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VUELTA A LO

ESENCIAL

Diez
Daniel Kaufmann

mitos sobre la gobernabilidad y la corrupcin

A GOBERNABILIDAD un tema que no deja de ser delicado y poco comprendido ocupa actualmente un lugar prioritario en los crculos de desarrollo. Algunos donantes e instituciones financieras internacionales (IFI) han comenzado a trabajar con economas emergentes para ayudarlas a reducir el grado de corrupcin y promover la voz de la ciudadana, la igualdad de gnero y la rendicin de cuentas. Cuando el Grupo de los Ocho anunci en julio su decisin de duplicar la asistencia y el alivio de la deuda para los pases ms pobres de frica, se hizo especial hincapi en la preocupacin acerca de la gobernabilidad. Y en mayo, el informe conjunto elaborado por la Comisin de frica indic explcitamente: Una buena gestin de gobierno es fundamental . . . A menos que se registren mejoras en la capacidad, la rendicin de cuentas y el control de la corrupcin . . . los efectos de las otras reformas sern apenas limitados. Ahora bien, el buen gobierno y el control de la corrupcin son realmente tan esenciales para el desarrollo? La proliferacin de estudios empricos en el ltimo decenio y los aprendizajes recogidos a partir de la propia experiencia de los pases han sentado bases ms firmes para evaluar el efecto que tiene la gestin de gobierno en el desarrollo y la eficacia o falta de eficacia de las estrategias tendientes a mejorarla. Sin embargo, an quedan por resolver interrogantes y debates dentro de la comunidad de desarrollo, no solo sobre la importancia de la gobernabilidad, sino tambin sobre la capacidad de las IFI para ayudar a los pases a mejorarla. Volvamos entonces a la esencia y analicemos algunos mitos que an persisten sobre la gobernabilidad y la corrupcin. Mito 1: La gobernabilidad y la lucha contra la corrupcin son lo mismo. Definimos la gobernabilidad como el conjunto de tradiciones e instituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un pas en pos del bien comn. Quedan comprendidos en esta definicin el proceso de eleccin, supervisin y reemplazo de quienes ejercen esa autoridad (la dimensin poltica), la capacidad del gobierno para gestionar eficazmente los recursos y poner en prctica polticas acertadas (la dimensin econmica) y el respeto de los ciudadanos y del Estado por las instituciones del pas (la dimensin del respeto institucional). Por el

contrario, la corrupcin se define de manera ms acotada como el abuso de la funcin pblica en beneficio privado. Mito 2: No es posible medir la gobernabilidad y la corrupcin. Por cierto, hace menos de una docena de aos prcticamente no existan medidas de gobernabilidad ni de corrupcin susceptibles de comparacin internacional. Pero en los ltimos aos, el Banco Mundial y otros organismos han procurado llenar este vaco. En el Banco Mundial, hemos elaborado indicadores agregados de gobernabilidad que incluyen ms de 200 pases y se basan en ms de 350 variables recogidas de docenas de instituciones en todo el mundo. Nuestros indicadores cubren las siguientes seis dimensiones de gobierno: voz y rendicin de cuentas, estabilidad poltica y ausencia de violencia, eficacia de gobierno, calidad regulatoria, Estado de Derecho y control de la corrupcin. Si bien los indicadores constituyen un gran avance, existen algunas dificultades de medicin. Los mrgenes de error no son insignificantes y hay que tener mucho cuidado al interpretar los resultados; no se puede ser demasiado definitivo al calificar los pases. Pero estos mrgenes de error han disminuido y actualmente son mucho menores que en cualquier otra medicin de corrupcin, gobernabilidad o clima de inversin. En consecuencia, los indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial se utilizan en todo el mundo para supervisar el desempeo, evaluar pases y realizar investigaciones. Mito 3: La importancia de la gobernabilidad y de la lucha contra la corrupcin se ha sobrevalorado. Gracias a estos y otros avances en la medicin emprica, algunos investigadores han analizado los efectos de la gobernabilidad en el desarrollo. En lneas generales, se comprueba que una buena gestin de gobierno se traduce en beneficios para el desarrollo de los pases. Estimamos que un pas que mejora su gobernabilidad de un nivel relativamente bajo a un nivel promedio podra prcticamente triplicar los ingresos per cpita de su poblacin en el largo plazo, y as tambin reducir la mortalidad infantil y el analfabetismo. Esta mejora relativa (de una desviacin estndar) correspondera, por ejemplo, a un ascenso en la clasificacin de la dimensin control de la corrupcin dentro de nuestro banco de datos, mediante el cual Guinea Ecuatorial se
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situara en el nivel de Uganda, Uganda en el de Lituania, Lituania en el de Portugal y Portugal en el de Finlandia. La gobernabilidad tambin es importante para la competitividad de un pas y para la distribucin del ingreso. En el caso de la corrupcin, los estudios sugieren que esta constituye un impuesto muy elevado sobre la inversin extranjera. En muchos pases en desarrollo, la corrupcin tambin constituye un impuesto regresivo para el sector de las familias: los hogares de ingreso ms bajo tienden a pagar una parte desproporcionada de los sobornos con sus ingresos para poder acceder a los servicios pblicos (si se los compara con los grupos de ingreso ms alto) y, en definitiva, terminan teniendo menos acceso a tales servicios a raz de la corrupcin. Una estimacin somera del alcance de las transacciones anuales en todo el mundo que se ven afectadas por la corrupcin asciende a aproximadamente US$1billn. Como si esto fuera poco, los proyectos que reciben ayuda financiera para su financiamiento normalmente fracasan en entornos corruptos. Y la corrupcin socava democracias en pleno desarrollo. Por cierto, la gobernabilidad no es el nico elemento que cuenta para el desarrollo. Las polticas macroeconmicas, comerciales y sectoriales tambin son importantes. Pero cuando la gestin de gobierno es deficiente, tambin se compromete la formulacin de polticas en otras reas. Mito 4: La gobernabilidad es un lujo al que solo pueden acceder los pases ricos. Hay quienes sostienen que el vnculo entre la gobernabilidad y el ingreso no implica que una mejor gestin de gobierno impulse los ingresos, sino por el contrario: el mayor ingreso se traduce automticamente en una mejor gestin de gobierno. Sin embargo, nuestros estudios no avalan este postulado. No es por tanto acertado sugerir que la corrupcin obedece al bajo ingreso de los pases e inventar razones que justifiquen dar por descontada una mala gestin de gobierno en los pases pobres. De hecho, todo apunta a la relacin causal en virtud de la cual una mejor gestin de gobierno conduce a un mayor crecimiento econmico. Algunas economas emergentes, incluidos los pases del Bltico, Botswana, Chile y Eslovenia, han demostrado que es posible alcanzar altos niveles de gobierno pese a no haberse incorporado an a las filas de las naciones ricas. Mito 5: Es preciso que transcurran generaciones para que mejore la gobernabilidad. Si bien es cierto que, a menudo, las instituciones evolucionan paulatinamente, en algunos pases se han registrado mejoras significativas en perodos breves. Esto contradice la afirmacin de que la gobernabilidad puede deteriorarse con rapidez, pero las mejoras suelen ser lentas e incrementales. Por ejemplo, a partir de 1996 ha habido una mejora significativa en el indicador que mide la voz y rendicin de cuentas en un abanico de pases que va desde Bosnia, Croacia y Ghana, a Indonesia, Serbia y Sierra Leona. Y las mejoras experimentadas por algunos pases africanos en perodos breves ponen en duda la visin pesimista sobre frica. No obstante, un aspecto aleccionador es que, en promedio, no se ha registrado una mejora mundial en la gobernabilidad en su conjunto durante este perodo, y en una serie de pases, incluidos Cte dIvoire, Nepal y Zimbabwe se ha evidenciado un gran deterioro. Mito 6: Los donantes pueden aislar proyectos en pases y sectores sumamente corruptos. Con la posible excepcin de algu42 Finanzas & Desarrollo septiembre de 2005

nos proyectos de asistencia humanitaria, la concepcin de que la comunidad de asistencia puede aislar los proyectos de un entorno de corrupcin generalizado carece de respaldo emprico. Los datos sugieren que ante la ausencia de un enfoque sistmico hacia la gobernabilidad, las libertades civiles, el imperio de la ley y el control de la corrupcin, las probabilidades de xito de un proyecto que recibe ayuda financiera se reducen enormemente. Mito 7: Combatir la corrupcin luchando contra la corrupcin. Una falacia promovida por algunos en el terreno de la lucha contra la corrupcin y, en ocasiones, por la propia comunidad internacional es la concepcin de combatir la corrupcin luchando contra la corrupcin, mediante otra campaa de lucha, la creacin de ms comisiones y organismos de tica y la produccin incesante de nuevas leyes, decretos y cdigos de conducta. En lneas generales, tales incentivos no parecen tener gran impacto y, a menudo, constituyen formas polticamente oportunas de reaccionar ante las presiones para que se tomen medidas en materia de corrupcin, en lugar de encarar reformas de gobierno fundamentales y sistmicas. Mito 8: La culpa recae en el sector pblico de los pases en desarrollo. Una falacia habitual consiste en centrarse exclusivamente en las falencias del sector pblico. La realidad es mucho ms compleja, dado que los fuertes intereses privados suelen ejercer influencia indebida en la formulacin de la poltica pblica, las instituciones y la legislacin del Estado. En casos extremos, las instituciones estatales caen presas de oligarquas. Y muchas empresa multinacionales mantienen prcticas de soborno en el exterior, hecho que menoscaba la gestin de gobierno pblico en las economas emergentes. Tambin hay falencias en el sector privado. Adems, las intervenciones tradicionales en la gestin del sector pblico no han funcionado por concentrarse en reparaciones tecnocrticas, a menudo mediante asistencia tcnica con importacin de equipos informticos, plantillas orgnicas y expertos de pases ricos. Mito 9: Los pases no pueden hacer mucho por mejorar la gobernabilidad. Dada la larga lista de intervenciones que no han funcionado, y el papel que suele atribuirse a los factores histricos y culturales para explicar la gestin de gobierno, es fcil caer preso del pesimismo. Eso sera un error. En primer lugar, los factores histricos y culturales distan mucho de ser determinantes, prueba de ello son los rumbos divergentes adoptados en materia de gestin de gobierno por pases vecinos en el cono sur de Amrica Latina, la pennsula de Corea, las economas en transicin de Europa oriental y en frica meridional. En segundo lugar, algunas estrategias son particularmente promisorias. La combinacin de los avances para mejorar la voz y la participacin incluso mediante la libertad de expresin y los derechos de la mujer y las reformas en busca de mayor transparencia (vase recuadro) puede ser particularmente eficaz. Mito 10: No es mucho lo que pueden contribuir las IFI. Algunos profesionales del desarrollo son escpticos respecto de la capacidad de las IFI y de los donantes para ayudar a los pases a mejorar su gestin de gobierno, ya sea por la conviccin de que los aspectos macro tienen mayor importancia, una creencia errnea en el determinismo histrico, o por considerar que las intervenciones necesarias para mejorar la

Hacia un cuadro integral de reforma para la transparencia


La transparencia contribuye a mejorar la gobernabilidad y reducir la corrupcin, ingredientes esenciales de un mejor desarrollo y un mayor crecimiento econmico. Por esa razn, en el Instituto del Banco Mundial hemos comenzado a elaborar un ndice que permite transparentar la transparencia, y una lista de pautas de reforma para la autoevaluacin de los pases en los siguientes aspectos: Publicacin del patrimonio y de los ingresos de los candidatos a ocupar cargos pblicos, funcionarios pblicos, polticos, legisladores, jueces y las personas a su cargo. Publicacin de las contribuciones de personas y empresas a las campaas polticas y del gasto de la campaa. Publicacin de todos los votos parlamentarios, proyectos de ley y debates parlamentarios. Ejecucin de leyes sobre conflictos de intereses en la actividad empresarial, la poltica, la legislatura y la funcin pblica, y legislacin de las prcticas de los grupos de presin. Publicacin de la lista de empresas declaradas culpables de soborno en las contrataciones del sector pblico (como lo hace el Banco Mundial) y la publicacin de los pagos efectuados por empresas multinacionales de industrias extractivas. Aplicacin eficaz de leyes sobre libertad de informacin, con fcil acceso a toda la informacin del gobierno. Libertad de los medios de prensa (entre ellos, Internet). Transparencia fiscal y financiera del presupuesto de la administracin central y local, adopcin de los informes del FMI sobre la observancia de cdigos y normas para la transparencia fiscal, declaracin detallada de los pagos de empresas multinacionales de industrias extractivas y audiencias pblicas con participacin de la ciudadana. Publicacin de la estructura patrimonial y la condicin financiera de los bancos locales. Sistema de contratacin competitivo y transparente (a travs de Internet). Diagnstico de la gestin de gobierno y lucha contra la corrupcin del pas y estudios de seguimiento del gasto pblico (como los que realiza el Banco Mundial). Programas de transparencia en el orden urbano (y subnacional) mediante la publicacin del presupuesto y audiencias pblicas.

gobernabilidad son sensibles a los aspectos polticos y ello hace difcil que personas externas puedan fomentarlas. Sin lugar a duda, existen algunas reas que escapan al mandato de las IFI, como es la promocin de elecciones multipartidarias justas. Pero las iniciativas tendientes a fomentar la transparencia, la libertad de informacin y una prensa independiente, los programas participativos de lucha contra la corrupcin liderados por el pas y la igualdad de gnero medidas que no han recibido suficiente atencin en la lucha contra la corrupcin bien podran estar dentro del mbito de capacidades de las IFI y los donantes, quienes podran hacer algo al respecto. Tales iniciativas, complementadas con una reforma especfica de las instituciones de mayor vulnerabilidad (entre las que suelen destacarse la adquisicin de bienes y servicios, la administracin tributaria, la administracin aduanera o el sistema judicial), son promisorias. ***** Las dificultades que el mundo enfrenta actualmente en materia de gobernabilidad y lucha contra la corrupcin dan cuenta de la inconveniencia de la filosofa todo sigue igual. Es preciso adoptar un enfoque ms enrgico y asumir responsabilidad colectiva en el mbito mundial. El mundo de los pases ricos no solo debe cumplir sus promesas de asistencia y de liberalizacin del comercio, sino que adems debe predicar con el ejemplo. Los pases de la OCDE deben ratificar e implementar efectivamente la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, de 2003, y tomar medidas (como est comenzando a adoptar Suiza) para repatriar activos saqueados por funcionarios corruptos y ocultos en el extranjero. Y las empresas transnacionales no deben realizar prcticas de soborno ni apoyar las prcticas tendientes a mejorar la gestin de gobierno en los pases anfitriones. En cuanto a las IFI y a los donantes, deben lidiar con cuestiones de selectividad y eficacia en los programas de ayuda, enmarcando las decisiones de asistencia en el prisma del gobierno y ayudando a los pases a fortalecer su capacidad para absorber la asistencia de manera eficaz. La clave estar en mejorar la transparencia. Por ltimo, los pases deben ser los primeros en ocuparse de mejorar la gestin de gobierno. Daniel Kaufmann es Director de Programas Mundiales en el Instituto del Banco Mundial.
World Bank Policy Research Working Paper 3237 (Washington) http://worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters4.html. Kaufmann, Daniel, 2003, Rethinking Governance: Empirical Lessons Challenge Orthodoxy, Global Competitiveness Report 200203, World Economic Forum, Geneva, http://www.worldbank.org/wbi/ governance/ pubs/rethink_gov.html.

Referencias: Bellver, Ana, y Daniel Kaufmann, 2005, Transparenting Transparency: Initial Empirics and Policy Applications, World Bank Policy Research Working Paper (de prxima publicacin) (Washington) http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/TransparencyIMF.html. Informe de la Comisin para frica, 2005, Our Common Interest: Report of the Commission for Africa (Londres) http://www.commissionforafrica.org. Instituto del Banco Mundial, 2002, The Right to Tell: The Role of Mass Media in Economic Development (Washington). Kaufmann, Daniel, Aart Kraay y Massimo Mastruzzi, 2005, Governance Matters IV: Governance Indicators for 19962004,

Para consultar los estudios, datos, indicadores y diagnsticos del Banco Mundial sobre la gobernabilidad, srvase dirigirse a http://www.worldbank.org/wbi/governance/.

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