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IMUNIDADE SOBERANA E RESPONSABILIDADE CIVIL DO GOVERNO FEDERAL DOS ESTADOS UNIDOS DA AMRICA CHARLES D.

COLE TRADUO: Brynte Svedberg

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ste artigo apresentar um panorama sobre a imunidade soberana do Governo Federal dos Estados Unidos, por meio de uma seleo de estatutos jurdicos, considerando de que maneira e at que ponto essa imunidade tem sido renunciada, alm de abordar como as demandas judiciais podem ser acionadas e executadas contra o Governo Federal na Amrica contempornea. O material seguinte considerar primeiro a base histrica da imunidade soberana nos Estados Unidos, para, depois, ento, avanar em uma reviso sobre a maneira pela qual o Governo Federal tem renunciado imunidade a fim de que demandas judiciais contra o mesmo pudessem ser acionadas, tendo em vista especificamente as questes da renncia e as excees renncia. O material referente questo de como as demandas so executadas tem como ponto de partida a prolao de uma sentena vlida contra os Estados Unidos, sob a tica de uma renncia da imunidade oriunda de lei, e da anlise do processo de execuo da sentena na Amrica contempornea por meio de legislao e de jurisprudncia aplicvel. A concluso oferecer um resumo do material essencial referido no texto, ao lado de comentrios referentes eficcia dos processos previstos em lei.

A IMUNIDADE SOBERANA A doutrina da imunidade soberana ganhou reconhecimento na cultura legal do ancestral legal dos Estados Unidos, a Inglaterra. A doutrina reconheceu que o rei no podia ser processado, sem o seu consentimento, perante a sua prpria corte. 1 A imunidade soberana nos Estados Unidos, similarmente, constitui apenas um reconhecimento de que o Governo no pode ser processado sem o seu consentimento perante o seu prprio Tribunal. Curiosamente, a doutrina da imunidade soberana no consta na Constituio dos Estados Unidos, mas considerada inerente cultura legal, tendo sido definida pela primeira vez em 1793 pelo Tribunal Supremo.2 O Tribunal Supremo (Supreme Court) estabeleceu, em 1896,3 o precedente contemporneo de que o processo contra um funcionrio pblico equivale a um processo contra os Estados Unidos e conseqentemente vedado se a ao afetar as relaes jurdicas dos Estados Unidos ou das suas pertenas. O Tribunal reconhece, entretanto, que o funcionrio pblico atuando ilicitamente ou fora do mbito da sua autoridade profissional no possui a iseno de responsabilidade que decorre da imunidade soberana.4

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A considerao da doutrina da imunidade soberana em cada estado dos Estados Unidos est para alm do escopo deste trabalho; no entanto, convm reconhecer que a 11a Emenda Constituio dos Estados Unidos foi elaborada pelo Tribunal Supremo a fim de impedir processos em tribunais federais pelos cidados contra os seus prprios estados, assim estabelecendo a mesma regra de imunidade soberana vista no regime federal para os casos no mbito da 11a Emenda Constitucional.5 Alm disso, convm reconhecer que a concepo intra-estadual da imunidade soberana fornecida pela Constituio Estadual de cada estado e aplicvel ao respectivo Governo Estadual. RENNCIA DE IMUNIDADE SOBERANA PREVISTA EM LEI Os Estados Unidos renunciaram a sua imunidade soberana no Ato de Litgios Contratuais de 1978,6 no Ato de Tucker,7 e no Ato de Demandas Extracontratuais (Tort Claims).8 Cada um destes estatutos ser discutido na ordem supra-apresentada e sero acentuadas as reas do escopo da renncia e a exceo mesma. ATO DE LITGIOS CONTRATUAIS DE 1978 (THE CONTRACT DISPUTE ACT) O Ato de Litgios Contratuais de 1978 descrito nas notas legais his9

tricas como provedor de um sistema legal justo, equilibrado e compreensvel de recursos legais e administrativos para resolver litgios governamentais sobre contratos. O Ato uma tentativa de induzir a resoluo das controvrsias contratuais dirigidas a um rgo da administrao pblica por via de negociaes antes do ajuizamento.10 Aplica-se o ato a qualquer controvrsia contratual, explcita ou implcita, e assim renuncia-se imunidade soberana nas demandas contratuais oriundas de contratos de licitao para aquisio de propriedade celebrados por um rgo do Poder Executivo, salvo os referentes a bens imveis, servios, construo, reparao, conservao de bens imveis ou alienao de bens mveis; e aplica-se tambm a qualquer outro contrato com clusula expressa de sujeio aos dispositivos do ato. O ato no se aplica aos contratos celebrados com governos ou rgos pblicos estrangeiros, ou organizaes internacionais, se o chefe do rgo pblico em questo determinar que seria contrrio ao interesse pblico.11 O ato explicitamente aplicvel s atividades dos fundos no-apropriados sobre quais os tribunais atualmente tm jurisdio, segundo o Ato de Tucker e o Ato de Demandas Extracontratuais, individualmente discutidos no material apresentado em seguida.

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A jurisdio sobre assuntos martimos, inclusive os contratos martimos, continua exclusivamente conferida ao juzo federal. Essa abordagem considerada vantajosa, uma vez que os contratos martimos envolvem questes suficientemente singulares e garantem a manuteno contnua dessas aes dentro da jurisdio exclusiva do juzo federal. Em outras demandas contratuais, explcitas ou implcitas, necessrio que o autor da ao contra um rgo do Poder Executivo dos Estados Unidos esgote todos os recursos administrativos antes de instaurar um processo de reparao no Tribunal de Demandas Federais. O propsito do Ato de Litgios Contratuais destituir os tribunais distritais de jurisdio sobre litgios contratuais que envolvam rgos do Poder Executivo, concentrando a autoridade de negociao no agente contratante, no Conselho das Foras Armadas de Apelao Contratual, ou no Tribunal de Demandas Federais, com direito apelao no Tribunal de Apelao da Comarca Federal.12 Sintomtico da influncia do Ato de Litgios Contratuais tem-se o caso de um subempreiteiro numa obra de restaurao que processou os Correios dos Estados Unidos por inexecuo de fiana, bem como o empreiteiro princi-

pal, pelos servios prestados a este. O Tribunal Distrital neste caso, Carroll vs United States Postal Service,13 sustentou que as demandas apresentadas estavam sob a supremacia do Ato de Litgios Contratuais, pelo que o autor foi obrigado a instaurar o seu processo com a juntada da petio inicial no prprio rgo United States Postal Service.14 O ATO DE TUCKER (THE TUCKER ACT) O Ato de Tucker,15 estabelece que o Tribunal de Demandas Federais dos Estados Unidos ter jurisdio para prolatar sentena oriunda de ao contra os Estados Unidos, fundada ou na Constituio, ou em Ato do Congresso ou regulamento de departamento do poder executivo, ou em contrato implcito ou explcito celebrado com os Estados Unidos, ou condenao por perdas e danos ilquida ou lquida no baseada em delito civil. Nos termos do Ato de Tucker, um contrato explcito ou implcito celebrado com the Army and Air Force Exchange Ser vice, Navy Exchanges, Marine Corps Exchanges, Coast Guard Exchanges, ou com the Exchange Councils of the National Aeronautics and Space Administration, ser considerado um contrato explcito ou implcito com os Estados Unidos.16

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O Ato procura: Oferecer um recurso pleno e complementar ao remdio legal fornecido pela sentena. Desta maneira o Tribunal pode, como incidente ou colateral a tal sentena, emitir mandados ordenando a restaurao de cargo ou posio, colocao em cargo apropriado ou aposentadoria, e correo dos autos aplicveis, e tais mandados podem ser dirigidos a qualquer oficial competente dos Estados Unidos. O Tribunal ter o poder de remeter assuntos apropriados, em qualquer caso sob a sua jurisdio, a qualquer rgo ou oficial administrativo ou executivo com as instrues que julgar adequadas e justas. Compete ao Tribunal de Demandas Federais prolatar sentena oriunda de ao contra, por ou de controvrsia com um empreiteiro, nos termos da Seo 10 (a) (1) do Ato de Litgios Contratuais de 1978, inclusive controvrsias referentes terminao de contrato, a direitos de propriedade corprea ou incorprea, ao cumprimento de padres para contabilidade dos custos, e a outras controvrsias no-monetrias em que a deciso do agente contratante tiver sido emitida conforme a Seo 6 desse Ato.17 O Ato de Tucker, alm disso, providencia que o Tribunal de Demandas Federais e os tribunais distritais dos Estados Unidos tero ambos a jurisdio para prolatar sentena baseada em

ao em que a parte interessada impugna uma solicitao feita por um rgo federal de lances ou de ofertas contratuais, ou de adjudicao de contrato, de adjudicao proposta, ou de qualquer violao alegada de norma legal ou regulamento referente ao contrato de fornecimento de bens ou servios entre uma pessoa privada e uma pessoa pblica, ou licitao para tal contrato. dada aos dois tribunais, o Tribunal de Demandas Federais e os Tribunais Distritais, a jurisdio para tais aes independentemente de o processo ser instaurado antes de ou aps o contrato ser adjudicado.18 O Ato explicitamente outorga a competncia de conceder qualquer remdio considerado adequado pelos tribunais, inclusive o remdio declaratrio ou o mandado de segurana, mas qualquer remdio pecunirio limitar-se- aos custos de preparao de lance e de oferta.19 Deve ressaltar-se tambm que o Ato especificamente estabelece:
Nada do disposto neste ato, ser interpretado para o efeito de dar ao Tribunal de Demandas Federais dos Estados Unidos a jurisdio sobre qualquer ao civil dentro da jurisdio exclusiva do Tribunal de Comrcio Internacional, ou sobre qualquer ao contra ou

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baseada no comportamento da Autoridade da Vale de Tennessee, ou para emendar ou modificar os dispositivos do Ato da Autoridade da Vale de Tennessee de 1933 referente s aes por ou contra a Autoridade.20

da imunidade soberana, e tais renncias so interpretadas restritivamente.23 Compete ao Tribunal de Demandas Federais julgar demandas de reparao pecuniria contra os Estados Unidos, independente da quantia pretendida.24 Na verdade, a jurisdio do Tribunal de Demandas Federais limita-se s demandas em que o autor procura ressarcimento pecunirio.25 O Tribunal de Demandas Federais tem a jurisdio sobre dois tipos de demandas extracontratuais: 1) demandas em que o autor pagou ao Governo e pretende a devoluo do dinheiro; e 2) demandas em que, apesar de o autor no ter pago, alega o pagamento devido a ele pelo Governo.26 Por outro lado, caso a pretenso seja de utilizar o Tribunal de Demandas Federais para obteno do remdio num processo baseado em garantia constitucional, como, por exemplo, a clusula de processo legal justo prevista na 5a Emenda Constitucional, isso no constitui base vlida para a jurisdio, a no ser que exista uma norma legal que preveja um direito de indenizao pecuniria ao autor por violao de tal garantia.27 A mesma limitao referente jurisdio do Tribunal de Demandas Federais cabe no mbito de outras garantias constitucionais como o Equal Protection Clause,28 que

A jurisdio do Tribunal de Demandas Federais abrange as demandas contra os Estados Unidas oriundas de contratos explcitos ou implcitos com os Estados Unidos, em que as obrigaes decorrentes das sentenas so pagas por fundos apropriados.21 O Tribunal de Demandas Federais foi criado a fim de adjudicar demandas pecunirias contra os Estados Unidos baseadas em Atos de Congresso, ou regulamentos do Poder Executivo, ou contratos explcitos ou implcitos celebrados com os Estados Unidos, e a jurisdio foi ampliada pelo Ato de Tucker no sentido de conceder a autoridade de julgar casos baseados na Constituio e outros casos de responsabilidade no baseada em delito civil, se a demanda for superior a US$ 10.000.22 Convm reconhecer, entretanto, que o Tribunal de Demandas Federais, bem como o seu tribunal antecessor, o Tribunal de Demandas, tem uma jurisdio muito restrita, uma vez que os processos instaurados perante o Tribunal so demandados contra os Estados Unidos como conseqncia da renncia

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tambm no constitui direito de ao para reparao pecuniria sem um dispositivo legal que o ampare.29 A questo da imunidade soberana tem sido considerada pelo Tribunal de Demandas Federais, e observase que a recusa ao consentimento do processo por parte do soberano constitui nada mais do que uma limitao de remdios legais e no constitui uma Compensable Taking30.31 Se a demanda pode ser proposta em processo contra os Estados Unidos, conforme o Ato de Tucker trata-se essencialmente de constatar se a norma em que se baseia a demanda pode ser interpretada adequadamente para obrigar o Governo Federal a reparar os danos confirmados.32 O ATO DE DEMANDAS EXTRACONTRATUAIS (THE TORT CLAIMS ACT) O Ato de Demandas Extracontratuais concede jurisdio originria aos Tribunais Distritais Federais, e concorrente em relao ao Tribunal de Demandas Federais, sobre: 1) Ao civil contra os Estados Unidos para ressarcimento de imposto de renda supostamente resultante de tributao ou cobrana errnea ou ilegal, ou de multa supostamente coberta sem autorizao ou qualquer quantia supostamente excessiva ou de ma33

neira errnea coberta, conforme a legislao tributria interna; e 2) Outra ao civil ou demanda contra os Estados Unidos, no superior quantia de US$ 10.000, baseada ou na Constituio, ou em Ato de Congresso, ou em regulamento de rgo do Poder Executivo, ou em contrato explcito ou implcito com os Estados Unidos, ou em reparaes lquidas ou ilquidas no baseadas em delito civil; fora desses casos, o Tribunal Distrital no ter jurisdio sobre aes ou demandas civis contra os Estados Unidos baseadas em contratos explcitos ou implcitos com os Estados Unidos ou em reparaes lquidas ou ilquidas nos casos no baseados em delito civil que so sujeitos s sees 8(g)(1) e 10(a)(1) do Ato de Litgios Contratuais de 1978. Quanto ao pargrafo do Ato que dispe sobre os contratos no superiores em quantia a US$ 10.000, um contrato explcito ou implcito com the Army and Air Force Exchange Service, Navy Exchanges, Marine Corps. Exchanges, Coast Guard Exchanges, ou Exchange Councils of the National Aeronautics and Space Administration sero considerados contratos explcitos ou implcitos com os Estados Unidos.34 Os tribunais distritais so investidos de jurisdio tambm para apreciar os recursos referentes s deman-

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das contra os Estados Unidos de reparao pecuniria baseada em demanda posterior a 1o de Janeiro de 1945, e referente leso ou perda de propriedade, inclusive morte causada por negligncia ou ato ilcito ou omisso por parte de funcionrio do Governo atuando dentro do mbito de seu cargo ou autoridade profissional, desde que, nas mesmas circunstncias, uma pessoa privada pudesse ser responsabilizada pela demanda, conforme a lei de ocorrncia ou de omisso do ato.35 Alm disso, o ato dispe que uma pessoa condenada por crime e presa espera da execuo da pena, ou em cumprimento de pena, no pode instaurar processo contra os Estados Unidos, inclusive um rgo, oficial ou funcionrio pblico do Governo, por qualquer leso emocional ou psicolgica sofrida enquanto sob custdia do Governo sem que apresente leso fsica.36 Adicionalmente o Ato prev que a jurisdio concedida ao Tribunal Distrital abrange qualquer reconveno, compensao ou outra ao por parte dos Estados Unidos contra o autor-instaurador do processo referida nesta seo.37 Sintomtico do sentido dessa subseo do Ato, no caso United States vs Meyer Harris Cohen,38 o Tribunal sustentou que o Governo Federal pode compensar (set-off) a indenizao de-

corrente de delito, cometido por prisioneiro-colega do autor, com o imposto anteriormente tributado e transformado em sentenas contra o prisioneiro-autor. O Tribunal Distrital julgou o governo responsvel por danos causados ao autor equivalente quantia pecuniria de US$ 110.000 e adjudicou honorrios advocatcios de US$ 15.000.39 O Tribunal observou que o Congresso delegou ao Gabinete-Geral de Contabilidade a obrigao de administrativamente prestar contas ao Governo.40 O Tribunal observou, ainda, que obrigao legal do AuditorGeral (Comptroller General) reter o pagamento devido ao credor da sentena como compensao frente ao dbito do credor aos Estados Unidos. Assim, o Tribunal de Apelao (Court of Appeals) concedeu a compensao nos julgamentos tributrios contra o autor em detrimento da reparao de sua leso e sustentou que os honorrios advocatcios decorrem do direito de reparao, e, por isso, tambm sujeitos compensao frente a um dbito do autor com o Governo.41 Conseqentemente, nem a indenizao, nem os honorrios advocatcios foram deferidos. Aos tribunais distritais especificamente vedada a jurisdio, nos termos do Ato, sobre qualquer ao ou demanda civil referente aposentado-

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ria.42 No entanto, o Ato dispe que o Tribunal Distrital ter jurisdio originria exclusiva no caso de ao civil de Quiet Title43 contra um patrimnio,44 massa falida, esplio ou direito real sobre bem imvel em que um dos interessados seja os Estados Unidos, bem como a jurisdio exclusiva sobre processos civis instaurados por funcionrios abrangidos.45 O procedimento de tort claim, conforme o Ato, no prev, proteo para: - Demandas baseadas num ato ou omisso de um funcionrio do Governo, no exerccio das diligncias adequadas na execuo de norma ou regulamento, independentemente de a norma ser vlida, ou demandas b a s e a d a s no desempenho ou atuao ou na falha de desempenho ou atuao de uma funo ou obrigao discricionria, independentemente de a discrio ser extrapolada. - Demandas oriundas de perda, m-execuo, ou transmisso negligente de cartas ou outro item postal. - Demandas referentes tributao ou cobrana de impostos ou taxa aduaneira, ou deteno de bens, mercadorias, ou outra propriedade por oficial alfandegrio ou oficial tributrio (excise) ou policial, salvo que os dispositivos deste captulo e a seo 1346(b) deste ttulo aplicam-se s de-

mandas baseadas em leso ou perda de bens, mercadorias, ou outra propriedade enquanto na posse de oficial alfandegrio ou oficial tributrio (excise) ou policial, se: - a propriedade for confiscada por razes de caducidade (forfeiture), conforme dispositivo da lei federal que trata da caducidade de propriedade, a no ser uma sentena imposta devido condenao por delito penal; - o direito do autor no for caduco; - o direito do autor no for remitido ou mitigado (quando a propriedade no for sujeita caducidade); e se - o autor no for condenado por crime em conseqncia do qual o direito do autor sobre a propriedade foi sujeito caducidade conforme uma lei penal federal. - Demandas em que um recurso est previsto... referentes a aes ou processos martimos contra os Estados Unidos. - Demandas oriundas de ato ou omisso de funcionrio do Governo referentes administrao dos dispositivos das sees 1-31 do ttulo 50, Appendix. - Demandas de reparao em decorrncia de imposio ou instituio de quarentena por parte dos Estados Unidos. - Demandas referentes

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agresso, leso corporal, crcere privado, priso ilegal, lide temerria, abuso de direito processual, difamao escrita, difamao, falsidade ideolgica, fraude ou interferncia em direitos contratuais; porm, nos casos de atos ou omisses de oficiais investigativos ou policiais do Governo dos Estados Unidos, sero aplicados os dispositivos deste captulo e a seo 1346(b) deste ttulo, s demandas propostas na data de, ou aps a data de promulgao deste dispositivo, e referentes agresso, leso corporal, crcere privado, priso ilegal, abuso de Direito processual, ou lide temerria. No mbito desta subseo, oficial investigativo ou policial refere-se a qualquer oficial dos Estados Unidos com autorizao legal de executar buscas, confiscar provas, ou executar apreenso (make arrest) por violao de lei federal. - Demandas de reparao por danos causados por operaes fiscais da Fazenda ou por regulamentao do sistema monetrio. - Demandas referentes aos atos de combate das foras militar ou naval, ou da Guarda Costeira, durante tempo de beligerncia. - Demandas oriundas de pas estrangeiro. - Demandas oriundas das atividades da Autoridade da Vale de Tennessee.

- Demandas oriundas das atividades do Panama Canal Co. - Demandas oriundas das atividades do Federal Land Bank, um banco federal intermedirio de crdito, ou um banco para cooperativas. Os casos indicados para a interpretao conforme o Ato de Demandas Extracontratuais so os seguintes: Constitucionalidade Excees responsabilidade do Governo Federal: uma Comarca sustentou que a exceo responsabilidade conforme o Ato das demandas de dependentes de militares civis contra mdicos militares originadas em pas estrangeiro sujeita-se autoridade do Congresso e no viola o princpio da igual proteo da lei, porque tal exceo racional e as condies no estrangeiro so suficientemente diferentes para garantir a recusa responsabilidade.46 Alm disso, outra Comarca sustentou que os dispositivos do Ato Federal de Demandas Extracontratuais que tratam das excees proteo de certas atividades no constituem recusa inconstitucional do princpio da igual proteo da lei, de processo legal justo, ou de direito de recorrer justia, uma vez que o Congresso tem a autoridade de selecionar a proteo de qualquer renncia de imunidade soberana.47

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Interpretao Reconhecimento de que a renncia de imunidade soberana do Governo ser sujeita a uma interpretao restritiva (literal), e a excluso das demandas referentes agresso, leso corporal, crcere privado, priso ilegal, lide temerria, abuso de direito processual, difamao escrita, difamao, falsidade ideolgica, fraude ou interferncia em direitos contratuais so limitaes substantivas deste captulo e da seo 1346(b) deste ttulo, e so exemplos em que os Estados Unidos decidiram reter o seu manto de imunidade soberana, que no dever ser nulificada por meio de uma interpretao liberal.48 Interpretao com outra legislao Os Tribunais dos Estados Unidos tm reconhecido que outros arranjos legais como os dispositivos especiais do Ato de Reforma da Responsabilidade dos Funcionrios Federais e de Compensao Extracontratual (Tort Compensation), referente aos funcionrios da Autoridade da Vale de Tennessee, e o Ato Nacional de Edificao (National Housing Act), no foram elaborados com a inteno de conceder mais imunidade daquela que fornecida aos funcionrios federais em geral pelo Ato, ou para limitar a aplicao de excees ao Ato de Demandas Extracontratuais, mas com o fim de apenas reconhecer o dispositivo especial de renncia

imunidade soberana ou de ser interpretado independentemente do Ato de Demandas Extracontratuais.49 Poltica A exceo de funo discricionria renncia de imunidade soberana do Ato Federal de Demandas Extracontratuais expressa a poltica do Governo Federal de prevenir as demandas extracontratuais de interferir na autoridade de deciso adequadamente exercida pelos rgos e agentes do governo.50 Assim, interpretando a seo com a exceo de funo disc r i c i o n r i a como um todo, esta constitui a iseno abrangente dos Estados Unidos de responsabilidade extra-contratual nos casos de execuo adequada de uma norma ou regulamento, bem como no caso de exerccio ou atuao, adequados ou no, de qualquer funo ou obrigao discricionria, para prevenir que as demandas extra-contratuais se transformem em instrumentos de interferncia judicial na deciso administrativa adequadamente exercida pelos rgos do Governo e conseqentemente protegendo o Governo de responsabilidade que prejudicaria gravemente a eficcia das operaes do Governo.51 Lei Aplicvel Como no caso de outros assuntos referentes jurisdio e interpretao da lei federal em geral, a lei aplicvel determina-

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o de funes discricionrias52 e a outras excees ao Ato Federal de Demandas Extracontratuais, estas so interpretadas conforme a legislao federal para evitar qualquer dependncia da jurisdio federal sobre o objeto do pedido da legislao estadual.53 Competncia do Congresso No tocante interpretao da imunidade soberana e renncia da mesma pelo Governo Federal, o Congresso tem o poder discricionrio de impor tais condies e restries ao direito de processar os Estados Unidos, conforme julgar adequado.54 O PROCESSO LEGAL DA EXECUO DE SENTENA Neste artigo, o material referente renncia e abrangncia da imunidade soberana dos Estados Unidos indica a maneira pela qual um julgamento contra os Estados Unidos admitido. Esse material deve ser visto luz dos dispositivos da legislao federal que dispe sobre a execuo de sentena. Na verdade, o processo de execuo de uma sentena determinando pagamento em dinheiro nos Estados Unidos normalmente feito por meio de um mandado executivo, salvo dispositivos em contrrio do Tribunal ou da legislao aplicvel.55 O processo de execuo e a cobrana so geralmente rea-

lizados nos Estados Unidos conforme o costume, e o procedimento, no estado em que fica o Tribunal Distrital Federal, salvo os casos em que o processo regido por estatuto dos Estados Unidos.56 Geralmente, o exeqente, ou sucessor de direitos, pode ter obteno de inventrio de qualquer pessoa, inclusive do executado, conforme a legislao estadual e segundo o disposto pelo Regulamento Federal de Processo Civil; no entanto, a execuo vedada contra o Governo Federal, e a cobrana de sentena somente se realiza por meio do procedimento legal discutido em seguida. Convm, luz disso, reconhecer que as sentenas prolatadas contra um fiscal ou outro oficial da Fazenda... ou contra oficial do Congresso, como previsto em dispositivos especficos,57 somente ocorrero em conformidade com legislao federal.58 O PROCESSO DE EXECUO DAS SENTENAS CONTRA OS ESTADOS UNIDOS As normas federais prevem um processo de execuo referente aos julgamentos contra os Estados Unidos, na seguinte forma: Uma pessoa credora em sentena pecuniria contra os Estados Unidos de importncia superior a US$ 100.000 obrigada a, em todo o caso no Tribunal Federal de Demandas, a

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fim de assegurar o pagamento, encaminhar os autos originais da sentena ao Ministro da Fazenda para vista pelo Congresso para apropriao do pagamento. Aps a verificao da solicitao do autor para o pagamento da quantia aplicada pelo Congresso, o Gabinete-Geral de Contabilidade transmite um certificado da liquidao para o Ministrio da Fazenda. O pagamento feito ao autor de cheque emitido no Ministrio da Fazenda pelo Field Operations Group, Financial Managment Service. Um procedimento semelhante aplica-se a tais sentenas obtidas nos Tribunais Federais Distritais, salvo que neste caso os autos da sentena so encaminhados ao Ministro da Fazenda pelo Ministrio da Justia, e no pelo autor. Outro procedimento semelhante ao exposto no item anterior aplicase s sentenas de importncia menor a US$ 100.000, em todo o caso, salvo que os documentos necessrios so encaminhados ao Gabinete-Geral de Contabilidade, e no h atuao do Ministrio da Fazenda antes da verificao do certificado da liquidao por parte do Gabinete-Geral de Contabilidade. Aps a verificao do certificado da liquidao, emitido um cheque no Ministrio da Fazenda pelo Field Operations Group, Financial Managment Service, a ser pago de uma apropria-

o permanente estabelecida para o pagamento de tais sentenas, e enviado por correio ao autor conforme os termos do certificado da liquidao.59 FUNDOS PARA O PAGAMENTO DE SENTENAS CONTRA OS ESTADOS UNIDOS A compilao a seguir, que oferece material histrico bem como contemporneo referente aos fundos abertos para a satisfao das obrigaes contidas em sentenas contra os Estados Unidos, foi obtida pela Internet e apresentada aqui na sua totalidade por sua preciso e conciso: Antes de 1956, a maioria das sentenas contra os Estados Unidos no podia ser paga por fundos de apropriao permanentes, mas exigiam, para serem pagas, uma liquidao especfica do Congresso. Em 1956, o Congresso promulgou um fundo permanente e indefinido de apropriao (the Judgment Fund), para o pagamento de sentenas finais no otherwise provided for. A inteno deste Fundo foi instituir um mecanismo capaz de minorar os fardos processuais de pagamento de sentena, propiciar melhor pontualidade dos pagamentos, e reduzir os lanamentos de juros contra os Estados Unidos (caso isto seja previsto em lei) referentes ao perodo entre a prolao e a execuo da

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sentena. Em 1961, o Congresso modificou a lei a fim de permitir pagamentos do Fundo do Ministrio da Justia para acordos em litgio atual ou iminente. Veja o projeto de lei oramentria no 31 U.S.C. 1304. De um modo geral, o Fundo de Sentenas disponvel para a satisfao da maioria das sentenas judiciais e dos acordos do Ministrio da Justia que determinam dficit atual ou iminente para o Governo. O Congresso tem adicionado posteriormente categoria uns acordos administrativos (acertos no nvel administrativo sem instaurao de processo judicial). [ possvel clicar nas normas que autorizam os acordos administrativos no website infracitado no final deste material. As normas referentes aos acordos administrativos so: 10 U.S.C. 2733 (Military Claims Act); 10 U.S.C. 2734 (Foreign Claims Act); 28 U.S.C. 2672 (Federal Tort Claims Act); 31 U.S.C. 3723 (Small Claims Act); 32 U.S.C. 715 (National Guard Claims Act); 40 U.S.C. 759(h) (5)(C) (Brooks Act); 41 U.S.C. 612 (Contract Disputes Act BCA Awards); e, 42 U.S.C. 2473(c)(13) (Certain NASA Claims).] O Fundo de Sentenas no est limitado ao ano contbil, e o Congresso no precisa destinar-lhe recursos anualmente ou em forma semelhante. Alm disso, desembolsos do Fundo no so

atribudos ao oramento dos rgos cujas atividades levaram obrigao pecuniria. O rgo responsvel no obrigado a reembolsar o Fundo, salvo dispositivo legal em contrrio. A proposio geral de que o Fundo de Sentenas est disponvel para o pagamento de sentenas pecunirias finais que no so apropriadas por outra via (31 U.S.C. 1304(a)(1) ), ou seja, sentenas que no legalmente podem ser pagas por uma apropriao ou fundo existente. Uma vez que as apropriaes geralmente no podem ser usadas para este fim sem indicao afirmativa de tal autorizao em lei, a maioria das sentenas contra os Estados Unidos so pagas pelo Fundo de Sentenas. Algumas das adjudicaes em que no cabe o uso do Fundo de Sentenas so: sentenas tributrias, sentenas contra o Servio Postal, sentenas de Land Condemnation, sentenas contra corporaes do governo e entidades sue-and-be-sued, sentenas de restituio em que a quantia julgada indevidamente coberta foi creditada a uma apropriao de um rgo pblico, e certas adjudicaes judiciais referentes ao desacato citao, etc. O fato de o rgo-ru num tempo determinado estar sem recursos para aplicar o pagamento da adjudicao no tornar o Fundo de Sentenas disponvel para o pagamento.

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O pagamento est sujeito certificao do Financial Managment Service no Ministrio da Fazenda, 31 U.S.C. 1304(a)(2). Em poucas palavras, o papel desempenhado pela Fazenda o de supervisionar o uso dessa apropriao. O primeiro passo e o mais importante do procedimento consiste em determinar se certo item est adequado a ser pago conforme 31 U.S.C. 1304 ou se est previsto o seu pagamento por outra via legal, ou seja, se constitui obrigao debitvel dos recursos (apropriaes) da repartio pblica em que originou a causa da demanda. Assim, a funo principal da Fazenda nesta rea determinar a fonte adequada dos recursos, ou seja, verificar se o Fundo de Sentenas no est sendo usado para aplicao no pagamento das obrigaes que os rgos pblicos deveriam pagar diretamente. Uma vez feito isso, a Fazenda determina se a sentena ou adjudicao terminativa no que se refere ao pagamento, calcula a quantia de eventuais juros autorizados por lei, e inicia o processo de compensao frente eventual dvida aos Estados Unidos por parte do exeqente (31 U.S.C 3728). O verdadeiro passo de certificao em grande parte vinculado, e a Fazenda no revisa o mrito das sentenas ou dos acordos em que se

baseia o processo. Quando a certificao negada, o requerente notificado por via informal antes da emisso da denegao final, para assegurar que foram considerados todos os fatos e argumentos relevantes.60 PAGAMENTO DOS JUROS DOS DBITOS ORIUNDOS DE SENTENAS CONTRA OS ESTADOS UNIDOS As normas federais tratam do pagamento de juros referentes s sentenas prolatadas contra os Estados Unidos na seguinte forma: (b)(1) O pagamento dos juros pode ser recolhido da apropriao feita nesta seo quanto sentena final de um tribunal distrital, somente aps a reviso da deciso por apelao ou petio do Governo dos Estados Unidos, e somente referente ao perodo entre a juntada da transcrio da sentena ao Ministro da Fazenda e o dia antes do Mandado de Afirmao; ou quanto sentena do Tribunal de Apelao da Comarca Federal, ou do Tribunal [Federal] de Demandas dos Estados Unidos, conforme seo 2516(b) do ttulo 28, somente referente ao perodo entre a juntada da transcrio da sentena ao Ministro da Fazenda e o dia antes do Mandado de Afirmao. (2) Os juros debitveis conforme essa subseo num processo

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revisto pelo Tribunal Supremo no sero admitidos aps o termo do perodo em que a sentena foi confirmada. (c)(1) Uma sentena ou um compromisso administrativo contra o Governo ser pago conforme essa subseo e as sees 2.414, 2.517, e 2.518 do ttulo 28, se a sentena ou o acordo referem-se a um contrato explcito ou implcito com: the Army and Air Force Exchange Service; the Navy Exchanges; the Marine Corps. Exchanges; the Coast Guard Exchanges; ou the Exchange Councils of the National Aeronautics and Space Administration. (2) A Exchange contratante reembolsar o Governo a importncia paga pelo Governo.61 Sintomtico da implementao e aplicao da norma, os juros debitveis do Governo em decorrncia de uma sentena baseada no Ato Federal de Demandas Extracontratuais 62 somente podem ser pagos aps a sentena se tornar terminativa e somente referente ao perodo entre o encaminhamento da transcrio da sentena ao Auditor-Geral e o dia antes do Mandado de Afirmao63. A norma federal que dispe sobre a taxa de juros a serem pagos pelo Governo na sucumbncia de processo civil estabelece uma acumulao de 6%.64

COMPENSAO NA EXECUO DA SENTENA, CESSO DO CRDITO NA SENTENA E MANDADO DE SEGURANA 1 COMPENSAO NA EXECUO DA SENTENA A norma referente compensao na execuo de uma sentena dispe o seguinte: O Ministro da Fazenda reter pagamento da parte referente a uma sentena contra o Governo dos Estados Unidos apresentada ao Auditor-Geral que equivale dvida do autor ao Governo. O ministro tornar extinta a dvida se o autor concordar com a compensao, e, de sua parte, o autor extingue a parcela da sentena equivalente dvida; ou (a) reter o pagamento de uma importncia adicional que o Ministro julgar adequada como custos judiciais num processo civil para apurao e/ou pagamento da dvida, no caso de o autor contest-la ou no concordar com a compensao; e (b) Se no instaurado, iniciar um processo civil. Se o Governo perder o processo de recuperao da dvida ou se recuperar menos do que o ministro tiver retido conforme os dispositivos nessa seo, o ministro pagar juros sobre a diferena, referentes ao tempo de reteno, ao autor.65

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Ilustrativo da aplicao do instituto, o direito de compensao confere aos Estados Unidos, como a todo credor, a faculdade de utilizar, no processo de compensao de dvidas em decorrncia de sentenas tributrias desfavorveis ao contribuinte, qualquer importncia devida a este. No caso United States vs Cohen, o Tribunal de Apelao dos Estados Unidos da 5a Comarca sustentou que o Governo tem o direito de utilizar as importncias em seu poder e devidas ao contribuinte na extino das dvidas deste para com aquele.66 2 CESSO DO CRDITO NA SENTENA O Tribunal de Demandas dos Estados Unidos concedeu, no caso Taggart vs United States,67 a cesso de um ttulo de crdito contra uma pessoa em dbito com o Governo, a fim de adquirir crdito na dvida para com o Governo por parte do cedente. Neste caso, o Tribunal observou que os oficiais de contabilidade, titulares do crdito cedido em benefcio dos Estados Unidos, tinham o pleno direito de reter o dinheiro que o executado deve ao cedente; entretanto, essa compensao estava limitada ao direito dos Estados Unidos e os oficiais de contabilidade no foram obrigados a executar o saldo total da dvida do executado ao cedente. Convm reconhecer, por outro lado, que o caso implica que o titu-

lar de um crdito vlido pode conceder ao Governo o seu direito legal a pagamento do executado no sentido de obter o pagamento da sua dvida ao Governo, desde que o Governo, aps a compensao, tenha importncias a serem pagas ao executado. O caso Taggart um pouco ultrapassado, tendo sido julgado em 1881; no entanto, foi citado de uma maneira favorvel no caso mais recente Munsey Trust Co. vs United States,68 julgado em 1946. Neste caso foram sub-rogados todos os direitos de um contratante com o Governo ao fiador do pagamento de crditos desse, inclusive o direito ao saldo devido conforme os contratos que constituram direito superior ao dos Estados Unidos como credor geral numa demanda originada independentemente dos contratos a quais a fiana foi sujeita. 3 MANDADO DE SEGURANA (MANDAMUS) Dispe, o Estatuto Federal de Mandado de Segurana, que: Os tribunais distritais tero a jurisdio sobre toda demanda de natureza idntica ao mandado de segurana, cuja finalidade forar um rgo, oficial ou funcionrio dos Estados Unidos a executar uma obrigao devida ao autor.69

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O estatuto de mandado de segurana tem sido interpretado como visando estabelecer um remdio para o autor somente no caso de os outros meios serem esgotados e o ru dever ao autor uma indubitvel obrigao no-discricionria.70 Alm disso, o estatuto tem sido interpretado no sentido de no alargar o escopo do remdio de mandamus, mas como tendo a inteno de tornar o remdio mais diretamente acessvel em comarcas fora do Distrito de Columbia.71 Considerase que o estatuto confere jurisdio originria ao Tribunal Distrital sobre qualquer demanda de natureza idntica ao mandado de segurana, cuja finalidade forar um rgo, oficial ou funcionrio dos Estados Unidos a executar uma obrigao devida ao autor.72 Convm reconhecer, entretanto, que o estatuto no conferiu ao Tribunal de Demandas a jurisdio de conceder o mandado de segurana ou o remdio declaratrio, podendo esse Tribunal somente conceder reparao na forma de pagamento retroativo73.74 Convm reconhecer que a falta de competncia no tocante ao mandado de segurana, conforme o estatuto aplicvel, baseiase no poder utilizado pelo Congresso na instituio dos tribunais de demandas, quer dizer, o Tribunal foi institudo sob a autoridade do Congresso conferida pelo artigo I, e no sob a autoridade para a instituio dos tribu-

nais distritais conferida pelo artigo III.75 A seo que confere a competncia de conceder o mandado de segurana aos tribunais distritais no prev renncia imunidade soberana.76 Conseqentemente, a utilizao do mandado de segurana tem de se referir a litgios federais com jurisdio adequada sobre o objeto do pedido. Ao Tribunal Distrital foi conferida a jurisdio sobre o mandado de segurana num processo instaurado por um estado contra vrios oficiais do governo federal, a fim de recuperar uma importncia superior a US$ 41.000.000, supostamente devida para sustentar certos projetos de previdncia social, em que existiu um dispositivo prevendo o pagamento a qualquer estado que tivesse um projeto aprovado sobre auxlio e servios para famlias carentes com filhos. Esse requisito estava preenchido e as instrues do estatuto em pauta eram mais mandatrias que discricionrias.77 CONCLUSO Este artigo examinou a natureza da imunidade soberana do Governo Federal nos Estados Unidos e como esta tem sido renunciada para viabilizar o processamento das demandas ou por meio de um processo administrativo conforme o Ato de Litgios Contratuais

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de 1978, ou num processo judicial viabilizado por renncia da imunidade como no caso do Ato de Tucker, no mbito do Tribunal Federal de Demandas, ou conforme o Ato de Tort Claims, no mbito dos Tribunais Distritais dos Estados Unidos. O material apresentado exps como as demandas so executadas e identificou casos aplicveis e procedimentos disponveis quando obtida uma sentena judicial vlida. Convm reconhecer que a imunidade governamental de responsabilidade federal aplica-se no sistema legal dos Estados Unidos, desde que no haja renncia, e que tal renncia ser restritivamente interpretada. Conseqentemente, o interessado, querendo executar uma demanda contra o Governo dos Estados Unidos, precisa estar familiarizado com o regime jurdico aplicvel e utiliz-lo estritamente segundo as instrues nele contidas para vencer a demanda.
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A estrutura legal da renncia imunidade soberana dos Estados Unidos efetiva e confere ao autor uma metodologia sensata para a satisfao das demandas. Mas, mesmo assim, o autor deve reconhecer que os estatutos existem na forma em que o Congresso preferiu promulg-los e o Governo dos Estados Unidos no tem obrigao constitucional alguma de informar as renncias estabelecidas. Conseqentemente, no existe taking (nota) constitucional de reparao governamental nos casos em que o Governo Federal no renunciou a sua imunidade quanto s responsabilidades contratuais ou extra-contratuais no-regulamentadas na estrutura legal de renncia.

_____________________________________ CHARLES D. COLE: Professor Titular de Direito Processual da Samford University, Estados Unidos da Amrica.

Veja Russel vs Men of Devon, 100 Eng.Rep. 359 (1788). Veja Chisholm vs Georgia, 2 U.S. (2 Dall.) 419 (1793). 3 Veja Stanley vs Scwalby, 162 U.S. 255 (1896). 4 Veja Piladelfia Co. Vs Stimson, 223 U.S. 605 (1912) (Veja tambm Cortright vs Resor, 447 F.2d 245 (1971) imunidade soberana no impede o processo contra oficial pblico se este estiver atuando excessivamente em relao a sua autoridade, ou caso a sua autoridade seja inconstitucional, ou se a autoridade for excercida numa maneira inconstitucional). 5 Veja Hans vs Louisiana, 134 U.S. 1 (1890) (a Emenda destaca que: A Funo Jurisdicional dos Estados Unidos no ser construda de forma extensiva a aplicar a qualquer processo de direito, ou de eqidade, instaurado ou pretendido contra um dos estados unidos por cidados residentes em outro estado, ou por cidados ou sditos de Estado estrangeiro.). 6 41 U.S.C. 602. 7 28 U.S.C. 1491. 8 28 U.S.C. 1346. 9 41 U.S.C. 602. 10 Veja Great Lakes Education Consultants vs Federal Emergency Management Agency, 582 F. Supp. 193 (1984). 11 41 U.S.C. 602 (c). 12 Veja McDonnell Douglas Corp. Vs U.S., 754 F.2d 365 (1985). 13 764 F. Supp. 143 (1991).
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764 F. Supp. at 145. 28 U.S.C. 1491. 16 28 U.S.C. 1491 (a) (1). 17 28 U.S.C. 1491 (a) (2). 18 28 U.S.C. 1491 (b) (1). 19 28 U.S.C. 1491 (b) (2). 20 28 U.S.C. 1491 (c). 21 Veja Kyer vs U.S., 369 F.2d 714, 177 C1. Ct. 747 (1966). 22 Veja Martyniuk vs Com. of Pa., 282 F. Supp. 252 (1968) (demandas baseadas em contratos explcitos ou implcitos no superiores a US$10,000 so julgadas pelo Tribunal Distrital Federal). 23 Veja Quality Furniture Rentals, Inc vs U.S., 1 C1. Ct. 136 (1983). 24 Veja Wesreco, Inc vs U.S. Dept. of Interior, 618 F. Supp. 562 (1985). 25 Veja Opalack vs U.S., 5 C1. Ct. 349 (1984) (veja tambm, Cohen, Claims for Money in the Claims Court, 40 Cath.L.R. 533 (1991).). 26 Veja Sanders vs U.S., 594 F.2d 804 (1979). 27 Veja Noel vs U.S., 16 C1. Ct. 166 (1989). 28 Igual proteo da lei, princpio da isonomia, garantido por dispositivo constitucional. 29 Veja Wright vs U.S., 20 C1. Ct. 416 (1990). 30 Privao compensvel. 31 Veja Carlson vs U.S., 556 F.2d 489 (1977). 32 Veja Bowen vs Mass., 487 U.S. 879 (1988). 33 28 U.S.C. 1346. 34 28 U.S.C. 1346 (a)(1)-(2). 35 28 U.S.C. 1346 (b)(1). 36 28 U.S.C. 1346 (b)(2). 37 28 U.S.C. 1346 (c). 38 389 F.2d 689 (1967). 39 Id. at 690. 40 Id. 41 Id. at 692. 42 28 U.S.C. 1346 (d). 43 Ao judicial que cabe para a declarao da propriedade de um imvel pedido por vrias partes. 44 Estate 45 28 U.S.C 1346 (g). 46 Veja Miller vs U.S., 73 F.3d 878 (1995 47 Veja Heller vs U.S., 776 F.2d 92 (1985). 48 Veja Diaz Castro vs U.S., 415 F. Supp. (1978). 49 Veja U.S. vs Smith, 499 U.S. 160 (1991); B. & F. Trawlers, Inc. v. U.s., 841 F.2d 626 (1988). 50 Veja Industria Panificadora, S.A. vs U.S., 763 F. Supp. 1154 (1991). 51 Veja Blessing vs U.S., 447 F. Supp. 1160 (1978). 52 Veja U.S. vs Muniz, 374 U.S. 150 (1963). 53 Veja Santiago Ramirez vs Secretary of Dept. of Defense, 984 F.2d 16 (1993). 54 Veja Broadway Open Air Theatre vs U.S., 208 F.2d 257 (1953). 55 Veja Fed. R. Civ. P . 69(a). 56 Id. 57 Veja 28 U.S.C. 2006 ( Collector or other Officer of Revenue); 2 U.S.C. 118 (Officer of Congress). 58 Veja Fed. R. Civ. P . 69. 59 31 CFR 256.1. 60 Veja http://www.fms.treas.gov/judgefund/history.html. 61 31 U.S.C. 1304(b)(1)-(c)(2). 62 28 U.S.C. 1346, 2671 et seq. 63 Veja Cardillo by Cardillo vs U.S., 767 F.2d 33 (1985). 64 31 U.S.C. 3728(c). 65 31 U.S.C. 3728. 66 389 F.2d 689 (1967). 67 17 C1. Ct. 322 (1881). 68 107 C1.Ct. 131 (1946). 69 28 U.S.C. 1361. 70 Marque vs Ramos vs Reno, 69 F.3d 477 (1995). 71 Veja Loveladies Property Owners Ass n., Inc. vs Raab, 430 F. Supp. 276 (1975). 72 Veja Dow Chemicals Co. vs Costle, 480 F. Supp. 315 (1978). 73 Back Pay Award Sentena que ordena o pagamento retroativo da diferena de salrios pagos a menor. 74 Veja Best vs U.S., 14 C1. Ct. 720 (1988). 75 Veja Alford vs U.S., 3 C1. Ct. 229 (1983). 76 Veja Murray vs U.S., 520 F. Supp. 1207 (1981). 77 Veja State of Minn. vs Weinberger, 359 F. Supp. 789 (1973).
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