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Ato administrativo

Anlise geral e conceito


O ato administrativo como materializao do exerccio da funo administrativa
stricto sensu consagra a busca da concretizao dos conceitos primrios, gerais e abstra-
tos contidos na norma legislativa, ou ainda, na norma constitucional.
O ato administrativo uma fala prescritiva, s que detentora de um grau de
abstrao significativamente menor. Seu contedo mandamental e seus limites so
os que se depreendem do sistema normativo vigente, atinando ao prprio exerccio da
funo administrativa.
Desta forma, o ato administrativo pode ser conceituado como sendo uma decla-
rao efetuada no exerccio da funo administrativa em sentido estrito, ou seja, no uso
das prerrogativas pblicas.
Vige a ideia de licitude: o ato administrativo deve ser possvel, jurdica e mate-
rialmente. Deve ser moral, manter um liame com a finalidade pblica pretendida, sob
pena de desvio de poder e vcio do ato. A finalidade mediata do ato administrativo, que
o interesse pblico, deve ser atendida.
Elementos do ato administrativo
Os elementos do ato administrativo so:
o sujeito (agente pblico com capacidade e competncia);
o objeto (lcito, moral e possvel, aquilo que o ato renuncia, regula, enuncia,
justifica na sua esfera especfica);
a forma (em sentido amplo: a publicao, a motivao, o contraditrio; em
sentido estrito: forma escrita, segundo determina a lei, modo pelo qual o ato
vai se apresentar no exterior);
o motivo (fato que leva a Administrao a praticar o ato, pressuposto de fato
relacionado ao pressuposto de direito);
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a finalidade (em sentido amplo, o interesse pblico, da coletividade; em sentido
restrito, o resultado especfico que cada ato deve alcanar).
Em face de vcios, o ato administrativo pode ser anulado por razes de ilegali-
dade em alguns dos seus elementos, sendo os efeitos dessa anulao ex tunc, retroagindo
at a data da sua produo. Na anulao, busca-se retirar do ordenamento jurdico um
ato invlido e seus efeitos.
O artigo 5., LV, da Carta Federal, determina a observncia de contraditrio e
ampla defesa para a sua efetivao. A Administrao, constatando ilegalidade em ato,
tem o dever de invalid-lo, porm pode se abster de faz-lo sempre que a sua alterao
provoque mais prejuzos que a sua manuteno.
A revogao do ato administrativo se opera sobre atos vlidos por razes de con-
venincia e oportunidade, de mrito. Seus efeitos so ex nunc, no retroagindo. Tambm
sofre limitaes, como o respeito aos direitos adquiridos, estatudo na Smula 473 do
Supremo Tribunal Federal (STF).
Quando essa declarao (ato administrativo) se opera em desconformidade com
a moldura legal previamente estipulada para tanto, com defeitos em alguns dos seus
elementos, diz-se estar ela viciada, razo pela qual impe o sistema a tomada de provi-
dncias para recomposio do Estado de Direito.
As categorias do ato administrativo
As categorias do ato administrativo consistem nos planos da perfeio, validade
e eficcia.
Perfeio, tambm chamada de existncia por alguns, significa que o ato teve
seu ciclo de formao completado; ausente um dos elementos, no existiria
o ato.
Validade a conformao do ato com o ordenamento jurdico.
Eficcia representa a condio que tem o ato de produzir efeitos (alguns dou-
trinadores entendem a eficcia como a potencialidade de produzi-los, no
como a produo em si).
O que se observa que os planos da validade, existncia e eficcia variam na
doutrina. O que se pode afirmar que a aplicao desses planos no ato administrativo
permite identificar fontes de invalidade.
Em relao existncia, pode-se verificar no plano da perfeio um contexto
mais amplo que a mera existncia. Basta para o ato apenas existir uma manifestao
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de vontade (agente), com objeto (lcito ou ilcito), forma (lcita ou ilcita), finalidade
(pblica ou no). Na sequncia que se verificar a sua validade.
Se o agente foi pblico, investido em funo, com objeto relacionado ao agir esta-
tal, forma e motivo, teremos um ato administrativo existente.
Em relao validade, h a necessidade de verificao da competncia e capaci-
dade do agente, da licitude e possibilidade do objeto, da forma legal, do motivo, lcito,
suficiente e verdadeiro, da finalidade pblica, mediata e imediata.
Em relao eficcia, dois so os momentos na doutrina: o da produo de efeitos
e o da potencialidade de produzir efeitos.
Nem sempre a presuno de validade vai indicar eficcia. Um ato invlido pode
ser eficaz e produzir efeitos, os quais muitas vezes so protegidos pelo ordenamento
jurdico. A publicidade e o cumprimento das obrigaes so condies para o imple-
mento da eficcia.
Atributos do ato administrativo
Os atributos do ato administrativo so todos decorrentes de uma ideia de prerro-
gativa, da noo do regime jurdico administrativo.
Imperatividade
Em face do poder extroverso, uma vez existente o ato ele se torna obrigatrio
mesmo para aqueles que no o aceitam, pois emitido com a caracterstica de Poder
Pblico. Existe em todos os atos que impem obrigaes.
uma das caractersticas que distinguem o ato administrativo do ato de Direito
Privado.
Presuno de legitimidade ou de veracidade
Quando os atos se presumem verdadeiros frente ao fato apontado, sendo o nus
da prova do cidado. Consequncia do princpio da legalidade, pois a Administrao
Pblica s age segundo a lei. Um dos fundamentos a necessidade de assegurar o aten-
dimento ao interesse pblico.
Enquanto o ato no for decretado ilegal pelo judicirio, ele continua a produzir
efeitos. A nulidade do ato administrativo pode ser decretada pelo judicirio ou controle
interno da Administrao Pblica. O nus da prova se inverte em juzo e a parte que
ter que provar que o ato ilegal. Trata-se de presuno iuris tantum, que pode ser
afastada.
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Autoexecutoriedade
Produo imediata de efeitos, a qual possibilita Administrao realizar seus
atos sem necessidade de autorizao judicial. S existe em duas hipteses: quando a lei
define ou em casos de urgncia poder de polcia.
Exemplo: demolio de prdio que ameaa ruir. O nus da prova em juzo se
inverte: ao invs da Administrao Pblica pedir a autorizao judicial, o particular
que tentar impedir o ato.
Classificao dos atos administrativos
Quanto formao do ato
Ato simples
H manifestao de vontade de apenas um rgo pblico, um agente. Basta uma
vontade para a prtica do ato.
Exemplo: governador nomear um servidor em cargo em comisso. Tem exequibi-
lidade prpria. Mesmo que um rgo colegiado emita o ato, ele ainda simples.
Ato composto
o ato que resulta da somatria, da conjugao de vontades de dois ou mais
rgos ou agentes. So necessrias duas vontades consonantes para que o ato se realize.
A vontade de um instrumental em relao vontade do outro. Praticam-se dois atos,
um principal e um acessrio.
Exemplo: nomeao do ministro para o STF e para o Superior Tribunal de Justia
(STJ) vontade do Senado para aprovar o nome e vontade do presidente para nomear.
Exemplo: aposentadoria de juiz do Tribunal de Justia vontade do rgo espe-
cial dizendo que ela vivel e vontade do presidente do Tribunal de Justia, aposen-
tando-o.
A lei tem de dizer que tais autoridades devem se manifestar. A exigncia dessa
dupla manifestao de vontade resulta da lei.
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Ato complexo
Ao contrrio do ato composto, o ato complexo tambm precisa de duas ou mais
vontades de rgos ou agentes, mas essas vontades se fundem para formar um nico
ato. As vontades so homogneas, h identidade de contudo e de fins.
Quanto s prerrogativas
Ato de imprio
Atos iure imperii seriam os atos praticados sob o manto de potestade pblica, no
exerccio da soberania do Estado, praticados por ele na qualidade de poder supremo,
supraindividual, com todas as prerrogativas e privilgios. Impostos unilateralmente e
de forma coercitiva.
Ato de gesto
Atos iure gestionis seriam aqueles exercidos pelo Estado em situao de igual-
dade, de equiparao ao particular, no intuito da conservao e desenvolvimento do
patrimnio pblico e para gesto de seus servios.
Quanto aos destinatrios
Atos individuais
Tm destinatrio certo, individualizado.
Exemplo: portaria de nomeao de servidor pblico.
Produzem efeitos jurdicos no caso concreto.
Atos gerais
O destinatrio , de maneira geral, toda a Administrao Pblica.
Atingem todas as pessoas que se encontram na mesma situao. So tambm os
atos normativos da Administrao Pblica.
Exemplo: circular, portarias, regulamentos, edital de concurso, edital de licita-
o.
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Quanto estrutura do ato
Atos concretos
Dispem para um nico e especfico caso, esgotando-se nesta nica aplicao.
Exemplo: exonerao de funcionrio.
Atos abstratos
Preveem reiteradas e infindas aplicaes, as quais se repetem cada vez que ocorra
a reproduo da hiptese neles prevista, alcanando um nmero indeterminvel e inde-
terminado de destinatrios.
Exemplo: regulamento cujas disposies sempre acolhero novos casos tipific-
veis em seu modelo abstrato.
Quanto aos efeitos
Atos constitutivos
Que fazem nascer uma situao jurdica, produzindo-a originariamente, seja
extinguindo ou modificando situao anterior.
Exemplo: demisso de funcionrio.
Atos declaratrios
Afirmam a preexistncia de uma situao de fato ou de direito.
Exemplo: certido de que algum est matriculado em escola pblica.
Quanto ao grau de liberdade
Atos vinculados
Os que a Administrao Pblica pratica sem margem alguma de liberdade para
decidir-se, pois a lei previamente tipificou o nico comportamento possvel.
Exemplo: aposentadoria a pedido.
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Atos discricionrios
A Administrao Pblica dispe de certa margem de liberdade para decidir, pois
a lei regulou a matria de modo a deixar campo para uma apreciao que comporta certo
subjetivismo. A discricionariedade administrativa um espao de atuao do adminis-
trador. Vinculado aos parmetros jurdicos do regime jurdico administrativo, reside no
mrito do ato administrativo.
Exemplo: autorizao de porte de arma.
Memorizar a diferena entre ato discricionrio e vinculado e toda a classificao
dos atos administrativos.
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