You are on page 1of 60

SWOV

Bibliotheek Postbus 1090 2260 BB Leidschendam Tel.070 -320 93 23

Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen; investeren in cultuur en structuur


Eindrapport

Bevindingen en advies van de visitatiecommissie naar aanleiding van COVER, de evaluatie van drie convenanten verkeer en vervoer

Den Haag, 26juli 2001


e

Cover
v a 1 u a t i e

ST 20011182

Colofon

Visitatiecommissie: de heer prof. dr J.C. T en ouw de heerJ. C Th van der Doef mevrouw'ir. J.M. Leemhuis-Stout de heer 'ir. B.N. de Koning de heer'ir. P- Hamelynck mevrouw dr. M.C van Schendelen

Staf commissie / adviseurs: - drs. Ursula Blom (B&A Groep) drs. Jessica van Koert (B&A Groep) - drs. Berend Temme (B&A Groep) - drs. Jan Fokkema (Goudappel Coffeng) - ing. Ben Peters (Goudappel Coffeng) - drs. Madelon Schreuders (Goudappel Coffeng) - drs. Joost Voerman (Goudappel Coffeng)

In opdracht van: Het Nafionaal Verkeers- en Vervoersberaad (NVVB)

Opdrachtgever COVER- Evaluatie Adviesdienst Verkeer en Vervoer Postbus 1031


3000 BA Rotterdam

.11

r--

Inhoudsopgave

1.
1.1 1.2

Inleiding

7
7 9 10
11

Decentralisatietendens COVER-Evaluatie 8

1.2.1 Doel COVER-Evaluatie 1.2.2 Aanpak COVER-Evaluatie 1.2.3 Visitatiecommissie 1.3 Leeswijzer
11

2. 2.1 2.2 2.3

Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen; investeren in 13 cultuur en structuur Prangende vragen 13 Bestuurlijke kaders helder 13 Tegenstrijdig fenomeen 13
13

2.3.1 Meer aandacht voor verkeersveiligheid 2.3.2 Dubbele ramp 14 2.3.3 Nieuwe wegen 14 Twee kernbegrippen 15 2.4 2.4.1 Cultuur 2.4.2 Structuur 2.5
15

20 23

Learning by doing

3. 3.1 3.2 3.3 3.4

VERDI Inleiding

25 25 26

Planstructuur 26 Perspectievennota en Nationaal Verkeers- en vervoersplan Verkeers- en Vervoersberaad 28

3.4.1 Nationaal Verkeers- en Vervoersberaad 29 3.4.2 Provinciale/regionale Verkeers- en Vervoersberaden Doorwerking 30 3.5 Bestuurscontracten 31 3.6 Monitoring en verslaglegging 32 3.7 3.8
3.9 3.10 3.11

30

Infrastructuur
Facilitering 36

33
35

Personele consequenties Aanbevelingen VERDI 38

Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen: investeren in cultuur en structuur

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11 4.12 4.13

Verkeersveiligheid

39 39 41 43 44 45

S tand van zaken verkeersveiligheid De verkeersva ligheidsconvenanten De realisatie van 30 km-gebieden De realisatie van 60 km-gebieden Educatie en voorlichting Verkeershandhaving 47 51 Bestuurlijke handhaving 46

De Inhoud van het Startprogramma 'in relatie tot de beleidsdoelen

49 Rol en positionering van het ROV Bestuurlijke betrokkenheid 53

Betrokkenheid van maatschappelijke organisaties Rol van het Rijk 54 Kennis

54

55 4.14 Integratie van verkeersveiligheid 55 4.15 Aanbevelingen E -Akkoord en Startprogramma Duurzaam Veilig 5.

57

Het vervolg

59

De COVER- Evaluatie richt zich op het Rijk, de koepelorganisaties (IPO, VNG, SKW en de Unie van Waterschappen) en de 12 regio's. Het begrip 'regio' verwijst naar de provincie, kaderwetgebieden, gemeenten, waterschappen en maatschappelijke organisaties, die binnen de geografische provinciegrenzen betrokken zijn bij de uitvoering van de drie convenanten.

Voorwoord
Iedere week gebeurt er in Nederland een ramp van de omvang van die in Enschede of in Volendam. Een vergelijkbaar aantal doden en gewonden. Vergelijkbare gevolgen voor de rest van het leven van sommige slachtoffers. Vergelijkbaar leed in families. De aandacht voor deze rampen is verwaarloosbaar in vergelijking met die voor de eerstgenoemde. Het gaat natuurlijk over verkeersongelukken. We zijn er aan gewend. De slachtoffers zijn verspreid over het land. We dragen vaak zelf schuld, door de manier waarop we deelnemen aan het verkeer. Er is een scala aan verklaringen voor de onevenwichtigheid in aandacht voor rampen. Dat neemt allemaal niet weg dat het weggestopte leed van de verkeersslachtoffers niet minder is dan het breed getaleerde leed van meer in het oog spr ogende ongelukken. Verkeersveiligheid heeft vele emotionele aspecten, maar het probleem kan en moet ook rationeel worden benaderd. Je kunt het aantal doden en gewonden tellen. Je kunt de directe materile schade en de indirectere maatschappelijke schade meten. Je kunt maatregelen nemen en proberen het effect daarvan zo goed mogelijk in kaart te brengen. Meten is weten. Hier ligt in de eerste plaats een taak voor de overheid. In het laatste decennium van de vorige eeuw is besloten om het verkeers- en vervoersbeleid, en met name het verkeersveiligheidsbeleid, sterk te decentraliseren. Daarvoor is een drietal bestuursconvenanten gesloten. Heeft dat goed gewerkt? Om dat te bepalen is een uitvoerig evaluatieprogramma uitgevoerd, onder andere met hulp van een visitatiecommissie. In dit rapport doet deze commissie verslag van haar bevindingen en doet zij aanbevelingen.
Bewustwording, dat is waar het in de eerste plaats om gaat. Een probleem wordt

niet opgelost als we niet weten dat we het hebben. Te weinig aandacht is vaak de oorzaak van te weinig maatregelen, zowel van individuen als van overheden. Voor wat dit betreft hebben de convenanten aan hun doel beantwoord. De commissie heeft in het algemeen in het land een positieve houding t.a.v. de convenanten aangetroffen. Ze hebben geleid tot heel wat bestuurlijke activiteit. Ze hebben de mogelijkheden versterkt landelijk, regionaal en lokaal beleid op elkaar af te stemmen en in gezamenlijkheid uit te voeren. Zowel het invullen van de convenanten, als ook het vele werk dat men heeft moeten doen om het evaluatieproces goed te laten verlopen, z ijri een stimu lans geweest in de goede richting. Niettemin, wat de commissie niet, of onvoldoende, heeft aangetroffen is een gevoel van urgentie. Bestuurders die verde rwillen komen, stuiten op een gebrek aan maatschappelijk draagvlak. De ramp die zich afspeelt op de wegen wordt niet als een ramp gevoeld, zoals dat wel het geval was na de vreselijke ongelukken in Enschede en Volendam. Door de verdunning van het verkeersveiligheidsprobleem (n in een dorp, twee in een stad ), door gewenning aan de tragedies, door berusting in de schijnbare onvermijdelijkheid, is de voortgang in het terugdringen van verkeersongelukken te klein. Voor het jaar 2010 is een doelstelling geformuleerd die er op neerkomt dat het 30 % beter moet. Dat kan. Nederland slaat internationaal

Verkeersveilighid in gedecentrd iseerde banen 'investeren in cultuur en structuur

geen slecht figuur, maar juist de landen die hoger scoren maken beduidend meer progressie. De onderzoeken van de SWOV geven ook aan dat er mogelijkheden zijn. De commissie dringt er op aan dat verdere invulling van decentralisatie van beleid, en dat voortgaande inspanningen van alle overheden en van individuele verkeersdeelnemers, de doelstelling realistisch zullen maken, De commissie vond haar werk boeiend en inspirerend. Ze is dankbaar voor de medewerking die ze heeft gekregen, zowel op Rijks- als op regionaal niveau. De deskundigheid en de getoonde arbeidsvreugde van de adviseurs van B&A Groep en van Goudappel Coffeng hebben we op hoge prijs gesteld. Jan C. Terlouw voorzitter

1. Inleiding
u

1.1

Decentralisatietendens

Tegen het einde van de jaren tachtig zette de decentralisatietrend zich in Nederland in. De algemene decentralisatietendens kreeg op verkeers- en vervoersgebied invulling in drie bestuursconvenanten: - Decentralisatieakkoord verkeersveiligheid, ofwel DI-akkoord (januari 1994); - VERDI (maart 1996); - Startprogramma Duurzaam Veil ig (december 1997). In bestuurlijke convenanten zijn aspecten van de samenwerking tussen bestuurlijke partners op specifieke beleidsterreinen vastgelegd. De noodzaak tot samenwe rking wordt expliciet erkend en daarmee ook de wederzijdse afhankelijkheden om als overheid succesvol te opereren. Het gaat om afspraken in termen van "ja, ik wit', zonder dat daar wettelijke of juridisch afdwingbare garanties tegenover staan. Met het sluiten van een convenant spreken partijen af gezamenlijk de voortgang van de afspraken te volgen. Decentraliseren komt voort uit de overtuiging dat maatschappelijke vraagstukken het meest effectief worden opgepakt op het bestuurlijke niveau waar ze het meest zichtbaar en merkbaar zijn. Drie argumenten worden genoemd: maatwerk, draagvlak en integraliteit.
b maatwerk

Provincies, gemeenten, (wegbeherende) waterschappen en kaderwetgebieden zijn beter dan de rijksoverheid in staat in hun geografisch gebied maatwerk te leveren. In het bijzonder de lokale overheid beschikt over eigenschappen die haar toegankelijkheid voor burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en medeoverheden maximaal maken: fysieke nabijheid, herkenbaarheid, signaleringsvermogen, flexibiliteit en mogelijkheden voor het uitoefenen van burgerschap.
b draagvlak

Lokale en regionale bestuurders staan dichter bij de mensen die in de dagelijkse praktijk geconfronteerd worden met problemen en dilemma's. Er is een directer contact mogelijk, waardoor beleid kan worden ontwikkeld en uitgevoerd dat op steun kan rekenen van de bevolking en maatschappelijke organisaties.
b integraliteit

De sterke samenhang tussen maatschappelijke vraagstukken vereist integraal beleid. Veronderstelling is dat decentrale overheden de slag beter kunnen maken naar een gebiedsgerichte, of wijkgerichte aanpak. Randvoorwaarde voor decentralisatie is versterking van het regionaa 1bestuur. Dat was dan ook in de uren negentig n van de hoofddoelste hingen van het overheidsbeleid. Bij het decentraliseren worden twee kanttekeningen gep laatst -Ten eerste zou het wiel op decentraal n veau steeds opnieuw moeten worden uitgevonden. Er zou veel

V eik eersvilg hid in gedecentraliseerde banen;'mvesteren in cultuur en structuu'

energie verloren gaan in het regionaal ontwikkelen van beleid en'instrumenten. Ten tweede zou de nieuwe rol van de rijksoverheid met als kernbegrippen 'coordinatie' en 'monitoring', zich niet altijd goed laten verenigen met de traditionele rol van geldschieter.

1.2

COVER- Evaluatie

Het afgelopen jaar maakten alle betrokkenen bij de drie bestuursconvenanten op het terrein van verkeer en vervoer de (tussen) balans op. Daarmee was de COVEREvaluatie een feit. COVER staat voor Convenanten Verkeer en Vervoer. De betrokken partijen stelden individueel en in nauw overleg met elkaar vast hoe de gesloten convenanten de beleidsuitvoering hebben gefaciliteerd. Met andere woorden: hebben ze opgeleverd wat ervan werd verwacht? Had het beter gekund? En: hoe kunnen de huidige inzichten worden vertaald naar de toekomst? Het initiatief kwam van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de Koepels. het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Samenwerkende Kaderwetgebieden Verkeer en Vervoer (SKW) en de Unie van Waterschappen (UvW). Met als bestuurlijke opdrachtgever het Nationaal Verkeersen Vervoersberaad (NVVB). De drie convenanten hangen met elkaar samen. VERDI heeft het karakter van een koepelconvenant. Hierin zijn de veranderingen in de toekenning van taken en bevoegdheden vastgelegd in de volle breedte van het verkeers- en vervoersbeleid. Het Decentralisatie-akkoord is toegespitst op verkeersveiligheid. Het maakt deel uit van een rijksbreed akkoord, waarbij ook andere beleidsthema's aan de orde komen, zoals milieu en natuur. Primair doel van dit akkoord is om de betrokkenheid van provincies en gemeenten bij het verkeersveiligheidsbeleid te vergroten en de onderlinge samenwerking op dat terrein te bevorderen. Bij VERDI en het Decentralisatie-akkoord ligt het accent op bestuurlijke onderwerpen. Dat ligt anders bij het derde convenant, het Startprogramma Duurzaam Veilig. Dit heeft veel weg van een uitvoeringsprogramma inhoudelijke onderwerpen staan centraal. Doel van het programma is om een impuls te geven aan het realiseren van Duurzaam Veilig om de doelen voor 2010 te realiseren. Voor de bestuurlijke onderwerpen is aangehaakt bij VERDI en het Decentralisatie-akkoord. In onderstaande tabel 1.1 staan de belangrijkste kenmerken van de drie convenanten op een rij. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen 'bestuurlijke' onderwerpen (besluitvorming, Personeel & Organisatie, proces en financin) en inhoudelijke onderwerpen (inhoudelijke beleidsthema's).

Verkeersvei Ig igu'd P centra Iseer d= ypnen; investeren in cultuur en structuur

Tabel 1.1
Cenmerken
Jonvenanten

Kenmerken drie bestuursconvenanten


Doei Bestuurlijke
onderwerpen

Inhoudelijke
onderwerpen

wanneer en
door wie

g esloten
DI-akkoord Versterking doeluitkering Niet expliciet DI-Akkoord: 13

verkeersveiligheld, inclusief

regionale
structuur

tot in 2000/
overheveling

benoemd, in lijn
met het Meerja-

jan. 1994
Uitvoerende

uitvoerende afspraken

erkeersveiligheid

naar provincie- renprogramma Verkeersveiligfonds van apparaatskos- heid (MPV)


ten ROV's planvorming bestuurlijk

afspraken: 1 1 dec. 1997 Door: V&W, IPO,


VNG en UvW

;,verleg functionerend
ROV

VERDI

er e mitie
erantwoordelijkeden verkeersn vervoersbeleid

- planwet
verkeer en vervoer financin/

- infrastructuur

VERDI: maart

allocatie
GDU p ersoneel

- bevoegdheden 1996 streekvervoer/ Planwet: 1998 Door: V&W, BiZa, CVV IPO en VNG

- facilitering

- kenniscentra

Startprogramma Duurzaam Veilig

itvoering
uurzaam Veiligrogramma

':inancieringsaf;praken per naatregelpakket

Maatregelpakket- 15 december 1997 ten door: V&W, IPO,


VNG en UvW

De positie van de kaderwetgebieden en de waterschappen is een bijzondere. Formeel hebben kaderwetgebieden alleen voor de onderwerpen 'facilitering' en 'personele consequenties' uit het VERD!-convenant te maken met de drie convenanten. Voor de Kaderwetgebieden is de (her)verdeling van taken, bevoegdheden en middelen op het terrein van verkeer en vervoer namelijk vastgelegd in de Kaderwet Bestuur in Verandering. De Kaderwetgebieden hebben dan ook geen van de drie convenanten ondertekend. Hoewel hun bevoegdheden dus op een andere wijze zijn verankerd en de relatie met inliggende gemeenten volstrekt anders is dan bij provincies, maken zij- gezien de grote betrokkenheid bij de uitvoering van de convenanten volwaardig deel uit van de COVER-Evaluatie. De Unie van Waterschappen is aanvankelijk bij de totstandkoming van het DiAkkoord geen convenantspartner geweest. Wel is de Unie van Waterschappen sinds de tussen-evaluatie volledig betrokken bij het DI-akkoord. De Unie van Waterschappen heeft in 2000 de verlenging van het DI-akkoord mede ondertekend. Daarnaast is de Unie van Waterschappen convenantspartner bij het Startprogramma Duurzaam Veilig.
1.2.1 Doel COVER-Evaluatie

Doel van de COVER-Evaluatie was vast te stellen hoe gesloten convenanten in de praktijk hebben uitgewerkt. Hebben ze opgeleverd wat ervan werd verwacht? Daarbij is dan direct de vraag aan de orde hoe het beter had gekund dan wel hoe het in de toekomst beter kan. De volgende vragen komen in de evaluatie aan de orde-, - Zijn de convenanten goed vormgegeven? Bevatten ze de juiste afspraken? - Hoe verliep de samenwerking? Wat waren de obstakels, wat ging er juist goed? - Kwam er daadwerkelijk beleid voort uit de afspraken? Zijn de maatregelen tot uitvoering gebracht? Wat waren eventuele struikelblokken?

V erkeersvel ighid in gedecentraliseerde banen, investeren in cultuUf en structuu

Hebben de maatregelen geleid tot hetgeen met de convenanten beoogd werd? Is het dankzij het beleid ook veiliger geworden? Is het verkeers- en vervoersbeleid in Nederland effectiever geworden? Deze vragen zijn per convenant beantwoord. Daarnaast zijn de volgende meer algemene vragen aan de orde gesteld: - Zijn bestuursakkoorden een geschikt instrument om decentralisatie vorm en inhoud te geven? Leiden ze tot meer `bestuurlijke output' en tevredenheid bij betrokkenen? - Is decentralisatie een positieve ontwikkeling geweest op het gebied van verkeer en vervoer? Is het aannemelijk dat het maatschappelijk rendement van het beleid is toegenomen? Het openbaar vervoer is niet in de evaluatie betrokken, omdat voor dit onderwerp een afzonderlijke evaluatie op de rol staat. Overigens kwam openbaar vervoer tijdens de bezoeken van de visitatiecommissie wel in beeld, voor zover het een illustratie betrof van de samenwerking op het gebied van verkeer en vervoer. Het tijdstip van de evaluatie is niet toevallig. De convenanten lopen ten einde en in die convenanten is vastgelegd dat er een eindevaluatie plaatsvindt. Een gecombineerde evaluatie heeft het voordeel dat goed afgestemd kan worden over aanbevelingen voor de toekomst. De resultaten van de COVER- Evaluatie worden benut voor zowel het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP) als voor de tweede fase van Duurzaam Veilig. In het NVVP worden alleen de koers en de kaders uitgezet. De verdere uitwerking vindt plaats zowel in de Rijksagenda die om de twee jaar wordt herzien als in de provinciale en regionale verkeers- en vervoersplannen en het lokaal verkeers- en vervoersbeleid. 1.2.2 Aanpak COVER- Evaluatie De COVER- Evaluatie richtte zich op dertien 'eenheden van onderzoek'. Daarvan komen er twaalf overeen met de geografische provincies. In het rapport wordt gesproken over 12 regio's om recht te doen aan alle partijen die bij de uitvoering van de convenanten zijn betrokken. De dertiende onderzoekseenheid betrof het landelil ke niveau: het Rijk en de Koepelorganisaties. Provincies, Kaderwetgebieden en de Regionale Organen Verkeersveiligheid (ROV's) stelden, in overleg met gemeenten en waterschappen, een ambtelijk team samen om de evaluatie te begeleiden. Deze ambtelijke teams haakten in de meeste gevallen aan bij bestaande vormen van overleg om de resultaten van de COVEREvaluatie op bestuurlijk niveau te bespreken. Iedere regio kon een beroep doen op een adviseur. Op deze manier werden de organisatorische randvoorwaarden vervuld om de evaluatie in gezamenlijkheid van de grond te tillen. Centraal in de COVER-Evaluatie staat namelijk de methodiek van zelfevaluatie en visitatie. Van de regio's, kijk en Koepels werd verwacht dat zU zelf de gang van zaken rond de convenanten op een rij zouden zetten en in hun eigen kring discussie zouden voeren naar aanleiding van de uitkomsten van de enqute. Insteek van deze aanpak is dat de kans groter is dat resultaten van de evaluatie, ook los van het NVVP en fase twee van Duurzaam Veilig, zullen doorwerken in de regio's.

10

Verkeersverig }eidm ge decentra $seeree tanen ; investeren in cu luur en st,u cour

De COVER- Evaluatie bestond uit drie fasen: het feiten- en meningenonderzoek, per regio resulterend in een feiten-en meningenrapport; de zelfanalyse, per regio resulterend in een zelfanalysedocument, de visitatie door de commissie Terlouw, per regio vastgelegd in een uitgebreid verslag.

Tijdens het onderzoek brachten de ambtelijke teams feitelijke gegevens in kaart en werden vragenlijsten uitgezet naar alle betrokken partijen in de regio's. De resultaten van het meningenonderzoek vormden het vertrekpunt voor de zelfanalyse. Op ambtelijk en bestuurlijk niveau vonden discussies plaats over de uitkomsten en werden in meer en mindere mate conclusies getrokken voor de toekomstige samenwerking. Regio's, Rijk en koepelorganisaties hielden zichzelf als het ware een spiegel voor. In de visitatiefase bezochten de commissieleden de regio's en vertegenwoordigers van Rijk en koepels. Zij namen met de bestuurlijk verantwoordelijken en andere betrokkenen de resultaten door.
1.2.3 Visitatiecommissie

Op verzoek van de voorzitter van het NVVB, minister Netelenbos van Verkeer en Waterstaat, namen de volgende personen zitting in de visitatiecommissie COVER: de heer prof. dr. J.C. Terlouw (voorzitter); de heer J .C.Th. van der Doef; mevrouw ir. J.M. Leemhuis - Stout; de heer ir. B.N. de Koning; de heer ir. P. Hamelynck; mevrouw dr. M.C. van Schendelen. De leden van de visitatiecommissie bezochten in trio 's de regio 's. Uit oogpunt van doelmatigheid nam Van der Doef in zes regio 's de voorzittershamer over van Terlouw. De commissieleden hielden als externe, objectieve waarnemers de observaties van regio's, Rijk en Koepels tegen het 1 icht. Om vervolgens te reflecteren op wat gehoord was en de rode draden er uit te lichten. In het tweede (lila-gekleurde) hoofdstuk van dit rapport is het resultaat daarvan neergelegd. Het heeft het karakter van een overall beschouwing. In hun beschouwing richt de commissie zich vooral op verkeersveiligheid. Niet alleen omdat de convenanten hier voor een belangrijk deel betrekking op hebben. Maar ook omdat de commissie zich het meeste zorgen maakt over het gebrek aan urgentiegevoel voor dit thema.

1.3

Leeswijzer

Hoofdstuk 2 is de overall beschouwing van de visitatiecommissie COVER. Hier doen

de commissieleden verslag van hun bevindingen en observaties. Hier doen zij handreikingen voor versterking van de overlegstructuur en vergroting van de effectiviteit van het verkeersveiligheidsbeleid. In de daaropvolgende hoofdstukken staan de convenanten centraal. Beide hoofdstukken eindigen met een puntsgewijze opsomming van aanbevelingen, die gere lateerd z i)n aan de convenanten.

11

Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen, investeren in cultuJ en structuur

Hoofdstuk 3 zoomt in op VERDI. In hoofdstuk 4 staan het Decentralisatie akkoord en het Startprogramma Duurzaam Veilig in de schijnwerpers. Voor deze hoofdstukken is mede gebruik gemaakt van drie achtergronddocumenten die per

convenant een bloemlezing geven van de feitelijke gang van zaken, in de 12 regio's en op landelijk niveau. N.B. De COVER- achtergronddocumenten zijn te raadplegen op deinternetsite van het kennisplatform VERDI (www.kennisplatform - verdi.nL.

12

2. Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen; investeren in cultuur en structuur L2.1 Prangende vragen In de laatste fase van de COVER- Evaluatie waren wij als commissie aan zet. Wij visiteerden in koppels van drie de regio's, het Rijk en de Koepels en discussieerden met betrokkenen over de uitkomsten van het onderzoek. In een geanimeerde samenspraak daagden wij onze gespreksdeelnemers uit de vinger op zere plekken te leggen en uitspraken te doen over mogelijke oplossingsrichtingen. Onderwerp van gesprek was de feitelijke werking van drie bestuursconvenanten waarmee decentralisatie op het gebied van verkeer en vervoer concreet invulling kreeg: het decentralisatieakkoord verkeersveiligheid, VERDI en het Startprogramma Duurzaam Veilig. Twee vragen waren leidend in onze visitatieronde: b heeft decentraliseren zin? Is het zo dat vraagstukken effectiever zijn opgepakt? Zijn de convenanten een geschikt middel gebleken om de samenwerking tussen bestuurlijke partners te versterken en concrete afspraken te maken en na te komen? b worden verkeersveiligheidsdoelen gehaald? Is het aantal verkeersslachtoffers tussen 1985 en 2000 gedaald met 25%? En: zijn de verwachtingen dat de taakstelling wordt gehaald voor 2010, namelijk het terugbrengen van het aantal slachtoffers met nog eens 30 %?

2.2

Bestuurlijke kaders helder

Wij stellen vast dat de afspraken over de bestuurlijke kaders, zoals gemaakt in het VERDI -convenant, zijn nagekomen. Op een enkele uitzondering na functioneren in alle provincies verkeers- en vervoersberaden die provinciale verkeers- en vervoersplannen tot stand brengen. De regierol van de provincie is daarbij uit de verf gekomen; een rol die door de gemeenten wordt geaccepteerd. Door de aanwezigheid van kaderwetgebieden zijn in sommige regio's twee regisseurs actief. Maar ook in die constellatie lijkt sprake van constructieve samenwerking.

2.3

Tegenstrijdig fenomeen

2.3.1 Meer aandacht voor verkeersveiligheid Wij werden geconfronteerd met een vreemd, tegenstrijdig fenomeen. Aan de ene kant constateren we dat de convenanten goed hebben gewerkt. Leefbaarheid en veiligheid staan hoger op de politieke agenda en er wordt meer dan normaal samengewerkt. De drie convenanten versterken elkaar, hoewel ze een verschillende ontstaansgeschiedenis hebben en van verschillende bouwjaren zijn. We stellen vast dat de convenanten een impuls hebben gegeven aan het beleid, 1
13

Verkeersveiligheid In gedecentraliseerde banen; Investeren In cultuur en structuur

doordat de inbreng van partijen expliciet is bepaald. Met het sluiten van de convenanten is 'momentum' gecreerd; het heeft de aandacht verscherpt op met name verkeersveiligheid. Door te decentraliseren is de overheid nauwer in contact gekomen met de burger en is er meer gebeurd. We constateren verder dat partijen veel in verkeersveiligheid hebben genvesteerd: talloze wijken zijn duurzaam veilig (her) ingericht, terwijl nieuwe wijken worden ingericht op basis van het nieuwe concept. De regionale organen verkeersveiligheid (ROV's) brengen met maatschappelijke organisaties concrete projecten tot stand, met name gericht op de 'zachte kant' van verkeersveiligheid: gedragsbenvloeding. We zien dus dat er gewerkt wordt aan de drie zijden van de verkeersveiligheidsdriehoek: infrastructuur & technologie, handhaving & regelgeving, educatie & voorlichting.
2.3.2 Dubbele ramp

Aan de andere kant tekent zich een dubbele ramp af. De eerste is dat jaarlijks circa 1.100 verkeersdoden en 19.000 ziekenhuisgewonden zijn te betreuren. De tweede is dat niemand zich daar druk om lijkt te maken. Verkeersslachtoffers zijn kennelijk maatschappelijk aanvaard. We constateren dat de doelen van de convenanten niet scherp op het netvlies staan van betrokkenen. Prestaties worden uitgedrukt in termen van geld en aantal kilometers, maar niet in termen van slachtoffers. Er wordt weinig gestuurd op de concrete effecten van maatregelen. Scherpe analyses, op basis van stelselmatig monitoren, zijn schaars. De reductie van de eerste 25% dodelijke verkeersslachtoffers voor het jaar 2000 is gehaald. Dat geldt niet voor ziekenhuisgewonden. Partijen realiseren zich dat de taakstelling voor de komende negen jaar substantieel is en de vooruitzichten weinig hoopgevend. Maar in feite lijken zij zich erbij neer te leggen dat die taakstelling van nog eens een reductie van 25% in 2010 hoogstwaarschijnlijk niet kan worden gehaald. Het is gelatenheid troef. Enerzijds omdat de middelen ontbreken, financieel en personeel. Anderzijds omdat het instrumentarium grotendeels is uitgewerkt en nieuwe wegen ingeslagen moeten worden om de verkeersveiligheid structureel te bevorderen.
2.3.3 Nieuwe wegen

Wij deden in dat verband een interessante observatie. De deelnemers aan de evaluatie hebben een heldere notie van die nieuwe wegen. Zij vinden dat het verkeersveiligheidsbeleid meer in balans moet komen. Nu ligt het accent te veel op de infrastructuur, op de 'harde' kant van het beleid. De 'zachte' kant - handhaving en gedragsbenvloeding door middel van voorlichting en permanente verkeerseducatie - blijft onderbelicht. Unaniem wordt gesteld dat de combinatie van instrumenten resulteert in positieve effecten. Het pleidooi te investeren in de drie zijden van de verkeersveiligheidsdriehoek en het instrumentarium in samenhang te bezien, is klip en klaar. Volgens kennisinstituten is het mogelijk om de taakstelling dan te halen, mits iedere partij zich geweldig inspant. Niettemin laat de afstemming en samenhang te wensen over en maakt geen enkele partij aanstalten om de gewenste inspanningen structureel te plegen. De ROV's brengen waardevolle projecten tot stand, maar van verankering van de activiteiten is onvoldoende sprake.

14

r,

Verkeersveiligheid in ge docentraiiseerde banen: investeren In cultuur en structuur

We zien dat de structuur gerealiseerd is om integraal beleid te ontwikkelen en uit te voeren. Dit is een verdienste van het VERDI-convenant en het DI-akkoord. We stellen tegelijkertijd vast dat het nog niet resulteert in die integrale aanpak van verkeersveiligheid.

2.4

Twee kernbegrippen

Hoe kan het dat wij zo weinig ontevredenheid bespeurden, terwijl het nog steeds grote aantal verkeersslachtoffers toch zorgen zou moeten baren? Wij komen tot de conclusie dat twee kernbegrippen hier een rol spelen: cultuur en structuur.
-2.4.1 Cultuur

We onderscheiden vier cultuuraspecten, die in onze optiek aandacht verdienen: 1. 2. 3. 4. betrokkenheid; taalverschil; slachtoffer- & daderperspectief en resultaatgerichtheid.
Betrokkenheid

2.4.1.1

We hebben niet kunnen constateren of gemeenteraadsleden en statenleden intensief genoeg betrokken zijn bij de verkeers- en vervoersplannen. Typerend is dat wij in onze visitatieronde, ondanks uitnodigingen en concrete toezeggingen, slechts met weinig volksvertegenwoordigers van gedachten konden wisselen. Anders ligt dat bij dagelijks bestuurders. Zij geven blijk geven van een grotere betrokkenheid, maar ondervinden voortdurend de druk van sentimenten, door subjectieve veiligheidsgevoelens die leven bij de bevolking. Het aspect van versnippering, 'verdunning', speelt zeker een rol bij politici en bestuurders: het aantal (dodelijke) verkeersongelukken binnen gemeentegrenzen is soms zo gering dat het politiek-maatschappelijk draagvlak afneemt om te Lijven investeren in verkeersveilige maatregelen. Per gemeente zijn het incidenten, nationaal is het een ramp. Het is een reel dilemma. Het staat voor ons buiten kijf dat ieder ongeval grote impact heeft in een gemeente. Maar het gaat in de regel om casurstiek; de incidenteel voorkomende ongevallen zijn voor gemeenten geen aanleiding om het verkeersveiligheidsbeleid structureel aan te pakken. Wij vinden het zaak om zowel raads- en statenleden als bestuurders bij de les te houden en stelselmatig te confronteren met de feiten. De betrokkenheid van maatschappelijke organisaties verschilt per regio. Wij signaleren het gevaar dat deze organisaties zich laten inpakken door de overheden, omdat er een afhankelijkheidsrelatie bestaat: een aantal wordt door hen gesubsidieerd. Wij zijn van mening dat het geluid van maatschappelijke organisaties krachtiger moet doorklinken, dat zij als luis in de verkeersveiligheidspels moeten kunnen opereren. Daar is zeker ook een verdere professionaliseringsslag voor nodig. Het zijn immers organisaties die grotendeels drijven op vrijwilligers.

15

J
Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen; investeren in cultuur en structuur

Bij het Rijk bespeuren wij een gereserveerde opstelling. Ten onrechte, menen wij, want de regio's zijn mede afhankelijk van het Rijk om hun koers te bepalen. Wij stellen vast dat decentralisatie slechts gedeeltelijk werkt voor handhaving en gedragsbenvloeding. Als het gaat om regelgeving, bijvoorbeeld de invoering van een puntensysteem of een voorlopig rijbewijs, is het Rijk aan zet. Voor permanente verkeerseducatie is naar onze mening een impuls nodig op Rijksniveau. Effectieve massamediale voorlichting tenslotte, veronderstelt naast een grootschalige aanpak een regionale maatwerkaanpak. Daarvoor is meer overleg en afstemming noodzakelijk tussen Rijk en regio's dan nu het geval is. Dit laat overigens onverlet dat regionale prestaties op het terrein van voorlichting en educatie hoog gewaardeerd worden en meestal op concrete prestatieafspraken berusten. In de Rijkscontext speelt de veranderende positie van de regionale directies van Rijkswaterstaat. Hoe begrijpelijk de herbezinning op hun rol ook is, voor de overheden betekent ht in een aantal gevallen dat zij onvoldoende beroep konden doen op de expertise van de directies. De koepelorganisaties van de provincies, waterschappen en de kaderwetgebieden, IPO, UvW en SKVV, binden hun leden door hun handtekening te plaatsen onder de convenanten. Dat ligt anders voor de koepelorganisatie van de gemeenten, de VNG. Gemeenten voelen zich namelijk niet gebonden aan de convenanten die de VNG afsluit. Daarvoor lopen de belangen te zeer uiteen. In die zin is de VNG geen contractpartij. Hoewel de VNG in commissies een goede afspiegeling probeert te bereiken van kleine, middelgrote en grote gemeenten, constateren wij een grote afstand tussen veel gemeenten en de VNG. Dat heeft gevolgen voor de betrokkenheid van gemeenten bij de convenanten. Wij menen dat het kansrijker is wanneer de VNG gemeenten ondersteunt bij het afsluiten van regionale contracten. Dan is er - niet in de laatste plaats - de betrokkenheid van de weggebruiker zelf bij de verkeersveiligheidsproblematiek. We constateren dat de Nederlandse burger het risico voor lief neemt en nonchalant met de wet omgaat. De mentaliteit in ons land is, dat wij zelf wel bepalen wat goed voor ons is. Die mentaliteit wordt versterkt door het ontbreken van structurele handhaving: "als je toch niet wordt gecontroleerd, waarom zou je je dan aan de regels houden?" Daar komt bij dat de hedendaagse auto is uitgerust met talloze zaken die de blik van de weg afleiden. Het is weerbarstige materie, die aan de basis opgepakt zou moeten worden door ouders en leerkrachten. In 1985 is het begrip 'sociale veiligheid' gentroduceerd. Dat heeft zich als een olievlek verspreid. Dat zou, menen wij, ook moeten kunnen met verkeersveiligheid.
2.4.1.2 Taalverschil

In de wereld van verkeer en vervoer worden verschillende talen gesproken. Om te beginnen is er de taal van mobiliteit, bereikbaarheid, en die van verkeersveiligheid. Wij vrezen dat de doelstelling van verkeersveiligheid ondergeschikt raakt aan die van mobiliteit. Het lijkt erop dat (openbaar) bestuurders tevreden zijn dat ondanks de toename van de mobiliteit de verkeersonveiligheid niet is toegenomen. De taal van verkeersveiligheid klinkt onvoldoende door in de verkeers- en vervoersoverleggen en -plannen. Werkplannen van de ROV's komen nu nog met een

16

Verkeersveiligheid in ge kentra lFeerde banen: pvesteren p cultuur en structuur

hoge mate van autonomie tot stand. De discussie over beleidsmatige aanhaking wordt wel gevoerd, maar is nog onvoldoende geffectueerd. Dan is er de taal van de verkeershandhaving. Intrigerend zijn de heftige discussies over het handhavingstekort. Zo zeer dat wij menig warm pleidooi 'in ontvangst mochten nemen' voor uitbreiding van de bestuurlijke handhaving. Als wij dit vraagstuk ontrafelen constateren wij twee zaken. Ten eerste dat de handhavingsplannen enerzijds en provinciale, of regionale verkeers- en vervoersplannen anderzijds los van elkaar tot stand komen, terwijl het in de rede ligt om over en weer afspraken te maken. Het kan geen toeval zijn dat wij in onze visitatieronde vaak geen vertegenwoordigers van justitie en politie aan tafel troffen. Het handhavingsapparaat heeft een volstrekt eigen systematiek *van prioriteren en plannen. Hier en daar maken justitie en politie regionaal afspraken in het kader van hun regionale handhavingsplannen. Maar dat is eerder uitzondering dan regel. Ten tweede dat wegbeheerders onvoldoende afstemmen met justitie en politie over de handhaafbaarheid van de inrichting van gebieden. Zo doet het probleem zich voor bij de 30 km-gebieden dat de inrichting bij gebrek aan geld - of naar de waarneming van de commissie bij gebrek aan prioriteitstelling - op veel plaatsen z versoberd is, dat het ten koste gaat van de zelfhandhaafbaarheid. Die gemeenten doen dan alsnog een beroep op justitie en politie. Tevergeefs, omdat het openbaar ministerie landelijk de lijn heeft gekozen is dat er niet wordt gehandhaafd in de 30 km-gebieden. Is uitbreiding van bestuurlijke handhaving een oplossing? Wij menen van niet. Het kan in onze optiek niet zo zijn dat er in de ene gemeente anders wordt gehandhaafd dan in de andere. Ook hechten wij aan de trias politica. De schijn van belangenverstrengeling is namelijk snel gewekt. Tenslotte kleven aan invoering een aantal juridische bezwaren die het toepassingsgebied sterk verkleinen. De sleutel is het stellen van realistische, gemeenschappelijke prioriteiten en het vaststellen van randvoorwaarden die over en weer gelden bij het inzetten van het instrumentarium. Wederzijdse prestatie-afspraken zouden concreet geborgd kunnen worden in regionale contracten. Dit veronderstelt een toegankelijke opstelling van alle partners, inclusief het justitie- en politieapparaat. Een lokale bestuurder moet wel invloed kunnen uitoefenen op de inzet van de verkeershandhavingscapaciteit. Wij hebben onvoldoende aanwijzingen om te stellen dat de omvang van het handhavingsapparaat per definitie te gering is om voldoende aandacht te geven aan verkeershandhaving. De regionale handhavingsprojecten die drie jaar geleden zijn gestart zijn kansrijk; dit jaar zullen deze projecten een landelijke dekking krijgen. We signaleren wel dat verwachtingen over en weer onvoldoende sporen, mede door een gebrek aan communicatie. Het probleem dat wij signaleren is met andere woorden geen capaciteitsprobleem, maar een samen werkingsprobleem. Het ideaalplaatje is dat de weginrichting van dien aard is dat de weggebruiker zich als vanzelf veilig gaat gedragen. Handhaving is het sluitstuk en werkt omdat ook zwaar wordt ingezet op voorlichting en permanente verkeerseducatie. De kracht ervan zit in cie herhaling.

17

Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen; investeren in cultuur en structuur

Wat zien we in de praktijk? Veel gemeenten doen water in de duurzaam veilige wijn. Tegen de achtergrond dat er onvoldoende Rijksgeld is, kiezen vele gemeenten ervoor om iedere wijk enigszins duurzaam veilig in te richten in plaats van een paar locaties optimaal. Dat is een politieke keuze. Gevolg is dat weggebruikers zich onveilig gedragen en er problemen ontstaan met de handhaafbaarheid. Politie en justitie vinden dat de wegbeheerder aan zet is. Voorlichting en educatie hebben weinig effect als niet voldaan is aan de randvoorwaarden van duurzaam veilig, waardoor regels met voeten worden getreden, terwijl van handhaving geen sprake is. In dit type situaties constateren wij dat partners te weinig oog hebben voor een optimale inzet van het instrumentarium. Daarmee komen we op de taal van voorlichting over verkeersveiligheid en perma-

nente verkeerseducatie.
Het belang van voorlichting en educatie wordt in vele toonaarden bezongen, maar komt in praktijk onvoldoende, vaak incidenteel van de grond. Wij signaleren twee knelpunten. Ten eerste verschillen de inzichten over het effect van deze instrumenten. Zowel van voorlichting als van educatie wordt beweerd dat de effecten moeilijk hard zijn te maken. Ten tweede leggen regio's de bal voor een deel bij het Rijk. De bereidheid te investeren in projecten is er, maar wat te doen als a) het onderwijs andere prioriteiten stelt en b) het Rijk te laat communiceert over landelijke voorlichtingscampagnes om aanvullend regionale plannen te smeden? Ook wij zien permanente verkeerseducatie als een belangrijk instrument. Dit betekent dat de vrijblijvendheid moet verdwijnen om verkeer als schoolvak te behandelen. En dat kan alleen als op landelijke niveau een basiscurriculum wordt afgesproken, en dan niet alleen voor het basisonderwijs, maar ook het voortgezet onderwijs. Nu zit er een gat tussen verkeerseducatie in het basisonderwijs en de rijopleiding. Wij vinden het een illusie te veronderstellen dat de ROV's scholen op eigen kracht zo ver krijgen dat ze permanent aandacht besteden aan het verkeersonderwijs. We zien dat in de praktijk bevestigd: er worden schitterende projecten ontwikkeld, maar een school moet zeer gemotiveerd zijn om het op te pakken, ook al is het droevig gesteld met de parate kennis over de verkeersregels. Wij bepleiten een tweetrapsbenadering: landelijk een basiscurriculum voor het basis en voortgezet onderwijs en regionaal/lokaal een aanpak op maat. Educatie houdt niet op bij leerlingen op basis- en voortgezet onderwijs. Onderwerp van discussie zou kunnen zijn om weggebruikers te verplichten opnieuw les te nemen bij het verlengen van hun rijbewijs. Overigens voert het ministerie van V&W wel overleg met justitie en OC&W. Het vraagstuk van een betere, tijdige afstemming op voorlichtingsgebied moet ons inziens snel opgepakt kunnen worden. V&W stelt samen met de ministeries van Justitie en BZK, de provincies en maatschappelijke organisaties een meerjarenprogramma Campagnes op. Daar ligt de sleutel om planmatig te werk te gaan en de regio's van meet af aan te betrekken, zodat zij een vertaalslag kunnen maken. Door alle thema's heen klinkt tenslotte de taal van centraal versus decentraal die zorgt voor verschillende percepties. Essentieel is om die percepties te managen. De decentrale overheden verwachten van het Rijk een grotere betrokkenheid en een grotere financile en inhoudelijke inbreng dan nu het geval is. Zij zijn teleurgesteld in hun verwachtingen dat a) voor duurzaam veilig voldoende Rijksmiddelen beschikbaar zouden zijn, b) het Rijk zich mede verantwoordelijk zou voelen voor

18

verkeersveiligheid in ge cpcentra 1eerde banen; nvesteren p cu ivrur en s ructuur

r-

handhaving en educatie en c) het Rijk het oor te luisteren zou leggen bij de regio's. Bij deze laatste verwachting gaat het om drie aspecten. Ten eerste de totstandkoming van het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP), dat geafficheerd wordt als een Rijksplan en niet als een nationaal plan. Ten tweede de tijdspanne waarin maatregelen uitgevoerd moeten worden. Ten derde de totstandkoming van grootschalige voorlichtingscampagnes. Een complicerende factor voor de overheden is de rol van de regionale directies van Rijkswaterstaat. Deze directies zitten nu in een dubbele rol. Enerzijds zijn zij uitvoerder van het (verkeersveiligheids)beleid op rijkswegen en oog, oor en mond van de minister. Anderzijds zijn zij ook sterk inhoudelijk betrokken bij de opzet en de uitvoering van het regionale (verkeersveiligheids)beleid. Van hen wordt verwacht dat zij regionale belangen onder de aandacht brengen van het Rijk. Die 'laatste rol verschuift meer en meer naar de provincie en kaderwetgebied. Hangende de discussie over de nieuwe rol van de directies, is het voor partijen in de regio lastig om scherp te krijgen wat zij kunnen verwachten. Het Rijk zelf vindt dat verkeersveiligheid op landelijk niveau wel degelijk in de schijnwerpers staat. Zij verwacht een doortastende opstelling van provincies, gemeenten en maatschappelijke organisaties en vindt dat zij haar coordinerende rol serieus oppakt. Bij die doortastende opstelling past het anticiperen op plannen die op stapel staan en het zelf financieel bijdragen. Overigens begrijpt de minister dat zij met haar interventie in het NVVP-proces op tenen heeft gestaan. Maar zij wijst nadrukkelijk op de baten: er ligt een plan waarin met een flexibele Rijksagenda ingespeeld kan worden op de ontwikkelingen in mobiliteit.
2.4.1.3 Slachtoffer- & daderperspectief

In de evaluatie is relatief weinig gesproken over de potentiele veroorzakers en slachtoffers van verkeersongelukken. Wat is hun profiel en hoe kunnen zij het beste worden aangesproken? In onze gespreksronde kwamen jongeren ter sprake, maar ook de ouders van de jongeren in hun rol van opvoeders en de categorie oudere verkeersdeelnemers. Wij hebben de indruk dat het niet schort aan een goede probleemanalyse. In sommige regio's werd ook uitgebreider s ti gestaan bij de probleemgroepen, die moeilijk te bereiken zijn: de macho's op brommers en de macho's die net hun rijbewijs hebben. We signaleren dat het beleid zich ontwikkelt van inhoudsgericht naar mensgericht en van aanbod gestuurd naar vraag gestuurd. In dat kader ontstaan bijvoorbeeld samenwerkingsverbanden met h Greca, sportclubs, school- en wijkbesturen en slachtofferhulp. Zo worden discobusjes ingezet, zijn verkeersouders actief rond de scholen en w arden de ervaringen van slachtoffers vertaald om weggebruikers voor te lichten. Maar die samenwerkingsverbanden zijn nog broos. Bovendien hebben we de indruk dat de risicogroepen sterker kunnen worden betrokken b17' de inhoud en v ormgeven van acties. Interessant vinden wij het initiatief van het ministerie van V&W om op landelijk niveau een jongerenteam te f armeren, het Team-Alert. Dit team is oog en oor voor de minister en komt zelf met ideeen om jongeren bewust te maken van verkeersonveilig gedrag. Zo'n aanpak zou ook kunnen werken op regionaal en lokaal niveau. Voor oudere weggebruikers zou een soortgelijk initiatief ontwikkeld kunnen worden.

11

1'

19

Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen: investeren in cultuur en structuur

2.4.1.4

Resultaatgerichtheid

Wij concluderen dat er hard wordt gewerkt aan de output van het verkeersveiligheidsbeleid, maar dat er weinig bekend is over de outcome, de concrete resultaten. Er is zeker een tendens om te sturen op resultaat. Zo zijn er beleidseffectrapporta ges die een rol spelen bij de beleidsontwikkeling. Op basis van ongevalsanalyses worden gevaarlijkste wegen in kaart gebracht en nog steeds met voorrang aangepakt. Verder worden partners anders dan in het verleden afgerekend op resultaten en niet op beloften. Instandhoudingsubsidies maken plaats voor prestatiecontracten. Maar de sturing op cijfers komt nog onvoldoende uit de verf. We constateren dat een veelheid aan projecten op tafel komt, maar dat er weinig sturing is op die projecten. Dat werkt vrijblijvendheid in de hand. Van groot belang is dat de effecten van gedragsbenvloeding op tafel komen. Wat zijn de kosten en baten van verkeersonderwijs? Wat is de kracht van het instrument voorlichting? Dat die gegevens er zijn, staat buiten kijf. Dat het essentieel is ze zichtbaar te maken en uit te ruilen eveneens. Juist de 'zachte' kant van het verkeersveiligheidsbeleid moet zich verkopen ten opzichte van de 'harde' kant van de infrastructuur. Over uitruilen gesproken. Op dit vlak is een wereld te winnen. Makers en uitvoerders van verkeersveiligheidsbeleid zullen taalgevoelig moeten zijn om elkaar te versterken. Ingenieurs, juristen, communicatieadviseurs en pedagogen zullen elkaar moeten overtuigen van de toegevoegde waarde van het instrument dat zij kunnen inzetten. Met bewijslast en al. Een gunstige omstandigheid is dat er vele bronnen zijn om uit te putten: de SWOV, het infopunt duurzaam veilig, de Adviesdienst Verkeer en Vervoer, KEVER, de regionale directies van Rijkswaterstaat, het kennisplatform VERDI en niet te vergeten de ROV's en de maatschappelijke organisaties die daarin participeren. Wij constateren dat partijen meer aan elkaar kunnen hebben dan nu het geval is. Het verheugt ons dat de minister stelt dat monitoren en decentraliseren hand in hand gaan en dat sterker moet worden ingezet op monitoring. Zij ziet een duidelijke kennisrol weggelegd voor de Rijksoverheid. Concreet gaat dit betekenen dat er zakelijker relaties ontstaan; decentrale overheden kunnen kennis en expertise inkopen bij de regionale directie. Wij beschouwen dit als een kansrijke ontwikkeling.
2.4.2 Structuur

Tegen de achtergrond van de verdergaande decentralisatie die op stapel staat, is het belangrijk duidelijkheid te blijven houden over elkaars rol en positie. Juist in een gelaagde structuur met vele partijen is transparantie essentieel en moet helder zijn wie sturend op kan treden. Het ligt in de rede dat de provincies en kaderwetgebieden de trekkersrol hebben voor het mobiliteitbeleid. Gemeentelijke betrokkenheid bij het verkeersveiligheidsbeleid is evident. De Planwet Verkeer en Vervoer geeft een kader waarbinnen de nieuwe verhoudingen vorm moeten krijgen. Die planwet is echter nog jong. Wij stellen vast dat de structuren weliswaar naar tevredenheid functioneren, maar nog niet tot volle wasdom zijn gekomen en cht op de proef gesteld. Om die reden vinden wij dat versterking van de structuur noodzakelijk is.

20

Verkeersverigheid in ge < * centra i&eer de banen: nvesteren in cultuur en structuur

Bij de versterking van de stru stuur verdienen de volgende elementen aandacht:

1. planvorming ; 2. overlegstructuren ;
3. rolverdeling en regie ; 4. kennisfunctie;

5. sturen op resultaten.
2.4.2.1 Planvorming

De eerste producten die voortkwamen uit de Planwet Verkeer en Vervoer zijn de Perspectievennota en het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan. De totstandkoming bleek geen sinecure. Er is veel kritiek op de rol van het Rijk als procesverantwoor-delijke. Een interactief ingezet proces maakte gaandeweg plaats voor een gesloten proces. Wij vinden dat de totstandkoming van het NVVP niet de schoonheidsprijs verdient. Maar er ligt nu een nati anaal p fan op basis waarvan de gehele planstructuur op de pr oef kan worden geste id. Wij zijn een veelheid aan planfiguren tegengekomen. Op het terrein van verkeer en vervoer wordt vaak nog sectoraal gewerkt. Dat uit zich in aparte plannen voor bijvoorbeeld handhaving en verkeersveiligheid. Idealiter vormen de PVVP's en RVVP's het integrale kader, waarvan alle (binnen)sectorale plannen nadere uitwerkingen zijn, het MPV voor verkeersveiligheid, een regionaal MIT voor de infrastruc tuur, regionale handhavingsplannen voor de verkeershandhaving enzovoort. Hier is sprake van een groeiproces: wij zien in de regio's dat naar het ideaalplaatje wordt toegewerkt. Ook dat dit niet zonder slag of stoot gaat, vanwege de barrires op het 'culturele' vlak waarover wij eerder spraken. Bij dat ideaalplaatje plaatsen we een majeure kanttekening. Van groot belang vinden wij dat verkeersveiligheid niet n van de vele onderwerpen wordt. Tegelij kertijd stellen w'ij dat het als thema veel beter moet worden ingebed in het brede verkeers- en vervoersbeleid. ROV's zijn er in praktijk uitsluitend voor de 'zachte' aspecten; het integrale verkeers- en vervoersberaad is er voor de 'harde' infrastructurele aspecten. Integratie heeft het gevaar van ondersneeuwen. Daar zijn maatschappelijke organisaties terecht huiverig voor. Zij hebben problemen met de wijzigingen in de ROV-structuur, omdat daardoor hun inbreng op regionaal en lokaal niveau wordt teruggedrongen. Wij menen dat beleidsinhoudelijk integratie heel goed mogelijk is met een positionering van de ROV's op enige afstand. De opgave is de informatie- en communicatie kanalen, die nu nog dikwijls dicht zitten, te openen in de richting van de vervoersberaden (de VERDI-structuren).
r-

2.4.2.2 Overlegstructuren

De provinciale en regionale verkeers- en vervoersberaden bewijzen naar onze mening hun meerwaarde in het 'regionalisatieproces'. Een heldere positionering ten opzichte van Gedeputeerde Staten, het Dagelijks Bestuur van de Kaderwetgebieden en Provinciale Staten is echter cruciaal. De politiek is nu niet altijd in formele zin betrokken. De uitdaging die wij voor de regio's vervolgens zien is om bij bestuurders wezenlijke betrokkenheid te genereren voor de thematiek. Daarmee komen we weer terug op het eerste cultuuraspect, zie 2.3.1.1.

21

Verkeersvl i gheid in gedecentraliseerde banen; Investeren in cultuur en structuur

Beproevingen zijn in onze optiek een goede leerschool. De verdeling van de verhoogde, verbrede doeluitkering zien wij als een dergelijke beproeving. Voor ons staat vast dat de huidige overlegstructuren zich moeten bewijzen nu veel grotere financile belangen op het spel komen te staan. Wij hebben de indruk dat met name gemeenten nog weinig gevoel hebben voor wat er op hen afkomt. De ROV-overlegstructuur is volwassen, maar tegelijkertijd gesoleerd. Invoering van de GDU-nieuwe stijl en daarmee het verdwijnen van een aparte doeluitkering voor de ROV's zijn aangrijpingspunten voor het openbreken van dit isolement. Naar onze mening kan deze ontwikkeling de positie van de ROV's versterken. Voorwaarde is wel dat zij rele invloed kunnen uitoefenen op de toedeling van de GDU-middelen. Integrale besluitvorming is ons adagium. Uit de vorige paragraaf-blijkt al, dat wij vooralsnog geen voorstander zijn van volledige integratie van verkeersveiligheidsoverleg in een breder verkeers- en vervoersoverleg. Het model waar destijds oor gekozen is in het DI-akkoord, blijft interessant. Wij vinden namelijk dat verkeersveiligheid, vanwege de eerder genoemde verdunningsverschil'nselen, een luis in de pels behoeft, of anders: een pleitbezorger. Dat kan het beste via een apart gepositioneerd orgaan als het ROV. Die zouden deze rol wel krachtiger kunnen vervullen. Zie 2.3.1.1
2.4.2.3 Rdv erdd ing en regie

Decentraliseren betekent dat Rijk en andere overheden over en weer afspraken maken en elkaar houden aan die afspraken. Wij constateren dat er grote verschillen zitten 'in verwachtingen van regio naar het RJ'k en omgekeerd. Zo zien wij bijvoorbeeld dat de educatiebal steeds in een ander net belandt bij gebrek aan concrete afspraken over de bil'drage van Rijk en regio. We onderstrepen nogmaals het belang van het managen van percepties. Regionale contracten met gespecificeerde taakstellingen en prestatieafspraken vinden wij het logische vervolg op en sterk te prefereren boven landelijk afgesloten convenanten. Wij constateren dat, ondanks het feit dat overlegstructuren gerealiseerd zijn, lang niet altijd helder is hoe de verantwoordelijkheden liggen en op welke manier knopen worden doorgehakt. Soms moet een hogere overheid sturend kunnen optreden. De provincies en de kaderwetgebieden hebben de rol van beleidsregisseur. Wij signaleren dat die rol hier en daar nog wat onwennig wordt opgepakt. Aandachtspunt is de inbreng van gemeenten, wegbeherende waterschappen en maatschappelijke organisaties. De vertegenwoordiging van gemeenten is essentieel om betrokkenheid te creren. Nu is die vertegenwoordiging dikwijls getrapt. Daarin schuilt het gevaar van vrijblijvendheid. De positie van wegbeherende waterschappen is verschillend. Het is raadzaam deze positie op regionaal niveau meer structureel te verankeren. Maatschappelijke organisaties zouden, zoals we eerder stelden, meer de functie van luis in de pels moeten vervullen. Dat is nu lastig. Ten eerste omdat de professionaliteit niet overal in gelijke mate aanwezig is. Die professionaliteit staat of valt met de deskundigheid van vrijwilligers. Het is niet makkelijk om voldoende gemotiveerde mensen te vinden. Ten tweede omdat de overheid subsidieverschaffer is en daardoor van een geheel onafhankelijke opstelling geen sprake kan zijn.

22

Verkeersveiligheid in ge d!centrallseerde banen; pvesteren in cultuur en structuur

r-

2.4.2.4 Kennisfunctie

Veel kennis en ervaring zijn aanwezig. We hebben echter sterk de indruk dat decentrale overheden hier optimaler gebruik van kunnen en moeten maken onder het motto: kennis is het enige wat zich vermenigvuldigt als je het deelt. Wij adviseren dan ook om die kennisstructuur onder de loep te nemen en bijvoorbeeld na te gaan of er manieren zijn om een flexibele inzet van deskundigheid mogelijk te maken (deskundigenpool). Wij doen dat met klem, juist omdat wij eerder in deze beschouwing constateren dat er nauwelijks wordt gestuurd op resultaten.
2.4.2.5 Sturen op resultaten

Ons advies is niet alleen te investeren in een overlegstructuur, waar alle relevante partijen hun steen aan bijdragen, maar daadwerkelijk afspraken te maken over de criteria die gelden bij het uitvoeren van een project. Meetbare doelen zijn immers een belangrijk criterium om effecten boven tafel te krijgen en zicht te krijgen op wat werkt en wat niet.

2.5

Learning by doing

De COVER-Evaluatie is een bewustwordingsproces. Het heeft naar onze mening bijgedragen aan het begrip over elkaars positie en het heeft de schijnwerpers gezet op de achterblijvende prestaties met betrekking tot verkeersveiligheid. We signaleren dat de COVER-Evaluatie in een aantal regio's als vliegwiel heeft gewerkt voor discussies over de overlegstructuur, kennismanagement en de effectiviteit van het beleid. We constateren dat samenwerken niet vanzelf gaat, dat het - in de woorden van een gesprekspartner - een kwestie is van 'learning by doing'. Daarbij is constante alertheid geboden om niet in interne discussies en inertie verzeild te raken. Daarvoor is de dubbele ramp ernstig genoeg!

r r
r
23

r I

1 i :i 1 :1 1 : :i i i 1 :i i

3.

VERDI

3.1

Inleiding

Op 28 maart 1996 sloten de ministeries van Verkeer en Waterstaat en Binnenlandse Zaken, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) een convenant over de (her)verdeling van taken, bevoegdheden en middelen op het terrein van verkeer en vervoer in niet-Kaderwetgebieden, het zogenoemde VERDI-convenant. Het VERDI-convenant is een nadere uitwerking van het hoofdlijnenakkoord, dat IPO en VNG in januari 1995 sloten. Dit hoofdlijnenakkoord was een vrij direct gevolg van het afblazen van de vervoersregio's. Minister jorritsma oordeelde, gesteund door de Kamer, dat de vervoersregro's onvoldoende democratische legitimiteit hadden. Op uitnodiging van de minister sloegen IPO en VNG de handen ineen en werden het eens over de hoofdlijnen van de verdeling van taken, bevoegdheden en middelen op het terrein van verkeer en vervoer. In het hoofdlijnenakkoord is de samenwerking tussen de verschillende partners als centraal element geformuleerd. Insteek is dat taken, bevoegdheden en middelen waar mogelijk worden gedecentraliseerd. Dat wil zeggen dat taken, bevoegdheden en middelen worden gelegd op het niveau waarop de problemen zich voordoen. Die overheid is immers het beste in staat beleid te ontwikkelen en uit te voeren dat is toegesneden op de specifieke omstandigheden. In dit hoofdstuk zijn de bevindingen van de commissie opgetekend aan de hand van de inhoudsopgave van het VERDI-convenant.
Figuur 3 .1 Opbouw hoofdstuk VERDI

Planstructuur

Planvorming
Verkeers- en vervoersberaden Doorwerking
Bestuurscontracten

paragraaf 3.3 paragraaf 3.4 paragraaf 3.5 paragraaf 3.6 paragraaf 3.7

Conc 1jsies

Monitornng en verslaglegg ing

pa

nagraaf Infrastructuur

3.8 paragraaf 3.9

Personele consequenties

Faal tering

paragraaf 3.10

25

Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen: investeren in cultuur en structuur

3.2

Planstructuur

De afspraken over de planstructuur hebben betrekking op de volgende onderwer pen. - De perspectievennota en het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (paragraaf 3.3); - Het Nationaal Verkeers- en Vervoersberaad (paragraaf 3.4); - Doorwerking van het nationaal beleid op regionaal niveau (paragraaf 3.S), - Bestuurscontracten (paragraaf 3.6); - Monitoring en verslaglegging (paragraaf 3.71. Ten aanzien van de planstructuur zijn in het VERDI- convenant de volgende afspraken opgenomen:
'Ten behoeve van de ontwikkeling en uitvoering van een samenhangend verkeers- en vervoersbeleid wordt een planstructucr ontwikkeld, die wordt neergelegd in een wetsvoorstel plan wet verkeer en vervoer." (Artikel D. "Net wetsvoorstel planwet verkeer en vervoer heeft een proceskarakter, is sober van opzet en is complementair op bestaand instrumentarium." (Artikel 2).

In de eerste paragraaf van VERDI worden de hoofdlijnen geschetst van een planstructuur, die moet worden vastgelegd in een planwet Verkeer en Vervoer. De convenantpartners spreken de intentie uit voor een zo spoedig mogelijke inwerkingtreding van de planwet, doch uiterlijk 1 januari 1998. Vanaf 17 juli 1998 is de planwet van kracht en zijn de afspraken over de planstructuur in VERDI komen te vervallen. De planwet is een juridische vertaling van de bestuurlijke VERDI-afspraken en vormt het kader voor de totstandkoming van verkeers- en vervoersplannen op nationaal, provinciaal, regionaal en lokaal niveau Volgens de Planwet is dit op te stellen Nationaal Verkeers- en Vervoersplan een plan zoals bedoeld in artikel 2a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Dit impliceert dat het NVVP een planologische kernbeslissing'is die de daaraan verbonden procedure doorloopt. Deze procedure kent vier fasen die'ieder uitmonden in een apart document: 1. voorbereiding van het beleidsvoornemen/ontwerp-PKB (deel 1). 2. inspraak en advies (vastlegging in deel 2); 3. standpunt van het kabinet (vastlegging in deel 3); 4. tekst van de planologische kernbeslissing na behandeling en instemming door de Tweede Kamer en expliciete dan wel stil zw'jgende instemrriing door de Eerste Kamer( deel 4).

3.3

Perspectievennota en Nationaal Verkeers- en vervoersplan

De eerste producten die voortkwamen uit de Planwet V erkeer en Vervoer zij n de Perspectievennota en het Nationaal Verkeers- en VervoersPlan (NVVP).

26

Verkeersveiligheid in ge &cent oa Iseerde banen ; investere

n in cultuur en structuur

betrekking op de planvorNavolgende afspraken uit het VERDI-convenant hebben ming op natronaa I n iveau

afgestemde "Voorde realisering van verkeers -en vervoersbeleid zijn op elkaar worden in onderinspanningen van de drie bestuurslagen noodzakelijk. Daartoe ). 12 i e k ling overleg nationale doelstellingen afgesproken." "De nationale doelstellingen worden gezamenlijk vertaald in nation
(Artikel 2).

aal beleid."

ale inte De minister van Verkeer en Waterstaat heeft de regie over het nation de voorbereidingen grale verkeers- en vervoersbeleid en is verantwoordelijk voor ten." (Artikel van het nationale plan in samenspraak met de provincies en gemeen
11). ijnen vast in het Tweede Het huidige beleid voor verkeer en vervoer ligt in hoofdl urschema is formeel van Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV2). Dit structu r wordt het SVV2 opgevolgd kracht tot 2002. Volgens de Planwet Verkeer en Vervoe . door een Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP) kelen, waren er ook Afgezien van de formele eis om een nieuw plan te ontwik d op de lange termijn tegen inhoudelijke redenen om het verkeers- en vervoersbelei dat met louter voortzetting het licht te houden. Uit de evaluatie van het SVV2 bleek zouden worden gehaald. van het SVV-beleid de belangrijkste doelstellingen niet met de effectiviteit van Bovendien leek het zinvol om op basis van de ervaringen . de beleidsinstrumenten de inzet ervan te optimaliseren opgesteld. Het is een Ter voorbereiding op het NVVP is de Perspectievennota van de nota was om discussiestuk over verkeer en vervoer in de toekomst. Doel eden, maatschappe(overh betrokkenen bij verkeer en vervoer in meest brede zin het ontwikkelen van een lijke organisaties, bedrijfsleven, burgers) uit te dagen tot ale, regionale en lokale effectieve, innovatieve aanpak op internationale, nation opnieuw doordacht en schaal. Beleidsdoelen en instrumenten werden in dat kader bediscussieerd elijk voor het totstandHet ministerie van Verkeer en Waterstaat was verantwoord Het ministerie voerde met komingsproces van de Perspectievennota en het NVVP. andere woorden de regie.
Bevindingen commiss g

verantwoordelijke voor Ontevredenhe id heerst over de ro 1 van het Rijk als proces NVVP. Met uitzondering van de totstandkoming van de Perspectievennota en het tief ingezet proces het R ijk vinden de betrokkenen dat gaandeweg een interac erie van Verkeer en plaats maakte voor een gesloten proces, waarbij het minist voor de totstandkoming Waterstaat het initiatief naar zich toe trok. Dat geldt zowel r en Waterstaat bereidde steeds van de Perspectievennota als van het NVVP. Verkee r open en de reactietijd meer stukken intern voor. De communicatie werd minde gehanteerde planning. was gering. Betrokkenen verloren tevens het zicht op de

27

Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen, investeren in cultuu en structuur

Kortom: de totstandkoming van de Perspectievennota is niet tot stand gekomen in de geest van VERDI en de Planwet Verkeer en Vervoer Ook inhoudelijk is er kritiek. Vanuit verschillende regio's is er kritiek op het abstracte karakter van het NVVP. Regio's zien onvoldoende terug van hun inbreng. Regio's buiten de Randstad typeren het NVVP als een grootstedelijk plan, waarin onvoldoende aandacht is voor verschillende percepties van verkeers- en vervoersproblemen. Kortom: de regio's herkennen zich onvoldoende in het NVVP en zien het eerder als Rijksplan dan als een nationaal, gemeenschappelijk plan. Tegenover de kritiek van de decentrale overheden en de koepels op de totstandkoming van Perspectievennota en NVVP en de inhoud van het NVVP staat kritiek van het ministerie van verkeer en Waterstaat op de inhoudelijke betrokkenheid van decentrale overheden en koepels. De inbreng beperkte zich volgens het Rijk tot bestuurlijke thema's; de verdeling van taken, bevoegdheden en middelen. Eensgezindheid is er over het gebrek aan afstemming tussen het NVVP en de Vijfde nota voor de Ruimtelijke Ordening.
Aanbevelingen commissie

De commissie constateert dat de totstandkoming van de Perspectievennota en het NVVP niet heeft plaatsgevonden in de geest van VERDI en de Planwet. Het procesverloop kan deels worden verklaard door de spanning tussen enerzijds de ministerile verantwoordelijkheid en de procedures die zijn verbonden aan een PKB en anderzijds de wens om te komen tot een gezamenlijk, nationaal plan. Bij decentralisatie hoort het betrekken van provincies, kaderwetgebieden en gemeenten bij nationale planvorming. De totstandkoming van de Perspectievennota en het NVVP tonen aan dat deze nieuwe wijze van planvorming nog in de kinderschoenen staat. Rijk en decentrale overheden moeten wennen aan hun nieuwe rollen. Samenwerken is een leerproces Er is met het NVVP een aanzet gegeven voor een cyclisch proces, waarbij planvor ming op nationaal en regionaal niveau elkaar in de tijd opvolgen en elkaar over en weer beinvloeden. Inzichten op rijksniveau leiden tot aanpassingen van regionale plannen en andersom. De ervaringen met de totstandkoming van de Perspectievennota en het NVVP zijn een belangrijke les. Een belangrijke les voor de wijze waarop in de toekomst vergelijkbare nota's en plannen worden opgesteld. I n de planning moet bijvoorbeeld rekening gehouden worden met het betrekken van de partners in de eindfase. En een belangrijke les voor de wijze waarop het NVVP nader moet worden uitgewerkt. Benut daarbij de mogelijkheden om op regionaal niveau bestuurscontracten te sluiten met taakstellingen en prestatieafspraken.

3.4

Verkeers- en Vervoersberaad

In artikel 13 van de Planwet verkeer en vervoer'is, ten behoeve van de onderlinge afstemming tussen Rijk, provincie en gemeenten, de verplichting opgenomen voor een verkeers- en vervoersberaad op nationaal en provinciaal niveau. In deze

28

Verkeersveiligheid in gedecentra lseerde banen ;investeren in cu vuur en stru ctuu r

paragraaf wordt achtereenvolgens ingegaan op het nationaa lverkeers -en vervoersberaad en de provinciale verkeers- en vervoersberaden. 3.4.1 Nationaal Verkeers- en Vervoersberaad

In het Nationaal Verkeers- en VervoersBeraad {NVVB) zitten vertegenwoordigers van Rijk, provincies, gemeenten en Kaderwetgebieden. De bire van Waterschappen i's agendalid en komt alleen naar de vergadering als de agenda daar aanleiding toe geeft. Uitgangspunt is dat het beraad strategisch van karakter is. Dit betekent dat in beginsel alleen onderwerpen worden besproken met mogelijk ingrijpende gevolgen voor het algemene verkeers- vervoersbeleid.
Bevindingen commissie

Het NVVB is met recht een nationaal beraad. Voor de regio's staat het NVVB op grote afstand. Het Rijk en de Unie van Waterschappen zijti pos itief over de wijze waarop het NWB is georganiseerd. Kanttekening daarbi j is dat de positie van de waterschappen in de praktijk is gegroeid, maar niet geformaliseerd. Door goede bestuurl ijke verhoudingen lijkt deze informele positie nu geen knelpunten op te leveren. IPO, VNG en de 5KW zijn ontevreden. Het NVVB is naar hun oordeel slechts informatief van aard. Kritiek is verder dat er te weinig bestuurlijke afstemming plaatsvindt en het NVVB zelden besluitvormend is ,Daarnaast wordt het NVVB door de minister teveel gezien als een instrument om draagvlak te krijgen voor Rijksbeleid. Dit wordt versterkt doordat Verkeer en Waterstaat het secretariaat voert en de voorzitter levert. Bij bestudering van de onderwerpen die de afgelopen jaren op de agenda hebben gestaan, valt op dat belangrijke nationale onderwerpen, zoals de invoering van spitstarieven, het Bereikbaarheidsoffensief voor de Randstad en interdepartementale beleidsonderzoeken, nimmer besproken zijn binnen het NVVB.
Aanbevelingen commissie

Een nationaal verkeers- en vervoersberaad is een belangrijk instrument voor afstemming van nationaal en regionaal beleid op het terrein van verkeer en vervoer. Anders dan tot nu toe is het een voorwaarde dat partijen ook daadwerkelijk op basis van gelijkwaardigheid met elkaar om tafel zitten en er voor alle partijen ruimte bestaat om actuele verkeers -en vervoersthema !5 te agenderen. Nu ligt het voortouw nog teveel bid' het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Hierdoor ontstaat een beeld van ongelijkwaardigheid dat geen recht doet aan de nieuwe bestuurlijke verhoudingen op het gebied va nverkeer en vervoer. Naar de mening van de commissie vereis thet een inspanning van alle betrokken partijen om het NVVB de gewenste coordinerende rol te laten vervu llen. De commissie adviseert om ter ondersteun ing van het NV VB een gezamenl ijk secretariaat in het leven te roepen, waarin alle deelnemende organisaties aan het NVVB zijn vertegenwoordigd. De comm iss ie geeft ici overweg ing om de pos it ie van de wa terschappen te formaliseren als logische stap in het proces van verdergaande decentralisatie.

29

Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen; - investeren in cultuu en structuu

3 4.2 Provinciale/regionale Verkeers- en Vervoersberaden Bevindingen commissie

In alle regio's is op n of andere wijze invulling gegeven aan een provinciaal verkeers en vervoersberaad. De beraden verschillen sterk wat betreft opzet, samenstelling en vergaderfrequentie. In grote lijnen kunnen drie typen verkeersen vervoersberaden worden onderscheiden: 1. een provinciebreed verkeers- en vervoersberaad, waarin (alle) gemeenten, de provincie en Rijkswaterstaat vertegenwoordigd; 2. regionale verkeers- en vervoersberaden, waarbij veelal wordt aangesloten bij bestaande regionale samenwerkingsverbanden; 3. een combinatie van 1 en 2. Het provinciebrede verkeers- en vervoersberaad bestaat in dat geval uit vertegenwoordigers van de onderliggende samenwerkingsverbanden, aangevuld met vertegenwoordigers van Rijkswaterstaat en de provincie. De commissie constateert dat in lijn met de gedachte achter decentralisatie er een diversiteit aan bestuurlijke samenwerkingsverbanden op regionaal niveau "is ontstaan Samenwerkingsverbanden die aansluiten bij het schaalniveau van de verkeers- en vervoersproblematiek en bestaande samenwerkingsvormen en -culturen. De kracht van deze samenwerkingsverbanden loopt sterk uiteen: van krachtdadige, besluitvormende organen tot vrijblijvende portefeuillehoudersoverleggen.
Aanbevelingen commissie

De commissie spreekt geen voorkeur uit voor een specifieke wijze van organisatie van het provinciale verkeers- en vervoersberaad. Wel vraagt de commissie zich af of bij een verdergaande decentralisatie de meer vrijblijvende overlegvormen voldoende bestuurlijke kracht hebben om op een transparante wijze te komen tot besluitvorming en prioriteitstelling. De commissie beveelt dan ook aan het mandaat van de bestuurlijke overlegvormen (PVVB' s'I expliciet aan de orde te stellen

3.5

Doorwerking

Ten aanzien van de doorwerking van beleid zijn'in het VERDI- convenant de volgende passages opgenomen "De provincie heeft de regie over het provinciale integrale verkeers- en vervoers beleid. De provincie is verantwoordelijk voor de doorvertaling van de nationale doelstellingen binnen haar gebied. "( Artikel 12.
"De gemeente heeft de regie over het lokale integrale verkeers- en vervoersbeleid De gemeente i s verantwoordelijk voor de doorvertaling van de nationale en provinciale doelstellingen binnen haar gebied en voor de uitvoering en totstandkoming van gemeentelijk beleid op lokaal niveau. "(Artikel 13),

30

Verkeersverig i-rdin gedecentraliseerde banen; investeren in cultuur en structuur

Bevindingen commissie

De regio's zijn tevreden over de wijze waarop de doorwerking van nationa le beleidsdoels tellingen gestalte heeft gekregen in provinciale. regionale en lokale verkeers- en vervoersplannen en be leid. De nationale doelstellingen werden (SVVII) en worden (NVVP) daarbij gezien als de basis, he t kader met de randvoorwaarden voor de regionale en lokale planvorming. De huidige provinciale en regionale verkeers- en vervoersplannen zijn gebaseerd op het SVVII. In de regio's bestaat over het algemeen tevredenheid over de totstandkoming en de inhoud van deze plannen. Wel wordt gewezen op de spanning tussen nationale doelstellingen en regionale differentiatie. De voorbereidingen voor een actualisatie van bestaande plannen, gebaseerd op het NVVP, zijn in volle gang. Provincies en Kaderwetgebieden nemen het voortouw bij een veelal interactief planvormingsproces, waarbij gemeenten en maatschappelijke organisaties intensief betrokken worden.
Aanbevelingen commissie

Het is nu nog te vroeg om te oordelen over de afspraken in VERDI en de Planwet Verkeer en Vervoer over de doorwerking van het nationaal verkeers- en vervoersbeleid (NVVP) in regionale en lokale plannen: de komende jaren zal deze doorwerking gestalte moeten krijgen. Niettemin geven de ervaringen met de totstandkoming van de PVVP's, RVVP's en gemeentelijke plannen op basis van SVVII vertrouwen dat de nationale doelstellingen adequaat worden vertaald in regionale en lokale doelstellingen onder regie van provincie, Kaderwetgebied of gemeente. De commissie roept provincies, kaderwetgebieden en gemeenten op om de komende jaren binnen de kaders van het NVVP een plan op de ste jen, waarin meer recht wordt gedaan aan de specifieke regionale omstandigheden. Schep op regionaal niveau meer duidelijkheid over hoe de verschillende (sectorale) plannen zich tot elkaar verhouden. Dit kan leiden to tspanning tussen regionale en nationale doelstellingen. Het erkennen van deze spann tng doet recht aan de kernelementen van decentralisatie, namelijk maatwerk en regionale different iatre.

3.6

Bestuurscontracten

In het VERDI- convenant zijn zogenoemde bestuurscontracten gentroduceerd. "Voor de uitvoering kunnen, voor zover er sprake is van onderlinge afhankelijkheid, bestuurscontracten worden gesloten." (Artikel 2, lid i). Met het oog op de uitvoering van het NVVP en regionale en lokale verkeers- en vervoersplannen is in artikel 12 van de Planwet de mogelijkheid opgenomen tot het sluiten van bestuurlijke overeenkomsten. In verschillende PVVP' s en enkele RVVP 5 is deze mogelijkheid opgenomen.
Bevindingen commissie

In de praktijk is er op beperkte schaal gebruik gemaakt van de mogelijkheid om bestuursovereenkomsten af te sluiten. De overeenkomsten worden met name ingezet bij een gebiedsgerichte aanpak en daar waar sprake is van behoefte aan

3i

Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen; investeren in cultuur en structuur

goede cordinatie bi de financierirg en uitvoering Bij gebiedsgericht beleid gaat het meestal niet alleen om verkeers en vervoersvraagstukken, maar om de ruimtelijk-economische structuur van een gebied De meningen over het nut van bestuursovereenkomsten lopen uiteen. Partijen die betrokken zijn geweest bij regionale bestuurscontracten zijn over het algemeen tevreden over het instrumentarium. Het bestuurscontract heeft een stimulans gegeven aan regionale en integrale samenwerking Een enkeling stelt de fundamentele vraag of een bestuursovereenkomst wel nodig is naast de reeds bestaande wetteli ke kaders. Anderen zijn van mening dat bestuursovereenkomsten enkee de al bestaande behoefte aan samenwerking vastlegt. Een meerderheidis echter van mening dat bestuurscontracten een nuttig instrument zijn om de samenwerking'in een gebied te verbeteren en zijn er van overtuigd dat het instrument in de toekomst vaker zal worden ingezet.
Aanbevelingen commissie

Hoewel het nog te vroeg is om op basis van de tot op heden gesloten bestuursovereenkomsten op regionale schaal algemene conclusies te trekken, is de commissie van mening dat bestuurscontracten met name voor gebiedsgericht beleid een nuttige aanvulling kunnen zijn op bestaand instrumentarium. Een bestuurscontract legt ambities en verantwoordelijkheden vast en het sluiten van een convenant zorgt voor een 'momentum' om een thema of gebied onder de aandacht te brengen. De vraag in hoeverre VERDI een stimulans is geweest voor het sluiten van bestuurscontracten is moeilijk te beantwoorden.

3.7

Monitoring en verslaglegging

In artikel 14 van de Planwet worden afspraken gemaakt over verslaglegging over de voortgang van het nationale, provinciale en gemeentelijke verkeers- en vervoersbeleid. Monitoring van de voortgang'is hiervoor noodzakelijk. Het Rijksbeleid wordt jaarlijks gemonitord. Hiervan wordt verslag gedaan in de Bei eidseffectrapportage Verkeer en Vervoer (BEI)- De BER geeft een beeld van de effecten die zijn gerealiseerd met de uitvoering van het beleid. De stand van zaken bl'j de uitvoering van het beleid wordt hierbij niet expliciet meegenomen. Regionale overheden brengen al dan niet in samenwerking met elkaar en al dan n.ieti'n samenwerking met de regionale directies van Rijkswaterstaat een eigen regionale BER of monitor uit. Voor de landelijke BER leveren deze regionale BERren geen input. Bevindingen commissie VERDI heeft naar de mening van betrokkenen wel iswaar een impuls gegev en aan monitoringsactiu teiten op het gebied van verkeer en vervoer, maar er wordt tegelijkertijd op gewezen dat et nog sterk in ontwikkeling is.
Aanbevelingen comrri ssie

De commissie heeft zich erover verbaasd dat er weinig gestuurd wordt op de effectiviteit van belei d en dat er wirii g parate kennis aanwezig is over de effecten

32

Verkeersvet lg ^erdm ge

centra lseerde banen: investeren in cultuur en structuur

van beleid. Zij heeft de indruk dat er wel kennis verzameld wordt en dat er ook we 1 mooie rapporten gemaakt worden, maar dat er weinig mee gedaan wordt. De investeringen in kennis en mon itoring zijn t gering en de kennis is verbrokkeld . Er is vooral behoefte aan kennis over de effectiviteit van beleid. Er zou meer samengewerkt moeten worden tussen de verschillende overheidslagen en partijen die kennis aanleveren. Kennis over de effecten van verkeers- en vervoersbeleid is een belangrijk thema voor de toekomst. Er is hier nog veel te verbeteren. Enerzijds kan de aanwezige kennis beter worden ontsloten. Anderzijds zal ook de kennis en pf informatiebehoeften b ij verschillende partijen beter afgestemd moeten worden.

3.8

Infrastructuur

De GDU regeling voor de kleine infrastructuur vindt haar basis in de volgende passages uit het VERDI-convenant. "Voor infrastructuurprojecten van minder dan f 25 mln. wordt de financile sturing door het Rijk verlaten". (Artikel 18). "Partijen streven ernaar om met ingang van 1998 de middelen voor de kleine infrastructuur over te hevelen naar het provincie- of gemeentefonds. Bij de uitwerking daarvan worden in ieder geval de volgende aandachtspunten meegenomen: er wordt aangesloten bij de per 1 januari 1998 geldende systematiek en verdeelmodellen voor het provincie- en gemeentefonds; bij de verdeling van de gelden tussen provincie- en gemeentefonds wordt uitgegaan van de (her)verdeling van taken en bevoegdheden volgens het princi pe van "geld volgt taak". (Artikel 27). Vanaf 1996 ontvangen alle provincies en kaderwetgebieden een gebundelde doeluitkering (GDU) voor kleine infrastructuurprojecten, beneden de 25 mi boen gulden. In 1998 is het met terugwerkende kracht mogelijk gemaakt om u itde GDU ook de eigen bijdrage in subsidieprojecten (MIT) te betalen. In VERDI was het voornemen opgenomen om per 1 januari 1998 de GD U-uitkering over te hevelen naar het provincie- en gemeentefonds. De Tweede Kamer stond vanaf het begin huiverig tegenover de overheveling naar deze algemene fondsen. Tijdens de Kamerbehandeling van de Planwet Verkeer en Vervoer werd de motie Remkes c.s. aangenomen.' De minister werd verzocht de GDU vooralsnog niet over te hevelen naar de fondsen, omdat zulks zou leiden tot versn'ppering van het budge ten he tlos Laten van de d fec te relatie met de aanleg van infrastructuur. De m'ln ster van 'verkee ren Waterstaat honoreerde de motie. In het beleidsvoornemen NVVP deel 1 wordt een nieuw GDU-model gentroduceerd, waarin sprake is van verbreding door bundeling van middelen voor verkeersveilighe id, infrastructuur en exp pitatie van het openbaar vervoer. De middelen voor de
1 tweede Kamer , ergade rjaa r 199 7/1998. 25 337. nr. 9.

33

Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen, investeren in cultuur en structuur

exploitatie van het openbaar vervoer zullen hier echter vooralsnog van uitgesloten worden.
Bevindingen commissie

De GDU wordt op basis van een verdeelsleutel verdeeld over de Kaderwetgebteden en de provincies. Dit gebeurt onder meer op basis van het aantal inwoners en het aantal gereden autokilometers. Deze verdeelsleutel leidt tot een verdeling waarbij ongeveer 50% van het geld naar de vier Kaderwetgebieden in de Randstad gaat en de overige 50% naar de 12 provincies en de overige drie Kaderwetgebieden. Alle partijen, met uitzondering van het Rijk, vinden de hoogte van het GDU-budget onvoldoende. De regio's buiten de Randstad zetten vraagtekens bij de manier waarop het geld verdeeld wordt tussen de regio's. Zij vinden dat er te veel geld naar de Randstad gaat. Iedereen is tevreden over het voorstel in het NVVP om het budget te verhogen, maar de regio's buiten de Randstad blijven ook bij een hoger budget vraagtekens zetten bij de verdeling tussen de provincies en Kaderwetgebieden. De VNG is ontevreden over het feit dat de gelden niet rechtstreeks in het gemeente- en provinciefonds zijn gestort, zoals afgesproken in VERDI. Provincies hebben bij het opstellen van de prioriteitenlijsten voor de verdeling van de GDU hun rol op verschillende wijzen ingevuld. Er zijn regio's waarbij de provincie een voortrekkersrol heeft vervuld en er zijn regio's waarbij de prioritering heeft plaatsgevonden in regionale samenwerkingsverbanden en de provincie de plannen globaal toetst. Over het algemeen geldt dat de Kaderwetgebieden een actievere rol hebben gespeeld. Dat is ook logisch gelet op hun rol en bevoegdheden. Binnen de regio's worden de GDU-gelden op verschillende wijzen verdeeld. Er zijn drie typen van verdeling: - naar rato van inwonertal of op basis van de verdeelsleutel uit het gemeentefonds; - naar modaliteft - op basis van inhoudelijke cri teria In verreweg de meeste onderzoeksregio's bestaat tevredenheid over de wijze van verdeling.
Aanbevelingen commi ssie

Er heerst tevredenheid over de wijze waarop de afspraken over de GDU zijn uitgevoerd Kritiek is er op het Rijk, omdat naar de mening van de regio's het totale budget onvoldoende was. Over de wijze van verdeling binnen de onderzoeksregio's heerst tevredenheid. Nu het budget veel groter wordt, vraagt het verdelen en vaststellen van de projectenlijst extra aandacht. De commissie merkt op dat: - bij een verdeling naar rato van het aantal inwoners het gevaar voor versnippering voor de hand ligt;

34

Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen. investeren in cu Ipu ren s ru cpu r

bij prioritering op inhoudelijke criteria het gevaar bestaat van onderbesteding door de langere tijdsduur die dat vraagt.

Er zijn duidelijke potentile rolconflicten aan te wijzen: - van de provincie, die n verantwoordelijk is voor het proces van verdeling, waar alle partijen zich overigens aan gebonden weten, n als mede-wegbeheerder direct belanghebbende is; van de Kaderwetgebieden, waarvan de bestuurlijk verantwoordelijke tevens wethouder is van een deel van het Kaderwetgebied. Hier speelt ook het punt van de indirecte democratische legitimatie.

De ervaringen van de afgelopen jaren met de verdeling van de GDU-gelden geven vertrouwen dat kaderwetgebieden en provincies ook in de toekomst in staat zijn om prioriteiten te stellen en projectenlijsten samen te stellen. Tot op heden kon worden volstaan met betrekkelijk eenvoudige verdelingssystematieken. In het licht van de verhoging en verbreding van de GDU adviseert de commissie de regio's om na te denken over inhoudelijke criteria om te komen tot prioritering van projecten met inachtneming van de voetangels en klemmen die daaraan verbonden zijn. Hierbij' kan worden gedacht aan een regrona ie (meer jarige) MIT-systematiek. Gezien de grotere bedragen waar het in de toekomst om zal gaan is transparante besluitvorming ove rde priorrtering van groot belang.

3.9

Personele consequenties

Over 'personeel' is in het VERDI- convenant opgenomen:

"Om te komen tot afspraken over met het convenant samenhangende overdracht van personele inzet en bijbehorende formatieplaatsen (...) wordt voor 1 februari' 1996 onafhankelijk onderzoek uitgevoerd." De onderzoeksresultaten en de daaruit voortvloeiende voorstellen voor personele formatieve afspraken (.. )worden, met het oog op de decentralisatie van het streekvervoer per 1 januari-1997, in het LOVV begin 1996 dan wel uiterlijk binnen 2 maanden na afronding het onderzoek in eindvoorstellen omgezet." (Art'ike 14 1). Rij ken Koepels maakten in 1996 in een apart overleg onderstaande afspraken over de overdracht van personeel. Dat gebeurde op basis van het onafhankelijk onderzoek van Coopers & Lybrand.
Bevindingen commissie

en

De overdracht van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden is samengegaan met de overdracht van middelen en mensen. Het aantal overgedragen formatieplaatsen is naar de mening van gemeenten, provincies en kaderwetgebieden echter onder de maat, De personele capacitert was wellicht voldoende om het oude beleid vorm te geven, maar geef t problemen in de nieuwe situatie. De decentralisatie heeft enerzijds gele id to tamb itieuzere doelstellingen met als gevolg taakverzwa-

35

Verkeek veiligheid in gedecentraliseerde banen investeren in cultuJ en structuJ

ring. Anderzijds vergt het meer integrale en procesmatige karakter van de beleidsontwikkeling en -uitvoering een ander type personele inzet dan voorheen.
Aanbevelingen commissie

Personeel is een belangrijke kritische factor voor het succes van de decentralisatie. Het gaat niet alleen om meer taken, maar vooral ook om andersoortige taken met name in de beleidsontwikkeling, die om een nieuwe deskundigheid vragen. Er is deskundigheid nodig voor het zelf uitvoeren van nieuwe taken en voor het uitbesteden aan externen. Voor het opbouwen van deskundigheid is geld nodig maar ook tijd. Rijkswaterstaat kan daarbi) behulp zijn in de rol van expert en adviseur, maar heeft voor het adviseren over regisseurstaken zelf onvoldoende deskundigheid in huis. Hiervoor zijn extra middelen gewenst. De commissie adviseert gemeenten, provincies en kaderwetgebieden zoveel mogelijk de aanwezige kennis binnen de eigen organisatie, maar ook daarbuiten zoveel mogelijk te benutten.

3.10

Facilitering

Over facilitering is in het VERDI-convenant het volgende vastgelegd. Er wordt door de gezamenlijke overheden een Forum voor vernieuwing in het openbaar vervoer ingesteld. (VERDI artikel 45, lid 1). Het Rijk stelt de kennisverzameling en kennisverspreiding van de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AW) meer ten dienste van de uitvoering van het SW-beleid door de andere overheden. Een tripartiete werkgroep zet deze afspraak om in concrete voorstellen om tripartiete aansturing van een deel van de Aalactiviteiten te realiseren. (VERDI artikel 46). In het kader van VERDI is afgesproken dat het Rijk en de koepelorganisaties, ter ondersteuning van de decentrale overheden, verschillende activiteiten ondernemen. 1. Het VERDI-implementatieproject Uitgangspunt van het implementatieproject is geweest dat de decentrale overheden voor een groot gedeelte zelf zorg dragen voor de implementatie van VERDI. De koepelorganisaties nemen het voortouw en V&W faciliteert met menskracht en middelen. Daarnaast brachten VNG en IPO ook eigen menskracht en middelen in. Het project is begeleid door een tripartiete werkgroep. 2. Forum OV: later omgedoopt in Centrum Vernieuwing Openbaar Vervoer (CVOV) Dit centrum heeft als doel de gezamenlijke overheden te ondersteunen bij de implementaties van het onderdeel 'openbaar vervoer' uit het VERDI -akkoord en van de marktwerking van het openbaar vervoer. De formatie bedraagt 6 fte. De subsidie, 2 mln. per jaar, komt ten laste van het Rijk, van DGP-M. Het CVOV is organisatorisch ondergebracht bij AVV.

36

Verkeersveiligheid in ge d2centra Iseerde banen: investeren in cultuur en structuur

3. Een meer op de andere overheden afgestemde kennisverzameling en kennisverspreiding vanuit de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV) Aan deze afspraak is vervolg gegeven: - Er is een Kennisplatform VERDI ingesteld. Daarin wordt kennis op het gebied van verkeer en vervoer van meer strategisch karakter gebundeld ten behoeve van decentrale overheden. VNG, IPO, SKVV, UvW en het ministerie van Verkeer en Waterstaat worden betrokken bij het opzetten van het jaarlijkse werkprogramma van het Kennisplatform VERDI. Het Kennisplatform VERDI is ondergebracht bij de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV) en wordt door Verkeer en Waterstaat gefinancierd. Het Kennisplatform VERDI heeft najaar 2000 onderzoek uitgevoerd naar de kennisbehoefte van decentrale overheden. Vervolgens vond verleg plaats met AVV hoe deze kennisbehoefte ingepast kan worden in het onderzoeksprogramma van AVV.
Bevindingen commissie

1. VERDI-implementatieproject: Alle betrokkenen bij het VERDI-implementatieprojecten zijn tevreden over zowel de wijze waarop het tot stand is gekomen als over de vormgeving van de ondersteuning. Vrijwel alle provincies geven aan gebruik te hebben gemaakt van de ondersteuning van het IPO in de vorm van workshops en IPO-bijeenkomsten en zijn positief over deze ondersteuning. Van de ondersteuning door de VNG is aanzienlijk minder gebruik gemaakt. Ook is niet iedereen tevreden hierover. 2. CVOV:

Het Rijk en de koepelorganisaties zijn kritisch over de wijze waarop het CVOV tot stand is gekomen. Het heeft erg lang geduurd voordat het CVOV van start kon gaan. Positief is men over de uiteindelijke vormgeving en het functioneren van het CVOV.
In de onderzoeksregio's blijken de provincies, Kaderwetgebieden en grote gemeenten op de hoogte van het bestaan van het CVOV, haar functie en doel. Zij maken ook gebruik van haar diensten en zijn daar meestal tevreden over _ Kleine(re) gemeenten zijn veelal niet bekend met het CVOV. 3. Kennisplatform VERDI: Het Rijk en de koepelorganisaties zijn pos itief over het totstandkomingsproces van het Kennisplatform VERDI. Er bestaat verschil van mening over de vormgeving van het platform. De positie ten opzichte van andere instituten {goals informatiepunt DV, CROW, AVV SWOV) is niet duidelijk en de verantwoordelijkheid en het belang van de decentrale overheden wordt onvoldoende teruggevonden. De verwachting is dat met de huidige invull ing van het Kennisplatform VERDI de doe [en (Ontwikkelen, verzamelen , ontsluiten en verspreiden van kennis) redelijk, maar niet volled ig worden bereikt. Er is wel uitwisseling van kennis, maar de ontwikkeling van nieuwe kennis komt niet van de grond. Aanbevelingen commissie

Hoewel de huidige kennisplatforms een goede functie lijken te vervullen, kan de commissie zich nie taan de indruk onttrekken dat kennis in de regio's verbrokkeld

37

Verkeersveinghid in gedecentraliseerde banen, investeren 'in cJ tuur en structuur

aanwezig is. De commissie beveelt dan ook aan de kennisstructuur expliciet onder de loep te nemen en te bezien of op regionaal en lokaal niveau optimaal gebruik wordt gemaakt van de kennis en ervaring die via de verschillende kennisinstituten voorhanden is. Zie aanbevelingen paragraaf 4.13.

3.11

Aanbevelingen VERDI

1. trek lering uit het totstandkomingsproces van Perspectievennota en NVVP voor de wijze waarop in de toekomst vergelijkbare nota's en plannen worden opgesteld. En voor de wijze waarop het NVVP nader wordt uitgewerkt; Benut daarbij de mogelijkheden om op regionaal niveau bestuurscontracten te sluiten met taakstellingen en prestatieafspraken; 2. ontwikkel als provincies, kaderwetgebieden en gemeenten de komende jaren binnen de kaders van het NVVP plannen, waarin meer recht wordt gedaan aan de specifieke regionale omstandigheden: Schep op regionaal niveau meer duidelijkheid over hoe de verschillende plannen zich tot elkaar verhouden; 3. overweeg het formaliseren van de positie van de waterschappen in het NVVB: 4. investeer in een grotere betrokkenheid van partners bij het NVVB door een gezamenlijk secretariaat in het leven te roepen; 5. overweeg of, bij een verdergaande decentralisatie, de meer vrijblijvende overlegvormen voldoende bestuurlijke kracht hebben om tot besluitvorming te komen; 6. denk als regio na over inhoudelijke criteria om te komen tot prioritering van projecten in het licht van de verhoging en verbreding van de GDU: benut de mogelijkheden voor een meerjarige programmatische aanpak: 7. investeer in een kennisinfrastructuur en monitoring: onderzoek of de huidige infrastructuur optimaal werkt en bevorder dat regio's de aanwezige kennis en ervaring binnen en buiten de eigen grenzen benutten: 8. besef dat personeel een kritische succesfactor is voor decentralisatie; stel meer middelen beschikbaar voor het uitbreiden van formatie en het opbouwen van deskundigheid.

38

Li
4. Verkeersveiligheid
Twee van de drie convenanten in de COVER-Evaluatie betreffen de verkeersveilig heid: het DI-Akkoord en het Startprogramma Duurzaam Veilig. In dit hoofdstuk zijn bevindingen van de commissie opgetekend langs twee lijnen : een inhoudelijke en een thematische lijn. Figuur 1 hieronder geeft dat weer. De eerste twee paragrafen zijn inleidend. Eerst wordt de stand van zaken in de verkeersveiligheid in relatie tot de beleidsdoelen weergegeven. Paragraaf 3.2 biedt een korte inhoudsschets van de beide verkeersveiligheidsconvenanten. In de daaropvolgende paragrafen volgt een analyse langs twee lijnen: een inhoudelijke en een organisatorische. De twee lijnen komen weer samen in de laatste paragraaf waar het advies van de commissie inzake verkeersveiligheid wordt samengevat. Tabel 4 .1 Opbouw hoofdstuk verkeersveiligheid
4.1 stand van zaken verkeersveiligheid 4.2 de twee verkeersveili heidsconvenanten 4.3 startprogramma t.o.v. beleidsdoelen 4.4 realisatie 30 km -gebieden 4.9 positie ROV's

r-

4.10 bestuurlijke betrokkenheid

4.5 realisatie 60 km
4.7 handhavin

bieden

4.11 maatschappelijke organisaties


4.12 rol van het Rijk 4.13 kennis 4.14 beleidsintegratie 4.15 advies

4.6 educatie en voorlichtin

4.8 bestuurlijke handhaving

4.1

Stand van zaken verkeersveiligheid

Sedert de desastreuze situatie in de jaren '70 is de verkeersveiligheid in Nederland gestaag verbeterd. Deze verbetering heeft zich de afgelopen jaren, na het totstand komen van de beide convenanten op verkeersveiligheidsgebied, ten dele voortge zet. het aantal verkeersdoden blijft dalen, maar het aantal in een ziekenhuis opgenomen verkeersslachtoffers blijft ongeveer gelijk. De figuren 2 en 3 geven de ontwikkeling weer vanaf 1985, het basisjaar voor het Meerjarenplan Verkeersvei ligheid (MPV). Ook opgenomen zijn de taakstelling van het MPV voor het jaar 2000 en die van het SVV-I1 voor 2010. Te zien is dat het aantal verkeersdoden in 2000 vrijwel op het niveau van de MPV taakstelling ligt. Wanneer de daling zich in de toekomst met gelijke tred voortzet, wordt ook de SVV-11 doelstelling van 2010 gehaald. Het aantal in een ziekenhuis opgenomen verkeersslachtoffers lag echter in 2000 boven dat van de taakstelling. Ook blijkt dat dit aantal al vanaf 1991 stagneert.

39

Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen investeren in cultuur en structuur

t,rn^gisl n'ert vefsus opgehoogd ddt tal w't kre+^dodrtii mi andntie NVVt

1.600

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200 0
M geregistreerd M opgehoogd

.w
ambitie N'/VP

'01

'09'09'10

Drom.

AW/BG IIG opgehoogd 7999 CBS

Guegtstreerdrersus opgehoogd aarstal zit kt nhuisget:ondl.n en'amh tic NVVP

24.000

In

M 9 efgl streerd

M opgehoogd

- - --

an,bitie'VWP

Nederland behoort op het gebied van het verkeer tot d9 veiligste landen ter wereld. De beste score (van alle OECD landen) treffen we aan in Zweden en Groot- Brittann, waar jaarlijks gemiddeld 6 verkeersdoden vallen per 100.000 inwoners. In Nederland ligt dit getal op 7 (ter vergelijking. in Portugal zijn het er een schrikbarende 24). Ondanks deze relatief gunstige positie is dec ommissie er van overtuigd date r ruimte is voor verdere verbetering. In Zwede n Engeland en andere goed scorende landen is de daling namelijk aanzienlijk sterker dan in Nederland

40

Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen; investeren in cultuur en structuur

4.2

De verkeersveiligheidsconvenanten

Twee van de drie convenanten die in de COVER-Evaluatie aan de orde zijn, betreffen de verkeersveiligheid. Het DI-Akkoord gaat over de regionale organisatie van het verkeersveiligheidsbeleid, terwijl het Startprogramma Duurzaam Veilig een uitvoeringsprogramma is met een aantal concrete maatregelen. De inhoud van de beide convenanten komt hieronder kort aan de orde.
DI-Akkoord

Het DI-Akkoord is begin 1994 gesloten tussen het ministerie van Verkeer en Waterstaat, het IPO en de VNG. He tis er primair op gericht om verkeersveiligheidsbeleid een structurele regionale basis te geven. De inhoud is, kort samengevat, als volgt: Allereerst wordt vastgesteld dat verkeersveiligheid een gezamenlijke verant woordelijkheid is van Rijk, provincies en gemeenten. De provincie zorgt voor de beleidscordinatie binnen de provinciegrenzen. De positie van de regionale organen voor de verkeersveiligheid (ROV's) wordt geregeld: onafhankelijke platforms waar overheden en maatschappelijke organisaties hun werkwijze bij het bestrijden van de verkeersonveiligheid onderling afstemmen. De provincies zijn verantwoordelijk voor het functioneren van de ROV's met de daarbij behorende secretariaten. - Het Rijk stelt een doeluitkering beschikbaar aan de provincies als bijdrage aan de kosten van regionaal verkeersveiligheidsbeleid. De besteding gebeurt op basis van het werkplan van het ROV. De Rijksbijdrage in de apparaatskosten van de ROV's worden ondergebracht in het provinciefonds. - De convenantpartners streven gezamenlijk naar verbetering van de betrokkenheid van gemeenten bij het verkeersveiligheidsbeleid, en naar inbedding van verkeersveiligheid in regionale verkeers- en vervoersplannen. - Jaarlijks neemt de minister initiatief tot overleg met IPO en VNG over de hoofdlijnen van het nationale verkeersveiligheidsbeleid. In december 1997 werd een aantal uitvoerende afspraken toegevoegd aan het akkoord, op basis van onder meer een evaluatie door bureau Berenschot. Belangrijke punten zijn: - De wegbeherende waterschappen worden betrokken bij regionaal en centraal bestuurlijk overleg. - IPO en VNG bevorderen de aandacht voor de verkeersveiligheid in de verticale verkeers- en vervoersberaden. - De in het kader van Duurzaam Veilig opgestelde categoriseringsplannen zullen doorwerken in streek- en bestemmingsplannen. - De betrokkenheid van gemeenten zal nadrukkelijker worden gestimuleerd. - De rol van het Rijk in de regio zal vorm krijgen door het project KEVER (KEnnisinfrastructuur VERkeersveil igheid).
Startprogramma Duurzaam Veilig

Het Startprogramma bevat een aantal afspraken om een begin te maken met de realisatie van Duurzaam Veilig. Het is in 1997 afgesloten tussen het ministerie van

41

Verkeersvffigheid in gedecentraliseerde banen; "investeren in cultuur en structuur

Verkeer en Waterstaat, IPO, VNG en de Unie van Waterschappen. Het gaat om een pakket van relatief snel en gemakkelijk uit te voeren maatregelen (ten opzichte van volledige implementatie van Duurzaam Veilig). Duurzaam Veilig is een benadering van de verkeersveiligheid waarbij de mens centraal staat. Bij het ontwerp van het verkeerssysteem moet zo goed mogelijk rekening worden gehouden met de beperkingen die de menselijke weggebruiker heeft. Voertuigen, regelgeving en weginrichting moeten zo worden vormgegeven dat de onvolkomenheden in waarneming, vaardigheden, kennis en motivatie zo weinig mogelijk negatief effect hebben op de veiligheid. Een dergelijke benadering heeft, na eenmaal te zijn gemplementeerd, een langdurig (duurzaam) effect. Wanneer eenmaal een bepaalde reductie in slachtofferaantallen is gerealiseerd, hoeft er niet steeds opnieuw energie gestoken te worden in het handhaven van dat gunstige niveau. Nieuwe inspanningen zullen leiden tot verdere daling van slachtofferaantallen. Belangrijke onderdelen van het convenant zijn: - De uitvoeringsperiode is van eind 1997 tot eind 2001, met een mogelijke verlenging tot eind 2002. - Het Rijk zorgt voor een invoering van een algemene snelheidslimiet van 30 km binnen de bebouwde kom (wegbeheerders kunnen dan afwijkingen vaststellen). - Minimaal 12.000 km weglengte wordt heringericht als 30 km gebied, 3000 km als 60 km/h gebied, met een 'sobere' inrichting. - De bromfiets gaat gebruik maken van de rijbaan, behalve wanneer de wegbeheerder door middel van borden anders aangeef t. - De fietser-van-rechts krijgt voorrang. Hiertoe worden buiten de verkeersluwe gebieden de kruispunten aangepast (bijvoorbeeld een voorrangsregeling ingesteld). - Er komt een uniforme voorrangsregeling op rotondes. - Het Rijk stelt maximaal f 200 mijn. beschikbaar als bijdrage in de kosten van het Startprogramma. Daarvan is maximaal f 135 mijn. bestemd voor de inrichting van 30- en 60 km wegen. Wanneer er meer subsidieaanvragen zijn dan voorzien, wordt de f 135 mijn. verdeeld op basis van de totale lengte van de relevante wegen in beheer van de verschillende wegbeheerders. Gemeenten en provincies bevorderen de verkeershandhaving bij de prioriteitstelling van de politie. Het kabinet formuleert een standpunt over verkeershandhaving. Het onderwerp 'bestuurlijke handhaving' komt daarbij aan de orde. Het Rijk zorgt voor voorlichtingscampagnes rond de veranderende verkeersregels. Er wordt een informatiepunt Duurzaam Veilig ingericht, voor kennisverspreiding. Alle wegbeheerders stellen een categoriseringsplan voor hun wegennet vast. De plannen moeten op elkaar afgestemd zijn. Op basis van een SER advies worden voorstellen gedaan voor een nieuwe financieringssystematiek voor verkeersveiligheid. Het is, bij de beoordeling van het Startprogramma, van belang om in gedachten te houden dat het een aanvulling is op het reguliere verkeersveiligheidsbeleid. Dat reguliere beleid is inhoudelijk veel breder dan de onderwerpen waarover in het Startprogramma afspraken zijn gemaakt. Zo wordt er bijvoorbeeld aandacht

42

Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen; investeren in cultuur en structuur

IJ

besteed aan cultuurverandering binnen transportbedrijven, rijop ierdingen, rijbewijzen, voertuigeisen,voorlichtingsbeleid, educatieve maatregelen, gericht verkeerstoezicht, etc. De commissie is niet geroepen om een oordeel uit te spreken over dit brede beleid, maar beperkt zich in haar waarnemingen en uitspraken tot het Startprogramma zelf.

4.3

De inhoud van het Startprogramma in relatie tot de beleidsdoelen

Bevindingen commissie

Het belangrijkste en financieel meest omvangrijke deel van het Startprogramma Duurzaam Veilig gaat over de inrichting van verblijfsgebieden. Het betreft woongebieden waar een 30 km regime wordt ingesteld, met zo nodig een aantal infrastructurele aanpassingen. Een klein deel van het uitgetrokken budget (f 15 mijn.) was bestemd voor herinrichting van 80 km wegen tot 60 km gebied. Ook hier betreft het 'verblijfsgebied'. Er zijn in het Startprogramma geen maatregelen die betrekking hebben op verkeersonveilige situaties ('black spots') of op de gevaarlijke wegtypen: verkeersaders binnen de bebouwde kommen of 80 km wegen met veel verkeer'. De meeste nadruk ligt op infrastructuur. Filosofie is dat de 'hardware' van het verkeerssysteem wordt aangepast aan de onvolkomenheden van de menselijke verkeersdeelnemer. Menselijke fouten zullen dan minder snel fatale gevolgen hebben.
Aanbevelingen commissie

De nadruk op infrastructuur is, uitgaande van het gedachtegoed van Duurzaam Veilig, terecht. Dit neemt echter niet weg dat voorlichting, educatie en handhaving zullen moeten blijven plaatsvinden. Het perfecte verkeerssysteem is immers nog een ideaalbeeld. Ook zijn er soorten verkeersovertredingen die via infrastructuur niet zijn tegen te gaan, bijvoorbeeld rijden onder invloed. Die zullen dus ook blijvend via het reguliere verkeersveiligheidsbeleid aandacht moeten krijgen. Visueel kan het verkeersveiligheidsbeleid worden voorgesteld als een driehoek, waarvan de drie zijden worden gevormd door de elementen infrastructuur, educatie en toezicht. Deze drie componenten moeten alle in voldoende mate, in de goede verhouding en in de juiste samenhang aanwezig zijn in het verkeersveiligheidsbeleid. De commissie beveelt aan om hierin de goede balans te vinden.

L)

g inzake rotondes. maar die betreft alleen uni, fo,mering van cp voorrang. Er is een maatreel

43

Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen; investeren in cultuur en structuur

.1 J
handhaving & regelgeving educatie & voorlichting .i

infrastructuur & technologie begrip voor de destijds gemaakte keuze om het Startprogramheeft De commissie ma te richten op verblijfsgebieden. Dit is gedaan om redenen van draagvlak. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat de bijdrage van het Startprogramma aan het realiseren van de kwantitatieve taakstelling van 2010 daarmee per definitie bescheiden is. In de (potentile) verblijfsgebieden valt immers maar een relatief klein deel van de verkeersslachtoffers.

4.4

De realisatie van 30 km - gebieden

Bevindingen commissie

In het Startprogramma is afgesproken dat minimaal 12.000 km weglengte wordt heringericht als 30 km gebied. Bij de herinrichting wordt een sobere inrichtingsvariant gehanteerd, teneinde de kosten te drukken en toch een groot volume aan gebieden te kunnen herinrichten. De 30 km maatregelen zijn door gemeenten voortvarend ter hand genomen. Het animo was groter dan verwacht. Als gevolg van de overintekening pakte de Rijksbijdrage, per project, lager uit dan de gemeenten voor wenselijk hielden. Men verwachtte dat het Rijk het enthousiasme zou delen en extra subsidie beschikbaar zou stellen, waardoor de uitvoering van het Startprogramma de afgesproken doelen zou gaan overtreffen. Er is echter geen extra Rijkssubsidie beschikbaar gekomen. De herinrichting van 30 km-gebieden loopt achter bij het ambitieniveau zoals dat uit de door de gemeenten ingediende plannen naar voren komt; gemeenten geven te kennen dat ze vertragingen ondervinden. Tevens toont men zich echter in het algemeen tevreden met de uitvoering. Hoe de feitelijke uitvoering zich verhoudt tot de ambitie in het Startprogramma is niet bekend. Het is denkbaar dat de in het Startprogramma gemaakte afspraken ruimschoots worden gerealiseerd, omdat immers het oorspronkelijke ambitieniveau van de gemeenten zo veel hoger lag. Over de feitelijke stand van zaken is echter niets bekend. Het Rijk verricht geen monitoring van de uitvoering. Ook de andere convenantpartners beschikken niet over kwantitatieve gegevens. Niet alleen over de kwantiteit (de hoeveelheid heringerichte gebieden) ontbreekt informatie, ook over de kwaliteit: hoe worden de gebieden ingericht? Hoe gaat men om met het begrip `sobere inrichting'?

w_

44

Verkeersveiligherdm ge cp-centraliseerde banen; investeren in cultuur

en structuur

veel in De commissie signaleert dat de subsidieregeling voor de 30 km-gebieden er' beweging heeft gebracht. Hierdoor is het Startprogramma zeker een 'aanjag niveau. geweest van de aandacht voor verblijfsgebieden op regionaal en lokaal aan de De wijze waarop de subsidieregeling is ingericht doet onvoldoende recht wegbede aan decentralisatiegedachte. Subsidie wordt rechtstreeks door het Rijk ies heerders (veelal gemeenten) verstrekt. De coordinerende rol van de provinc om gaat het waar komt hierin onvoldoende uit de verf. De provincies hebben zich, ing van coordinatie rond Duurzaam Veilig, slechts bezig gehouden met de afstemm isering categor de categoriseringsplannen (alleen in Utrecht is men nog niet met begonnen). siasme bij De commissie constateert dat het Rijk, in reactie op het grote enthou van de gemeenten, geen extra middelen heef tvrijgemaakt ter ondersteuning uitvoering van de maatregelen. kens op Het uitblijven van een extra Rijksbijdrage roept bij de commissie vraagte Het zou wordt. gelegd eid over de prioriteit die door het Rijk bij de verkeersveiligh verder een extra stimulans zijn geweest en het draagvlak voor Duurzaam Veilig hebben versterkt.
Aanbevelingen commissie

. Er dient De commissie vindt dat het al te 'sober inrichten' vermeden moet worden inrichting altijd te worden gestreefd naar een situatie waarin snelheidsregime en wordt de is, zo niet van de weg met elkaar in overeenstemming zijn. Wanneer dat vingsprosnelheidslimiet veelvuldig overtreden en ontstaat er dus een handha n niet veel te gevalle deze in bleem. Terecht stellen politie en Openbaar Ministerie . De commissie voelen voor het beschikbaar stellen van extra handhavingscapaciteit politie en beveelt wegbeheerders aan om hun plannen goed af te stemmen met justitie. indt van Het bevreemdt de commissie dat er geen nauwgezette monitoring plaatsv - gebieden. Van het de voortgang van de uitvoering van de afspraken over 30 km de uitvoering egever, Rijk mag verwacht worden dat het, vanuit de rol van subsidi ies voor de volgt. Daarnaast zouden ook de provincies, als coordinerende instant VNG als de van mag verkeersveiligheid, hier zicht op moeten hebben. Tenslotte convenantpartner verwacht worden de uitvoering bij gemeenten te volgen.

4.5

De realisatie van 60 km- gebieden

Bevindingen commissie

- gebred wordt In het Startprogramma is opgenomen dat 3.000 km weg als 60 km f 15 miljoen heringericht, volgens een 'sobere' inrichting. Hiervoor stelt het Rijk beschikbaar aan waterschappen. dat bij de Ondanks dat door de wegbeherende waterschappen wordt aangegeven worden uitvoering van de maatregel vertraging is opgelopen, mag verondersteld seerd. De dat eind 2002 het voorgenomen aantal kilometers grotendeels is gereali anders ligt waterschappen zijn over het algemeen positief over de maatregel. Dit gebieden wordt met bijde overige wegbeheerders. De inrichting van de 60 km tegen de weinig enthoi isiasme ter hand genomen. Er bestaan veel weerstanden De opvat~ plannen zowel bid-wegbeheerders als weggebruikers als omwonenden.

45

Verkeersvilighidin gedecentraliseerde banen; investeren-in cultuur en structuur

ting is veelal dat de infrastructurele oplossingen voor deze wegen nog in een experimenteel stadium verkeren. Integrale uitvoering zou tot praktische problemen leiden. Het gebiedsgerichte karakter van de 60 km maatregelen vindt men te ingrijpend, te grootschalig en te kostbaar. We zien dan ook dat de uitvoering maar mondjesmaat tot stand komt.
3

Aanbevelingen commissie

De commissie zet vraagtekens bij de beoogde volledige inrichtingswijze van 60 km-gebieden. Een meer bescheiden aanpak, waarin per route de gevaarlijke wegvakken of kruispunten worden aangepakt, lijkt zeker in sommige situaties te prefereren. Daarmee worden de kostenefficintie en het draagvlak vergroot.

C)

4.6

Educatie en voorlichting

Bevindingen commissie

Voorlichting en verkeerseducatie zijn middelen die bedoeld zijn om invloed te hebben op verkeersdeelnemers zelf, met name op hun kennis, vaardigheden en motivatie. Landelijk gezien verricht 3V0 veel activiteiten op dit terrein, bijvoorbeeld landelijke verkeersveiligheidscampagnes. Op regionaal niveau wordt veel gecoordineerd en genitieerd vanuit ROV-verband. De ROV's worden dan ook vooral gewaardeerd vanwege hun inzet op deze terreinen. De bestedingen in de regio's op het terrein van educatie en voorlichting zijn in de afgelopen tien jaar nagenoeg gelijk gebleven. Het beschikbaar stellen van eigen middelen van decentrale overheden voor educatie en voorlichting is eerder uitzondering dan regel. Op de afstemming tussen regionale voorlichtingsactiviteiten en landelijke campagnes bestaat kritiek. Het effect van de 'mensgerichte maatregelen' is steeds weer onderwerp van discussie. Soms zijn effecten moeilijk meetbaar, en soms ook blijken effecten afwezig. Gebleken is echter ook dat gecombineerde en onderling goed afgestemde inzet van handhaving, voorlichting en eventueel infrastructurele aanpassingen, zeer effectief kan zijn. Wel is het evident dat de inzet steeds weer herhaald moet worden, omdat de effecten niet blijvend zijn, zoals bij verbetering van de infrastructuur. De 'duurzaamheid' van de mensgerichte maatregelen is dan ook gering. Op bestuurlijk niveau wordt de mensgerichte benadering niet altijd voldoende serieus genomen en ontbreekt het aan draagvlak. Enerzijds komt dit door de twijfel inzake de effectiviteit, anderzijds ook door de verhoudingsgewijs geringe middelen die gemoeid zijn met de uitvoering. Enerzijds wordt het belang van deze 'mensgerichte' benadering alom erkend, anderzijds ontbreekt het aan een solide draagvlak op met name bestuurlijk niveau. De commissie is er van overtuigd dat educatie en voorlichting als een volwaardige pijlers van de aanpak van de verkeersonveiligheid moeten worden beschouwd. Hierbij zij ook verwezen naar de eerder genoemde 'driehoek' waarbij de mensgerichte maatregelen een onmisbaar onderdeel vormen van het totale verkeersveiligheidsbeleid.

46

Verkeersvel ligheid in gedecentra li seerde banen; n vesteren in cultuur en s ruc.ur

R
f fl

De commissie waardeert de bevlogenheid en het enthousiasme van de ROV's, maar constateert tegelijkertijd weinig innovatie op dit terrein. In een aantal gevallen heeft de commissie kunnen vaststellen dat een goede integratie van mensgerichte, infrastructurele en handhavingsmaatregelen is gerealiseerd. Zo zijn er projecten waarbij de verschillende componenten in samenhang zijn opgepakt, en ook de demonstratieprojecten Duurzaam Veilig laten deze benadering zien. Aanbevelingen commissie Wat betreft de afstemming tussen regionaal en nationaal niveau van voorlichting en educatie beveelt de commissie aan de randvoorwaarden op Rijksniveau beter op orde te brengen. In de afstemming tussen de ministeries van Verkeer en Waterstaat en Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen ligt hier een belangrijke sleutel. Ook de verantwoordelijkheid voor de landelijke afstemming van voorlichtingscampagnes ligt primair bij het Rijk. Binnen heldere landelijke kaders moeten de regio's op herkenbare wijze hun eigen invulling kunnen geven aan voorlichtingsactiviteiten.

4.7

Verkeershandhaving

Bevindingen commissie In het Startprogramma Duurzaam Veilig wordt over handhaving onder meer gesteld: Gemeenten en Provincies zullen de verkeershandhaving nadrukkelijker betrekken bij de prioriteitstelling van de politie, bijvoorbeeld in de regionale colleges bij de vaststelling van de jaarlijkse politiebeleidplannen en via het lokale driehoeksoverleg over de afstemming van de uitvoerende politietaak. In ROV-verband wordt dit regelmatig besproken. Daarnaast zal op basis van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Verkeerstoezicht (...), een kabinetsstandpunt worden geformuleerd over de wijze waarop een effectieve verkeershandhaving gewaarborgd kan worden. Hierbij zullen ook concrete voorstellen worden geformuleerd over de wijze waarop en de weg waarlangs een verdere intensivering van de handhaving kan worden gerealiseerd. Op basis hiervan zullen Rijk, 1PO, UvW en VNG, in ieder geval vr 6 mei 1998, afspraken maken om een adequaat niveau van verkeershandhaving te realiseren. De meningen van zowel de regionale als landelijke overheden en organisaties zijn over handhaving vrij eenduidig: men vindt dat er in het verkeer sprake is van een handhavingstekort. Alleen justitie en politie zijn minder stellig op dit punt: op sommige terreinen is er een handhavingstekort, maar in de afgelopen jaren is een flinke stap in de goede richting is gezet dankzij de regionale gebiedsgerichte projecten van het Landelijk Bureau Verkeershandhaving. Jusitie streeft er naar voor het einde van 2001 landsdekkend over regioplannen te beschikken. Tevens pleit men voor verbreding van de regioplannen tot verblijfsgebieden. De wegbeheerders zijn van mening dat deze activiteiten wel effectief zijn, maar niet landsdekkend en ook niet van toepassing op alle wegcategorieen.

47

Verkeersveiligheid i n gedecentraliseerde banen; investeren i n cultuur en structuur

Overigens zijn aan de commissie geen gegevens beschikbaar gesteld over het feitelijke niveau van handhaving. De commissie heeft dan ook niet kunnen vaststellen of en in welke mate het niveau van verkeerstoezicht in Nederland de afgelopen jaren veranderd is. Het handhavingstekort wordt door de wegbeheerders met name gesignaleerd in de verblijfsgebieden. Reeds eerder werd in dit rapport ingegaan op het handhavingsprobleem dat ontstaat wanneer in verblijfsgebieden wel een lage snelheidslimiet geldt, maar de inrichting daarvoor feitelijk te 'sober' is. Vanuit de VNG is in het COVER-proces met nadruk ingebracht dat in het kader van de ondertekening van het convenant afspraken zijn gemaakt over de communicerende werking tussen sobere inrichting en het gewenste niveau van handhaving. Daar waar de inrichting achter zou blijven (te sober) zou dit met extra handhavingsinspanningen worden gecompenseerd. Het standpunt dat het Openbaar Ministerie (OM) inneemt ten aanzien van de handhaving van 30 km verblijfsgebieden luidt echter: goed ingerichte gebieden hebben weinig handhaving nodig; de prioriteiten voor toezicht liggen waar de ongevallen plaatsvinden, en dat is niet in de verblijfsgebieden; in sober ingerichte 30 km-gebieden wordt niet gehandhaafd; de wegbeheerder moet er voor zorgen dat de snelheidslimiet en de inrichting van de weg met elkaar in overeenstemming zijn. Verschillende wegbeheerders vinden dat zij onvoldoende invloed hebben op de prioriteitstelling inzake handhaving bij politie en OM. Anderzijds zijn politie en OM op regionaal niveau van mening dat er vanuit gemeenten nogal eens te weinig contact wordt gezocht en overleg gepleegd. Opvallend was een gemeente in de provincie Utrecht, die camera's voor snelheidstoezicht heeft geplaatst zonder overleg met politie of OM. Pas na plaatsing bleek dat er bij de politie geen capaciteit beschikbaar was voor het verwisselen van filmpjes en de verwerking van de processen verbaal. Van beide kanten wordt erkend dat de afstemming nog niet vlekkeloos verloopt, vooral op het niveau van de gemeenten. De samenwerking van toezichtprojecten op provinciaal niveau, veelal in ROV verband, verloopt positiever. In het Startprogramma werd een gezamenlijke standpunt aangekondigd inzake een adequaat niveau van verkeershandhaving. Dit zou vr 6 mei 1998 worden gerealiseerd. Het bedoelde standpunt is er nog niet, mede ten gevolge van traag verlopende voortgang inzake het onderwerp van de bestuurlijke handhaving (zie ook paragraaf 3.8 van dit rapport). Over de afspraken in het Startprogramma over verkeershandhaving is de commissie kritisch. Ze zijn onnodig vaag op het punt van te leveren prestaties. Welk prestatieniveau is als uitgangspunt genomen? Waarnaar wordt voor de duur van het Startprogramma gestreefd? Dit had in het convenant concreet aangegeven moeten worden. Het is de commissie niet duidelijk geworden of er nu werkelijk gesproken kan worden van een structureel handhavingstekort. Er is immers weinig bekend over de feitelijke en gewenste niveaus van handhaving.

48

Verkeersverig heidin ge decentra iseerde banen; investeren in cultuur en structuur

Aanbeve $ngen commissie

De commissre beveelt aan het toezichtniveau te intensiveren, met name op wegen waar de verkeersonveiligheid hoog is. De commissie vindt het daarbij van essentieel belang om in verblijfsgebieden snelheidsregime en infrastructuur steeds goed op elkaar af te stemmen. Wegbeheerders mogen niet verwachten dat, wanneer die afstemming tengevolge van `sobere inrichting' te wensen overlaat, het ontstane probleem structureel wordt aangepakt met handhaving. Handhaving moet in de eerste plaats worden gericht op werkelijk gevaarlijke locaties en omstandigheden. Alleen daar kan een substantile bijdrage geleverd worden aan de verkeersveiligheid. De samenhang tussen beleid van politie en justitie met het verkeer en vervoer beleid dient beter vorm te krijgen. De onderlinge afstemming functioneert, zeker op regionaal en lokaal niveau, onder de maat. Hiervoor doet de commissie de volgende aanbevelingen: - Bij de samenstelling van de provinciale verkeers- en vervoersplannen dienen OM en politie betrokken te worden. - In de regionale politiebeleidsplannen dient het onderwerp verkeershandhaving een standaard onderdeel te vormen. In regionale bestuurscontracten dienen handhavingsprestaties te worden opgenomen op basis waarvan partijen elkaar kunnen aanspreken.

4.8

Bestuurlijke handhaving

Bevindingen commissie Het in het Startprogramma aangekondigde gezamenlijke standpunt over verkeershandhaving zou ook het onderwerp van de bestuurlijke handhaving omvatten. Onder bestuurlijke handhaving wordt verstaan een systeem waarbij wegbeheerders ambtenaren kunnen aanstellen die heffingen kunnen opleggen aan verkeersdeelnemers die (bepaalde) verkeersregels overtreden. De opbrengst van de heffingen komt dan ten goede aan de wegbeheerder. Het betreffende standpunt is er niet gekomen, en over bestuurlijke handhaving bestaat derhalve nog geen duidelijkheid. Frustraties hierover bij decentrale wegbeheerders zijn niet aan de waarneming van de commissie ontgaan. Zonder uitzondering is het gespreksthema 'bestuurlijke handhaving' aan de orde geweest bij de gesprekken met de commissie. De bestuurlijke handhaving is regelmatig onderwerp van gesprek is geweest tussen landelijk betrokken partijen en in het bijzonder tussen de ministeries van justitie en Verkeer en Waterstaat. In het zelfanalysedocument dat Rijk en koepels hebben samengesteld, staat hierover dat de discussie over bestuurlijke handhaving maar langzaam vordert en dat er van structurele samenwerking tussen de ministeries van Verkeer en Waterstaat en Justi de onvoldoende sprake is.
r

Navolgend overzicht bevat een aantal argumenten die in de discussie een rol spelen. Juridische argumenten zijn daarbij gescheiden van bestuurlijke argumenten.

49

Verkeersveiligheid'in gedecentraliseerde banen: investeren'in cultuur en structuur

Tabel 4 .2

Argumentatie bestuurlijke handaving


Argumenten contra
Juridisch:

Argumenten pro

Roodlichtnegatie en snelheidsovertredingen zijn potentieel levenbedreigende overtredingen. Handhaving vraagt om gebruik van strafvordelijke bepalingen.

Staandehouding vraagt in veel gevallen om gebruik van strafvordelijke bepalingen.

Bestuurlijk:

Bestuurlijk: Integrale afweging en afstemming tussen handhavingsinzet op verschillende handhavingsterreinen moet in n hand blijven; Wegbeheerders komen in een belangenconflict: ze krijgen belang bij een hoog niveau van overtredingen (trias politica in onzuivere uitvoering). Uniformiteit in de handhaving is belangrijk vanuit het oogpunt van rechtsgelijkheid.
a

Ter versterking van de integrale bestuurkracht van het lokaal bestuur; middelen die via de handhaving worden gegenereerd kunnen worden gebruikt voor investeringen in andere maatregelen gericht op reductie van de verkeersonveiligheid;

Om de handhavingscapaciteit or korte termijn uit te kunner breiden, met name gericht op de handhaving in verblijfsgebieden Bestuurlijke handhaving rnaakr rle inzet meer flexibel.

Een te grote diversiteit van toezichts instanties gaat ten koste van de

Aanbevelingen commissie

Oorzaak van het uitblijven van het beloofde standpunt is mogelijk dat de problematiek ingewikkelder is dan tevoren werd aangenomen. De commissie is echter van oordeel dat betrokken partijen op landelijk niveau, waar de discussie zich uitsluitend afgespeeld lijkt te hebben, onvoldoende hebben gecommuniceerd naar regionale partijen over de voortgang in de discussie over intensivering van de handhaving, in het bijzonder de mogelijkheden van bestuurlijke handhaving. De commissie acht afronding van deze disscussie dan ook op korte termijn wenselijk. De comissie oordeelt dat bestuurlijke handhaving niet het panacee is om het gesignaleerde handhavingstekort op te heffen. Indien bestuurlijke handhaving zou worden gerealiseerd zou het alleen lichte overtredingen kunnen betreffen: de meer ernstige overtredingen dienen in het justitile circuit te blijven (al dan niet in de vorm van een administratieve afdoening volgens de Wet Mulder). Tevens zou het alleen overtredingen kunnen betreffen die geen staandehouding vereisen (staandehouding dient voorbehouden te zijn aan politiemensen). Al met al is het aantal overtredingen waarvoor bestuurlijke handhaving toepasbaar zou zijn zo gering dat dit middel feitelijk nauwelijks toepasbaar is. Daarnaast weegt naar het oordeel van de commissie zwaar dat de scheiding tussen rechterlijke en

50

verkeersveiligheid in ge

centra ]beerde banen: investeren in cultuur en s truc uur

P-

uitvoerende macht gehandhaafd blijft en dat er op een zelfde wijze gehandhaafd wordt.

4.9

Rol en positionering van het ROV

Bevindingen commissie

Het DI-Akkoord gaat in op de wijze waarop het samenspel bij verkeersveiligheid vorm moet krijgen. De eerste afspraak uit het akkoord luidt: Rijk, provincies en gemeenten zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de aanpak van de verkeersonveiligheid. In het kader van de hiervoor noodzakelijke samenwerking draagt de provincie de primaire verantwoordelijkheid voor de beleidscordinatie binnen de provinciegrenzen. Hiertoe initieert de provincie periodiek regionaal bestuurlijk overleg gemeenten-provincie-Rijk. Verder draagt de provincie zorg voor het functioneren van een onafhankelijk overlegplatform, het regionaal orgaan voor de verkeersveiligheid (ROV), en het daaraan door de provincie toegevoegde secretariaat, waarvan omvang en werkwijze in samenspraak met de partners in het ROV worden bepaald. De ROV's zijn inmiddels volgens verschillende varianten georganiseerd. Verticaal bestuurlijk overleg over de verkeersveiligheid vindt in alle provincies plaats. De vorm waarin dit gebeurt verschilt. De varianten zijn: 1. er bestaat een apart bestuurlijk overleg speciaal gewijd aan verkeersveiligheid; 2. het bestuurlijk overleg over verkeersveiligheid is gentegreerd in de overleggen van de vervoerberaden (in acht van de twaalf provincies); 3. bestuurders ontmoeten elkaar in het dagelijks bestuur van het ROV-platform. Uit de praktijk blijkt dat de drie vormen ook in combinaties voorkomen. In acht van de twaalf provincies is het Bestuurlijk Overleg gentegreerd in de vervoerberaad(en) la VERDI. In Kaderwetgebieden vindt bestuurlijk overleg plaats in de portefeuillehoudersoverlegge n In al die gevallen is er dus geen sprake van een apart bestuurlijk overleg voor verkeersveiligheid). In bijvoorbeeld Gelderland worden de reguliere bestuurlijke overleggen (de RVVB's) benut voor overleg over verkeersveiligheid. Wel wordt tweemaal per jaar de vergadering speciaal gewijd aan verkeersveiligheidonderwerpen. In een aantal provincies is er inhoudelijk expliciet een onderscheid gemaakt tussen onderwerpen die in ROV-verband te rsprake komen en onderwerpen die op de agenda's van de vervoerberaden staan. Het algemene beeld is dat verkeersveiligheidonderwerpen die direct gerelateerd zijn aan de infrastructuur (waaronder allerlei uitvoeringsaspecten van Duurzaam Veilig) worden behandeld in het vervoerberaad. Handhaving, educatie en voorlichting zijn onderwerpen die in het ROV worden behandeld. De ROV' s zijn destijds ingesteld om verkeersveiligheidsbeleid regionaal van de grond te krijgen. De vervulden daar in een pioniersfunctie, ze waren voorlopers op het gebied van decentralisatie. Voor een onafhankelijke positionering is gekozen

51

Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen; investeren in cultuur en structuur

vanuit een emancipatie-gedachte. Verkeersveiligheid moest nadrukkelijker een plek krijgen op de bestuurlijke agenda's van lokale en regionale overheden. De ROV's moesten, enigszins gesoleerd van de dagelijkse politiek-bestuurlijk praktijk, daadkrachtig kunnen opereren, om zodoende de betrokkenheid bij en de aandacht voor de regionale verkeersveiligheidsproblemen te bewerkstelligen. In 10 van 12 provincies in Nederland functioneren onafhankelijke ROV's waarin bestuurders in direct overleg met vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties beleid voeren. In Flevoland en Drenthe heeft men er voor gekozen het bestuurlijk-maatschappelijk ROV-platform te verruilen voor het VERDIvervoersberaad waarin alleen bestuurders zitting hebben. De vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties leveren inbreng in de nieuw in het leven geroepen overlegplatforms met alleen ambtelijk vertegenwoordigers. De discussie over de onafhankelijke positionering van het ROV speelt, buiten zoals deze in Drenthe en Flevoland nadrukkelijk aan de orde is geweest, ook in een aantal andere provincies. Aan de onafhankelijkheid van de ROV's wordt in veel provincies nadrukkelijk gehecht. Daar staat tegenover dat dubbelingen in bestuurlijk overleg over verkeersveiligheid en een organisatorisch dikwijls gesoleerde positie, de gewenste beleidsmatige integratie in de weg kan staan. Gezocht wordt naar mogelijkheden om de agenda's van beide overleggremia, inclusief de onderliggende werkgroepen en projectgroepen, beter op elkaar af te stemmen. De ROV-secretariaten worden gewaardeerd over de wijze waarop ze hun taken vervullen. Het gaat hierbij om (1) de netwerkfunctie, coordinerende rol of makelaarsfunctie, (2) die van onafhankelijk adviseur naar allerlei partijen die zich met verkeersveiligheid bezig houden en (3) als initiator en/of uitvoerder (of opdrachtgever) van concrete projecten. De organisatorische inbedding van het ROV secretariaat in het provinciale apparaat blijkt nog steeds discussies op te leveren vanuit het oogpunt van een onafhankelijk ROV. Gebrek aan formatieruimte wordt niet door iedereen zo ervaren. Daar waar dit speelt blijkt het met name ten koste te gaan van de dienstverlening aan de kleinere gemeenten. Met name kleinere gemeente hebben de grootste behoeften aan concreet advies en ondersteuning.
Aanbevelingen commissie

De commissie stelt voorop dat de ROV's een belangrijke rol hadden en nog steeds hebben, en dat de leden en secretariaten deze rol veelal met verve vervullen. De ROV's hebben hun taak, het 'tot volwassenheid' brengen van het veiligheidsbeleid op regionaal niveau, goed vervuld. Ze functioneren daarbij goed als makelaar tussen de vele partijen die betrokken zijn bij de uitvoering van het verkeersveiligheidsbeleid. Inmiddels is er naar het oordeel van de commissie toch een nieuwe situatie ontstaan, en is er reden om de positie van de ROV's nader te bezien. De commissie deelt de visie, die zij zowel in de regio's als op landelijk niveau regelmatig tegenkwam, dat ROV's als 'verkeersveiligheidseilandjes' opereren. Er is sprake van te veel isolement. Daarnaast valt het op dat de ROV's zich maar met een beperkt onderdeel van het verkeersveiligheidsbeleid bezighouden, de zogenoemde 'mensgerichte' maatrege-

52

Verkeersverlg heidin ge ccentraliseerde banen; investeren in cultuur en structuur

len. De commissie beveelt aan dat de ROV's zich met het brede ver keersveiligheidsbeleid bezighouden. De verdere integratie van het verkeersveiligheidsbeleid in het verkeers- en vervoersbeleid wordt extra oppurtuun gelet op de nieuwe allocatiewijze zoals is voorgesteld in het NVVP. De verbrede GDU zal zowel de middelen voor infrastructuur als die voor verkeersveiligheid omvatten. De kans dat verkeersveiligheid 'ondersneeuwt' ten opzichte van andere probleemvelden acht de commissie met name reel voor die regio's die er niet in slagen de genoemde integratieopgave te realiseren. De commissie adviseert de ROV-overlegstructuur, met een maatschappelrlkbestuurlijk platform, te koesteren en te versterken. De ROV's blijven daarmee de rol vervullen om verkeersveiligheid hoog op de regionale en lokale politieke agenda te houden (pleitbezorger). Tegelijkertijd adviseert de commissie het 'bestuurlijke isolement' te doorbreken. Invloed op de allocatie van schaarse middelen kan alleen maar worden uitgeoefend wanneer communicatie- en informatiekanalen in voldoende mate open staan. Deze opgave ligt wat de commissie betreft primair op het bord van de ROV's zelf.

4.10

Bestuurlijke betrokkenheid

Bevindingen commissie In de regio's is er wat betreft de betrokkenheid bij de verkeersveiligheidsproblematiek sprake van een wisselend beeld. Binnen de ROV's zien we veel enthousiasme en bevlogenheid, echter op bestuurlijk niveau heeft verkeersveiligheid niet altijd prioriteit. Verkeersveiligheid is lang niet altijd een thema dat werkelijk lft. Ook bij de direct verantwoordelijke bestuurders constateren we dat er weinig 'gevoel van urgentie' is. Onder meer bij leden van provinciale staten en gemeenteraadsleden ervoer de commissie een grote 'afstand' tot het verkeersveiligheidsbeleid. Betrokkenheid, inzicht in de problematiek en concrete plannen voor verbetering ontbreken. Ook is er weinig systematische onderbouwing van het gevoerde verkeersveiligheidsbeleid. Er is niet altijd sprake van een rationele, systematische benadering waarbij de ontwikkelingen in de slachtofferaantallen leidend zijn voor de acties die genomen worden, en waarin evaluaties van gevoerd beleid worden aangewend om toekomstig beleid te optimaliseren. De geringe belangstelling voor verkeersveiligheid lijkt soms een aspect van de bestuurscultuur te zijn.

Lj
Aanbevelingen

commissie Een factor die invloed heeft op de betrokkenheid en het draagvlak is het geloof in het resultaat van beleid. Wanneer de effectiviteit van maatregelen twijfelachtig is, zal het draagvlak afkalven en de aandacht voor de verkeersonveiligheid verslap pen, terwijl andere maatschappelijk relevante onderwerpen dan voor het voetlicht komen. De commissie beveelt aan sterker de nadruk te leggen op de effectiviteit van maatregelen. Een expliciete keuze voor maatregelen waarvan de effectiviteit bewezen is, leidt tot een groter draagvlak. Overigens zou dit niet moeten betekenen dat de aandacht zich uitsluitend richt op maatregelen waarvan de effectiviteit

1 53 P

Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen; investeren'in cultuur en structuur

onomstreden is. Dit zou de noodzakelil'ke innovaties in het maatreg elenpakket in de weg staan.

4.11

Betrokkenheid van maatschappelijke organisaties

Bevindingen commissie

Maatschappelijke organisaties leveren in ROV verband vaak een actieve bijdrage aan het ontwikkelen en uitvoeren verkeersveiligheidsbeleid. Ook op lokaal niveau spelen maatschappelijke organisaties dikwijls ook een actieve rol, onder meer wanneer ze direct met gemeentebestuurders om tafel zitten. Aanbevelingen commissie De commissie heeft de indruk dat de positie van maatschappelijke organisaties in de afgelopen tien jaar onveranderd is gebleven. Daar waar hun positie ogenschijnlijk werd ondergraven (in bijvoorbeeld Flevoland waar het ROV-Platform is opgeheven) bleek dit in de praktijk weinig verschil te maken. De inbreng van maatschappelijke organisaties blijft echter kwetsbaar vanwege hun aard als vrijwilligersorganisaties. De commissie beveelt aan het thema van de professionalisering nadrukkelijk aandacht te geven. Wanneer organisaties ten gevolge van de regionalisatie op regionaal en lokaal niveau meer of belangrijker taken krijgen, stelt dit hogere eisen aan de medewerkers (veelal vrijwilligers). Het inhuren van professionele krachten is niet altijd een optie, en daarom is scholing een belangrijk onderwerp.

4.12

Rol van het Rijk

Bevindingen commissie In het DI-Akkoord is afgesproken dat de minister jaarlijks initiatief neemt tot overleg met IPO en VNG over de hoofdlijnen van het nationale verkeersveiligheidsbeleid. Gebleken is dat dit overleg niet meer plaatsvindt. Er was onvoldoende animo en een gebrek aan gespreksonderwerpen. De rol van dit bestuurlijk overleg is overgenomen door de bestuurlijke regiegroep van Duurzaam Veilig. Deze heeft dezelfde samenstelling, maar zonder de minister. Er blijkt echter toch behoefte te bestaan aan een overleg met de minister waarin regelmatig over verkeersveiligheidsthema's wordt gesproken in bredere zin. De voorkeur gaat uit naar het NVVB en niet naar een separaat bestuurlijk overleg over verkeersveiligheid. In de regio's ervaart men een gebrek aan verticale communicatie ten aanzien van belangrijke thema's als intensivering van de handhaving en Duurzaam Veilig 2` fase. Door landelijke partijen wordt dit probleem onderkend. De rol van de regionale directies van Rijkswaterstaat is in de loop der jaren veranderd. In lijn met de decentralisatiegedachte is Rijkswaterstaat in de regio's teruggetreden. In relatie tot regionale verkeersveiligheid werd voor Rijkswaterstaat vooral een kennisfunctie beoogd (zie ook de volgende paragraaf). De feitelijke rol en functie is niet eenduidig; er zijn verschillen tussen de regio's. Over de regionale functie van Rijkswaterstaat wordt vaak gezegd dat deze uit twee moeilijk verenigbare delen bestaat: enerzijds is Rijkswaterstaat de vertegenwoor-

54

Verkeersveiligheid in ge

centra Iseerde banen; mve steen in cultuur en structuur

m-

diger van het Rijk in de regio's, anderzijds wordt vanuit de regio verwacht dat Rijkswaterstaat ook de regionale belangen in Den Haag voor het voetlicht brengt.
Aanbevelingen commissie tiJ

Het NVVB is naar het oordeel van de commissie het aangewezen platform voor verticaal overleg over verkeersveiligheid. Ook van belang acht de commissie dat verticale afstemming en besluitvorming plaats gaat vinden via de 'regiocontracten' zoals deze naar alle waarschijnlijkheid afgesloten gaan worden. Wat betreft de dubbelfunctie van de regionale directies merkt de commissie op dat deze wellicht onvermijdbaar is en geaccepteerd dient te worden. De plek van regionale directies moet zich in een aantal gevallen nog verder uitkristalliseren. Een en ander moet simpelweg z'n tijd hebben.

Ce
r.

4.13

Kennis

Bevindingen commissie

In het DI akkoord is overeengekomen dat: - De rol van het Rijk in de regio zal vorm krijgen door het project KEVER (KEnnisinfrastructuur VERkeersveiligheid). - Er wordt een informatiepunt Duurzaam Veilig ingericht, voor kennisverspreiding. Het Infopunt Duurzaam Veilig heeft in de regio's een goede bekendheid. De waardering is wisselend maar in het algemeen is men er toch positief over. Het project KEVER is nauwelijks bekend. In enkele gevallen hebben ROV's of regionale directies kennis gemaakt met KEVER, echter dit lijkt meer te maken te hebben met de ontwikkeling van KEVER dan met de feitelijke producten. Binnen Duurzaam Veilig geeft het Rijk goed invulling aan de kennisfunctie. Er is een toegankelijk en zinvol informatiepunt . Breder gezien vraagt de commissie zich af of de kennisfunctie van de regionale directies voldoende uit de verf kom t De afspraak tussen de convenantpartners (in de Uitvoerende Afspraken bij het DI-Akkoord) dat de rol van de regionale directie van Rijkswaterstaat vorm krijgt doo rmiddel van het KEVER-project, is niet gerealiseerd. Er is weinig gebleken van een centrale kennisrol van de regionale directies.
Aanbevelingen

commissie Investeer in een kennisinfrastructuur. De aanbevelingen gedaan over de Kennisinfrastructuur in hoofdstuk 3 zijn ook hier van toepassing.

4.14

Integratie van verkeersveiligheid

Bevindingen commissie

Veel wordt gesproken over de integratie van het verkeersveiligheidsbeleid. Ook in dit rapport is de term beleidsintegratie reeds aan de orde geweest. Men kan integraliteit van verkeersveiligheidsbeleid op drie niveaus beschouwen:

55

Verkeersveilighid in gedecentraliseerde banen; investeren in cultuur en structuur

de mate waarin verkeersveiligheid een rol speelt op beleidsterreinen buiten verkeer en vervoer (zoals milieu, ruimtelijke ordening, justitie of onderwijs); de mate waarin verkeersveiligheidsbeleid herkenbaar is binnen het brede verkeers- en vervoersbeleid (binnen thema's als bereikbaarheid, in regionale en landelijke verkeers- en vervoersplannen); de mate waarin de drie componenten infrastructuur, educatie en handhaving binnen verkeersveiligheidsbeleid in samenhang worden toegepast. Inzake de eerste vorm van integraliteit heeft de commissie geen systematisch onderzoek gedaan. De gevalueerde verkeersveiligheidsconvenanten zijn niet door andere ministers dan die van Verkeer en Waterstaat ondertekend. De indruk bestaat dat deze vorm van integraliteit van het verkeersveiligheidsbeleid voor verbetering vatbaar is. Met name de betrokkenheid van justitie en onderwijs zijn van belang. De tweede vorm van integraliteit, de mate waarin verkeersveiligheidsbeleid herkenbaar is binnen het bredere verkeers- en vervoersbeleid, baart de commissie zorgen. De grote aandacht voor bereikbaarheid overschaduwt het verkeersveiligheidsvraagstuk, dat echter zowel maatschappelijk (ook macro-economisch) als qua individueel menselijk leed een veel omvangrijker probleem is. Dit gebrek aan integraliteit speelt op alle niveaus, van Rijk tot gemeente. De drie componenten infrastructuur, educatie en handhaving worden naar de mening van velen in de regio's niet evenwichtig toegepast. Met de aandacht die Duurzaam Veilig voor vooral de infrastructurele kant heeft teweeggebracht vindt men dat de educatie, voorlichting en handhaving onderbelicht worden. Het is moeilijk om hier tot een optimale balans te komen. Infrastructurele aanpassingen zijn relatief kostbaar maar hebben ook een relatief groot effect dat langdurig (duurzaam) in stand blijft. Voorlichting, educatie en handhaving zijn relatief goedkoop, maar de effecten zijn verhoudingsgewijs gering en van beperkte duur. Het is niet mogelijk om aan te geven in welke verhouding de verschillende componenten zouden moeten worden toegepast.
Aanbevelingen commissie

Er bestaat niet zoiets als een optimale mix. Waar het wezenlijk om gaat is dan ook om er voor te zorgen dat er voldoende onderlinge afstemming is. Beleidsmatige en organisatorische verkokering kan er toe leiden dat de verschillende benaderingen zonder onderling verband worden toegepast. Er dient echter steeds een relatie te zijn: toezicht, verandering van wetgeving en vernieuwing van infrastructuur moeten gepaard gaan met voorlichting, en soms ook leiden tot aanpassing van educatieve programma's. Wanneer infrastructuur (nog) niet optimaal Duurzaam Veilig is, moet toezicht plaatsvinden op punten waar dat uit verkeersveiligheidsoogpunt het meest relevant is. De commissie beveelt aan tot versterking te komen van de afstemming over de aanpak van de verkeersonveiligheid. Het PVVP/ RVVP zou daarvoor planmatig het kader moeten vormen. Regionale contracten kunnen zorgen voor een versterking van de binding van partijen aan gemaakte afspraken. Overleggen waar verkeersveiligheid op de agenda staat moeten beter met elkaar worden ontsloten (zie ook par. 4.9).

j)

56

Verkeersverlg hei din ge d = centra Iseerde banen; inves eren n cultuur en s ruc vur
J

r-,

4.15 1. 2. 3.

Aanbevelingen DI-Akkoord en Startprogramma Duurzaam Veilig maak het realiseren van de taakstelling voor 2010 nationaal en regionaal tot leidraad voor het beleid; houdt als Rijk en provincies vinger aan de pols als het gaat om de uitvoering

van duurzaam veilige maatregelen; bezie de drie zijden van de verkeersveiligheidsdriehoek (infrastructuur & technologie, handhaving & regelgeving, educatie & voorlichting) steeds in samenhang; investeer in afstemming van en communicatie over sectorale plannen; neem als Rijk een standpunt in over bestuurlijke handhaving. Overigens is er naar onze mening onvoldoende aangetoond dat er sprake is van een capaciteitsprobleem. Wel signaleren wij een communicatieprobleem tussen overheden, justitie en politie; bevorder dat educatie & voorlichting een volwaardige pijler worden in de aanpak van verkeersveiligheid. Neem als Rijk in dat verband verantwoordelijkheid voor educatieve maatregelen en betrek de regio bij landelijke voorlichtingsactiviteiten, zodat zij een regionale en lokale vertaalslag kunnen maken; zie toe op integratie van het verkeersveiligheidsbeleid in het verkeers- en vervoersbeleid; nu opereren de ROV's te gesoleerd; handhaaf de structuur van ROV's om te voorkomen dat verkeersveiligheid ondersneeuwt in het bredere verkeers- en vervoersoverleg; laat de ROV's als luis in de pels opereren; investeer in de professionalisering van de vrijwilligers die actief zijn voor maatschappelijke organisaties; streef naar een situatie waarin snelheidsregime en inrichting van de weg met elkaar in overeenstemming zijn; waak daarom voor een al te sobere inrichting

4.

5.

6. 7.

8. 9.

r+

van 30 km; 10. heroverweeg voor de 60 km-gebieden een gebiedsgewijze invulling met een black spot benadering; 11. investeer in een kennisinfrastructuur. Zie VERDI.

57

5,1,7

5. Het vervolg
Dit COVER-eindrapport markeert een belangrijk moment in de COVER-Evaluatie. Samen met de drie achtergronddocumenten (beschikbaar op de website van het Kennisplatform VERDI) zal het rapport worden aangeboden aan de leden van het Nationaal Verkeer en Vervoer Beraad, de opdrachtgever van het evaluatieproces. Ofschoon het einde daarmee in zicht lijkt te komen, is de commissie verwachtingsvol over het vervolg op deze eindrapportage. Wij schetsen in korte bewoordingen welke verwachtingen wij als commissie hebben. In de eerste plaats hopen wij dat al diegenen die bij de COVER Evaluatie direct betrokken zijn geweest (en dat zijn minimaal 500 personen), zich kunnen herkennen in het rapport. Het zou waardevol zijn wanneer er lessen kunnen worden getrokken voor de eigen uitvoeringspraktijk. De bezoeken aan de regio's stemmen ons op dit punt hoopvol; in veel regio's bleek dat de betrokkenheid bij de COVEREvaluatie, al op een aantal thema's als vliegwiel had gewerkt. Het zette aan tot debat over ingesleten werkwijzen en het dwong bijvoorbeeld wederzijdse rollen meer expliciet te benoemen.
r-

In de tweede plaats verwachten wij dat het eindrapport zijn invloed zal hebben op de besluitvorming in de Tweede Kamer over het Nationaal Verkeer en Vervoer Plan (NVVP). Het eindrapport zal spoedig openbaar gemaakt worden en is daarmee ruim op tijd klaar voor de kamerbehande ling. Wellicht nog belangrijker is dat de resultaten van de COVER Evaluatie worden gebruikt bij de uitwerking van verschillende onderdelen van het NVVP, zoals de uitwerking van de beoogde 'GDU-nieuwe stijl', de uitwerking van de Duurzaam Veilige verkeersonveiligheidsaanpak, de realisatie van de PVVP's en RVVP's en het sluiten van regionale bestuurscontracten. In de derde plaats zal de opdrachtgever van de COVER-Evaluatie zich nadrukkelijk over het rapport uitspreken en haar standpunt openbaar maken. Het NVVB vergadert eind september/begin oktober over het eindrapport. Aan de betrokkenen uit de regio's wordt de gelegenheid geboden nog voor deze vergadering hun reacties kenbaar te maken. Wij hopen dat daar gebruik van wordt gemaakt! Nadien zal er vanuit het NVVB een terugkoppeling plaatsvinden tijdens een in het najaar te houden slotmanifestatie. Dit mag met recht en rede het slotakkoord van de COVEREvaluatie worden genoemd.

t!

9210/44477701.001

59

11^^ ^J-

-)