da Gama, ento ministro das Relaes Exteriores, ver atendidas as pretenses brasileiras. Assim, o Brasil participou da Conferncia de Paz de Versalhes com trs delegados, graas ao prestgio que Domcio desfrutava entre as autoridades norte-americanas. Com efeito, devido ao esforo do presidente norte-americano Woodrow Wilson junto aos aliados, o Brasil ficou com o mesmo nmero de delegados reservado Blgica e Srvia. As grandes potncias (Estados Unidos, Frana, GrBretanha, Itlia e Japo) ficaram com cinco assentos e as potncias menores com dois ou um delegado. 61 Pelo mesmo motivo deve-se a participao do Brasil no Conselho da Liga das Naes como membro temporrio, para um mandato de trs anos. O Conselho Executivo, o rgo mais importante da Liga das Naes, era integrado por membros permanentes e membros provisrios. Os assentos destes eram providos por eleio, salvo o primeiro mandato que derivou de nomeao da Liga. O Brasil seria sucessivamente reeleito para o referido Conselho. A atuao conjunta das delegaes brasileira e norte-americana nas negociaes de paz e na formao da SDN trouxe dividendos materiais ao pas (como na questo dos navios alemes), mas houve, tambm, ganho em termos de prestgio. A delegao brasileira, ao acompanhar, nas conferncias, a delegao dos Estados Unidos, deu continuidade tradio de amizade com esse pas. Deve-se, todavia, registrar que a representao brasileira na Conferncia de Paz, j antes da chegada de Epitcio Pessoa (que seria o chefe da delegao), isto , pela voz de Pandi Calgeras, trabalhou no sentido de ampliar a base das decises, que, no seu entender, no deveria ficar restrita s grandes

60 61

Valia (1976, p. 46); Burns (1977, t. 3, v. 2, p. 399-400). Os delegados brasileiros foram Epitcio Pessoa, Pandi Calgeras e Raul Fernandes. Olinto de Magalhes, ento ministro plenipotencirio do Brasil em Paris, acompanharia oficiosamente os trabalhos da Conferncia (Garcia, 2001, p. 27).

24O

potncias vencedoras. A atuao de Epitcio Pessoa, contudo, recebeu crtica interna, segundo a qual ele estaria se subordinando aos interesses norte-americanos. 62 A mensagem presidencial de maio de 1924 alude situao internacional do Brasil classificando-a como excelente: [...] a excelncia palpvel de nossa situao internacional, no s entre as nossas dignas co-irms da Amrica como no seio da Liga das Naes, de cujo Conselho Executivo, em virtude do pacto de Versalhes, somos membro originrio, at a ltima Assembleia, reeleito sem interrupo. A mensagem valoriza a Liga das Naes, chegando mesmo a afirmar que a vida poltica universal, pelo menos no que interessa a todos os povos em conjunto, est atualmente concentrada em Genebra. 63 O Brasil, e da mesma forma a Espanha, desejava ter um posto permanente no Conselho Executivo da SDN desde 1921. As pretenses de ambos os pases, todavia, foram recusadas pelo Conselho, em reunies secretas. Alm desses dois pases, Polnia, China e Blgica tambm pretendiam ocupar um assento permanente. Os responsveis pela conduo da poltica exterior do Brasil tinham a condio de membro temporrio do citado conselho como no correspondente com a posio do pas no concerto internacional. O assunto comeou a tomar forma quando surgiu a expectativa de que o Brasil no seria reeleito para um dos postos temporrios, em razo do estabelecimento do princpio de rodzio para a ocupao de tais assentos. O Brasil, em nome da Amrica, lanou sua candidatura. A questo toda colocava-se em termos de prestgio. Nesse sentido, Afrnio de Melo Franco, delegado do Brasil no organismo de Genebra, leu, com realismo, o concerto internacional quando observou que o assento no Conselho que daria ao Brasil a considerao que merecia na SDN, pois, fora dele, s tinham prestgio e autoridade os pases que impunham respeito aos demais

62

Garcia (2000b, p. 33-42); id. (2001, p. 27-35, 37-40, 46, 48); Lyra (1981, v. 1, p. 84-94);
Relatrios, 1919-1920, p. XXXVIII; 1920-1921, p. Ill; Antonio Gontijo de Carvalho (1956,

p. 136).
63 Relatrio, 1923-1924, p. V-VII.

241

pelo poder militar, situao econmica e financeira. 64 O ministro das Relaes Exteriores de Artur Bernardes, Flix Pacheco, estabeleceu a obteno do lugar permanente como uma das metas de sua gesto na pasta. Tanto assim que o decreto de 13 de maro de 1924 criou uma representao permanente (chefiada por Afrnio de Melo Franco) na Liga, em Genebra, como meio de facilitar o alcance desse objetivo. O Brasil reforou sua pretenso na fase das negociaes que precederam a incluso da Alemanha na Liga, incluso que seria seguida da sua imediata integrao no Conselho na qualidade de membro permanente. A Alemanha contava essa integrao como certa e, para reafirmar sua condio de grande potncia, opunha- se a que se procedessem modificaes no Conselho, no referente estrutura e ao nmero de integrantes, antes de seu ingresso definitivo. A resposta do Brasil consulta que lhe fez a Alemanha, em setembro de 1924, a respeito da sua incluso na Liga e no Conselho foi favorvel, em tese e em princpio, respectivamente. Ressalvou, todavia, que tais questes no deviam ser tratadas de governo a governo, mas, de preferncia, expostas e discutidas em conjunto pelos membros da Sociedade e no seio desta. A resposta, entretanto, foi considerada ambgua. O Brasil, mais tarde, invocou-a como uma advertncia, vale dizer, concordara com a pretenso alem de incluso no Conselho como membro permanente, mas no abdicara de sua aspirao a posto idntico. No momento em que viu perdidas as esperanas, o Brasil queimou o seu ltimo cartucho. Do Rio de Janeiro partiram instrues no sentido de vetar-se a entrada da Alemanha caso o Brasil no fosse igualmente atendido. O Brasil dizia falar em nome da Amrica. As naes latinoamericanas, contrariamente, pediram- lhe para mudar de posio na questo, pois o que se devia ter em mira era a reconciliao entre os povos da Europa. A obstinao do governo brasileiro repercutiu na imprensa europeia, tendo sido, inclusive, acusado de estar fazendo chantagem. O presidente Artur Bernardes permaneceu irredutvel. Em 17 de maro de 1926, o chefe

64 Walters (1971, p. 318); Garcia (2001, p. 305-306,280,288,302).

242

da delegao brasileira, Afrnio de Melo Franco, sustentou o veto, embora pessoalmente no estivesse de acordo com as instrues recebidas do Rio. O Brasil responsabilizou as potncias signatrias do Tratado de Locarno por terem discutido o relativo alterao do Conselho em reunies secretas, e no no Conselho e na Assembleia, de modo aberto. Na reunio do Conselho, em 10 de junho de 1926, Melo Franco comunicou a renncia do Brasil ao seu lugar temporrio. Dois dias depois, o ministro das Relaes Exteriores notificou diretamente ao secretrio-geral a retirada brasileira da SDN. 65 A exposio do governo brasileiro, clara e precisa, foi redigida no Rio de Janeiro, at porque o representante brasileiro em Genebra no estava de acordo com a forma e os termos usados por Artur Bernardes para dar desfecho questo. Na exposio, entre outras coisas, o governo brasileiro afirmou que as naes americanas estavam em uma situao de desigualdade e inferioridade na SDN, investiu contra os entendimentos no pblicos, bem como contra as negociaes que se fizeram apenas entre os mais fortes. O Brasil fundamentara seu pedido de integrao permanente no Conselho da SDN com o argumento de que o continente americano, com a no participao dos Estados Unidos e o afastamento da Argentina, estava pouco representado no organismo de Genebra, em termos de proporcionalidade. Lembrou ainda ao Conselho a contribuio SDN, bem como sucessivas reeleies para um dos assentos provisrios, razes que o levaram a ter como justo aspirar a categoria de membro permanente. Sups o Brasil, na ocasio em que foi tratado em Locarno o assunto relativo entrada da Alemanha na SDN, que seria processada modificao no quadro dos membros permanentes do seu Conselho, de tal modo que o pas germnico no fosse o nico a ingressar nessa categoria. De fato, quando fora consultado pela Alemanha a respeito da incluso desta no Conselho - continuou a exposio do governo brasileiro , manifestou simpatia, entendendo que sua entrada no seria exclusiva. A manifestao brasileira chegou mesmo a ser dura na crtica SDN.

65 Garcia (2001, p. 333).

243

Insurgiu-se contra a doutrina de que s as grandes potncias deveriam figurar no quadro dos membros permanentes, o que no se coadunava com o carter universal da Liga. Na opinio brasileira, aquela que deveria ser a anttese da Santa Aliana estava se distanciando do ideal americano, pois, ao invs de preparar o futuro, perpetuava o passado. Pelo rumo das coisas, o organismo supranacional transformar-se-ia em associao dominada pela fora, fugindo pois sua misso. A SDN foi rotulada pelo Brasil de Liga das grandes potncias, quase que exclusivamente europeias. O Brasil, ao comprometer o orgulho nacional na questo, inviabilizou qualquer soluo negociada. Sua sada e a da Espanha figuram como as duas primeiras perdas significativas da SDN. Cabe, ainda, observar que o veto brasileiro foi aposto em assembleia extraordinria, na conjuntura subsequente aos acordos de Locarno e, assim, encobriu a verdadeira crise da Liga. 66 O Brasil chegou a propor o preenchimento interino do lugar permanente que seria dos Estados Unidos. Tal sugesto, formulada antes do desfecho da questo, guardava coerncia com a defesa de maior presena do continente americano no Conselho, no obstante se soubesse que os Estados Unidos manter-se-iam arredios ao orga nismo de Genebra. A verdade que o Brasil, potncia intermediria, tinha a respeito do seu peso no cenrio internacional uma concepo distante daquela das potncias europeias. Sabia-se que a SDN era uma organizao dominada, por meio de seu Conselho, pelas grandes potncias. O Brasil, que foi membro eletivo de 1920 e 1925, reivindicou o reconhecimento do status de grande potncia ao pleitear um assento permanente (em 1927, os cinco membros permanentes eram Inglaterra, Frana, Itlia, Japo e Alemanha). A posio internacional de um pas, no entendimento brasileiro, no deveria decorrer apenas do poder militar, mas tambm de outros fatores. As potncias europeias, com uma viso diferente desta, no

66

Lyra (1981, v. 2, p. 1, 39, 113, 117, 275-281); Walters (1971, p. 317-321, 323, 324); Relatrios, 1925-1926; 1926, p. 6-10, Anexo A, n. 1; Jos Carlos de M. Soares (1927, p. 322-341); Hilton (1960, p. 352-353); Garcia (2000b, p. 7 1 - 1 1 6 ; id. (2001, p. 326).

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iriam incluir o Brasil no rol das grandes potncias, com o direito de participar permanentemente de um conselho que tomava decises por unanimidade. Resta indagar por que o governo brasileiro assumiu com tanta determinao uma empresa fadada ao fracasso e partiu para o tudo ou nada, num arremedo de machtpolitik que no se coadunava com o peso especfico do pas no concerto internacional. Segundo Macedo Soares (1927), o Brasil deixou a SDN por atitude de prepotncia de Artur Bernardes, que teria procurado, por um ato de efeito, o aplauso interno, para isso aulando o senti mento nacional. Bernardes, que governou em estado de stio por 42 meses, tinha meios para influir na opinio nacional. E a crise de 1926 teria sido provocada para o Brasil fazer a retirada espetacular. Todo o episdio, at o seu desfecho, segundo sempre Macedo Soares, foi da responsabilidade do presidente Bernardes. Tanto foi assim, que houve descompasso entre o chefe da representao do Brasil em Genebra, Afrnio de Melo Franco, e o Rio de Janeiro, que acabou conduzindo toda a ao. O governo estaria com os olhos voltados para a situao interna, sem atentar para as manifestaes contrrias (da Sucia e da Inglaterra) ao aumento de assentos do Conselho da SDN. O veto teria sido uma jogada mal calculada, pois no iriam os dirigentes europeus ceder atitude brasileira, inclusive para no abrir precedentes. Alm disso, o veto acabou por encobrir a verdadeira crise da SDN, que se desenvolvia independentemente do Brasil. A partir do veto, a retirada do Brasil da SDN foi inevitvel. Permanecer acarretaria passar por humilhao na Assembleia prevista para setembro de 1926. A SDN era o centro da poltica internacional e o Brasil, com o veto Alemanha, num gesto de incultura diplomtica, privara-se de participar do organismo de Genebra. So ntidos o aborrecimento e a frustrao desse autor em razo da retirada do Brasil, por sua prpria culpa e iniciativa. 67

67 Jos Carlos de M. Soares (1927, p. 7-17,109-143).

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0 fato que a questo da entrada da Alemanha no Conselho da SDN e o veto brasileiro no deixaram de provocar desgaste, perante a opinio mundial, tanto do Brasil quanto da prpria Sociedade. Esta saiu arranhada do episdio, em razo dos conchavos secretos entre as grandes potncias. 68 Pandi Calgeras, j referido, criticou tambm a falta de habilidade do Brasil e a maneira equivocada com que a Chancelaria conduziu o assunto. Como adepto da igualdade das soberanias, afirmou que, pela maneira como ficaram as coisas, ao Brasil s caberia retirar-se da SDN. Calgeras confirma que Afrnio de Melo Franco fez a retirada sem o estardalhao maior como [...] no Rio se parecia desejar. 69 O presidente Artur Bernardes e seu chanceler Flix Pacheco conduziram a questo do assento permanente com os olhos voltados para a opinio interna, vale dizer, para angariar prestgio, conforme bem perceberam os diplomatas estrangeiros. Mas a posio do Brasil no conceito da Liga no era compatvel com a sua pretenso de forar sua entrada no Conselho como membro permanente. At os governos latino-americanos no concordavam com a reivindicao brasileira e chegaram mesmo a trabalhar contra. 70 Em junho de 1928, na gesto Washington Lus, portanto, o Brasil confirmou a sua retirada definitiva da SDN, sem se deixar demover pelo apelo de retorno formulado em maro pelo seu Conselho. O Brasil, todavia, manteve atitude amistosa e de colaborao, condizente com os propsitos da organizao. Tanto assim, que no deixou de prestigiar os organismos internacionais da SDN e de continuar pagando sua contribuio anual. Ilustrativa do esprito de colaborao foi a doao de um centro internacional para a investigao da lepra Organizao da Sade, em setembro de 1931. 71

68
69 70 71

Cf. Walters (1971, p. 321-322). Calgeras (1936, passim). Cf. Franco (1955, p. 1172,1236); Hilton (1960, p. 344,349). Relatrio, 1928, p. 34-35; Walters (1971, p. 385).

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A ltima etapa
Da gesto do ministro das Relaes Exteriores de Washington Lus (1926-1930), Otvio Mangabeira, destacam-se a demarcao e liquidao de questes relativas a trechos das fronteiras do pas, conseguidas por meio de tratados, acordos e caracterizao de limites j fixados. Assim, foram resolvidas questes ento ainda remanescentes e, portanto, definidas fronteiras em trechos dos lindes nacionais com a Argentina (Conveno Complementar de Limites, Buenos Aires, 27 de dezembro de 1927), Bolvia (Tratado de Limites e Comunicaes Ferrovirias, Rio de Janeiro, 25 de dezembro de 1928), Colmbia (Tratado de Limites e Navegao Fluvial, Rio de Janeiro, 15 de novembro de 1928),Paraguai (Tratado Complementar, Rio de Janeiro, 21 de maio de 1927) e Venezuela (Protocolo para a Demarcao de Fronteiras, Rio de Janeiro, 24 de julho de 1928). Em 1929, aps negociaes com a Gr-Bretanha, assentou-se a execuo da demarcao dos limites com a Guiana. 72 Em termos de poltica mundial e regional, contrariamente ao que se observou na presidncia Artur Bernardes, o Itamaraty atuou com discrio, evitando exerccios de liderana e sempre buscando a conciliao. Assim foi na VI Conferncia Internacional Americana (Havana, 1928), que se reuniu em clima tenso, em razo das intervenes norte-americanas no Caribe. O conclave registrou a crise do pan-americanismo. A delegao brasileira foi instruda para adotar uma posio que respeitasse a secular amizade com os Estados Unidos e, ao mesmo tempo, no melindrasse a Argentina (cuja representao prometia fazer oposio cerrada ao intervencionismo norte-americano) e, assim, apoiar as frmulas conciliatrias e consensuais. 73 Vale ainda registrar na gesto Washington Lus/Mangabeira, a citada confirmao da sada do Brasil da Liga das Naes; a no

72 73

Relatrios,, 1928, p. 20-21; 1929, p. XIX; Lyra (1981, v. 2, p. 243-250); Menck (2001, v. 2, p. 396); Garcia (2001, p. 351-355). Garcia (2001, p. 356-364).

247

adeso ao Pacto Briand-Kellog; a manuteno da neutralidade na questo entre a Bolvia e o Paraguai pela regio do Chaco; a poltica de fraternidade com a Argentina e o reforo do estreitamento da amizade com os Estados Unidos. Cumpre, todavia, ressalvar, como ficou patente no momento em que no aderiu ao pacto citado, que o Brasil, ao contrariar o desejo do Departamento de Estado, marcou sua posio de autonomia: a amizade para com os Estados Unidos no inclua o alinhamento. 74 A gesto Mangabeira marcou a esfera administrativa com a criao dos Servios Econmicos e Comerciais para dar suporte ao diplomtica por meio da coleta, fornecimento, assessoramento e divulgao de informaes. Ainda nesse aspecto, Otvio Mangabeira promoveu a organizao do arquivo, biblioteca e mapoteca do ministrio, bem como dotou-o de melhores instalaes. Construiu a ala onde se encontram biblioteca e arquivo. Instituiu reformas na organizao do pessoal e no servio. J na introduo do relatrio ministerial referente a 1927, Otvio Mangabeira, ao justificar genericamente as preocupaes de sua administrao, entre outras registra, alm da delimitao de fronteiras, a melhora da eficincia dos representantes do Brasil no exterior, visando centralizao e divulgao de informaes de interesse para o comrcio e o desenvolvimento econmico do pas. O ministro, aps um ano de experincia, reconhecia que a pasta no estava cumprindo cabalmente o seu papel. Deveria o Ministrio das Relaes Exteriores, juntamente com o da Fazenda e o da Agricultura, Indstria e Comrcio, constituirse em local de instruo e orientao em tudo que fosse relativo a trs grandes assuntos nacionais: comrcio exterior, crdito externo e imigrao. Assim, sem lanar mo de reformas, mas fazendo adaptaes de modo que no onerasse o oramento, seria possvel atingir os objetivos que se tinham em mira. Impunha-se a centralizao de informaes para que os produtores e

74

Yves de Oliveira (1971, p. 83-105); Relatrio, 1929, p. XXIX; Walters (1971, p. 325,384); Hilton (1960, p. 362); Garcia (2001, p. 476,366-370,374,380-388).

os comerciantes nacionais pudessem acompanhar tudo o que ocorria no exterior no referente ao crdito externo e vinda de imigrantes. Para o incio de tal tarefa, encarregou Hlio Lobo, ento ministro do Brasil em Montevidu, para coordenar, no Rio de Janeiro, o trabalho destinado a promover melhor utilizao de pessoal e de recursos do ministrio. Na mesma linha de preocupao, foi alterada a orientao relativa aos relatrios consulares que, segundo o ministro, datava da poca do visconde de Rio Branco. Sem prejuzo de eventuais comunicaes a qualquer momento, ditadas pela necessidade, os cnsules deveriam, em vez de relatrios trimestrais, enviar mensalmente exposio sobre o que fosse observado no interesse da agricultura, comrcio e indstria nacionais. Alm disso, deveriam elaborar relatrios semestrais para publicao no Dirio Oficial, do qual se extrairiam separatas para maior circulao, pois, at ento, os relatrios consulares eram publicados no Boletim do Ministrio, sem a divulgao desejvel. Para adensar ainda mais a teia de informaes, aos representantes brasileiros no exterior embaixadores e chefes de legaes - seriam enviados, diariamente, dados sobre resolues do governo e ocorrncias nacionais relevantes. Aos consulados seriam remetidas leis e resolues administrativas to logo fossem expedidas, alm de informaes estatsticas sobre as exportaes. O ministro estava consciente da importncia crescente dos assuntos econmicos e comerciais no conjunto das funes de sua pasta. Na busca do aumento das exportaes nacionais, estudavam- se modificaes nos ajustes comerciais em vigor e, eventualmente, negociao de outros. Alguns desses ajustes, com clusula de nao mais favorecida, datavam da monarquia. E a Repblica, dizia o ministro, firmara tratados e acordos sem carter sistemtico que indique uma poltica comercial uniforme. 75 Sem questionar a estrutura das trocas internacionais, procuravase, em esforo coordenado com os ministrios da Fazenda e da

75 Relatrio, 1927, p. XVI-XV1II, 191-202

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Agricultura, dinamizar as exportaes nacionais, promover a imigrao e obter informaes sobre o crdito externo. Queria-se, portanto, acelerar a economia nacional, aumentando a eficincia da pasta, sem criar despesas oramentrias, e tomando medidas que se coadunavam com os anseios da agricultura comercial de exportao. Houve preocupao especfica com o cacau, acar, fumo, cereais, madeiras, carnes e algodo, embora no tivesse ficado fora das cogitaes a indstria nacional, mesmo sendo ainda pouco expressiva. A preocupao do Ministrio das Relaes Exteriores com o interesse econmico nacional foi uma constante na histria da poltica externa brasileira. No que concerne Repblica, tal preocupao observada desde seu nascimento. As variaes esto no contedo, na maneira de encaminhar o assunto e nas oportunidades apresentadas pelo contexto internacional. A mudana ocorreu quando o Estado passou a integrar, na dcada de 1930, ao conceito de interesse econmico nacional outros setores de atividades, como a indstria, os bens de capital, o setor energtico.

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Transio do perodo Vargas (1930-1945): nova percepo do interesse nacional

A Revoluo de 1930 e a poltica externa


O Governo Provisrio instalado no Brasil, em novembro de 1930, no teve problemas para ser reconhecido internacionalmente, at mesmo porque garantiu o cumprimento de todos os compromissos internacionais assumidos pelo pas. As relaes com os Estados Unidos no foram afetadas na sua essncia, apesar do constrangimento inicial motivado pelo apoio que o governo americano dera ao governo legal de Washington Lus. Decorrncia desse ligeiro estremecimento nas relaes bilaterais, foi a no renovao do contrato da misso naval norte-americana, findo em 6 de novembro, por deciso brasileira, sob a alegao de conteno de despesas. 1 O novo chanceler, Afrnio de Melo Franco, poltico e diplomata mineiro, experiente at mesmo na Liga das Naes, ficou no posto at 1933 e no promoveu significativas alteraes de rumos na poltica exterior que o Brasil vinha desenvolvendo. No obstante, foram feitas algumas alteraes, sobretudo na administrao da pasta e na nfase de certos aspectos de nossa poltica externa, acompanhada de novos enfoques. Embora o novo chanceler no tenha se descuidado da demarcao das fronteiras, foram enfatizadas as relaes comerciais, sobretudo porque, desde o ano anterior Revoluo, a quebra da bolsa de Nova York e a recesso que se lhe seguiu afetaram negativamente

Garcia (2001, p. 466-469); Schwartzman (1983, p. 289); Franco (1955, p. 1373); Paula (1984, p. 209).

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as exportaes nacionais. O Ministrio das Relaes Exteriores, j no Governo Provisrio, revigorou a prtica da diplomacia econmica e, assim, a ttulo de regularizao das relaes comerciais, firmou tratados nos quais constava a clusula de nao mais favorecida. 2 No decurso da dcada de 1930, as transformaes econmicas e sociais levaram os detentores do poder a uma nova percepo do interesse nacional. Embora sem descurar dos interesses das exportaes tradicionais, a poltica externa brasileira buscou formas de cooperao e barganhas voltadas para um interesse nacional compreendido de maneira mais abrangente do que o perodo anterior, pois visava contemplar outros segmentos da sociedade. Isto explica as transformaes havidas na poltica externa brasileira, como o reforo do pragmatismo e do seu sentido de instrumento do projeto de desenvolvimento nacional, que tinha na implantao de uma siderrgica sua pedra angular. Na historiografia de certo modo consensual que o Brasil fez jogo duplo em relao aos Estados Unidos e Alemanha, no perodo que antecede Segunda Guerra, com a finalidade de barganhar. Tal jogo fora-lhe facilitado pela crescente participao alem no comrcio exterior brasileiro no perodo de 1934 a 1938, concomitantemente com o declnio da presena tanto norte- americana quanto inglesa nas compras e vendas do pas. Apesar das contradies existentes no seio do prprio governo, teria havido uma aposta brasileira nos Estados Unidos no final da dcada de 1930, portanto, num momento em que o mundo ainda era multipolar. De grande potncia, os EUA, imediatamente aps o conflito mundial, iriam emergir como uma das duas superpotncias do planeta. Mas ao se alinhar queles, o Brasil no atendia apenas a razes de natureza material, reafirmava a continuidade de uma amizade e reconhecia a liderana norte-americana ao prestigiar o panamericanismo. A opo brasileira em favor dos Estados

Relatrio, 1931,p. XIX eXX; Pinsky (1968, p. 383-384); Seitenfus (1985, p. 62-67); Maia (1942, p. 77-126); Jaime de Barros, A nova diplomacia brasileira, Cultura Poltica, Rio de Janeiro, 3 (26):15-25, abr. 1943, p. 18-20.

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Unidos, isto , o abandono da equidistncia pragmtica no se deu na dcada de 1940, mas sim no final da de 1930, tornada mais visvel quando da misso Osvaldo Aranha quele pas (1939) e da conseqente formalizao de acordos de cooperao. Antes disso, e para assinalar uma mudana de atitude e marcar a aproximao Brasil-Estados Unidos, cabe observar que o pas anunciou, em dezembro de 1933, em Montevidu, por ocasio da VII Conferncia Internacional Americana, a sua adeso ao Pacto Briand-Kellog. O Brasil no dera adeso ao pacto, em 1928, por t-la considerado desnecessria, uma vez que, amante da paz, continha em sua carta constitucional a essncia dos seus princpios norteadores. 3 No se questiona a nfase que a historiografia tem dado oscilao do Brasil diante das opes germnica e norte-americana, mas no se pode perder de vista o fato de que faltavam ao III Reich condies objetivas para atender s demandas brasileiras. Alm da leitura que os formuladores da poltica externa brasileira faziam do concerto internacional que se vislumbrava no limiar da Segunda Guerra, no se pode descartar que, alm disso, influenciou no alinhamento brasileiro aos Estados Unidos a fidelidade a uma parceria tradicional, embora barganhando. H, assim, de se considerar, alm do pragmatismo, o lastro histrico que existia no relacionamento dos dois pases. No se pode tambm perder de vista a atrao cultural e a poltica de aliciamento praticada por aqueles. No contexto regional, adotou-se uma atitude de prestgio do panamericanismo, que seria observada tambm no Estado Novo, quando do alinhamento aos Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial. 4 Outra caracterstica da atuao brasileira na rea americana foi a conciliao. 5 Em 1930, Afrnio de Melo Franco ofereceu, com sucesso, os bons ofcios para o reatamento das relaes diplomticas entre Peru e Uruguai. Na questo de Letcia, entre
3 4 5 Franco (1955, p. 1428-1434,1442-1444); Paula (1984, p. 211); Relatrios, 1928, p. 53-54; 1929, p. XLIV. Belfort de Oliveira, O pan-americanismo do Brasil, Cultura Poltica, 2 (12): 94-100, fev. 1942. Jaime de Barros, (op. cit., p. 18-23).

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Peru e Colombia, e na Guerra do Chaco, entre Bolvia e Paraguai, a diplomacia brasileira desempenhou tambm papel conciliador. Cumpre ainda registrar a manuteno da tradio republicana ao se fazer representar nas Conferncias Internacionais Americanas. Na sub-regio platina, as relaes Brasil-Argentina caminharam bem nos aspectos comercial e diplomtico. A rivalidade militar apresentou melhora da ascenso de Vargas at 1936-1937. Sinais evidentes dessa melhora observaram-se por ocasio da visita do presidente argentino, general Augustin Justo, ao Brasil, em outubro de 1933. A visita foi saudada pelo Clube Militar por meio de matrias assinadas na sua revista, e de homenagem deste ao Exrcito Argentino, em cerimnia realizada no dia 11 daquele ms, no Automvel Clube do Brasil. Na mesma ocasio, foi assinado em 10 de outubro de 1933, pelos ministros das Relaes Exteriores da Argentina e do Brasil e pelos chefes das representaes diplomticas do Chile, Mxico, Paraguai e Uruguai, o Tratado Antiblico de No Agresso e Conciliao, que ficou aberto adeso de todos os Estados, conforme dispunha seu artigo 16. A proposta do tratado foi de Saavedra Lamas, ministro das Relaes Exteriores argentino. Finalmente, no se pode deixar de considerar, ainda no contexto regional, a mudana pela qual passou a poltica exterior norte- americana com a ascenso de Franklin D. Roosevelt que, na busca do alinhamento hemisfrico, props a poltica da boa vizinhana e inaugurou uma nova etapa nas relaes interamericanas. 6 Ainda em relao a esse perodo, cumpre registrar o pedido feito pelo governador Pedro de Toledo, em 1932, aos cnsules estrangeiros em So Paulo, de reconhecimento do estado de beligerncia desse estado,por ocasio da Revoluo Constitucionalista. Junto com o pedido, atribuiu funes diplomticas aos agentes consulares. O chanceler Afrnio de Melo Franco desenvolveu toda uma atividade para neutralizar as pretenses paulistas. 7

6 7

Relatrio, 1930, p. 58; Club Militar, Revista do Club Militar, Rio de Janeiro, 34\ 245-266, out. 1933; Seitenfus (1985, p. 62-67). Cf. Franco (1955, p. 1428-1434).

O Departamento de Estado norte-americano recusou o pedido, esclarecendo que atend-lo, no momento em que foi formulado, seria um ato hostil ao Governo Federal. 8 A ameaa de bombardeio de cidades do Estado de So Paulo causou preocupaes ao corpo diplomtico estrangeiro, sobretudo ao encarregado de negcios da GrBretanha, que protestou. Tal reao deveu-se principalmente existncia de imigrantes e interesses naquele Estado.

A reforma administrativa do Ministrio das Relaes Exteriores


O decreto do Governo Provisrio, em 15 de janeiro de 1931, instituiu a reforma dos servios do Ministrio das Relaes Exteriores. Segundo seu promotor, a ineficiente e tarda burocracia foi substituda por um sistema de ativa e vigilante defesa dos nossos interesses na dura competio econmica, que a caracterstica dos dias atuais. O principal da reforma de Melo Franco foi a modificao imposta aos quadros do ministrio. Os trs at ento existentes (da Secretaria de Estado, do Corpo Diplomtico e do Corpo Consular) foram modificados. Desapareceu o da Secretaria, que se fundiu com o Diplomtico e Consular. A fuso desses dois, para formar o quadro nico, ficou prevista e encaminhada para futuras administraes. As reformas anteriores foram parciais. A de 1931 abrangeu todo o MRE. Alm da criao de novos servios, a Secretaria de Estado estruturou-se em Secretaria Geral, Departamento de Administrao e Servios de Documentao. A reforma de 1938, promovida por Osvaldo Aranha, completou a de 1931, estabelecendo, efetivamente, o quadro nico da carreira de diplomata. 9 A primeira fiiso dos quadros j permitiu que os funcionrios alternassem o exerccio de suas funes no exterior e no pas, a fim de acompanhar a evoluo tanto da realidade interna quanto externa e, consequentemente, o desempenho do ministrio. O argumento

8 9

Apud Bandeira (1973, p. 234). Antnio F. Azeredo da Silveira (1966, p. 7-8); Fbio M. de O. Castro (1983, p. 283-304); Relatrio, 1931, p. XIII-XV; Jaime de Barros (1943, p. 23-27); Franco (1955, p. 1375-1377).

255

para fuso dos corpos diplomtico e consular residia na agilizao do servio e na melhor preparao do servidor, que conheceria os assuntos de natureza econmica, poltica e diplomtica. No mbito das reformas, incluiu-se a deciso de enviar para Londres e Washington dois funcionrios iniciantes na carreira, com a finalidade de freqentar cursos de especializao. As reformas de 1938 foram consolidadas por um novo Regulamento do Ministrio. 10

A poltica comercial
Os Servios Econmicos e Comerciais do Ministrio das Relaes Exteriores, objeto de ateno especial do ltimo chanceler da Primeira Repblica, Otvio Mangabeira, em janeiro de 1930, adquiriram estrutura definitiva e desenvolveram suas atividades, sobretudo, no referente ao aumento da circulao dos dados relativos ao comrcio exterior que interessavam de modo especial aos exportadores. Houve, ao longo do ano 1930, todo um esforo governamental visando ao incremento das exportaes nacionais, pois estas vinham sendo prejudicadas pelos efeitos da depresso econmica que atingia o mundo inteiro. Apesar de os novos donos do poder terem afirmado que uma diplomacia moderna era a que se voltava para os interesses comerciais do pas, na verdade a nova situao poltica no inovou. O incremento das exportaes no vinha sendo descurado pela administrao anterior e os acordos comerciais com a clusula de nao mais favorecida, pedra de toque dos novos ajustes, j faziam parte do arsenal de medidas visando consecuo daquele objetivo. O que se alterou aps 1930 foi o mpeto governamental, o desejo de rever e uniformizar os tratados, com a finalidade de regularizar as relaes comerciais, conforme foi dito poca. O Ministrio das Relaes Exteriores buscou, assim, dar cumprimento promessa contida na plataforma da Aliana Liberal, por meio da assinatura de acordos com o estrangeiro que levassem ao fomento da produo e

10

Schwartzman (1983, p. 292-294); Flvio M. de O. Castro (1983, p. 335-357).

256

das exportaes. Para alcanar tais objetivos, Getlio Vargas, em 11 de julho de 1931, durante banquete oferecido ao corpo diplomtico estrangeiro, manifestou a preferncia brasileira pelos tratados com a clusula de nao mais favorecida. Essa modalidade de ajuste era, ainda, recomendada pelas conferncias econmicas da Sociedade das Naes. Em continuao, o Itamaraty props aos chefes de misso acreditados no Brasil a negociao dos acordos comerciais sob a base comum daquela clusula, salvo casos de tratamento especial, facultado em certas condies ao trfico de fronteiras entre os pases vizinhos. A proposta brasileira foi bem acolhida, pois no perodo de 19 de setembro a 31 de dezembro de 1931 foram assinados 16 acordos: com a Gr-Bretanha, Pases Baixos, Irlanda, Sucia, Alemanha, Sua, Finlndia, Itlia, Tchecoslovquia, Dinamarca, Islndia, Canad, Mxico, Romnia, Hungria e Noruega. Os textos dos acordos eram, praticamente, iguais. A nova poltica comercial, segundo o ministro das Relaes Exteriores, revelava-se produtiva, consoante os dados estatsticos oficiais. No decorrer de 1932, o governo brasileiro firmou acordos comerciais com a ustria, Blgica, Gro-Ducado de Luxemburgo, Polnia, Iugoslvia, ndia, Colmbia, Letnia e Litunia. Estendeu- se Terra Nova, Nova Zelndia e Unio Sul-Africana o tratado firmado no ano anterior com a Gr-Bretanha. Ainda no mesmo ano, negociarase com o Alto Comissariado da Sria e do Lbano, concluram-se os projetos de acordos com Portugal, Argentina e Uruguai, tinham-se pendentes acordo com a Grcia e negociaes com a Prsia, alm de estarem em estudo os relativos Frana e Espanha. O chanceler do Governo Provisrio, quando renunciou pasta, em 1933, deixou firmados 31 acordos comerciais com a clusula incondicional e ilimitada de nao mais favorecida. Em 1935, todavia, todos os tratados seriam denunciados pelo Brasil, quando constatou que seus parceiros comerciais, mormente os europeus, estavam recorrendo a uma srie de artifcios para tornar sem efeito a clusula de nao mais favorecida, praticando um

257

protecionismo por mtodos modernos. Aqueles tratados ficariam sem efeito na prtica. 11 No momento em que o preo do caf esteve em baixa no mercado internacional, em decorrncia da depresso econmica mundial, o Governo Provisrio convocou a Conferncia Internacional do Caf, que teria lugar em So Paulo. Ao conclave, inicialmente, deveriam comparecer os representantes dos pases que se fizeram presentes em Nova York (1902), em reunio da mesma natureza. Ampliou-se, depois, o nmero de participantes, a fim de reunir representantes de todos os governos interessados. Aps adiamento, estabeleceu- se a data de 15 de maio de 1931 para ter incio a Conferncia. Desta, cabe destacar a aprovao, pelo seu plenrio, em 16 do ms seguinte, de projeto de criao de um Bureau Internacional do Caf, em cujas atribuies estaria a organizao das estatsticas de produo, estmulo de seu consumo, abertura de mercados, busca de reduo de tarifas, estudo dos meios de financiamento de sua indstria, comrcio e transporte, e a tarefa de propaganda, em normas j estabelecidas. Previu-se que a organizao do Bureau seria definida em conveno internacional que se reuniria em Lausanne e qual acorreriam representantes de pases exportadores e produtores de caf, convidados pelo Brasil. Tal conveno deveria acontecer at julho de 1932, e o Bureau s se efetivaria na hiptese da participao de, pelo menos, a maioria dos produtores de caf. O Bureau deveria inicialmente durar trs anos e, depois, ser prorrogado a cada cinco anos. 12 Pode-se indagar a respeito dos efeitos prticos dessa preliminar da Organizao Internacional do Caf, bem como perquirir se esse seria o bom caminho, a longo prazo, na direo do aumento das exportaes, j que o Brasil detinha, virtualmente, o monoplio mundial da produo de caf.

11

Relatrios, 1930, p. 29, 58-69; 1931, p. XVI-XVIII, Anexo A, p. 63-65, 69-71; 1932, p. 22-23; Franco (1955, p. 1378-1379); Schwartzman (1983, p. 294-295); Jaime de Barros (1943, p. 3134); Seitenfiis (1985, p. 63).

12

Relatrio, 1931, p. XXI, 24-28.

258

A questo de Leticia
Peru e Colombia tinham questes de fronteira desde a poca da Independncia. Em razo do Tratado Salomn-Lozano, firmado em 24 de maro de 1922 pelas duas naes, o territrio de Letcia ficou incorporado Colmbia. Essa pobre e distante rea, situada entre os rios Putumayo e Amazonas, interessava Colmbia porque lhe propiciava acesso direto a este rio. O tratado preocupou o governo do Brasil pelo fato de os territrios a leste da linha Apapris-Tabatinga, j reconhecidos como brasileiros pelo Peru, poderem vir a ser reivindicados pela Colmbia, uma vez que esta ficou com a posse das terras, at ento peruanas, a oeste da referida linha. 13 Para acautelar interesses eventualmente lesados pelo Tratado Salomn-Lozano, em via de se consolidar, o Brasil fez ao governo do Peru ponderaes amistosas para constar que as terras a leste da linha Apapris-Tabatinga no poderiam ser includas no ajuste das duas naes. Servindo-se dos bons ofcios do secretrio de Estado norteamericano, Charles E. Hughes, os representantes do Peru, Hermam Velarde, da Colmbia, Enrique Olaya, e do Brasil, Samuel de Souza Leo Gracie, firmaram, juntamente com o secretrio de Estado, a Ata de Washington, em 4 de abril de 1925. Segundo esta, o Brasil retirava as suas ponderaes e o Peru, por seu lado, punha como condio o reconhecimento da linha Apapris-Tabatinga como limite com o Brasil, para solucionar os seus problemas de fronteira; a Colmbia reconheceria, em tratado a ser elaborado posteriormente, a linha em apreo, e o Brasil cederia Colmbia a livre navegao no Amazonas e em outros rios comuns; e, finalmente, Colmbia e Peru ratificariam o Tratado de Salomn-Lozano. A atividade da Chancelaria brasileira garantira assim, a manuteno da linha territorial do seu pas naquela rea. Com efeito, e como desdobramento da Ata de Washington, Brasil e Colmbia firmaram, em 15 de novembro de 1928, na gesto Mangabeira, portanto,

13

Srgio Corra da Costa (1942, p. 5-15,37-39); Walters (1971, p. 521).

259

tratado de limites, considerando a linha Apapris-Tabatinga como divisria entre os dois pases. 14 Estava j solucionada a questo entre os dois pases no plano diplomtico, quando os peruanos de Loreto, inconformados com a transferncia de autoridade da regio para a Colmbia, atacaram e ocuparam Letcia, em 1Q de setembro de 1932, momento culminante de uma preparao iniciada dois anos antes. O governo do Peru, to logo foi iniciado o levante, no o apoiou, classificando-o como trabalho de seus inimigos, comunistas inspirados pelo aprismo. Rebeldes, portanto. No tardou, todavia, a rever a sua opinio em face das manifestaes nacionais em favor da reincorporao do territrio. Em seguida, passou a opor-se inteno da Colmbia de restabelecer a ordem em Letcia, territrio que para o governo de Bogot era colombiano, consoante o mencionado Tratado de Salomn-Lozano. As relaes entre os dois pases deterioraram-se. O primeiro choque ocorreu em 14 de fevereiro de 1933. O governo brasileiro ofereceu a sua mediao no final de 1932, quando a luta estava iminente. Foi infrutfera, e a questo ficou no mbito da Sociedade das Naes, que designou, em 1933, um comit consultivo de trs membros. O Brasil tomou medidas de neutralidade. Permitiu a livre navegao nos seus rios a ambos contendores, mas impediu a passagem de avies sobre seu territrio. Aps uma srie de dificuldades,os dois pases firmaram um acordo, em 25 de maio de 1933, sob a chancela da Sociedade das Naes que, em seguida, constituiu, tambm, uma Comisso Administradora, integrada pelos Estados Unidos, Brasil e Espanha. Essa comisso administrou o territrio por um ano, enquanto transcorria no Rio de Janeiro conferncia diplomtica entre representantes do Peru e da Colmbia, instalada em outubro de 1933 e presidida por Afrnio de Melo Franco, por aclamao dos dois litigantes. As negociaes foram difceis. A atividade medidora de Melo Franco, todavia, permitiu que as delegaes chegassem a um acordo,

14

Srgio Correa da Costa (1942, p. 37-39); Jaime de Barros (1943, p. 44-50).

260

assinado em 24 de maio de 1934, pelo qual os dois pases aceitaram o Tratado de Salomn-Lozano, que s poderia ser modificado por um mtuo consentimento ou por deciso da Justia Internacional. Ainda nos termos do acordo diplomtico - Protocolo do Rio de Janeiro -, as duas naes, alm de renunciarem a mtodos violentos, submeteriam suas questes Corte Permanente da Justia Internacional de Haia. Como parte do acordo, foi assinada uma Ata Adicional, reguladora, entre outras coisas, da navegao fluvial dos dois pases. Em 19 de junho de 1934, a Comisso Administradora retirou-se da regio. 15 Adm da eficaz mediao de Afrnio de Melo Franco (exercida inclusive aps a sua renncia da pasta do exterior), preciso considerar que ao Brasil interessava no s a soluo do conflito como tambm a garantia do reconhecimento da linha Apapris-Tabatinga, o que ocorreu com a manuteno do Tratado de Salomn-Lozano. Finalmente, necessrio assinalar que a questo chamou a ateno do Estado-Maior do Exrcito, que no descartou a hiptese de o Brasil ter de usar armas para manter a sua soberania naquela rea fronteiria. 16

Mediao brasileira na Guerra do Chaco


A questo do Chaco remonta ao sculo XIX e tem sua origem no fechamento do Rio Paraguai Bolvia, decorrente do Tratado da Navegao, Comrcio e Limites assinado entre Argentina e Paraguai, em 15 de junho de 1858. A disputa entre os dois pases mediterrneos pela posse do territrio objeto de litgio passou por vrias fases e chegou ao sculo XX. 17 Na dcada de 1930, a questo se exacerbou, sobretudo em razo da perspectiva de explorao de petrleo na rea. O primeiro choque armado entre Bolvia e Paraguai pela regio do Chaco ocorreu em 5 de dezembro de 1928.0 Brasil procurou manter-se

15 16 17

Walters (1971, p. 522,525); Srgio Correa da Costa (1942, p. 5-15,41-53,55-65). Franco (1955, p. 1448-1485); Jaime de Barros (1943, p. 51-84); Hilton (1977 b, p. 62). Estevo Leito de Carvalho, Contribuio do Brasil na paz do Chaco, Anhembi, So Paulo, 116:271-286, jul. 1960, p. 271-272; Walters (1971, p. 512-513).

261

absolutamente neutro. Recusou-se a designar um representante para integrar a comisso de nove membros sugerida pela Conferncia de Conciliao e Arbitragem, que se reuniu em Washington. Aqueles dois pases, em 3 de janeiro de 1929, por meio de um protocolo, acordaram em que uma Comisso de Investigao e Conciliao examinasse a questo. O ministro das Relaes Exteriores, Otvio Mangabeira, ao declinar da funo, fundamentou-a na considerao de que o Brasil poderia ser arguido injustamente que fosse, de ter qualquer interesse indireto, ou direto, prximo ou remoto, pelo fato de ter firmado tratados de limites tanto com a Bolvia como com o Paraguai, ento tramitando constitucionalmente. A diplomacia brasileira evitava situaes de relevo, segundo o prprio chanceler, a fim de no ferir suscetibilidades; e a no participao na citada comisso decorria da sua inteno de reforar a posio de neutralidade. A Argentina absteve-se, tambm, de integrar a comisso da qual participariam Bolvia e Paraguai (ambos com dois delegados), Estados Unidos, Colmbia, Cuba, Mxico e Uruguai (todos estes com um delegado). Os esforos da comisso foram em vo. 18 Pelo tratado de comrcio e navegao firmado com a Bolvia, em 1910, decorrente do Tratado de Petrpolis (1903), o Brasil dera livre trnsito Bolvia pelo seu territrio. Assim, no poderia recusar a passagem de armamentos bolivianos comprados no exterior, pedida pelo pas andino em 1928. Todavia, para melhor cumprir a sua neutralidade, deu explicaes ao Paraguai, alm de lhe estender o que fora autorizado Bolvia. Em 27 de julho de 1929, Brasil e Bolvia trocaram ratificaes do tratado de limites e comunicaes ferrovirias. Em 25 de novembro do mesmo ano, foram trocadas as ratificaes do tratado de 21 de maio de 1927 que o Brasil firmou com o Paraguai, adquirindo, dessa forma, mais liberdade em face da questo do Chaco. 19

18 19

Relatrio, 1929, Anexo A, p. 40,19-21; Jaime de Barros, A poltica do Brasil na Amrica, Cultura Poltica, Rio de Janeiro, 1 (1): 34-41, p. 85-138; Walters (1971, p. 513). Jaime de Barros (1943, p. 85-138).

262

Esta persistia. Afrnio de Melo Franco, chanceler do Governo Provisrio, desenvolveu esforos para mediar o conflito, mas saiu frustrado das negociaes. O seu filho bigrafo, Afonso Arinos, registra o desgosto do pai pela maneira como atuaram as chancelarias hispanoamericanas, que participaram da mediao com Melo Franco. Entre outras coisas, diz que tais chancelarias se tornam suscetveis quando o Brasil est envolvido. Os norte-americanos abandonaram o problema em 1933, quando a questo foi transferida para a Liga das Naes. No tinham interesse no Chaco e queriam evitar atrito com a Argentina, que no estaria observando posio de neutralidade e, assim, apoiando o Paraguai. Conviria, pois, na opinio do secretrio de Estado interino, manifestada ao presidente Roosevelt, deixar a questo a cargo da SDN e dos sulamericanos. 20 Em 23 de maio de 1933, Getlio Vargas decretou a observncia da completa neutralidade durante a guerra entre os dois pases vizinhos, iniciada no ano anterior. Todavia, depois de vrias - mais exatamente 18 - tentativas fracassadas de mediao, inclusive duas da SDN, o Brasil, na hora certa e seguro do seu xito, exerceu o papel de mediador no conflito, juntamente com outros pases americanos, especialmente com a Argentina. Quando da sua viagem ao Prata, o presidente Vargas levo a deciso de promover o entendimento entre as partes. O ministro das Relaes Exteriores do Brasil, Jos Carlos de Macedo Soares, viajou em companhia de Vargas, mas permaneceu em Buenos Aires aps o regresso do presidente para desenvolver as atividades de mediao com Saavedra Lamas, ministro das Relaes Exteriores da Argentina, junto dos ministros Tomaz Manuel Elo e Luiz A. Riart, da Bolvia e Paraguai. Em 12 de junho de 1935, esgotadas as duas naes e depois de intenso e rduo trabalho de mediao, no qual se destacaram Macedo Soares e Saavedra Lamas, foi assinado em Buenos Aires pelos chanceleres da Bolvia e do Paraguai, o Protocolo sobre a

20

Franco (1955, p. 1383-1406).

263

Convocao da Conferncia da Paz, relativa ao Conflito do Chaco pelo qual cessava o conflito armado. Assinaram-no, tambm, os membros da Comisso Mediadora: Saavedra Lamas, Macedo Soares, Jos Bonifcio de Andrada e Silva (embaixador do Brasil em Buenos Aires), Luiz Alberto Cariola (embaixador do Chile), Felix Nieto del Rio (delegado especial do Chile), Alexandre Wilborne Weddel (embaixador dos EUA), Hugh Gibson (embaixador especial dos EUA), Felipe Barreda Laos (embaixador do Peru) e Eugenio Martinez They (embaixador do Uruguai). Os beligerantes e mediadores assinaram, ainda na mesma data, o Protocolo Adicional da Comisso Militar Neutra para Frente de Operaes no Chaco. Finalmente, em 21 de julho de 1938, aps negociaes difceis e demoradas na Conferncia de Paz do Chaco, firmou-se em Buenos Aires entre naes litigantes o Tratado Definitivo de Paz, Amizade e Limites. 21

O Estado Novo: reflexos diplomticos


O advento do Estado Novo (novembro de 1937) foi bem acolhido em Berlim e Roma, em razo da identidade ideolgica de seus governos com o novo regime. Em Washington, houve apreenso, num primeiro momento. Mas, contrariamente ao que poderia indicar, o Brasil, no plano externo, no assumiu atitude que eventualmente pudesse levar a um alinhamento s potncias do Eixo. Tanto assim que se recusou a integrar o Pacto Anti- Komintern para no prejudicar a amizade norteamericana e em ateno presso interna. 22 Apesar da suspenso do pagamento da dvida externa, decretada por Getlio Vargas no mesmo dia do golpe, da diferena de regimes e do acordo comercial firmado com a Alemanha em 1936, as relaes do Brasil com os Estados

21

Jaime de Barros (1943, p. 85-138); Calmon (1944, p. 146-147); Maia (1942, p. 47-63); Schwartzman (1983, p. 302-305); Teixeira Soares (1972, p. 149); Estevo Leito de Carvalho (1960); Rout Junior (1970). Seitenus (1985, p. 169-172).

22

264

Unidos no sofreram abalo. 23 Osvaldo Aranha, quando do golpe de 1937, era embaixador do Brasil em Washington, onde desfrutava de posio de prestgio entre as autoridades norte-americanas. Por discordar dos rumos que ia tomando o Estado-Novo - no obstante terse manifestado a favor de soluo de tal natureza -, pediu demisso do posto e mostrou disposio de abandonar a poltica. Contudo, aderiu ao novo regime, o que significou sua nomeao, em maro de 1938, para a chefia do Ministrio das Relaes Exteriores, onde permaneceu at agosto de 1944. Aranha entrou prestigiado no governo, em razo do que pde conduzir os negcios exteriores com mais liberdade do que poderia supor. Foi uma espcie de contrapeso em face daqueles que, no governo, eram simpatizantes das potncias do Eixo. No nutria simpatias pela Itlia ou Alemanha e era a favor do incremento das relaes com os Estados Unidos. A crise diplomtica havida em 1938, entre Rio de Janeiro e Berlim, em razo, alis, da atitude insolente do embaixador alemo no Brasil, Karl Ritter, e a misso Aranha aos Estados Unidos, em 1939, contriburam para aumentar o prestgio da diplomacia norte-americana junto ao Itamaraty. 24 A campanha de nacionalizao, a proibio da propaganda e da organizao de partidos polticos provocaram estremecimento, em 1938, das relaes entre o Estado Novo e o Reich, contrariando, assim, expectativas geradas pela identidade de regimes. A simpatia de Vargas pelos regimes totalitrios europeus, o aumento considervel das trocas comerciais entre Brasil e Alemanha e a aproximao dos dois pases tambm no referente a armamentos e colaborao policial no impediram o Estado Novo de cercear as atividades da seo brasileira do Partido Nazista. As atividades polticas foram, alis, proibidas a estrangeiros. Essas medidas perturbaram tais relaes, pois a penetrao da propaganda nazista era acentuada nos estados do sul do Brasil, em razo do forte contingente imigratrio

23 24

Bandeira (1973, p. 257-259). Seitenfus (1985, p. 158-160,167,246-253); Carone (1976, p. 264,266).

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Unidos no sofreram abalo. 23 Osvaldo Aranha, quando do golpe de 1937, era embaixador do Brasil em Washington, onde desfrutava de posio de prestgio entre as autoridades norte-americanas. Por discordar dos rumos que ia tomando o Estado-Novo no obstante ter-se manifestado a favor de soluo de tal natureza , pediu demisso do posto e mostrou disposio de abandonar a poltica. Contudo, aderiu ao novo regime, o que significou sua nomeao, em maro de 1938, para a chefia do Ministrio das Relaes Exteriores, onde permaneceu at agosto de 1944. Aranha entrou prestigiado no governo, em razo do que pde conduzir os negcios exteriores com mais liberdade do que poderia supor. Foi uma espcie de contrapeso em face daqueles que, no governo, eram simpatizantes das potncias do Eixo. No nutria simpatias pela Itlia ou Alemanha e era a favor do incremento das relaes com os Estados Unidos. A crise diplomtica havida em 1938, entre Rio de Janeiro e Berlim, em razo, alis, da atitude insolente do embaixador alemo no Brasil, Karl Ritter, e a misso Aranha aos Estados Unidos, em 1939, contriburam para aumentar Itamaraty.
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o prestgio da diplomacia norte-americana junto

ao

A campanha de nacionalizao, a proibio da propaganda e da organizao de partidos polticos provocaram estremecimento, em 1938, das relaes entre o Estado Novo e o Reich, contrariando, assim, expectativas geradas pela identidade de regimes. A simpatia de Vargas pelos regimes totalitrios europeus, o aumento considervel das trocas comerciais entre Brasil e Alemanha e a aproximao dos dois pases tambm no referente a armamentos e colaborao policial no impediram o Estado Novo de cercear as atividades da seo brasileira do Partido Nazista. As atividades polticas foram, alis, proibidas a estrangeiros. Essas medidas perturbaram tais relaes, pois a penetrao da propaganda nazista era acentuada nos estados do sul do Brasil, em razo do forte contingente imigratrio

23 24

Bandeira (1973, p. 257-259). SeitenfUs (1985, p. 158-160,167,246-253); Carone (1976, p. 264,266).

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de origem alem e do nmero elevado de brasileiros dessa origem. O empenho do citado embaixador alemo, Karl Ritter, em sustar a campanha que era levada a efeito contra o Partido Nazista, levou-o a instar pessoalmente junto a Vargas, chegando mesmo a querer associar a questo com as relaes comerciais entre os dois pases. 25 preciso distinguir as atividades da Ao Integralista Brasileira (AIB) de Plnio Salgado e a associao desta com os teuto- brasileiros, no sul do pas, daquelas de propaganda exercida pela seo brasileira do Partido Nazista. Faz-se igualmente necessrio marcar dois momentos: o da extino dos partidos (dezembro de 1937) e o da proibio de atividades polticas aos estrangeiros (abril de 1938). A forte atrao que o integralismo exercia sobre os cerca de 800 mil teuto-brasileiros que viviam no sul do pas levou suspeita e denncia de ligaes polticas entre a AIB e o Partido Nazista alemo. No obstante a admirao dos integralistas pelo nazismo, no h prova concludente de que tenham recebido subveno de Berlim. O que houve foram contatos entre membros do Partido Nazista e integralistas. A representao alem no Brasil (Schmidt-Elskop) manifestou, em 19351936, s autoridades de Berlim, o erro dos teuto-brasileiros em apoiar o integralismo. Erro e risco, pois, aparecendo associados AIB, recebiam a antipatia dos que no aceitavam a propaganda integralista. A repulsa ao integralismo viria, assim, associada ao sentimento nativista. Havia, ainda, outro aspecto. Os teuto-brasileiros, ao se filiarem AIB, estavam, paradoxalmente, contribuindo para fortalecer uma ideologia fortemente nacionalista, o que traria prejuzos cultura alem no sul do Brasil, conforme observou-se, poca, na Alemanha. Alm disso, o integralismo advogava a fuso das raas, contrariando, pois, as teorias racistas do Partido Nazista. 26 Apesar de a mencionada crise diplomtica entre o Brasil e a Alemanha no ter afetado suas relaes comercias (esse pas continuou

25 26

Seitenfus (1985, p. 69,147-195,158-160,167); Gambini (1977, p. 64); Carone (1976, p. 264,266,272); Wirth (1973, p. 48, nota 143); Hilton (1983, p.30-31). Hilton (1977a, p. 31-37).

2 06

a ocupar posio importante no comrcio exterior brasileiro, em razo, nomeadamente, das exportaes de algodo), ao final de 1938, a diplomacia do Reich reviu sua poltica para a Amrica do Sul. A cooperao brasileira com os pases americanos, Estados Unidos em particular, j tinha contudo, aumentado. A Alemanha no conseguiria recuperar o terreno perdido. Com a Itlia - menos preocupada que a Alemanha com a propaganda poltica e a organizao de seus nacionais em territrio brasileiro -, as relaes foram mais cordiais. Logo aps o golpe de 1937 e configurada a AIB como perdedora, o governo de Roma aproximou-se do Estado Novo, cessando suas subvenes AIB e com ela mantendo apenas contatos informais. Antes dessa atitude, Roma desenvolvera uma diplomacia paralela no Brasil: com o governo e com a AIB. 27 A principal preocupao dos Estados Unidos em relao ao Brasil, aps o advento do Estado Novo, foi evitar que ele ficasse na rbita da influencia alem. Da a facilidade das relaes entre os dois pases, no obstante as diferenas de regime. Nesse sentido, o rompimento de Vargas com a AIB e a colocao desta na ilegalidade, em dezembro de 1937, afora outras consideraes, contriburam para tranqilizar o governo e a opinio norte-americanos; os integralistas no teriam o poder e o Estado Novo no se inclinaria para as potncias do Eixo. Essa foi a impresso, mesmo que no tenha sido decorrncia de atitude deliberada. A partir de maio de 1937, as relaes do Brasil com os Estados Unidos melhoraram ainda mais, no s em razo da presena de Osvaldo Aranha frente do Ministrio das Relaes Exteriores, mas tambm por causa da crise nas relaes com a Alemanha. 28

27
28

Seitenfus (1985, p. 226-230,174-195).


Hilton (1977a, p. 53-54); Carone (1976, p. 274); Seitenfus (1985, p. 230, 232-235).

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O Brasil e a Segunda Guerra Mundial Neutralidade e pragmatismo


A anlise realista do quadro internacional anterior Segunda Guerra despertava temores entre os militares brasileiros. Figuras destacadas do Exrcito e da Marinha, entre 1932 e 1937, manifestavam sensao de fragilidade em relao ao pas, que poderia ser alvo da cobia internacional. 29 O acompanhamento da evoluo da difcil conjuntura era feito tambm com apreenso pelas autoridades governamentais, que no vislumbravam a possibilidade de o eventual conflito ficar restrito ao espao europeu. Em 29 de junho de 1939, o ministro das Relaes Exteriores do Estado Novo, Osvaldo Aranha, apresentou a Vargas sua proposta de regras de neutralidade. No ensejo,fez previses e sugestes. Anteviu a dificuldade de o Brasil manter-se neutro na hiptese de guerra generalizada, repetindo-se o que ocorrera durante a Primeira Guerra. A partir disso, sugeriu providncias: arregimentao da opinio pblica; economia de combustveis e trigo; regularizao de vencimentos de obrigaes internacionais; constituio de stocks dos produtos indispensveis e racionalizao de seu consumo; proibio de exportao de ferro. Para Osvaldo Aranha, na hiptese de guerra de curta durao, o desfecho dar-se-ia em terra e qualquer dos lados poderia sair vitorioso, mas no caso de conflito prolongado a vitria ficaria com aquele que dominasse os mares. A supremacia naval definitiva seria, para ele, das democracias. 30 Quando do incio das hostilidades (setembro de 1939), o governo declarou a neutralidade do Brasil, bem como estabeleceu as normas para a sua observao. A neutralidade foi violada mais de uma vez em razo da falta de capacidade militar brasileira para exercer vigilncia em todo o extenso litoral. No momento em que a neutralidade brasileira passou a ser pr-Inglaterra e Frana, o Reich no reagiu, inclusive porque era-lhe mais importante manter o

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Cf. Hilton (1977b, p. 63-64). Brasil, Ministrio das Relaes Exteriores, O Brasile a Segunda Guerra Mundial, v. 1, p. I-II.

2 0 8

Brasil, como de resto toda a Amrica Latina, neutro no conflito. No referente s relaes comerciais, as importaes e exportaes alems no Brasil sofreram acentuado declnio e, concomitantemente, houve sensvel aumento no intercmbio comercial com a Gr- Bretanha e os Estados Unidos. 31 O perodo compreendido entre 1935 e 1941 na histria da poltica externa brasileira foi sintetizado por Gerson Moura (1980) como de equidistncia pragmtica, pelo fato de o Brasil ter procurado tirar proveito da disputa ento existente entre os dois blocos de poder, vale dizer, Estados Unidos e Alemanha. A atitude de indefinio do Brasil em face daqueles permitiu-lhe tirar vantagens em termos econmicos e comerciais. A retrao da presena comercial da Alemanha na Amrica do Sul por causa do conflito, e razes de ordem interna, inclusive a presso popular, levaram o Brasil a abandonar a equidistncia, substituindo-a pelo alinhamento aos Estados Unidos no final de 1941 e incio de 1942. A Alemanha carecia das matrias-primas e do mercado brasileiros, o que explica as facilidades proporcionadas pelo comrcio compensado, visto mais adiante. Os Estados Unidos, por seu turno, a fim de obter a colaborao do Brasil, em razo de sua posio geogrfica e dos seus minerais estratgicos, faziam-lhe concesses. O governo brasileiro pde, assim, praticar livre comrcio com os Estados Unidos, concomitantemente ao comrcio compensado com a Alemanha. Mas, tanto pelo livre comrcio quanto pelo comrcio compensado, o relacionamento era desigual, assimtrico. 32 A ambigidade do governo Vargas s vsperas do incio do conflito na Europa refletia a diviso existente na prpria cpula do sistema poltico, entre pr-Eixo e pr-aliados. Aranha era o principal representante da segunda posio. Getlio e militares integrantes do governo procuravam manter uma posio de neutralidade. Quando da ofensiva nazista, em abril de 1940, o ministro das Relaes Exteriores sugeriu que o governo brasileiro fizesse condenao

31 32

Seitenfus (1985, p. 255-277). Moura (1980, p. 62-66,96-100); Hilton (1983, p. 31-37,40).

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pblica da agresso alem, sem contudo abandonar a neutralidade. Getlio preferiu a neutralidade estrita em razo de a Alemanha ser eventual fornecedora dos armamentos de que o Brasil necessitava e em razo da posio daqueles militares. Mesmo depois do avano das tropas alems sobre pases neutros Holanda, Blgica e Luxemburgo -, em maio de 1940, o governo brasileiro reafirmou sua disposio de manter a neutralidade. 33 Afora o aumento das exportaes, o governo brasileiro entendia como essencial para o desenvolvimento nacional a construo de uma usina siderrgica. Queria-se, ainda, reorganizar as Foras Armadas, inclusive para garantir o seu apoio ao Estado Novo. O comrcio compensado fazia crescer o intercmbio comercial Brasil-Alemanha em nveis que preocupavam as autoridades norte-americanas, no s por razes estritamente econmicas, mas, tambm, pela influncia que o Reich poderia exercer sobre o governo brasileiro. Tais fatos, mais a anteviso do conflito, formaram o contexto no qual se inseriu a iniciativa do governo norte-americano de formular convite de visita do ministro das Relaes Exteriores brasileiro aos Estados Unidos, oportunidade em que seriam reguladas as relaes entre os dois pases. Organizou-se assim, a misso Aranha, que esteve nos Estados Unidos em fevereiro/maro de 1939. 34 Da extensa agenda do encontro da misso Aranha com as autoridades norte-americanas, constavam itens relativos s relaes polticas, comerciais e financeiras. O objetivo era, por meio da assistncia econmica, atrelar o Brasil ao sistema de poder dos Estados Unidos. Tal objetivo no se limitava ao Brasil; fazia parte da poltica de boa vizinhana inaugurada pelo presidente Franklin D. Roosevelt. A colaborao econmica dos Estados Unidos, todavia, ficou aqum do esperado, e mesmo assim de difcil implementao em virtude de resistncias internas no Brasil, existentes at dentro do prprio governo. Do ponto de vista militar, embora no se tenha

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Hilton (1977a, p. 186-187); Carone (1976, p. 275-276,279). Cf. Moura (1980, p. 105-114); Abreu (1984, p. 39).

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conseguido o almejado reaparelhamento, iniciou-se um lento processo de aproximao dos dois exrcitos. Os generais George Marshall e Gis Monteiro (este era o chefe do Estado-Maior brasileiro), trocaram visitas em maio e julho de 1939. Tais visitas tiveram carter mais poltico do que militar: os EUA desejavam atrair as simpatias daqueles que, no Brasil, eram admiradores do Eixo. Tanto assim que o Departamento de Estado norte-americano esforou-se para que Gis Monteiro fosse aos Estados Unidos para conhecer o nvel de seu equipamento militar, antes que ele atendesse a convite idntico formulado pela Alemanha. Aos Estados Unidos interessavam, alm da adeso, neutralizar a influncia alem. Do lado brasileiro, a misso Aranha assinala o incio do fim da equidistncia pragmtica. 35 No perodo de 23 a 30 de setembro de 1939, reuniu-se a primeira conferncia pan-americana - Reunio de Consulta dos Ministros das Relaes Exteriores das Republicas Americanas - para adotar uma posio em face do conflito ento recentemente inaugurado. A delegao brasileira, presidida pelo embaixador Carlos Martins Pereira de Sousa, adotou atitude conciliatria com a finalidade de harmonizar propostas, e defendeu o princpio de mar continental, isto , a criao de uma zona de segurana de 300 milhas martimas nas guas americanas, a fim de se resguardar a neutralidade e a tranqilidade. Em 4 de novembro de 1939, expediu-se uma declarao de neutralidade. 36 Embora a guerra e, mais especificamente, o bloqueio naval ingls tenham imposto significativa diminuio nas relaes comerciais com a Alemanha, o poder de barganha do Brasil ainda no estava totalmente esgotado, sobretudo se no se perder de vista as vitrias alems no teatro de operaes. O af de rearmar as foras militares e de construir a usina siderrgica poderia ser satisfeito pela Alemanha. 37

35

Moura (1980, p. 115-132); Paulo Mac Cord (trad, de Fortune), Brasil, o novo aliado, A Defesa Nacional, Rio de Janeiro, 347: 421-430, p. 10; Octavio Ianni (1974, p. 37); Carone (1976, p. 275).

36 37

Schwartzman (1983, p. 310-312); Pinsky (1968, p. 387). Moura (1980, p. 142-150).

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No processo de aproximao Brasil-Estados Unidos, muitas foram as dificuldades a serem vencidas. Gerson Moura deu destaque para a intermediao norte-americana junto ao governo britnico (que exercia bloqueio e fiscalizao naval) para que armas compradas pelo Brasil na Alemanha, antes da guerra, chegassem ao pas. O mesmo autor ressaltou, tambm, o acordo entre Brasil e Estados Unidos firmado em 1941, que fixou, entre outras coisas, a venda exclusiva de minerais estratgicos brasileiros aos norte- americanos. Se no referente ao aspecto econmico e comercial as negociaes caminharam com facilidade, no relativo ao militar as relaes foram difceis de ser encaminhadas. Pontos de discrdia residiam na no aceitao pelo governo brasileiro da presena de soldados norte-americanos no Nordeste e na relutncia dos EUA em fornecer armas ao Brasil, pois eles no se sentiam seguros da atitude brasileira em face dos contendores, na hiptese da entrada norte- americana na guerra. Alm disso, estavam atentos para o fato de o Eixo contar com simpatizantes entre os generais e no seio do governo Vargas. Nesse momento, em que havia duas tendncias no governo, e estando o Brasil ainda neutro, Getlio discretamente permitiu que a Pan American Airways, no comeo de 1941, construsse e melhorasse aeroportos na costa nordestina, por onde passariam reforos ingleses para o norte da frica e norte-americanos para Filipinas e Java, alm de materiais de emergncia para a ndia e a China. A concesso dada pelo governo Panair do Brasil, empresa privada, em 27 de julho de 1941, para construir e melhorar aeroportos no Litoral Norte e Nordeste do pas, significou importante colaborao aos EUA em termos estratgicos, conforme informou depois, em 1945, o general Leito de Carvalho, ex-chefe de delegao brasileira Comisso Mista de Washington-Rio de Janeiro. Embora o Brasil formalmente estivesse neutro no conflito, seu governo dava passos importantes em direo solidariedade aos Estados Unidos. 38

38

Cord, Brasil, o novo aliado, cit., p. 12-13; Moura (1980, p. 142-162); Seitenfus (1985, p. 348360). E. Leito de Carvalho, Colaborao militar Brasil-Estados Unidos, A Defesa Nacional, 381: 181-202, fev. 1946, p. 191-193.

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Relaes comerciais
Durante a dcada de 1930, o Brasil foi alvo de disputa comercial entre a Alemanha e os Estados Unidos. 39 No perodo de 1934-1938, a posio norte-americana no Brasil foi ameaada e mesmo suplantada pela de sua concorrente, em 1936,1937 e 1938, no referente ao valor das importaes brasileiras. Cresceu, portanto, o comrcio daquele pas europeu, no obstante o Programa Hull dos Estados Unidos, formulado sob a gide de princpios liberais de comrcio com o objetivo de fazer frente ao aumento da presena alem na Amrica Latina. Cresceram, tambm, no perodo as exportaes brasileiras para a Alemanha. 40 Mais especificamente: a Alemanha, que em 1932 participava com um percentual de 9,0% nas importaes brasileiras, em 1936, 1937 e 1938 elevou esse ndice para 23,5, 23,9 e 25,0, respectivamente. Os Estados Unidos, que detinham a cifra de 30,2% das importaes brasileiras em 1932, nesses ltimos anos citados viram-na reduzida para 22,1, 23,0 e 24,2, tambm respectivamente. Sensvel queda sofreu a Gr-Bretanha no percentual dos principais fornecedores: dos 19,2 e 19,4, apresentados, respectivamente, em 1932 e 1933, desceu para 10,4%, em 1938, e 9,3%, em 1939. No referente s exportaes: os Estados Unidos, que recebiam 45,8% das vendas brasileiras em 1932, em 1938 compraram 34,3%. A Alemanha, em contrapartida, que comprara 8,9% das exportaes do Brasil em 1932, em 1938 comprou 19,1%. 41 A poltica comercial brasileira, a partir de 1934, foi ambgua em relao aos Estados Unidos e Alemanha, conforme j se viu. 42 Com efeito, nessas duas frentes, o Brasil recorreu a duas modalidades de comrcio que, em tese, se excluam. Com a Alemanha, praticou o comrcio compensado, sistema em que importaes e exportaes eram feitas base de troca de mercadorias, cujos valores eram

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Gambini (1977, p. 37-38,43-46). Cf. SeitenfUs (1985, p. 84-109,131-132). Gambini (1977, p. 106); IBGE, O Brasil em nmeros, Anurio Estatstico do Brasil - 1960, p. 85-86. Apndice. Wirth (1973, p. 3-20).

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contabilizados nas caixas de compensao de cada pas. Com os Estados Unidos, praticou o livre comrcio. Assim, firmou com esses o tratado de 2 de fevereiro de 1935, sob o princpio da clusula de nao mais favorecida, num momento de dificuldades para a exportao de caf. Concederam-se favores alfandegrios aos Estados Unidos, que por seu turno reduziram - ou isentaram, como no caso do caf e do cacau - o imposto alfandegrio para algumas mercadorias de origem brasileira. O tratado de 1935 foi amplamente debatido e criticado tanto no Congresso Nacional (que protelou sua aprovao) quanto na imprensa. A discusso a respeito do caminho para o desenvolvimento nacional foi acesa. Os seus opositores viam o tratado como prejudicial indstria brasileira; os favorveis entendiam que o caf deveria ser protegido, pois sustentava o Brasil e no a industrializao incipiente, carente de favores do Estado. A presso do governo norte-americano e a do Executivo sobre o Congresso Nacional contriburam para a aprovao final do tratado polmico, com 51 votos contrrios e 127 favorveis. 43 O acordo, que contemplava principalmente o caf de um lado e as exportaes norte-americanas de outro, recebeu crticas mesmo em anlises recentes. O ajuste alfandegrio aproveitaria mais aos Estados Unidos do que ao Brasil, pelo fato de praticamente eliminar a concorrncia entre os fornecedores de produtos industrializados, alm de inibir a produo nacional. O Brasil era o principal vendedor de caf para os Estados Unidos, situao que se manteria com ou sem acordo. 44 De qualquer modo, esse tratado no produziu os resultados que se esperavam no momento de sua assinatura. O mercado norte- americano de caf apresentava pouca elasticidade, e o Brasil no dispunha de caixa suficiente para importar muito mais do que j importava dos Estados Unidos. A nascente indstria brasileira no registrou abalo nas dimenses que se anunciavam. Com a Alemanha, o Brasil fez, em 6 de junho de 1936, ajuste de compensao, visando ao incremento das vendas de algodo, caf,

43 44

Moura (1980, p. 73-90). Cf. Gambini (1977, p. 95-96, 98-103).

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ctricos, couros, tabaco e carnes. Embora o governo brasileiro tenha tido o cuidado de fazer constar aos norte-americanos que seriam resguardados os interesses comerciais dos EUA, o ajuste, obviamente, provocou desagrado no s pelo fato de contrariar os princpios do livre comrcio, mas tambm porque se anteviram prejuzos. 45 O comrcio Brasil-Alemanha cresceu, no obstante os protestos de Washington. O Brasil passou a ocupar na Amrica Latina, a posio de primeiro comprador de mercadorias alems. 46 O comrcio compensado afigurava-se uma poltica interessante aos industriais brasileiros, pois permitia um controle do mercado interno de modo que no fosse inundado por mercadorias concorrentes de procedncia alem. A desvantagem estava no fato de os marcos de compensao no gerarem moeda disponvel com a qual o Brasil pudesse acorrer a compromissos contrados com naes adeptas do livre comrcio.47 Outro interessados dado no importante a favor das da prtica do comrcio pois compensado era a possibilidade de atender s aspiraes dos militares reaparelhamento Foras Armadas, possibilitava a assinatura de contratos com firmas alems para o fornecimento de material blico. Era ponto pacfico, inclusive entre observadores civis, que os armamentos do pas eram escassos e obsoletos. Alm disso, a conjuntura internacional e o quadro interno, sobretudo aps o levante comunista de 1935, exigiam sua modernizao. As dificuldades oramentrias, comerciais e de balano de pagamento fizeram com que o comrcio compensado com o Reich surgisse como alternativa, uma vez que seriam trocadas matriasprimas brasileiras por armamentos. O mesmo deveria ser feito com a Itlia, que forneceria submarinos. Os interesses ligados exportao nacional de produtos primrios, nomeadamente caf, algodo, fumo, carnes e couros, seriam, assim, atendidos. Em 1937 e 1937, foram firmados contratos com a Krupp, completados em 1939

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Moura (1980, p. 91-93). Cf. Hilton (1977b, p. 67-68). Moura (1980, p. 177-180); Wirth (1973, p. 23).

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com mais cinco contratos com outras firmas alems. A ecloso da guerra e o subsequente bloqueio ingls fizeram com que o Brasil s recebesse parte das encomendas feitas Alemanha, assim mesmo com dificuldade, pois dependeu de gestes diplomticas em Londres. 48 Quando da renovao do ajuste Brasil-Alemanha, prorrogando o sistema de comrcio compensado, os Estados Unidos insistiram nos prejuzos que ele causava s exportaes norte-americanas no mercado brasileiro. A misso Sousa Costa aos Estados Unidos, feita nessa oportunidade (junho/julho de 1937), por recomendao de Osvaldo Aranha, ento embaixador do Brasil em Washington, foi coroada de xito. Os norte-americanos no s aceitaram, em troca de poucas concesses, que o Brasil continuasse a praticar o comrcio compensado com a Alemanha, como concordaram em dispensar tratamento diferenciado ao pagamento da dvida brasileira. Prometeram ainda ajudar o Brasil a instalar o seu Banco Central. As autoridades norte americanas no pressionaram os integrantes da misso Sousa Costa nem ameaaram o comrcio brasileiro com represlias. Tal atitude norte-americana de compreenso foi interpretada por Gerson Moura como decorrncia da inteno dos Estados Unidos em manter
U

sua

influncia global sobre o Brasil e porque este "j no era apenas um parceiro econmico [...] mas uma pea importante na constituio de seu sistema de poder. 49 Com efeito, a tolerncia dos Estados Unidos em relao ao comrcio compensado que o Brasil praticou com a Alemanha deveu-se a objetivos estratgicos de maior alcance. 50 Em decorrncia de iniciativa do governo norte-americano, em fevereiro de 1939, Osvaldo Aranha, ento ministro das Relaes Exteriores, empreendeu viagem aos Estados Unidos, ocasio em que foram assinados acordos bilaterais de crdito e cooperao econmica. A misso Aranha, apesar da divulgao que obteve na poca, no chegou a muitos resultados positivos no referente a

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Hilton (1977 b,p. 61-76,81-83); Tronca (1981, p. 347,349). Cf. Moura (1980, p. 93-96). Abreu (1984, p. 12).

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problemas de longo prazo do Brasil e viso poltica da evoluo da conjuntura mundial. 51 O incio das hostilidades, em 1939, levou a um estreitamento econmico maior entre o Brasil e os Estados Unidos. A presena comercial alem, significativa no perodo 1936-1938, retraiu-se. Com efeito, o percentual de 25,0% das importaes brasileiras detido pela Alemanha em 1938 desceu para 19,4% em 1939 e 1,8% em 1940. Enquanto isso, os Estados Unidos elevaram os 24,2% das importaes brasileiras em 1938 para 33,4% em 1939 e 51,9% em 1940. Nesses mesmos anos, os EUA elevaram os 34,3% das compras que fizeram do Brasil em 1938 para 36,3% e 42,3% nos anos de 1939 e 1940, respectivamente. A Alemanha, que em 1938 comprou 19,1% das vendas brasileiras, em 1939 e 1940 comprou, respectivamente, 12,0% e 2,2%. As importaes brasileiras da Gr-Bretanha mantiveram-se num patamar relativamente baixo nos anos considerados: 10,4%, 9,3%, 9,4%, respectivamente. J as compras que a Inglaterra fez do Brasil aumentaram sensivelmente: os 8,8% de 1938 elevaram-se para 9,6% e 17,3%, em 1939 e 1940, respectivamente, do total das exportaes brasileiras.52 No decorrer da guerra, tanto as exportaes como as importaes dos Estados Unidos tornaram-se ainda mais significativas. Embora a Gr-Bretanha tenha saltado para o segundo lugar como compradora do Brasil e tenham crescido tambm as exportaes para a Espanha e a Unio Sul-Africana, a guerra regionalizou as relaes comerciais do pas. Em 1934, a rea americana - nomeadamente Estados Unidos e Argentina - representava trs quartos do comrcio exterior brasileiro. A guerra no s alterou as direes do comrcio exterior como tambm diminuiu o nvel de especializao da economia brasileira. Estudo comparativo mostra que 15 dos produtos responsveis por 67,2% das importaes de 1934, em 1943 representavam 52,8% delas.

51 52

Seitenfus (1985, p 240-245); Jaime de Barros (1943, p. 206-210). Malan et alii (1977, p. 15); Gambini (1977, p. 106).

77

Na exportao, os 15 produtos mais vendidos em 1934 significavam 93%, em 1943 representavam 79,9%. Diminuiu a importncia percentual do caf (61,1% em 1934; 32,1% em 1943), surgiram novos itens (como cmaras de ar e pneumticos), outros tiveram aumento considervel (carnes em conserva). Em 1943, a balana comercial acusou um saldo favorvel de Cr$ 2.655.041.000,00. 53 O pragmatismo brasileiro no referente ao comrcio exterior estendeu-se, portanto, at a ecloso do conflito. Este criou dificuldades s rotas martimas alems e, ao mesmo tempo, aumentou o fluxo de mercadorias em outras, modificando as direes e a estrutura do comrcio exterior, conforme j afirmado. Os saldos da balana de comrcio foram favorveis. A guerra, assim, aumentou as reservas brasileiras no s em razo do crescimento das exportaes, como tambm pelas dificuldades que ela criou s importaes. Deve-se ainda observar que durante o conflito houve utilizao intensiva da maquinaria nacional. Estudo feito na poca previu a necessidade de importar para renovar equipamentos to logo terminasse a guerra, j que esta impedia as reposies e, concomitantemente, fazia aumentar a produo de manufaturados. 54

O projeto siderrgico
O aproveitamento das ricas jazidas de minrio de ferro por uma usina siderrgica instalada no territrio brasileiro era, poca, visto como um dos magnos problemas de cuja resoluo dependia o desenvolvimento econmico nacional. A aspirao nacional tornou-se realidade durante o perodo Vargas, que tirou partido da conjuntura criada pela Segunda Guerra Mundial. Os norte-americanos, cientes da eventualidade de participarem da guerra europeia, ao mesmo tempo que se preparavam, procuravam, por meio da retrica pan-americanista e de medidas concretas, ganhar

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Gambini (1977, p. 131-132); Comrcio exterior do Brasil, Cultura Poltica, Rio de Janeiro, 4 (47): 123-134, dez. 1944. p. 126-128. A dvida externa do Brasil. Cultura Poltica, 4 (37): 56-79, fev. 1944, p. 72-73.

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a Amrica Latina no sentido de inclu-la no seu sistema de poder. O Brasil, por causa do saliente nordestino, ocupa posio geogrfica importante no sistema defensivo hemisfrico. Getlio Vargas sentiu o momento e procurou, como contrapartida da cooperao, obter vantagens concretas para o desenvolvimento econmico nacional, como recursos e tecnologia norte-americanos para a construo de uma usina siderrgica situada em Volta Redonda. A par da siderrgica, havia o desejo de reequipar as Foras Armadas, conforme reiterado. 55 As negociaes foram difceis em 1939-1940. Os norte- americanos procuravam ganhar tempo. No havia interesse das firmas norteamericanas pelo empreendimento; mas tanto o Federal Loan Administration, como o Departamento de Estado s liberariam o financiamento se a siderrgica fosse implantada por firma norteamericana. A U.S. Steel, empresa contatada pelo Departamento de Estado, no se interessou pelo projeto brasileiro. Getlio fez constar que seu pas procuraria outra alternativa, vale dizer, a Krupp alem. Divergiram, tambm, os estrategistas brasileiros quanto cooperao militar. Tal situao perdurou at a derrota francesa para a Alemanha. 5656 Os sucessos militares dos alemes na Europa, em 1940, repercutiram no Brasil e dividiram as opinies, inclusive no prprio seio do governo. Nesse momento da guerra, Getlio Vargas pronunciou o famoso discurso de 11 de junho de 1940 a bordo do encouraado Minas Gerais, no qual, entre outras coisas, fez elogio aos sistemas totalitrios de governo e previu o fim das democracias. O discurso teve ampla repercusso interna e externa. Nas capitais dos pases do Eixo, a reao foi a melhor possvel. Na Alemanha, mais exatamente, foi acolhido como indicativo de que o Brasil se manteria neutro. Nos Estados Unidos, apesar de o Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP) do Estado Novo ter feito constar que o discurso se destinava ao pblico interno, a reao foi de espanto e consternao, de acordo com Seitenfus (1985). Pelas vias diplomticas, Vargas dava
55 56 Cf. Moura (1980, p. 135-155). Tronca (1981, p. 356); Seitenfus (1985, p. 287-293).

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garantias de que o Brasil no se afastaria da solidariedade panamericana afim de desfazer os temores causados pelo to discutido discurso. 57 Em 29 de junho de 1940, Vargas proferiu outro discurso na sede da Confederao dos Trabalhadores Martimos, reafirmando os termos da alocuo de 11 do mesmo ms. Disse que no recuava das ideias nela expendidas, mas afirmou que no afastaria o Brasil da poltica de cooperao continental. Aproveitava-se do ensejo das vitrias alems sobre a Frana democrtica para elogiar o totalitarismo e justificar o Estado Novo, mas no deixou constar o alinhamento do Brasil aos princpios do pan-americanismo. Vargas no enxergava incoerncia entre as faces interna e externa da sua poltica. Alm disso, se o discurso de 11 de junho despertasse receio em Washington, tanto melhor. Melhor para o Brasil fazer andar as negociaes sobre a cooperao econmica e militar. Dispunha o Brasil de poucos trunfos. A conjuntura internacional estava propcia. Na marcha do conflito, aquele era o momento certo: ou Washington coopera, e logo, ou abre-se caminho cooperao alem. 58 Nesse sentido, o discurso de 11 de junho de 1940 atingiu o alvo. Os efeitos no exterior no tardaram. As autoridades alems, em negociaes diretas e secretas com Vargas, mostraram disposio de comprar produtos brasileiros, algodo principalmente, mas depois do trmino da guerra, at porque as comunicaes comerciais entre os dois pases estavam interrompidas por causa do bloqueio ingls. Os norteamericanos, por sua vez, mostraram disposio para dar andamento s conversaes com o Brasil. Osvaldo Aranha enviou aos Estados Unidos, em 25 de setembro, uma delegao que concluiu acordo entre os dois pases, pelo qual os norte-americanos concediam ajuda financeira (por intermdio do Eximbank) e tecnolgica para a construo de uma usina siderrgica no Brasil. A posio do

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Seitenfus (1985. p. 294-317); Bandeira (1973, p. 270-271); Carone (1976, p. 277-279); Moura (1980, p. 152-153). Seitenfus (1985, p. 317-321); Wirth (1973, p. 49-50); Calmon (1944, p. 108-113); Bandeira (1973, p. 271-272); Moura (1980, p. 152-154); Vigevani (1986, p. 79-80).

28o

Brasil no Atlntico era importante para a estratgia global dos Estados Unidos, aos quais, alm disso, no interessava o aumento da influncia econmica e militar da Alemanha sobre o Brasil, caso esta instalasse a siderrgica. A conjuntura internacional criada pela Segunda Guerra Mundial foi, pois, decisiva para tornar realidade o projeto de Volta Redonda. 59 Alm do que se referia siderrgica, os governos de Washington e do Rio de Janeiro chegaram a um acordo sobre o fornecimento de caf para o mercado norte-americano, a respeito da participao brasileira no mercado canadense de algodo e da venda de minerais estratgicos aos Estados Unidos. 60 E preciso ainda ter em conta que para os Estados Unidos a implantao do projeto siderrgico significava, alm da contraposio influncia econmica e militar alem, posterior aumento de sua presena comercial no Brasil, pois, em razo do processo de industrializao que o projeto desencadearia, haveria aumento da demanda de bens norte-americanos. 61

A participao no conflito
A presena de tropas do Eixo no noroeste da frica fez aumentar a importncia do Nordeste brasileiro no sistema defensivo norteamericano. At na imprensa de Nova York foi ressaltada a importncia das bases brasileiras, em razo do que se impunha fazer gastos necessrios para moderniz-las. 62 Viu-se como Vargas procurou contemporizar e negociar o alinhamento do Brasil a um dos blocos em conflito. O ataque japons a Pearl Harbor, em 7 de dezembro de 1941, foi reprovado pela opinio nacional e provocou a declarao de solidariedade do governo brasileiro aos Estados Unidos. Estes

59 60 61 62

Seitenfus (1985, p. 324-342); Moura (1980, p. 153-154); Hilton (1977a, p. 113-114); Tronca (1981, p. 356). Seitenfus (1985, p. 324-342). Wirth (1973, p. 73-99); Gambini (1977, p. 125-126,133-134); Abreu (1984, p. 43-44). Gambini (1977, p. 143); Bandeira (1973, p. 143); McCann (1972); Portillo (1983, p. 123124).

281

pediram a convocao da Reunio de Consulta dos Ministros das Relaes Exteriores do continente, realizada no Rio de Janeiro, em janeiro de 1942. Os representantes diplomticos da Alemanha, Itlia e Japo procuraram pressionar o governo do Brasil com a finalidade de mant-lo neutro e impedi-lo de romper relaes diplomticas com o Eixo. A presso chegou mesmo ao ponto de fazer constar que atitude dessa natureza, na prtica, acabaria por levar guerra contra eles. No obstante, o Brasil no recuou da sua deciso de se alinhar aos Estados Unidos e, em 28 de janeiro, rompeu relaes diplomticas e comerciais com o Eixo, no sem antes obter dos EUA promessas consistentes de que as Foras Armadas seriam reequipadas. O prprio presidente Roosevelt as fez a Vargas por meio de Sumner Welles, chefe da delegao norte-americana conferncia de chanceleres. A ruptura de relaes foi anunciada no ltimo dia daquela conferncia, cumprindo, assim, o recomendado pela sua XXIII Resoluo. Argentina e Chile adotaram posio divergente da brasileira na conferncia e no romperam com Eixo. Cumpre ainda observar que o Brasil alinhou-se aos Estados Unidos em um momento difcil para eles na guerra. 63 A misso do ministro da Fazenda, Artur de Sousa Costa, aos Estados Unidos, em fevereiro/maro de 1942, e os acordos de natureza militar, estratgica e econmica, firmados entre fevereiro e agosto, inauguraram uma etapa de colaborao no relacionamento entre os pases, cujos efeitos transcendem ao perodo em questo. Os fornecimentos dos EUA, a elevao do crdito do Brasil e outras formas de cooperao tiveram como contrapartida, sobretudo, a venda de material estratgico, principalmente borracha e minerais. 64 O projeto de desenvolvimento nacional passava pela siderurgia, segundo Vargas, assim como a segurana nacional passava

63

Seitenfus (1985, p. 374-392); Moura (1980, p. 162-166); Hilton (1983, p. 220-222); Barros (1943, p. 271-294); Bandeira (1973, p. 283-284); Carone (1976, p. 282-283) Mecham (1965, p. 451-453). Moura (1980, p. 135-172); Seitenfiis (1985, p. 380-398); Mecham (1965, p. 452).

64

282

pela industrializao, segundo os militares que o assessoravam. A implantao do projeto siderrgico e o reequipamento das Foras Armadas eram variveis de uma mesma poltica. S no futuro, entretanto, as relaes causa e efeito produzir-se-iam. No momento, a modernizao dependia do fornecimento externo. O desenvolvimento do conflito e conseqente bloqueio naval ingls contriburam para evidenciar s autoridades brasileiras que os armamentos desejados s poderiam vir dos Estados Unidos. Como decorrncia da intensa colaborao, os Estados Unidos venderam ao Brasil armas e munies a preos inferiores ao custo, forneceram-lhe capital para assumir o controle das companhias de aviao subsidirias da Condor (alem) e da Lati (italiana) e, ainda, para o desenvolvimento da indstria extrativa mineral e vegetal de importncia militar. Os Estados Unidos foram autorizados, em maro de 1942, a proceder s modificaes necessrias utilizao militar nas bases de Belm, Natal e Recife. Os dois pases instituram a Comisso Tcnica Militar Mista e outras formas de cooperao nos aspectos comercial e bancrio. Buscou-se tambm a cooperao para combater a espionagem. 65 A represlia alem a no observao da neutralidade brasileira manifestou-se em ataques feitos pelos submarinos do Eixo (alemes e italianos) a navios mercantes brasileiros, a partir de fevereiro de 1942, com a finalidade de interromper o transporte martimo entre o Brasil e pases do Atlntico Norte, especialmente os Estados Unidos. A partir de agosto, o Eixo atacou tambm navios de passageiros que faziam cabotagem. Em 31 de agosto de 1942, tendo em conta inclusive a reao popular, o governo brasileiro reconheceu o estado de beligerncia contra a Alemanha e a Itlia. Reconhecimento de estado de beligerncia em vez de declarao de guerra, em ateno tradio do pas de nunca a declarar. A mobilizao geral foi decretada em 16 do ms seguinte. Ao lado dos Aliados, ao Brasil cumpriria fornecer

65

Seitenfus (1985, p. 392-398, 406-422); Moura (1980, p. 162-167); Bandeira (1973, p. 287); Mecham (1965, p. 452).

283

matria-prima para material blico aos Estados Unidos e ceder as bases militares referidas. 66 No final de janeiro de 1943, o presidente dos Estados Unidos, Roosevelt, entrevistou-se com Getlio Vargas em Natal, quando do retorno de sua conferncia com Churchill e De Gaulle em Casablanca. Getlio e Roosevelt conversaram, alm de outros assuntos, a respeito da situao geral da guerra, das bases da participao brasileira nela e do ps-guerra. O presidente brasileiro insistiu na necessidade de os norteamericanos fornecerem equipamento para as trs Armas. 67 O Estado-Maior do Exrcito, em documento de 28 daquele mesmo ms, reconheceu, realisticamente, que a participao do Brasil no conflito armado no seria decisiva ou necessria. Afirmou, todavia, que era importante do ponto de vista moral e poltico a presena brasileira no teatro de operaes. Reconheceu, tambm, que o Brasil desempenharia, como outras naes, papel secundrio e dependente dos Estados Unidos. 68 Com efeito, a participao direta do Brasil no conflito decorreu mais de sua vontade do que por solicitao dos Estados Unidos. A GrBretanha era contrria mesmo participao brasileira. Para ao norteamericanos, o Brasil j dava importante contribuio estratgica e o envio de suas tropas (que deveriam ser por eles treinadas, equipadas e transportadas) no estava nos planos. 69 Vargas era, tambm, favorvel presena de um contingente de tropas brasileiras combatendo ao lado dos Aliados, do que decorreria, alm do j citado rearmamento, maior presena do seu pas nas conferncias de paz. 70 Igualmente, visando posio do pas no concerto internacional do ps-guerra, a Delegao Brasileira Comisso Mista de Washington-Rio de Janeiro defendeu a participao brasileira fora do continente, inclusive

66 67 68 69 70

Seitenfus (1985, p. 392-398, 406-422); Moura (1980, p. 162-167); Viana (s.d., p. 200-201); Pinsky (1968, p. 390); Cord (op. cit., p. 18); Bandeira (1973, p. 192-197). Cf. Hlio Silva (1974, p. 45-61). Hlio Silva (1974, p. 282-289); Bandeira (1973, p. 287). Gambini (1977, p. 140); Vigevani (1986, p. 81). Hlio Silva (1974, p. 362-363); Bandeira (1973, p. 287-288).

284

porque, no momento em que o Norte da frica ficara sob controle aliado, diminura a importncia estratgica do Nordeste brasileiro e, consequentemente, reduzira-se
71

propores

mais

modestas

colaborao do Brasil no conflito.

A Comisso Mista de Defesa Brasil-Estados Unidos, decorrente do acordo firmado entre os dois pases, em 23 de maio de 1942, integrada por militares dos dois lados, funcionou em Washington e no Rio de Janeiro e teve como tarefa organizar e coordenar a cooperao militar. Competiu-lhe, ainda, definir qual o modo de o Brasil integrar-se no esforo de guerra, qual material blico lhe seria cedido, e como seriam usadas as bases militares pelos norte- americanos. A comisso funcionou no sem divergncias entre os militares das duas nacionalidades, como, por exemplo, a relativa aos pedidos brasileiros no relacionados imediatamente com a guerra e a insistncia, tambm brasileira, em reforar a defesa do Nordeste - alm do necessrio, segundo critrios norte-americanos - mesmo depois da invaso do noroeste da frica pelos Aliados, fato que praticamente eliminava a possibilidade de um desembarque de tropas do Eixo na salincia nordestina. As bases e condies da participao brasileira nas operaes de guerra foram fixadas na ampliao do Convnio de 23 de maio de 1942. 72 As foras terrestres foram incorporadas ao comando norteamericano. Os seus armamentos e suprimentos, bem como garantia das linhas de comunicao, foram fornecidos pelos Estados Unidos. Alm disso, cederam parte do material para treinamento, receberam oficiais brasileiros para estgio nas suas escolas militares e enviaram oficiais para o Brasil com a finalidade de dar instruo sobre o uso dos novos equipamentos. Houve divergncias entre brasileiros e norteamericanos a respeito da composio e do treinamento do corpo expedicionrio. Com a participao direta no conflito, o governo brasileiro procurou reequipar o Exrcito (o material de treinamento

71 72

Estevo Leito de Carvalho (1946, p. 199-201). Hlio Silva (1974, p. 105-126, 305-308); Estevo Leito de Carvalho (1946, p. 199-201).

285

ficaria no pas), aumentar o efetivo treinado, melhorar a indstria blica e o sistema de comunicaes, a fim de transformar o Brasil em uma potncia fortemente aparelhada para a guerra, segundo o general Leito de Carvalho. No obstante a situao crtica em que se encontrava, a Marinha de Guerra do Brasil, em 1943, incorporou-se, na fase final das hostilidades, Quarta Esquadra norte-americana, comandada pelo vice-almirante Jonas Howard Ingram. Alm da instruo tcnica, os norte-americanos cederam unidades navais. A principal tarefa da Marinha foi dar proteo, pelo sistema de comboios, aos navios mercantes nacionais. Ao final das hostilidades, essa arma acusou o total de 476 mortos. 73 Uma vez criado o Ministrio da Aeronutica, em 20 de janeiro de 1941, cuidou-se da modernizao da Fora Area Brasileira (FAB). A formao de aviadores foi feita em parte nas escolas norte-americanas (que forneceram bolsas aos brasileiros, logo aps a entrada do pas na guerra) e Centros de Preparao no Brasil, alm das CPOR Aer. Os Estados Unidos forneceram, tambm, avies de instruo, no mbito do Lend-Lease, em nmero superior a 300, no decurso dos anos de 1942, 1943 e 1944. A contrapartida da ajuda norte-americana foi a permisso brasileira para a utilizao e construo de bases areas na salincia nordestina, como j afirmado. Ao trmino da guerra, o Brasil recebeu as instalaes dos Estados Unidos no ato de devoluo das bases que eles mesmos construram. FAB coube proteger as rotas martimas ao longo da Costa Nacional, sob o princpio do comando nico, integrada Fora do Atlntico Sul. Atuou a FAB em conjunto com os norte-americanos at a retirada desses na ltima fase do conflito. Consequentemente, a partir da, apenas os brasileiros ficaram incumbidos de dar proteo s rotas martimas. A FAB contribuiu, tambm, no esforo de guerra, participando de operaes no Mediterrneo com um grupo de caas (o Senta a Pua, treinado nos Estados Unidos e incorporado fora

73

Hlio Silva (1974, p. 126-144,290-300,145-166).

8 6

area aliada) e uma esquadrilha de observao e ligao (a Olho Nele), subordinada FEB.74 Em termos materiais, a participao no conflito deixou saldo positivo ao Brasil. O Exrcito e a Fora Area foram modernizados e equipados numa escala superior ao perodo imediatamente anterior, com quadros de pessoal treinado em centros mais avanados que os nacionais. Afora isso, preciso considerar o aumento do prestgio internacional do pas, figurando ao lado dos vitoriosos (no obstante sua modesta contribuio nas operaes blicas), e o aumento do componente de orgulho incorporado ao sentimento nacional. E tambm oportuno observar que pela forma como se deu a participao do Brasil na Segunda Guerra, houve aproximao, resultante da convivncia, entre oficiais brasileiros, e oficiais e autoridades norte-americanos, inaugurando assim uma etapa de colaborao que se prolongou para alm do perodo imediatamente posterior ao conflito. A declarao de guerra do Brasil ao Japo, em junho de 1945, decorreu mais do interesse em prolongar o estado de guerra (as hostilidades na Europa terminaram no ms anterior) para permanecer com a posse do equipamento cedido pelos Estados Unidos por meio da Lei de Emprstimo e Arrendamento. 75

74 75

Oliveira Lima (1980, apresentao e p. 17-18); Vizentini (1988, p. 96-97); McCann (1972). Hlio Silva (1974, p. 275-276).

2 8 7

Alinhamento e desenvolvimento associado (1946-1961)

Dutra e o alinhamento na Guerra Fria


Terminado o conflito mundial, o sistema internacional no se distendeu. Alm da bipolaridade Estados UnidosUnio Sovitica e sua decorrente confrontao poltico-ideolgica, havia ainda os problemas relativos descolonizao e a oposio entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos. 1 No imediato ps-guerra, o Brasil e a Amrica Latina, em geral, ficaram sob a hegemonia norte-americana, quer sob o ponto de vista poltico, quer sob o econmico e cultural. A influncia cultural americana sobre o Brasil no foi resultado de um processo espontneo, mas decorreu de um plano deliberado dos Estados Unidos no mbito de uma estratgia mais ampla, formulada no contexto do incio da Segunda Guerra, quando, por razes de segurana, careciam da simpatia e, sobretudo, da colaborao do Brasil, em especial, e da Amrica Latina em geral. Para isso, foi necessrio fazer contraposio influncia germnica, observada inclusive no seio do governo brasileiro, que abrigava elementos favorveis a um alinhamento s potncias do Eixo, conforme foi visto. O plano norte-americano, todavia, tinha objetivos mais amplos, que no se circunscreviam conjuntura da guerra. Tratava- se da conquista de mercados e do fortalecimento das relaes

Carlos Galero Rodrigues, As Naes Unidas como instrumento de ao poltica na soluo pacfica das tenses internacionais, Revista Brasileira de Estudos Polticos, Belo Horizonte, 32: 25-43, jul. 1971.

econmicas visando ao crescimento da economia e consolidao de sistema de poder dos Estados Unidos. 2 O Brasil, por ter redemocratizado suas instituies, ter sido colaborador na poltica latino-americana dos Estados Unidos e ter prestado auxlio no esforo de guerra, esperava a inaugurao de uma nova fase nas relaes especiais entre dois aliados. Nesse sentido, a frustrao no foi s brasileira, mas latino-americana. Os Estados Unidos aps a guerra tornaram-se um dos polos do poder mundial e, nessa condio, deram prioridade a um sistema planetrio de segurana que privilegiava, na aplicao dos seus recursos, a cooperao com a Europa, o Oriente Prximo, o Extremo Oriente e a frica. O interesse norte-americano pela Amrica Latina s iria ser despertado na conjuntura poltica que ensejou a Operao Pan-Americana (OPA) do presidente Juscelino Kubitschek e, nomeadamente, pela revoluo cubana, conforme mais adiante ser visto. 3 Brasil e Estados Unidos tinham concepes diferentes sobre a cooperao para o desenvolvimento. Enquanto o Rio de Janeiro insistia no carter poltico da ajuda, Washington, alm de outras divergncias, entendia que programas de desenvolvimento eram assuntos para serem tratados pelo Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD).4 Em 1948, Brasil e Estados Unidos construram uma comisso tcnica destinada a estudar a situao econmica do pas, bem como fazer sugestes objetivando o seu desenvolvimento. 5 A misso Abbink, como ficou conhecida, tinha naquele sentido, balizas bem delimitadas pelo seu governo:
A Comisso deve dar particular ateno capacidade do Brasil para a expanso econmica mediante o uso mximo

2 3

Bandeira (1973, p. 309-310); Malan (1984, p. 58); Moura (1986, p. 7-31, 68-87). Malan (1984, p. 59-60); Duroselle (1971); Lincoln Gordon, Relaes dos Estados Unidos com a Amrica Latina, especialmente o Brasil, Revista Brasileira de Poltica Internacional (RBPI), Rio de Janeiro, 15:13-30, set. 1961, p. 13-14. Malan et alii (1977, p. 31). Mecham (1965, p. 455).

4 5

29O

de seus recursos internos. A Comisso no deve se dedicar apreciao dos mritos de projetos especficos ou analisar a desejabilidade de obter financiamento externo. A Comisso, no entanto, deve considerar medidas destinadas a encorajar o fluxo de capital privado para o Brasil .6

Se os dois pases tinham ticas diferentes na maneira de encaminhar a cooperao econmica, nos aspectos poltico e militar houve completo alinhamento na gesto do presidente Eurico Gaspar Dutra (1946-1950). 7 Smbolo do estreitamento da amizade entre Brasil e Estados Unidos foi a viagem de Dutra quele pas, em visita oficial, entre 17 e 29 de maio de 1949, retribuindo visita do presidente Truman ao Brasil, em 1947. Dutra foi o primeiro presidente brasileiro que visitou oficialmente os Estados Unidos. Nas declaraes conjuntas firmadas, reconheceu-se a importncia dos investimentos privados para o desenvolvimento nacional. 8 Um dos marcos do alinhamento do Brasil e da Amrica Latina ao bloco de poder liderado pelos Estados Unidos, no contexto da Guerra Fria, foi a assinatura do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR), no Rio de Janeiro, em 2 de setembro de 1947, com a presena, inclusive, do secretrio de Estado norte- americano, Marshall. O TIAR integrava o sistema interamericano ao sistema mundial e previa mecanismos de manuteno da paz e segurana do hemisfrio. O sistema regional, todavia, teria liberdade de atuao no continente, em relao Organizao Universal. 9 De qualquer modo, a Amrica Latina enquadrava-se na geopoltica norte-americana sem barganhar uma deciso desse alcance. Alm da atuao na elaborao do TIAR, na gesto Dutra, de seu chanceler Raul Fernandes, tomou-se outra medida de alcance

6 7 8 9

Apud Malan et alii (1977, p. 29). Moura (1986, p. 76-77); Waldir da Costa Godolphim, O Brasil e os compromissos internacionais, A Defesa Nacional, Rio de Janeiro, 464: 79-102, mar. 1953, p. 100-101. Brasil, Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), Relatrios, 1949, p. 19-21, Anexos 1,2,3. Malan (1984, p. 66-67); limar Penna Marinho, Contribuio de Raul Fernandes para..., in: Brasil, Ministrio das Relaes Exteriores, Raul Fernandes, v. 2, p. 181.

29I

no contexto da Guerra Fria e que mais ainda afastava o pas do bloco do Leste: a ruptura de relaes diplomticas com a Unio Sovitica. O governo brasileiro, ao tempo do presidente Wenceslau Brs (quando o ministro das Relaes Exteriores ainda era Lauro Mller), reconhecera o Governo Provisrio da Rssia, em abril de 1917. Com a queda de Kerenski e a subsequente tomada de poder pelos sovietes, as relaes entre os dois pases se interromperam. Em dezembro de 1918, o encarregado de negcios do Brasil, Gustavo Vianna Kelsch, informou ao Itamaraty estar se retirando da Unio Sovitica e deixando os interesses brasileiros a cargo da representao diplomtica da Noruega. Em 15 de dezembro de 1920, a legao russa no Rio de Janeiro, que vinha funcionando com ajuda financeira do governo brasileiro, foi fechada pelo encarregado de Negcios que respondia por ela, Georges Brandt, que entregou o arquivo ao Itamaraty. Em abril de 1945, portanto ao final da Segunda Guerra, Vargas anunciou o estabelecimento de relaes diplomticas com a URSS. Pesaram na deciso o concurso do governo dos Estados Unidos e a anteviso de que Brasil e URSS estariam presentes Conferncia de So Francisco. Logo depois, em 1947, aps a cassao do registro do Partido Comunista Brasileiro, a imprensa estatal sovitica desferiu ataque ao governo brasileiro e s Foras Armadas. Aps a recusa do governo sovitico em dar as explicaes solicitadas, o governo brasileiro rompeu relaes. A embaixada norte-americana ficou encarregada dos interesses brasileiros em Moscou. A ruptura de relaes, ocorrida em outubro daquele ano, na verdade foi a culminncia de um processo de deteriorao nas relaes entre os dois governos. E preciso ainda incluir nesse processo a declarao de Lus Carlos Prestes de que lutaria pela URSS na hiptese do conflito com o Brasil, e os ataques da delegao e da imprensa sovitica a Osvaldo Aranha na ONU. 10

10

Bandeira et alii (1967, p. 33, 319-325); Bandeira (1973, p. 299-300); Carone (1976, p. 324); Antonio Camilo de Oliveira, Raul Fernandes, diplomata, in: Brasil MRE, Raul Fernandes, v. 2, p. 130-131; Hlio Silva (1974, p. 263-271); Moneta (1973, p. 109-110); Antonio Gontijo de Carvalho (1956, p. 340-342).

292

Ainda no que diz respeito ao alinhamento do Brasil ao bloco ocidental, cumpre mencionar o seu voto na ONU em relao China Popular. Em decorrncia do movimento militar comunista contra o Governo Nacionalista chefiado pelo marechal Chang Kai-Chek, o governo brasileiro fechou a embaixada na China e o consulado em Xangai. 11 A orientao do Brasil, poca do presidente Dutra e do chanceler Raul Fernandes, era de acompanhamento do voto dos EUA na ONU. Assim, quando se colocou a questo da admisso da China Popular, o representante brasileiro, Osvaldo Aranha, seguiu o voto norte-americano, embora contrafeito e sem fazer defesa em plenrio, pois, pessoalmente, era favorvel ao reconhecimento da China Popular e ao seu ingresso na ONU. A China de Chang Kai-Chek para ele era apenas uma fico da diplomacia norte-americana. 12

O segundo governo Vargas e a presso nacionalista13


Na eleio que guindou Vargas novamente ao poder, realizada em outubro de 1950, e no decorrer de sua gesto (1951-1954), exacerbou- se o processo de polarizao de tendncias na opinio nacional e nas Foras Armadas. O embate deu-se entre os nacionalistas e os rotulados de entreguistas, pelo fato de terem uma concepo mais liberal a respeito da participao do capital estrangeiro na economia nacional. J durante a campanha, o discurso de Vargas fazia prefigurar alteraes na poltica externa brasileira. O populismo, o nacionalismo e o antiimperialismo tornam-se, alis, categorias cada vez mais presentes no discurso poltico dessa poca. Assim, as questes relativas ao aproveitamento dos minerais estratgicos (o petrleo, principalmente) e entrada do capital estrangeiro foram postas na ordem do dia. A mar montante nacionalista pressionou, com intensidade crescente, o Poder Executivo, cobrando-lhe a adoo de medidas concretas. 14

11 12 13 14

Relatrio, 1949, p. 28. Alencastre (1961, p. 43-47). O referente ao segundo governo Vargas e a Caf Filho foi extrado de Bueno, As relaes Brasil-Estados Unidos (1945-1964) (in: Albuquerque (2000, v. 3, p. 17-66). DArajo (1982, p. 131-161, 96-101).

293

IV Reunio de Consulta dos Chanceleres Americanos (maro/ abril de 1951)


A IV Reunio de Consulta da Organizao dos Estados Americanos (OEA) realizou-se em Washington, no perodo de 26 de maro a 7 de abril de 1951, a pedido do governo norte-americano, preocupado com a agressividade do comunismo internacional, que poderia provocar reflexos no hemisfrio. O comunismo levou os Estados Unidos a adotar um plano de mobilizao econmica e a pedir s naes latino-americanas, por meio da Reunio de Consulta, que pusessem tambm em prtica medidas acopladas s diretrizes por eles traadas. O esforo das naes latino-americanas deveria ser complementar, de modo que formasse um bloco econmico integrativo do esforo de mobilizao para a defesa, segundo informa San Tiago Dantas. 15 O governo brasileiro sentiu que o momento era o mais adequado para, sustentando sua prpria viso sobre a mobilizao econmica, reclamar a cooperao econmica do parceiro do Norte. Nesse sentido, atuou multilateralmente, durante a consulta, e bilateralmente, ao pedir a criao de um organismo - integrado por membros dos dois governos - de cooperao, gil e sem entraves burocrticos. A reivindicao culminou com a criao da Comisso Mista Brasil- Estados Unidos para o Desenvolvimento Econmico. Quando da preparao da IV Reunio de Consulta, uma comisso ad hoc - da qual fizeram parte Valentim Bouas, Luis Dodsworth Martins, San Tiago Dantas, Otvio Gouveia de Bulhes e Roberto Campos preparou um memorandum, aprovado pelo presidente eleito, Getlio Vargas, e enviado ao Departamento de Estado, fixando a nova poltica exterior brasileira, sobretudo no que se referia cooperao econmica. Tal memorandum constou de um rol de reivindicaes interrelacionadas, que eqivalia a um verdadeiro projeto de desenvolvimento para o pas. Dizia-se, nele, entre outras coisas, que o
15 San Tiago Dantas (1984, p. 97); Mecham (1961, p. 366).

governo brasileiro no desejava que os reflexos econmicos positivos internos decorrentes da economia de guerra dos Estados Unidos fossem transitrios, como ocorrera na Segunda Guerra Mundial. Consequentemente, encarecia o
apoio positivo do governo norte-americano para que as encomendas de material necessrio implantao de indstrias bsicas, e execuo de servios pblicos, tenham rpido andamento e prioridades de entrega, e para que sejam processados com rapidez, e deferidos os pedidos de crdito a estabelecimentos como o

Import Bank
encomendas.

e o

International Bank,

Export &

relacionados com aquelas

Considerava baixo o nvel de investimentos de capitais privados e pedia o estmulo oficial norte-americano para aumentar seu fluxo, e para que no houvesse discriminao contra o Brasil nas medidas de cooperao que tm sido adotadas em relao a outras partes do mundo. No referente s relaes comerciais, via como necessria a no imposio de restries artificiais ao nvel atual dos preos dos produtos brasileiros de exportao, especialmente o caf. No item relativo ao fornecimento de matrias-primas estratgicas, a atitude brasileira constante do memorandum era de toma l, d c, pois pedia contrapartida na boa vontade do governo norte-americano de conceder prioridades de fabricao, e crditos bancrios a termo mdio e longo, para a imediata execuo de um programa racional de industrializao e de obras pblicas, ao qual sero consagrados os principais esforos da administrao brasileira. E, mais adiante, dizia ser indispensvel a adoo por parte dos Estados Unidos de medidas positivas, em que se traduza uma poltica de apoio ao desenvolvimento intensivo de nossa economia, no sentido da racionalizao da agricultura e da industrializao. No documento constou-se ainda a simpatia do governo brasileiro pela criao de um organismo, que logo depois materializou-se na Comisso Mista. Depois de feitas estas e outras colocaes, o memorandum brasileiro informava que iria pleitear em negociaes bilaterais fornecimentos

295

com prioridade e financiamento a longo e mdio termo, a fim de que fosse possvel viabilizar uma srie de empreendimentos constante de um rol de 14 itens, a saber: construo de hidreltricas; obras de aproveitamento econmico do vale do So Francisco; construo e montagem de refinarias de petrleo; de duas usinas de azoto sinttico; de novas instalaes para ampliao da siderrgica de Volta Redonda (alm da construo e montagem de outra siderrgica); dragagem, construo e aparelhamento de portos, bem como aquisio de navios mercantes; plano para o aproveitamento do carvo; cooperao financeira e tcnica para eletrificao de vias frreas; financiamento para transporte e estabelecimento de imigrantes; implantao de indstrias de beneficiamento de matrias-primas; estudo das riquezas naturais nacionais por companhias mistas americano- brasileiras que seriam criadas; construo e montagem de uma usina de lcalis em Cabo Frio, alm de estudos para uma outra no norte do pas; silos para cereais, armazns e navios frigorficos; e, finalmente, peas e equipamentos para a aviao comercial. Esta listagem dos empreendimentos, todavia, no era fechada. Esclarecia a nota brasileira que era exemplificativa e que representava, em sntese, a cooperao que o governo brasileiro espera dos Estados Unidos para consecuo de um programa inadivel de desenvolvimento econmico. 16 Antes mesmo da reunio da conferncia e antes ainda da posse, Vargas observara ao embaixador dos Estados Unidos a fidelidade brasileira,em face da nova situao de emergncia criada pela agresso sovitica no Extremo Oriente, aos princpios de sua tradicional solidariedade com as naes democrticas e de integrao na rbita da Organizao das Naes Unidas. Na oportunidade, constou que a economia de guerra impunha nus aos recursos das naes menos desenvolvidas numa escala maior do que sobre as industrializadas, em razo do que se fazia necessrio o robustecimento da estrutura econmica brasileira para que ela suportasse sem catstrofe as

16 Cf. Id., p. 105-107.

296

dificuldades e as anomalias de um novo perodo excepcional. Da a necessidade de investimentos bsicos para os quais pedia a cooperao dos Estados Unidos da Amrica. O chanceler brasileiro no iria abandonar essa tecla, j no incio dos trabalhos. 17 Do ponto de vista poltico no houve divergncias entre as naes que compareceram ao conclave. Por meio de resoluo, referendaram a atuao da ONU em face da ao sovitica na Coreia. Do ponto de vista militar, a reunio recomendou s repblicas do hemisfrio que a preparao militar fosse orientada visando defesa do Continente e represso da agressividade eventual contra qualquer delas. No referente aos aspectos econmicos houve manifestao de divergncias. O plano norte-americano de mobilizao econmica inclua a dos recursos das demais naes do continente, especialmente no referente s matrias-primas. O Brasil sustentou opinio diversa:
os problemas de robustecimento da estrutura econmica [dos pases menos desenvolvidos] no eram problemas suscetveis de serem relegados a um perodo de normalidade internacional, mas eram parte integrante da economia de emergncia, tanto pela necessidade de defender aquelas estruturas sociais e econmicas dos desgastes e distores do perodo de anormalidade, quanto pela imperiosa necessidade de aparelh-las para contriburem regularmente no esforo comum.

Os Estados Unidos acolheram o ponto de vista dos menos desenvolvidos e, conforme consta da ata final, ficou acordado que uo desenvolvimento econmico dos pases insuficientemente desenvolvidos considerado como elemento essencial sob o ponto de vista da defesa do continente, sem esquecer que dever primordial dos Estados americanos na [...] emergncia fortalecer as suas defesas e manter as atividades civis essenciais. O tom reivindicatrio das naes menos desenvolvidas do continente, em face dos EUA, fez

17 Relatrio, 1951, p. 8-16.

29 7

com que se desse mobilizao econmica concepo diversa daquela que vigorou na conjuntura da Segunda Guerra IVlundial. Esse novo enfoque foi do governo brasileiro, uma vez que a sua delegao liderou, no seio da conferncia, o conjunto daquelas naes. 18 Tal postura reivindicatria representou um marco, pois foi mantida nas gestes subsequentes de Vargas, e adquiriu mais contundncia no lanamento da Operao Pan-Americana (OPA), de Juscelino Kubitschek, e na Poltica Externa Independente de Quadros e Goulart. O chanceler de Vargas, Joo Neves da Fontoura, lanou o argumento que seria retomado pela OPA: a misria das massas criava uma situao de risco para a democracia no continente, da a necessidade do desenvolvimento. Enquanto os Estados Unidos, em face dos conflitos da Guerra Fria, estavam mais preocupados com a defesa do hemisfrio (tendo, inclusive, pedido a colaborao militar brasileira na Guerra da Coreia), o Brasil via a necessidade de desenvolvimento da Amrica Latina como meio de se evitar a agresso interna, vale dizer, a revoluo. Impunha-se, em primeiro lugar, fortalecer as economias dos pases nela situados. Estes, bem como os da frica e da sia, vinham recebendo poucos recursos dos Estados Unidos em razo do Plano Marshall, que carreava a maior parte daqueles para a Europa. 19 No final do governo Dutra, a frustrao brasileira a respeito da cooperao evolura para uma atitude que pedia do ex-aliado medidas concretas de ajuda econmica. No governo Vargas adquiriu um tom reivindicatrio consentneo com o agravamento das necessidades nacionais, cujo atendimento s seria possvel pelo desenvolvimento econmico.

A Comisso Mista BrasilEstados Unidos


Concomitantemente IV Reunio de Consulta, o Brasil procurou negociar bilateralmente a cooperao dos Estados Unidos,

18 19

Relatrio, 1951, p. 11-16. DArajo (1982, p. 138-141); Bandeira (1989, p. 29-30).

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dando seqncia aos entendimentos do ano anterior que culminaram na Comisso Mista Brasil-Estados Unidos para o Desenvolvimento Econmico, criada pelo acordo de 19 de dezembro de 1950. A instituio da Comisso, nascida de proposta brasileira, veio num momento em que as relaes Brasil-Estados Unidos j no estavam no mesmo nvel que o do imediato ps-guerra. Isto era visvel nas manifestaes de frustrao do governo brasileiro em relao falta de cooperao, na recusa do governo Dutra em fornecer contingentes de tropas para combater na Guerra da Coreia, e no discurso nacionalista da campanha de Vargas, que capitalizava politicamente o insucesso da poltica externa de Dutra. Instalada no Rio de Janeiro em 19 de julho de 1951, a Comisso integrou tcnicos e economistas dos dois pases e ficou encarregada de formular projetos para serem submetidos apreciao de instituies financeiras, como o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento e o Banco de Exportao e Importao. Quando j estava em funcionamento a Comisso Mista, Vargas tomou duas iniciativas de carter nacionalista: o envio da mensagem ao Congresso, em dezembro de 1951, sobre a criao da Petrobrs, e o decreto de janeiro de 1952 sobre a regulamentao da remessa de lucros pelas empresas estrangeiras estabelecidas no pas. Pelo decreto, s podia retornar o capital estrangeiro que efetivamente tivesse entrado no pas, de conformidade com o que fora registrado na Carteira de Cmbio do Banco do Brasil. Mais pelo decreto do que pela mensagem da Petrobrs (que tinha brechas participao do capital privado), os norte-americanos entenderam que Getlio estava fazendo concesses esquerda nacionalista. As dificuldades causadas aos trabalhos da Comisso Mista e s relaes bilaterais foram, todavia, contornadas por ocasio da visita do secretrio de Estado Dean Acheson ao Brasil, em julho de 1952. A Comisso, presidida por Horcio Lafer, fez estudos sobre a cooperao econmica entre Brasil e Estados Unidos e aprovou 41 projetos, relativos, mormente, a transportes e energia, financiados na sua maior parte pelo Eximbank e BIRD. Houve tambm participao de capitais europeus. O Brasil,

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dando seqncia aos entendimentos do ano anterior que culminaram na Comisso Mista BrasilEstados Unidos para o Desenvolvimento Econmico, criada pelo acordo de 19 de dezembro de 1950. A instituio da Comisso, nascida de proposta brasileira, veio num momento em que as relaes BrasilEstados Unidos j no estavam no mesmo nvel que o do imediato ps-guerra. Isto era visvel nas manifestaes de frustrao do governo brasileiro em relao falta de cooperao, na recusa do governo Dutra em fornecer contingentes de tropas para combater na Guerra da Coreia, e no discurso nacionalista da campanha de Vargas, que capitalizava politicamente o insucesso da poltica externa de Dutra. Instalada no Rio de Janeiro em 19 de julho de 1951, a Comisso integrou tcnicos e economistas dos dois pases e ficou encarregada de formular projetos para serem submetidos apreciao de instituies financeiras, como o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento e o Banco de Exportao e Importao. Quando j estava em funcionamento a Comisso Mista, Vargas tomou duas iniciativas de carter nacionalista: o envio da mensagem ao Congresso, em dezembro de 1951, sobre a criao da Petrobrs, e o decreto de janeiro de 1952 sobre a regulamentao da remessa de lucros pelas empresas estrangeiras estabelecidas no pas. Pelo decreto, s podia retornar o capital estrangeiro que efetivamente tivesse entrado no pas, de conformidade com o que fora registrado na Carteira de Cmbio do Banco do Brasil. Mais pelo decreto do que pela mensagem da Petrobrs (que tinha brechas participao do capital privado), os norte-americanos entenderam que Getlio estava fazendo concesses esquerda nacionalista. As dificuldades causadas aos trabalhos da Comisso Mista e s relaes bilaterais foram, todavia, contornadas por ocasio da visita do secretrio de Estado Dean Acheson ao Brasil, em julho de 1952. A Comisso, presidida por Horcio Lafer, fez estudos sobre a cooperao econmica entre Brasil e Estados Unidos e aprovou 41 projetos, relativos, mormente, a transportes e energia, financiados na sua maior parte pelo Eximbank e BIRD. Houve tambm participao de capitais europeus. O Brasil,

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como contrapartida da ajuda econmica, deveria fornecer minerais estratgicos aos Estados Unidos. Uma das crticas feitas, poca, no Congresso Nacional era a de que boa parte dos emprstimos do BIRD e do Eximbank foram para subsidirias norte-americanas e que, alm disso, exigia-se, como contrapartida, a aquisio de produtos provenientes dos Estados Unidos. Falou-se at em corrupo. As empresas estrangeiras ligadas a grupos brasileiros foram as mais favorecidas pela Comisso Mista. Com efeito, s Brazilian Traction Light Csf Power Co. Ltd., com sede em Toronto, coube 60 milhes de dlares do total de 387 milhes em financiamento. Com a eleio de Eisenhower nos Estados Unidos e a volta dos republicanos ao Poder Executivo, a Comisso Mista, que j apresentava falhas de funcionamento, desapareceu em razo da mudana de critrios da nova administrao a respeito da questo, sendo extinta, unilateralmente, em junho de 1953. Em dezembro, os seus trabalhos foram concludos, sepultando de vez o mito do relacionamento especial. 20 A Comisso, do ponto de vista tcnico, apresentou resultados positivos. Estudos por ela elaborados foram, inclusive, incorporados, mais tarde, ao plano de metas dejuscelino Kubitschek.No apresentou, todavia, os mesmos resultados se vista como instrumento poltico destinado a melhorar as relaes bilaterais, como era, alis, objetivo dos Estados Unidos. Ainda no contexto da Comisso Mista, cumpre destacar o Plano Nacional de Reaparelhamento Econmico, tambm conhecido como Plano Lafer, elaborado na conjuntura da Guerra da Coreia, com os Estados Unidos recebendo apoio diplomtico brasileiro. Originado de estudos da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, previa a importao de mquinas e equipamentos com emprstimos que
20 Relatrio, 1951, p. 17-19; Malan (1977, p. 33); id. (1986, p. 66-70); DArajo (1982, p. 132,141148); Bandeira (1973, p. 344); id. (1989, p. 31-32); Weiss (1986, p. 57-58,61-62, 66-69,75-76); Skidmore (1975, p. 125); Vianna (1989, p. 133). Este autor categrico ao afirmar que as causas que determinaram o encerramento da CMBEU [Comisso Mista Brasil-Estados Unidos] e a interrupo do financiamento de seus projetos no devem ser buscados numa suposta virada nacionalista do governo [Vargas] (p. 132).

alcanariam a cifra de meio bilho de dlares, que seriam fornecidos pelo BIRD e pelo Eximbank. O Plano Lafer, embora aprovado pelo Congresso, no foi aplicado integralmente. 21

O acordo militar e os minerais atmicos


No final de 1951, por iniciativa do governo norte-americano, foram iniciadas conversaes que culminaram com a assinatura, no Rio de Janeiro, em 15 de maro de 1952, de um acordo de assistncia militar recproca, visando defesa do Ocidente. No contexto da Guerra da Coreia, o acordo situava-se numa nova estratgia dos EUA em relao Amrica Latina. Os norte-americanos ficariam, na hiptese de agresso externa, com o controle do fornecimento de armas, financiamento e treinamento para os pases situados na rea considerada. A contrapartida era o fornecimento de matrias-primas estratgicas. A assistncia militar colocava o Brasil numa situao de dependncia dos Estados Unidos, no referente aquisio de equipamentos, bem como no treinamento para o seu uso. 22 Em razo de tais caractersticas, o ajuste chamou ateno poca, sendo entendido como entreguista pelos nacionalistas. Previa-se que o fornecimento de matrias-primas essenciais seria em bases comerciais normais, obedecendo s exigncias das leis brasileiras e sob o controle das autoridades competentes brasileiras. Na opinio do Ministrio das Relaes Exteriores, o ajuste seria benfico no s em termos de fornecimentos militares, como tambm para o desenvolvimento econmico do pas. Para os nacionalistas, o acordo s atendia aos interesses norte-americanos. A sua aprovao pelo Congresso Nacional foi difcil, s ocorrendo em 1953 graas ao apoio da UDN. Houve tambm resistncia nos setores militares. 23

21 22

Horcio Lafer (1988,p. 32); Celso Lafer (in: op. cit., p. 65); Weiss (1986, p.65); Skidmore (1975, p. 126); Hirst (1990, p. 15). Brigago (1978, p. 105-107). Para uma crtica ultranacionalista, feita poca, veja-se Guilherme (1957, p. 123-138). Segundo este autor, o acordo alienaria a independncia poltica do pas, em termos humilhantes para os brios nacionais. Relatrio, 1952, p. 188-190. Vejam-se, ainda, DAraujo (1982, p.131-161); Brigago (1978, p. 106).

23

31

O acordo militar e as discusses que a eventual participao do Brasil na Guerra da Coreia deram lugar foram, inclusive, associados ao processo de perda de sustentao do governo Vargas. A diviso de opinies que existia no pblico e nas Foras Armadas manifestou- se no prprio governo. A contribuio brasileira, naquela conjuntura, ficou, afinal, no fornecimento de minerais estratgicos, mesmo porque o Brasil no estava preparado econmica e militarmente para um conflito. E cuidar da sua segurana interna pela via do desenvolvimento era, tambm, outra forma de o Brasil colaborar com o mundo livre.24 O debate ideolgico acirrou-se no Congresso Nacional e nas Foras Armadas, em razo do acordo militar e da lei de criao da Petrobrs, alm de outras questes. O governo Vargas apresentavase contraditrio em pontos que afetavam o seu relacionamento com o exterior. Assim, a lei da Petrobrs e o decreto-lei sobre a remessa de lucros agradavam aos nacionalistas; j o acordo militar tinha efeito contrrio e era aplaudido pelos partidrios do alinhamento. O mesmo foi observado na forma do encaminhamento do assunto relativo Guerra da Coreia. O governo Vargas recusou-se a atender requisio de tropas brasileiras feita pela Secretaria-Geral da ONU, em junho de 1951, no obstante a posio favorvel de Joo Neves da Fontoura, ministro das Relaes Exteriores. A recusa de Vargas, por um lado, agradava a ala nacionalista e, por outro, desagradava-a ao colaborar com os Estados Unidos por meio do fornecimento de minerais estratgicos. 25 Em 21 de fevereiro de 1952, o governo fez acordo com os Estados Unidos para a venda de minerais atmicos mediante promessa de financiamento para a economia. O acordo militar, ento em processo de negociao entre os dois pases, tambm contribuiu para a aceitao, pelo Brasil, do ajuste, segundo o qual ele forneceria, no prazo de trs anos, 7.500 toneladas de monazita e igual quantidade de sais de crio e terras raras. A exportao dos minerais atmicos
24 25 Cf. DArajo (1982, p. 148-159). Cf. DArajo (1982, p. 144-159). Vejam-se, tambm, Bandeira (1989, p. 32-33); Hirst (1990, p. 12-13).

3 0 2

foi feita sem as ento chamadas compensaes especficas, que consistiam na transferncia de tcnicas e na aquisio facilitada de equipamentos para o desenvolvimento do uso industrial da energia atmica no pas. Acordo da mesma natureza fez o Brasil com os Estados Unidos em 20 de agosto de 1954, para a exportao de trio em troca de trigo. Em vez de compensaes especficas, o acordo, como o anterior, tomou feio de simples transao comercial. Na busca de alternativa, j que os Estados Unidos no forneciam os equipamentos de que o Brasil julgava necessitar no campo da energia atmica, o CNPq, presidido pelo almirante lvaro Alberto, sigilosamente, negociou a compra, por 80 mil dlares, em janeiro de 1954, de trs ultracentrfugas para a separao de urnio 235 (U-235), de firmas particulares alems. O Brasil no as recebeu, em razo de a Alemanha, consoante o estatuto de ocupao das potncias, no poder fabric-las. Mesmo depois de finda a ocupao, em abril de 1955, a encomenda no foi entregue, por razes no suficientemente esclarecidas, podendo-se mesmo assim alinhar a no definio, pelo CNPq, da ciclagem dos motores que as acionariam e a ineficincia do material encomendado como possveis explicaes. Com referncia poltica atmica, percebe-se que no havia unio de objetivos entre parte das Foras Armadas e o Executivo, principalmente ao tempo que Joo Neves da Fontoura ocupava a pasta do Exterior. Este tinha posies favorveis aproximao com os Estados Unidos. Houve tambm momentos de descompasso entre o CNPq, criado em 1951, e a Comisso de Energia Atmica do Itamaraty. Assim, o intenso debate sobre o aproveitamento dos minerais atmicos que existiam no pas, refletia-se no prprio governo e no Congresso Nacional. Com a ascenso de Caf Filho, acentuar-se-ia a diferena no modo de ver a questo atmica entre o CNPq e o Itamaraty. 26

26

Guilherme (1957, passim); Tvora (1958, p. 40,158,213-230,261-263); Bandeira (1989, p. 38); Hirst (1990, p. 11).

33

No h como no concluir que - como ocorreu em decorrncia do acordo militar, que colocava o Brasil numa posio dependente dos EUA em termos de armamentos - a aproximao do Brasil aos Estados Unidos o deixaria dependente tambm no referente ao aproveitamento dos minerais atmicos. Acrescente-se a isso a deteriorao dos termos de troca no comrcio entre os dois pases, a preeminncia dos investimentos norte-americanos em relao aos de outras procedncias, a forte presena cultural dos Estados Unidos e ter-se- noo do teor do discurso antinorte-americano da dcada de 1950.

Fim do governo Vargas e a presso norte-americana


Na crise poltica que culminou com o suicdio de Vargas, no tem faltado quem aponte a presso norte-americana, juntamente com a de grupos nacionais, decorrente da decretao do monoplio estatal do petrleo, como um dos seus componentes, no obstante a Lei n- 2.004, de 1953, que criou a Petrobrs, tenha sido resultado da juno de foras de segmentos nacionalistas e no exclusivamente '
2

de

um

posicionamento pessoal de Vargas. O teor da carta-testamento refora os argumentos de tais anlises. 27 Com efeito, alm da Lei n 2.004, havia outros motivos para o descontentamento do capital estrangeiro, especialmente o norteamericano. Decreto-lei de Vargas, de 5 de janeiro de 1954, limitou em at 10% ao ano as remessas de lucros para o exterior do capital inicial investido. Embora a lei no confrontasse o pas com o GATT e o FMI, houve protesto do Departamento de Estado. Foi sugerida pelo Conselho Americano de Cmaras de Comrcio a suspenso de emprstimos ao Brasil. Ainda nessa linha, cabe mencionar a lei que pedia a criao da Eletrobrs, enviada ao Congresso Nacional por Vargas, em abril de 1954.28

27 28

Ver, por exemplo, Moneta (1973, p. 112). Cf. Bandeira (1989, p. 40); id. (1973, p. 346).

304

A crise poltica interna passou a ter nas relaes exteriores, fundamentalmente aquelas referentes aos Estados Unidos, um importante componente, na medida em que essas integravam a viso de mundo de cada segmento, preocupado, de uma forma ou de outra, com o desenvolvimento nacional. Se fcil vislumbrar a presso do capital estrangeiro e dos grupos nacionais que com ele se identificavam, o mesmo no se pode dizer a respeito do governo dos Estados Unidos e do fim do governo Vargas. Bandeira taxativo ao afirmar que inexistem provas sobre a participao oficial norte- americana, direta ou indiretamente, na desestabilizao de Vargas. A questo fica no terreno da suspeita. 29

O hiato Caf Filho


Com a ascenso do vice Joo Caf Filho Presidncia da Repblica, ascenderam tambm ao poder pessoas que integravam uma tendncia mais simptica ao capital estrangeiro, tornando-se assim mais fcil o relacionamento com os Estados Unidos. Tanto assim que, to logo inaugurou-se o novo governo, o ministro da Fazenda, Eugnio Gudin, visitou aquele pas e l negociou um emprstimo de 200 milhes de dlares de bancos americanos. Continuava a prevalecer na administrao norte-americana a concepo de que os pases carentes de financiamento para o desenvolvimento deveriam busc-lo na iniciativa privada. 30 Em 1955, o intercmbio comercial com os Estados Unidos apresentou melhora comparado com o ano anterior. O saldo favorvel ao Brasil, todavia, no foi suficiente para provocar um supervit no balano de pagamentos do pas. Alm de um contrato para aquisio de leite em p, foi firmado, em 16 de novembro daquele ano, um acordo com os EUA, nos termos da sua nova legislao, sobre excedentes agrcolas, para aquisio de 500 mil toneladas de trigo em gro, alm de farinha de trigo, banha, cereais para forragens e

29 30

Bandeira (1989, p. 41). Cf. Bandeira (1973, p. 365-366); Pinho Neto (1989, p. 153).

35

fumo capeiro, em menor quantidade. Pelos termos do ajuste, o Brasil compraria os cereais em cruzeiros, a preo de mercado, obedecendo a uma taxa fixa de converso. Do produto da venda, 76% os Estados Unidos emprestariam
31

ao

Banco

Nacional

de

Desenvolvimento

Econmico.

O que chamou a ateno na poltica exterior, no curto perodo de tempo que vai do suicdio de Vargas (agosto de 1954) posse de Juscelino Kubitschek (31 de janeiro de 1956), foi o referente cooperao dos Estados Unidos na rea da energia atmica. Os dois pases assinaram no Rio de Janeiro, em 3 de agosto de 1955, o acordo de cooperao sobre usos civis de energia atmica e o Programa Conjunto de Cooperao para o Reconhecimento dos Recursos de Urnio no Brasil. O primeiro, entre outras coisas, estabeleceu facilidades para o intercmbio de informaes sobre projetos, construo e financiamento de reatores de pesquisa... e o segundo destinava-se execuo de um vasto programa de levantamento das provncias uranferas brasileiras, para o que os Estados Unidos forneceriam tcnicos, informaes e equipamentos. 32 Nos acordos, os norte-americanos colocaram salvaguardas para garantir a finalidade pacfica das pesquisas, dentro da poltica dos tomos para a Paz, do presidente Eisenhower. Essas restries desagradaram aos nacionalistas, que fizeram pesada crtica aos acordos. Como em outros aspectos do relacionamento do Brasil com o exterior, havia, conforme j afirmado, duas vertentes de opinio sobre a questo nuclear: nacionalistas e liberais (ou, como mutuamente se acusavam: comunistas e entreguistas). Os nacionalistas denunciaram a presso diplomtica sobre o Brasil na assinatura de tais ajustes. Juarez Tvora, apesar de j no mais ser chefe do Gabinete Militar (o ocupante dessa chefia era, tambm, secretrio-geral do Conselho de Segurana Nacional) de Caf Filho, em agosto de 1955, acompanhou parte das negociaes e era defensor dos acordos. Alm de negar a existncia de tal presso,
31 32 Relatrio, 1955, p. 112-114. Relatrio, 1955, p. 114-115.

306

afirmou que o programa de cooperao, em 1956, j produzia resultados satisfatrios em termos de compensaes especficas e que no feria a soberania brasileira. Tanto era assim que outros pases da Amrica Latina assinaram ajustes semelhantes com os Estados Unidos sem que se sentissem melindrados na sua soberania. O novo acordo de cooperao firmado pelo Brasil decorria do Atomic Energy Act, de agosto de 1954, pois at ento os Estados Unidos no faziam qualquer tipo de transferncia de conhecimentos na rea da energia atmica e, consequentemente, no havia as esperadas compensaes especficas. Os nacionalistas criticavam a preferncia dada aos Estados Unidos na assinatura de tais acordos de cooperao que, segundo eles, s apresentavam vantagens para aquele pas e nenhuma para o Brasil. Entre aquelas, estaria o monoplio sobre as jazidas brasileiras de minerais atmicos. O governo Caf Filho foi acusado de ter alterado a poltica atmica brasileira e de ter feito os ajustes em funo dos interesses norte-americanos. Os acordos, assim, provocaram enorme celeuma na opinio e no Congresso Nacional, nomeadamente no primeiro semestre do ano seguinte (1956). A questo ficou ainda mais acesa com a divulgao dos ento chamados documentos secretos, em nmero de quatro, dois dos quais, pelo menos, teriam sido gerados na embaixada norteamericana e teriam influenciado as diretrizes polticas do Executivo no referente energia atmica. A questo adquiriu importncia e foi objeto de uma Comisso Parlamentar de Inqurito na Cmara, em julho de 1956, pois, se confirmada a eventual presso estrangeira, poder-se-ia anular o que fosse decorrente desta, vale dizer, denunciar os acordos de 3 de agosto de 1955. 33

33

Guilherme (1957, p. 137,177); Tvora (1958, passim). O livro de Tvora interessante at porque transcreve depoimentos da CPI. Segundo Tvora, o governo JK exportou 300t. de xido de trio em maro de 1956 sem as compensaes especficas. Mas para salvar a face quis fazer crer que decorreu de ajustes do tempo de Caf Filho. A questo toda seria tambm para satisfazer aos nacionalistas, ajudar a um grupo financeiro e desmoralizar Juarez Tvora. Da a celeuma no l 2 semestre de 1956. Tudo para Tvora no passava de uma trama (p. 313-319).

307

O hiato representado pelo governo Caf Filho significou, em termos de poltica exterior, principalmente no que tange s relaes com os Estados Unidos, um retorno ao perodo Dutra. Ainda no referente poltica atmica, por exemplo, o CNPq foi esvaziado de suas funes de negociador no exterior, passando essas ao Itamaraty, comandado por Raul Fernandes, ex-chanceler do presidente Dutra. Juarez Tvora, chefe da Casa Militar, tinha, nesse aspecto, uma poltica favorvel aproximao com os Estados Unidos, mesmo porque entendia no haver outra alternativa. Tanto o CNPq quanto o Conselho de Segurana Nacional esposavam posies diferentes daquela do Itamaraty no campo da energia atmica. De igual modo, o Estado Maior das Foras Armadas (EMFA) criticava o convnio firmado com os Estados Unidos por no ter sido consultado e porque comprometiam, com a exportao, as reservas de trio e urnio que fossem descobertas. A diferena entre militares e o Itamaraty residia nas mencionadas compensaes especficas pelo fornecimento de minerais radioativos. 34

Juscelino Kubitschek: rumo diplomacia brasileira contempornea


Se durante o segundo governo Vargas a opinio nacional via no contexto externo importante componente que poderia acelerar ou atrasar o desenvolvimento, consoante cada posicionamento ideolgico, no governo JK, sobretudo a partir do lanamento da Operao PanAmericana (OPA), essa tendncia reforou-se ainda mais. Vencer o subdesenvolvimento era a palavra de ordem de todos que tinham um mnimo de interesse pelas questes nacionais. Para retirar o pas do atraso, impunham-se no apenas reformas internas, mas tambm mudanas no relacionamento do pas com as demais naes. Na tica dos formuladores e defensores

34

Cf. Bandeira (1989, p. 76-78). Sobre os estudos de 1955 a respeito da participao do Brasil no Programa tomos para a Paz, de Eisenhower, a verso de um adepto de Raul Fernandes, veja-se Antonio Camilo de Oliveira (1968, p. 149-153).

308

de tais mudanas, havia problemas especficos e prementes, tais como: a necessidade de receber capitais e tecnologia por meio da cooperao internacional - mais exatamente dos EUA; a deteriorao dos termos de troca no comrcio internacional, isto , o no acompanhamento dos preos internacionais das matrias-primas e produtos agrcolas em relao aos produtos industrializados; a necessidade de ampliao do mercado exterior do Brasil a fim de se lhe aumentar a capacidade de importao de bens e equipamentos necessrios ao desenvolvimento. Nunca na histria brasileira do sculo XX valorizara-se tanto o contexto externo no equacionamento dos problemas nacionais. O nacional-desenvolvimento, ntido a partir da gesto de JK, passou a informar e a ser, portanto, a chave para a compreenso das relaes internacionais do Brasil. Com maior ou menor nfase, avanos e recuos, assim tem sido a poltica exterior do Brasil desde a segunda metade da dcada de 1950 at os nossos dias. Na Amrica Latina, o momento era de exacerbao do nacionalismo, do antiamericanismo e da denncia do imperialismo. As relaes entre aquela e os Estados Unidos encontravam-se em um verdadeiro processo de deteriorao. 35 Significativa foi a criao, em maio de 1958-o mesmo ms do lanamento da OPA -, pelo Senado norte-americano, de uma subcomisso, presidida por um dos seus integrantes, Wayne Morse, encarregada de estudar especificamente tais relaes. Em decorrncia dos seus trabalhos, foram elaborados estudos, especialmente em universidades, dedicados ao exame daquelas. 36 A formao da subcomisso no s fornece a dimenso que o assunto assumia para o Senado norte- americano, como tambm demonstra pragmatismo e capacidade de autocrtica. O projeto desenvolvimentista de JK previa ampla colaborao do capital estrangeiro, em razo do que desenvolveu uma poltica

35 36

Alceu Amoroso Lima, Os Estados Unidos e a Amrica Latina, RBPI, 13:17-28, mar. 1961. Cleantho Leite, Livros, Revista Brasileira de Poltica internacional, Rio de Janeiro, 10: 160163,1960.

39

para sua atrao, no que obteve sucesso, at porque a conjuntura internacional era favorvel. 37 Desse modo, a frente externa ocupou lugar fundamental na luta contra o subdesenvolvimento, o que deu novo alcance e significado poltica exterior. Sem abandonar os princpios jurdicos e os ideais internacionais pelos quais a poltica externa brasileira sempre lutou, essa frente contra o subdesenvolvimento teve o seu campo de atuao ampliado de modo que atendesse s necessidades colocadas pelo processo de desenvolvimento
38

nacional

aos

imperativos

da

competio internacionar.

Ao paraninfar turma de diplomatas do Instituto Rio Branco, em janeiro de 1959,JK, em seu discurso, destacou o papel do Ministrio das Relaes Exteriores e enfatizou a interdependncia entre os Estados e a cooperao internacional:
A acelerao do progresso econmico das naes que, como a nossa, emergem do estgio do subdesenvolvimento, depende, em grande parte, da cooperao internacional, da intensificao dos contatos de toda a ordem, do harmonioso intercmbio comercial, da canalizao de um maior fluxo de investimentos estrangeiros e do incremento da assistncia tcnica, do aumento do valor e do volume das exportaes

Com efeito, na mensagem dirigida ao Congresso Nacional em maro de 1960, JK informou, no referente s relaes econmicas do ano anterior, que para enfrentar os compromissos externos e por causa da deteriorao nas relaes de troca, o comrcio brasileiro buscou o aumento das exportaes e a atrao da poupana externa. No que dizia respeito ao caf, especificamente, procurou-se ampliar sua exportao, por meio da propaganda, da conquista de novos mercados e da assinatura de acordos. O fomento das exportaes

37 38 39

Malan (1984, p. 83). Mensagem de Juscelino Kubitschek de Oliveira, RBPI, 6: 90-105,1959. Veja-se tambm Bandeira (1989, p. 89). Discurso de Juscelino Kubitschek de Oliveira, RBPI, 6:116-123,1959.

10

ligava-se ao aumento da capacidade de importao do pas. A exportao foi de tal modo estimulada, segundo o presidente, que a balana comercial, deficitria no primeiro semestre de 1959, teve sua situao invertida. O montante das exportaes relativas a esse ano excedeu em 40 milhes de dlares em relao ao ano anterior. Foi grande, tambm, a entrada de capital estrangeiro nesse ano: 510 milhes de dlares que, descontados 360 milhes sados, resultaram em 150 milhes lquidos. Para JK, a entrada de capitais significava confiana do investidor no desenvolvimento econmico e na estabilidade poltica do pas. O capital estrangeiro no s era bemvindo como tratado com liberalidade, conforme pode-se observar no seguinte trecho de mensagem presidencial:
Dentro dos preceitos legais que regem a nossa poltica de capitais estrangeiros, continua o Brasil a dar ampla liberdade transferncia de lucros e dividendos de inverses diretas pelo mercado livre de cmbio, ou de juros e amortizaes de emprstimos de particulares a particulares [...]. 40

A Operao Pan-Americana
O quadro externo ensejou a JK o lanamento da Operao PanAmericana. Esta era uma proposta de cooperao internacional de mbito hemisfrico, na qual se insistia na tese de que o desenvolvimento e o fim da misria seriam as maneiras mais eficazes de se evitar a penetrao de ideologias exticas e antidemocrticas, que se apresentavam como solues para os pases atrasados. A OPA foi lanada em uma conjuntura adequada, em 1958, imediatamente aps a mal sucedida viagem do ento vice-presidente Nixon Amrica Latina, oportunidade em que o antiamericanismo dos sul- americanos ficou sobejamente evidenciado nos incidentes de Lima e Caracas. Esta parte da Amrica ficara margem do Plano Marshall. Carente de divisas, no conhecera os benefcios da cooperao ento

40 Mensagem, RRPI, 10:103-109.

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vigentes em outras reas do globo. As relaes entre os Estados Unidos e a Amrica Latina pediam reviso. A proposta de JK pedia uma atualizao das relaes entre os dois segmentos do continente. 41 A OPA teve incio pela troca de cartas pessoais entre JK e o presidente Eisenhower, em 28 de maio e 5 de junho de 1958. Juscelino props ao colega norte-americano o restabelecimento e a reviso do ideal pan-americanista e, assim, uma traduo econmica para a solidariedade poltica. A cooperao econmica daria a verdadeira fora ao pan-americanismo e, na medida em que as populaes do hemisfrio sassem da misria, formar-se-ia um escudo penetrao de ideologias estranhas. Dizia ainda JK que o pan-americanismo deveria ser visto como uma fora poltica de progresso econmico e social, e no apenas um artifcio jurdico, uma atitude intelectual ou um jogo de imagens nobres e generosas. O presidente brasileiro situava a OPA no contexto da luta do Novo Mundo para a defesa de suas ideias e, assim, erguia-se contra a ameaa materialista e antidemocrtica do bloco sovitico. A iniciativa por ele deflagrada era um gesto nascido de sincera vontade de colaborar, de agir, de valorizar a causa do Ocidente e era um alerta do continente para os perigos a que estaremos sujeitos se praticarmos a m poltica de dar boas razes a uma causa que reputamos m. A conscincia das liberdades cvicas e da luta pela sua preservao no existia quando a prpria subsistncia se encontra ameaada pelos rigores do pauperismo. Da a necessidade do desenvolvimento, pois desejamos formar ao lado do Ocidente, mas no desejamos constituir o seu proletariado. JK sempre se referia ao desenvolvimento da Amrica Latina como um todo, e no apenas ao do Brasil isoladamente. Os pases subdesenvolvidos careciam de uma soluo global. A OPA era o meio de tornar mais slida a democracia nesta rea do mundo em que a democracia tem os seus ltimos basties, os seus

41

Barreto Leite Filho, OPA: primeiro ano de discusses e negociaes, RBPI, 5: 44- 77, mar. 1959, p. 47-48; Celso Antnio de Souza e Silva, Operao Pan-Americana, in: Brasil, Ministrio das Relaes Exteriores, Artigos e entrevistas sobre a Operao Pan- Americana, p. 511; Constantino Ianni (1972, p. 170-174); Bandeira (1973, p. 378, 381 - 382); Alexandra de Mello e Silva (1992); Vidigal (2001, p. 92-94)

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ltimos pedaos de terra propcios s germinaes [...]. Sabemos todos que no h democracia onde h misria, reiterava. 42 A primeira fase da OPA, isto , de 28 de maio (carta a Eisenhower) a 23/24 de setembro de 1958 (reunio informal de chanceleres em Washington), foi dirigida pessoalmente por JK. Afora sua carta pessoal, os fundamentos da OPA constam em trs documentos bsicos: discurso presidencial de 20 de junho de 1958, dirigido aos chefes de misses diplomticas acreditados no Rio de Janeiro; aide- mmoire enviado aos governos americanos, de 9 de agosto do mesmo ano; e os Estudos Econmicos da Operao Pan-americana, relatrio organizado pelo Grupo de Trabalho - presidido por Srgio Corra da Costa, do Departamento Econmico e Comercial do Ministrio das Relaes Exteriores.43 A OPA visava luta contra o subdesenvolvimento em sentido global, e no especificamente econmico. 44 Na concepo de JK, o carter da OPA no era essencialmente econmico nem poltico. Ambos os aspectos complementavam-se: aA Operao Pan-Americana no assim um simples programa, mas toda uma poltica Atribua-se-lhe um significado mundial e no hemisfrico: O significado da Operao Pan-Americana transcende de muito os limites da poltica continental e vem ajustar-se s novas modalidades da crise mundial, num momento crtico para o Ocidente. 45 No aide-mmoire citado, fixando a natureza e os objetivos da operao, foram propostos estudos que visassem aplicao de capitais privados em reas atrasadas do continente, ao aumento do volume de crdito das entidades internacionais, ao fortalecimento das economias internas, disciplina do mercado de produtos de base,

42

Conferncia de Juscelino Kubitschek de Oliveira na PUC do Rio de Janeiro em 29 out. 1958 e discurso, RBPI, 5:137-144, p. 142; 6:116-123,1959. O texto das cartas trocadas entre JK e Eisenhower encontra-se no nQ 6 da rev. cit., p. 95-98; Juscelino Kubitschek de Oliveira, Entrevista ao Jornal do Brasil', em 17 jul. 1959, Artigos e entrevistas..., p. 33-36. Barreto Leite Filho, OPA: primeiro ano..., cit.,p. 45,60; Celso Antnio de Souza e Silva (Brasil, MRE , Artigos e entrevistas..., p. 13-16,21). Celso Antnio de Souza e Silva (Brasil, MRE,Artigos e entrevistas..., p. 13-16). Conferncia de Juscelino Kubitschek de Oliveira na Escola Superior de Guerra, RBPI, 5: 144-151, mar. 1959, p. 146,150.

43 44 45

formao de mercados regionais e ampliao e diversificao dos programas de assistncia tcnica. JK enfatizava a importncia dos capitais pblicos, em razo do elevado montante que era necessrio para os setores bsicos e infraestruturais. 46 O resultado imediato da acolhida da OPA pela Organizao dos Estados Americanos traduziu-se na constituio da Comisso Especial dos representantes dos seus 21 membros, incumbida de dar-lhe execuo. Augusto Frederico Schmidt chefiou a delegao brasileira junto a esse comit dos 21. 47 Como resposta OPA, todavia, costumava-se apontar o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) como nico resultado concreto.48 Mas a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) e a Aliana para o Progresso do presidente Kennedy foram relacionadas proposta brasileira. A criao de uma instituio regional de financiamento era reivindicao antiga dos pases latino-americanos. A crise no relacionamento da Amrica Latina com os Estados Unidos - cujos fatos mais visveis foram os citados incidentes ocorridos quando da viagem de Nixon -, as sugestes contidas no relatrio Milton S. Eisenhower destinadas a super-la e a proposta da OPA contriburam para a deciso norte-americana de criar o BID. Constitudo por 20 pases americanos (Cuba no ratificou o Convnio Constitutivo do Banco), com um capital inicial de um bilho de dlares para o financiamento e a assistncia tcnica, o banco iniciou suas atividades em 1- de outubro de 1960, sob a presidncia do economista chileno Filipe Herrera. Passouse, tambm, administrao do BID grande parte dos 500 milhes de dlares do Fundo de Desenvolvimento Social (Plano Eisenhower) dos Estados Unidos. 49 A OPA foi lanada no momento oportuno, conforme j dito, de tal sorte que se pode
46 47 48 49 Mensagem; Conferncia, RBPI, n2 6,1959. Organizao dos Estados Americanos - Comisso Especial dos 21, RBPI, 5: 93-96, mar. 1959. O discurso de A. F. Schmidt encontra-se s p. 97-115. Malan (1984, p. 88). Banco Interamericano de Desenvolvimento, RBPI, 12:167-168, dez. 1960.

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afirmar que o organismo financeiro internacional foi a resposta norteamericana imediata. 50 Ainda no mbito da cooperao econmica, gerou fundadas expectativas a assinatura do Tratado de Montevidu pelo Brasil, Argentina, Chile, Mxico, Paraguai, Peru e Uruguai (a Bolvia iria tambm subscrever), em 28 de fevereiro de 1960, que criou a ALALC, cujos objetivos eram a estabilidade e a ampliao do intercmbio comercial, desenvolvimento de novas atividades, aumento da produo e substituio das importaes de pases no membros. No foi uma unio aduaneira, uma vez que a cada Estado-Membro ficava reservada a liberdade de dar o tratamento que julgasse mais conveniente s mercadorias oriundas de pases no signatrios. A ALALC efetivou seu funcionamento a partir de 1- de julho de 1961. Alm dessa, a Aliana para o Progresso, do presidente John Kennedy, foi tambm uma resposta, embora tardia, na conjuntura da crise de Cuba, ideia lanada pela OPA. Os Estados Unidos passavam, ento, a dar mais ateno aos problemas latino-americanos. 51 A OPA, no obstante tenha recebido aplauso e apoio interno, 52 sofreu, tambm, restries da natureza das que foram formuladas por Osvaldo Aranha. As afirmaes segundo as quais a iniciativa de JK era bandeira aos povos subdesenvolvidos, 53 que o desenvolvimento econmico do Brasil premissa fundamental de nossa poltica exterior,54 e que a desateno em que eram mantidos

50

Cleantho Leite, Banco Interamericano de Desenvolvimento, RBPI, 6: 26-43, 1959; Banco Interamericano de Desenvolvimento, Discurso de Juscelino Kubitschek de Oliveira, ibid., p. 105,108; Mensagem, RBPI, 10:109. Relatrio, 1961, p. 29. Zona de Livre Comrcio na Amrica Latina, RBPI, 10: 109-111. O texto integral do Tratado de Montevidu encontra-se s p. 143-159; Bandeira (1987, p. 35); Moneta (1973, p. 121-123); Menezes (1961, p. 70); Lafer e Pena (1973, p. 115); Celso Lafer (1982, p. 179-180); Vladimir Reisky Dubnic, A poltica externa do Brasil no Governo Jnio Quadros, Sntese Poltica, Econmica e Social, Rio de Janeiro, 9: 67-86, jan./mar. 1961. Artigos e entrevistas..., p. 55. Augusto Frederico Schmidt, Entrevista do Jornal do Brasil, em 19 jul. 1959, apud Artigos e entrevistas..., p. 39-42. Francisco Negro de Lima, Entrevista ao Jornal do Brasil, em 28 jul. 1959, apud Artigos e entrevistas..., p. 73-77.

51

52 53 54

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problemas essenciais do hemisfrio ameaavam fazer das Amricas um campo de batalha da Guerra Fria internacional, 55 no inibiam o exchanceler de reclamar da falta de converso das propostas da OPA em resultados prticos. Sobre o BID, nica coisa positiva, afigurava-se-lhe em uma espcie de cooperativa de necessidade, e o desenvolvimento dos pases atrasados sofria resistncias internacionais. Para Osvaldo Aranha, a OPA era para o futuro: O problema da OPA ser uma poltica que comea, que s dar frutos no futuro, que no poder resolver os problemas bsicos do Brasil ou de qualquer outro pas da Amrica. Defendia que era necessrio uma poltica internacional realista, pragmtica e inteligente. Criticava o modelo desenvolvimentista de Juscelino Kubitschek, calcado fundamentalmente na industrializao. A crtica de Aranha era padro da poca, pelo que convm enfatizar ainda alguns pontos, como, por exemplo, aquele em que opinava que a OPA no resolveria os problemas do Brasil mediante a obteno de emprstimos norte-americanos, pois nenhum pas se fazia por meio de emprstimos. Seria preciso agir internamente. A Operao PanAmericana no deveria ser uma ponte para capitais estrangeiros, como no , tambm, um apelo generosidade [...] pensar um Plano Marshall estatal ou privado (por meio de um pool de capitais) - fugir realidade e esquecer at as lies da histria contempornea. Em seguida arrematava: A teraputica da industrializao no suficiente para resolver as doenas do Brasil. E no h de ser com a intromisso de elementos estranhos - como as inverses macias e desordenadas de capitais estrangeiros que, inclusive, podero ser dissipadas - que nos afirmaremos como nao. Aranha propunha um crescimento ordenado que no exclusse a agricultura e a reforma agrria. 56 Com efeito, apesar do mpeto inicial, a OPA no avanava. Lanada em maio de 1958, em 1960 era mais inteno do que

55 56

Roberto Marinho, Entrevista ao Jornal do Brasil, em 23 jul. 1959, apud Artigos e entrevistas..., p. 53-55. Oswaldo Aranha, Entrevista ao Jornal do Brasil, em 26 jul. 1959, zpud Artigos e entrevistas..., p. 59-69; Alencastre (1961, p. 133-136).

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projeto concreto, pois carecia de consistncia - no obstante alguns progressos - para a sua implementao. A OPA, assim, foi uma ideia feliz, aceita por todo o hemisfrio, mas careceram-lhe projetos especficos para se passar ao. Nesse contexto, o mercado comum latino-americano foi visto por muitos como a principal sada contra o subdesenvolvimento. 57

Relaes bilaterais com os Estados Unidos


As formulaes do governo brasileiro por meio da OPA no excluam a nfase na necessidade do intercmbio e da cooperao econmica bilateral com os Estados Unidos. O embaixador do Brasil nesse pas, Walter Moreira Sales, ao discursar em 28 de janeiro de 1960, em Nova York, perante a Sociedade Pan-Americana e a Sociedade Brasileiro-Americana, transmitiu a viso do governo brasileiro a respeito e forneceu um quadro das relaes econmicas entre os dois pases para afirmar que estas careciam de equilbrio. Os dados trazidos pelo embaixador eram eloqentes. No referente contribuio financeira norte-americana, destacou, entre outras coisas, que no item relativo a doaes, o Brasil, do fim da Segunda Guerra at aquela data (janeiro de 1960), pouco recebera, caso se descontasse sua contribuio para a recuperao das reas devastadas: menos de 50 milhes de dlares para programas de assistncia tcnica e em contrapartida fizera doaes na ordem de 39 milhes de dlares. Estes, somados colaborao prestada a pases vizinhos, faziam eqivaler o que Brasil recebera e doara. Os recursos norte-americanos vieram do Banco de Exportao e Importao ( Eximbank), cuja importncia foi reconhecida. Foram lembrados Volta Redonda e programas especiais ligados infraestrutura. No perodo de 1940 a junho de 1959, o Brasil recebeu 860 milhes de dlares do Eximbank. Em contrapartida, devolveu, no mesmo perodo, 449 milhes de dlares, sendo 113,4 milhes a ttulo de

57

Cf. Garrido Torres, Operao Pan-Americana: uma poltica a formular, RBPI, 10: 33-48, 1960; Barreto Leite Filho, OPA: primeiro ano..., cit., p. 52.

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comisses e juros. O restante, portanto, correspondeu amortizao dos emprstimos. Tais amortizaes, segundo Moreira Sales,
4

excedem 56%

de todos os resgates efetuados em idntico perodo, para o mesmo fim, por toda a sia, representando mais da metade do reembolso efetuado pela totalidade dos pases europeus ao Banco de Exportao e Importao. Tratava-se, na verdade, com uma nica exceo, do pagamento de maior vulto jamais efetuado por qualquer pas cliente daquele Banco. Depois de esquematizar ainda outros dados histricos da cooperao, Walter Moreira Sales, embora reafirmando a sua convico no mrito da livre-empresa, exortava os Estados Unidos a colocarem mais recursos pblicos em programas brasileiros essenciais, como a indstria de petrleo estatal. No referente ao comrcio entre os dois pases, lembrou o embaixador brasileiro que, no decnio 1949-1958, as mdias anuais das exportaes norte-americanas para o Brasil foram maiores que as das destinadas, no mesmo perodo, para qualquer pas europeu, excetuados a Alemanha Ocidental e a Gr-Bretanha. Os EUA forneceram, sobretudo, bens de capital e bens durveis de consumo, exportaes que provocam reflexos positivos nos indicadores internos de sua economia. As importaes norte-americanas do Brasil no acompanharam esse ritmo; ao contrrio, houve declnio. O pico das exportaes brasileiras para os Estados Unidos foi em 1951, quando atingiram a cifra de 911 milhes de dlares. O nvel mais baixo correspondeu a 1958, ano em que elas s atingiram 566 milhes de dlares. vista de tais dados e aps ressaltar a queda - bem como suas razes e conseqncias - dos preos dos produtos primrios, o representante brasileiro concluiu reafirmando a mtua vantagem que representavam o comrcio e a cooperao financeira entre os dois pases. 58 No ltimo ano de seu governo, JK - que havia rompido com o FMI em junho de 1959 - obteve um emprstimo de 47,7 milhes

58

Discurso de Walter Moreira Sales em Nova York, 28 jan. 1960, apud RBPI, 10:127-134, 1960.

318

de dlares. Mas, nessa altura, o rumo que tomava a revoluo cubana fazia com que as autoridades norte-americanas alterassem a sua maneira de ver a cooperao com os pases da Amrica Latina. Tal conjuntura contribuiu para que o Brasil obtivesse emprstimo mesmo sem ter feito ajuste na economia nos padres preconizados por aquele organismo internacional. Para a sua obteno tambm contribuiu o contato entre Juscelino e Eisenhower, quando da visita deste ao Brasil, em fevereiro de I960.59 Ainda no aspecto bilateral, cabe mencionar o acordo de cooperao para usos civis da energia atmica, assinado pelos dois governos, em Washington, em 31 de julho de 1957. Alis, acordo com o mesmo ttulo j fora assinado entre os dois pases, em 3 de agosto de 1955, no Rio de Janeiro. 60

Defesa da agroexportao
Alm da busca de financiamento e da industrializao, o Brasil lutou nos organismos internacionais pela estabilidade dos preos dos produtos primrios, abalada pela j mencionada deteriorao dos termos de troca. A denncia da injustia do comrcio internacional era, alis, recorrente nas anlises e reivindicaes dos latino- americanos nas suas publicaes e nos seus discursos perante aqueles organismos. 61 Ainda no referente ao comrcio de produtos primrios, cabe registrar que o governo brasileiro reagiu apreensivamente formao do Mercado Comum Europeu (MCE), em razo da concorrncia desigual que ele geraria entre as exportaes do pas e as oriundas dos ento chamados territrios no autnomos. Na reunio do GATT, realizada em Genebra em outubro de 1957, Castro Vianna, membro da delegao brasileira, leu discurso vigoroso e claro de Jos Maria Alkmin, ministro da Fazenda, fixando a posio de seu governo em relao ao MCE. Segundo o entendimento brasileiro,

59 60 61

Cf. Bandeira (1973, p. 399-401). Acordo Brasil e Estados Unidos da Amrica, RBPI, 2: 261-275,1958. Relatrio, 1956, p. 186-190; 1960, p. 113.

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o GATT, que fora criado com falhas de origem tendentes a no beneficiar os pases menos desenvolvidos, sofrer modificaes para, justamente, corrigi-las. Ao criar-se o Mercado Comum Europeu, houve reforo dessas falhas de origem do GATT, que consequentemente contrariavam suas normas ento em vigor. O MCE, assim, beneficiava as naes que a ele pertenciam e as respectivas colnias, pois as vantagens comerciais eram tais que redundariam em prejuzo para as naes de economia primria. Apesar de fundado em bons princpios, o MCE s beneficiaria a um grupo de naes adiantadas. 62 Com efeito, entre as naes signatrias do Tratado de Roma, que instituiu o MCE, havia mandatrias de territrios, e estes - exportadores de produtos primrios concorrentes com a produo brasileira seriam beneficiados por medidas de natureza alfandegria. Por ocasio da XIII Assembleia Geral da ONU, realizada em dezembro de 1958, o deputado Jos Joffily, falando pela delegao brasileira, significou as apreenses de seu pas e esforou-se por demonstrar que a chave para o desenvolvimento dos territrios no-autnomos era a reinverso de lucros, e no as barreiras alfandegrias, que desequilibrariam o comrcio internacional de produtos primrios, provocando prejuzos a outras reas subdesenvolvidas que dependiam basicamente
63

da

exportao de tais produtos para o mundo desenvolvido.

Na gesto de Horcio Lafer no Ministrio das Relaes Exteriores, o governo brasileiro apresentou memorando Comunidade Econmica Europeia (CEE), no qual manifestou sua
inquietao

a respeito da tarifa

alfandegria comum que seria aplicada pelas naes dela integrantes s mercadorias originrias de terceiros pases, pois se previa aumento de direitos nos pases que mais importavam da Amrica Latina. Tal previso, reiterou, era agravada pela concorrncia dos territrios no autnomos, favorecidos pelas tarifas do MCE. Assim, pleiteava o Brasil a

62 63

O Brasil e o Mercado Comum Europeu, RBPI, 2: 185-191,1958. O desenvolvimento econmico dos territrios no-autnomos, RBPI, 6: 123-135,1969.

3 20

liberalizao de intercmbio e reduo dos direitos aduaneiros entre a Amrica Latina e os seis Estados da CEE. Reclamava, tambm, o memorando a estabilizao do preo das matrias- primas e contratos a longo prazo, em razo da deteriorao dos termos de troca; o financiamento, a longo prazo, do comrcio de bens entre aqueles e a Amrica Latina; e propunha uma coordenao dos investimentos e da cooperao tcnica. 64 As gestes do governo brasileiro junto dos pases integrantes do MCE visando obteno do fim de discriminaes tarifrias que incidiam sobre exportaes de origem latino-americana prolongaram-se para alm do perodo JK. 65 Com referncia especificamente ao caf, cumpre mencionar a convocao feita pelo governo brasileiro para uma Conferncia Internacional do Caf, que se reuniu com a presena do secretriogeral da OEA, Jos A. Mora - no perodo de 20 a 27 de janeiro de 1958, no Rio de Janeiro. Segundo o ministro da Fazenda, Jos Maria Alkmin, o Brasil pretendia, com a racionalizao das relaes de comrcio, prevenir os males advindos das flutuaes bruscas. Ao final dos trabalhos, foi firmado o Convnio Constitutivo da Organizao Internacional do Caf e criada a Comisso Preparatria da Organizao Internacional do Caf. 66 A existncia de estoques excedentes de caf, a carncia de petrleo e o incio da coexistncia pacfica entre as duas superpotncias mundiais levaram a uma aproximao comercial do Brasil com a Unio Sovitica, implementada pelo chanceler Horcio Lafer. As relaes comerciais foram restabelecidas com o envio de misso comercial quele pas, em 1959. Aps a assinatura, em Moscou, do acordo comercial de compensao, em 9 de dezembro, em abril/maio do ano seguinte o governo brasileiro recebeu a Comisso Executiva Sovitica de Intercmbio com o Brasil. Alm de um ajuste bancrio,

64 65 66

Memorando do governo brasileiro Comunidade Econmica Europeia, apud RBPI, 12: 194-199. XIX Sesso do GATT, RBPI, 17: 132-133; 19:554. RBPI, 2: 173-185,258-265,265-266,1958.

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os contratos firmados previram a venda de caf contra a compra de trigo, petrleo bruto e leo diesel. 67 As relaes comerciais com a Unio Sovitica colocaram em pauta o restabelecimento das relaes diplomticas, interrompidas desde 1947, conforme j afirmado anteriormente. O assunto polmico gerou manifestaes na opinio nacional em 1958 e provocou reaes na imprensa norte-americana. Como contraposio reao interna contrria ao reatamento, ilustrativa a manifestao de Osvaldo Aranha, ex-chanceler de Vargas e autoridade em matria internacional. Aranha no vislumbrava o risco de contaminao ideolgica, e o Brasil, nao importante no concerto internacional, deveria participar das decises mundiais, e no se isolar. Razes de ordem econmica, o quadro mundial e a alta convenincia do pas em matria internacional completavam os seus argumentos. As relaes diplomticas com a Unio Sovitica mantiveram- se interrompidas, mas a discusso sobre as vantagens de seu restabelecimento permaneceu latente. Foi recolocada com intensidade por ocasio da Poltica Externa Independente nas gestes de Jnio Quadros e Joo Goulart. 68

frica e sia
A poltica exterior de JK sofreu reparos no referente frica Negra. O Brasil no deu a esta a ateno devida e na ONU acompanhou as naes colonialistas. A Operao Pan-Americana, nota principal da poltica em questo, priorizava o contexto regional, conforme seu prprio nome indicava. A poltica exterior brasileira teria passado ao largo do processo de libertao de naes africanas, decisivo entre os anos de 1958 e I960. 69

67 68 69

Relatrio, 1960, p. 142; Oliver nody, Relaes comerciais do Brasil com o bloco sovitico, RBPI, 11\ 38-74, set. 1960, p. 42; Brasil-Unio Sovitica, ibid., p. 174-175. Moneta (1973, p. 118-121). Cf. Jos Honrio Rodrigues, La poltica internacional dei Brasil y frica, Foro Internacional, Mxico, 4 (3): 313-346, jan./mar. 1964, p. 314-316. Veja-se Gonalves (1994).

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O governo brasileiro, todavia, reconheceu a importncia que adquiriam as naes afro-asiticas no cenrio internacional, o que se traduziu na criao de misses diplomticas junto aos seus gover nos e no apoio, nos organismos internacionais, das teses relativas ao desenvolvimento econmico. 70 Em 1960, foram estabelecidas relaes diplomticas com a Repblica da Coreia e com o Ceilo, e criadas as respectivas embaixadas em Seul e Colombo, cumulativas, a princpio, com as de Tquio e Nova Delhi. A justificativa era a ampliao de contatos polticos, possvel estabelecimento de relaes econmicas ou ampliao de trocas comerciais j existentes. 71 Com referncia frica, especificamente, informa o Relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores relativo a 1960 - ano em que 17 pases africanos adquiriram independncia - que o Brasil, alm do reconhecimento dos novos Estados, procurou negociaes para troca de misses diplomticas e contatos para verificar as possibilidades de comrcio. Reconheceu-se tambm a importncia que vinha adquirindo o Continente, ento em processo de emancipao, no cenrio mundial. Todavia, no obstante a adoo do princpio da autodeterminao, a poltica exterior de JK no assumiu uma atitude de veemente condenao do colonialismo. Em relao a Portugal, desenvolveu-se, em razo de laos especiais que ligavam os dois pases, uma poltica de aproximao e favorvel a esse pas na ONU. 72

Os acordos de Robor
Com respeito s relaes bilaterais no Cone Sul, merecem ateno, pela celeuma que ento se levantou, os instrumentos internacionais firmados com a Bolvia, em 1958, conhecidos como acordos de Robor.

70 71 72

Mensagem de Juscelino Kubitschek de Oliveira, RBPI} 6:90-105,1959. Veja-se, tambm, Bandeira (1989, p. 89). Relatrio, 1960, p. 22. Relatrio, 1960, p. 15, 26-28. Joo Lus Ribeiro Fragoso, Notas sobre a poltica externa brasileira dos anos 50-70. Estudos Afro-Asiticos, Rio de Janeiro, 10: 5-29, jun. 1984, p. 18; Josc Honrio Rodrigues (1964, p. 338-340).

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A preocupao do Brasil em atrair para si a Bolvia remonta ao Tratado de La Paz de Ayacucho, firmado em 1867, numa conjuntura delicada para o pas, pois havia o receio de que a nao andina formasse ao lado do Paraguai contra a Trplice Aliana. Depois da questo de limites do Acre, solucionada pelo Tratado de Petrpolis (1903), os dois pases firmaram dois importantes tratados sobre vinculao ferroviria e sobre a explorao de petrleo, no Rio de Janeiro, em 25 de fevereiro de 1938, nas gestes de Getlio Vargas e Germn Busch. Em 19 de janeiro de 1952, trocaram notas reversais a respeito de delimitao de rea de explorao pela Comisso Mista Brasileiro-Boliviana de Petrleo. No ano seguinte, na gesto do chanceler brasileiro Vicente Ro, Negro de Lima e Teixeira Soares estiveram em La Paz como plenipotencirios para tratar da mesma questo relativa explorao conjunta de petrleo. Assinaram em agosto a carta reversal, segundo a qual o Brasil destinaria recursos da ordem de quatro milhes de dlares para a citada Comisso Mista. No houve cumprimento do acordo, e os trabalhos da Comisso Mista no caminhavam. Quando da inaugurao do ltimo trecho da estrada de ferro Corumb-Santa Cruz de la Sierra, em 5 de janeiro de 1955, na cidade boliviana, o presidente Paz Estenssoro reps a questo ao presidente brasileiro Caf Filho. No ms seguinte, o Itamaraty recebeu da embaixada boliviana o Memorandum Paz Estenssoro. O governo brasileiro admitiu rever o Acordo de 1938, inclusive porque carecia de recursos para iniciar as pesquisas petrolferas.Tanto o EMFA quanto o Conselho de Segurana Nacional manifestaram-se contrariamente reviso. A conjuntura internacional favorecia as pretenses bolivianas, pois as grandes companhias petrolferas estavam voltando suas atenes para a Amrica Central e a do Sul aps a crise de Suez. A Bolvia, assim, pedia ao Brasil uma rpida definio sobre a explorao do petrleo pela Comisso Mista. Numa atmosfera de crtica, tanto em La Paz quanto no Rio, o embaixador do Brasil acreditado na capital boliviana, Teixeira Soares, props a negociao global das

relaes entre os dois pases, aceita por Siles Suazo, o novo presidente da Bolvia. 73 O embaixador Teixeira Soares chefiou, em 1957, misso especial brasileira a La Paz para tratar da questo em termos ento atuais. Poucos resultados foram obtidos. No perodo de 23 a 27 de janeiro de 1958, os ministros das Relaes Exteriores do Brasil e da Bolvia, respectivamente Jos Carlos de Macedo Soares e Manuel Barran Pelez, reuniram-se em Corumb e Robor, para uma ampla negociao, pois seria objeto de discusso o referente explorao do petrleo boliviano e abastecimento de hidrocarbonetos ao Brasil; estrada de ferro Corumb-Santa Cruz de la Sierra; limites; intercmbio comercial e econmico; e vinculao cultural. Em 29 e 30 de maro do mesmo ano, o chanceler Macedo Soares esteve em La Paz e, juntamente com o chanceler boliviano, firmou 31 acordos bilaterais relativos explorao do petrleo boliviano, estrada de ferro Corumb-Santa Cruz de la Sierra e circulao de mercadorias da Bolvia, consolidando o que fora acordado. Dos 31 instrumentos diplomticos assinados, os que mais chamaram a ateno foram os referentes demarcao de limites entre os dois pases (nota reversal ne 1); modificao do tratado ferrovirio de 25 de fevereiro de 1938, no relativo estrada de ferro Corumb-Santa Cruz de la Sierra (reversais n- 2 e 3); e ao aproveitamento do petrleo boliviano, que fora, tambm, como j afirmado, objeto do tratado de 1938 (nota reversal n- 6). Abria-se espao iniciativa privada brasileira. 74 Nem todos os atos foram submetidos ao exame do Congresso Nacional por serem notas reversais, fato que o levou a reagir, sob argumento de que matria de relevncia carecia de sua apreciao,

73

74

lvaro Teixeira Soares (1959, p. 13-30); Anderson Oscar Mascarenhas, O acordo de Robor, Revista do Clube Militar, Rio de Janeiro, 152: 25-38,1958, p. 30; Teixeira Soares (1972, p. 155156). Mensagem de Juscelino Kubitschek de Oliveira, RBP1, 6: 90-105,1959; Brasil-Bolvia, rev. cit.,2:221-225,1958. BrasilBolvia, RBPI,2:221-225,1958;Teixeira Soares (1972, p. 156); Mensagem de Juscelino Kubitschek de Oliveira, RBP1,2:156-173,1958, p. 166- 167; Passos (1960, p. 26-29); Nota reversal sobre o aproveitamento do petrleo boliviano, RBP1,2: 275278,1958; Teixeira Soares (1972, p. 156-157).

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mesmo estando sob outro rtulo. Deveria ser objeto de instrumento diplomtico de outra natureza, e no de reversai em que se dispensa a aprovao legislativa. As reversais cuidariam de matria prpria de tratado e, como tal, carente de aprovao do Congresso. 75 Com efeito, as reversais extrapolaram seu mbito ao introduzir graves modificaes no que j havia sido acordado entre os dois governos. O procedimento adotado eqivalia a deixar ao arbtrio dos negociadores a resoluo de assuntos privativos do Congresso Nacional. Alm disso, argumentou-se, o governo brasileiro deveria ter negociado as questes separadamente. Poder-se-ia ceder Bolvia no referente explorao de petrleo, por exemplo, por no dispor o Brasil de capital e tecnologia suficientes para desenvolver a sua explorao, mas reter a fronteira no seu devido lugar e receber a dvida. No entanto,o Brasil cedia territrios, abria mo de garantia de dvida, alm de ceder no petrleo. A negociao global configurava- se, portanto, infeliz. Ficava, pois, a pergunta: qual a razo dos acordos de Robor? O que o Brasil ganharia com eles? Para os nacionalistas, A Diretoria o acordo do Clube respondia Militar a desgnios entreguistas. manifestou-se

contrariamente. Artigo publicado em sua revista qualificou-o de escndalo. Opinou que, na hiptese de sua execuo, significaria a abdicao definitiva e inapelvel da nossa emancipao econmica em face dos grupos petrolferos internacionais. O acordo afigurava-se ao autor como o incio de uma manobra estratgica de grande envergadura, arquitetada pelos trustes [...]. Vislumbrou, at, a possibilidade de se chegar a uma revogao da Lei n 2 2.004, que criou o monoplio estatal do petrleo, caso em que os trustes dominaro o mercado brasileiro do petrleo e, por intermdio da atrao e da presso de seu poderio econmico e financeiro, dominaro, tambm, a vida econmica, financeira e poltica do pas. 76 O deputado federal Gabriel de Rezende Passos, relator da Comisso de Relaes Exteriores da Cmara, fez, a partir de uma
Cf. Passos (1960, p. 19-26). Mascarenhas, O acordo de Robor, cit., p. 25, 33-34, 36-37.

75 76

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viso nacional-desenvolvimentista, veemente ataque aos acordos de Robor. Sua crtica foi publicada em livro, em 1959. Para o deputado, o Conselho Nacional do Petrleo (CNP) no estava altura de sua misso, fugindo das caractersticas que tivera ao tempo de Horta Barbosa. A nota reversal n- 6, relativa ao petrleo, beneficiaria somente as companhias norte-americanas que dominavam o petrleo boliviano, e impunha nus ao Brasil sem o conhecimento do Congresso Nacional. Viu, tambm, nos acordos de Robor, um atentado Petrobrs, vale dizer, ao monoplio estatal de petrleo, em favor dos trustes. Isto porque a reversal exclua a Petrobrs,segundo Rezende Passos, de explorar o petrleo na Bolvia,j que nela constava que a concesso seria para empresas privadas de capitais brasileiros, exclusivamente. Sem definir de forma exata o que era exclusivamente, tal disposio contrariaria o disposto no tratado de 1938, que falava em explorao exclusiva dos dois pases. Alm do que, definir a nacionalidade de uma empresa seria matria discutvel, difcil, controversa, pois a Bolvia no reconhecia nacionalidade s empresas. Para o Brasil, eram consideradas nacionais as sociedades que se organizem no Brasil e aqui tenham a sede de sua administrao. Assim, poderia haver empresa brasileira subordinada a estrangeiros. Afigurava-se, tambm, problemtica ao deputado, uma fiscalizao eficiente das sociedades annimas. Alm-fronteiras, sobretudo, circunstncia em que a empresa poderia at mudar de nacionalidade, mas mantendo o rtulo de brasileira para usufruir de privilgios. A reversal em apreo no contemplara tais preocupaes. O deputado vislumbrou um plano entreguista contra a Petrobrs quando o governo, sem submeter as reversais ao Congresso, passou a firmar critrios para selecionar empresas nacionais. 77 O relator da Comisso de Relaes Exteriores da Cmara, em parecer de Ie de novembro de 1959, props, assim, que fosse considerada objeto de tratado a matria contida nas reversais n- 1,

77 Passos (1960, p. 7-17,147-170).

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viso nacional-desenvolvimentista, veemente ataque aos acordos de Robor. Sua crtica foi publicada em livro, em 1959. Para o deputado, o Conselho Nacional do Petrleo (CNP) no estava altura de sua misso, fugindo das caractersticas que tivera ao tempo de Horta Barbosa. A nota reversal n- 6, relativa ao petrleo, beneficiaria somente as companhias norte-americanas que dominavam o petrleo boliviano, e impunha nus ao Brasil sem o conhecimento do Congresso Nacional. Viu, tambm, nos acordos de Robor, um atentado Petrobrs, vale dizer, ao monoplio estatal de petrleo, em favor dos trustes. Isto porque a reversal exclua a Petrobrs, segundo Rezende Passos, de explorar o petrleo na Bolvia, j que nela constava que a concesso seria para empresas privadas de capitais brasileiros, exclusivamente. Sem definir de forma exata o que era exclusivamente, tal disposio contrariaria o disposto no tratado de 1938, que falava em explorao exclusiva dos dois pases. Alm do que, definir a nacionalidade de uma empresa seria matria discutvel, difcil, controversa, pois a Bolvia no reconhecia nacionalidade s empresas. Para o Brasil, eram consideradas nacionais as sociedades que se organizem no Brasil e aqui tenham a sede de sua administrao. Assim, poderia haver empresa brasileira subordinada a estrangeiros. Afigurava-se, tambm, problemtica ao deputado, uma fiscalizao eficiente das sociedades annimas. Alm-fronteiras, sobretudo, circunstncia em que a empresa poderia at mudar de nacionalidade, mas mantendo o rtulo de brasileira para usufruir de privilgios. A reversal em apreo no contemplara tais preocupaes. O deputado vislumbrou um plano entreguista contra a Petrobrs quando o governo, sem submeter as reversais ao Congresso, passou a firmar critrios para selecionar empresas nacionais. 77 O relator da Comisso de Relaes Exteriores da Cmara, em parecer de 1- de novembro de 1959, props, assim, que fosse considerada objeto de tratado a matria contida nas reversais n- 1,

77 Passos (1960, p. 7-17,147-170).

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2, 6 e 7, e negada a sua ratificao, por serem inconvenientes aos interesses nacionais. A Comisso acolheu o parecer na sesso de 21 de janeiro de 1960. Deveria, pois, o governo, segundo ela, remeter as discutidas reversais para o exame do Congresso Nacional. 78 Em 1961, o Senado ainda no havia se pronunciado estritamente sobre a proposio da Cmara. Em outubro desse ano, o ministro das Relaes Exteriores, San Tiago Dantas, informou Cmara dos Deputados que o Executivo, antecipando-se ao trmino da tramitao legislativa, iria submeter as quatro reversais ao exame do Congresso Nacional.79

Concluses
A partir da presidncia de JK, a poltica externa brasileira ganhou notoriedade nos planos externo e interno, nomeadamente no momento em que props a OPA. Assentaram-se as bases da posterior Poltica Externa Independente e balizou-se o incio da histria contempornea da diplomacia brasileira. 80 No final da gesto, havia conscincia de que o Brasil despertara interesse internacional em razo, sobretudo, do seu desenvolvimento econmico e da inaugurao da nova capital, Braslia. No Relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores correspondente a 1960 percebe-se, no referente s atividades culturais, o esforo em divulgar o pas, tendo sido, inclusive, criados, no seu mbito, novos servios ligados difuso cultural, acordos culturais e turismo. 81 Na linha acima apontada, cabe mencionar o envio do Batalho Suez, consubstanciando a participao brasileira na Fora Expedicionria das Naes Unidas, criada pela I Assembleia Especial da ONU, em 1956, para atuar na Faixa de Gaza. 82

78 79 80 81 82

Passos (1960, p. 192-193). Resposta interpelao dos Srs. Deputados, RBPI, 27: 446-481, set. 1964, p. 449-451. A. J. Bezerra de Menezes (1961, p. 70). Relatrio, 1960, p. 31-32. Mensagem de Juscelino Kubitschek de Oliveira, RBPI, 10: 97,1960.

oo

Com o objetivo, ainda, de caracterizar a poltica externa brasileira inaugurada por Jnio Quadros no como ruptura, mas desdobramento daquela de seu antecessor, importa observar que na XV Assembleia Geral da ONU, aberta em 20 de setembro de 1960, no contexto da admisso de 15 novos Estados africanos, alm de Chipre, o Brasil defendeu e apoiou o princpio da autodeterminao dos povos. Princpio, alis, que se tornou tema dominante durante a Assembleia. O Brasil, por tradio, o apoiava. A partir da Poltica Externa Independente, a ser tratada no captulo seguinte, esse princpio passou a ser um dos leitmotiv da retrica do Itamaraty. Da mesma forma, a relao entre poltica externa e desenvolvimento nacional. Horcio Lafer, na parte introdutria do citado Relatrio ministerial de 1960, destacou o desenvolvimento econmico como um dos magnos problemas nacionais. O mesmo chanceler, ao abrir os debates da citada XV Assembleia Geral da ONU, relacionou o desenvolvimento econmico com a consolidao da paz e defendeu a aplicao dos recursos em projetos de desenvolvimento, em vez de gast-los em novos armamentos. Dever-se-iam recolher tais recursos poupados a um fundo internacional de desenvolvimento das Naes Unidas. 83 Essa ideia, juntamente com a da reconverso econmica, seria retomada por San Tiago Dantas por ocasio da Conferncia do Desarmamento em Genebra, como se ver mais adiante.

83

Relatrio, 1960, p. 14, IX-XX; Discurso de Horcio Lafer na ONU, apud RBPI, 12:149- 153, dez. 1960, p. 151.

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A Poltica Externa Independente do apogeu do populismo (1961-1964)

Caracterizao
A poltica externa brasileira correspondente s presidncias de Jnio Quadros e Joo Goulart,incluindo-se o perodo parlamentarista, enfocada, normalmente, como uma unidade, apesar de o Ministrio das Relaes Exteriores, no perodo de pouco mais de trs anos, ter tido cinco titulares, sem contar a reconduo de Afonso Arinos, em 1962. Reflexo da crise poltica, nenhum deles completou 12 meses ininterruptos de mandato. As constantes mudanas no provocaram, todavia, quebra de continuidade na conduta internacional do Brasil. Isso porque ela era informada por um conjunto de ideias que provinham do nacionaldesenvolvimentismo-populista do perodo. A Poltica Externa Independente (PEI) designao com que ficou conhecida a poltica exterior brasileira de 31 de janeiro de 1961 (posse de Jnio Quadros) a 31 de maro de 1964 (advento do regime militar) - foi, pois, um processo e no um projeto concebido em detalhes. 1 Isto posto, convm, preliminarmente, ressaltar as notas principais da PEI para, aps, particularizar certas questes e marcar algumas diferenas, uma vez que o perodo mencionado, no obstante a unidade e a continuidade, no se apresenta uniforme.

Poltica Externa Independente: um balano, Revista Civilizao Brasileira, Rio de Janeiro, 1: 59-84, mar. 1965, p. 67; Francisco Clementino de San Tiago Dantas, Poltica exterior e desenvolvimento, discurso de paraninfo, RBPI, Rio de Janeiro, 27: 521-534, set. 1964, p. 533.

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A poltica exterior inaugurada por Jnio Quadros - diferentemente da OPA de Juscelino Kubitschek, que priorizava o contexto hemisfrico - partia de uma viso universal, embora sem descurar do regional; possua um carter pragmatista, pois buscava os interesses do pas sem preconceitos ideolgicos; e, para melhor consecuo desses objetivos, adotava postura independente em face de outras naes que tinham relacionamento preferencial com o Brasil. A PEI, calcada no nacionalismo, no s ampliou a poltica de JK em termos de geografia, como tambm enfatizou as relaes Norte-Sul. O nacionalismo, alis, foi elemento importante na campanha presidencial de 1960 e, nesta, as posies de Jnio em matria de poltica exterior aglutinavam as principais tendncias polticas nacionais. 2 Jnio Quadros formulou a PEI em um momento conjuntural adequado no mbito hemisfrico, pois aproveitou-se do receio dos EUA de que a Amrica Latina escapasse de sua rbita de influncia a partir da crise do sistema interamericano aberta pelo regime de Cuba. Em termos de contexto mundial, a descolonizao e a crise nas relaes sovitico-norte-americanas, ainda por causa do problema cubano, facilitaram as formulaes da PEI com respeito ao no realinhamento aos Estados Unidos, pois era uma poltica sem compromissos, que procurava obter vantagens para o pas em um mundo dividido em dois blocos. Ao enfatizar o direito que tm os povos autodeterminao, reivindicava-se para o pas mais liberdade de movimentos no cenrio mundial, tendo em vista os interesses econmicos nacionais. Alis, o desejo brasileiro de maior participao nas decises internacionais do hemisfrio manifestara-se anteriormente, na gesto JK. 3

Jos Honrio Rodrigues, La poltica internacional dei Brasil y frica, Foro Internacional, Mxico, ^(3): 313-346,jan./mar. 1964, p. 317-338; Celso Lafer( 1982, p. 180); Mensagem de Jnio Quadros, apud RBPI, 14: 125-133, jun. 1961, p. 126; Vladimir Reisky Dubnic, A poltica externa do Brasil no governo Jnio Quadros, Sntese Poltica, Econmica e Social, Rio de Janeiro, 9: 67-86, jan./mar. 1961, p. 77-78. Carlos Estevan Martins (1972, p. 14); Malan (1984, p. 53-106); Dubnic, A poltica externa do Brasil..., cit.,p. 80-81; Jos Honrio Rodrigues (1966, passim).

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A poltica exterior inaugurada por Jnio Quadros - diferentemente da OPA de Juscelino Kubitschek, que priorizava o contexto hemisfrico - partia de uma viso universal, embora sem descurar do regional; possua um carter pragmatista, pois buscava os interesses do pas sem preconceitos ideolgicos; e, para melhor consecuo desses objetivos, adotava postura independente em face de outras naes que tinham relacionamento preferencial com o Brasil. A PEI, calcada no nacionalismo, no s ampliou a poltica de JK em termos de geografia, como tambm enfatizou as relaes Norte-Sul. O nacionalismo, alis, foi elemento importante na campanha presidencial de 1960 e, nesta, as posies de Jnio em matria de poltica exterior aglutinavam as principais tendncias polticas nacionais. 2 Jnio Quadros formulou a PEI em um momento conjuntural adequado no mbito hemisfrico, pois aproveitou-se do receio dos EUA de que a Amrica Latina escapasse de sua rbita de influncia a partir da crise do sistema interamericano aberta pelo regime de Cuba. Em termos de contexto mundial, a descolonizao e a crise nas relaes sovitico-norte-americanas, ainda por causa do problema cubano, facilitaram as formulaes da PEI com respeito ao no realinhamento aos Estados Unidos, pois era uma poltica sem compromissos, que procurava obter vantagens para o pas em um mundo dividido em dois blocos. Ao enfatizar o direito que tm os povos autodeterminao, reivindicava-se para o pas mais liberdade de movimentos no cenrio mundial, tendo em vista os interesses econmicos nacionais. Alis, o desejo brasileiro de maior participao nas decises internacionais do hemisfrio manifestara-se anteriormente, na gesto JK. 3

Jos Honrio Rodrigues, La poltica internacional dei Brasil y frica, Foro internacional Mxico, ^(3): 313-346, jan./mar. 1964, p. 317-338; Celso Lafer (1982,p. 180); Mensagem de Jnio Quadros, apud RBPI, 14: 125-133, jun. 1961, p. 126; Vladimir Reisky Dubnic, A poltica externa do Brasil no governo Jnio Quadros, Sntese Poltica, Econmica e Social, Rio de Janeiro, 9: 67-86, jan./mar. 1961, p. 77-78. Carlos Estevan Martins (1972, p. 14); Malan (1984, p. 53-106); Dubnic, A poltica externa do Brasil..., cit., p. 80-81; Jos Honrio Rodrigues (1966, passim).

A poltica exterior inaugurada por Jnio Quadros - diferentemente da OPA de Juscelino Kubitschek, que priorizava o contexto hemisfrico - partia de uma viso universal, embora sem descurar do regional; possua um carter pragmatista, pois buscava os interesses do pas sem preconceitos ideolgicos; e, para melhor consecuo desses objetivos, adotava postura independente em face de outras naes que tinham relacionamento preferencial com o Brasil. A PEI, calcada no nacionalismo, no s ampliou a poltica de JK em termos de geografia, como tambm enfatizou as relaes Norte-Sul. O nacionalismo, alis, foi elemento importante na campanha presidencial de 1960 e, nesta, as posies de Jnio em matria de poltica exterior aglutinavam as principais tendncias polticas nacionais. 2 Jnio Quadros formulou a PEI em um momento conjuntural adequado no mbito hemisfrico, pois aproveitou-se do receio dos EUA de que a Amrica Latina escapasse de sua rbita de influncia a partir da crise do sistema interamericano aberta pelo regime de Cuba. Em termos de contexto mundial, a descolonizao e a crise nas relaes sovitico-norte-americanas, ainda por causa do problema cubano, facilitaram as formulaes da PEI com respeito ao no realinhamento aos Estados Unidos, pois era uma poltica sem compromissos, que procurava obter vantagens para o pas em um mundo dividido em dois blocos. Ao enfatizar o direito que tm os povos autodeterminao, reivindicava-se para o pas mais liberdade de movimentos no cenrio mundial, tendo em vista os interesses econmicos nacionais. Alis, o desejo brasileiro de maior participao nas decises internacionais do hemisfrio manifestara-se anteriormente, na gesto JK. 3

Jos Honrio Rodrigues, La poltica internacional dei Brasil y frica, Foro Internacional\ Mxico, 4(3): 313-346, jan./mar. 1964,p. 317-338; Celso Lafer (1982,p. 180); Mensagem de Jnio Quadros, apud RBPI, 14:125-133, jun. 1961, p. 126; Vladimir Reisky Dubnic, A poltica externa do Brasil no governo Jnio Quadros, Sntese Poltica, Econmica e Social, Rio de Janeiro, 9: 67-86, jan./mar. 1961, p. 77-78. Carlos Estevan Martins (1972, p. 14); Malan (1984, p. 53-106); Dubnic, A poltica externa do Brasil..., cit., p. 80-81; Jos Honrio Rodrigues (1966, passim).

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O governo que inaugurou a nova poltica externa teve a inteno de promover a abertura para a frica e concomitante afastamento, na ONU, das posies de Portugal salazarista, que praticava o colonialismo. Cumpre ainda observar, inicialmente, que a busca de maior liberdade de movimentos no concerto internacional foi acompanhada de um componente de frieza nas relaes com os Estados Unidos. Isto foi ressaltado como um aspecto negativo da PEI, pois o pas no podia prescindir da colaborao norte- americana e o relacionamento com a Unio Sovitica apresentava poucas vantagens econmicas em razo do pequeno volume do seu comrcio com o Brasil. 4 Tancredo Neves, na qualidade de presidente do Conselho de Ministros, do ento recm-instalado parlamentarismo, reafirmou, na parte final do programa de governo apresentado Cmara dos Deputados, os princpios da poltica externa iniciada por Jnio Quadros e seu chanceler, Afonso Arinos de Melo Franco. Assim, no referente s relaes com os Estados americanos, concebia que o pan-americanismo ultrapassara a fase jurdico-poltica e ingressara em uma etapa econmica. Ressalvou, no ensejo, que o pan- americanismo no poderia impor limites autodeterminao dos povos. A PEI, ao resguardar a necessidade de cada pas planejar seu processo interno de desenvolvimento e ao insistir, tambm, na tecla da autodeterminao dos povos, afagava o amor-prprio nacional e obtinha respaldo de larga parcela da opinio identificada com o nacionaldesenvolvimentismo. 5 A ttulo de sntese, alinham-se como fundamentos da PEI: mundializao das relaes internacionais do Brasil, isto , no circunscrev-las s Amricas e Europa Ocidental; atuao isenta de compromissos ideolgicos, no obstante a afirmao de que o Brasil faz parte do Ocidente; nfase na bissegmentao do mundo entre Norte e Sul, e no Leste-Oeste; busca da ampliao das relaes internacionais do Brasil com objetivos comerciais, o que explica a
4 5 Jos Honrio Rodrigues (1966, p. 187-191). San Tiago Dantas (1962, p. 17-19).

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procura da Europa Oriental e do Oriente; desejo de participao nas decises internacionais; luta pelo desenvolvimento, pela paz e pelo desarmamento; adoo de posio claramente contrria realizao de experincias nucleares; adoo dos princpios da autodeterminao dos povos e da no interveno; 6 e, complementarmente, a apro ximao com a Argentina em nvel mais elevado do que ento j se encontrava. A retrica da solidariedade, da cooperao para o desen volvimento, a ampliao do mercado pelas associaes aduaneiras e o desejo de unir esforos para que ambos os pases adquirissem maior participao nos assuntos internacionais aparecem nos discursos e comunicados conjuntos. Cabe ainda mencionar que a PEI apresentou-se em descompasso em relao poltica interna, nomeadamente na administrao de Jnio Quadros. J foi, alis, acentuada neste estudo a dicotomia entre a poltica exterior e a interior seguidas pelo Estado, aquela mais avanada do que esta. 7 Tal dicotomia facilita a compreenso da presso interna, da imprensa sobretudo, sobre o Executivo. Dividiu-se a opinio nacional, que at ento dera pouca ateno aos assuntos internacionais. Poltica exterior tornou-se assunto popular poca da PEI.Temas de natureza internacional, em geral tratados em crculos restritos, tidos como algo distante, passaram a ser discutidos em veculos de larga divulgao, e ligados ao problema nacional do desenvolvimento. As noes de periferia, satelizao da economia, deteriorao dos termos de troca, autodeterminao dos povos e no interveno, passaram a ser constantes em discursos e publicaes. 8

Poltica Externa Independente: um balano, cit., p. 68-69; Atuao nas Naes Unidas, RBPI, n- 17, p. 128; O Brasil e as experincias nucleares, RBPI, n2 18, p. 351-352; Rodrigo Amado (1982, p. 25-42); Joo Lus Ribeiro Fragoso, Notas sobre a poltica externa brasileira dos anos 50-70, Estudos Afro-Asiticos, Rio de Janeiro, 10: 5-29, jun. 1984, p. 8-9. Marcilio Marques Moreira (in: Bahia, 1982, p. 35-38). Portella (1963, p. 7, 20); Resposta a interpelaes dos Srs. Deputados, RBPI, 27: 446- 481, set. 1964, p. 477-478.

7 8

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Jnio Quadros (31 de janeiro/25 de agosto de 1961)


A gesto Jnio Quadros, embora curta, foi marcante tambm no referente poltica externa, cuja pasta ficou a cargo do senador udenista e liberal Afonso Arinos de Melo Franco. O presidente, pouco antes da sua renncia, redigiu artigo para o Foreign Affairs* sobre o encaminhamento daquela poltica, coerente com a mensagem que enviou ao Congresso Nacional, em 15 de maro de 1961. Nessa, definiu as diretrizes gerais e regionais e, afinal, sintetizou-as em 15 pontos:
1) respeito aos compromissos e posio tradicional do Brasil ao mundo livre; 2) ampliao dos contatos com todos os pases, inclusive os do mundo socialista; 3) contribuio constante e objetiva reduo das tenses internacionais, quer no plano regional, quer no mundial; 4) expanso do comrcio externo brasileiro; 5) apoio decidido ao anticolonialismo; 6) luta contra o subdesenvolvimento econmico;

7) incremento das relaes com a Europa, em todos os planos; 8) reconhecimento e atribuio da devida importncia aos

interesses e aspiraes comuns ao Brasil e s naes da frica e da sia; 9) estabelecimento e estreitamento de relaes com os Estados africanos; 10) fidelidade ao sistema interamericano; 11)

continuidade e intensificao da Operao Pan-Americana; 12) apoio constante ao programa de Associao do Livre Comrcio LatinoAmericano; 13) a mais ntima e completa cooperao com as repblicas irms da Amrica Latina, em todos os planos; 14) relaes de sincera colaborao com os Estados Unidos, em defesa do progresso democrtico e social das Amricas; 15) apoio decidido e ativo Organizao das Naes Unidas para que ela se constitua na garantia efetiva e incontestvel da paz internacional e da justia econmica.10

9 10

Jnio Quadros, A nova poltica externa brasileira, trad, de Jos Carlos da Fonseca Jnior, Relaes Internacionais, Braslia, 1978, 3: 73-77. Apud RBPI, 14:125-133, jun. 1961.

335

Segundo Jnio Quadros, sua poltica externa assumira, de maneira realista, a defesa dos direitos brasileiros sem alinhamentos. Deveria ela ser prpria do Brasil, no alinhada ou subsidiria da poltica dos outros pases, e repousava na ideia de que estava em funo de uma poltica nacional de desenvolvimento. Com poucas obrigaes internacionais e no pertencendo o Brasil a qualquer bloco, reservava-se-lhe o direito de liberdade de decises sobre casos especficos. A luta em prol do desenvolvimento e do aumento da produo impunham ao pas a necessidade de ampliao de seus mercados, independentemente de preocupaes ideolgicas. Ainda segundo o presidente, o Brasil deveria formar, com seus vizinhos e naes afio-asiticas, uma frente contra o subdesenvolvimento e todas as formas de opresso. No momento em que fazia tais formulaes, o mundo socialista desafiava os Estados Unidos. Assim, competia ao
Hemisfrio Ocidental [...] provar que no somente o planejamento comunista promove a prosperidade das economias nacionais. O planejamento democrtico deve promov-la tambm, com a ajuda dos economicamente capazes, se houver a pretenso de evitar o risco da falncia do sistema poltico de perplexos dois teros do mundo ocidental.11

Essa colocao de Jnio faz ponto de contato com a Operao PanAmericana de Juscelino Kubitschek. As naes pobres eram as maiores presas do comunismo, pela perspectiva de desenvolvimento econmico que este oferecia. Urgia, pois, demonstrar a eficincia dos regimes democrtico-capitalistas na promoo desse desenvolvimento. Da a colocao de JK, reiterada por Jnio, de que esse era o melhor meio de se opor uma barreira penetrao de ideologias estranhas na Amrica Latina. 12 As afirmaes de JK e

11 12

Quadros (1978, p. 74-77). Veja-se Discurso de posse de Afonso Arinos, RBPI, 14: 134-141, jun. 1961, p. 139.

336

Jnio, no fundo, constituam um alerta aos Estados Unidos, embora a alguns pudessem soar como chantagem. Ao advertir os Estados Unidos para os perigos da penetrao de ideologias antidemocrticas na Amrica Latina e em outras reas atrasadas do mundo, dizia- se, em outras palavras, que a alternativa da cooperao para o desenvolvimento seria o planejamento comunista. Jnio vislumbrava possibilidades comerciais com as naes do Extremo Oriente e do sudoeste asitico, nomeadamente Japo, China, Coreia, Indonsia, ndia, Ceilo. Distncia e problemas polticos no poderiam constituir motivos de desencorajamento. Com respeito aos pases do bloco comunista, Jnio via a necessidade de restabelecer com eles relaes completas, de resto, alis, com todas as naes. As concepes de Jnio em matria de poltica externa no se esgotam, todavia, no seu aspecto econmico, pragmtico, ligado ao desenvolvimento. Os princpios da autodeterminao e da nointerveno seriam o norte das relaes do Brasil no contexto hemisfrico e mundial. Assim, na questo de Cuba, defendia o direito sua soberania. Para o presidente Jnio Quadros, o apoio que o Brasil dera at ento ao colonialismo na ONU fora uma equivocada posio, que suscitava um descrdito justificvel da poltica brasileira. O Brasil deveria ser o elo de ligao entre a frica e o Ocidente. A mudana de posio a respeito do colonialismo seria uma necessidade, at porque consultava os interesses nacionais. Afora o aspecto relacionado ao colonialismo, buscava-se o estabelecimento de relaes diplomticas e comerciais com os pases africanos. Convm destacar que Jnio Quadros no perdia de vista o fato de o Brasil ser integrante do mundo livre, ideologicamente ocidental. 13 Jnio Quadros teve de enfrentar o problema do balano de pagamentos. Em razo da diminuio dos investimentos estrangeiros, procurou diversificar as exportaes e os mercados,

13

Quadros (1978, p. 74-76,77); Brasil,Ministrio das Relaes Exteriores, Relatrio, 1961, p. XII; Mensagem, apud RBPI, n2 14, p. 125.

337

e concomitantemente procurou refinanciar a dvida e obter novos crditos. O balano mercantil do comrcio exterior da dcada de 1950 s apresentou saldo em cruzeiros em 1950 e 1953; nos demais anos, dficit, agravado, alis, em 1958 e 1959, quando desceram a 61,7% e 67,9% os percentuais da exportao sobre a importao. A confiana que inspirou no exterior seu plano ortodoxo de estabilizao financeira facilitou, logo aps o incio de seu mandato, a obteno da renegociao da dvida com os Estados Unidos, com o FMI e com oito pases europeus, o que proporcionou um desafogo, embora por prazo curto, nos compromissos exteriores do Brasil. Os negociadores foram Roberto Campos e Walter Moreira Sales, como enviados especiais. O embaixador Walter Moreira Sales, nos Estados Unidos, em maro de 1961, negociou com sucesso os crditos de que o Brasil carecia. Em maio, Clemente Mariani, ministro da Fazenda, e Douglas Dillon, secretrio do Tesouro norte- americano, anunciaram a obteno pelo Brasil de 600 milhes de dlares do Banco de Exportao e Importao; 170 milhes do Tesouro norte-americano; 100 milhes da futura Agncia para o Desenvolvimento Internacional (AID); e 300 milhes do FMI a ttulo de emprstimo (160 milhes) e adiantamento (140 milhes). Como resultado da misso especial do embaixador Roberto Campos Europa Ocidental, o Brasil concluiu acordos de consolidao de compromissos comerciais a prazo mdio, obteve a concesso de um crdito stand-by da ordem de 110 milhes, de 52 bancos europeus de oito pases (Alemanha Ocidental, Frana, Sua, Itlia, Blgica, Gr-Bretanha, Sucia e Pases Baixos) ao Banco do Brasil, e garantia da aprovao de novos crditos para financiamento de projetos de desenvolvimento econmico. 14 No plano administrativo, cumpre registrar que em 10 de maro de 1961 criou-se no Ministrio das Relaes Exteriores o Servio de Propaganda e Expanso Comercial do Brasil (Sepro), modificando-

14

Moneta (1973, p. 130); IBGE, O Brasil em nmeros, apndice do Anurio Estatstico do Brasil1960, p. 84; Negociaes financeiras do Brasil, RBPI, 15: 114, set. 1961; Malan (1984, p. 99100); Relatrio, 1961, p. 5-6,37.

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se assim os escritrios comerciais. 15 Aps longo perodo de estudo, iniciado na dcada de 1950, e aps a formao de um Grupo de Trabalho da Reforma (GTR) em 1958, o Itamaraty passou por ampla reforma, pela Lei n- 3.917, de 14 de julho de 1961, com o objetivo de moderniz-lo e coloc-lo em condies de atender ampliao das demandas que lhe eram postas. 16

Europa Oriental
A partir de dados da Cacex, Dias Carneiro (1962) informa que as exportaes brasileiras para os pases socialistas da Europa Oriental ascenderam de 41,1 milhes de dlares em 1958, para 87,3 milhes em 1961, o que correspondeu a uma taxa de crescimento aproximadamente dez vezes maior do que aquela das exportaes totais, que foi de 3,6% a anual simples. A exportao total do Brasil em dlares foi de 1.243 milhes em 1958 e 1.377 milhes em 1961. No obstante esse crescimento da exportao para os pases socialistas da Europa Oriental, o seu percentual em relao ao total exportado no era muito expressivo - 3,3% em 1958, 6,3% em 1961 - e correspondia a um aumento de 1% ao ano. As importaes vindas dos pases socialistas aumentaram tambm em 1% ao ano em relao ao total importado pelo pas. Os 2,2% das importaes em 1958 elevaramse para 5,2% em 1961. No perodo de 1953 a 1961, as trocas do Brasil com os pases da rea considerada apresentaram saldo positivo de 1953 a 1955, de 1957 a 1959 e em 1961, o que deu um lquido de, aproximadamente, 22,7 milhes de dlares entre os dois anos balizas. O saldo foi maior nas trocas com a Iugoslvia (7,9 milhes), vindo em seguida a Polnia (5,8 milhes), Tchecoslovquia (4 milhes), Hungria (3,6 milhes) e Repblica Democrtica Alem (1,4 milho). 17

15 16 17

Relatrio, 1961, p. 140. Antnio F. Azeredo da Silveira (1966, p. 12-21); Fragoso (1984, p. 19); Discurso de posse de Afonso Arinos, cit., p. 140. Cf. Otvio Dias Carneiro, O comrcio entre o Brasil e a Europa Oriental, RBPI, 18: 227243, jun. 1962, p. 227-230.

339

Tais nmeros mostram e, ao mesmo tempo, justificam o interesse do Brasil em suas relaes com os pases da Europa Oriental, em 1961, ano em que houve aumento no nmero de suas representaes diplomticas nos pases dessa rea. Em 31 de maro, foram restabelecidas relaes diplomticas com a Hungria e a Romnia, interrompidas desde a Segunda Guerra. No mesmo dia, tiveram incio as relaes com a Bulgria e, em 4 de abril, com a Albnia. O interesse pelas relaes econmicas com aquela rea foi visvel, tambm, na constituio de grupos de trabalho, por determinao presidencial. Com respeito Polnia, concretamente, o grupo interministerial, presidido pelo ministro das Relaes Exteriores, reuniu-se no perodo de 2 de maio a 17 de junho para o exame do oferecimento de fbricas completas, mquinas e equipamentos, feito por aquele pas em troca de caf e outros produtos. Em 20 de abril de 1961, o presidente enviara memorando ao ministro das Relaes Exteriores determinando a constituio de um grupo de trabalho encarregado de examinar os instrumentos reguladores do comrcio entre o Brasil e a Repblica Democrtica de Alem, tendo entre em os vista dois o melhor Novo desenvolvimento intercmbio pases.

memorando presidencial incumbiu o mesmo grupo - como o anterior, interministerial e presidido pelo ministro das Relaes Exteriores - de examinar a proposta da Repblica Democrtica Alem de fornecimento de fbricas e usinas completas, mquinas e equipamentos diversos, em troca de caf e outros produtos. 18 Ainda no que diz respeito s relaes comerciais com a Europa Oriental, cabe mencionar a misso especial chefiada por Joo Dantas. Quando de seu regresso em meados de junho de 1961, afora os instrumentos de cooperao cultural e cientfica, deixou um saldo de sete acordos comerciais firmados com pases socialistas: Bulgria (21 de abril de 1961), Iugoslvia (29 de abril de 1961), Romnia (15 de maio de 1961), Hungria (15 de maio de 1961),Tchecoslovquia (19 de maio de 1961), Polnia (25 de maio de 1961) e Albnia

18 Relatrio, 1961, p. 15-16,52-53,55-56.

340

(10 de junho de 1961). Os acordos visaram basicamente a troca de matrias-primas por produtos industriais. Assim, o caf, o algodo, o cacau, as fibras e os minrios brasileiros seguiram em troca do carvo, do petrleo, de produtos qumicos, de mquinas agrcolas, de metais ferrosos, de equipamento industrial, de zinco e de chumbo. A misso Joo Dantas manteve, ainda, conversaes de natureza econmica com os governos da Alemanha Oriental, Itlia e ustria, sem, contudo, firmar acordos. Ao trmino da misso especial, Jnio determinou a constituio de um grupo de trabalho para dar cumprimento s negociaes. 19

URSS e China
Uma das questes que mais catalisou atenes nas discusses sobre a poltica externa na gesto Jnio/Afonso Arinos e prolongou- se na de San Tiago Dantas na pasta das Relaes Exteriores, sob o regime parlamentarista, foi a relativa ao restabelecimento de relaes diplomticas com a Unio Sovitica, interrompidas, como j se viu, desde 1947. Paulo Leo de Moura, frente da delegao comercial brasileira, concluiu com a Unio Sovitica, em fins de maio de 1961, conversaes segundo as quais se estabelecia a criao de delegaes comerciais permanentes de dez pessoas, em Moscou e no Rio de Janeiro, [aumentando-se] para oito milhes de dlares o limite de crdito tcnico e possibilidade de mtua concesso de crditos superiores a esse limite. No ensejo, a Unio Sovitica fez uma aquisio de 20 mil toneladas de caf e assumiu compromisso para mais 15 mil. 20 A misso comercial, no seu retorno ao pas, trouxe mensagem de Brezhnev e Kruschev dirigida a Jnio Quadros na qual constava que o restabelecimento de relaes seria recebido com satisfao, e convidava o presidente brasileiro para uma visita Unio Sovitica. Por seu turno, o Brasil recebeu desse pas uma misso que, ao retornar,

19 20

Relatrio, 1961, p. 57; Misso Especial ao Leste Europeu, RBPI, 15: 114-115, set. 1961. Brasi!-URSS, RBPI, 15:116-117.

341

levou mensagem de Quadros, na qual, entre outras coisas, aceitava o convite de visita. Com respeito China, Jnio enviou uma misso comercial chefiada pelo seu vice-presidente Joo Goulart. J foi acentuado que essa misso estava ligada no s busca de novos mercados, mas tambm a razes de prestgio internacional, tendo-se em conta o peso da China no concerto mundial. Acentuou-se tambm que tal misso teve efeitos internos negativos, embora positiva, bilateralmente considerada. 21

Naes afro-asiticas
O ministro das Relaes Exteriores, Afonso Arinos, concebia que ao Brasil pelas suas caractersticas tnicas e culturais - estava reservado papel de destaque no mundo afro-asitico, integrado por naes subdesenvolvidas, muitas delas recm-sadas do estatuto colonial. Para Jnio, da mesma forma, o Brasil deveria tornar-se o elo, a ponte entre frica e Ocidente, visto quo ntimas so as ligaes entre ambos os povos. Afora isso, no se perdia de vista o aumento do mercado para a produo brasileira. Comparada s gestes anteriores, a de Jnio deu ateno especial s relaes com a frica Negra. A frase Portugal pode perder Angola; mas o Brasil no! a ele atribuda ilustrativa. 22 Jnio no tardava em converter em iniciativas concretas suas promessas da campanha eleitoral, fato que levou abertura de vrias frentes ao mesmo tempo, no obstante o curto perodo de sua gesto. Assim, determinou que se fizesse reexame da poltica brasileira para a frica. Na ONU, o Brasil prometia adotar linha prpria de apoio ao anticolonialismo e afastamento,
23

nesse

aspecto,

da

delegao

portuguesa, conforme afirmado.

21

22

Moneta (1973, p. 130-131,134). Jnio, antes da posse, enviara o jornalista Joo Ribeiro Dantas para os EUA, a fim de sondar o governo norte-americano sobre o incremento das relaes do Brasil com a URSS e a China Comunista (cf. Manzur, 2000, p. 136-137). Jos Honrio Rodrigues (1964, p. 319); Quadros (1978, p. 76-77); Discurso de posse de Afonso Arinos, 1961, p. 137; L. de A. Nogueira Porto, A poltica exterior: da Independncia ao pragmatismo, Poltica e Estratgia, So Paulo, 4 (2): 280-297, p. 285. Jos Honrio Rodrigues, O presente e o futuro das relaes africano-brasileiras (II), RBPI, 19: 504-505; Quadros (1978, p. 76).

23

342

Com efeito, o Grupo de Trabalho para a frica, formado no Itamaraty em 3 de maro de 1961, incumbido de apresentar concluses sobre as misses diplomticas e reparties consulares nos novos Estados africanos e de propor medidas concretas para o desenvolvimento das relaes econmicas,comerciais e culturais entre o Brasil e o continente africano, concluiu que a presena brasileira no complexo poltico africano deveria estar isenta de qualquer tendncia de intervencionismo ou atitude partidria nos assuntos locais ou nas questes ainda no consolidadas internacionalmente. A nfase que se dava frica pode ainda ser observada nos acordos culturais, no programa de bolsas para estudantes, e na criao de um sistema de consultas firmado com a Organizao Interafricana de Caf visando defesa do seu preo no mercado internacional. Uma linha de navegao entre o Brasil e a Indonsia, com escalas na frica, deveria aumentar a aproximao. Ainda a destacar a criao das novas embaixadas junto aos governos de Gana, Nigria e Senegal, alm da abertura de consulados. 24 A poltica africana de Jnio, todavia, sofreu crticas. Segundo Rodrigues (1964), teria tido equvocos e poucos resultados concretos. No teria ido alm dos votos de absteno na ONU com respeito s questes angolana e argelina. A de Angola teria sido mal encaminhada, e o voto de absteno no fazia consonncia com os proclamados anticolonialismo e autodeterminao dos povos. O Brasil vacilara. Apesar de apoiado por lideranas de importantes partidos no Congresso no tocante a um eventual voto na ONU contra o colonialismo, o governo absteve-se em razo de compromissos anteriores com Portugal. 25

0 contexto hemisfrico
Com os Estados Unidos, alm do relativo Aliana para o Progresso e da obteno de crditos (negociaes de Moreira Sales

24 25

Relatrio,, 1961, p. 39-40; Rodrigues (1964, p. 321-322); Moneta (1973, p. 133-134); Novas misses diplomticas do Brasil, RBPI, 14:151-153, jun. 1961. Cf. Rodrigues (1964, p. 322,323-331).

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e Clemente Mariani, mencionadas), cumpre assinalar a assinatura do III Acordo sobre Produtos Agrcolas, em 4 de maio de 1961, no Rio de Janeiro. Os recursos decorrentes de venda de um milho de toneladas de trigo ao Brasil seriam emprestados pelos Estados Unidos para aplicao em programas de desenvolvimento, sendo 20% do seu total destinados ao Nordeste. As relaes entre Brasil e Cuba, em 1961, foram corretas, segundo o relatrio ministerial. A posio brasileira, todavia, com respeito ao regime de Fidel Castro, consentnea com o princpio de no interveno, foi uma das questes que, juntamente com a relativa s relaes com a Unio Sovitica, mais chamou a ateno da opinio nacional. Jnio recusou-se a apoiar os Estados Unidos no momento em que se planejava tomar uma atitude armada contra o regime de Castro, conforme ficou evidenciado na conferncia, em fevereiro de 1961, com Adolf Berle Jr., enviado do governo norte-americano. Quadros no recuou dos princpios da autodeterminao e da no interveno. Quando da invaso da baa dos Porcos, manifestou profunda apreenso com o que sucedia em Cuba, alm de pedir cessao das hostilidades e apurao da procedncia e da natureza das foras desembarcadas naquela Repblica, em telegrama enviado embaixada do Brasil na ONU. 26 No perodo de 21 a 23 de abril de 1961, Jnio e Arturo Frondizi, presidente da Argentina, reuniram-se na cidade gacha de Uruguaiana, acompanhados pelos seus respectivos chanceleres, Afonso Arinos e Digenes Taboada, alm dos embaixadores Aguinaldo Boulitreau Fragoso e Carlos Manuel Muniz, que serviam, respectivamente, em Buenos Aires e no Rio de Janeiro. No encontro, conversaram os presidentes, entre outros assuntos, sobre relaes econmicas, cooperao cultural, poltica, militar, intercmbio de informaes cientficas (sobretudo na rea nuclear), bem como a respeito da questo cubana e de eventual

26 Relatrio, 1961, p. 6-7,9; Bandeira (1973, p. 406-409); id. (1989, p. 58); Poltica Externa Independente: um balano, cit., p. 63.

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restabelecimento das relaes do Brasil com a Unio Sovitica e outros pases comunistas. Das conversaes resultaram um acordo cultural, duas declaraes (uma de natureza econmica, outra poltica) e o Convnio de Amizade e Consulta, pelo qual se instituiria um sistema de troca de informaes e coordenao da atuao internacional. A esse convnio poderiam aderir outras naes americanas. O encontro entre os presidentes representa um dos momentos culminantes do processo, iniciado em 1958, de aproximao Brasil-Argentina. A proposta de Jnio para criao de um bloco neutralista no Cone Sul no teve acolhida de Frondizi, contrrio a um afastamento dos Estados Unidos. Em razo da sua natureza, a reunio, antes de sua realizao, chamou a ateno do governo norte-americano. 27 A visita de Adolfo Mujica, chanceler argentino, a Braslia e ao Rio de Janeiro, no perodo de 6 a 10 de julho de 1961, oportunidade em que firmou com Afonso Arinos acordo e convnio ligados ao servio diplomtico, deu continuidade aproximao maior entre os dois pases, observada desde a presidncia de JK. No aspecto econmico, cumpre ainda observar que, em 1961, comeou a se reunir o Grupo Misto de Cooperao Industrial BrasilArgentina, criado em 19 de setembro de 1958, objetivando o aumento do intercmbio de manufaturas entre ambos os pases. Por fim, vale ainda registrar, no referente ao contexto hemisfrico e para ilustrar a crise ento vivida pelo sistema interamericano, a interrupo das relaes diplomticas - mas no das consulares - do Brasil com a Repblica Dominicana, em 1961, decorrncia de deciso da VI Reunio de Consulta dos Ministros das Relaes Exteriores das Repblicas Americanas, realizada em agosto de 1960, em So Jos da Costa Rica.28

27

Encontro entre os presidentes do Brasil e da Argentina, RBPI, 14: 141-142, jun. 1961; Relatrio, 1961, p. XII; Bandeira (1987, p. 38-39); Moneta (1973, p. 131-132); Vidigal (2001, p. 10,12-13,187-221,269-270). Relatrio, 1961, p. 10-13,19.

28

345

Aliana para o Progresso


Coincidiu com a gesto Jnio Quadros o lanamento, pelo governo norte-americano, da Aliana para o Progresso, iniciativa de ampla repercusso na Amrica Latina e sobre a qual houve intenso debate interno. O plano foi exposto por John F. Kennedy, em 13 de maro de 1961, na Casa Branca, aos representantes diplomticos dos pases latino-americanos. 29 Para apreci-lo, a OEA convocou uma reunio extraordinria do Conselho Econmico e Social Interamericano, que se realizou em Montevidu de 5 a 17 de agosto daquele ano. Chefiou a delegao brasileira Clemente Mariani, ministro da Fazenda. 30 O governo norte-americano prometeu destinar 20 bilhes de dlares Aliana para serem empregados em programas de desenvolvimento da Amrica Latina no decorrer dos ento prximos dez anos. 31 oportuno lembrar que o governo cubano no subscreveu a Carta de Punta dei Este. Guevara, chefe da delegao da ilha e ento presidente do Banco Nacional de Cuba, quando do seu retorno, fez escala em Braslia, onde recebeu de Jnio Quadros a Ordem do Cruzeiro do Sul. Tal gesto contribuiu, em muito, para aumentar a oposio interna poltica de Jnio Quadros. 32 O plano de cooperao econmica norte-americano contido na Aliana para o Progresso corresponde a uma resposta, ainda que tardia, aceitao da Operao Pan-Americana formulada por Juscelino K. de Oliveira. Entre a proposta de JK (junho de 1958) e o plano de Kennedy (maro de 1961), ocorreu a derivao de Cuba para o bloco socialista,fato que teria precipitado a deciso do governo norteamericano. 33 Para os crticos, a Aliana situava-se no plano norte-americano destinado a manter e reforar a influncia dos Estados Unidos

29 30 31 32 33

A traduo oficial do discurso de Kennedy encontra-se transcrita na RBPI, 14:143-150, jun. 1961. Veja-se Vidigal (2001, p. 231-233). Conferncia Econmica Interamericana, RBPI, 15:103-109, set. 1961. Relatrio, 1961, p. XIII. Malan (1984, p. 97, nota 154); Bandeira (1973, p. 413). Malan (1984, p. 94); Lafer e Pena (1973, p. 99); Relatrio, 1961, p. 150.

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Aliana para o Progresso


Coincidiu com a gesto Jnio Quadros o lanamento, pelo governo norte-americano, da Aliana para o Progresso, iniciativa de ampla repercusso na Amrica Latina e sobre a qual houve intenso debate interno. O plano foi exposto por John F. Kennedy, em 13 de maro de 1961, na Casa Branca, aos representantes diplomticos dos pases latinoamericanos. 29 Para apreci-lo, a OEA convocou uma reunio extraordinria do Conselho Econmico e Social Interamericano, que se realizou em Montevidu de 5 a 17 de agosto daquele ano. Chefiou a delegao brasileira Clemente Mariani, ministro da Fazenda. 30 O governo norte-americano prometeu destinar 20 bilhes de dlares Aliana para serem empregados em programas de desenvolvimento da Amrica Latina no decorrer dos ento prximos dez anos. 31 E oportuno lembrar que o governo cubano no subscreveu a Carta de Punta dei Este. Guevara, chefe da delegao da ilha e ento presidente do Banco Nacional de Cuba, quando do seu retorno, fez escala em Braslia, onde recebeu de Jnio Quadros a Ordem do Cruzeiro do Sul. Tal gesto contribuiu, em muito, para aumentar a oposio interna poltica de Jnio Quadros. 32 O plano de cooperao econmica norte-americano contido na Aliana para o Progresso corresponde a uma resposta, ainda que tardia, aceitao da Operao Pan-Americana formulada por Juscelino K. de Oliveira. Entre a proposta de JK (junho de 1958) e o plano de Kennedy (maro de 1961), ocorreu a derivao de Cuba para o bloco socialista, fato que teria precipitado a deciso do governo norte-americano. 33 Para os crticos, a Aliana situava-se no plano norte-americano destinado a manter e reforar a influncia dos Estados Unidos

29 30 31 32 33

A traduo oficial do discurso de Kennedy encontra-se transcrita na RBPI, 14:143-150, jun. 1961. Veja-se Vidigal (2001, p. 231-233). Conferncia Econmica Interamericana, RBPI, 15:103-109, set. 1961. Relatrio, 1961, p. XIII. Malan (1984, p. 97, nota 154); Bandeira (1973, p. 413). Malan (1984, p. 94); Lafer e Pena (1973, p. 99); Relatrio, 1961, p. 150.

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sobre a Amrica Latina, e era vista como contrapartida positiva do esforo americano para esvaziar a revoluo cubana. A Aliana seria, assim, reformista e contra-revolucionria, reedio de uma forma de imperialismo ilustrado norte-americano, oposta reforma social e pela manuteno do statu quo. A Aliana teria sido uma tcnica de interveno dos Estados Unidos nos assuntos internos de outros pases do hemisfrio. De qualquer forma, um instrumento para vincular os pases latino-americanos visando ao isolamento de Cuba. 34 No conflito de opinies sobre a Aliana para o Progresso* Lincoln Gordon, embaixador dos Estados Unidos no Brasil, publicou, em 1961, artigo em sua defesa, embora em nome pessoal, e no como representante de qualquer rgo norte-americano. Depois de diferenciar o Plano Marshall, aplicado Europa em 1947, do programa da Aliana, afirmou, todavia, que havia analogia entre os dois planos e que,
havendo esforos suficientemente intensos de auto-ajuda da Amrica Latina, a soma aprecivel de recursos pblicos externos dos Estados Unidos, das instituies internacionais e das naes europeias [deveria] embora num perodo de tempo maior - ser comparvel que foi canalizada para o Plano Marshall.

Gordon ainda enfatizou a necessidade do alinhamento da Amrica Latina na Guerra Fria. 35 Roberto Campos, quando embaixador do Brasil nos Estados Unidos, fez uma anlise sobre as expectativas da Aliana para o Progresso perante platia norte-americana, da qual merecem destaque alguns de seus aspectos. Depois de observar, entre outras coisas, que havia ento na Amrica Latina recrudescimento do nacionalismo e

34

Julien (1970, p. 265); Dreifuss (1987,p. Ill); Octavio Ianni, Diplomacia e imperialismo en las relaciones interamericanas, in: Cotler e Fagen (1974, p. 38-40); Ianni (1974, p. 20 21); Carone (1985, p. 123); Manzur (2000, p. 170). Lincoln Gordon, Relaes dos Estados Unidos com a Amrica Latina especialmente o Brasil, RBPI, 15:13-30, set. 1961, passim.

35

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sobre a Amrica Latina, e era vista como contrapartida positiva do esforo americano para esvaziar a revoluo cubana. A Aliana seria, assim, reformista e contra-revolucionria, reedio de uma forma de imperialismo ilustrado norte-americano, oposta reforma social e pela manuteno do statu quo. A Aliana teria sido uma tcnica de interveno dos Estados Unidos nos assuntos internos de outros pases do hemisfrio. De qualquer forma, um instrumento para vincular os pases latino-americanos visando ao isolamento de Cuba. 34 No conflito de opinies sobre a Aliana para o Progresso, Lincoln Gordon, embaixador dos Estados Unidos no Brasil, publicou, em 1961, artigo em sua defesa, embora em nome pessoal, e no como representante de qualquer rgo norte-americano. Depois de diferenciar o Plano Marshall, aplicado Europa em 1947, do programa da Aliana, afirmou, todavia, que havia analogia entre os dois planos e que,
havendo esforos suficientemente intensos de auto-ajuda da Amrica Latina, a soma aprecivel de recursos pblicos externos dos Estados Unidos, das instituies internacionais e das naes europeias [deveria] - embora num perodo de tempo maior ser comparvel que foi canalizada para o Plano Marshall.

Gordon ainda enfatizou a necessidade do alinhamento da Amrica Latina na Guerra Fria. 35 Roberto Campos, quando embaixador do Brasil nos Estados Unidos, fez uma anlise sobre as expectativas da Aliana para o Progresso perante platia norte-americana, da qual merecem destaque alguns de seus aspectos. Depois de observar, entre outras coisas, que havia ento na Amrica Latina recrudescimento do nacionalismo e

34

Julien (1970,p. 265); Dreifuss (1987, p. Ill); Octavio Ianni, Diplomacia e imperialismo en las relaciones interamericanas, in: Cotler e Fagen (1974, p. 38-40); Ianni (1974,p. 20- 21); Carone (1985, p. 123); Manzur (2000, p. 170). Lincoln Gordon, Relaes dos Estados Unidos com a Amrica Latina especialmente o Brasil, RBPI, 15:13-30, set. 1961, passim.

35

347

que a poltica internacional independente, levada a efeito por pases da rea, refletia afirmao da personalidade nacional e diferentes maneiras de ver as conseqncias da Guerra Fria, distinguiu o neutralismo afro-asitico da referida poltica internacional independente. As diferenas entre um e outra eram: a) as naes da Amrica Latina eram fiis ao sistema interamericano, e no sistematicamente no alinhadas; b) no estavam interessadas em formar um terceiro bloco; e c) optaram pela democracia e pelo capitalismo. A Aliana diferia do Plano Marshall no s pela menor quantidade do fluxo de recursos, mas tambm porque promoveria utilizao melhor das capacidades da economia norte-americana, ento com desemprego e excesso de produtos alimentcios. Ao analisar a antinomia comrcio versus ajuda, afirmou que a deteriorao dos preos dos produtos primrios exportados pela Amrica Latina aos Estados Unidos havia descido a tais nveis, cuja perda superava, segundo calculou-se, o que se recebia sob a forma de emprstimo e doaes. Disso decorria que a ajuda no se traduzia em desenvolvimento das economias latino-americanas. A Aliana, vista como reformista, era combatida tanto pela esquerda como pela direita na Amrica Latina. Entre as concluses, merece realce a que relacionou ajuda externa com liberdade de organizao econmica:
Usar a ajuda externa como arma para interferir na liberdade dos governos quanto escolha das formas de organizao econmica e de distribuio de encargos entre empresas pblicas e privadas poder gerar uma frico perigosa, que imperativo evitar, sob pena de o desejo de impedir uma socializao limitada levar a uma experincia socialista. 36

No que se refere deteriorao dos termos de troca, cabe mencionar que, em 16 de dezembro de 1962, o ex-presidente Juscelino Kubitschek afirmou imprensa francesa que, em conseqncia da

36

Roberto de Oliveira Campos, Reflexes incmodas sobre a Aliana para o Progresso, Cadernos Brasileiros, Rio de Janeiro, 5 (1): 10-20, s. d.; Dubnic, A poltica externa do Brasil..., cit., 1961,p. 74.

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que a poltica internacional independente, levada a efeito por pases da rea, refletia afirmao da personalidade nacional e diferentes maneiras de ver as conseqncias da Guerra Fria, distinguiu o neutralismo afro-asitico da referida poltica internacional independente. As diferenas entre um e outra eram: a) as naes da Amrica Latina eram fiis ao sistema interamericano, e no sistematicamente no alinhadas; b) no estavam interessadas em formar um terceiro bloco; e c) optaram pela democracia e pelo capitalismo. A Aliana diferia do Plano Marshall no s pela menor quantidade do fluxo de recursos, mas tambm porque promoveria utilizao melhor das capacidades da economia norte-americana, ento com desemprego e excesso de produtos alimentcios. Ao analisar a antinomia comrcio versus ajuda, afirmou que a deteriorao dos preos dos produtos primrios exportados pela Amrica Latina aos Estados Unidos havia descido a tais nveis, cuja perda superava, segundo calculou-se, o que se recebia sob a forma de emprstimo e doaes. Disso decorria que a ajuda no se traduzia em desenvolvimento das economias latino-americanas. A Aliana, vista como reformista, era combatida tanto pela esquerda como pela direita na Amrica Latina. Entre as concluses, merece realce a que relacionou ajuda externa com liberdade de organizao econmica:
Usar a ajuda externa como arma para interferir na liberdade dos governos quanto escolha das formas de organizao econmica e de distribuio de encargos entre empresas pblicas e privadas poder gerar uma frico perigosa, que imperativo evitar, sob pena de o desejo de impedir uma socializao limitada levar a uma experincia socialista. 36

No que se refere deteriorao dos termos de troca, cabe mencionar que, em 16 de dezembro de 1962, o ex-presidente Juscelino Kubitschek afirmou imprensa francesa que, em conseqncia da

36

Roberto de Oliveira Campos, Reflexes incmodas sobre a Aliana para o Progresso, Cadernos Brasileiros, Rio de Janeiro, 5 (1): 10-20, s. d.; Dubnic, A poltica externa do Brasil..., cit., 1961, p. 74.

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queda do preo do caf, o Brasil em sete anos perdeu mais do que recebeu dos EUA. Era, assim, necessria a reformulao da Aliana para o Progresso. 37 A Aliana para o Progresso no empolgou positivamente a opinio da Amrica Latina. No Brasil, recebeu a repulsa dos nacionalistas que viam na aplicao dos programas da Aliana numa rea carente de quadros tcnicos e de tecnologia, mas com forte presena de empresas norte-americanas - o aumento da dependncia em relao aos Estados Unidos. 38

Reao interna e continuidade


Vale registrar, ainda em relao curta gesto Jnio Quadros, o envio do diplomata Joo Augusto de Arajo Castro, como observador, Reunio Preliminar e Conferncia de Chefes de Estado e de Governo dos Pases No Alinhados, realizada no Cairo, no perodo de 5 a 13 de julho de 1961. 39 Apesar da reafirmao de que o Brasil fazia parte do mundo livre, sua nova atitude em relao frica, a inteno de restabelecer relaes diplomticas com a Unio Sovitica e o posicionamento em relao a Cuba provocaram reao entre os conservadores, que viram na poltica exterior de Jnio um perigoso e novo alinhamento internacional do Brasil. 40 A administrao Jnio Quadros assumia duplo carter, cujos elementos eram aparentemente conflitantes. No plano interno, a ortodoxia adotada para estabilizar a economia, bem como outras medidas administrativas, eram de natureza conservadora. No
externo, por tudo que foi exposto at aqui, a administrao mostravase avanada, o que agradava s esquerdas e aos nacionalistas. 41 Com

efeito, em razo do seu estilo prprio de governar, Jnio apresentou

37 38 39 40 41

Dirio dos acontecimentos mundiais, RBP1,20: 764-769, dez. 1962. Lafer e Pena (1973, p. 115-116). Relatrio, 1961, p. 53. Cf. Jos Honrio Rodrigues (1964, p. 323,331-333). Odlia (1968, p. 410-412).

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queda do preo do caf, o Brasil em sete anos perdeu mais d recebeu dos EUA. Era, assim, necessria a reformulao da para o Progresso. 37 A Aliana para o Progresso no empolgou positiva,
j

opinio da Amrica Latina. No Brasil, recebeu a repuls nacionalistas que viam na aplicao dos programas da Aliana rea carente de quadros tcnicos e de tecnologia, mas com. presena de empresas norte-americanas - o aumento da depenc em relao aos Estados Unidos. 38

Reao interna e continuidade


Vale registrar, ainda em relao curta gesto Jnio Quac envio do diplomata Joo Augusto de Arajo Castro, como obser Reunio Preliminar e Conferncia de Chefes de Estado Governo dos Pases No Alinhados, realizada no Cairo, no p< de 5 a 13 de julho de 1961. 39 Apesar da reafirmao de que o Brasil fazia parte do n livre, sua nova atitude em relao frica, a inteno de restafc relaes diplomticas com a Unio Sovitica e o posicioni em relao a Cuba provocaram reao entre os conservadora viram na poltica exterior de Jnio um perigoso e novo alinhi internacional do Brasil. 40 A administrao Jnio Quadros assumia duplo carter, elementos eram aparentemente conflitantes. No plano inte ortodoxia adotada para estabilizar a economia, bem como medidas administrativas, eram de natureza conservadora. No e>s por tudo que foi exposto at aqui, a administrao mostravanada, o que agradava s esquerdas e aos nacionalistas. 4'1 efeito, em razo do seu estilo prprio de governar, Jnio aprs

37 38 39 40 41

Dirio dos acontecimentos mundiais, RBPI, 20: 764-769, dez. 1962. Lafer e Pena (1973, p. 115-116). Relatrio, 1961, p. 53. Cf. Jos Honrio Rodrigues (1964, p. 323,331-333). Odlia (1968, p. 410-412).

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queda do preo do caf, o Brasil em sete anos perdeu mais do que recebeu dos EUA. Era, assim, necessria areformulao da Aliana para o Progresso. 37 A Aliana para o Progresso no empolgou positivamente a opinio da Amrica Latina. No Brasil, recebeu a repulsa dos nacionalistas que viam na aplicao dos programas da Aliana numa rea carente de quadros tcnicos e de tecnologia, mas com forte presena de empresas norte-americanas - o aumento da dependncia em relao aos Estados Unidos. 38

Reao interna e continuidade


Vale registrar, ainda em relao curta gesto Jnio Quadros, o envio do diplomata Joo Augusto de Arajo Castro, como observador, Reunio Preliminar e Conferncia de Chefes de Estado e de Governo dos Pases No Alinhados, realizada no Cairo, no perodo de 5 a 13 de julho de 1961. 39 Apesar da reafirmao de que o Brasil fazia parte do mundo livre, sua nova atitude em relao frica, a inteno de restabelecer relaes diplomticas com a Unio Sovitica e o posicionamento em relao a Cuba provocaram reao entre os conservadores, que viram na poltica exterior de Jnio um perigoso e novo alinhamento internacional do Brasil. 40 A administrao Jnio Quadros assumia duplo carter, cujos elementos eram aparentemente conflitantes. No plano interno, a ortodoxia adotada para estabilizar a economia, bem como outras medidas administrativas, eram de natureza conservadora. No externo, por tudo que foi exposto at aqui, a administrao mostrava-se avanada, o que agradava s esquerdas e aos nacionalistas. 41 Com efeito, em razo do seu estilo prprio de governar, Jnio apresentou
37 Dirio dos acontecimentos mundiais, RBPI, 20: 764-769, dez. 1962. 38 Lafer e Pena (1973, p. 115-116). 39 40 41 Relatrio, 1961, p. 53. Cf. Jos Honrio Rodrigues (1964, p. 323,331-333). Odlia (1968, p. 410-412).

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queda do preo do caf, o Brasil em sete anos perdeu mais do que recebeu dos EUA. Era, assim, necessria a reformulao da Aliana para o Progresso. 37 A Aliana para o Progresso no empolgou positivamente a opinio da Amrica Latina. No Brasil, recebeu a repulsa dos nacionalistas que viam na aplicao dos programas da Aliana - numa rea carente de quadros tcnicos e de tecnologia, mas com forte presena de empresas norte-americanas - o aumento da dependncia em relao aos Estados Unidos. 38

Reao interna e continuidade


Vale registrar, ainda em relao curta gesto Jnio Quadros, o envio do diplomata Joo Augusto de Arajo Castro, como observador, Reunio Preliminar e Conferncia de Chefes de Estado e de Governo dos Pases No Alinhados, realizada no Cairo, no perodo de 5 a 13 de julho de 1961. 39 Apesar da reafirmao de que o Brasil fazia parte do mundo livre, sua nova atitude em relao Africa, a inteno de restabelecer relaes diplomticas com a Unio Sovitica e o posicionamento em relao a Cuba provocaram reao entre os conservadores, que viram na poltica exterior de Jnio um perigoso e novo alinhamento internacional do Brasil.40 A administrao Jnio Quadros assumia duplo carter, cujos elementos eram aparentemente conflitantes. No plano interno, a ortodoxia adotada para estabilizar a economia, bem como outras medidas administrativas, eram de natureza conservadora. No externo, por tudo que foi exposto at aqui, a administrao mostrava-se avanada, o que agradava s esquerdas e aos nacionalistas. 41 Com efeito, em razo do seu estilo prprio de governar, Jnio apresentou

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Dirio dos acontecimentos mundiais, RBPI, 20: 764-769, dez. 1962. Lafer e Pena (1973, p. 115-116). Relatrio, 1961, p. 53. Cf. Jos Honrio Rodrigues (1964, p. 323,331-333). Odlia (1968, p. 410-412).

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sua poltica externa de modo que lhe rendesse dividendos polticos internos. Assim, j na campanha presidencial, defendeu a revoluo cubana e o reatamento com a Unio Sovitica. At visitou Cuba, a convite, recebido em maro de 1960, de Fidel Castro.42 Uma vez no poder, sua poltica externa desagradou a UDN - que o apoiara na eleio presidencial - e s lideranas conservadoras com grande poder de fogo, como Carlos Lacerda. 43 Na crise poltica da renncia, na qual a falta de apoio a Jnio no Congresso Nacional teve papel decisivo, no se pode deixar de relacionar sua poltica externa como um componente que contribuiu para o distanciamento entre ele e a UDN. Segundo Bandeira, Jnio colhia frutos no desejados ao usar a poltica externa como instrumento a servio da resoluo de problemas internos. O rgido programa econmico-financeiro de Jnio tinha no neutralismo retrico um instrumento para se fortalecer perante a esquerda, conforme conclura Douglas Dillon, secretrio do Tesouro norte-americano, aps com ele se contatar. A preocupao com os efeitos internos confirmada pelo fato de o discurso ter ido alm do real. Assim, quando da tentativa de invaso de Cuba (17 de abril de 1961) por foras anti-revolucionrias apoiadas pelos EUA, manifestou apenas profunda apreenso. No restabeleceu relaes diplomticas com a Unio Sovitica, bem como no reconheceu a China Continental. 44 Embora a renncia de Jnio Quadros tenha provocado grave crise poltica interna e mudana de rumos, o mesmo no aconteceu no referente poltica externa. Francisco Clementino de San Tiago Dantas, ministro das Relaes Exteriores do primeiro gabinete parlamentarista, do qual Tancredo Neves era o primeiro-ministro, deu continuidade quela poltica. Essa continuidade deve-se, sobretudo, ao fato de a Poltica Externa Independente ter sido desdobramento de uma tendncia da poltica exterior brasileira

42 43 44

Cf. Bandeira (1973, p. 402-403,406). Moneta (1973, p. 135). Bandeira (1989, p. 58); Vidigal (2001,p. 187-188).

35

que, a rigor, vinha desde o segundo governo Vargas. Tendncia essa de no acompanhar a poltica exterior norte-americana, e que decorria da emergncia de nova configurao econmica brasileira, que modificava a complementaridade das economias dos dois pases. 45

Joo Goulart-Parlamentarismo (7 de setembro de 1961/31 de maro de 1964)


San Tiago Dantas
San Tiago Dantas, no obstante fosse oposicionista, fora designado por Jnio Quadros para chefiar a embaixada do Brasil junto ONU. Implantado o parlamentarismo no Brasil, assumiu o Ministrio das Relaes Exteriores sucedendo a Afonso Arinos de Melo Franco. No s deu continuidade poltica de Jnio/Afonso Arinos, como tornou-se um dos mais importantes formuladores da Poltica Externa Independente. Esta, segundo ele, no fora um plano estratgico concebido a priori, mas uma atitude, uma maneira de ver e encaminhar os assuntos internacionais, embasada na considerao exclusiva do interesse do Brasil, visto como um pas que aspira (I) ao desenvolvimento e emancipao econmica e (II) conciliao histrica entre o regime democrtico representativo e uma reforma social capaz, de suprimir a opresso da classe trabalhadora pela classe proprietria. Informa-nos ainda o chanceler que os fatos precederam as ideias. A PEI, de incio, fora um critrio geral. Conforme esquematizou San Tiago Dantas, tinha as seguintes diretrizes:
a)

contribuio preservao da paz, por meio da prtica

da coexistncia e do apoio ao desarmamento geral e progressivo;

45

Odlia (1968, p. 412-413); Moneta (1973, p. 137); Bandeira (1973, p. 405,420); Vidigal (2001, p. 242).

351

b)

reafirmao e fortalecimento dos princpios de no interveno

e autodeterminao dos povos; c) ampliao do mercado externo brasileiro mediante o desarmamento tarifrio da Amrica Latina e a intensificao das relaes comerciais com todos os pases, inclusive os socialistas; d) apoio emancipao dos territrios no

autnomos, seja qual for a forma jurdica utilizada para sua sujeio metrpole.

San Tiago Dantas acrescentou ainda: poltica de autoformulao dos planos de desenvolvimento econmico e de prestao e aceitao de ajuda internacional. A poltica exterior do Estado aparece, desse modo, como uma das faces da sua poltica geral em busca do desenvolvimento econmico e da reforma social. Assim, a ampliao do mercado externo para os produtos brasileiros constituiu uma das preocupaes bsicas da PEI, vista como necessria para aumentar a capacidade de importao do pas e fazer face ao imperativo de se lhe aumentar o produto nacional bruto. Estimava-se que a populao do Brasil atingiria 100 milhes de habitantes em 1970. Sem descurar dos tradicionais recebedores de produtos brasileiros EUA e Europa Ocidental -, a inteno era aumentar o intercmbio com a Amrica Latina e com os pases socialistas. 46 Para San Tiago Dantas, o pan-americanismo era um instrumento de luta pela emancipao econmica e social das naes deste hemisfrio, pois estava ultrapassada sua fase jurdico-poltica. Deveriam as naes americanas estimular e institucionalizar a sua colaborao recproca para vencer os problemas de elevao do nvel de vida e de cultura de suas populaes, sem intervir, contudo, em questo de ordem interna das naes, nem impor limites autodeterminao dos povos.
47

Aos pases americanos, propunha um

relacionamento baseado na igualdade, sem ateno a blocos ou preferncias. Com referncia especfica Argentina, propunha

46 47

San Tiago Dantas (1962, p. 5-6, 11, 50-51); id., Discurso de posse do chanceler San Tiago Dantas, RBPI, 27: 440-445, set. 1964. Jos Francisco Paes Landim (org.), O pensamento de San Tiago Dantas, Relaes Internacionais, Braslia, 2: 40-53,1978, passim; San Tiago Dantas (1962, p. 17-19).

352

uma poltica de cooperao e afeto. No que dizia respeito a Cuba, defendia o princpio de no interveno. No entender do primeiro chanceler do parlamentarismo, certas empresas afirmou:
A instabilidade das instituies democrticas no hemisfrio, a intermitncia com que se reapresentam regimes ditatoriais, tem sua origem no subdesenvolvimento econmico, nas desigualdades sociais e no sistema egostico de um certo tipo de empresas de mbito internacional, que perturbam o funcionamento normal dos regimes e, muitas vezes, alimentam as sedies. Se quisermos acautelar a democracia americana dos riscos polticos que a ameaam, nossas atenes tero de concentrar-se em medidas de promoo do desenvolvimento e da emancipao econmica e social, nicas capazes de fortalecer a estrutura poltica desses pases [...].48

internacionais

poderiam

ser

fator

de

perturbao

institucional. Depois de fazer meno s causas da revoluo cubana,

Cabe ainda ressaltar a adoo de uma posio de independncia em relao a blocos. Com efeito, na ONU, o Brasil prometia votar caso a caso, segundo os objetivos permanentes da poltica internacional do Brasil e na defesa dos seus interesses. Tal atitude desinibia o governo brasileiro na procura do que se designava por normalizao das relaes comerciais e diplomticas com todos os pases. Aquelas com os integrantes do mundo socialista objetivavam o aumento do mercado para os produtos brasileiros, em ateno s necessidades de importao, j referidas. Todavia, as relaes comerciais e diplomticas com os pases socialistas no implicariam simpatia, ou mesmo tolerncia, em relao a regimes que se inspiram em princpios diversos dos que informam o sistema democrtico representativo, que praticamos. As eventuais infiltraes poderiam ser contidas com medidas de ordem interna. Com referncia

48

San Tiago Dantas (1962, p. 21-22); Resenha da poltica exterior do Brasil, RBPI} 17:20.

353

Europa Ocidental, a inteno era expandir as relaes comerciais, polticas e culturais. 49

BrasilArgentina
No contexto hemisfrico, a poltica de San Tiago Dantas reafirmou o relacionamento internacional sem discriminaes, contrrio a blocos, na base de absoluta igualdade, e com ateno especial Argentina, conforme foi dito. A poltica externa de Jnio, como j se viu, inclura uma aproximao maior com a Amrica Latina, que comeava pelo entendimento com aquela nao platina, consubstanciado nos acordos de Uruguaiana, instrumentos de cooperao que, entre outras coisas, estabeleceram o sistema de consultas recprocas. A continuidade foi marcada pelo encontro dos presidentes Joo Goulart e Frondizi no aeroporto do Galeo - escala do presidente argentino com destino aos Estados Unidos -, em 24 de setembro de 1961, oportunidade em que assinaram uma declarao, confirmando o entendimento entre os dois pases. Nessa mesma linha, situa-se a viagem de San Tiago Dantas a Buenos Aires, no ms de novembro, em retribuio do chanceler Mujica ao Rio, ocorrida na gesto Jnio Quadros. San Tiago Dantas assinou na capital portenha, com o ministro das Relaes Exteriores, Miguel Angel Crcano, uma declarao conjunta (15 de novembro de 1961), reafirmando os princpios da Declarao de Uruguaiana. Constava de 11 pontos nos quais os dois governos manifestaram concordncia a respeito de questes relativas ordem internacional, salvaguarda da democracia e promoo do desenvolvimento. Nas conversaes dos chanceleres foram ainda includas questes econmicas, comerciais e culturais comuns aos dois pases, bem como foi previsto o funcionamento de uma Comisso Mista Permanente de Consulta. Foram ainda

49

Cf. San Tiago Dantas (1962, p. 20-25); Landim, O pensamento de San Tiago Dantas cit, p. 42.

354

firmados um tratado de extradio e uma conveno sobre assistncia gratuita. 50 importante notar que o acordo de consultas recprocas com a Argentina j fora inaugurado na gesto Juscelino Kubitschek/Horcio Lafer.Tanto SanTiago Dantas quanto o chanceler de JK acreditavam estar superado o perodo de rivalidade entre os dois pases. Com efeito, em discurso pronunciado na Academia Nacional de Direito de Buenos Aires, San Tiago Dantas, depois de falar na superao dos antagonismos, afirmou que os dados econmicos apontavam no sentido da integrao. No s pelo que tinha de complementar entre as duas economias, mas tambm pelo que representaria a integrao dos dois mercados. Brasil e Argentina seriam o ncleo de um grande mercado latino-americano. A cooperao, todavia, deveria ser estendida para a rea cultural e cientfica. 51 Em 29 de maio de 1962, o presidente Frondizi foi deposto. Com isto, previu-se uma reorientao da poltica externa da Argentina, na qual se inclua o fim do esprito de Uruguaiana , assinalando, assim, a interrupo da aproximao, iniciada em 1958, entre os dois maiores pases da Amrica do Sul. 52

Aliana para o Progresso e Estados Unidos


Ao estudar-se a Aliana para o Progresso, no se pode perder de vista que no Brasil o momento o do nacional-desenvolvimentismo e do populismo. A posio de San Tiago Dantas com respeito Aliana era moderada e conciliadora entre os planos polticos interno e externo. Aceitava a ajuda externa, mas desde que tal ajuda no implicasse influncia na maneira de promover o desenvolvimento. No abriria mo, pois, o pas da sua autonomia de planej-lo e receber apoio tcnico e econmico externo que se conformasse com o planejamento nacional. Apreciava, assim, a formulao da Aliana

50 51 52

Relatrio, 1961, p. 12-13; San Tiago Dantas (1962, p. 21,45, 38-41); Moneta (1973, p. 133); Vidigal (2001, p. 244-246). SanTiago Dantas (1962,p.48,29-35); Relatrio, 1961,p. 12. Vidigal (2001,

p.

259-261,264).

355

para o Progresso, mas ressalvava que interesses de organizaes privadas, colidentes com os pases subdesenvolvidos [...] [poderiam] desnaturar os propsitos enunciados pelo governo norte-americano, frustrando, desse modo, os prprios objetivos da ao internacional dos Estados Unidos. 53 O fato que a Aliana no produzia os efeitos esperados. Em outubro de 1962, o ex-presidente Juscelino Kubitschek, juntamente com o ex-presidente da Colmbia, Alberto Lieras Camargo, foram incumbidos, pela Organizao dos Estados Americanos, de proceder a estudos sobre os problemas pelos quais passava o programa de cooperao. No relatrio apresentado, em junho do ano seguinte, o expresidente brasileiro concluiu, entre outras coisas, que a Aliana ento requeria
reformulao nos Estados Unidos dos aspectos conceituais, legais, administrativos e financeiros do programa [...] [e] imediato exame, com todo o relevo e toda a prioridade, do problema de perda de substncia do comrcio exterior da Amrica Latina, causa primeira de todos os males que afligem o continente. 54

De fato, a queda dos preos dos produtos primrios anulava os efeitos da cooperao. Em razo do convite para visitar os Estados Unidos feito por Kennedy a Jnio antes da renncia, da importncia do Brasil no contexto sul-americano, e da inteno de Goulart em receber o mesmo convite para aumentar seu prestgio interno e dar um tom moderado sua administrao, foi organizado o encontro dos presidentes no pas do Norte, em abril de 1962. A pendncia relativa expropriao da ITT foi colocada e entre ambos os presidentes ficou assentado um acordo bsico pelo qual Goulart concordou em que a nacionalizao pacfica de empresas deveria ser precedida de negociao sobre ajuste

53 54

San Tiago Dantas (1962, p. 13,25). Relatrio sobre a Aliana para o Progresso apresentado OEA pelo ex-presidente Juscelino Kubitschek } RBPI, 24: 634-650, dez. 1963.

356

de contas, mas com um alongamento dos pagamentos referentes indenizao. Goulart e sua comitiva trataram ainda com Kennedy e/ou seus assessores o referente a problemas econmicos, poltica externa brasileira, inflao, a golpes militares na Amrica Latina e infiltrao esquerdista no Brasil. 55 Aps dois dias de conversaes, os presidentes firmaram um comunicado conjunto no qual Goulart manifestou a inteno de seu governo de manter condies de segurana que permitiro ao capital privado desempenhar o seu papel vital no desenvolvimento da economia brasileira e declarou que nos entendimentos com as companhias para a transferncia das empresas de utilidade pblica para a propriedade do Brasil ser mantido o princpio da justa compensao com reinvestimentos em outros setores importantes, para o desenvolvimento econmico do Brasil. 56 No discurso feito ao Congresso dos Estados Unidos, Goulart ressaltou a importncia da amizade entre os dois pases e abordou pontos essenciais das suas relaes de modo claro, numa linguagem nacionaldesenvolvimentista, mas em tom moderado. Afirmou que a inflao observada nos pases da Amrica Latina decorria ainda da guerra, mas tais pases no tiveram a seu favor nenhum plano de cooperao internacional como tivera a Europa no perodo de 1948 a 1952. Reclamou tambm da deteriorao dos termos de troca entre produtos primrios e manufaturados. Acolheu com simpatia a Aliana para o Progresso, mas ressalvou ter receio no referente sua execuo:
Se a Aliana para o Progresso depender de um esforo dos pases latinos para alcanarem com rigor tcnico absoluto um

planejamento global, no campo econmico e social, e para eliminarem previamente certos fatores de instabilidade, podemos admitir embaraos capazes de prejudicar a urgncia de solues inadiveis.

55 56

Cf. Parker (1977, p. 37-40). Apud San Tiago Dantas (1962, p. 229-232).

357

Goulart, no ensejo, fez elogio democracia representativa. 57 Os resultados da viagem de Goulart aos EUA foram restritos, uma vez que o emprstimo de 131 milhes de dlares para o Nordeste, por meio da Sudene de Celso Furtado, acabou no vindo em razo da pretenso norte-americana em controlar sua aplicao, e tanto o FMI quanto os bancos particulares permaneceram em atitude de expectativa, aguardando medidas de combate inflao por parte do governo brasileiro.58 Afora as diferenas de enfoque sobre a Aliana para o Progresso, discutida e repelida mormente pela esquerda nacionalista, as relaes com os Estados Unidos em 1962-1963 apresentavam focos de discordncia. O governador Leonel Brizola, do Rio Grande do Sul, desapropriou a subsidiria da ITT, gigante multinacional das comunicaes. Reagindo a tal ato e prevenindo- se contra outros da mesma natureza, o Congresso dos EUA votou a emenda Hikenlooper, pela qual a ajuda norte-americana ficaria suspensa nos pases que procedessem a nacionalizaes sem indenizao imediata, adequada e efetiva. 59 Em agosto de 1962, o Congresso Nacional alterou a lei de remessa de lucros. Essas razes foram suficientes para que o governo norte-americano se sentisse pressionado internamente. Diminuram os investimentos estrangeiros no pas e caiu pela metade, em 1962-1963, a ajuda financeira norte-americana, exceto para Carlos Lacerda, governador do ento Estado da Guanabara. O quadro interno brasileiro era difcil, agravado pelo aumento da inflao, dos dficits pblicos e do balano de pagamentos. San Tiago Dantas, o novo ministro da Fazenda de Joo Goulart logo aps a abolio do parlamentarismo, obteve, em maro de 1963, em Washington, um crdito de 398,5 milhes de dlares, mas condicionada sua maior parte adoo de medidas de controle

57 58 59

Apud San Tiago Dantas (1962, p. 224-228); Visita do presidente sr. Joo Goulart aos Estados Unidos e ao Mxico, RBPI, 5 (18): 330-334,1962. Bandeira (1973, p. 424); Skidmore (1975, p. 265-266). Bandeira (1973, p. 423).

358

da economia e saneamento financeiro. Apenas 84 milhes tiveram liberao imediata. 60

A questo cubana
J na apresentao do programa de governo do primeiro- ministro Tancredo Neves, sob o regime parlamentarista, a posio brasileira com respeito a Cuba apareceu bem definida: Com relao a Cuba, o governo brasileiro manter atitude de defesa intransigente do princpio de no interveno, e por considerar indevida a ingerncia de qualquer outro estado, seja sob que pretexto for, nos negcios internos. 61 Na inaugurao da prtica parlamentarista, San Tiago Dantas, em resposta a interpelaes de deputados, esclareceu que o Brasil se manteria fiel ao princpio da autodeterminao, como faria em relao a qualquer outro pas; no se tratava de simpatia ideolgica: O princpio da no interveno protege um governo de fato, do mesmo modo que um governo de direito. O principio da no interveno protege um regime democrtico, do mesmo modo que um regime no democrtico. 62 No Congresso, repercutia a ateno que a opinio nacional dava ao posicionamento brasileiro em face da nova situao de Cuba e posio desse pas na comunidade americana de naes. O exame da expulso do governo cubano do sistema interamericano foi objeto da VIII Reunio de Consulta dos Ministros das Relaes Exteriores, ocorrida em Punta dei Este, Uruguai, de 22 a 31 de janeiro de 1962, e convocada por Resoluo do Conselho da Organizao dos Estados Americanos (OEA). O governo brasileiro no abandonou nessa reunio os princpios acima aludidos. Sua posio, contudo, foi conciliatria. Buscou uma soluo pacfica que se coadunava, inclusive, com sua concepo de que a questo cubana

60 61 62

Cf. Moneta (1973, p. 139-140); Malan (1984, p. 103); Skidmore (1975, p. 293). San Tiago Dantas (1962, p. 21). Resposta a interpelaes dos srs. Deputados, RBPI, 27: 446-481, set. 1964, p. 465-467.

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situava-se no contexto da Guerra Fria e, em razo disso, dever-se- ia trabalhar pelo abrandamento das tenses. O Brasil, alis, j se abstivera de votar a solicitao da reunio feita pela Colmbia ao Conselho da OEA, por entender que no era o caso de se invocar o Tratado do Rio de Janeiro, em que ela se baseava. 63 Dez dias antes da reunio em Punta dei Este, portanto a 12 de janeiro de 1962, o ministro San Tiago Dantas pediu a presena dos chefes de misso diplomtica dos Estados americanos para um encontro no Itamaraty, com a finalidade de informar-lhes sobre a posio que seria adotada pelo Brasil na questo cubana. O chanceler adiantou-lhes que seria uma soluo diplomtica e respeitaria a autodeterminao dos povos. Assim, propunha uma soluo conciliatria e cuidadosa. A transcrio de um trecho final a ilustra:
[...] O nico meio de alcanarmos esse duplo resultado parece ser no uma cominao, que apenas abra aplicao de sanes um curto caminho sem alternativa, mas uma resoluo em torno da qual ainda seja possvel um esforo de cooperao que temos o dever indeclinvel de tratar, antes de considerarmos inviveis as nossas esperanas de pacificao [...].

San Tiago Dantas propunha a elaborao do estatuto das relaes entre Cuba e o hemisfrio e sobre o qual, ouvidas as partes, se pronunciaria o Conselho da OEA. Tal soluo preservaria o princpio da no interveno e, ao mesmo tempo, poderia como recurso final criar condies de neutralizao do regime instaurado na Repblica de Cuba em bases jurdicas vlidas, semelhantes s que se tm estabelecido ou proposto em outras reas do mundo. Em sntese, a posio brasileira visaria respeitar o princpio de no interveno e ao mesmo tempo, para a defesa da democracia no continente, neutralizar o regime cubano por meio de um estatuto que regulasse as suas relaes com o restante da Amrica. 64

63 64

Discurso de Afonso Arinos na ONU, RBPI, 18: 370-375; Relatrio, 1961, p. 21-22. Apud San Tiago Dantas (1962, p. 105-109).

360

s vsperas da reunio de Punta dei Este, os ex-ministros das Relaes Exteriores do Brasil, ento presentes no pas Jos Carlos de Macedo Soares, Joo Neves da Fontoura, Vicente Ro e Horcio Lafer -, publicaram no jornal 0 Globo nota pedindo a eliminao de Cuba da OEA.65 Argumentaram que as naes americanas tinham compromissos assumidos, em mais de uma oportunidade - Bogot (1948), Caracas (1954), Washington (1951), Santiago (1959) e San Jos da Costa Rica (1960) , com a democracia, contra o totalitarismo, e se obrigaram a combat-lo e a impedir a infiltrao fascista ou sovitica nesse hemisfrio. Castro havia se afastado da democracia e instalado um regime totalitrio vinculado Unio Sovitica, com pretenses de exportar a doutrina revolucionria para todo o continente. A posio de Jnio Quadros, diziam na nota, em relao a Cuba, tinha sido terica. Viam na crise continental o perigo de uma terceira guerra mundial. Assim, afirmaram que o momento no era
de cruzar os braos. At por instinto de conservao tm as repblicas americanas de tomar uma atitude que, sem ferir o princpio da no interveno, isole Cuba do nosso convvio poltico, por meio do rompimento coletivo das relaes

diplomticas, que a elimine da OEA, enquanto durar a ditadura fidelista, sobretudo porque no lcito invocar o preceito da autodeterminao para justificar, sob a capa da neutralidade, o descumprimento de compromissos soberanos assumidos por todos e pelo Brasil.66

Em resposta nota dos ex-chanceleres, San Tiago Dantas reafirmou a sua f democrtica, o princpio da no interveno e manifestou-se contrariamente ao isolamento de Cuba. Entendia que o rompimento coletivo de relaes diplomticas com o regime de Fidel Castro poderia contribuir para um afastamento ainda maior e lev-lo, cada vez, mais para a rbita socialista, produzindo,

65

Raul Fernandes estava tambm de acordo com a nota, embora no a tenha assinado pelo fato de ser ento membro da Comisso Jurdica Interamericana. San Tiago Dantas (1962, p. 110-114); Malan (1984, p. 98).

66

361

consequentemente, resultados opostos ao que se desejava. San Tiago Dantas reiterava, assim, sua posio constante do Relatrio ministerial referente a 1961. O governo brasileiro era contrrio aplicao de sanes porque poderia, antes de tudo, estimular as tendncias prsoviticas de Cuba. Ademais: a questo cubana poderia sair da alada interamericana, para tornar-se parte do conflito Leste-Oeste, excluindo-se, pois, a hiptese de uma ao moderada por parte dos demais Estados americanos. 67 San Tiago Dantas, alis, j havia manifestado, em discurso proferido em 13 de novembro de 1961, na Academia Nacional de Direito de Buenos Aires, esperana de que o regime cubano voltasse prtica da democracia a medida que [fossem] [...] vencidas as etapas de seu prprio processo revolucionrio. Acreditava que uma soluo do caso cubano s ser historicamente vlida e politicamente eficaz, se resultar de meios rigorosamente pacficos, e se for obtida sem quebra do respeito sua soberania, por meio da autodeterminao do povo cubano. O governo brasileiro no assentiria a nenhuma ao internacional que [pusesse] em perigo o princpio de no interveno, a cuja sombra se edificou pacientemente o sistema interamericano. Entendia que a intangibilidade dos princpios a arma defensiva das naes militarmente fracas. 68 Conforme consta da ata final, a VIII Reunio de Consulta reconheceu e repudiou a ofensiva do comunismo na Amrica, reiterou a adeso aos princpios de autodeterminao e de no interveno como normas orientadoras da convivncia entre as naes americanas. Instou a que os governos que fazem parte da Organizao dos Estados Americanos [...] se constituam mediante eleies livres que expressem, sem restries, a vontade popular. No referente Aliana para o Progresso, declarou que a preservao e o fortalecimento das instituies livres e democrticas nas repblicas americanas exigem [...] um esforo acelerado para

67 68

Relatrio, 1961, p. 22; San Tiago Dantas (1962, p. 110-115). San Tiago Dantas (1962, p. 36).

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impulsionar o desenvolvimento econmico e social Excluiu o governo de Cuba da participao do sistema interamericano, bem como da Junta Interamericana de Defesa. No referente s relaes econmicas, suspendeu imediatamente o comrcio e o trfico de armas e material de guerra de todo gnero com Cuba. 69 Apesar de San Tiago Dantas ter se sentido vitorioso pelo que se deixou de votar na VIII Reunio de Consulta e por esta ter reconhecido que reivindicaes sindicais no deveriam ser confundidas com movimento comunista, o fato que a proposta brasileira no teve acolhida, e Cuba foi excluda da OEA. O voto do Brasil foi de absteno, juntamente com os da Argentina, Mxico, Chile, Equador e Bolvia.70 San Tiago Dantas, em discurso na Comisso Geral, em 24 e 30 de janeiro de 1962, definiu perante a VIII Reunio a posio do Brasil, de cujos principais pontos se destacam: reiterao da necessidade do fortalecimento da democracia na sua competio com o comunismo internacional; defesa da posio de que a questo no era de invocao do Tratado do Rio de Janeiro; afirmao de que no se conseguiria xito contra o comunismo internacional se no se lutasse contra o subdesenvolvimento e por uma melhor distribuio social da riqueza; preocupao com a paz mundial e o conseqente desejo de contribuir para a diminuio da tenso internacional. Reafirmou que o isolamento levaria Cuba ainda mais para o bloco sino-sovitico pela falta de contato poltico, econmico e cultural com o Ocidente e pelo reforamento de vnculos j existentes; que era contrrio a uma posio de fora, bem como a sanes econmicas e diplomticas por falta de fundamento jurdico, alm do que o mercado americano era pouco significativo para a economia cubana. Foi tambm contrrio a intimar Cuba a romper com o bloco sino- sovitico em determinado prazo, em razo da radicalizao poltica

69 70

Brasil, Ministrio das Relaes Exteriores, O Brasil em Punta dei Este, 1962, p. 7-27; RBPI, 17: 146-156. Malan (1984, p. 98); Bandeira (1973, p. 422); Vidigial (2001, p. 255).

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interna que produziria em outros Estados americanos, o que daria questo cubana uma dimenso maior do que a que realmente tinha. San Tiago Dantas falou, ainda, na necessidade de
criao de um rgo especial integrado pelas diversas correntes de opinio representadas na consulta, e com latitude suficiente para tomar a si o estudo das obrigaes e a elaborao de um estatuto das relaes entre Cuba e o hemisfrio e sobre o qual, ouvidas as partes, se pronunciaria o Conselho da OEA.

A posio brasileira era conciliadora, at porque tratava da necessidade de se preservar o continente de outra forma de interveno, a de infiltrao ideolgica ou subversiva. O chanceler brasileiro reafirmou sua f no regime democrtico, acreditando que ele acabaria por triunfar sobre os desafios colocados pelo mundo socialista. 71 Tal crena, alis, que fundamentava a sugesto oferecida pelo Brasil, no sentido de se criar um estatuto de convivncia entre o governo cubano e os demais governos americanos. Boa parte da imprensa nacional no se mostrava favorvel ao rumo da revoluo cubana, contrrio aos princpios democrticos, mas apoiou a posio da chancelaria brasileira na defesa da no interveno e da autodeterminao dos povos, mesmo porque, se o Brasil divergiu quanto s sanes a Cuba, fechou com o restante das representaes americanas (Cuba foi a exceo bvia) na condenao do comunismo internacional. 72 Publicao oficial do Itamaraty sobre a atuao do Brasil em Punta dei Este incluiu as manifestaes de apoio da opinio pblica enviadas ao ministro San Tiago Dantas. A lista de tais manifestaes de pessoas e entidades vasta e tem data posterior VIII Reunio de Consulta. As manifestaes vieram de pessoas, individualmente, de cmaras municipais, de sindicatos de trabalhadores, de entidades

71 72

San Tiago Dantas (1962, p. 116-128); RBPI, 17:112-127; O Brasil em Punta dei Este, p. 63-65. O Brasil em Punta dei Este, p. 205-277; Bandeira (1973, p. 422).

^64

estudantis. 73 Tais manifestaes, todavia, no autorizam afirmar que a posio brasileira obteve o consenso da opinio nacional. O pblico acompanhou, com interesse, a evoluo da situao de Cuba. O mo mento era de contestao do imperialismo. A atitude do Brasil de no acompanhar a poltica exterior norte-americana confundia-se com afirmao de soberania. No interveno e autodeterminao dos povos eram ento palavras de ordem. A atitude de contestao mais compreensvel ao se observar o fato de ter constado, no transcurso da Reunio de Consulta, que a delegao norte-americana associara cooperao financeira ao desfecho da questo cubana. Segundo o The Economist de Londres, os EUA teriam ameaado com o corte de ajuda da Aliana para o Progresso aos latino-americanos, caso no fosse adotada linha dura contra Castro. Com efeito, o secretrio de Estado Dean Rusk, no transcurso da Reunio, associou o sucesso desta Aliana para o Progresso. Rusk, todavia, ressalvou que as relaes bilaterais com o Brasil, includa a Aliana, no seriam afetadas pelas posies divergentes dos dois pases.74 O ministro San Tiago Dantas, quando do seu retorno do Uruguai, exps, em 5 de fevereiro de 1962, por meio de cadeia nacional de rdio e televiso, os resultados da reunio em apreo, bem como esclareceu e defendeu a atitude brasileira. Dois dias aps (7 de fevereiro de 1962) fez exposio em sesso da Cmara dos Deputados. O chanceler recebeu duros apartes. Nas crticas, afirmou- se que Cuba se havia ligado a outro bloco de naes, e portanto no era mais solidria com as naes democrticas; que ela promovia a entrada de armas no Brasil; que a poltica externa brasileira estava satisfazendo s tendncias esquerdistas do pas; e que o ministro se utilizava de sutileza jurdica na questo. Em dados momentos, houve tumulto na sesso. 75

73 74 75

0 Brasil em Punta dei Este, p. 281-312. The Economist, 13 fev. 196 2\ Jornal do Brasil, 24 jan. 1962; 0 Globo, 23 jan. 1962, apud 0 Brasil em Punta dei Este, p. 167-171,223-225,227-230; Bandeira (1973, p. 421). Apud San Tiago Dantas (1962, p. 132-170).

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estudantis. 73 Tais manifestaes, todavia, no autorizam afirmar que a posio brasileira obteve o consenso da opinio nacional. O pblico acompanhou, com interesse, a evoluo da situao de Cuba. O mo mento era de contestao do imperialismo. A atitude do Brasil de no acompanhar a poltica exterior norte-americana confundia-se com afirmao de soberania. No interveno e autodeterminao dos povos eram ento palavras de ordem. A atitude de contestao mais compreensvel ao se observar o fato de ter constado, no transcurso da Reunio de Consulta, que a delegao norte-americana associara cooperao financeira ao desfecho da questo cubana. Segundo o The Economist de Londres, os EUA teriam ameaado com o corte de ajuda da Aliana para o Progresso aos latino-americanos, caso no fosse adotada linha dura contra Castro. Com efeito, o secretrio de Estado Dean Rusk, no transcurso da Reunio, associou o sucesso desta Aliana para o Progresso. Rusk, todavia, ressalvou que as relaes bilaterais com o Brasil, includa a Aliana, no seriam afetadas pelas posies divergentes dos dois pases. 74 O ministro San Tiago Dantas, quando do seu retorno do Uruguai, exps, em 5 de fevereiro de 1962, por meio de cadeia nacional de rdio e televiso, os resultados da reunio em apreo, bem como esclareceu e defendeu a atitude brasileira. Dois dias aps (7 de fevereiro de 1962) fez exposio em sesso da Cmara dos Deputados. O chanceler recebeu duros apartes. Nas crticas, afirmou- se que Cuba se havia ligado a outro bloco de naes, e portanto no era mais solidria com as naes democrticas; que ela promovia a entrada de armas no Brasil; que a poltica externa brasileira estava satisfazendo s tendncias esquerdistas do pas; e que o ministro se utilizava de sutileza jurdica na questo. Em dados momentos, houve tumulto na sesso. 75

73 74 75

O Brasil em Punta dei Este, p. 281-312. The Economist, 13 fev. 1962; Jornal do Brasil, 24 jan. 1962; 0 Globo, 23 jan. 1962, apud O Brasil em Punta dei Estey p. 167-171,223-225,227-230; Bandeira (1973, p. 421). Apud San Tiago Dantas (1962, p. 132-170).

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Contra a posio assumida pela chancelaria brasileira na VIII Reunio de Consulta, foi proposta moo de censura na Cmara dos Deputados, fato que ensejou a San Tiago Dantas reiterar os argumentos que fundamentavam a atitude do Brasil. Assim, reafirmou que a defesa da democracia no poderia ser invocada para justificar uma interveno coletiva em um dos membros signatrios da Carta de Bogot e que no havia, pois, como atuar nos termos do TIAR. Alinhou ainda, para justificar a defesa da no interveno, alm do respeito norma jurdica, a importncia da competio das formas de governo como meio de facilitar o retorno de Cuba s instituies democrticas. Demais, a excluso de Cuba no traria nenhum resultado, na prtica. San Tiago Dantas, posteriormente (29 de maio de 1962), reiterou a argumentao de ordem jurdica e poltica, reafirmando ser a expulso apenas nominal e ineficaz, pois Cuba no se modificara internamente nem alterara seu comportamento com o exterior por causa disso. O que importava era traar limites ao expansionismo do regime cubano. 76

A questo de Angola
No debate da questo angolana no plenrio da ONU, o chefe da delegao brasileira, Afonso Arinos de Melo Franco, observou que a posio do Brasil era determinada pelo anticolonialismo, mas, tambm, pelos seus laos histricos, culturais e de amizade que o ligavam a Portugal. O Brasil desejava uma soluo pacfica, rpida, que compatibilizasse os interesses de portugueses e angolanos, e que preservasse os elementos culturais e humanos que so caractersticos da presena portuguesa na frica. Manifestou ainda que aguardava a aceitao do princpio da autodeterminao por parte de Portugal e exortava-o a assumir a direo do movimento pela liberdade de Angola e pela sua transformao em um pas independente, to amigo de Portugal quanto o o Brasil. A representao brasileira,

76

San Tiago Dantas (1962, p. 183-192); Discurso proferido no Congresso Nacional em 29 maio 1962, RBPI, 27: 502-520, set. 1964.

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assim, reiterava os termos da amizade portuguesa e ao mesmo tempo apoiava Angola na busca da autodeterminao. 77 A opinio de San Tiago Dantas a respeito da independncia de Angola era moderada. Conciliar o princpio da autodeterminao dos povos, uma das notas principais de seu pensamento e ao, com a tradicional amizade com Portugal era difcil no quadro conjuntural de ento. Observou o chanceler:
Cumpre notar que no caso de Angola jamais o Brasil olvidou os laos de solidariedade histrica que o unem a Portugal. Pelo contrrio, o que tememos, ainda hoje, que uma posio poltica demasiado rgida comprometa o papel que a cultura portuguesa pode representar na Africa a longo prazo, e tornar difcil, seno impossvel, a transformao dos vnculos atuais em outros de carter comunitrio, cuja preservao seria til a todos os povos de lngua portuguesa e manteria Angola e Moambique no quadro cultural e poltico do Ocidente. 78

No fundo, o chanceler protelava a questo. Apesar da nfase que a PEI emprestava ao anticolonialismo, a tradicional amizade com Portugal inibia a Chancelaria brasileira na tomada de uma posio mais contundente na questo angolana. Embora a poltica externa brasileira no tenha apresentado soluo de continuidade, aps a renncia de Jnio Quadros, no referente frica, San Tiago Dantas no foi alm da retrica, embora a reao conservadora vislumbrasse algo mais. A PEI, assim - principalmente no perodo desse chanceler e de Hermes Lima -, registrou hesitaes e recuos nas relaes com Portugal. 79

O restabelecimento de relaes diplomticas com a URSS


Conforme afirmado, o restabelecimento de relaes diplomticas com a Unio Sovitica foi um dos assuntos que mais despertou

77 78 79

San Tiago Dantas (1962, p. 195-200); Atuao nas Naes Unidas, RBPI, 17\ 128,143-146. San Tiago Dantas (1962, p. 13). Rodrigues (1964, p. 333-336); Poltica Externa Independente: um balano, cit., p. 74.

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polmica juntamente com a questo cubana, no perodo da Poltica Externa Independente.Tal restabelecimento foi um processo, iniciado na gesto Juscelino/Horcio Lafer, quando foram restabelecidas as relaes comerciais. A aproximao teve seqncia na primeira gesto de Afonso Arinos de Melo Franco na pasta do Exterior e culminou com San Tiago Dantas, quando, em 23 de novembro de 1961, foram restabelecidas relaes diplomticas, interrompidas desde 20 de outubro de 1947. Ambas as misses diplomticas tiveram categoria de embaixada. 80 Para San Tiago Dantas, o reatamento decorria da universalizao das relaes internacionais do Brasil, necessria ampliao do mercado para os seus produtos e, tambm, da inteno de contribuir para a coexistncia e, com esta, para a causa da paz. Esta consolidavase, segundo o chanceler, pela convivncia, pelo debate e pelas negociaes. No se tratava de simpatia ideolgica. 81 Ao discursar na Cmara dos Deputados, em 23 de novembro de 1961, o chanceler reiterou que o ato no significava nenhum comprometimento no sentido de negao dos princpios da democracia representativa. Esclareceu, ainda, que o reatamento se deu depois de retratao de artigo injurioso ao Brasil publicado na Gazeta Literria de Moscou, em 1947, e de fixao de um convnio para a troca de legaes, limitando a liberdade de locomoo dos funcionrios em territrio nacional. Limitou-se, tambm, o nmero desses e previu-se um sistema de retirada de pessoas sem a necessidade da declarao de persona non grata. O acordo decorreu de estudo feito pelo Conselho de Segurana Nacional. Ainda na Cmara, os deputados da oposio fizeram crticas diretas a San Tiago Dantas. Lamentou-se, at, o fato de o restabelecimento de relaes ter-se dado no Dia Nacional de Ao de Graas (23 de novembro), e bem prximo de 27 de novembro, dia em que o governo iria reverenciar as vtimas da intentona comunista de 1937. Afirmou-se, tambm, que no haveria os to esperados

80 81

San Tiago Dantas (1962, p. 8); Relatrio, 1961, p. XII. Resposta a interpelaes dos srs. Deputados, RBPI, 27: 446-481, set. 1964; San Tiago Dantas (1962, p. 7,73).

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resultados comerciais, alm do que as embaixadas seriam focos de espionagem. Os deputados adeptos do restabelecimento, por sua vez, associaram o reatamento luta contra o subdesenvolvimento, pois se esperava a ampliao do mercado para os produtos brasileiros. Ainda na mesma sesso da Cmara, San Tiago Dantas reiterou os argumentos de natureza econmica e poltica. Assim, fez um discurso antiisolacionista a favor da paz, privilegiando o debate e a negociao. Do ponto de vista econmico, reafirmou a necessidade de ampliar o mercado consumidor externo para possibilitar a importao de insumos necessrios ao desenvolvimento do pas, cuja populao crescia com rapidez. Para justificar, informou, a partir de estudos feitos pelo prprio Itamaraty, que a frica apresentava poucas perspectivas comerciais para o Brasil; a Amrica Latina as possua, mas no no nvel desejado; e a Europa crescia, expandia o seu comrcio. Mas nesta, o chanceler antevia obstculo na formao do Mercado Comum Europeu, pois esse dava privilgio alfandegrio aos pases que mantinham um relacionamento particular com as naes europeias que o integravam. Tais pases - frica Ocidental Francesa,Togo, Camares, Somlia, entre outros - eram concorrentes do Brasil no fornecimento de produtos primrios. Pelo fato de a Europa representar 30% do comrcio exterior brasileiro, San Tiago Dantas vislumbrava a possibilidade de se perder mais de 185 milhes de dlares. Os Estados Unidos apresentavam amplas possibilidades ao comrcio brasileiro, no obstante serem um pas de pouco crescimento dinmico. J o bloco sovitico era o que apresentava o maior ndice de crescimento comercial do mundo. O Brasil no poderia, por conseguinte, deixar passar a oportunidade que ento se lhe apresentava. O reatamento, portanto, nada tinha de ideolgico, mas ligava-se a um vasto projeto nacional de desenvolvimento para pr fim misria. Entre os apartes exposio de San Tiago Dantas, houve manifestaes de ceticismo em relao aos efeitos sobre o desenvolvimento, bem como no se aceitava o uso do reatamento para efeitos de poltica interna. No faltaram, obviamente, crticas

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dos deputados anticomunistas nem apoio dos adeptos do ato internacional que acabava de ser anunciado. 82 Publicao contrria ao reatamento, surgida na poca, utiliza argumentos que, pela sua natureza, impem sejam aqui sintetizados. Para o adversrio do reatamento, no era o intercmbio comercial o grande interesse da Unio Sovitica. Esta teria ulteriores objetivos de ordem poltica. Com o reatamento, viria a literatura subversiva, a infiltrao ideolgica, entre outros males, em um Brasil carente de coeso social, com uma estrutura social frtil para a penetrao de ideias comunistas. Do ponto de vista econmico, o Brasil nada teria a lucrar, uma vez que poderia adquirir no prprio hemisfrio e na Europa Ocidental o que a URSS poderia oferecer. O que o Brasil poderia vender na URSS no era de uso corrente, como o caf. No obstante se reconhecessem vantagens imediatas de ordem comercial para o Brasil, no se vislumbrava a possibilidade de um intercmbio certo e amplo; seria inexpressivo no comrcio global do pas. O comrcio do Brasil com a URSS, no perodo de 1959 a 1961, teria sido inexpressivo e deficitrio. Em termos globais, dizia- se que o intercmbio com a Unio Sovitica representou 1,3% de todo o intercmbio do Brasil com o exterior, em 1961. Com respeito ao caf, especificamente, aquela comprara 1,9% do total exportado, contra a aquisio do correspondente a 54,3% feita pelos Estados Unidos. No referente ao algodo, ainda em 1961, a URSS adquirira apenas 3,2% do total vendido pelo pas. O acar, outro importante item da pauta brasileira de exportaes, os soviticos o compravam de Cuba. Das importaes de trigo, a URSS fornecera 8,8%. A respeito das vendas desse cereal,levantava- se suspeita, uma vez que a Unio Sovitica o adquiria da Romnia e da Hungria. Quanto ao petrleo, a URSS vendeu ao Brasil 2% do total importado. Depois de alinhadas as cifras comparativas, conclua por no ver nenhuma vantagem comercial, uma vez que o Brasil poderia comprar no mundo livre o que adquiria da URSS, ganhando

82 San Tiago Dantas (1962, p. 45-70,71-101).

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no preo e na qualidade. Argumentou ainda que esse pas teria um plano de conquista do mundo, e nesse objetivo maior, o Brasil, pelo seu prestgio e influncia, seria vital para a conquista da Amrica Latina. O Brasil oferecia uma conjuntura propcia para a consecuo desse objetivo em razo de suas dificuldades econmico-sociais e de suas massas reivindicantes. Da a URSS dispor-se a prestar colaborao econmica ao Brasil e procurar o restabelecimento das relaes diplomticas. As relaes econmicas e diplomticas seriam, assim, usadas pela URSS como meio para transmitir ideias subversivas, para influir na vida nacional de outros povos. 83 Os dados oficiais confirmam que no trinio 1959-1961 o comrcio com a URSS foi deficitrio para o Brasil. Os saldos positivos de 2.446 mil e 77 mil dlares, relativos a 1959 e 1961, respectivamente, no compensaram o dficit de 1960, que foi de 4.214 mil. Nesse perodo, o intercmbio com os Estados Unidos deixara os saldos de 130.854 mil dlares em 1959; 120.535 mil em 1960; e 48.059 mil em 1961. Em 1962 e 1963 o balano comercial do Brasil com a URSS acusou saldos de, respectivamente, 7.200 mil e 3.089 mil dlares, bem aqum, todavia, dos 7.745.000 e 74.400 mil dlares relativos aos saldos obtidos no intercmbio com o tradicional parceiro norte-americano, nos mesmos anos. 84 De qualquer modo, os nmeros do comrcio exterior justificavam a busca do incremento do intercmbio econmico com os pases do bloco sovitico. Tal esforo pela ampliao do mercado exterior brasileiro s poderia ser visto com naturalidade, mas a PEI foi mal apresentada, engajada a uma retrica que agradava s esquerdas, fato que assustou, nomeadamente, os conservadores, numa conjuntura mundial de recrudescimento da bipolaridade. A PEI no negava a importncia dos EUA para as relaes comerciais e para a cooperao econmica brasileiras, conforme explanou San Tiago Dantas para a Cmara dos Deputados. Mas, os

83 84

Cf. Bradesco (1962, p. 13-14, 55-62,78-83,84-86). IBGE , Anurio Estatstico do Brasil-1962, p. 163; 1964, p. 158-159.

3 71

rtulos, a simbologia, o antiamericanismo que agradava ao nacionalpopulismo-desenvolvimentista -, ficaram associados PEI.

Conferncia do Desarmamento em Genebra


O Brasil e o Mxico foram escolhidos pela ONU para integrar a Comisso de Desarmamento, representando os respectivos segmentos continentais. Ambos os pases adotaram posio de equidistncia no conflito LesteOeste. Na Conferncia do Desarmamento, iniciada em maro de 1962, em Genebra, o senador Afonso Arinos (que substituiu San Tiago Dantas na chefia da delegao brasileira) apresentou declarao, contra as exploses atmicas, das oito potncias no alinhadas: Brasil, Birmnia, Etipia, ndia, Mxico, Nigria, Repblica rabe Unida e Sucia. A conferncia congregou representaes de 18 pases.85 Segundo San Tiago Dantas, o Brasil no levou nenhuma proposta concreta, sua contribuio seria no campo das ideias. Sobre a reconverso econmica (isto , a utilizao de recursos destinados ao desenvolvimento e ao bem-estar, em vez de armamentos), observou que se fosse mal planejada criaria problemas internos nos prprios pases armados. Assim, o Brasil, em lugar do binmio desarmamento e inspeo, props o trinmio desarmamento, inspeo e reconverso econmica. Sobre a desnuclearizao de certas reas do mundo, opinou que as naes que no dominavam a tecnologia atmica, sem decises nesse campo, deveriam ficar imunes aos riscos de natureza nuclear. Manifestou-se o Brasil contrrio s experincias dessa natureza e favorvel inspeo no processo de desarmamento. O representante brasileiro reafirmou ainda que seu pas no pertencia a nenhum bloco poltico-militar e era integrado poltica e culturalmente ao Ocidente. 86 No discurso de 18 de maio, na 39 Sesso, Afonso Arinos, entre outras coisas, afirmou

85 86

O Brasil na Comisso do Desarmamento, RBP1, 17: 134-135; Declarao das oito potncias no-alinhadas, apud San Tiago Dantas (1962, p. 218-220); RBPIy 17:134-135. San Tiago Dantas (1962, p. 206,210-215,203-215); O Brasil e o desarmamento, RBPI, 27: 485491, set. 1964.

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ser indispensvel que os grandes Estados, independentemente de diferenas ideolgicas, tomassem conscincia da necessidade de se fazer a guerra contra a guerra, que s pode ser ganha pela deposio de todas as armas, pelo desarmamento geral e completo. Insistiu no ponto de vista de que a confiana era indispensvel tanto na redao quanto na execuo de um tratado sobre desarmamento. Constou, tambm, ser o Brasil partidrio de um sistema eficaz de controle no processo de desarmamento. 87

A ltima etapa
Aps San Tiago Dantas, a pasta das Relaes Exteriores foi ocupada novamente por Afonso Arinos de Melo Franco, no curto perodo de junho a setembro de 1962. San Tiago Dantas sofreu tal desgaste junto aos dois grandes partidos - PSD e UDN -, que a no aceitao de seu nome para a funo de primeiro-ministro, no lugar de Tancredo Neves, em parte deveu-se sua poltica externa. 88 Em 24 de setembro, Hermes Lima assumiu o Ministrio das Relaes Exteriores, cumulativamente com a presidncia do Conselho de Ministros. Logo depois, o sistema internacional passou por grave momento de tenso em razo da crise dos msseis e do bloqueio naval de Cuba determinado por Kennedy, em 22 de outubro de 1962. O governo brasileiro, na OEA, votou favoravelmente ao bloqueio, mas manteve-se contrrio interveno militar, conforme informou Hermes Lima Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados. Em 28 do mesmo ms, a crise entre as duas superpotncias foi amainada em razo do entendimento direto entre Kennedy e Kruschev, do qual resultou a desmontagem das bases soviticas em troca da garantia da integridade territorial da ilha. No dia seguinte, o governo brasileiro enviou o general Albino Silva, chefe da Casa Militar da Presidncia, a Cuba em misso especial destinada a contribuir na busca de uma soluo pacfica para a crise

87 88

Texto completo em RBPI, 19: 573-579. Bandeira (1973, p. 425, nota 29).

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cubana. No dia 8 de novembro, Kruschev agradeceu, em mensagem dirigida a Goulart, os esforos brasileiros a favor de uma soluo pacfica no desenrolar da crise. 89 Encerrado o parlamentarismo, Hermes Lima foi confirmado na pasta do Exterior sob o sistema presidencialista. Apesar dos receios que despertou entre os segmentos conservadores, sua atuao foi moderada. Nos organismos internacionais, destacou-se na defesa dos pases subdesenvolvidos, e nas negociaes sobre desarmamento teve atuao conciliadora. Com referncia frica, todavia, houve retorno. O anticolonialismo restringiu-se retrica, em favor de uma poltica cordial com Portugal, chegando-se mesmo a advogar a tese da independncia ordenada das naes africanas, com a colaborao das naes colonizadoras. Tese que, na prtica, significava o adiamento, para ocasio remota ou indefinida, da independncia daquelas naes. 90 O presidente Joo Goulart ainda teve dois ministros na pasta do Exterior: o jurista Evandro Cavalcanti Lins e Silva (de junho a agosto de 1963) e Joo Augusto de Arajo Castro (de agosto de 1963 a maro de 1964). As concepes deste diplomata a respeito dos interesses nacionais no s se coadunavam com os fundamentos da PEI, como tambm os aprofundavam. A contribuio de Arajo Castro no plano das ideias , alis, anterior ao perodo em questo. Arajo Castro atribua papel relevante ONU na promoo do desenvolvimento econmico e social. Ao discursar no Debate Geral da XVIII Sesso da Assembleia Geral, alertava que nem tudo era Este ou Oeste naquele organismo internacional, em 1963. Havia em seu seio uma articulao parlamentar de pequenas e mdias potncias, da qual o Brasil no estava alheio, em torno dos temas relativos ao desarmamento, ao desenvolvimento econmico e descolonizao. Os desnveis de riqueza entre desenvolvidos e subdesenvolvidos eram crescentes. A luta pelo desenvolvimento cabia, inclusive e de

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Cf. Dirio dos acontecimentos mundiais, out.-dez., RBPI, 20: 764-766. Rodrigues (1964, p. 340-343).

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cubana. No dia 8 de novembro, Kruschev agradeceu, em mensagem dirigida a Goulart, os esforos brasileiros a favor de uma soluo pacfica no desenrolar da crise. 89 Encerrado o parlamentarismo, Hermes Lima foi confirmado na pasta do Exterior sob o sistema presidencialista. Apesar dos receios que despertou entre os segmentos conservadores, sua atuao foi moderada. Nos organismos internacionais, destacou-se na defesa dos pases subdesenvolvidos, e nas negociaes sobre desarmamento teve atuao conciliadora. Com referncia frica, todavia, houve retorno. O anticolonialismo restringiu-se retrica, em favor de uma poltica cordial com Portugal, chegando-se mesmo a advogar a tese da independncia ordenada das naes africanas, com a colaborao das naes colonizadoras.Tese que, na prtica, significava o adiamento, para ocasio remota ou indefinida, da independncia daquelas naes. 90 O presidente Joo Goulart ainda teve dois ministros na pasta do Exterior: o jurista Evandro Cavalcanti Lins e Silva (de junho a agosto de 1963) e Joo Augusto de Arajo Castro (de agosto de 1963 a maro de 1964). As concepes deste diplomata a respeito dos interesses nacionais no s se coadunavam com os fundamentos da PEI, como tambm os aprofundavam. A contribuio de Arajo Castro no plano das ideias , alis, anterior ao perodo em questo. Arajo Castro atribua papel relevante ONU na promoo do desenvolvimento econmico e social. Ao discursar no Debate Geral da XVIII Sesso da Assembleia Geral, alertava que nem tudo era Este ou Oeste naquele organismo internacional, em 1963. Havia em seu seio uma articulao parlamentar de pequenas e mdias potncias, da qual o Brasil no estava alheio, em torno dos temas relativos ao desarmamento, ao desenvolvimento econmico e descolonizao. Os desnveis de riqueza entre desenvolvidos e subdesenvolvidos eram crescentes. A luta pelo desenvolvimento cabia, inclusive e de

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Cf. Dirio dos acontecimentos mundiais, out.-dez., RBPI, 20: 764-766. Rodrigues (1964, p. 340-343).

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maneira importante, ONU, cujas atividades, nesse aspecto, deveriam atender a trs reas prioritrias: a industrializao, a mobilizao do capital para o desenvolvimento e o comrcio internacional. Este estava de tal forma estruturado que no atendia aos interesses das naes subdesenvolvidas:
Em certos casos, por meio de mecanismos de deteriorao das relaes de troca, o comrcio internacional tem atuado at mesmo como fator de empobrecimento relativo dos pases

subdesenvolvidos e como veculo de agravamento dos desnveis de rendas entre os pases desenvolvidos e subdesenvolvidos. 91

Tais formulaes prenunciavam as posies brasileiras na UNCTAD de 1964.

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Amado (1982, passim).

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As relaes bilaterais Brasil-Estados Unidos (1945-1964)1

Sntese do perodo
preciso observar preliminarmente que ao longo do perodo 19451964, salvo parte da gesto Joo Goulart e outros momentos especficos,manteve-se a tradicionalpolticadeamizadee aproximao entre os dois pases. Os desentendimentos conjunturais no podem encobrir a observao de que as relaes que o Brasil manteve com os Estados Unidos foram, sem dvida, as mais importantes no conjunto da sua poltica exterior. Isso porque os norte-americanos continuaram sendo os principais parceiros comerciais, bem como os maiores fornecedores de investimentos para o pas, que, por isso mesmo, ficava em posio vulnervel nas suas relaes com eles. No referente poltica mundial, as posies brasileiras, na maior parte do perodo, geralmente acompanharam as dos norte- americanos. A influncia cultural dos Estados Unidos e a identidade de instituies facilitaram a aproximao entre ambos. Outro dado importante a reter o referente cooperao econmica. As reivindicaes do Brasil, decorrentes de sua necessidade de desenvolvimento, foram o principal item na agenda das suas relaes bilaterais com os Estados Unidos durante o perodo considerado. A insistncia na necessidade da ajuda norte-americana no foi inaugurada na segunda gesto de Vargas; observada j

O texto a seguir foi extrado de Bueno, As relaes Brasil-Estados Unidos (1945-1964), in: Albuquerque (2000, v. 3, p. 17-66).

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na gesto Dutra/Raul Fernandes. H, neste aspecto, continuidade durante todo esse perodo. As diferenas, de um momento para outro, esto na nfase, no aproveitamento das oportunidades propiciadas pelo quadro mundial e no grau de envolvimento da opinio interna. Isso posto, impe-se fazer uma sntese conclusiva dos principais momentos dessas relaes, conforme aparecem na exposio. Durante o governo Dutra, o Brasil permaneceu alinhado diplomaticamente aos Estados Unidos, dando continuidade aliana havida entre os dois pases durante o segundo conflito mundial. Houve, todavia, um descompasso nas relaes entre ambos, pois o Brasil no viu a colaborao poltica traduzida em uma colaborao econmica com ela compatvel ou mesmo prxima do nvel da assistncia econmica que os Estados Unidos prestavam a outras reas do globo. Sentindo-se frustrado, o Brasil constou s autoridades norteamericanas seu descontentamento. Na dcada de 1950 houve no Brasil um agravamento da necessidade urgente do desenvolvimento para atender ao seu rpido crescimento populacional, que acrescentava enorme contingente massa marginalizada dos processos produtivos. Para atender a essa necessidade, dentro dos quadros institucionais vigentes, carecia o pas de vultosas somas de capital, que s poderiam ser fornecidas satisfatoriamente pelos Estados Unidos, ex-aliado e o pas mais rico do planeta aps a Segunda Guerra. Os Estados Unidos, todavia, continuavam voltados para outras reas do mundo, desenvolvendo uma poltica de conteno do expansionismo comunista. O Brasil - como o resto da Amrica Latina no oferecia nesse aspecto preocupao aos norte- americanos, ficando, portanto, margem da cooperao financeira internacional por eles desenvolvida. O quadro mundial, marcado pela primazia econmica norte-americana, diferentemente do que ocorrera durante o conflito, retirava do Brasil seu poder de barganha. Com o governo Vargas, observa-se uma certa ambigidade na poltica do Brasil em relao ao ex-aliado. Se de um lado firma o acordo militar, autoriza a exportao de minerais estratgicos

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na gesto Dutra/Raul Fernandes. H, neste aspecto, continuidade durante todo esse perodo. As diferenas, de um momento para outro, esto na nfase, no aproveitamento das oportunidades propiciadas pelo quadro mundial e no grau de envolvimento da opinio interna. Isso posto, impe-se fazer uma sntese conclusiva dos principais momentos dessas relaes, conforme aparecem na exposio. Durante o governo Dutra, o Brasil permaneceu alinhado diplomaticamente aos Estados Unidos, dando continuidade aliana havida entre os dois pases durante o segundo conflito mundial. Houve, todavia, um descompasso nas relaes entre ambos, pois o Brasil no viu a colaborao poltica traduzida em uma colaborao econmica com ela compatvel ou mesmo prxima do nvel da assistncia econmica que os Estados Unidos prestavam a outras reas do globo. Sentindo-se frustrado, o Brasil constou s autoridades norteamericanas seu descontentamento. Na dcada de 1950 houve no Brasil um agravamento da necessidade urgente do desenvolvimento para atender ao seu rpido crescimento populacional, que acrescentava enorme contingente massa marginalizada dos processos produtivos. Para atender a essa necessidade, dentro dos quadros institucionais vigentes, carecia o pas de vultosas somas de capital, que s poderiam ser fornecidas satisfatoriamente pelos Estados Unidos, ex-aliado e o pas mais rico do planeta aps a Segunda Guerra. Os Estados Unidos, todavia, continuavam voltados para outras reas do mundo, desenvolvendo uma poltica de conteno do expansionismo comunista. O Brasil - como o resto da Amrica Latina no oferecia nesse aspecto preocupao aos norte- americanos, ficando, portanto, margem da cooperao financeira internacional por eles desenvolvida. O quadro mundial, marcado pela primazia econmica norte-americana, diferentemente do que ocorrera durante o conflito, retirava do Brasil seu poder de barganha. Com o governo Vargas, observa-se uma certa ambigidade na poltica do Brasil em relao ao ex-aliado. Se de um lado firma o acordo militar, autoriza a exportao de minerais estratgicos

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e instala-se

a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos para o

Desenvolvimento Econmico, de outro tomou atitudes nacionalistas de sentido oposto, como a lei de remessa de lucros e a lei de criao da Petrobrs, que impedia a participao de capitais estrangeiros na pesquisa, lavra, refino e distribuio de petrleo. Dado importante a reter desse perodo o tom reivindicatrio, cada vez mais insistente, que o Brasil adotou nas suas relaes com os Estados Unidos. Uma das principais questes em torno da qual giravam as relaes entre os dois pases na dcada de 1950 foi a relativa ao fornecimento de minerais estratgicos, principalmente os atmicos. O Brasil procurou us-lo como meio de barganha para a obteno de financiamentos para os projetos de modernizao da sua economia. A posio brasileira nas negociaes, principalmente no decorrer do segundo governo Vargas, era menos ou mais concessiva, consoante a fora da vertente nacionalista e a conjuntura internacional. O intenso debate entre nacionalistas, antiamericanistas e partidrios da cooperao com os Estados Unidos e os conseqentes avanos e recuos na poltica atmica, que traduziam a presena maior ou menor de determinada corrente de opinio na cpula do poder, demonstram, complementarmente, a falta de uma diretriz segura nessa poltica. Caf Filho representa um perodo diferenciado em relao ao anterior e ao posterior, merecendo assinalar, de sua curta gesto, o bom relacionamento com os Estados Unidos, visvel principalmente na cooperao atmica e nos emprstimos obtidos dos bancos particulares. Durante o governo de Juscelino Kubitschek, alm do avano e recuo no relativo cooperao na rea atmica e das dificuldades comerciais em razo da queda nas exportaes brasileiras e da deteriorao dos termos de troca, o tema mais importante nas relaes entre os dois pases refere-se captao de recursos destinados ao seu projeto desenvolvimentista Juscelino Kubitschek buscou os EUA tanto pela via bilateral quanto pela multilateral, por meio da Operao PanAmericana (OPA). Houve resistncia

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por parte dos Estados Unidos em transferir capitais pblicos para financiar projetos de industrializao. Os investimentos estatais de que JK lanou mo conduziram ao emissionismo inflacionrio que, por sua vez, levou as autoridades norte-americanas e os tcnicos do Fundo Monetrio Internacional (FMI) a exigirem um programa de estabilizao financeira para a liberao de financiamentos. JK, com amplo apoio interno, rompeu com o referido fundo. A derivao do regime cubano para o comunismo e sua conseqente aproximao rbita sovitica contriburam para melhorar as relaes dos Estados Unidos com o Brasil. Nesse contexto, o FMI abrandou suas exigncias referentes ao controle monetrio, facilitando, assim, o acesso do Brasil aos financiamentos. Alis, foi s a partir do avano dos movimentos de esquerda sobre a Amrica Latina e de flagrantes demonstraes de antiameri- canismo que os Estados Unidos voltaram a lhe dar mais ateno. Alertas sobre aquele avano e suas decorrncias foram dadas pelo Brasil no contexto da IV Reunio de Consulta (Washington, principalmente sentido. Jnio Quadros aplicou ao pas rgido plano de austeridade financeira que lhe facilitou a obteno de emprstimos internacionais, sobretudo dos Estados Unidos. Em relao a estes, cumpre ainda destacar que a poltica exterior de Jnio, embora eloqente na sua altivez e no discurso a favor da no interveno e da autodeterminao dos povos, evitou envolvimento maior na questo cubana. A partir da ascenso de Goulart, as relaes entre Brasil e Estados Unidos entraram num processo de deteriorao. Alm de questes concretas, como as encampaes de subsidirias estrangeiras instaladas no pas, preocupavam-se os Estados Unidos com os rumos da administrao Goulart, que passou a ser um risco ideolgico. A prtica de uma poltica externa independente levava no lanamento da OPA. maro de 1951) e A Poltica Externa

Independente de Jnio Quadros fez, tambm, apontamentos no mesmo

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a um distanciamento entre os dois pases nos rgos multilaterais, como o observado por ocasio da VIII Reunio de Consulta da OEA, que excluiu Cuba dessa organizao. O distanciamento aumentou tambm devido aos embaraos que se criavam no Brasil aos capitais estrangeiros e s presses internas sofridas por ambos os governos.

As relaes durante a Poltica Externa Independente (1961-1964)


A ascenso de Goulart presidncia, mesmo sob o regime parlamentarista, foi vista com desconfiana nos Estados Unidos. Quando de sua posse, memorando do Departamento de Estado a Kennedy informava que a ele seria concedido o razovel benefcio da dvida. 2 Essa posio no tardou a ser modificada. Entre os dois pases havia focos de atrito que levaram a um processo de deteriorao nas suas relaes, s interrompido com o desenlace de abril de 1964. Os principais pontos de divergncia foram a desapropriao da filial da ITT (International Telephone and Telegraph),levada a efeito por Leonel Brizola, as exigncias do FMI e do governo norte-americano para liberao de financiamentos e a lei de remessa de lucros votada pelo Congresso Nacional. Como que envolvendo todas as questes, havia a preocupao do governo norte-americano com os rumos da administrao de Goulart, vista cada vez mais como esquerdista e infiltrada de comunistas. 3 Afora questes concretas - em torno das quais sempre havia possibilidade de negociao , observa-se por parte do Brasil a adoo de uma atitude de independncia nos rgos multilaterais, no sentido de aprofundar o abandono do compasso de Washington, isto , de no secundar as posies norte-americanas. Foi o que aconteceu na VIII Reunio de Consulta dos Chanceleres Americanos, realizada no perodo de 22 a 31 de janeiro de 1962, em Punta dei Este,

2 3

Apud Parker (1977, p. 22-23). Cf. Moneta (1973, p. 139-140).

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Uruguai, quando se apreciou a questo cubana. Brasil e Estados Unidos distanciaram-se no decorrer do evento. 4 Manteve-se o Brasil numa posio de princpio a respeito do problema, sem lig-la, portanto, ajuda financeira norte-americana derivada da Aliana para o Progresso. 5 San Tiago Dantas, ministro das Relaes Exteriores e chefe da delegao brasileira, foi contrrio a qualquer interveno em Cuba, por ter entendido que o Tratado do Rio de Janeiro (TIAR) fora assinado pelas naes americanas para defend-las de agresses extracontinentais; no poderia, por conseguinte, ser invocado para perpetrar interveno contra um dos seus membros. San Tiago Dantas defendeu a coexistncia com regimes socialistas, tambm no continente americano. Afirmou ainda que se deveria aguardar a revoluo cubana cumprir o seu ciclo interno e que o isolamento do regime de Castro no continente contribuiria para lev-lo ainda mais para a rbita sovitica. Da derivou a proposta brasileira de se estabelecer um estatuto consensual que regulasse as relaes de Cuba com os demais pases americanos. Tal estatuto, se aprovado, resguardaria a segurana continental, os princpios da no interveno e da autodeterminao e contribuiria, em razo da manuteno dos contatos, para um futuro retorno de Cuba comunidade das naes democrticas. A posio brasileira foi, portanto, divergente daquela dos Estados Unidos. Estes abandonaram a ideia de interveno, mas conseguiram a excluso de Cuba da OEA. Argentina, Brasil, Chile, Mxico (as naes mais importantes da Amrica Latina), alm de Bolvia e Equador, abstiveram-se de votar a excluso. As naes americanas

O secretrio de Estado norte-americano, Dean Rusk, abandonou o salo da Conferncia quando San Tiago Dantas discursava, embora tenha, depois, pedido desculpas. Cf. O Globo, Rio de Janeiro, 25 jan. 1962, apud Brasil, Ministrio das Relaes Exteriores, 0 Brasil em Punta dei Este, p. 232. Sobre interpretaes da retirada de Rusk, que teria sido para atender a telefonema de Kennedy, veja-se, ainda , Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 25 jan. 1962, apud Brasil, MRE, 0 Brasil em Punta dei Este, cit., p. 232-233. Hansons Latin American Letter, Washington, 3 fev. 1962, apud 0 Brasil em Punta dei Este, cit., p. 173-180.

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foram, todavia, unnimes na declarao do marxismo-leai: como incompatvel com o sistema democrtico-represent Por ocasio da crise dos msseis de Cuba, em outubro de 1 governo brasileiro enviou, no dia 29 (j passado, portanto, o j: crise) o general Albino Silva, chefe da Casa Militar daPresidn< misso de paz. Na OEA, o Brasil votou favoravelmente ao blc naval da ilha levado a efeito pelos Estados Unidos, mas con' contrrio a qualquer interveno militar contra o territrio cia conforme informou Hermes Lima - ento primeiro-mirai ministro das Relaes Exteriores, cumulativamente - Com is Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados. 7 O apoio de Goulart a Kennedy na crise dos msseis de Cu impediu a deteriorao das relaes entre os dois governos, decc principalmente de presses internas verificadas em ambos os O avano dos comunistas e de outros elementos da esquerda s governo e os sindicatos brasileiros provocava apreenso nos

E Unidos.
Estes exigiam do Brasil uma poltica de saneamento fina como condio para liberao de recursos, e a soluo da q referente s indenizaes de empresas nacionalizadas (I AMFORP do Rio Grande do Sul; empresa telefnica do ] Janeiro, subsidiria da Light & Power, e subsidiria da AM! em Pernambuco, encampadas, respectivamente, por Leonel E Carlos Lacerda e Cid Sampaio). Afora isso, o cancelamen concesses da Hanna Mining Co. e a discusso sobre a revisc de remessa de lucros integravam o quadro das razes que dificu. as relaes entre os dois pases. 8

San Tiago Dantas (1962); Bandeira (1989, p. 107-108). Relatrio, 1961, p. 22 Reunio de Consulta dos Chanceleres Americanos e Resolues da VIII Re Consulta dos Chanceleres Americanos, RBPI, 5 (17): 130-132,146-156, 19 1 Amoroso Lima, A posio do Brasil em Punta dei Este, RBPI, 5 ( 1 ' 1962. A posio do Brasil em Punta dei Este - discurso do Senador Afonso 1 Assembleia Geral das Naes Unidas, RBPI, 5 (18): 370-375,1962. Dirio dos acontecimentos mundiais, RBPI, 20: 764-766. Bandeira (1989, p. 1 OS Cf. Bandeira (1989,p. 104,110-111,113-115). Abreu (1989, p. 202,205).Para cont das correntes de opinio presentes no debate a respeito da lei de remessa de lucros, t da questo das nacionalizaes no perodo Goulart, veja-se Manzur (2000, p. 279-

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foram, todavia, unnimes na declarao do marxismo-leninismo como incompatvel com o sistema democrtico-representativo. 6 Por ocasio da crise dos msseis de Cuba, em outubro de 1962, o governo brasileiro enviou, no dia 29 (j passado, portanto, o pior da crise) o general Albino Silva, chefe da Casa Militar da Presidncia, em misso de paz. Na OEA, o Brasil votou favoravelmente ao bloqueio naval da ilha levado a efeito pelos Estados Unidos, mas continuou contrrio a qualquer interveno militar contra o territrio cubano, conforme informou Hermes Lima ento primeiro-ministro e ministro das Relaes Exteriores, cumulativamente - Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados. 7 O apoio de Goulart a Kennedy na crise dos msseis de Cuba no impediu a deteriorao das relaes entre os dois governos, decorrente principalmente de presses internas verificadas em ambos os lados. O avano dos comunistas e de outros elementos da esquerda sobre o governo e os sindicatos brasileiros provocava apreenso nos Estados Unidos. Estes exigiam do Brasil uma poltica de saneamento financeiro, como condio para liberao de recursos, e a soluo da questo referente s indenizaes de empresas nacionalizadas (ITT e AlMFORP do Rio Grande do Sul; empresa telefnica do Rio de Janeiro, subsidiria da Light & Power.; e subsidiria da AMFORP em Pernambuco, encampadas, respectivamente, por Leonel Brizola, Carlos Lacerda e Cid Sampaio). Afora isso, o cancelamento das concesses da Hanna Mining Co. e a discusso sobre a reviso da lei de remessa de lucros integravam o quadro das razes que dificultavam as relaes entre os dois pases. 8

San Tiago Dantas (1962); Bandeira (1989, p. 107-108). Relatrio, 1961, p. 22-24. VIII Reunio de Consulta dos Chanceleres Americanos e Resolues da VIII Reunio de Consulta dos Chanceleres Americanos, RBPI, 5 (17): 130-132, 146-156, 1962. Alceu Amoroso Lima, A posio do Brasil em Punta dei Este, RBPI, 5 (17): 5-16, 1962. A posio do Brasil em Punta dei Este - discurso do Senador Afonso Arinos na Assembleia Geral das Naes Unidas, RBPI, 5 (18): 370-375,1962. Dirio dos acontecimentos mundiais, RBPIy 20: 764-766. Bandeira (1989, p. 109-110). Cf. Bandeira (1989, p. 104,110-111,113-115). Abreu (1989, p. 202,205). Para conhecimento das correntes de opinio presentes no debate a respeito da lei de remessa de lucros, bem como da questo das nacionalizaes no perodo Goulart, veja-se Manzur (2000, p. 279298).

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A expropriao da subsidiria da ITT no Rio Grande do Sul ocorreu em fevereiro de 1962, provocando pssima repercusso nos EUA no momento em que se preparava a viagem de Goulart quele pas. Como decorrncia da nacionalizao feita por Brizola, o Congresso norte-americano votou a emenda Hickenlooper Lei de Ajuda Externa pela qual se exigia o pagamento de indenizao integral e imediata por expropriaes como condio para os Estados Unidos no suspenderem a assistncia financeira que estivessem prestando ao pas onde houve encampao. 9 Com o crescimento das divergncias, os Estados Unidos passaram a intervir na poltica interna brasileira. Nas eleies de outubro de 1962 (legislativas e para governadores de alguns Estados), o governo norteamericano prestou ajuda financeira aos candidatos anticomunistas, principalmente no Nordeste, onde se tentou impedir a vitria de Miguel Arraes. Nesse momento, alis, o regime parlamentarista brasileiro - que iria ser derrubado pelo plebiscito de 6 de janeiro de 1963 - passava por uma crise atrs da outra. Tancredo Neves renunciara em 26 de junho de 1962, o Congresso no aprovou a indicao de San Tiago Dantas, Auro Moura Andrade foi primeiro-ministro por 48 horas e o seu sucessor (Brochado da Rocha) renunciou em 13 de setembro do mesmo ano. 10 Ainda nesse ano de 1962, e em menor escala em 1963, os Estados Unidos aumentaram a presena de seus nacionais no territrio brasileiro, sobretudo no Nordeste. Naquele ano registrou- se a entrada de 4.968 norte-americanos com passaportes especiais. Houve, naturalmente, reao a essa entrada: falou-se em invaso informal pois, segundo se dizia, os recm-ingressados pertenciam CIA, treinados em contra-insurreio. 11 Nesse contexto, vale dizer, em dezembro de 1962, o presidente Kennedy enviou o seu irmo Robert ao Brasil no intuito de influenciar Goulart para a composio do novo ministrio, que seria formado

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Parker (1977, p. 33-35). Bandeira (1989, p. 114-116); Parker (1977, p. 44-47); Dreifuss (1987, p. 117). Bandeira (1989, p. 116-117).

384.

aps o referendum previsto para o dia 6 do ms seguinte. Preocupava- se o governo norte-americano com o avano de esquerdistas e nacionalistas no governo, nos sindicatos, nos altos escales das Foras Armadas e entre os estudantes. Robert Kennedy abordou com Goulart, alm desses, outros assuntos, como a necessidade de saneamento das finanas brasileiras, o mau uso dos fundos norte-* americanos e a compra de helicpteros da Polnia. A viagem foi mal-sucedida. Goulart, alm de no ceder presso, acolheu mal as acusaes de que o seu governo estava infiltrado de comunistas, alm de ter aproveitado o ensejo para ressaltar as perdas do Brasil no comrcio bilateral. 12 Com o retorno do regime presidencialista, San Tiago Dantas foi nomeado ministro da Fazenda e, nessa condio, competia-lhe executar o Plano Trienal elaborado por Celso Furtado, ministro do Planejamento. O plano era voltado para o combate inflao e para a promoo do desenvolvimento com aporte macio de recursos externos. A Misso San Tiago Dantas aos Estados Unidos, em maro de 1963, foi organizada com a finalidade de obter tais recursos e para negociar o reescalonamento da dvida externa. O momento no era o mais oportuno, pois o Congresso norte-americano no estava convencido da eficcia da concesso de emprstimos ao governo Goulart. Por isso mesmo, antes de partir, San Tiago Dantas tomou atitudes de conciliao - que atendiam mesmo a exigncias das autoridades daquele pas, como o corte de subsdios - e medidas dirigidas estabilizao da moeda e ao encaminhamento da soluo da questo suscitada pela encampao da ITT e AMFORP. Sobre essa questo, o prprio Goulart enviou carta a Kennedy prometendo soluo. Em janeiro de 1963, portanto pouco antes da Misso San Tiago Dantas, nota do Itamaraty, divulgada pelo embaixador Roberto Campos, em Washington, demonstrava que, em apenas cinco anos (de 1955 a 1961), o Brasil deixou de ganhar, com as exportaes

12 Bandeira (1989, p. 120-121); id. (1973, 433-434); Parker (1977, p. 51-53).

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para os Estados Unidos, em razo da queda de preos, importncia superior ajuda lquida destes no perodo de 22 anos (de 1940 a 1962). A nota esclarecia ainda que tal ajuda fora condicionada aquisio de bens e servios norte-americanos. No decorrer das conversaes, as autoridades norte-americanas levantaram questes de natureza econmica, fora do programa de estabilizao, mas que perturbavam as relaes entre os dois pases, como a lei de remessa de lucros e o comrcio do Brasil com a Unio Sovitica. Alm disso, abordaram assuntos de natureza poltica, como a infiltrao comunista no governo. Dantas chegou a examinar, em conseqncia, a possibilidade de romper as conversaes. Em Washington, as dvidas dos negociadores no recaam sobre o Plano Trienal, mas sobre a possibilidade de sua aplicao em razo do comportamento poltico de Goulart. Mas, afinal acabou sendo fechado, em 26 de maro de 1963, o Acordo Bell-San Tiago Dantas. Na troca de cartas que o precedeu, o ministro da Fazenda brasileiro referiu os pontos principais do programa que o Governo brasileiro houve por bem adotar, para enfrentar com seus prprios meios e recursos, o problema do desenvolvimento econmico e social do povo brasileiro. Em seguida, deu conta das providncias j tomadas pela Lei de Reforma Tributria de 28 de fevereiro de 1962 e pelo Plano Trienal e as que seriam tomadas. Previa o Brasil obter assistncia financeira internacional tambm de fontes diversas da norte- americana, conforme, alis, fez constar David E. Bell, administrador da Agncia para o Desenvolvimento Internacional, em resposta a San Tiago Dantas, na qual informou a disposio do governo norte- americano de destinar 398,5 milhes de dlares ao programa brasileiro de estabilizao e desenvolvimento. As negociaes chegaram ao seguinte resultado: 84 milhes de dlares, do Tesouro norte-americano, do Eximbank e da AID, com liberao imediata, para financiar o dficit da balana de pagamentos; 314,5 milhes seriam liberados a partir de junho de 1963; 70 milhes, em 1964, do Fundo do Trigo. Alm desse financiamento obtido diretamente do governo norte-americano, San Tiago Dantas obteve, do FMI,

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adiamento do dbito (26,5 milhes de dlares) e, do BID, declarao de que os financiamentos concedidos naquele ano (1963) seriam acrescidos. A liberao seria escalonada e condicionada aplicao, por parte do governo brasileiro, de medidas financeiras ortodoxas, conforme estava previsto no Plano Trienal. O governo Goulart no conseguiu colocar o acordo (conhecido como Bell-SanTiago Dantas) totalmente em prtica,principalmente aps a substituio de todo o seu ministrio, em meados de 1963. As autoridades norte-americanas acompanhavam tudo isso com preocupao, no s porque San Tiago Dantas, no mais ministro, gozava de bom conceito em Washington, como tambm pelo perfil do novo ministrio. Alm disso, a questo da AMFORP continuava de p. A queda de San Tiago Dantas do Ministrio da Fazenda marcou um novo momento nas relaes Brasil-Estados Unidos. Estes, aps a concluso de que os termos do Acordo Bell-San Tiago Dantas no estavam sendo cumpridos, mudaram o carter da assistncia financeira, passando a conceder emprstimos para projetos, a fim de atender as por eles designadas ilhas de sanidade administrativa, vale dizer, estados ou municpios especficos que atuavam na direo proposta pela Aliana para o Progresso. Enquanto isso, a crise na cpula do Governo Federal prosseguia. Carvalho Pinto, o austero ex-governador do Estado de So Paulo que sucedera a San Tiago Dantas no Ministrio da Fazenda, pouco ficou no cargo; exonerou- se no final de 1963. Foi substitudo por Ney Galvo, ento presidente do Banco do Brasil. O Plano Trienal estava acabado. 13

Os Estados Unidos e o golpe de 1964


Na medida em que Goulart preconizava as reformas de base e acercava-se de esquerdistas, crescia a apreenso sobre os rumos do

13

Bandeira (1989, p. 119-126); Parker (1977, p. 57-79); Skidmore (1975, p. 390-391). Misso brasileira nos Estados Unidos, RBPI, 6 (21): 110-117,1963; Abreu (1989, p. 209-211).

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pas e, proporcionalmente, a presso externa. Esta manifestava- se por vrias formas, mas todas numa mesma direo. Assim, o Instituto Brasileiro de Ao Democrtica (IBAD) e a Ao Democrtica Popular (ADEP) financiaram candidatos direitistas nas eleies de 1962 e receberam auxlio do exterior, por meio do Royal Bank of Canad, Bank of Boston e First National City Bank, conforme apurou uma Comisso Parlamentar Americas, de Inqurito por (CPI). David Como conseqncia, contribuiu Goulart para a suspendeu as atividades daquelas instituies. O Council of the liderado Rockfeller, desestabilizao do governo Goulart, com o conhecimento e a participao da CIA. Empresas norte- americanas, como a Hanna e a ITT, pressionaram o seu governo com o propsito de provocar o colapso econmico brasileiro, por meio da suspenso da ajuda para o balano de pagamentos do Brasil. Conforme informaes recebidas por Goulart, o Embaixador dos Estados Unidos, Lincoln Gordon, mantinha contatos com o oposicionista Carlos Lacerda e empresrios que conspiravam contra o seu governo. 14 Em meados de 1963, a CIA, partindo da constatao de que a maioria da populao brasileira era nacionalista, com um componente de antiamericanismo, opinava que a cessao de toda a ajuda financeira ao Brasil poderia ser capitalizada internamente por Goulart (que ampliaria o respaldo s suas medidas relacionadas dvida externa, s nacionalizaes e s relaes com a Unio Sovitica) e, consequentemente, facilitaria a sua derivao para uma soluo autoritria e ultranacionalista, hiptese em que os interesses privados norte-americanos estariam ameaados. Da a atuao da CIA na organizao de grupos paramilitares e no fornecimento de armas, ponderando a hiptese de guerra civil. 15 No existem provas quanto participao do governo norteamericano nos acontecimentos que puseram fim ao mandato

14 15

Cf. Bandeira (1989, p. 118-129). Veja-se ainda Dreifiiss (1981, p. 100-104, 362, 364, 383384); id. (1987, p. 140,143). Cf. Bandeira (1989, p. 127-129).

de Goulart, em maro/abril de 1964. Mas no h dvida de que acompanhou todo o desenrolar da crise, que estava alinhado aos conspiradores e - o mais importante - que organizou uma fora- tarefa para atuar nas guas brasileiras com a finalidade de dar apoio aos revoltosos, fornecendo-lhes armas, munies, combustveis e lubrificantes, se necessrio. No se previa desembarque. A operao preventiva, chamada de Brother Sam, foi cancelada em 3 de abril de 1964, quando seus navios ainda se encontravam no Caribe, sem qualquer atuao, em razo da maneira rpida com que a crise teve seu desfecho. Mesmo contando com a simpatia e eventual apoio dos EUA, o movimento armado que deps Goulart foi exclusivamente brasileiro. 16 Outro aspecto a salientar a ajuda dos Estados Unidos a governadores estaduais e a prefeituras no perodo imediatamente anterior a 31 de maro. Alm disso, houve, tambm, auxlio a projetos especficos, como s polcias e ao Exrcito. A cooperao com este teria servido para aumentar a solidariedade entre os militares brasileiros e os Estados Unidos. A ajuda econmica setorizada por critrios polticos, ao contribuir para um governador levar a afeito projetos de efeitos visuais, acentuava sua diferena em relao aos de tendncia esquerdista. A ajuda econmica, assim, favoreceu foras opositoras a Goulart. Parker, alis, afirma que a assistncia econmica um dos instrumentos mais importantes da poltica externa dos Estados Unidos. A influncia destes sobre os acontecimentos polticos no Brasil no perodo de 1962-1964 exerceu-se, sobretudo, na manipulao da assistncia econmica como instrumento de poltica externa. No obstante a existncia de critrios econmicos e/ou tcnicos na concesso, ou no, da ajuda, esta liga-se, tambm, a objetivos de ordem poltica. Alm dos aspectos materiais, no se pode perder de vista a influncia ideolgica anticomunista exercida pelos Estados Unidos por meio

16

Parker (1977, p. 99-133); Gorender (1987, p. 52-67); Skidmore (1975, p. 392-394); Bandeira (1989, p. 130-132); Roberto de Oliveira Campos (1994, p. 549-550).

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Lnamento dos oficiais brasileiros que freqentaram suas escolas alizadas desde o final da Segunda Guerra. 17 ara finalizar, cumpre observar que, se durante a gesto de Quadros a Poltica Externa Independente pde ser usada instrumento de barganha diante dos Estados Unidos (Jnio DU o que os analistas denominaram neutralismo ttico), o o no ocorreu com Joo Goulart. O governo deste, ao ser visto ZEstados Unidos como esquerdista e um caso perdido, ficou oder de barganha ante o parceiro hegemnico que, ao invs rganhar, passou a adotar medidas que contribuiriam para sua .No se pode tambm perder de vista que, aps a crise dos _s de Cuba, em outubro de 1962, ponto alto da Guerra Fria, o damento da bipolaridade retirou a possibilidade de se praticar ^utralismo ttico eficiente. 18 om referncia ao golpe de 1964, a concluso de que os Estados 3S no se envolveram diretamente em sua elaborao, mas dele m conhecimento, bem como o acompanharam com bvio sse e simpatia e estavam preparados para um eventual apoio -blevados caso fosse necessrio (operao Brother Sam). Alm acolheram o novo governo (de Castello Branco) com satisfao _ guraram com este uma poltica de apoio e colaborao.

sr (1977, p. 116-123,130); Stepan (1975, p. 93-99,153). ^ (1989, p. 69,71,74-75).

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do treinamento dos oficiais brasileiros que freqentaram suas escolas especializadas desde o final da Segunda Guerra. 17 Para finalizar, cumpre observar que, se durante a gesto de Jnio Quadros a Poltica Externa Independente pde ser usada como instrumento de barganha diante dos Estados Unidos (Jnio praticou o que os analistas denominaram neutralismo ttico), o mesmo no ocorreu com Joo Goulart. O governo deste, ao ser visto pelos Estados Unidos como esquerdista e um
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caso perdido, ficou sem poder de

barganha ante o parceiro hegemnico que, ao invs de barganhar, passou a adotar medidas que contribuiriam para sua queda. No se pode tambm perder de vista que, aps a crise dos msseis de Cuba, em outubro de 1962, ponto alto da Guerra Fria, o abrandamento da bipolaridade retirou a possibilidade de se praticar um neutralismo ttico eficiente. 18 Com referncia ao golpe de 1964, a concluso de que os Estados Unidos no se envolveram diretamente em sua elaborao, mas dele tinham conhecimento, bem como o acompanharam com bvio interesse e simpatia e estavam preparados para um eventual apoio aos sublevados caso fosse necessrio (operao Brother Sam). Alm disso, acolheram o novo governo (de Castello Branco) com satisfao e inauguraram com este uma poltica de apoio e colaborao.

17 Parker (1977, p. 116-123,130); Stepan (1975, p. 93-99,153). 18 Cruz (1989, p. 69,71,74-75).

Do PROJETO
DESENVOLVIMENTISTA GLOBALIZAO

Amado Luiz Cervo

A frustrada correo de rumos e o projeto desenvolvimentista

O regime militar que se instalou no Brasil, em abril de 1964, estabeleceu um padro de relaes externas, com o qual veio a romper em 1967, ao engajar-se em projeto de longo prazo, cuja conti nuidade no foi comprometida pelo governo civil, restabelecido em 1985. Havendo inicialmente regredido s concepes da nova ordem internacional engendrada pelos Estados Unidos no imediato psguerra, consoante os parmetros do liberalismo econmico e das fronteiras ideolgicas, o regime militar recuperou em pouco tempo as tendncias da poltica externa brasileira, acopladas ao projeto histrico das ltimas dcadas, ante a perspectiva de se poder utilizar a varivel externa como instrumento apto a preencher requisitos para o desenvolvimento, na linha dos esforos empreendidos por Vargas e Kubitschek e dos propsitos inerentes Poltica Externa Independente do incio dos anos 1960. Dessa forma, as demandas internas do desenvolvimento converteram-se no vetor da poltica externa, destinada a criar e a viabilizar os meios com que viessem a se articular a participao externa, suas modalidades e sua intensidade, com a interveno reguladora ou empreendedora do Estado e a dinmica da sociedade. As variaes que se tornaram perceptveis atravs do tempo, quanto aplicao desse modelo, decorriam no tanto de presses ideolgicas e polticas circunstanciais, quanto das possibilidades e entraves criados pelo sistema internacional e pela realidade interna,

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no sentido de novas conquistas para se chegar almejada emancipao nacional. Nessas condies, a prtica postulava, por bvio, o sacrifcio de valores e ideias abstratas, em benefcio do realismo e do pragmatismo. Era mister ficar espreita das oportunidades, tendo em vista dominar o fatalismo e o acaso pela fora de von tade. Como pas de desenvolvimento intermedirio, tinha o Brasil limitadas chances de ganhos concretos, ao mover-se externamente, caso no investisse com imaginao criadora por sobre os desafios e as armadilhas do sistema internacional. Tanto verdade que, aps um perodo de xitos incontestveis, o modelo de poltica externa, conquanto se mantivesse no plano das intenes, perdeu fora operativa a partir de 1980, no que tange capacidade de subsidiar o desenvolvimento auto-sustentado, e nem o regime civil foi capaz de revitaliz-lo. Em 1989, conclua-se o ciclo desenvolvimentista da poltica exterior inaugurado por Vargas nos anos 1930. Ao invs de servir insero madura no mundo interdependente, a poltica exterior perdeu seu norte desde 1990, caracterizando-se pela disperso operacional entre os interesses do desenvolvimento e a subservincia s novas estruturas e formas do poder global.

A correo de 1964: um passo fora da cadncia


Ao assumir a Presidncia da Repblica, em abril de 1964, 0 general Castello Branco juntamente com seu ministro das Relaes Exteriores, Vasco Leito da Cunha, propuseram- se a desmantelar os princpios que regiam a Poltica Externa Independente, tais como o nacionalismo, base da industrializao brasileira, o iderio da Operao Pan-Americana e a autonomia do Brasil em face da diviso bipolar do mundo e da hegemonia norte-americana sobre a Amrica Latina. 1 Providenciou Castello a imediata substituio do embaixador brasileiro em Washington, designando para aquele posto Juracy Magalhes, tendo em vista,

Malan (1984).

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segundo afirmou, pr em contato com o governo dos Estados Unidos um representante do Brasil em condies de bem interpretar a atual poltica brasileira. 2 A correo de rumos que o novo regime buscou imprimir poltica externa compreendia, por um lado, a catarse da conduta anterior e, por outro, novos padres substitutivos. Julgou-se necessrio retificar o curso sinuoso que, sob rtulos variados, havia desviado a poltica externa de suas origens A Chancelaria e a Presidncia abriram fogo contra a Poltica Externa Independente, deturpada e sem utilidade descritiva em face da realidade bipolar; contra a poltica neutralista, que no servia a um pas externamente ativo como o Brasil; contra o nacionalismo prejudicial, que afugentava o capital estrangeiro; contra a estatizao, que obstrua sua penetrao e o desenvolvimento da livre empresa; e contra a ruptura de laos afetivos e polticos com Portugal e o Ocidente, em nome do anticolonialismo. As tendncias objeto de crtica por parte do governo cederiam, pois, diante dc uma proposta positiva que contemplou trs dimenses, para nortear a poltica externa brasileira. Prevaleceram entre 1964 e 1967: 1. A bipolaridade. Alm de servir internamente, ao engendrar a noo de inimigo interno, de guerra civil, em que as Foras Armadas passaram a desempenhar as funes policiais, a bi polaridade foi to relevante externamente, ao ponto de bastar-se como estratgia. Incorporou, com efeito, as categorias do ocidentalismo, da interdependncia, da segurana coletiva, da aproximao com os Estados Unidos e da abertura econmica, de forma que se articulassem pela ideologia anticomunista e pela geopoltica. Castello tomou a bipolaridade como o

As principais colees de documentos publicadas pelo Itamaraty nesse perodo so Textos e Declaraes sobre Poltica Externa, Relatrio e Resenha de Poltica Exterior do Brasil. Quando no forem indicadas outras fontes, as citaes no texto provm dessas publicaes.

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dado da realidade determinante das condies objetivas e da vontade: pressupe a aceitao de um certo grau de interde pendncia, quer no campo militar, quer no econmico, quer no poltico, sentenciava aos formandos do Instituto Rio Branco, em 31 de julho de 1964. As relaes com os Estados Unidos, prioritrias nesse esquema, destinavam-se, aps a limpeza de posies ambguas, a cruzar os interesses econmicos e comerciais com a afinidade poltica e a segurana coletiva. Vasco Leito da Cunha assimilou o ocidentalismo ao anticomunismo, enquanto Castello o referiu fidelidade cultural e poltica ao sistema democrtico ocidental. A opo bsica pelo Ocidente significava, portanto, o alinhamento brasileiro com o bloco do Oeste, em termos de relaes prioritrias. 2. A abertura ao capital estrangeiro. Essa dimenso no se apresen tou, por certo, como uma novidade, a no ser como elemento da bipolaridade e, ainda, enquanto se contrapunha ao nacionalismo e estatizao. Decorreu de uma convico equivocada e implcita nas avaliaes da direita brasileira alis, tanto quanto das esquerdas - acerca da evoluo do capitalismo, segundo a qual, ofertadas as condies de liberdade, o capital internacional fluiria espontaneamente. E o governo de Castello props-se ento a criar as referidas condies, com a finalidade de induzir o desenvolvimento pelo livre jogo do mercado, sem Estado e sem fronteiras. 3. A contradio. Houve dimenses remanescentes, em contradi o com as duas anteriores, como o nacionalismo e o univer salismo mitigados, que denotavam o descompasso entre as diretrizes ideolgicas e o realismo da poltica internacional. Assim, o alinhamento com o Ocidente e os Estados Unidos no implicaria ruptura com as velhas tendncias universais do pas e tampouco adeso prvia poltica de qualquer das grandes potncias. A abertura econmica envolveria o acolhimento ordenado do capital estrangeiro e a luta pela reforma da ordem internacional do capitalismo.

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dado da realidade determinante das condies objetivas e da vontade: pressupe a aceitao de um certo grau de interde pendncia, quer no campo militar, quer no econmico, quer no poltico, sentenciava aos formandos do Instituto Rio Branco, em 31 de julho de 1964. As relaes com os Estados Unidos, prioritrias nesse esquema, destinavam-se, aps a limpeza de posies ambguas, a cruzar os interesses econmicos e comerciais com a afinidade poltica e a segurana coletiva. Vasco Leito da Cunha assimilou o ocidentalismo ao antico munismo, enquanto Castello o referiu fidelidade cultural e poltica ao sistema democrtico ocidental. A opo bsica pelo Ocidente significava, portanto, o alinhamento brasileiro com o bloco do Oeste, em termos de relaes prioritrias. 2. A abertura ao capital estrangeiro. Essa dimenso no se apresen tou, por certo, como uma novidade, a no ser como elemento da bipolaridade e, ainda, enquanto se contrapunha ao naciona lismo e estatizao. Decorreu de uma convico equivocada e implcita nas avaliaes da direita brasileira - alis, tanto quanto das esquerdas - acerca da evoluo do capitalismo, segundo a qual, ofertadas as condies de liberdade, o capital internacional fluiria espontaneamente. E o governo de Castello props-se ento a criar as referidas condies, com a finalidade de induzir o desenvolvimento pelo livre jogo do mercado, sem Estado e sem fronteiras. 3. A contradio. Houve dimenses remanescentes, em contradio com as duas anteriores, como o nacionalismo e o universalismo mitigados, que denotavam o descompasso entre as diretrizes ideolgicas e o realismo da poltica internacional. Assim, o alinhamento com o Ocidente e os Estados Unidos no implicaria ruptura com
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as velhas tendncias universais do

pas e tampouco adeso prvia poltica de qualquer das grandes potncias. A abertura econmica envolveria o acolhimento ordenado do capital estrangeiro e a luta pela reforma da ordem internacional do capitalismo.

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O projeto de poltica externa de Castello Branco assim elaborado teve vida curta e apresentou resultados efmeros, porque no marchava com o tempo nem veio a corresponder em escala aceitvel a necessidades, interesses e aspiraes nacionais. Era incuo, para um pas como o Brasil, de limitado poder, contextualizar sua poltica externa pelo confronto bipolar, quando o sistema internacional presenciava sua eroso. Com efeito, desde 1961, aps a crise dos msseis de Cuba e o trmino da guerra da Arglia a distenso era encaminhada ao mesmo tempo em que se cindiam internamente os blocos ocidental e socialista, tudo concorrendo para o enfraquecimento do conflito Leste-Oeste, apesar do envolvimento americano no Vietn. A dtente entre Estados Unidos e Unio Sovitica avanou sob os governos Kennedy, Johnson e Nixon e sob a era Brejnev: no campo militar, por meio do dilogo, do desarmamento parcial e do controle dos armamentos; no poltico, pela vontade de entendimento e cooperao para preservar interesses prprios diante de terceiros; no econmico, pelo incremento do comrcio bilateral. Enquanto isso, desde 1962, De Gaulle passou a contribuir para o enfraquecimento do bloco ocidental. Ops doutrina chamada grande destino, com que Kennedy pretendeu associar a Europa Ocidental, unida e em igualdade nuclear, porm engajada sob a liderana dos Estados Unidos na luta pelo containment, seu prprio grand dessein, de afirmao nacional e de contrapeso hegemonia norte-americana sobre a Europa e o mundo. O Japo, que estivera sob a dependncia total dos Estados Unidos na dcada de 1950, reformulou sua doutrina de segurana, relaxando os vnculos existentes, desde o incio dos anos 1960, quando se props um universalismo crescente, til diante do extraordinrio desempenho de sua economia. Interpretando a dtente como conluio das duas superpotncias, a China comunista, ainda antes da queda de Kruschev em 1964, rompera com a Unio Sovitica, que lhe negava a transferncia de tecnologia nuclear. A Romnia deu provas de rebeldia no seio da comunidade socialista do Leste europeu, no aceitando a 4 especializao

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industrial socialista,permaneceu neutra ante o litgio sino-sovitico e fez, em 1964, uma verdadeira declarao de independncia, que Ceausescu implementou como pde. O sopro de liberdade que passou a varrer a Tchecoslovquia desde 1963 s foi extinto com a invaso sovitica de 1968, para no vir a contagiar outros Estados do bloco socialista. Em 1962 estava quase concluda a descolonizao da frica. O Terceiro Mundo irrompeu, a partir de ento, como terceira fora mundial, solicitada pelos dois blocos, depois pela China, hesitando entre o neutralismo (ndia), o neutralismo positivo (Nasser, no Egito), o alinhamento e o no alinhamento, este ltimo como preferncia. Em 1964, sobre 122 Estados, 45 eram membros do campo ocidental (incluindo toda a Amrica Latina, exceto Cuba), 13 do socialista e 64 neutros, embora no da mesma forma. Julgaram os povos atrasados ter direito ajuda internacional para o desenvolvimento, porm o capital seguia o curso dos interesses do concessor, estando condicionado em termos polticos, econmicos e estratgicos. Entre 1946 e 1964, o total norte-americano de 84 bilhes de dlares em ajuda ao exterior repartiuse entre 56,9 bilhes de investimentos econmicos e 27,2 de ajuda militar, indo 43 bilhes para a Europa, 18,9 para o Extremo Oriente, 13,4 para o Oriente Prximo, 4,4 para a Amrica Latina e 0,822 para a frica. queixarem da ajuda internacional, que, alm de minguada, era politicamente dirigida, com riscos de dominao, e menos importante que as injustias do comrcio internacional. Suas vozes passaram a fazer coro na ONU, onde obtiveram a convocao de uma Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento (UNCTAD), instalada pela primeira vez em Genebra, de 23 de maro a 15 de junho de 1964, com a presena de 123 Estados. Deslocava-se o eixo gravitacional do sistema internacional, no que dizia respeito aos interesses dos povos em vias de desenvolvimento, de Leste-Oeste para Norte-Sul.3

Duroselle (1971, p. 642-718); Zorgbibe (1984); Huntzinger (1987, p. 279-283).

398

Diante desse quadro mundial, a poltica externa de Castello Branco, calcada na Guerra Fria, apresentava-se como um anacro nismo. Criava, como na dcada de 1940, uma expectativa que era s brasileira, destinada pela lgica a recolher idnticas frustraes, quando Cuba fracassava em seu intento de exportar a revoluo ao continente, quando o Brasil representava uma necessidade estratgica muito limitada, em termos de segurana coletiva no contexto bipolar, e quando os Estados Unidos podiam prosseguir com sua histrica negligncia para com a Amrica Latina. Mesmo ao pretender recuperar as tradies da poltica externa brasileira, Castello Branco marchava contra elas. Ao invocar o baro do Rio Branco, esqueceu-se de que a aproximao com os Estados Unidos, concebida pelo patrono da diplomacia brasileira, tinha por finalidade preservar a soberania e a segurana diante das investidas do imperialismo. Rompeu Castello com o legado de Vargas, incorporado tambm tradio, no sentido de tornar a poltica externa instrumento do poder a servio prioritrio do interesse nacional, e ainda consentiu em limitar a soberania, agregando-lhe o conceito de segurana coletiva. A contextualizao da poltica externa nos quadros da bipolaridade e do desenvolvimento associado ao capital transnacional contou com apoios que provinham de duas vertentes: o pensamento precursor da Escola Superior de Guerra (ESG), particularmente as formulaes geopolticas de Golbery do Couto e Silva, porque supunham o alinhamento com os Estados Unidos, a defesa da civilizao ocidental crist, o contexto de Guerra Fria e a rivalidade luso-hispnica; 4 e a ao das elites orgnicas brasileiras - Insti tuto de Pesquisas e Estudos Sociais (IPES), Instituto Brasileiro de Ao Democrtica (IBAD), Ao Democrtica Popular (ADEP) -, articuladas com a ESG, com associaes congneres do exterior e com rgos do prprio governo norte-americano, ao destinada a desestabilizar o governo populista, a brecar as reformas sociais e os projetos nacionalistas e a restabelecer o poder de classe supranacional. 5

4 5

Golbery do Couto e Silva (1981); Stepan (1986, p. 57-59). Dreifuss (1987); Bandeira (1993).

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Desde cedo, todavia, a poltica externa de Castello Branco passou a recolher crticas que a situaram em posio de defesa e, ao caracterizarem sua fragilidade e suas contradies, contriburam para sua reviso e seu abandono. Provinham de segmentos da imprensa, que avaliaram negativamente o ocidentalismo; das Foras Armadas, a cuja linha dura nacionalista repugnava a subservincia aos interesses norteamericanos; do empresariado e das classes mdias, descontentes com a desnacionalizao da economia e a recesso. O regime militar e sua radicalizao comprometeram a imagem do pas no exterior, subtraindo credibilidade a sua ao: a Venezuela rompeu as relaes diplomticas com o Brasil, o governo dos Estados Unidos inquietava-se com as medidas de exceo e a Europa exigia intensa ao diplomtica brasileira para desfazer equvocos. 6 Nessas condies, a poltica externa de Castello Branco (19641967) foi implementada em conformidade com a bipolaridade e o desenvolvimento associado dependente, sem entretanto manter uma fidelidade perfeita a tais diretrizes. Essas premissas orientaro a descrio e a anlise da ao brasileira no exterior durante seu governo.

As relaes com o Ocidente


Alm do ingrediente ideolgico envolvido na opo pelo Ocidente, Castello Branco fez aluso a outro fator determinante, ao reconhecer, aps assumir o governo, que quase s encontrara compromissos com essa rea. O universalismo da fase anterior no fora, com efeito, traduzido em iniciativas concretas relevantes nem alinhara as posies brasileiras com as teses neutralistas e reivindicatrias do Terceiro Mundo: No somos, em rigor - afirmou Castello - um pas subdesenvolvido. Duas frentes de ao, no que diz respeito ao continente, compunham a estratgia regional implementada por Castello e seu grupo de americanistas, Vasco Leito da Cunha e depois Juracy

Bandeira (1993).

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Magalhes (a partir de 9 de dezembro de 1965), no Ministrio das Relaes Exteriores, Roberto Campos e Otvio Gouvea de Bulhes, nos ministrios econmicos: a) eliminar atritos nas relaes entre o Brasil e a potncia hegemnica do bloco ocidental para viabilizar a associao dos capitais, dos mercados e da tecnologia, em harmonia com a afinidade poltica; b) enquadrar as relaes interamericanas em esquema funcional - a servio da bipolaridade - mediante a segurana coletiva e o mesmo tipo de vnculos econmicos. As iniciativas correspondiam contribuio do Brasil para o fortalecimento do bloco ocidental, sob a hegemonia norte-americana, e supunham recolher, em contrapartida, da parte dos Estados Unidos, grande incremento nos fluxos de capitais e tecnologias, abertura de seu mercado a produtos brasileiros, inclusive industrializados, e ampliao da reserva do mercado latino-americano s filiais brasileiras das empresas estrangeiras/ Nos termos da Chancelaria brasileira, as relaes com os Estados Unidos foram recolocadas no eixo das prioridades em 1964, consolidadas em 1965, para atingirem o nvel de excelncia em 1966. Depois que o governo Johnson aplaudiu a revoluo de 1964, o Executivo brasileiro tratou de estreitar imediatamente as relaes. Fez ainda, em 1964, 14 ajustes com a Agency for International Development, para cooperaes de pequeno vulto, no quadro da Aliana para o Progresso, recebendo, at 1965, 650 milhes de dlares. Em 1965 veio a importante misso do senador William Fulbright, o governo brasileiro reescalonou suas dvidas com os Estados Unidos, a Europa e o Japo, firmou com os primeiros o acordo de garantia de investimentos privados (6 de fevereiro) e o de cooperao para usos civis da energia atmica (8 de julho). Alm disso, o atrelamento com os Estados Unidos passou pela reformulao da lei de remessas de lucro, imposta a um Congresso parcialmente cassado, pelo pagamento dos acervos da AMFORP

Carlos E. Martins, A evoluo da poltica externa brasileira na dcada 64/74. Estudos Cebrap, So Paulo, 12: 53-98,1975.

40 1

e ITT conforme queriam os norte-americanos, por concesses a empresas daquele pas, por planos de ajustamento econmico e de endividamento consoante os padres do FMI, por ajustes militares e um acordo aerofotogrfico, pela presena, enfim, de um grandioso contingente de especialistas norte-americanos a assessorar as reas militar e econmica do governo. 8 Desenvolvia-se, paralelamente, a ao continental do Brasil, tendo em vista articular os interesses econmicos e geopolticos no seio das organizaes multilaterais (OEA, TIAR, Aliana para o Progresso, Alalc), s quais se pretendeu imprimir maior dinamismo. A integrao latino-americana supunha, em tais condies, a limita o das soberanias em benefcio da segurana coletiva e das frontei ras ideolgicas e o apoio econmico dos Estados Unidos. Nessa fase, alm disso, o governo brasileiro se dispunha a desenvolver as comunicaes e os transportes com o continente sul-americano, preparando o terreno para a integrao futura. Atendendo ao imperativo da segurana coletiva, as iniciativas especficas desenrolaram-se em diversas fases. O rompimento com Cuba de Castro deu-se em 13 de maio de 1964. Em nota imprensa, o Itamaraty explicou a medida por razes ideolgicas, j que aquele governo se declarara marxista-leninista e exclura a si prprio do hemisfrio livre, e concretas, j que intervinha no continente, exportando sua doutrina por meio de propaganda ideolgica, apoiando a subverso no Brasil e efetuando um descarregamento de armas na Venezuela, conforme havia constatado uma comisso especial da OEA. 9 O rompimento pretendia, entretanto, influir sobre os resultados da IX Reunio de Consulta dos Ministros das Relaes Exteriores da OEA, a ter lugar em Washington em julho daquele ano, quando se examinariam as sanes contra Cuba. O ministro brasileiro, que presidiu reunio, foi bem-sucedido em seu intento de isolar Cuba

8 9

Bandeira (1993). Bandeira (1998); Bandeira (1993).

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do continente, visto que a OEA decretou as sanes, com base no TIAR e por motivo do referido descarregamento de armas cubanas na Venezuela: a) suspenso do comrcio; b) suspenso do transporte martimo; c) no manuteno de relaes diplomticas e consulares. A revogao de tais sanes poderia ocorrer por voto de dois teros do Conselho da OEA. 10 A crise da Repblica Dominicana (abril/agosto de 1965) ofere ceu nova oportunidade ao ativismo da diplomacia brasileira, no sen tido de tornar coletiva a segurana continental, desincumbindo o governo norte-americano de responder por ela com exclusividade. O Brasil obteve, na X Reunio de Consulta da OEA, o comando das foras interamericanas de paz que intervieram naquele pas e cooperou com um contingente de 1.100 homens, at a instalao do governo provisrio. O governo de Castello Branco, tendo em vista reforar ainda mais os organismos regionais, pelos quais pretendia veicular seus objetivos, insistiu na convocao da II Conferncia Interamericana Extraordinria, realizada em novembro de 1965, no Rio de Janeiro. Aprovaram-se nessa ocasio os princpios que regeriam a reforma da Carta da OEA, no sentido de coopt-la cooperao econmica e ao desenvolvimento. Inversamente, apoiou, ainda naquele ano, a criao da Conferncia de Ministros das Relaes Exteriores da Alalc, para dar suporte poltico s decises de integrao econmica. As relaes bilaterais com os pases da Amrica Latina foram secundrias durante o governo de Castello Branco. Houve esforos para intensificar o comrcio com a Argentina, mediante o acordo do trigo (7 de novembro de 1964), a criao de uma Comisso Especial (23 de abril de 1965) e a malograda proposta de unio aduaneira feita por Roberto Campos. Inaugurou-se, em 27 de maro de 1965, a Ponte da Amizade entre o Brasil e o Paraguai. Este pas apresentou, entretanto, pretenses territoriais na regio de Sete Quedas, afetando aquele clima de amizade, enfim restabelecido pela Ata das

10 Bandeira (1989).

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Cataratas, ainda em 1965. Em 1966, o chanceler Juracy Magalhes visitou sete capitais sul-americanas e encontrou-se na fronteira com seu colega paraguaio. A Venezuela reatou com o Brasil, por iniciativa prpria. A ao do Brasil no continente, apesar de coerente e servil, no obteve dos Estados Unidos ou do Ocidente a contrapartida esperada em termos de ajuda ao desenvolvimento. No trinio 1964-1966, as exportaes passaram de 1,4 a 1,7 bilho de dlares ao ano, os investimentos e emprstimos externos no s no aumentaram, como at apresentaram decrscimo com relao aos anos anterio res, ao passo que o endividamento externo ascendeu de 3,9 para 5,2 bilhes de dlares. O balano de pagamentos revela ainda que o Brasil se manteve como exportador lquido de capitais, porquanto recebeu um total de 1,3 bilho de dlares em investimentos diretos lquidos, emprstimos e financiamentos, e remeteu 1,4 bilho em juros, lucros, dividendos e amortizaes. 11

O universalismo inevitvel
Nem tudo era ideolgico ou bipolar na poltica externa de Castello Branco. A essa tendncia ocidentalista opunham-se certas percepes realistas que postulavam o universalismo da conduta externa, tanto geogrfico quanto poltico. Reconhecia Castello que o Brasil havia montado o maior parque industrial da Amrica Latina, mas que ainda no havia criado seu mercado; que os pases ricos impunham barreiras ao acesso de manufaturados dos pases em desenvolvimento; que no havia garantias de preo para os produtos primrios no mercado internacional; e que a poltica externa podia servir para esses e outros fins concretos, de interesse nacional. Seu governo se disps, consequentemente, a fazer de sua poltica exterior o instrumento cada vez mais eficaz que assegure a contribuio externa para seu programa de ao global, sem adeso prvia a nenhuma grande potncia, em virtude de choques

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Brasil, IBGE, Estatsticas Histricas do Brasil, p. 537-538 e 543.

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inevitveis de interesses nacionais, e mantendo relaes com todos os pases, sem distino de seus sistemas polticos. Vasco Leito da Cunha simplificou a questo ao definir apenas dois objetivos externos: a) recolocar o Brasil no quadro das relaes prioritrias com o Ocidente; b) ampliar o mercado para os produtos de exportao do Brasil. A diplomacia ser, pois, acionada para atender fundamental mente aos interesses do comrcio exterior, e nesse sentido o Minist rio das Relaes Exteriores passou por uma reforma em 1966, feita com o intuito de aparelh-lo para a moderna promoo comercial. O realismo universalista orientou-se em trs direes: a atuao do Brasil nos rgos multilaterais no regionais (UNCTAD, GATT, Conferncia do Desarmamento e ONU), a investida para os pases socialistas e os contatos com a frica subsarica. Em 1964, as delegaes brasileiras junto UNCTAD e ao GATT defenderam a doutrina da segurana econmica coletiva, que atribua comunidade internacional a responsabilidade pelo desenvolvimento dos povos atrasados, a ser impulsionado pela reforma do comrcio internacional. O Brasil integrou o Grupo dos 75, criado nessa ocasio para coordenar as posies do Terceiro Mundo, apoiou a convocao peridica da UNCTAD e a integrao dos rgos regionais (OEA, Cepal) a seus esforos. Combateu, por outro lado, a doutrina do market disruption, com que os pases do Norte justificavam o contingenciamento das importaes, com base na desorganizao dos mercados, e, sendo coerente com sua posio, negou-se a firmar em 1965 o Acordo para o Comrcio de Txteis, negociado no seio do GATT, porque consagrava tal doutrina e prejudicava as exportaes para a Europa e os Estados Unidos. Foi intensa, em suma, a atuao brasileira nesses rgos, tendo em vista influir sobre um conjunto de decises favorveis ao Terceiro Mundo e de interesse do Brasil, que cuidavam de preferncias comerciais, legislao do GATT, promoo comercial, exportao de manufaturados. Foi igualmente objetiva e firme a posio da Chancelaria brasileira em Genebra, durante as duas sesses de 1964 da Conferncia

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do Desarmamento. Alm de argumentar em favor do desarmamento em si, fixou-se a poltica brasileira em dois pontos: a) as grandes potncias deveriam passar dos princpios s decises concretas de desarmamento; b) criar um fundo destinado a captar as poupanas realizadas por tais medidas e a canaliz-las para o desenvolvimento. Alinhava-se, pois, a poltica externa com as aspiraes dos povos atrasados, deslocando-se do confronto Leste-Oeste para o dilogo Norte-Sul. Em 1964, o Brasil participou de 26 rgos da ONU, ficando atrs apenas de quatro pases (EUA, URSS, Gr-Bretanha e Frana), e em 1965 ampliou sua participao para 30 rgos. As relaes com a Europa do Leste, estremecidas com a mudana de regime, encaminharam-se posteriormente com base na aceitao bilateral das divergncias polticas. Era inteno do governo brasileiro passar do estgio de relaes puramente comerciais ao de relaes econmicas, em que se agregassem componentes de desenvolvimento, como importao de mquinas, equipamentos e tecnologias. Tratou, pois, de restabelecer os contatos por delegaes bilaterais, de reconvocar as comisses mistas e de reativar a Coleste. Roberto Campos, ministro do Planejamento, foi Unio Sovitica em setembro de 1965, e em novembro reuniu-se pela primeira vez a Comisso Mista bilateral, prevista no acordo de 20 de abril de 1963. A poltica africana do Brasil era orientada por trs impulsos: cotejando as delegaes do Terceiro Mundo nos rgos multilate rais, foi o Brasil conformando pontos de vista com os africanos, e Castello Branco, ao menos para fins retricos, teve de condenar o colonialismo, tanto o jurdico quanto o de explorao econmica, e o regime do apartheid da frica do Sul; buscando ampliar mercado, estudava as possibilidades e dava os primeiros passos pelo interior do continente; preso ao ocidentalismo e afetividade lusa, impunha limites quelas iniciativas. A visita do presidente do Senegal, Lopold Senghor, ao Brasil, em setembro de 1964, foi um marco nas novas avaliaes da frica Negra, por parte do governo brasileiro. A diviso da frica, umas das reparties da Chancelaria, empreendeu srios estudos macroeconmicos, concluindo sobre as

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potencialidades do mercado africano (4 bilhes de dlares em 1964, 4,5 no ano seguinte), listou os produtos brasileiros em condies de penetr-lo e os possveis produtos africanos a serem importados pelo Brasil. Desde 1964, preparou-se a primeira misso comercial, que se dirigiu frica ocidental em 1965 (maio a junho), visitando Senegal, Libria, Gana, Nigria, Camares e Costa do Marfim. lntegraram-na 22 pessoas, oriundas de rgos governamentais e do empresariado. A misso firmou alguns acordos, conforme o modelo de acordo comercial do Senegal (23 de setembro de 1964) para tratamento mais favorvel possvel, vendeu 500 mil dlares e encaminhou negcios de 2 milhes. Em 1966, seguiu a segunda misso feita comercial a frica do frica Sul, (setembro/outubro), visitando desta

Moambique, Angola, Gana, Costa do Marfim e Lisboa, por causa das colnias. Apesar desses esforos, o Itamaraty registrava naquele ano que o comrcio com a frica do Sul represen tava ainda 90% das trocas totais entre o Brasil e a frica subsarica. Lanavam-se, entretanto, as bases de uma efetiva poltica africana.

1967: a recuperao das tendncias


Conceber a poltica externa do regime militar como uma unidade de propsitos e mtodos foi desde sua origem um equvoco de interpretao que no levou em conta o papel do Estado como articulador do processo produtivo e das presses oriundas das necessidades sociais. Quando Castello Branco percebeu o malogro do modelo de desenvolvimento associado liberal, teve de proceder a investimentos pblicos para atender ao crescimento econmico e oferta de emprego, abandonando sua prpria desestatizao. Costa e Silva, que o sucedeu em 1967, reformulou as diretrizes fundamentais da poltica externa, procedendo nova limpeza de posies e determinando um curso que, desta feita, permaneceu inaltervel em sua essncia. Apesar disso, constatou-se a inviabilidade das anlises que pretendem dar inteligibilidade orgnica poltica externa, mediante o uso de categorias explicativas isoladas, como a das fronteiras

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ideolgicas, da Guerra Fria, do desenvolvimento dependente, da misso subimperial, das relaes especiais com os Estados Unidos, da aspirao potncia, da hegemonia regional, que frequentemente confundem a causalidade com os meios e os resultados, alm de no traduzirem com objetividade as percepes do interesse nacional. A unidade que houve deve ser procurada, a partir de 1967, no projeto de desenvolvimento nacional. A poltica externa destinou-se a suprir a sociedade e o Estado de condies e meios adequados a impulsionar o desenvolvimento de forma autnoma, na medida do possvel. As decises tornavam-se cada vez mais complexas e extensas, devido ao crescimento econmico e maior insero do Brasil no sistema internacional, a ampliar-lhe as margens de cooperao e conflito possvel.12

Nova correo de rumos


As contradies do perodo anterior, o malogro do modelo bipolar, as crticas da direita e da esquerda e as aspiraes sociais induziram nova correo de rumos, recolocando a poltica externa na trilha da qual se desviara Castello Branco. Em fevereiro de 1967, viajando Europa e aos Estados Unidos, j indicado pelo Congresso, Costa e Silva desentendeu-se em Washington com Lincoln Gordon, elevado a subsecretrio de Estado para a Amrica Latina. Fez, a autoridade norte-americana, gozao sobre o empenho manifesto por Costa e Silva de voltar sua poltica para a meta do desenvolvimento, e foi instada a retirar-se de sua presena. O episdio mostrava que Castello no eliminara os atritos com os Estados Unidos, como havia pretendido, e prenunciava o retorno s rivalidades de relacionamento. 13 Da mesma forma como o governo de Castello Branco partiu em guerra contra os princpios da Poltica Externa Independente

12

13

Martins (1972); Bandeira (1990). Antnio C. Peixoto, La monte en puissance du Brsil: concepts et ralits, Revue Franaise de Science Politique, Paris, 30 (2): 328-355, abr. 1980; Lima e Cheibub (1983). Bandeira (1989).

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e do nacionalismo, o governo de Costa e Silva no esperou um dia sequer para iniciar a demolio dos conceitos implantados por seu antecessor. A nova doutrina, rotulada de Diplomacia da Prosperidade, foi exposta por Jos de Magalhes Pinto, ministro das Relaes Exteriores, em seu discurso de posse, em 15 de maro de 1967, no Itamaraty, em sua exposio ante a Cmara dos Deputados, em 10 de maio e, finalmente, em 28 de julho, em conferncia na Escola Superior de Guerra. Consolidou-a, posteriormente, numa introduo ao Relatrio de 1967. Em perfeita sintonia de pensamento, Costa e Silva veio a pblico em 16 de maro, por ocasio da primeira reunio ministerial de seu governo, e reiterou suas concepes em Punta dei Este (12 de abril), quando da reunio dos chefes de Estado americanos. Em 15 de abril de 1967, ante o mesmo auditrio do Itamaraty, numa rplica, ponto por ponto, ao clebre discurso de Castello Branco de 31 de julho de 1964, sepultou em definitivo o modelo de poltica externa avanado pelo primeiro governo militar. Foram, primeiramente, eliminados, a partir de um diagnstico do sistema internacional, os conceitos agora inadequados para orientar a poltica externa: a) a bipolaridade, porque o conflito Leste-Oeste esmoreceu, o entendimento entre as duas superpotncias avanou, a coeso dos sistemas de alianas enfraqueceu, ao tempo em que a diviso Norte-Sul acentuou-se; b) a segurana coletiva, porque no serve superao da desigualdade, em um mundo em que cada vez mais se acentua o contraste entre a riqueza de poucos e a pobreza de muitos; c) a interdependncia militar, poltica e econmica, porque as polticas externas se guiam pelos interesses nacionais e no por motivaes ideolgicas; d) o ocidentalismo, porque vem eivado de prevenes e preconceitos que tolhem ao externa as vantagens do universalismo. O momento histrico determinou, nas avaliaes do governo de Costa e Silva, uma nova poltica exterior, atenta ao exclusivo interesse nacional, sensvel ao fator econmico, de contedo econmico, a servio da prosperidade, mobilizada em torno de motivaes

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econmicas, para assegurar a colaborao externa necessria acelerao do nosso desenvolvimento, inconformista ante as desigualdades e os privilgios do capital internacional, voltada para as demandas do desenvolvimento, de que dependem a segurana nacional e a paz mundial: A finalidade colocar a ao diplomtica a servio do desenvolvimento, mediante o mximo aproveitamento das oportunidades que o setor externo possa oferecer acelerao do progresso e modernizao do pas, resumia o Relatrio de 1967. A contribuio da poltica externa viria pelos esforos para atingir resultados em trs direes: a) a reformulao das bases do comrcio internacional e a ampliao das pautas e mercados para a exportao brasileira; b) a aquisio, pela via da cooperao internacional, da cincia e da tecnologia necessrias independncia econmica; c) o aumento dos fluxos financeiros, para emprstimos e investimentos, de origem mais diversificada, em melhores condies de pagamento ou em igualdade de tratamento com o capital nacional. O setor externo tornou-se, portanto, estratgico em termos de comrcio, tecnologia e capital, mas o desenvolvimento passou a ser concebido como responsabilidade nacional, sendo aquele setor apenas supletivo do esforo interno. Nessas condies, aps a catarse dos elementos que, poca de Castello Branco, se articulavam pela bipolaridade, a poltica externa de Costa e Silva apresentou-se com sentido realista, iseno ideolgica, sem espao para alinhamentos incondicionais ou oposies automticas. Recuperou a margem de autonomia exercida poca de Jnio e Jango, reabilitou o princpio da soberania, legitimando-se diante da nao.

Os objetivos nacionais
O governo de Costa e Silva criou as duas condies necess rias coeso entre polticas interna e externa, ao recuperar o projeto desenvolvimentista e agregar-lhe em funo supletiva o movimento da diplomacia. Desde ento so os problemas do subdesenvolvimento e as possibilidades de superao que explicam a poltica externa.

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A crise do regime militar e a implantao da ditadura em 1968 serviram precisamente para aglutinar as diversas tendncias no seio das Foras Armadas em torno dos objetivos nacionais. O projeto desenvolvimentista correspondeu aos desgnios de desenvolvimento restrito, na medida em que visava robustecer a economia antes de equacionar as desigualdades sociais. Durante o perodo de acelerado crescimento econmico, entre 1968 e 1973, sustentou a ideia Brasil Grande Potncia, com repercusses sensveis sobre o sistema internacional. Caracterizou-se igualmente, sobretudo a partir de 1974, pela ampliao das bases de relativa autonomia, associando-se a participao do capital estrangeiro ao capitalismo monopolista de Estado e a seu avano sobre setores estratgicos da economia. Aps a independncia industrial, enfim, era preciso viabilizar a independncia tecnolgica. Essa economia poltica sacrificou os conceitos de interdepen dncia, porque congelava o poder mundial, e de segurana coletiva, porque desvinculava a segurana da soberania e das condies materiais. A segurana converteu-se em varivel dependente, no mais do elemento ideolgico bipolar nem da cobertura das potncias ocidentais, mas da economia nacional, forte e autnoma ao ponto de repassar-lhe os meios. 14 A diplomacia foi concebida e mantida como instrumento do expansionismo econmico. Buscou o consenso, apelando para a complexidade do Brasil, e apoiou-se no esforo interno para direcionarse pelo mundo, contra a estratificao do poder e da riqueza, contra a desordem do capitalismo, particularmente suas regras internacionais de comrcio e finanas, contra decises internacionais calcadas na velha bipolaridade ou em sua reedio reaganiana, contra a resistncia do Primeiro Mundo em admitir novos scios no clube dos ricos. O inconformismo no bastava. E a diplomacia abriu-se ao universo, cotejando as reivindicaes dos povos atrasados, sentando mesa das potncias avanadas, lutando

14 Bandeira (1989).

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para cooptar os foros internacionais aos esforos de desenvolvimento, denunciando seus fracassos sem perder a esperana, engajando, enfim, um plano gigantesco de cooperao internacional, mediante o qual captava recursos, cincia e tecnologia do Norte e aguardava seu processamento para repass-los ao Sul. Enquanto a ordem no era reformada como convinha, conquistava espaos de competio, valendo-se dos padres vigentes no sistema internacional. Desde 1967, os presidentes e seus chanceleres expressaram invariavelmente esses objetivos em pronunciamentos polticos. Aos formandos do Instituto Rio Branco, em 1970, Mdici pautava a conduta diplomtica com base nessa convico subjetiva: Nosso pas se recusa a crer que a histria se desenvolve necessariamente em benefcio de uns e em prejuzo de outros. Diante da Escola Superior de Guerra, onde a Chancelaria procedia anualmente a uma verdadeira prestao de contas, Gibson Barbosa, ministro das Relaes Exteriores, reconhecia, naquele mesmo ano, que a poltica exterior se guiava pelo exclusivo interesse nacional, a servio do desenvolvimento, e que a isto, no Brasil, se convencionou chamar de nacionalismo. Para realizar essa meta, Gibson Barbosa atribua, em 1972, cinco funes poltica externa: a) provocar mudana nas regras da convivncia internacional e na cristalizao do poder; b) usar o poder nacional decorrente do crescimento em favor dos povos que aspiram ao progresso; c) auxiliar a implantao da nova ordem econmica internacional, at mesmo como requisito da paz, que no resulta da manuteno do status quo e do equilbrio do poder; d) manter ativa solidariedade com os povos em vias de desenvolvimento; e) ampliar em extenso e profundidade o universalismo da ao externa. Com a crise econmica internacional decorrente da valorizao do petrleo, a partir de 1974, o governo de Ernesto Geisel redefiniu as funes supletivas da poltica externa ao projeto de desenvolvimento: a diplomacia, convertendo-se em instrumento mais gil, buscou a cooperao, a expanso do comrcio exterior, o suprimento de matrias-primas e de insumos, o acesso a tecnolo-

gias avanadas, com a finalidade de dar suporte a grandioso plano interno de auto-suficincia em insumos bsicos e bens de capital. Seu ministro das Relaes Exteriores, Azeredo da Silveira, concebia a poltica externa como elo entre passado e futuro, isto , entre seus princpios e o progresso nacional. Em plena depresso nacional, Saraiva Guerreiro, ministro das Relaes Exteriores do governo Joo Batista Figueiredo (1979- 1985), insistia ainda na mesma tecla: a poltica externa brasileira pretende maximizar as oportunidades de desenvolvimento do pas, concebido este desenvolvimento como responsabilidade interna, que pode ser entravada por dificuldades externas. Ao fazer um balano de sua gesto, Guerreiro apontava o desenvolvimento e o progresso como objetivo-sntese da diplomacia, expresso na doutrina, nas relaes bilaterais e multilaterais, no comrcio e nos servios, na luta contra o protecionismo do Norte, propagando a nova ordem internacional e a cooperao Sul-Sul, enfrentando a dvida externa. Ao ser empossado ministro das Relaes Exteriores do governo Jos Sarney (1985-1990), Olavo Setbal se propunha, com a poltica externa, obter desenvolvimento e exportar seus efeitos, inaugurando uma diplomacia para resultados. Ao passar o cargo a seu sucessor, Abreu Sodr, em 14 de fevereiro de 1986, Setbal apelava para a ideologia do desenvolvimento apesar de estar-se euxaurindo o modelo sem produzir os remdios sociais: alegou que seu propsito fora o de atuar de forma coerente e flexvel sobre o sistema internacional, a fim de preservar as reas de autonomia indispensveis manuteno do projeto nacional de desenvolvimento social e econmico. Dirigindo-se aos formandos do Instituto Rio Branco, em 13 de maio de 1987, o presidente Jos Sarney tambm indicava a exausto do modelo, atribuindo poltica externa brasileira o dever passivo de eliminar efeitos perversos do sistema internacional sobre o desenvolvimento, como a dependncia em relao aos atuais centros de poder poltico e aos polos econmicos mundiais, os que provinham do congelamento do poder poltico e econmico

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e os que resultavam de frmulas recessivas impostas de fora ou da evaso liquida de divisas.

O pragmatismo de meios
Antes de Geisel haver definido seu pragmatismo responsvel, na primeira reunio ministerial, em 19 de maro de 1974, e de t-lo, a Chancelaria, interpretado como atuao diplomtica pragmtica, dentro de parmetros ticos e com uma perspectiva ecumnica, j se haviam disseminado, na conduta externa, fatos e ideias que o caracterizavam como um mtodo. A economia determinava a poltica externa, mas tinha no Estado o articulador do processo produtivo - e esse agente, atendendo aos requisitos de racionalidade, percebeu, desde Costa e Silva, que o pragmatismo convinha eficincia da ao, para ampliar sua autonomia e obter ganhos concretos. O fim e o mtodo vinham embutidos na nova correo de rumos de 1967, contribuindo para sepultar conceitos e prticas que a eles no se conformavam e imprimir coeso e continuidade poltica externa. Havendo abandonado os princpios em favor da atuao pragmtica, o Brasil reivindicou, desde Emlio Mdici, parcela de deciso cada vez maior no sistema internacional, medida pela sua realidade e sua capacidade de progredir. 15 Os termos tico e res ponsvel, introduzidos poca de Geisel, traduziam apenas a preo cupao de evitar que o pragmatismo fosse qualificado de oportunista. Era-o, todavia, em dose inevitvel, mas seus atributos se situavam principalmente do lado da flexibilidade e da agilidade de conduta, da discrio que no alardeava xitos, da adaptabilidade e relativa indiferenciao poltica. O pragmatismo haveria de guiar-se pelas circunstncias, sem admitir dicotomias e camisas-de-fora. Sem opes exclusivistas pelo bilateralismo ou multilateralismo, pelo Ocidente ou Terceiro Mundo, pelo alinhamento ou divergncia, por essa ou aquela ideologia. 16 Envolvia, segundo Saraiva Guerreiro,

15 16

Correio da Manh, Rio de Janeiro, 22 out. 1972; Veja, So Paulo, 16 jan. 1980. Veja, So Paulo, 28 out. 1981.

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pressupostos de autenticidade nacional complexidade brasileira e estgio de potncia intermediria - de direitos e interesses brasileiros, para veicular a ao, com dignidade, pelos caminhos do universalismo e da boa convivncia, visando consecuo de objetivos de poltica externa. Repugnava-lhe a intolerncia racial, religiosa e ideolgica, bem como ter de suportar ou exercer hegemonias no sistema internacional. Os limites de eficincia do pragmatismo foram estabelecidos pela capacidade de influir sobre o sistema internacional ou pela contingncia de sofrer suas influncias, fatores estes no ligados ao mtodo, mas ao desempenho das unidades que compunham aquele sistema. J sua coerncia como estratgia de ao no se manteve infensa s presses dos diversos loci de deciso em poltica externa - Itamaraty, Foras Armadas, ministrios e empresas estatais, rea financeira do governo. 17

As condies de movimento do sistema internacional (19671989)

Desde Costa e Silva, os governos mantiveram no Brasil, com senso de oportunidade, o propsito de utilizar o setor externo para auxiliar o crescimento econmico. A realizao desse objetivo estava, todavia, condicionada s mudanas do sistema internacional, aos obstculos e possibilidades oferecidas. O controle da ordem pelas duas superpotncias foi afetado com os progressos da dtente e a

diversificao dos loci de poder: Estados Unidos, Unio Sovitica, Comunidade Europia, Japo, China, OPEP, diante dos povos em vias de desenvolvimento. Trata-se do chamado policentrismo. No perodo em tela, a poltica externa dos Estados Unidos passou por trs fases:

17

Alexandre de S. C. Barros (1986); Celso Lafer (1982); Celso Lafer (1984); Sardenberg (1983); Lima e Cheibub (1983).

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1. A diplomada do equilbrio. Correspondeu primeira grande mutao da poltica externa norte-americana desde 1947, conduzida por Henry Kissinger, cuja ascenso ocorreu em 1969. Terico e poltico da estratgia, a arte de bem admi nistrar os meios para atingir um fim, Kissinger contagiou a intelectualidade e a opinio pblica com as propostas de sua realpolitik. sistema Lembrando Metternich, criador do concerto em europeu no sculo XIX, acreditava que a paz resultaria de um de equilbrio, que se disps a construir, substituio bipolaridade. Seu desgnio era de trazer as cinco grandes potncias (EUA, URSS, CEE, Japo e China) a um cdigo comum de comportamento internacional, a reger o moderno jogo do equilbrio. O apogeu de seu sistema coincidiu com as decises do encontro Nixon-Brejnev de 1973. Entrou depois em teste e j estava superado em 1976, porque as potncias no se dispunham a assumir responsabilidades coletivas, a abdicar de suas ideologias e polticas nacionais para manter o status quo internacional. 1. 0 trilateralimo. Reagindo ao modelo anterior, as elites orgnicas norte-americanas, agrupadas sobretudo no Council on Foreign Relations, associaram-se a europeus ocidentais e japoneses, e criaram a Comisso Trilateral (1973), com o intuito de influir sobre as polticas nacionais e a ordem internacional, sob a tica de interesses do mundo capitalista. O presidente Carter, que era membro da Comisso, dela extraiu conselheiros e orientao de alto nvel para definir a poltica externa dos Estados Unidos, durante sua gesto (1977-1980). A derrota no Vietn e os escndalos pblicos aconselharam a campanha internacional por direitos humanos, tanto para melhoria do autoconceito quanto para legitimar a influncia moral sobre os outros Estados. A dtente caiu na hierarquia dos valores, e as relaes Leste-Oeste foram usadas para manter a estabilidade e evitar a proliferao nuclear, bem como controlar e eliminar a venda de armas e equipamentos convencionais. As relaes

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Norte-Sul, objeto de excelentes estudos, deveriam r< maior cuidado por parte dos Estados Unidos, fosse rr para amenizar as rivalidades polticas e os atritos de inte econmicos e cooptar o Terceiro Mundo ao planejai trilateral. O modelo carteriano, embora tenha induzj reunies de cpula dos pases ricos, cederia por sua ves o advento de Ronald Reagan. 2. A recuperao da hegemonia. As fases anteriores eram tivas de adaptao da poltica externa dos Estados TU ao declnio de seu poder no sistema internacional. R Reagan (1980-1988) veio para restabelec-lo nos mol< hegemonia engendrada pela ordem internacional do inm< psguerra. Ao abrigo do SALT-I (1972), a Unio SOA avanou, alcanando os Estados Unidos em fora milit; quanto os aliados (Europa Ocidental e Japo) se nega uma colaborao efetiva nas questes de segurana, prefe os investimentos produtivos, com que elevaram sua c; dade de competio internacional. No incio dos anos os Estados Unidos eram mais vulnerveis do ponto d< militar e econmico, situao com a qual no se confc o novo governo, disposto a repor o sistema internacioi ordem tradicional, marcada pela ideologia bipolar, as fr< ras geopolticas e a supremacia econmica e militar sc mundo. A Unio Sovitica oscilou entre duas tendncias contr: rias, chamadas a fixar sua poltica externa: o desenvolvimen luta social transnacional e a coabitao dos Estados, pelo mo coexistncia pacfica. Desde Kruschev, ir prevalecer a segunc substituindo-se a dominao direta pela influncia e mant< se o armamentismo com funo pedaggica e de garantia o mundo socialista. Houve, todavia, boa dose de pragmatisr dtente desejada e procurada pela URSS: convinha aos diverso tidos comunistas que se beneficiavam de apoios e coalizes

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Norte-Sul, objeto de excelentes estudos, deveriam receber maior cuidado por parte dos Estados Unidos, fosse mesmo para amenizar as rivalidades polticas e os atritos de interesses econmicos e cooptar o Terceiro Mundo ao planejamento trilateral. O modelo carteriano, embora tenha induzido as reunies de cpula dos pases ricos, cederia por sua vez, com o advento de Ronald Reagan. 3. A recuperao da hegemonia. As fases anteriores eram tentativas de adaptao da poltica externa dos Estados Unidos ao declnio de seu poder no sistema internacional. Ronald Reagan (1980-1988) veio para restabelec-lo nos moldes da hegemonia engendrada pela ordem internacional do imediato ps-guerra. Ao abrigo do SALT-I (1972), a Unio Sovitica avanou, alcanando os Estados Unidos em fora militar, enquanto os aliados (Europa Ocidental e Japo) se negavam a uma colaborao efetiva nas questes de segurana, preferindo os investimentos produtivos, com que elevaram sua capacidade de competio internacional. No incio dos anos 1980, os Estados Unidos eram mais vulnerveis do ponto de vista militar e econmico, situao com a qual no se conformou o novo governo, disposto a repor o sistema internacional na ordem tradicional, marcada pela ideologia bipolar, as fronteiras geopolticas e a supremacia econmica e militar sobre o mundo. A Unio Sovitica oscilou entre duas tendncias contradit rias, chamadas a fixar sua poltica externa: o desenvolvimento da luta social transnacional e a coabitao dos Estados, pelo modo da coexistncia pacfica. Desde Kruschev, ir prevalecer a segunda via, substituindo-se a dominao direta pela influncia e mantendo- se o armamentismo com funo pedaggica e de garantia para o mundo socialista. Houve, todavia, boa dose de pragmatismo na dtente desejada e procurada pela URSS: convinha aos diversos par tidos comunistas que se beneficiavam de apoios e coalizes locais

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para penetrar o poder; obteve o reconhecimento formal dos Estados comunistas e a inaugurao de relaes normais com o universo; induziu a cooperao econmica, necessria ante a insuficincia agrcola e o atraso tecnolgico do Leste; evitou a presso frontal sobre o Ocidente e o conseqente ressurgimento da linha dura interna. Desde 1973, pelo menos, a poltica externa da Unio Sovi tica tornouse mais complexa e diversificada, contribuindo de modo global para a mudana do sistema internacional, favorvel manuteno da paz e ao desenvolvimento da cooperao construtiva, apesar do conluio com os Estados Unidos nos desgnios de congelamento do poder mundial e das sucessivas intervenes preventivas em seus arredores. Dentre os cinco centros mais importantes do poder mundial, coube China a maior instabilidade de poltica externa nas ltimas dcadas. Aps a ruptura com Moscou, nos anos 1960, uma diplomacia hesitante passou a incitar revoluo as naes pobres. Apelando teoria dos trs mundos, exposta por Deng Xiaoping na ONU, em 1974, o governo chins concitava os pases da periferia (sia, frica e Amrica Latina) a se associarem s naes desenvolvidas intermedirias (Europa e Japo) para erradicar as formas de hegemonia, explorao e pilhagem a que eram todos sujeitos pela dominao das duas superpotncias, num esforo de conflito libertador em escala planetria. Em 1979, Xiaoping abandonou os desgnios dessa coalizo em favor de uma aliana anti-sovitica, reunindo China, Japo, Europa e Estados Unidos. Nixon foi a Pequim, e Moscou passou a encarar com seriedade a aliana sino-americana. A passagem da teoria dos trs mundos para a frente unida contra o social-imperialismo foi interpretada como reflexo de outra evoluo: a do desejo chins de dominar o Terceiro Mundo para o de tornar-se a terceira potncia hegemnica. Com o fim da revoluo cultural, a descompresso interna, a hibernao de Xiaoping, a volta dos conservadores, a poltica externa chinesa entrou em ritmo de normalizao e realismo, a partir de 1982. Tornou-se mais complexa e universalista, admitindo a aproximao com a URSS, buscando

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contatos com o Ocidente para obter elementos de modernizao e abandonando o fogo revolucionrio nas relaes com o Terceiro Mundo. Algo semelhante correo de rumos de 1967 na poltica exterior do Brasil. Se a China chegou com atraso relativamente ao Brasil, no sentido de utilizar a varivel externa sem condicionamentos ideolgicos e geopolticos - ou com menor grau - em prol do estrito interesse nacional, o Japo a ele se antecipou. Data de 1957 o modelo de poltica externa japonesa que fundou a segurana nacional sobre a cooperao internacional e a independncia econmica, ampliando as possibilidades de desamericanizao, a partir de 1969. Sem obs- tar ao entendimento com os Estados Unidos, e aos laos com o Ocidente, o Japo decidiu renunciar ao poder nuclear e prover-se ao mesmo tempo de meios internos de defesa, abrir-se ao universo e privilegiar as relaes regionais, abdicar do imperialismo anterior sem moldar-se a hegemonias, voltar-se para a construo da potncia econmica com seus planos qinqenais. De forma similar, a Europa Ocidental voltou-se sobre si mesma, ocupando-se com a organizao de sua unidade jurdica e econmica, falando de uma s voz e quase muda em termos de pol tica internacional, j que as relaes econmicas foram em grande parte subtradas ao controle soberano dos Estados, para situarem-se no mbito da Comunidade. 18 A poltica externa dos cinco grandes no eliminou, como se percebe, um amplo espao de manobra, aberto ao movimento dos pequenos, nas brechas do policentrismo. Mas os problemas do sub desenvolvimento no figuraram nas formulaes polticas dos grandes, a no ser de forma subsidiria a suas concepes, como nos casos dos estudos desenvolvidos pelas elites orgnicas e da teoria dos trs mundos. A frente dos povos em vias de desenvolvimento irrompeu de forma espontnea e com fora prpria sobre o cenrio internacional, provocando, com o dilogo Norte e Sul, a maior inovao

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Zorgbibe (1984); Huntzinger (1987); Duroselle (1971); Dreifoss (1987).

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em termos de conflito em tempos de paz, ao introduzir por conta e risco as metas do desenvolvimento. A frente dos povos atrasados emergiu na dcada de 1960, aps as independncias das ex-colnias, embora tenha sido precedida nos anos 1950 por algumas manifestaes pioneiras, como a Conferncia de Bandung (1955) e o Movimento dos No Alinhados. Manteve- se coesa e constante nos propsitos globais durante as dcadas de 1960, 1970 e 1980, numa demonstrao de racionalidade e bom- senso poltico a causar inveja aos pases cultos do Norte. Elegeu, como meios de ao, o consenso a ser estabelecido no sistema internacional, por meio da negociao permanente, que se instituiu nos foros da ONU e em organismos especializados, de carter mundial e regional. Empenhouse em criar, favorecida pelos lentos progressos da dtente, a condio fundamental para seu desempenho, que era o deslocamento do confronto Leste-Oeste para o dilogo Norte- Sul. O carter de sua ao fez surgir o elemento moral nas consideraes de poltica internacional, ao condenar a injustia e apelar reforma da ordem vigente. Concentraram-se os povos atrasados num objetivo-sntese, que se identificou com a luta travada na arena mundial pela implan tao de uma Nova Ordem Econmica Internacional, destinada superao da injustia e da desigualdade. Pretendia-se, inicialmente, tornar igualitrio o sistema de trocas internacionais, mas a esse fator essencial foram-se agregando novas exigncias, como o controle sobre os recursos naturais (petrleo, minrios, fundo do mar, etc.) pelos Estados, a reforma das regras que presidiam s finanas inter nacionais e o controle da prpria solidariedade do Terceiro Mundo, que evoluiu para uma autonomia relativa (Grupo dos 77), em cujo seio desenvolviam-se a cooperao, a associao, a integrao, notadamente Sul-Sul e regional (caso bem-sucedido da OPEP). Os resultados obtidos pela frente dos povos atrasados, aps trs dcadas de negociaes, revelam que o dilogo foi efetivamente institudo, no a nova ordem. Os principais textos das Naes Unidas sobre a Nova Ordem Econmica Internacional foram aprovados em

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1974 (Resolues 3.201, 3.202 e 3.281), 1975 (3.362) e 1980 (35/56). Acrescentaram-se a estes cerca de 60 textos ou conjuntos de textos, emanados entre 1974 e 1985 de conferncias e reunies dos mais diversos foros internacionais. Em sua quase-totalidade, os textos representam apenas um avano conceituai, em grande parte neutralizado pelo carter no obrigatrio em termos de direito. De concreto, apenas trs vitrias foram alcanadas, correspondendo ao nico desvio das regras do comrcio internacional consentido pelo Norte: a implantao do Sistema Geral de Preferncias, ainda nos anos 1960, um acordo sobre financiamento de produtos de base e o acrscimo da Parte IV ao estatuto do GATT, permitindo aos povos atrasados proteger indstrias incipientes. Convm Naes ainda Unidas mencionar, para o como resultados positivos, e a o institucionalizao da UNCTAD, a criao da Unido (Organizao das Desenvolvimento Industrial) estabelecimento, junto ao FMI, de um comit voltado para os problemas do desenvolvimento. De modo geral, negociaes e resolues foram, entretanto, irrisrias em termos de resultados operativos. A moral e a poltica no passaram a reger o direito internacional, como se pretendia, e a no execuo por tempo prolongado das resolues, alm de irritar, traduzia a falsidade e a hipocrisia do sistema internacional. Os pases ricos do Norte, surpreendidos pela irrupo quase espalhafatosa do Terceiro Mundo, chegaram ao dilogo, mesmo porque as duas superpotncias assumiram posio ambgua ou por que o dilogo era aconselhvel para dissuadir o conflito. Bem cedo decidiram, todavia, replicar ao movimento do Sul: integraram-se para se fechar, passaram a resolver seus problemas desconhecendo os alheios, julgaram as questes do desenvolvimento como decorrentes de sua capacidade econmica, aplicaram a diferenciao sobre os povos atrasados para minar sua fora, recorreram ao protecionismo, quando no recolocaram, enfim, os interesses do confronto bipolar sobre os outros. Em suma, o malogro da Nova Ordem no se deve tributar aos textos, diplomacia, s recomendaes do

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famoso Relatrio Willy Brandt (1979), mas ausncia de vontade poltica do Norte, por um lado, e, por outro, reao contra o aparecimento de nova fora internacional. Os pases do Sul foram jogados no limbo poltico mundial, conforme salientou Azeredo da Silveira. 19 Nesse cenrio internacional, a poltica brasileira teve chance de movimentar-se externamente com desenvoltura na arena terceiro-mundista, mas suas metas levaram-na a operar igualmente em confronto e cooperao com o Primeiro Mundo, manobrando nas regras da ordem que no se reformava e driblando obstculos que se sucediam. O projeto de desenvolvimento, norteador da poltica externa desde 1967, fixou objetivos em trs fases, grosso modo cumulativas, assim definidas: a) a de consolidao da indstria de transformao (Costa e Silva e Mdici); b) a de consolidao da indstria de base (Geisel); c) a implantao de tecnologias de ponta (Figueiredo e Sarney). A primeira foi implementada, basicamente, com apoio do capital transnacional, a segunda pelo capital monopolista do Estado e a terceira pela associao do Estado empresa privada nacional. Os pases ricos, particularmente os Estados Unidos, obstaram historicamente aos objetivos da primeira e da terceira fases, dificultando o acesso de produtos brasileiros a seu mercado e promovendo a nova diviso internacional do trabalho, contrria ao desenvolvimento de tecnologias de ponta no Terceiro Mundo. Criaram, ademais, a situao de estrangulamento do processo como um todo, pela via da espoliao financeira, forma indireta de controle e manuteno da dependncia, de impor acomodaes nocivas, de limitar a margem de manobra externa dos povos atrasados. O Brasil e a Amrica Latina capitularam diante dos pases ricos, no encontrando, para esse desafio, alternativas pragmticas. Desde 1980, diminuiu a capacidade brasileira de influir sobre o sistema internacional, pela adequao de fins e resultados, passando o pas

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Bettati (1985); Brasil, Cmara dos Deputados,^ Nova Ordem Mundial, Jaguaribe et alii (1982).

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categoria de agente passivo de influncias, com dificuldade at mesmo de manter os avanos j alcanados. A Amrica Latina no teve lugar importante nos objetivos do desenvolvimento brasileiro, j que sua funo situava-se apenas como mercado de produtos industrializados brasileiros. A integrao foi concebida - esse era o interesse brasileiro - como integrao comercial, cujo processo no vingou, razo por que o comrcio exterior do Brasil dirigiu-se com a mesma intensidade para os outros mercados do mundo. Por outras vias, a Amrica Latina no ofereceu suporte s duas primeiras fases do desenvolvimento nacional, mantendo-se as relaes interlatino-americanas sem condies de produzir a unio, cedendo bipolaridade e s experincias nacionais diferenciadas. Nos meados dos anos 1980 - reagindo aos condicionamentos da dvida externa, ao malogro global da frente dos povos atrasados, reduo da capacidade de influir sobre o sistema internacional, ao tradicional menosprezo norte-americano pelos interesses regionais, s rivalidades e aos exemplos de cooperao Brasil e Argentina, convertidos particularmente s metas da segunda e terceira fases do democracia plena, engajaram novo processo de integrao, voltado desenvolvimento brasileiro que, por bvio, so do interesse de ambos os povos, como tambm de outros no continente, chamados participao gradativa, pelos protocolos de 1986.20

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Paul E. Sigmund, Latin America: chance or continuity? Foreign Affairs, 60 (3): 629-657, 1982; William D. Rogers, The United States and Latin America, Foreign Affairs, 63 (3): 560-580, 1985; Rouqui (1987); Plastino e Bouzas (1985); Munoz e Tulchin (1986); Bandeira (1987).

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Meios e resultados do pragmatismo em poltica externa (1967-1979)

Visto que ao setor externo foi consignada uma funo supletiva ao projeto de desenvolvimento nacional, a poltica externa brasileira apropriou-se de caractersticas que se faziam necessrias para seu desempenho, tais como universalismo e autonomia, flexibilidade e ajustabilidade, dinamismo e coragem. Isso foi possvel porque o Itamaraty assumiu o novo modelo com convico: reformulou suas estruturas e adaptou a formao de seus quadros, forneceu ao governo chanceleres coerentes e tomou as iniciativas requeridas sem hesitao. Penetrou simultaneamente as esferas do poder mundial e das soberanias nacionais, perscrutou as oportunidades e articulou os meios. Pela primeira vez na histria do Brasil, deu-se contedo concreto s propostas universalistas, tanto do ponto de vista conceituai quanto geogrfico.

O Brasil e a poltica mundial


Desde a inflexo da poltica exterior do Brasil, em 1967, com o desenvolvimento e o pragmatismo a guiar-lhe os passos da por diante, trs questes se abrem ao estudo no que tange ao movimento na esfera mundial: as concepes do poder, sua aplicao nos rgos decisrios internacionais e a reviso da doutrina de segurana nacional.

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A dimenso e as caractersticas do poder nacional


Ao rejeitar para o Brasil o poder associado potncia hegemnica ocidental, o governo Costa e Silva no conferiu ao poder nacional a plenitude soberana, porquanto o vinculou, em grande medida, ao poder emergente dos povos atrasados, em nova associao que esperava ver frutificar. Embates estridentes e ganhos limitados na arena internacional fizeram refluir o conceito de poder durante o governo Mdici no sentido da introspeco e da prospectiva: a potncia autnoma e seu exerccio dimensionado grandeza nacional, presente e futura. Mdici fez saber, no de forma agressiva mas com certa arrogncia, que ao pas cabia uma parcela maior de poder. J seu sucessor, Ernesto Geisel, abandonou tal perspectiva, convicto de que o poder se exerce de fato na dimenso disponvel segundo os parmetros de convergncias, coincidncias e contradies que caracterizam as relaes internacionais. Em realidade, as preocupaes com o poder, que tanta celeuma causaram nos meios acadmicos e polticos no Brasil, na Amrica hispnica e nos Estados Unidos, evoluram de forma quase tempes tuosa, porque o acelerado crescimento nacional estava a exigir do setor externo um enorme suprimento de meios e pensou-se que no viriam sem maior parcela do poder mundial, j que o congelamento deste era tido por nocivo. O poder no era o fim, mas servia aos fins da poltica exterior e isso explicava sua necessidade, aspirao e busca. Os meios para aumentar o poder nacional foram selecionados e agregados de forma emprica a partir da base material que dava suporte ao externa. Em primeiro lugar, o cenrio internacional foi utilizado para ampliar a dimenso e fortalecer o exerccio do poder nacional. Este legitimou-se ao ser posto a servio do desenvolvimento, que impri mira coerncia doutrinria e prtica poltica exterior. O paradigma do Estado desenvolvimentista manteve os princpios histricos da diplomacia brasileira, tais como a autodeterminao dos povos, a no

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interveno em assuntos internos, a soluo pacfica das controvrsias, a rejeio da conquista pela fora, o respeito aos tratados, e agregoulhes um moderno conceito de interdependncia, a ser implementada pela cooperao internacional. Todos esses atributos somados eram suficientes para realar o poder, definir-lhe um perfil operativo, com grande espectro de previsibilidade e aceitao, em decorrncia tambm da estratgia no confrontacionista adotada para seu exerccio. Foi limitado, entretanto, o poder de barganha que resultou da desvinculao brasileira do conflito Leste-Oeste e do apoio s solues que adviriam pelo dilogo Norte-Sul. Por outro lado, o sistema internacional e as condies internas no induziram outras modalidades importantes de barganha para o Brasil, no perodo. O poder nacional, representado e veiculado em escala crescente nos locais decisrios mundiais o que correspondeu a outra ttica para robustec-lo -, teve, pois, de criar suas prprias alternativas. Procurou-se igualmente robustecer o poder nacional com ele mentos internos. A busca - ou a obteno - do consenso marcou o perodo, e a poltica externa pde ser qualificada de avanada, democrtica, at esquerdista, em oposio poltica interna, tida por retrgrada em sua forma. O bipartidarismo, implantado para diferenciar o regime militar dos regimes totalitrios, conviveu em harmonia com a poltica exterior: Arena (Aliana Renovadora Nacional) e MDB (Movimento Democrtico Brasileiro) apoiaram- na, grosso modo, no perodo, tanto em seus programas quanto nos pronunciamentos polticos. A imprensa portou-se de forma similar, embora alguns rgos conservadores criticassem a aproximao com o Terceiro Mundo. Assim como essa corrente no afetou o direcionamento da poltica exterior, foilhe tambm infensa a interpretao da intelectualidade de esquerda vtima de perseguio poltica. Com a extraordinria expanso dos cursos de ps-graduao na dcada de 1970, os meios acadmicos passaram a desenvolver suas anlises sobre as relaes internacionais, conferindo-lhes trata

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mento mais adequado e rigoroso. A eles voltou-se o Itamaraty, como tambm aos meios polticos, militares e empresariais, sofrendo influncias em escalas bem diferenciadas, porm como forma de auscultar a sociedade e de prestar-lhe contas. A tradicional autono mia do Itamaraty, com sua escola de formao prpria, seus cursos de aperfeioamento, seus concursos promocionais igualmente forma- tivos, manteve-se, no perodo, com parcela de responsabilidade na formulao da poltica externa, cujo processo se dilua, entretanto, por diversos loci de poder, como estava a ocorrer igualmente do lado de sua implementao, em que avanavam outros segmentos da burocracia estatal. Essas contingncias explicam certas contradies do modelo, mas no foram suficientes para enfraquecer-lhe as bases. A evoluo no conceito e no modo de exercer o poder nacional permitiu a Ernesto Geisel manifestar elevado grau de autocon fiana, ao transmitir o poder a seu sucessor, em 15 de maro de 1979: Somos hoje uma nao que se projeta mais e mais no cenrio mundial, amadurecida e responsvel, gozando de slida credibilidade internacional e dia a dia menos vulnervel a presses quaisquer que venham do exterior. 1

Uma aventura frustrante pelo cenrio internacional


A presena brasileira nos foros multilaterais de carter univer sal foi permanente e intensa no perodo, tendo em vista os seguin tes objetivos: a) atingir as metas nacionais do desenvolvimento e
1 As fontes oficiais para o estudo da poltica exterior so as colees referidas anteriormente: Documentos de Poltica Externa, Relatrio e Resenha de Poltica Exterior do Brasil. Essas colees tambm fornecem dados empricos sobre as relaes internacionais do Brasil. Os jornais complementam esses dados, com a descrio da conjuntura. Ver, ainda: Antonio C. Peixoto, La monte en puissance du Brsil: concepts et ralits, Revue Franaise de Science Politique,2Lns,30(2): 328-355, abr. 1980; Sardenberg (1982); Stepan (1986); Lima e Cheibub (1983); Selcher (1978); Antonio F. Azeredo da Silveira (1978); Bandeira (1989). Paulo Roberto de Almeida, Partidos polticos e poltica externa, Poltica e Estratgia, So Paulo, 4 (2): 415-450,1986; Lidice Maduro et alii, O Congresso Nacional no atual sistema poltico brasileiro: stima legislatura (71-74), Revista de Cincia Poltica, Rio de Janeiro, 21\ 1-193, dez. 1978; Alexandre de S. C. Barros (1986); Srgio F. G. Bath, A formao do diplomata brasileiro, Revista Brasileira de Estudos Polticos, Belo Horizonte, 47: 245-251,1978; Packenham (1986); Gino Costa (1985); Moneta (1973).

AO

da segurana; b) obter informao para atuar nos foros multilaterais regionais e nas relaes bilaterais; c) influir sobre a reforma da ordem mundial. A posio de potncia intermediria condicionou a ao brasileira, determinando seu carter moderado, realista, por vezes ambguo, longe de engajamento doutrinai imutvel, apesar de solidria com a frente dos povos atrasados, voltada aos problemas concretos com soluo ad hoc, sem adeso incondicional a consensos de grupos. No foi difcil definir e sustentar as metas naqueles rgos, em conjunto e separadamente, avaliar os resultados e concluir sobre a sua funcionalidade: a diplomacia brasileira transitou do otimismo ao realismo e decepo, fato que, alm de no provocar nenhuma retirada de campo, repercutiu sobre a poltica externa tanto quanto as crises do sistema internacional. O governo Costa e Silva foi marcado pelas percepes de que o conflito Leste-Oeste se deslocara para centro-periferia e de que convinha reforar o poder e ampliar a ao do Sul. Instruiu sua diplomacia no sentido de exercer uma atuao resoluta, ao lado da sia e da frica para fazer passar na ONU, particularmente na UNCTAD, novas resolues favorveis ao desenvolvimento. Em 1968, a Chancelaria adotaria atitude decididamente reivindicatria, junto com o Terceiro Mundo, na II UNCTAD, alm de pleitear o acesso de manufaturados ao Primeiro Mundo e novos acordos sobre matriasprimas. A f nos foros que veiculavam o dilogo NorteSul era tanta, que Magalhes Pinto formulava naquele ano a poltica nuclear brasileira, no sentido de obter cooperao para transferncia imediata e ampla de tecnologia para usos civis. E no deixou de pressionar UNCTAD, CECLA, GATT, OCDE e outros rgos, insistentemente, at retirar-se da Chancelaria (30 de outubro de 1969), para alcanar a expanso das exportaes e a cooperao econmica, financeira e tecnolgica. A autoconfiana que caracterizou o governo Mdici permitiu que se prosseguisse de forma incisiva na luta para diminuir as distncias entre o Norte e o Sul, a dependncia tecnolgica, a separao em zonas de influncia e a imposio de vontade de uns sobre

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outros. Criticava-se a lentido dos foros internacionais em lidar com assuntos econmicos. Ao abrir a XXV Assembleia da ONU, em 1970, Gibson Barbosa props para a Segunda Dcada do Desenvolvimento (ONU) a substituio da estratgia da estabilidade por uma estratgia dinmica de desenvolvimento. Tambm queria converter a Unido e a UNCTAD, de rgos burocratas e retricos, em estrategistas de industrializao e progresso. Desde 1971, a doutrina-sntese sustentada pelo Brasil nos foros multilaterais passou a ser a da segurana econmica coletiva, que retirava do confronto bipolar e deslocava para o confronto material as possibilidades da paz internacional. Se os ricos no queriam remediar o injusto status quo internacional auxiliando os subdesenvolvidos, que ao menos no atrapalhassem seus esforos e eliminassem os obstculos ao desenvolvimento, at ao final da Segunda Dcada do Desenvolvimento. Nessa perspectiva se pronunciava a diplomacia nas reunies da