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TRABAJO PRESENTADO EN EL 6TO CONGRESO NACIONAL DE CIENCIA POLTICA DE LA SOCIEDAD ARGENTINA DE ANLISIS POLTICO.
Del 5 al 8 de Noviembre de 2003.

Apellido y Nombre: Alejandro M. Estvez DNI: 16.130.778 e-mail/ telfono: 4775-2409 alejandro_estevez@uca.edu.ar

Apellido y Nombre: Guillermo J. Marini DNI: 27.680.875 e-mail/ telfono: cultura_poltica@uca.edu.ar

ENTIDAD A LA CUAL PERTENECE: UNIVERSIDAD CATLICA ARGENTINA.

Opcin 1: Panel 5 en el rea Instituciones Polticas Opcin 2: Panel 5 en el rea Teora Poltica.

TTULO: CULTURA Y CORRUPCIN POLTICA: UN ESTADO DE LA CUESTIN.

RESUMEN DEL TRABAJO PRESENTADO EN EL 6TO CONGRESO NACIONAL DE CIENCIA POLTICA DE LA SOCIEDAD ARGENTINA DE ANLISIS POLTICO.
Del 5 al 8 de Noviembre de 2003.

TTULO: CULTURA Y CORRUPCIN POLTICA: UN ESTADO DE LA CUESTIN.

Apellido y Nombre: Alejandro M. Estvez DNI: 16.130.778 e-mail/ telfono: 4775-2409 alejandro_Estvez@uca.edu.ar Apellido y Nombre: Guillermo J. Marini DNI: 27.680.875 e-mail/ telfono: 4798-3991 w_marini@hotmail.com

Entidad a la cual pertenece: Universidad Catlica Argentina. La presente resea tiene como objetivo dar cuenta del "estado del arte" de la corrupcin poltica. Para esto, hemos analizado la literatura acadmica disponible ms sobresaliente, desde la perspectiva de la ciencia poltica. Una breve aproximacin a la definicin del concepto corrupcin introduce el estudio. En el cuerpo del trabajo, por otra parte, han sido agrupados y desarrollados los aspectos fundamentales de este fenmeno, comunes a las apreciaciones de los textos ms destacados. Asimismo, se intent tener una visin de conjunto del fenmeno de la corrupcin, por ello se consideraron las visiones culturales, sistmicas y organizacionales. En las conclusiones hemos profundizado en los elementos que sintetizan a la corrupcin y que la estructuraran como fenmeno de estudio de la ciencia poltica.

| Tabla de Contenidos I. II. III. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. IV. 1. 2. 3. 4. 5. V. VI. INTRODUCCIN ............................................................................................................. 4 DEFINICIN DEL CONCEPTO CORRUPCIN................................................. 5 RAZONES Y EFECTOS POLTICOS .................................................................... 8 El Desequilibrio de Poder de Tipo Unitario o Federal ............................................ 9 Los Sistemas Polticos ............................................................................................... 10 Democracias Incipientes........................................................................................... 11 Legitimidad y Estructura Institucional .................................................................. 13 El Tamao del Estado y la Eficiencia Burocrtica ................................................ 14 Captura del Estado y Funcionamiento de la Justicia ............................................ 17 Corrupcin y Confianza ........................................................................................... 18 La Corrupcin Poltica es Funcional?................................................................... 20 CONCLUSIONES..................................................................................................... 21 Gnesis y Desarrollo de la Corrupcin ................................................................... 21 Corrupcin y Democracia ........................................................................................ 23 Confianza e Instituciones ......................................................................................... 24 Corrupcin y Globalizacin ..................................................................................... 25 Corrupcin Organizacional ..................................................................................... 26 FACTORES ESTRUCTURALES DE LA CORRUPCIN ................................. 27 BIBLIOGRAFA....................................................................................................... 30

I.

Introduccin

Desde su explosin pblica en la dcada del 90, la corrupcin se ha establecido como un factor de tensin en la realidad internacional1. Al da de hoy, no existe pas, bloque o continente que no padezca los efectos de esta realidad multifactica. Parte de la literatura de los 90, seala que la corrupcin ha favorecido fundamentalmente el crecimiento de la inestabilidad institucional y el persistente desgaste de las relaciones tanto entre individuos como entre instituciones y Estados. La prdida de legitimidad poltica que experimentan muchos gobiernos, la polarizacin del poder, la ineficiencia burocrtica, etc., son algunos de los problemas polticos que en parte, se le atribuyen. Segn Malem Sea (2000) la globalizacin, que ha favorecido el desarrollo de bloques polticos ha dado renovados aires a esta cuestin, poniendo en la agenda internacional, como una prioridad relevante, la necesidad de una accin colectiva anticorrupcin y una correcta conceptualizacin del fenmeno. En orden a una mejor conceptualizacin de esta responsabilidad "colectiva" de la corrupcin, diversos escritos acadmicos (Sztompka, 1997; Fukuyama 1995) le otorgan un papel preponderante al nivel de la confianza interpersonal como medio para refortalecer y transparentar el vnculo social entre los distintos actores. Dada la importancia que ha cobrado el tema en general, el objetivo de este trabajo es examinar las lneas generales de la investigacin internacional sobre la corrupcin poltica y presentar un estado de la misma. Pretendemos sealar los elementos esenciales de las distintas pticas que han abordado la problemtica de este fenmeno. Con esta intencin, el trabajo est organizado como una resea de la literatura acadmica de mayor relevancia. Hemos

Jurgen Habermas (1998) habla de un marco internacional de tensin, resultante de la interaccin de tres lneas

de fenmenos que han atravesado el pasado siglo hacindose especialmente complejas hacia su fin. Estas seran, la explosin demogrfica, la aparicin de un cuarto sector laboral (conocimiento y tcnica de comunicaciones) y la actitud instrumental de la ciencia ante la naturaleza. A stas tres lneas, permtasenos sumar el proceso paulatino y creciente de democratizacin.

| articulado el informe en tres partes fundamentales: Concepto de Corrupcin, es decir, una breve etimologa del concepto y desarrollo del concepto operativo2; Razones y Efectos de la Corrupcin Poltica, esta seccin constituye el cuerpo del trabajo; y Conclusiones, en donde se reflexiona a partir de la resea.

II.

Definicin del Concepto Corrupcin

El sustantivo corrupcin proviene del latn corruptio. ste significa para los romanos algn tipo de alteracin. Esta alteracin es interpretada como algo negativo. Es significativo que el uso ms antiguo que encontramos de la palabra es el de "muerte de los seres vivos". La corrupcin es vista como el opuesto de la generacin de la vida3. Corruptio proviene a su vez del verbo corrumpere que significa echar a perder, descomponer // destruir // pervertir. La raz verbal rumpere tiene origen onomatopyico, es decir, intenta imitar el sonido de algo para significarlo. Rumpere quiere imitar el sonido de algo que se rompe de un modo cualquiera. El romano atiende en esta palabra el hecho mismo de algo que se rompe y no en el modo por el que ste algo pudo haberse roto (golpe, quebradura, cada, explosin, implosin, etc). Corrumpere aade al carcter de alteracin que separa, que haba significado corruptio, el hecho de romperse. La corrupcin es entonces una alteracin que separa rompiendo.

Esta resea es un producto del proyecto de investigacin "Cultura y Corrupcin Poltica" del Departamento de

Investigacin Institucional, IIS, UCA, 2003.

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Es interesante detenerse en el sustantivo sinnimo de corruptio que nos ofrece la lengua latina: seductio,

seduccin en castellano. A primera vista, resulta curiosa sino difcil de imaginar la relacin ente estos dos conceptos. Veamos el criterio romano para trazar el paralelo. Seductio es una palabra compuesta por el prefijo se y la raz verbal duc que significa conduccin, mando, direccin. Se-ductio es dirigir separando, llevar aparte. La similitud que encuentra el romano entre stos dos conceptos es de un fuerte sentido material, ambos significan una cierta separacin. Desde una perspectiva ms profunda corruptio sera una alteracin que separa.

| Sentadas brevemente las bases de la etimologa de corrupcin, nos proponemos ahora elaborar el concepto de corrupcin operativo para el presente trabajo. Para ello nos hemos valido del estudio de las formulaciones tradicionales y modernas del mismo: La definicin tradicional de corrupcin es introduccin de vicio o abuso en la relacin entre hombres o cosas. Esta definicin tiene un importante aporte al esclarecimiento de nuestro concepto: la corrupcin es un mal que por exceso o defecto desnaturaliza una relacin. Sin embargo, la definicin completa no satisface las exigencias de nuestro trabajo ya que ampla en exceso la extensin del concepto al generalizar hombres o cosas. Todo ente material sera plausible de este tipo de corrupcin. Pero nosotros pretendemos circunscribirnos al mbito social. La acepcin moderna de corrupcin es confusin entre lo pblico y lo privado utilizada en beneficio de un privado. Esta nueva definicin nos brinda otra nota clave, sin embargo, la misma acarrea otros problemas. Habra corrupcin en una empresa privada donde un empleado se valiera de su posicin para obtener un rdito personal? Dnde estn los lmites claros entre el rol pblico y el privado; Estado y sociedad; gobierno y Estado; poltica y administracin; intereses, derechos y obligaciones individuales y colectivas? Para intentar esclarecer el concepto, a continuacin, exponemos diversas definiciones actuales de corrupcin: Para Galli, (1996) "la corrupcin es un fenmeno que altera o trastoca la forma de alguna cosa. Pero puede referirse a realidades materiales o morales, por lo que aparecen varios sentidos del trmino que nos ayudan a precisar nuestro objeto. Hay formas de corrupcin de las cosas materiales y otra formas de corrupcin de las acciones morales." En esta definicin observamos una reflexin sobre los planos ticos y materiales del fenmeno. En nuestro caso no nos centraremos sobre las cuestiones materiales, porque creemos que la corrupcin est fincada en el plano del obrar de los actores. Malem Sea (2000), al intentar una definicin del fenmeno, pone especial atencin en la "posicin del agente", por lo tanto habr corrupcin en "aquellos actos que constituyen la violacin activa o pasiva de un deber posicional o del incumplimiento de alguna funcin especfica realizados en el marco de discrecin, con el objeto de obtener algn beneficio 6

| extraposicional, cualquiera sea su naturaleza". En este caso observamos una preocupacin por el agente y la trasgresin respecto de un cierto marco normativo. Mauro (1997), por otra parte, entiende a la corrupcin como "aquellas prcticas ilegales que afectan la eficiencia del gobierno". Aqu observamos una clsica definicin que proviene de la ciencia econmica, en la cual se focaliza sobre el mbito pblico y la idea de eficiencia. Pero se excluye el accionar de agentes del sector privado sobre funcionarios para obtener, por ejemplo, beneficios sectoriales o personales. Para Seligson (2002), corrupcin es "el abuso de los funcionarios pblicos para obtener ganancias privadas". Pero esta definicin parecera exculpar nuevamente a los agentes privados que seran parte de la relacin de corrupcin. En el caso de Andvig (2000) es un "comportamiento de un representante del Estado y de la autoridad pblica, orientado hacia la consecucin de ganancias privadas". Para Pritzl (2000) la corrupcin es un abuso de la funcin publica en pos de un beneficio privado. Para Heidenheimer (1989) "la corrupcin es una transaccin entre actores del sector pblico y privado por medio de la cual ciertos bienes colectivos son ilegtimamente convertidos en retribuciones privadas". Observamos que, en general, stas definiciones dejan fuera de su alcance ciertos aspectos que no son desdeables, a saber, las relaciones que se establecen entre los Estados (pblico pblico) incluyendo las dimensiones relativas de ambas partes; o en una economa globalizada, la relacin entre dos privados con distintos recursos y capacidades; o la cuestin de la direccionalidad, ya que no siempre la accin corrupta comienza en el sector pblico. Por otro lado, creemos que exagerar la divisin entre pblico y privado respecto de los comportamientos de ciertos actores puede resultar una prctica engaosa, dado que la actividad pblica es muy difcil de aislar de la actividad privada. El mercado y el Estado tienen mltiples interconexiones y si bien por necesidades tericas se los separa, hay que reconocer que en la realidad funcionan superpuestos. Entonces, no es una decisin apropiada separar la moralidad del sector privado respecto de la que se puede observar en el sector 7

| pblico, las dos explican el conjunto. Mauro (1995) habla de corrupcin pblica y privada; a la privada la liga al crimen organizado o a los actos ilegales de los individuos, y la pblica a aquellas prcticas ilegales que afectan la eficiencia del gobierno. A los efectos de adoptar una definicin que sea til para nuestro estudio, diremos que la corrupcin ser toda accin de un actor que confunda lo pblico con lo privado, a los efectos de obtener algn beneficio personal. Creemos que no hay que ceir lo pblico a lo estrictamente estatal, es decir, que all en donde un gerente de una empresa, realice maniobras a los efectos de apropiarse de rentas de forma indebida, o donde un sindicalista se aproveche de su organizacin en trminos propios, habr tambin corrupcin.

III.

Razones y Efectos Polticos

Para la Ciencia Poltica la reflexin sobre la corrupcin es un tema clsico. Desde la antigua Grecia, pasando por el renacimiento y la modernidad, el desvo de las "formas puras de gobierno" del objetivo del bien comn, fue considerado como un claro indicio de corrupcin. En la modernidad, y con la distincin entre lo pblico y lo privado, el pensamiento poltico en torno a la corrupcin se centr en aquellas acciones individuales que utilizaban en provecho propio los bienes pblicos. As y todo, la reflexin poltica sobre la corrupcin cubre un amplio espectro de temas que pueden ir desde los sistemas polticos y la estructura institucional, el poder, la centralizacin y la descentralizacin, la consolidacin democrtica, hasta el tamao del Estado y la legitimidad de los gobiernos. En trminos generales, el mayor efecto de la corrupcin poltica es la impotencia e incapacidad del Estado para ejercer sus funciones en plenitud. La corrupcin tiende, poco a poco, a corroer la capacidad del Estado de recaudar impuestos; de implementar polticas de desarrollo coherentes y racionales; de redistribuir los recursos entre los diferentes grupos y regiones; de transformar para bien la sociedad siguiendo prioridades sociales y polticas. En pocas palabras, la corrupcin poltica impide que una comunidad poltica alcance sus objetivos ya que ataca el proceso de decisiones sociales (Andvig, 2000).

| La aparicin de la corrupcin poltica dispara una serie de procesos que de no enfrentarse a tiempo tenderan a desarrollar crculos viciosos corruptos con capacidad de auto-alimentarse. Por ejemplo: las regulaciones burocrticas que estn estructuradas en forma confusa permiten a los funcionarios recibir sobornos y obtener ventajas personales gracias a la posibilidad de interpretar, detener o acelerar estos procesos, despreocupndose de la cuestin pblica y de su verdadero trabajo. En estas condiciones, surge una enrarecido clima de inseguridad que va desgastando los lazos de confianza interpersonales y los existentes entre la ciudadana, las instituciones y las autoridades del Estado. stas condiciones socavan la legitimidad del gobierno de turno, a la par que desacreditan toda la cuestin poltica en s. La corrupcin es entonces percibida como una falta a la justicia social que amenaza, ms all de los distintos sistemas polticos y posibles estructuras de las instituciones, con capturar al Estado y reducirlo a un conjunto inorgnico de luchas de poder (Malem Sea, 2000). 1. EL DESEQUILIBRIO DE PODER DE TIPO UNITARIO O FEDERAL

La concentracin del poder como fuente de la corrupcin ha sido un tema muy estudiado en la Ciencia Poltica. Por ejemplo, el pensamiento contractualista se hizo eco de este tema al proponer que la mejor forma de evitar el abuso del poder era fraccionndolo y buscando el control recproco de las partes. En el pensamiento pluralista, como tributario de la corriente precedente, se observa tambin que un cierto fraccionamiento social es positivo para el sistema, si las partes compiten entre si. El supuesto sera que hay un molde democrtico por fuera del cual es imposible competir. Segn Tiihonen (2003), una de las razones de la baja corrupcin que se constata en Finlandia es justamente la estructura colectiva y colegiada de decisin que tiene el pas. El autor pondera a las formas colegiadas como difciles de corromper cuando la mayora de sus miembros estn convencidos de ciertos valores ticos. De hecho, la decisin colegiada ha sido en Finlandia una tradicin desde el siglo XVII. Por otro lado, existe un sistema de doble control en los organismos pblicos; para que la decisin de un ministro sea vlida, debe estar acompaada por la firma de un funcionario de un jerarqua menor conocido como "rapoteur". Sin esta doble signatura, el acto pblico no est completo.

| Segn Andvig (2000), el desequilibrio de poder de tipo unitario o federal es otra posible causa poltica de corrupcin. Algunos autores afirman que un Estado de tipo federal contribuye a la creacin de un gobierno ms honesto y eficiente, a travs de la competencia de la distintas provincias y jurisdicciones (Weingast, 1995). En cambio, otros investigadores sostienen que los sistemas polticos descentralizados son ms corruptibles dado que los agentes corruptores necesitan influir en slo un segmento del gobierno (...) En un sistema fragmentado existen menos fuerzas y agencias centralizadas para asegurar la honestidad (Banfield, 1979). Algunos inclusive destacan que probablemente existan ms oportunidades para la corrupcin a nivel local en un esquema de gobierno federal, ya que los funcionarios locales poseen ms poder de decisin que los responsables del mbito nacional (Proudhomme, 1995). En segundo lugar, los polticos locales son ms susceptibles a las presiones de los intereses de su zona, como por ejemplo seala Tanzi (2000), en materia impositiva. Lederman (2001), por otra parte, sugiere que la descentralizacin poltica que consiste en dar ms autonoma a las regiones de modo que puedan legislar en mbitos cuya jurisdiccin era del gobierno central, aumenta la corrupcin. Sin embargo, el mismo estudio indica que la descentralizacin que supone una mayor autonoma sobre el gasto pblico, tendera a reducir la corrupcin. De los estudios consultados no pareciera surgir una base emprica suficiente como para poder afirmar una relacin de implicancia estricta entre descentralizacin o centralizacin y corrupcin. Sin embargo, la investigacin en este mbito est brindando, actualmente, una mayor cantidad de elementos para juzgar la integralidad del problema, como atestigua la creciente publicacin de trabajos al respecto. 2. LOS SISTEMAS POLTICOS

La Ciencia Poltica tradicional ha considerado que las causas de la corrupcin estn radicadas en las deficiencias del sistema poltico, en particular en el dficit democrtico (Andvig, 2000). A partir de la investigacin de Doig y Theobald (2000) podemos caracterizar ste dficit como la carencia de democracias ptimas con divisin de poderes; y de mtodos de inspeccin y de balance de instituciones. 10

| En general, la relacin entre corrupcin y democracia es considerada negativa, es decir, que cuanto menos democrtico es un sistema poltico, ms corrupto tambin. La corrupcin poltica generalizada est considerada como efecto de un estado deficiente, con una severa falla de buena gobernancia, liderazgo tico y consistencia democrtica (Hope, 2000). La Ley de Democratizacin (Friedrich, 1989) que establece que el grado de corrupcin vara inversamente respecto al grado de consenso del poder, tambin apoya a lo que se ha convertido en el argumento bsico y ms prctico contra la corrupcin y sus causas: La corrupcin slo puede ser revertida en un marco de democratizacin del Estado. Segn Amundsen (1999), dentro del grupo de los sistemas no democrticos parece confirmarse la relacin entre formas autoritarias de poder y escenarios con un alto nivel de corrupcin. Por el contrario, segn Andvig (2000), es importante tener en cuenta que el control autoritario de la poltica y la economa implica tambin un estricto control sobre los niveles de corrupcin y los mecanismos de distribucin de los recursos. Little (1992) seala que los gobiernos militares en los pases del Tercer Mundo han padecido una mayor corrupcin a nivel de "derechos humanos" que a nivel econmico. En esta lnea, Naim (1995) indica que mientras que en los gobiernos autoritarios la corrupcin est institucionalizada y, por lo tanto, es predecible y controlable, en los gobiernos democrticos est librada a la competencia y al hecho de que una mayor participacin de actores implica una mayor cantidad de potenciales corruptos. Finalmente, Andvig (2000) concluye que las teoras ms esquemticas encuentran una relacin inversamente proporcional entre corrupcin y democracia. Sin embargo, una teora mejor elaborada sostendra que la relacin no es lineal sino acampanada. Es decir, que las democracias "institucionalizadas" tienden a mostrar menores indicadores de corrupcin. 3. DEMOCRACIAS INCIPIENTES

Segn Leys (1970), los Estados nacientes son ms permeables a la corrupcin debido a poseen una constitucin de la propia identidad joven y, por lo tanto, no existe una idea orgnica de inters nacional. En estos nuevos Estados existen reglas que an no han sido internalizadas, por lo cual su violacin muchas veces no es considerada como algo grave. 11

| Por su parte, Weyland (1998) seala que la corrupcin registrara niveles ms altos en las democracias emergentes de regmenes autoritarios, especialmente en Latinoamrica. Para justificar esta afirmacin el autor se vale de tres causas fundamentales: a) La democracia tiene ms manos que aceitar. b) Las privatizaciones de las empresas estatales son una inmejorable ocasin para obtener cuantiosos rditos ilegales. c) Los lderes populistas se valen de su propio carisma y del mpetu de la ciudadana para obtener beneficios personales. Desde otro punto de vista, Brunetti y Weder (1998c) investigaron el impacto de la democracia sobre el nivel de corrupcin en Corea del Sur, Paraguay y Bolivia a lo largo de los ltimos aos. Utilizando series de tiempo para el nivel de democracia en dichos pases y, considerando que los tres habran encarado el desarrollo de un Estado democrtico recin en la segunda mitad del siglo pasado, los autores encuentran un descenso en el nivel de corrupcin. Sin embargo, a la hora de estudiar desde esta misma ptica a las ex Repblicas Soviticas de Europa del Este, las conclusiones son ambiguas o, al menos, poco demostrativas. Por ltimo, el estudio demuestra que los indicadores que consideran la "posibilidad de los ciudadanos para combatir a la corrupcin mediante el control y la participacin poltica", son notablemente determinantes en los resultados finales de las muestras. Paldam (1999a), por el contrario, demostr que si bien la relacin entre democracia y corrupcin es significativa, pierde valor en el momento en que el PBI per capita entra en la ecuacin. El autor concluye que el efecto de la democracia con respecto al fenmeno de la corrupcin es, al menos, ambiguo. Si bien Treisman (2000) coincide con Paldam (1999a) en juzgar ambiguo al resultado del citado ndice de democracia y corrupcin; sin embargo, a partir de una muestra de 64 pases encuentra una dbil pero marcada tendencia en contra de la corrupcin en aquellas democracias de ms de 50 aos. Aparentemente, si bien el grado momentneo de democracia

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| no es determinante en la lucha contra la corrupcin, s resulta significativo con el paso del tiempo. ste argumento concluye en la misma lnea de Brunetti y Weder (1998b). 4. LEGITIMIDAD Y ESTRUCTURA INSTITUCIONAL

Una de las consecuencias ms evidentes de la corrupcin poltica es la prdida de legitimidad ante el pueblo que padecen los gobiernos con problemas de corrupcin (Rose-Ackerman, 1996b; Gray y Kaufmann, 1998; Seligson, 2002). No sorprende demasiado que el estudio cuantitativo realizado por Lederman (2001) encontrara evidencia que destaca la importancia de las instituciones polticas en la determinacin del nivel de corrupcin. Los resultados del trabajo afirman que la democracia, los sistemas polticos parlamentarios y la estabilidad poltica estn directamente relacionados con bajos ndices de corrupcin. Por otra parte, segn Caciagli (1996), la falta de alternancia de partidos polticos o de coaliciones de partidos puede disminuir el temor al castigo de los funcionarios; as tambin el prolongado ejercicio del poder y la instancia del nombramiento de ciertos cargos muy influyentes pueden generar ocasiones de corrupcin. Por otro lado, el aumento de los miembros de los partidos polticos hace ms altos los costos de la poltica, lo que da lugar a una mayor necesidad de obtener recursos. Peces Barba (1996), directamente responsabiliza a la crisis de identidad de los partidos polticos de la crisis de representacin y participacin poltica. Ahondando en esta lnea, Trujillo (2002) seala que junto a los partidos polticos y sus funcionarios, tambin pierde legitimidad la cuestin poltica en s, es decir, la poltica como realidad. Tambin Tanzi (1998) indica el descrdito que sufre la democracia como sistema poltico en la medida en que la corrupcin se va instalando en una sociedad. Por esto mismo, el cargo de funcionario pblico pierde el reconocimiento positivo del pueblo y su status se degrada. Las consecuencias de esta prdida de legitimidad son de largo y profundo alcance. Por un lado, el cargo pblico se convierte en una vocacin poco deseada y entre aquellos que an quieren ocupar cargos pblicos cabe esperar una buena cantidad de hombres sin escrpulos. Por otro lado, la carrera poltica deja de considerarse como una vocacin de servicio, para convertirse ms bien en un mbito donde pueden obtenerse beneficios personales muy redituables. 13

| Segn Amundsen (1997), la corrupcin poltica implica la manipulacin de las instituciones polticas y las reglas de procedimiento en favor del beneficio privado. De esta manera, distorsiona las instituciones del gobierno, desviando los valores que constituyen al Estado Moderno, imponiendo un escenario de decadencia institucional. El problema bsico de la corrupcin poltica es la falta de voluntad poltica para enfrentar el problema ya que quienes poseen el poder poltico no pretenden cambiar un sistema del cual son los principales beneficiarios. Ante este hecho, diversos autores han afirmado que la falta de competencia en la carrera pblica est relacionada con altos ndices de corrupcin. Ades y Di Tella (1995) sostienen que el grado de competencia que exista entre los distintos funcionarios pblicos determinar el modo de su accin: coalicin, monopolio o independiente. 5. EL TAMAO DEL ESTADO Y LA EFICIENCIA BUROCRTICA

Entre las diversas causas polticas de la corrupcin, varios autores atribuyen al tamao del Estado un papel preponderante (Mauro, 1995; Lambsdorff, 1999a; Trujillo, 2002). En los 90, ha sido una preocupacin constante el sealar que un Estado grande presenta mayores oportunidades para que funcionarios desleales establezcan demoras innecesarias en los trmites, permisos, habilitaciones, etc., y mediante la aplicacin de una cierta discrecionalidad -no siempre fundada en normativas- obtengan rentas. Sin embargo, Anvig (2000) afirma que un Estado grande no implica necesariamente altos niveles de corrupcin y pone como ejemplo a los pases nrdicos que, con elevados porcentajes de gasto pblico en relacin con el PBI, presentan muy buenos puestos en el Ranking de Transparencia Internacional. En el cuadro siguiente se muestra la relacin entre tamao del Estado4 y percepcin de Corrupcin:

Por tamao del Estado entenderemos aqu a la relacin de gasto pblico comparada con el PBI del pas. Si bien

no sera la nica forma de medir el tamao del Estado, (podramos medirlo segn la cantidad de agentes pblicos sobre la poblacin econmicamente activa, por ejemplo) de acuerdo a la disponibilidad de los datos, esta forma ha resultado la ms accesible.

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Cuadro N1 Ranking de Corrupcin y Tamao del Estado Ranking en CPI de Transparencia Internacional(*) Puesto Finlandia Dinamarca Nueva Zelanda Islandia Singapur Suecia Canad Luxemburgo Holanda Gran Bretaa Australia Noruega Suiza Hong Kong Austria Estados Unidos Promedio 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 ndice 9.7 9.5 9.5 9.4 9.3 9.3 9.0 9.0 9.0 8.7 8.6 8.5 8.5 8.2 7.8 7.7 59.4 60.8 42.3 37.3 35.0 66.1 46.4 49.3 58.1 43.7 37.5 46.4 36.9 S/D 52.7 34.6 48.0

Pas

Tamao del Estado (gasto pblico sobre PBI) (**)

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| Del cuadro precedente se desprende que Finlandia, tiene un gasto pblico equivalente al 59.4 % de su PBI, y que en segundo lugar le sigue Dinamarca con un 60.4 %. Los pases nrdicos, Finlandia, Dinamarca y Suecia (66.1 %), se ubican fuertemente por sobre el promedio de tamao del Estado de esta muestra (48.0 %). Slo Noruega (46.4 %) e Islandia (37.3 %) estaran por debajo. El pas con el Estado ms pequeo en esta muestra es EEUU con un 34.6 %, pero debemos tambin relativizar este resultado porque su economa es la ms grande del mundo. Como explicacin a este fenmeno de elevado gasto pblico y buen desempeo en cuanto a niveles de corrupcin en los pases nrdicos, sealamos que la respuesta podra estar dada desde la cultura poltica imperante y la naturaleza de los mecanismos de control (Tiihonen, 2003 y Andvig, 2000). Paolo Mauro destaca a lo largo de sus investigaciones el papel determinante que ocupa la eficiencia burocrtica en la consideracin acerca de la corrupcin. Mauro afirma que sta variable posee una relacin inversamente proporcional con el nivel de corrupcin. Segn el autor, los pases que presentan altos niveles de eficiencia burocrtica tambin muestran un alto grado de estabilidad poltica. Ms an, dicha estabilidad poltica repercute positivamente en el plano econmico favoreciendo la inversin privada en general. El PBI per capita tambin experimenta una tendencia de crecimiento cuando la eficiencia burocrtica tiene niveles altos. Autores como Tanzi (1998) han sealado que el exceso de regulaciones y autorizaciones necesarias para avanzar en trmites es causa de la corrupcin poltica. Es un hecho descripto en casi todos los estudios sobre corrupcin que la sobrerregulacin administrativa y la ineficiencia de los procesos burocrticos pueden llevar a los ciudadanos a pagar un soborno para acelerar u obtener aquello que los funcionarios debieran brindar de buena ley. Segn Acemoglu y Verdier (2000), cuando una burocracia se expande por sobre su tamao mximo ptimo, el nmero de los empleados pblicos crece a tal punto que el desempeo del sector deja de ser eficiente. Incluso, dado que una mayor burocratizacin implica el crecimiento de presupuesto para el sector, muchos actores del sector privado pretendern

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| pasar hacia la funcin pblica, an teniendo fuertes ventajas competitivas en las actividades privadas. 6. CAPTURA DEL ESTADO Y FUNCIONAMIENTO DE LA JUSTICIA

Desde hace varios aos se ha instalado en el ambiente acadmico un concepto conocido como Captura del Estado. Este concepto intenta sealar el hecho de que individuos o empresas pueden aprovechar su poder, influencias, amistades o asociaciones, para condicionar la accin de una agencia estatal mediante la instalacin de personas afines en los cargos claves del organismo controlado. De esta forma la agencia pierde su autonoma y sus decisiones finales quedan condicionadas al inters del grupo dominante (Kaufmann, 2001). Cuando la captura del Estado es llevada a cabo por empresas privadas, stas se esfuerzan en definir las polticas, legislaciones y regulaciones del Estado que necesitan para obtener ventajas especiales. Esta forma de utilizar a las instituciones pblicas es potencialmente muy peligrosa ya que puede manifestarse desde formas cuasi inocentes de lobby hasta la limitacin de competencia y la exencin impositiva (Reos, 2002). Varios autores coinciden en que la mejor forma de evitar la "captura" es a travs de una profesionalizacin y estabilizacin del personal de las agencias en cuestin. La permanencia de los funcionarios en los puestos pblicos implica una mayor profesionalizacin, al tiempo que evita la profusin desmedida de contactos con el sector privado. (Tiihonen, 2003; Andvig, 2000; Acemoglu y Verdier, 2000). En el caso del funcionamiento de la justicia, podramos utilizar una analoga de la "captura", dado que si bien es muy difcil que se intente una captura sistemtica del poder judicial; en el caso de los pases de baja institucionalizacin, los sistemas judiciales son fuertemente sensibles a la influencia poltica y econmica de ciertos actores. En la influencia poltica (Malem Sea, 2002), los mecanismos de nombramiento de jueces, fuertemente ligados a criterios de tipo partidistas, condicionan la independencia de los magistrados. En el caso de la influencia econmica, la misma es ejercida a travs de abogados o "lobbistas" pertenecientes a los grandes estudios con fuertes contactos con los magistrados.

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| La baja institucionalizacin tambin implica que los jueces no estn verdaderamente concientizados de la importancia institucional de la independencia de su magistratura ante criterios extrajudiciales (Rose Ackerman, 2001; Malem Sea, 2002). Por otra parte, Leys (1970) afirma que una de las causas de corrupcin poltica es que la polica y los jueces son poco eficientes y muchas veces responsables de focos de corrupcin. El World Development Report de 1997 present la evidencia de que en 59 pases la falta de predictibilidad del sistema judicial era causa del aumento de los niveles de corrupcin. Consecuencias similares entre el desarrollo de la corrupcin y la dependencia del sistema judicial son profundizadas por Ades y Di Tella (1996). Cuando la ley se vuelve parcial, entonces la corrupcin ataca el fundamento de la obligacin social. En este marco, aquellas acciones nocivas que no estn prohibidas por la formulacin explcita de una ley apareceran como legtimas. Etkin (1993) seala que ste es el mbito a travs del cual se filtra la corrupcin en los sistemas sociales y por ello cree que hay que hablar de norma en un doble sentido: como ley y como grandes principios morales que orientan el accionar humano. La independencia del poder judicial es uno de los pocos puntos sobre los que existe un consenso unnime en la bibliografa consultada. All en donde el mecanismo judicial no funciona eficientemente, la corrupcin est fuera de control. 7. CORRUPCIN Y CONFIANZA

Francis Fukuyama (1995) sostiene que el bienestar de una nacin, as como su habilidad para competir en el mundo, est condicionado por una nica caracterstica cultural que es permeable a toda la comunidad poltica: el nivel de confianza inherente en la sociedad. Niveles altos de confianza estn directamente relacionados con bajos costos administrativos y una marcada confiabilidad institucional. Una sociedad con fuertes lazos de confianza interpersonal generar transitivamente instituciones confiables. En stas condiciones, se vuelve innecesario un control sofocante de los agentes gubernamentales. Por otra parte, Fukuyama (1995) considera que las desventajas que experimentan las sociedades con bajos niveles de confianza son fundamentalmente dos: 18

| a) Corrupcin y comercio condicionado por influencias corruptas. b) Organizaciones poco representativas e ineficientes. Adentrndose en la problemtica de la confianza, Piotr Sztompka (1997) afirma que la medida de la confianza que los hombres tienen en sus pares y en las instituciones depende de tres elementos: 1) La confianza reflejada de modo ms o menos racional entre hombres e instituciones. 2) La confianza bsica que surge desde la socializacin en la vida familiar y del conjunto de experiencias en las que se ha confiado en otros. 3) La cultura de la confianza que atraviesa las races de la sociedad generando un marco normativo para cada individuo. En base a sta distincin, Sztompka seala las caractersticas de una Cultura de la Confianza y una Cultura de la Desconfianza. Cada nota intenta describir las consecuencias que una y otra cultura ejercen sobre la comunidad poltica: Cuadro N 2
Cultura de la Confianza Cultura de la Desconfianza

Libera y mobiliza el obrar humano: estimula la Paraliza el obrar humano, induciendo conductas creatividad, desinhibicin y emprendimiento. conformistas, pasivas o meramente adaptativas. Estimula la sociabilidad y la participacin con otros, Erosiona el capital social, atomizando la red de enriqueciendo de este modo la red de lazos relaciones interpersonales. interpersonales. Estimula la tolerancia. Favorece actitudes defensivas, hostiles y prejuiciosas.

Refuerza los vnculos del individuo con la comunidad Aliena al individuo incitando la bsqueda de (familia, nacin, iglesia) contribuyendo al sentimiento identidades alternativas. de identidad y generando lazos colectivos solidarios Reduce los costos de transaccin y aumenta las oportunidades de cooperacin. La confianza preserva Aumenta los costos de transaccin dada la constante una considerable cantidad de energa social que de necesidad de vigilar al otro. otro modo sera invertida en controles.

Fuente: Sztompka (1997)

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| Por otra parte, Reos (2002) afirma que la posibilidad de acceder a informacin acerca de las distintas actividades del Estado genera condiciones de confianza en la sociedad y en el clima de los negocios, reduciendo los costos de transaccin de las empresas. Por el contrario, la falta de informacin o la sensacin de que sta es incompleta, genera desconfianza en los mercados y afecta negativamente los costos que implican llevar adelante un negocio.

8.

LA CORRUPCIN POLTICA ES FUNCIONAL?

Para algunos autores la corrupcin es funcional en tanto facilita el funcionamiento de los sistemas polticos y ayuda a que un rgimen se sostenga o adapte exitosamente. Frente a argumentos de este tipo, Johnston (1986) seala que la corrupcin conduce a determinados estados que para ser justamente valorados deberan poderse comparar con escenarios en los que no existiera la corrupcin, hecho que resulta difcil de imaginar en sociedades que se han vuelto permeables a las prcticas corruptas. An si nos proponemos estudiar situaciones hipotticas no podramos realmente decir si la corrupcin ayuda o no a que un sistema sobreviva. Como mximo podemos discutir su rol como un proceso que opera en un escenario determinado. Por otra parte, cuando Huntington (1968) se refera a las sociedades en transicin, haca una cierta valoracin positiva de la corrupcin como un mecanismo que destrababa las rigideces de sistemas que se resistan al cambio. En su momento, esos sistemas eran de ndole patrimonialista conservadora y resistan la incorporacin de innovaciones polticas. Es en ese contexto en el que Huntington imagina una cierta funcionalidad positiva de la corrupcin, pero de all a extrapolar este pensamiento hacia una recomendacin permanente sobre la corrupcin como instrumento benfico existe una gran distancia. Muchas experiencia latinoamericanas recientes demostraran que la corrupcin afrenta de tal forma al sistema poltico que si no es contrarrestada, socava las bases institucionales y degrada el nivel de confianza interpersonal (Szompka, 1997 y Malem Sea, 2000).

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IV.

Conclusiones

Estas conclusiones intentan reflexionar sobre las lneas generales de los distintos trabajos estudiados, sin entrar en los disensos que surgieran entre los autores a raz de cuestiones especficas. Para elaborarlas, nos valimos de una perspectiva sistmica (Bunge, 1999), de modo de mantener una visin general del fenmeno corrupcin y teniendo en cuenta, a la vez, tanto al agente individual como a la estructura social de la que forma parte. Dada la complejidad del fenmeno de la corrupcin, creemos que la mejor forma de abordar una eventual salida es a travs de una mirada interdisciplinaria. Esto implica, desde una reflexin profunda en la lgica intrnseca del fenmeno, hasta la consideracin sobre sus consecuencias ms prcticas. Ambas actitudes, terico y prctica, deberan, a su vez, atravesar las diversas ciencias humanas que estudian los distintos aspectos de la realidad. Si bien no podemos fusionar los mtodos de las ciencias, s sera positivo comunicar los mtodos afines para desplegar entonces conclusiones omniabarcativas y verdaderamente integradas. 1. GNESIS Y DESARROLLO DE LA CORRUPCIN

Un problema poco tematizado en la literatura acerca de corrupcin es la patente dificultad de establecer una relacin causal lineal entre las razones y los efectos de este fenmeno. Esta dificultad es significante, ya que su esclarecimiento colaborara directamente en la elaboracin de propuestas ms efectivas para atacar el problema, o bien, si el fenmeno no resultara lineal, nos dara, al menos, el indicio de que podra obrar bajo patrones recurrentes o crculos viciosos. El problema es que a simple vista, parecera que todas las manifestaciones corruptas pueden ser, a su vez, causa o consecuencia del fenmeno. Es necesario, para aclarar esta paradoja, distinguir los distintos niveles de realidad en los que existe la corrupcin y ser rigurosos en nuestro razonamiento, a fin de evitar cualquier traspaso de orden que pudiramos haber realizado. Por esto, creemos que es significante utilizar la distincin que hicieran Grondona (1993) y Galli (1996) entre "actos de corrupcin" y "estado de corrupcin". Por el primer

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| concepto, los autores se refieren a la corrupcin cotidiana; por el segundo, entienden a una estructura o sistema que afecta al conjunto de la esfera pblica y social. La corrupcin surge con mayor probabilidad, en realidades que estn experimentando algn tipo de cambio, transicin o crisis. Esto puede ser tanto un Estado que desde un gobierno autoritario pasa a uno democrtico, o una economa planificada que intenta transformase en una de tipo capitalista, o una institucin que se nacionaliza o privatiza, o un rea de la administracin pblica que transforma su escalafn, o una agencia gubernamental que cambia su legislacin, etc. Concretamente, lo que la corrupcin parece aprovechar, es el momento en que las reglas no son del todo claras, ya que se est obrando alguna forma de transicin. Este momento de interrogantes acerca de cmo llevar a cabo lo que se pretende realizar, resulta una ocasin permeable a las influencias corruptas. Los escenarios de cambio permanente, en consecuencia, son especialmente proclives a experimentar un mayor nivel de corrupcin. Siguiendo a Cortina (1996) podemos afirmar que, mientras que la crisis es un proceso natural que padece todo organismo que cambia, la corrupcin es un mal que precisamente desnaturaliza al sujeto que la padece. Caracterizando brevemente cada fenmeno, podemos decir que mientras la crisis preserva al sujeto durante el proceso y al final del mismo, la corrupcin, en cambio, lo va degradando. Valindonos de la dura metfora de distintos autores (Baudrillard, 1991 y Etkin, 1993) podramos afirmar que la corrupcin opera como un cncer en los Estados e instituciones. Es decir, que la misma implica el desarrollo desordenado de algn aspecto del sistema de relaciones interpersonales que dan forma al organismo. La corrupcin se vale de las fisuras de que encuentra en estos sistemas de relaciones y, de alguna forma, anida en ellos comenzado su desarrollo progresivo. Adems, estas fisuras tendran la particularidad de velar su presencia y profundidad al espectador comn, de modo que una prctica perversa pudiera verse encubierta con la imagen de un perfecto cumplimiento del marco legal (Etkin, 1993). Una vez que la corrupcin llegara al eje del sistema, todo el ncleo de relaciones se vera afectado por el mal, as como cada prctica fraudulenta tendera a asimilar tambin la opacidad contagiada. La peor corrupcin sera, entonces, aquella que asimilase la lgica del sistema en el cual se instala. 22

| Cabe sealar que las instituciones que el hombre crea adquieren una cierta tendencia por sobrevivir. La corrupcin que, valindonos de otra metfora biolgica, parasita stas instituciones, adquirira tambin esa cierta tensin por permanecer. De algn modo, la institucin se protege para no desaparecer e idntica tendencia adopta la corrupcin (Etkin, 1993). 2. CORRUPCIN Y DEMOCRACIA

Debemos reconocer que el proceso continuado de democratizacin ha transformado paulatinamente la realidad poltica internacional, homogeneizando las reglas de juego entre sus actores. Este hecho tambin ha facilitado las coaliciones por intereses comunes y los consensos regionales. Sin embargo, la calidad de este proceso no ha estado a la altura de las exigencias de algunos pueblos, en cuyo seno se ha gestado el ideal democrtico y, por el cual, los ciudadanos han soportado la crisis que en algunos casos implic el paso del estado autocrtico hacia el democrtico. Muchos pases se detienen en el estadio crtico del traspaso de forma de poder, lo que velado por instituciones democrticas ineficientes, no hace sino favorecer la aparicin de corrupcin e incitar la polarizacin de la sociedad. Segn Shin (1996), en los ltimos veinte aos se pas de 44 a 107 democracias. Sin embargo, la mayora no evolucionaran en el corto y mediano plazo hacia sistemas "polirquicos" o de democracias desarrolladas (propios de pases estables), ni haran un retroceso a formas dictatoriales, sino que presentaran caractersticas "congeladas" y con esencias "delegativas". Seran democracias de baja intensidad con caractersticas de subciudadana5. Cuando las democracias han alcanzado su consolidacin, se observan bajos niveles de corrupcin en razn de su calidad institucional elevada (polticos representativos, jueces eficientes, organismos de control profesionalizados, sociedad civil activa, etc.). En el caso de las democracias en transicin se constata una dbil calidad institucional y una baja actividad

La nocin de subciudadana hace referencia a las ciudadanas de baja intensidad. Este subciudadano es

comprendido en un contexto de Estado predatorio, al estilo de Peter Evans (1996), pero entendemos que es a la vez vctima y victimario. Es decir, es un depredador y al mismo tiempo un depredado.

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| de la sociedad civil. Por lo tanto, los resultados son, bajos niveles de responsabilidad, confianza, compromiso, eficiencia y subciudadana. 3. CONFIANZA E INSTITUCIONES

La importancia que juega la confianza como control de la corrupcin es capital (Tapscott, 2001; Sztompka 1997; Fukuyama, 1995). Por un lado, la confianza surge de las relaciones interpersonales sinceras y responsables. Estas son relaciones en las que los diversos actores demuestran lo verdadero y bueno de sus intenciones mediante la trasparencia de su accionar. De esta forma, el hombre u actor poltico que establece contacto voluntario con un semejante, lo hace cediendo o afirmando lo que el otro realmente es y respetndolo. Por otra parte, la confianza tiene la capacidad de irradiarse a toda la comunidad poltica a travs de las distintas instituciones. Desde el ncleo familiar, pasando por la escuela, amigos, mbito laboral, instituciones participativas intermedias hasta los mximos poderes de un Estado, la confianza es garanta de transparencia en la comunicacin y accin entre los hombres, y signo de su sentido de vinculacin comn con la comunidad poltica en la cual todos se hayan comprometidos. El modelo de estructura jerrquica que adopta una sociedad, tendra una relacin directa con el grado de confianza que se experimentara. Es decir, si la jerarqua fuera rgida y distante, los niveles de confianza bajaran ya que los distintos estratos sociales se encontraran lejanos unos de otros, no se conoceran, no se controlaran, tenderan a no involucrarse y a no trabar ms relacin que la imprescindible. Por el contrario, si la jerarqua fuera flexible y mediada, los niveles de confianza se fortaleceran ya que las distintas partes sociales se reconoceran y reafirmaran su relacin efectiva, seran concientes de su destino y responsabilidad compartida; y controlaran su mutuo funcionamiento. Lo que distingue de fondo estas dos concepciones de jerarqua es el concepto de "participacin". En la sociedad poltica moderna, la idea de "participacin poltica" implica necesariamente instituciones intermedias que oficien de nexos reales entre los ciudadanos y los poderes e instituciones gubernamentales. El funcionamiento de estos nexos debera ser tal que permitiera el contacto fluido, por un lado, de los ciudadanos entre s y, por el otro, de las instituciones y los ciudadanos. No se trata sin embargo, de construir nuevas estructuras sino 24

| de refinar las existentes en cuya raz se encuentran los medios y propsitos de una buena comunicacin entre los hombres (Lambsdorff, 1999a; La Porta, 1997). 4. CORRUPCIN Y GLOBALIZACIN

Para quienes ligan el incremento de la corrupcin en el nivel internacional, al crecimiento del fenmeno de la globalizacin, no cabe esperar otra tendencia que su crecimiento (Malem Sea, 2000). Sin embargo, cabra esperar que una tendencia mayor a la "transparentacin" de los flujos comerciales y financieros internacionales, llevase a una reduccin de la corrupcin, an cuando el nivel de comercio se incrementara. Cuando se observan los rankings de corrupcin internacional6, y se encuentran que muchos pases en vas de desarrollo estn al tope de la lista, cabra preguntarnos si toda esa corrupcin es endgena, o en parte se debe al proceso de globalizacin. Para ciertas empresas, es una estrategia vlida de acumulacin, transgredir todo lmite legal en un pas no desarrollado buscando la mayor ganancia posible. Si realizaran esa prctica en un pas desarrollado seran seguramente penalizados, mientras que en un pas pobre, existen muy pocos lmites para una estrategia corrupta; es ms, se cuenta con mltiples aliados para concretarla. Estos aliados seran polticos y funcionarios locales inescrupulosos, instituciones dbiles, o directamente una cultura permisiva y opaca o de corrupcin generalizada. Por ello la idea de corrupcin pasiva es sumamente explicativa del efecto de la globalizacin sobre ciertos pases en vas de desarrollo si bien no exculpa completamente a los actores locales. Uno de los argumentos que usualmente utilizan los organismos multilaterales de crdito para el combate de la corrupcin, es justamente la liberalizacin de los mercados y la libre competencia; mientras ms libres sean las transacciones entre y dentro de los pases, tanto menores seran los incentivos para las prcticas "opacas". Esta afirmacin no es compartida por Malem Sea (2000) quien piensa que no necesariamente los procesos de liberalizacin implican una mayor "transparentacin", porque en economas que permanecieron cerradas, el

Para ver una crtica a las limitaciones analticas y los sesgos de los ndices de corrupcin internacional, ver

Andvig (2000).

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| cambio abrupto en las condiciones de juego, no siempre permiti a todos los actores desempearse inmediatamente bajo los mismos estndares internacionales. 5. CORRUPCIN ORGANIZACIONAL

Surez (2001) afirma que la consideracin corruptor corrompido posee un bagaje tico que dificulta el estudio de los sistemas y procesos de la corrupcin. Dicha interpretacin engendra chivos expiatorios en los cuales se pretende depositar toda la responsabilidad del fenmeno, creando as la ilusin de que si erradicramos a esas personas se dara solucin al problema. Insistir slo en los actores personales de la corrupcin, desva la atencin de la estructura institucional paralela, que oficia como mbito o espacio de corrupcin y que, en ltima instancia, es la que posibilita la diseminacin de la corrupcin a toda la estructura social. Por sistema de corrupcin institucionalizada Surez entiende a las estructuras y los procesos que con el tiempo se instalaron en la sociedad como modalidades corrientes de lograr de manera continua beneficios personales a expensas de un bien pblico. Nos encontramos entonces ante organizaciones cuyas estructuras favorecen el aprendizaje de la operatoria de la corrupcin; organizaciones todas con cierta forma legtima que directa o indirectamente ofrece un velo para la impunidad. Estas organizaciones poseen adems una forma de coercin, no necesariamente violenta, que desalienta a aquellos que intentan denunciar el fenmeno corrupto. Por ltimo, la corrupcin organizacional se arraigara en la tendencia de supervivencia corporativa7. Es interesante sealar que el proceso de corrupcin que gradualmente va admitiendo nuevos miembros se constituye para stos en garanta de recursos, status o bienes personales. Adems, Surez (1998) encuentra dos elementos actitudinales que facilitan el afianzamiento de la corrupcin organizacional: la llamada moral de frontera y las tcnicas de neutralizacin. Segn Sutherland (1966), la denominada moral de frontera es la

En este sentido, es interesante la obra de Gareth Morgan "Imgenes de la Organizacin" en la que se hace

referencia a la metfora biolgica y orgnica.

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| responsable de ir corriendo los lmites normativos, favoreciendo una mayor permisividad social a travs de expresiones falaces que son psquicamente sugestivas pero realmente sin fundamento. (El lavado de dinero ingresa capitales al pas por lo que, en ltima instancia, es beneficioso para el mismo, Un poco de corrupcin aceita la burocracia, No controlemos la facturacin de esa empresa ya que deja grandes retornos en impuestos, etc.) David Matza (1957), por su parte, desarroll las llamadas tcnicas de neutralizacin. stas seran las vas a travs de las cuales los criminales racionalizaran sus actos, justificndolos finalmente. Los actores de la corrupcin tenderan a justificar sus acciones en tres grupos de generales de argumentos, a saber: a) Justifican su inocencia en que las leyes que los juzgan son tan criminales como ellos. b) Niegan haber quebrantado una ley ya que sta es injusta y por ende, invlida. c) Justifican su accionar en que todos lo hacen. Desde otro punto de vista, Etkin (1993), sostiene que la corrupcin es una de las manifestaciones de la naturaleza contradictoria de las instituciones humanas. Dicha contradiccin tiene origen en la complejidad que generan los distintos factores que componen a toda organizacin. Un ejemplo de esta contradiccin est en que nos encontramos en la realidad con organizaciones que formalmente respetan el marco legal vigente pero que cometen acciones corruptas "perversas". Otro ejemplo nos viene dado por el mbito empresarial en el cual optimizar un rea de trabajo implica siempre un costo para otra rea; es decir, no hay accin sin consecuencias colaterales. An si se intentan homogeneizar los efectos de una accin sobre las distintas reas de la empresa, chocamos con la tendencia "natural" que experimentan los diversos actores organizacionales, de padecer los cambios desigualmente.

V.

Factores Estructurales de la Corrupcin

Luego de reflexionar sobre el cuerpo esta de resea y sobre las conclusiones que surgieran como fruto del mismo, creemos haber encontrado, al menos, cinco factores estructurales que daran forma a los "estados de corrupcin". Estos cinco factores no intentan explicar 27

| exhaustivamente toda la realidad del fenmeno corrupcin. Sin embargo, consideramos que su interaccin orgnica o sistmica puede apreciarse en las realidades que padecen corrupcin. Estos elementos seran: a) Concentracin de poder y riquezas asociadas a la impunidad. En aquellos casos en los cuales se constatan grandes acumulaciones de poder y riquezas, acompaadas de la sensacin de estar "por encima de la ley", la corrupcin suele ser un producto esperable. b) Profundizacin de las desigualdades sociales tanto en lo material como en los derechos (tener y poder) o en los saberes. En aquellos contextos en los que se disparan las desigualdades simblicas y materiales, la corrupcin puede ser otro producto esperable adems de la aparicin de cierta "violencia social" simblica o fsica. Cierto tipo de corrupcin implica cierto nivel de violencia sutil o evidente- dado que se afectan los mecanismos de decisin social, se alteran los objetivos pblicos y se desvan cuantiosos fondos de sus aplicaciones efectivas. c) La racionalidad instrumental / Eficientismo / Pragmatismo. Una caracterstica de la modernidad ha sido la racionalidad de tipo tcnica que no delibera respecto de los fines ltimos de la accin humana, sino sobre la "viabilidad tcnica" de una decisin. Esto ha llevado a un afianzamientos del pragmatismo o eficientismo como medida de valor de la accin humana. Todo aquello que sea "prctico o eficiente" es automticamente bueno, sin deliberar respecto de su bondad o maldad respecto de ciertos fines morales o normativos. Por ello resulta central poner en cuestin a la racionalidad instrumental y adoptar criterios de evaluacin de valor ms amplios para las decisiones de tipo "tcnicas o cientficas" que tengan en cuenta un horizonte tico o moral. d) La cada de ciertos valores como fundamento de las decisiones pblicas / Tecnocracia. Ligado al punto anterior, encontramos el fenmeno del fundamento de la decisin pblica. Criterios como "bien pblico" o "bienestar general" o "bien comn" no son contemplados por el esquema de decisiones de tipo "tecnocrtico" que centra su motivacin en la "utilidad pblica" medida nicamente en trminos de costo-beneficios. La mirada del largo plazo para ciertas sociedades en ahogos financieros, suele ser un lujo de difcil alcance, y en virtud del contexto econmico crtico, las recetas tecnocrticas apareceran como las que tienen un 28

| mayor fundamento y realismo. Es necesario volver a deliberar sobre la finalidad de las decisiones pblicas, respecto de qu se busca conseguir y a quines se busca beneficiar realmente. e) Egosmo / Individualismo / Razn Individual. Este punto es especialmente sensible, dado que cierto individualismo extremo que no se concibe como parte de un todo social y para quienes en aras de una "razn individual" buscan estrategias maximizacin de sus beneficios sin importar los costos que se le ocasiona a otros. Estas acciones suelen ser el mejor incentivo para la bsqueda de "atajos" para lograr los objetivos individuales que, muchas veces suelen adoptar a la corrupcin como estrategia. Segn Malem Sea (2000) en un sistema en que los individuos miden su xito en la vida por la acumulacin individual de riquezas o poder, el "atajo" suele ser el camino adoptado por aquellos que se sienten fuera de la carrera. Todos estos elementos, creemos, que interactan de una forma sistmica y permiten o impiden el funcionamiento de la corrupcin. Con lo cual para proponer una estrategia contra la corrupcin, creemos que deben tenerse en cuenta los mltiples elementos que interactan y el tipo de relaciones que se establece entre ellos. La estrategia de atacar a los "grandes corruptos" tiene un efecto escaso si no se combate el "sistema" o incentivos que los generan. Por otro lado, estimamos que los factores culturales son uno de los condicionantes de mayor peso para un eficaz combate de la corrupcin.

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VI.

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