PLAZAS DE MERCADO – Naturaleza / MERCADO PUBLICO – Naturaleza / CONTRATO DE CONCESION - Noción CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION

PRIMERA Consejero ponente: JACOBO PEREZ ESCOBAR Bogotá, D. E., nueve (09) de noviembre (11) de mil novecientos setenta y nueve (1979) Radicación número: Actor: HECTOR EMILIO HOYOS HOYOS Demandado: Referencia: Expediente 3026. El señor Héctor Emilio Hoyos Hoyos, mediante apoderado y en ejercicio de la acción contencioso administrativa consagrada en el artículo 66, demandó ante el Tribunal Administrativo de Caldas que "se declare la nulidad de las Resoluciones N°s 014 de 20 de junio de 1977 y 021 de septiembre 3 de 1977, emanadas ambas de la H. Junta Administradora de las Empresas Públicas Municipales de Riosucio Caldas, por cuanto ellas son notoriamente violatorias de las disposiciones legales" que él señala. I. LA SENTENCIA RECURRIDA

Surtida la primera instancia, el Tribunal Administrativo de Caldas profirió la sentencia correspondiente, que lleva fecha 16 de octubre de 1978, en virtud de la cual denegó las peticiones de la demanda. Para esta decisión el Tribunal tuvo en cuenta las siguientes razones: 1ª «E1 punto central de la argumentación del actor, dice el Tribunal, para solicitar la nulidad de los actos administrativos enjuiciados, lo hace consistir en que las Empresas Públicas de Riosucio celebran contratos de arrendamiento con los usuarios de los puestos, locales o expendios de la Plaza de Mercado y, además, parece dar a entender que ésta no está comprendida dentro de lo que debe tenerse como un verdadero servicio público, como se desprende de la afirmación consignada en la demanda, al decir que el hecho de que el artículo 1º de la Resolución Nº 014 de junio 20 de 1977 hubiese empleado la expresión 'tasa de servicios en lugar de arrendamientos, en nada modifica la situación real, pues se sabe que por 'servicios públicos' se entienden los de energía eléctrica, acueducto, aseo alcantarillado y teléfono. Como así lo recalca también en su alegato de conclusión5' (folios 53 y 54). A lo anterior observa el Tribunal que "si ciertamente se tratara, por hipótesis, de un verdadero contrato de arrendamiento el hecho de dar las Empresas Públicas de

o con la que se adopte de conformidad con las leyes y los mismos estatutos. disposición ésta que le prohíbe celebrar contratos de arrendamiento de todas las Empresas o sobre una parte de ellas. lo cual. Funciones de la Junta Directiva. folios 20 y siguientes del juicio. Por otra parte señala que el Decreto Nº 015 de 8 de mayo de 1974. dice en su artículo 2º que por los servicios que preste el establecimiento. preceptúa en su literal c) que ella fija las tasas y tarifas de los servicios que presten las empresas. atribuye a éste en su literal m) la facultad de elaborar y presentar a la Junta Directiva los proyectos sobre las tarifas que deba cobrar el establecimiento por los servicios que preste" (folio 57). según el artículo 7o del Acuerdo 015 de marzo 12 de 1969. RAZONES DE LA IMPUGNACION A LA SENTENCIA lo Aunque el actor no alegó de conclusión. Por lo anterior. y el 53.. locales o expendios a varias personas o usuarios para que en ellos se vendan víveres. piensa la Sala que al no poder existir verdadero contrato de arrendamiento en la forma civil predicada. 'los mercados incorporados en el texto. etc. si este cumple lo dispuesto por el artículo 1973 del Código Civil. cobrará tasas de acuerdo con las tarifas existentes en la fecha de su organización. como el contrato de arrendamiento no es solemne. mal puede hablarse de congelación de cánones de arrendamiento por ese concepto" (folios 55 y 56). Sin embargo. 4a Concluye el Tribunal que "por las razones anteriores puede afirmar que con los actos acusados no se violó el estatuto legal de congelación de las rentas de arrendamiento" (folio 58). desconociendo la fórmula romana que dice: "actori incubit probatio" (folio 54). Funciones del Gerente. teléfono.. carnes. el artículo 50. como veremos adelante.. presentan todas las características de un verdadero servicio a la comunidad. no puede dar en tal carácter ninguno de los bienes que conforman dicho establecimiento. etc. 3a "El accionante afirma en el hecho primero del libelo de que en 'la resolución mencionada se empleó la expresión 'tasa de servicios'. 2a "De otra parte. tal acuerdo de voluntades no fue demostrado por el accionante. la deficiencia probatoria se debe a que no existe documento alguno sobre el mismo. II.. agua. pues no acató las normas de derecho que ordenan al actor probar sus afirmaciones. se establecen que la Junta Directiva de él tiene facultad de fijar las contribuciones por servicios. Basta para hacerlo nacer el acuerdo de las partes. su existencia puede no constar por escrito. por el cual se expiden los estatutos del Establecimiento Público Autónomo: 'Empresas Públicas de Riosucio'. es un grave error. ha de llegarse necesariamente a la conclusión de que en forma idéntica a los servicios de luz. al interponer el recurso ante el a quo sustentó de la siguiente manera: 1º) Como la sentencia tiene entre sus fundamentos el hecho de no haberse aportado al proceso la prueba del contrato de arrendamiento. panela.Riosucio. es decir. es decir. está plenamente demostrado que las Empresas permiten el goce o uso de unos locales y puestos en la Plaza de Mercado. los puestos. a cambio de que el usuario les pague una suma mensual de dinero" (folio 66). mercancías. pertenecen a la categoría de un servicio público". "En el presente caso. alcantarillado. Como pruebas obran en el proceso varios certificados expedidos por el Gerente de las Empresas Públicas de Riosucio y los . El Tribunal considera que con vista en los estatutos y específicamente en el Acuerdo Nº 15. comidas. quizás para tratar de justificar el ilegal reajuste". por medio del cual se creó el Establecimiento Público denominado Empresas Públicas de Riosucio..

esta Sala entra a decidir con base en las siguientes consideraciones: 1. puestos y espacios ya mencionados. III. fechada el 26 de julio de 1977 y por medio de la cual solicitó la revocatoria de la resolución anterior. expresa el recurrente que "la edificación en donde funciona el mercado cubierto de Riosucio. Considera que se está haciendo una injurídica identificación entre el medio material necesario para prestar un servicio público y el servicio público mismo y cita al efecto el artículo 1º del Decreto 753 de 1956. CONCEPTO DEL FISCAL En su concepto de fondo. La Junta Administradora de las Empresas Públicas Municipales de Riosucio (Caldas). sino la naturaleza de ésta" (folios 68 y69). con fecha 20 de junio de 1977 dictó la Resolución Nº 14. mediante la cual reajustó "a partir del 1º de julio de 1977 las tasas de servicios que venían rigiendo desde el año de 1975 para los puestos. porque se apoyan sus argumentaciones en sólidos principios jurídicos que dicha Agencia del Ministerio Público comparte en su integridad (folios 79 a 82). sino los particulares que utilizan los locales. De acuerdo con las ideas anteriores. no es más que un edificio destinado a la prestación de un servicio público de mercado. Si por alguna eventualidad fuera indispensable evacuar ese edificio y trasladar el mercado a otro sitio. redistribución. servicio que. IV. el señor Fiscal Primero de la Corporación es de opinión de que debe impartirse confirmación al fallo recurrido. en este nuevo sitio continuaría prestándose el servicio público de mercado. expendios y locales de la Plaza de Mercado de Riosucio en un ciento por ciento (100%)" (artículo 1º). que define lo que es un servicio público. entre otras cosas. CONSIDERACIONES DE LA SALA Ejecutoriado el auto de citación para sentencia y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado en el proceso. EL PROBLEMA JURIDICO PLANTEADO EN LA DEMANDA. porque hacía dos años que no se reajustaban "a pesar del constante y permanente incremento de los artículos que allí se expenden" y por la necesidad de "adelantar una reestructuración de la Plaza de Mercado que comprenderá. para ofrecer al público las mercancías que necesitan para su subsistencia. cualquiera que fuera el propietario del mismo y tratándose de una edificación o no. puestos y espacios del edificio. la misma Entidad denegó la petición del doctor Roberto Echeverry Sepúlveda. pues no es el sitio en donde se cumple. 2º) Sostiene el demandante que la sentencia recurrida afirma que cuando las Empresas permiten el goce o uso de los locales. se está realmente aumentando el canon de los arrendamientos de . Norma Taborda y el doctor Niceas Trejos Betancur (folios 67 y 68). por el cual se dispuso "congelar los precios de los arrendamientos de bienes raíces urbanos a partir del 27 de diciembre de 1977". no lo prestan las Empresas propietarias de ella. Pues considera que al reajustarse las tarifas. están prestando un servicio público y que por ello no se puede hablar de arrendamiento. a cambio de una suma mensual de dinero. lo que le da carácter de servicio público a una determinada actividad.testimonios de Eduardo Londoño Gómez. Luego mediante la Resolución Nº 21 de 3 de septiembre de 1977. Posteriormente el actor demandó las anteriores resoluciones por considerar que ellas violan en forma ostensible el artículo 1º del Decreto Nº 2770 de 1976. remodelación y ampliación de la misma" (considerandos 1º y 3º).

expendios y puestos. puedan hacer uso de él adecuadamente. sobre plazas de mercado existen las siguientes normas: Conforme al numeral 15 del artículo 169 del C. ni prohibir a los campesinos que expendan directamente sus productos. Para obtener esta finalidad los Concejos deben señalar un sitio adecuado y dotarlo de los medios materiales y de los servicios indispensables para que los usuarios. de los servicios de agua. En primer lugar observa la Sala que en relación con el asunto debatido en el presente proceso. De acuerdo con la letra y el espíritu de las normas anteriores. de R. Los Gobernadores de los Departamentos quedan investidos de la facultad de revisar las tarifas de los mercados municipales. cuando no se les hubiere señalado sitio adecuado en los mercados de que trata el artículo anterior y vendieren los víveres en cualquier parte del perímetro urbano". y M. tal vez porque se limitó al análisis de las consideraciones hechas por el demandante en su libelo. que pueden ser cubiertas. para satisfacer en forma regular y continua la necesidad colectiva de adquirir los artículos de primera necesidad a precios no especulativos. . P. si ello es posible. son un servicio público a cargo de los Municipios. un conjunto de elementos materiales e inmateriales. corresponde a los Concejos "señalar el día o días en que deba tener lugar el mercado público". luz. Esto quiere decir que el servicio público de mercado o de Plaza de Mercado consiste en la actividad organizada que pone a disposición de productores y consumidores. Según el artículo 1º del Decreto 929 de 1943. y aún de los intermediarios. que "los municipios no podrán exigir impuesto. De suerte que no les basta a los Municipios señalar un sitio cubierto o cerrado. vigilancia. EXAMEN DEL CARGO DE ILEGALIDAD. de acuerdo con lo establecido por el artículo 1973 del Código Civil. siendo o debiendo ser generalmente sus usuarios los productores y consumidores del respectivo Municipio. existen normas claras y precisas que deben tenerse en cuenta para resolver el caso planteado. normas olvidadas por el Tribunal en su fallo.. También se dispone en el artículo 2º ibídem. de modo que los productores encuentren siempre facilidades para vender directamente sus productos". así como. El artículo 3º ibídem establece lo siguiente: "Desde el primero (19 de junio del año en curso las tarifas fijadas en los Municipios para los mercados no podrán regir sin la aprobación del respectivo Gobernador. al aire libre o semicubiertas. las "Plazas de Mercado". sanitarios. Agrega el actor que en el caso sub judice se trata de un legítimo contrato de arrendamiento. con el objeto de que no se vulneren los intereses de los productores y no se entorpezca el comercio de los artículos de primera necesidad". lo cual no se puede hacer al tenor de la citada norma nacional.puestos. contribución o derecho alguno. expendios y locales de la Plaza de Mercado de Riosucio. o sea que la ley busca con la prestación de este servicio eliminar hasta donde sea posible la intermediación entre el productor y el consumidor. los Municipios deben establecer "sitios de expendio dentro del perímetro urbano. 2. Por las mismas razones se violaron el artículo 2º del Decreto 2770 de 1976 y su Decreto Reglamentario Nº 63 del mismo año. aseo. sino que además deben dotarlo de locales. o sea la comunidad. etc. En efecto.

sean ellos oficiales o privados". de acuerdo con el artículo 3o del Decreto 929 de 1943. servicio público. Pero aquí debe entenderse por concesión el acuerdo mediante el cual la entidad pública encarga a un particular. mataderos y de todos los organismos de distribución de estos establecimientos. el que tiene facultad de revisarlas. "con el objeto de que no se vulneren los intereses de los productores y no se entorpezca el comercio de los artículos de primera necesidad".De lo anterior se desprende que los vendedores de las "plazas de Mercado" no son arrendatarios de los Municipios o de las entidades municipales que tengan por encargo prestar ese servicio público. por tanto. uso que conlleva el de otros servicios. deben ser aprobadas por el respectivo Gobernador. Pero hay algo más. el Consejo de Estado. puesto que se le define vinculado a la construcción. instalación. expendios y puestos de la Plaza de Mercado del expresado Municipio. pero este no es asunto planteado en el libelo ni hay constancias en el expediente de que se prescindió de dárseles dicho trámite. P. lo cual pudiera afectarlas de ilegalidad. la Sala considera que los adjudicatarios de los locales. Otra cosa sería el que las mencionadas tarifas no se les hubiese dado todo el trámite señalado en el artículo 3º del Decreto 929 de 1943. Es suficiente lo expuesto para concluir que las resoluciones acusadas dictadas por la Junta Administradora de las Empresas Públicas Municipales de Riosucio (Caldas) no violan el Decreto 2770 de 1976 ni su Decreto Reglamentario Nº 63 del mismo año. el artículo 1º del Decreto 753 de 1956. montaje. M. Sala de lo Contencioso Administrativo. en el sentido de que la vinculación jurídica entre la entidad pública propietaria o administradora y los expendedores se hace a través de una concesión. de R. entre otras. Precisamente por ser un servicio Municipal el de "mercado público" es que está sujeto a las reglamentaciones que sobre el particular dicte el Municipio. debiendo pagar como contraprestación una tarifa que fija unilateralmente la Administración Municipal. debiendo el Concejo. en cuanto se reajustan unas tarifas para los usuarios de los locales. prescribe que "constituyen. 1966. bajo las prescripciones de un reglamento. adición y conservación de una obra pública. las siguientes actividades: e) Las plantas de leche. plazas de mercado. Bogotá. Temis. Sección Primera. que generalmente tiene algunas formalidades.. ya que se trata de "actividades organizadas que tienden a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua. como la simple inscripción ante aquélla. Pero como quiera que los actos administrativos están amparados por la presunción de legalidad. Lo antes expuesto bastaría para afirmar que las "Plazas de Mercado" constituyen un servicio público. de hacer funcionar un servicio público o de colaborar en la prestación del mismo por su cuenta y riesgo (Véase Vidal Perdomo. y . Edit. de acuerdo con su colaborador Fiscal. pág. expendios y puestos de las plazas de mercado son verdaderos concesionarios de un servicio público. sino concesionarios de los medios materiales e inmateriales que se les adjudican. de acuerdo con un régimen jurídico especial". Jaime. Derecho Administrativo General. "señalar el día o días en que deba tener lugar". como lo dispone el numeral 15 del artículo 169 del C. Aunque el concepto del contrato de concesión que trae el articulo 92 del Decreto Ley 150 de 1976 pertenece al siglo XIX. mejora. 431 y ss). es el caso de considerar que el Gobernador de Caldas les impartió su aprobación por no haber prueba en contrario. En mérito de las razones expuestas. del cual se acaba de transcribir lo anterior. tarifas que.

notifíquese. ALFONSO ARANGO HENAO. CARLOS GALINDO PINILLA. JACOBO PEREZ ESCOBAR. RAFAEL MIRANDA BUELVAS.administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. CONFIRMA la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas con fecha 16 de octubre de 1978. devuélvase al Tribunal de origen. en virtud de la cual denegó las peticiones de la demanda. MARIO ENRIQUE PEREZ VELASCO. Se deja constancia que la presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiséis de octubre de mil novecientos setenta y nueve. SECRETARIO . Ejecutoriada que quede la presente providencia. comuníquese y cúmplase. Cópiese.