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UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAIBA CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS DEPARTAMENTO DE ECONOMIA GESTO PBLICA MUNICIPAL

MDULOS DO CURSO

UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARABA Reitor RMULO SOARES POLARI Vice-reitora MARIA YARA CAMPOS MATOS Pr-reitor de graduao VALDIR BARBOSA BEZERRA Coordenador UAB- UFPB Virtual LCIDIO DOS ANJOS FORMIGA CABRAL Coordenador Adjunto da UFPB Virtual EDSON DE FIGUEIRDO LIMA JNIOR Diretor do CCSA GUILHERME DE ALBUQUERQUE CAVALCANTI Chefe do Departamento de Economia IVAN TARGINO MOREIRA

CURSO DE ESPECIALIZAO EM GESTO PBLICA MUNICIPAL Coordenadora MRCIA BATISTA DA FONSCA Coordenadora Adjunta MARTA MARIA GOMES VAN DER LINDEN

Joo Pessoa, 2010

Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Especializao em Gesto Pblica Municipal

PLANEJAMENTO ESTRATGICO GOVERNAMENTAL


Renato Peixoto Dagnino

2009

2009. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivos autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

D126p

Dagnino, Renato Peixoto Planejamento estratgico governamental / Renato Peixoto Dagnino. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2009. 166p. : il. Especializao Mdulo Bsico Inclui bibliografia ISBN: 978-85-61608-85-9 1. Planejamento estratgico. 2. Planejamento governamental. 3. Administrao pblica. 4. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo. CDU: 65.012.2

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA REITOR lvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva CENTRO SCIO-ECONMICO DIRETOR Ricardo Jos de Arajo Oliveira VICE-DIRETOR Alexandre Marino Costa DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO CHEFE DO DEPARTAMENTO Joo Nilo Linhares SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO Gilberto de Oliveira Moritz SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Carlos Eduardo Bielschowsky DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA Celso Jos da Costa COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA Nara Maria Pimentel COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Francisco das Chagas Miranda Silva COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO Adi Balbinot Junior

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carvalho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Marina Isabel de Almeida Oreste Preti Tatiane Michelon Teresa Cristina Janes Carneiro METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TCNICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Michelon Tatiane Pacanaro Trinca AUTOR DO CONTEDO Renato Peixoto Dagnino EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos Flavia Maria de Oliveira Designer Instrucional Denise Aparecida Bunn Andreza Regina Lopes da Silva Superviso Administrativa Erika Alessandra Salmeron Silva Capa Alexandre Noronha Ilustrao Igor Baranenko Projeto Grfico e Editorao Annye Cristiny Tessaro Reviso Textual Sergio Meira

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional do pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado Brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao est enfrentando o primeiro desafio atravs do Plano Nacional de Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de ensino fundamental e mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse Programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do pas, atravs dos Polos da UAB. O PNAP um Programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal Programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), do Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de ensino superior, vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico dos cursos. Em segundo lugar, esse Projeto ser aplicado por todas as instituies e pretende manter um padro de qualidade em todo o pas, mas abrindo

margem para que cada Instituio, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio. Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das instituies um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da administrao pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos libera o corpo docente das instituies para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico; e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do ensino superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste governo.

Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-MEC

SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 11 Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental
Introduo...................................................................................... 23 Um breve histrico do planejamento................................................ 24 O contexto sociopoltico em que se deve inserir o Planejamento Estratgico Governamental.......................................................................................... 27 A democratizao poltica e o Estado Necessrio...................................... 31 A construo do Estado Necessrio e o Planejamento Estratgico Governamental... 40 O contexto disciplinar da Administrao Pblica................................................. 45 Polticas Pblicas e Polticas Sociais............................................................ 46 O gestor pblico e o administrador de empresas.......................................... 50 Administrao de Empresas, Administrao Geral e Administrao Pblica... 52 A formao do gestor pblico....................................................................... 54

Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia de Enfoques


Introduo..................................................................................................... 67 A Cincia Poltica e a supervalorizao do poltico............................................ 69 A Administrao Pblica e a subvalorizao do conflito...................................... 71 A concepo ingnua do Estado neutro................................................. 72

Os enfoques da Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional como fundamentos do Planejamento Estratgico Governamental............................... 75 O enfoque da Anlise de Poltica.......................................................................... 78 O enfoque do Planejamento Estratgico Situacional............................................ 85

Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes


Introduo..................................................................................................... 93 Uma viso preliminar do resultado...................................................................... 97 Agir estratgico.......................................................................................... 100 Pressupostos para uma ao estratgica em ambiente governamental........... 100 O conceito de Ator Social.................................................................... 101 Caractersticas do Jogo Social................................................................... 101 Os Momentos da Gesto Estratgica........................................................... 102 A anlise de Governabilidade o Tringulo de Governo..................................... 104 A situao-problema como objeto do Planejamento Estratgico Governamental.... 110 Conceito de Problema (ou situao-problema)........................................... 111 Tipos de Problemas................................................................................. 112 Conformao de um Problema................................................................ 113 Como formular um Problema?....................................................................... 114 Perguntas para verificar se a seleo de Problemas apropriada................ 115 A descrio de um Problema....................................................................... 116 A explicao da Situao-Problema.............................................................. 118 A diversidade das Explicaes Situacionais.................................................. 118 O Fluxograma Explicativo da Situao........................................................ 120 Seleo de Ns Crticos............................................................................ 121 Mos obra................................................................................................. 124

Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes


Introduo..................................................................................................... 133 Uma viso preliminar do resultado...................................................................... 134 Planejar por Situaes-Problema.......................................................................... 137 Operaes........................................................................................................... 141 Matriz Operacional.......................................................................... 143 Aes, Atividades, Tarefas.......................................................................... 143 Etapas para a formulao de um Plano de Ao.......................................... 146 Gesto do Plano........................................................................................ 148 Atuar sob incerteza........................................................................... 148 Focos de Debilidade de um Plano........................................................................ 150 Componentes de um sistema de Planejamento Estratgico Governamental.......... 151

Consideraes Finais.......................................................................................... 156 Referncias.................................................................................................... 162 Minicurrculo.................................................................................................... 168

Planejamento Estratgico Governamental

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Especializao em Gesto Pblica Municipal

Apresentao

APRESENTAO
Caro estudante! Esta disciplina foi concebida tendo por referncia a constatao de que os gestores pblicos brasileiros, atores centrais do espao onde ocorre o Planejamento Estratgico Governamental (PEG) tero que seguir por muito tempo atuando no interior de um aparelho de Estado Herdado que no se encontra preparado para atender s demandas da sociedade quanto a um estilo alternativo de desenvolvimento mais justo, economicamente igualitrio e ambientalmente sustentvel. Ao mesmo tempo, os gestores pblicos tero que transformar o Estado Herdado no sentido da criao do Estado Necessrio, entendido como um Estado capaz no apenas de atender s demandas presentes, mas de fazer emergir e satisfazer novas demandas embutidas nesse estilo alternativo. Por isso, e para que fiquem claras as razes que explicam as caractersticas que a disciplina possui, mencionaremos, em mais de uma oportunidade ao longo das unidades deste livro, vrios dos aspectos envolvidos na transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio. Estudaremos ainda o porque de falarmos em Estado Herdado e Estado Necessrio. Qual a diferena entre os dois? O recurso que utilizamos para marcar a diferena entre a situao atual e a futura, desejada, de opor o Estado Herdado e a proposta de Estado Necessrio, tem como inspirao o tratamento dado ao tema por Aguilar Villanueva (1996). Vrios outros autores latino-americanos, entre os quais Atrio e Piccone (2008) e Paramio (2008), dois dos mais recentes tm abordado, ainda que focalizando uma cena de chegada um tanto distinta, processos de transio como o que nos preocupa. Com uma

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perspectiva ideolgica bem mais prxima da que adotamos aqui, cabe citar, para ficar porm se tratando dos mais recentes, os trabalhos de ODonnell (2007 e 2008) e Mora-Alfaro (2009), que atualizam sua viso sobre o Estado latino-americano e indica novos rumos para o debate. E ainda o trabalho de Thwaites Rey (2008), que apresenta uma anlise inovadora sobre a intermediao que realiza o Estado na relao entre as classes dominantes latinoamericanas e o cenrio globalizado, e de Brugu (2004), que provocativamente coloca como condio de transformao do Estado a promoo e um estilo de gesto baseado na pacincia e na feminilizao. Esta a maneira que adotamos para referirmo-nos a uma configurao do Estado capitalista alternativa atualmente existente, pela via de uma aderncia e de uma condio de viabilizao de um cenrio normativo em construo no mbito de um processo de radicalizao da democracia, distinta daquela proposta, por exemplo, por Guillermo ODonnell reconhecido como um dos mais agudos analistas latino-americanos das relaes Estado-Sociedade. Num pronunciamento recente, ele mencionou um Estado que, apesar de abrigar bolses autoritrios, capaz de impulsionar a expanso e consolidao das diversas cidadanias (civil, social e cultural, alm da poltica j estabelecida num regime democrtico) implicadas por uma democracia mais plena, e ir-se transformando, assim, num Estado democrtico (O'DONNELL, 2008). Contudo, temos que destacar nossa opo de levarmos em conta esses aspectos para a concepo desta disciplina. E, tambm, que a realizao de opes distintas levaria, como evidente, elaborao de uma disciplina de PEG com caractersticas distintas. Vale ainda destacarmos, adicionalmente, e de partida, que entendemos que ajustar o aparelho de Estado visando a alterao e a conformao das relaes Estado-Sociedade, desde que respeitando as regras democrticas, um direito legtimo, uma necessidade, e um dever colocados aos governos eleitos com o compromisso poltico de levar a cabo suas propostas. Portanto, assumir explicitamente essa inteno no diferencia o governo Lula de outros que ocuparam anteriormente o aparelho de Estado.

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Apresentao

No obstante, partimos tambm da constatao de que a Reforma Gerencial do Estado brasileiro inaugurada na dcada de 1990, dado o impulso que ganhou e os laos de realimentao sistmica que produziu, segue em curso, o que ocorre de modo lento e desigual, em virtude da oposio, s vezes meramente corporativa, que vem sofrendo no mbito da sociedade e do prprio aparelho do Estado. E, de modo genrico, porque a correlao de foras vigente no cenrio poltico nacional impede que ela siga no ritmo pretendido pelos seus partidrios. importante reconhecermos que, mesmo de forma fragmentada, a Reforma Gerencial continua na lista das mudanas que esto sendo realizadas, no mito do aparelho de Estado, no deixando hoje espao para que as aes que esto conduzindo ao Estado Necessrio sejam colocadas na agenda governamental com a centralidade que elas merecem. Em consequncia, estamos assistindo a um paradoxo, extensivo a outros pases latino-americanos, de governos de esquerda democraticamente eleitos no estarem sendo capazes de fazer avanar a democratizao de seus respectivos pases, j que vrios autores latino-americanos tm apontado que esses governos, embora estejam sancionando e respaldando a cidadania poltica, esto se omitindo ou se demonstrando incapazes de sancionar e respaldar direitos emergentes de outros aspectos da cidadania (ODonnell, 2008), e correndo o risco de sofrer uma derrota catastrfica por carem na armadilha do possibilismo e do tecnicismo que conduz ao imobilismo (BORN, 2004). Coutinho (2007), assumindo uma postura ainda mais crtica e usando categorias gramscianas, considera que a poca neoliberal que vivemos no Brasil no deveria ser considerada como uma revoluo passiva e sim como uma contrarreforma. Apontando para o fato de personalidades dos partidos democrticos de oposio estarem se incorporando classe poltica conservadora, hostil interveno das massas populares na vida estatal, ou de grupos radicais inteiros estarem passando ao campo moderado, ele faz referncia ao conceito de transformismo: processo em que as classes dominantes buscam obter governabilidade em processos

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de transio pelo alto atravs da cooptao das lideranas polticas e culturais das classes subalternas diminuindo sua propenso transformao social. Frequentemente, podemos observar a implementao de algo mais alinhado com a Reforma Gerencial do que com a proposta do Estado Necessrio. E isso, apesar de parecer ser este o modelo de Estado privilegiado pelo governo Lula. Por estar num nvel claramente incipiente, o processo que ir possibilitar a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio no pode prescindir de contedos como os que esta disciplina pretende proporcionar aos gestores pblicos. Contudo, para que esse processo se efetive consideramos importante e indispensvel a ao dos gestores pblicos concordam com essa ideia, vrios pesquisadores latino-americanos orientados a formular recomendaes para a capacitao de gestores pblicos, como Ospina (2006) e Longo (2006), alm de outros, como Echebarra Koldo (2006), preocupados em comparar pases latino-americanos em termos da relao entre o que denominam configurao burocrtica e efetividade do sistema democrtico. Contamos ainda com ODonnell (2008), que considera os gestores pblicos como sendo uma ncora indispensvel dos direitos da cidadania. O autor destaca ainda que sem esta ancoragem um regime democrtico simplesmente no existe e se converte numa caricatura onde se realizam eleies que no satisfazem requisitos mnimos de competitividade, equidade e institucionalizao. E, afirma que sem eles os setores postergados e discriminados, que no tm possibilidade de fugir do Estado (Herdado) mediante a contratao de diversos servios ou benefcios privados, continuaro sendo excludos. Assim, podemos dizer que esta disciplina uma condio necessria, inclusive, para assegurar que as mudanas que venham a ser realizadas na configurao do Estado sejam de forma competente, criteriosa, sem comprometer os xitos anteriormente obtidos e com a mxima aderncia aos consensos alcanados na sociedade brasileira de respeito participao cidad, democrtica e republicana de todos os seus integrantes. Schmitter (2006)

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encontrou, a partir de uma anlise transversal para mais de cem pases, um ndice de correlao significativamente alto (aproximadamente de 0,9) entre grau de democracia de um pas e capacidade de gesto do seu Estado. Embora no seja possvel afirmar que exista uma relao de causalidade em qualquer dos dois sentidos, a alta correlao j suficiente para chamar a ateno para a necessidade de que mudanas na configurao do Estado acompanhem o ritmo do processo de democratizao em curso no Pas. Seu objetivo, num plano mais especfico contribuir para que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis e instncias governamentais que abarca o Estado brasileiro passem a ser realizadas em conformidade com os princpios do Planejamento Estratgico Governamental (PEG). Entendido, este, vale repetir, como um dos instrumentos para viabilizar a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio. E, por essa razo que este livro trata a questo dessa transio nos dois captulos que seguem de um modo onde voc, seus colegas, e at alguns dos professores universitrios formados na tradio acadmica, no contexto do Estado Herdado, poderiam considerar excessivo. Ao buscar romper o que poderia ser entendido como uma espcie de ciclo vicioso que faz com que a maioria de professores e alunos tendam a reproduzir o que os anos de autoritarismo e neoliberalismo naturalizaram a respeito das relaes Estado-Sociedade, esses dois captulos preparam o terreno para que o objetivo da disciplina desenvolver uma ferramenta de gesto pblica comprometida com a viabilizao daquela transio seja alcanado. Essa a forma que escolhemos para aumentar a probabilidade de o PEG que trata de uma atividade ainda no presente na gesto pblica brasileira e que teria de substituir outra, que aqui se denomina simplesmente planejamento governamental, na atualidade visivelmente contaminada pelo planejamento corporativo vir a ser adotado. A disciplina pode ser entendida como o resultado da convergncia de dois enfoques relacionados gesto pblica, ou

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mais especificamente ao processo de elaborao de polticas pblicas: a Anlise de Polticas e o Planejamento Estratgico Situacional. Assim, podemos afirmar que a disciplina Planejamento Estratgico Governamental fruto de um processo iniciado em meados da dcada de 1990, quando, no mbito de um projeto que visava criao de uma Escola de Governo na Unicamp, comearam a docncia e a pesquisa resultando na implantao do Curso de Especializao em Gesto Estratgica Pblica junto ao Grupo de Anlise de Polticas de Inovao, em 2001, e do Programa de Gesto Estratgica Pblica, ligado Pr-reitoria de Extenso e Assuntos Comunitrios da universidade.

RELAO COM AS DEMAIS DISCIPLINAS DO CURSO


Por estar focada em aspectos operacionais associados a uma abordagem incremental de resoluo de situaes-problema que visam atuao e capacitao continuada do aluno no seu ambiente de trabalho, a disciplina no lograr a materializao dos objetivos mencionados se no contar, por um lado, com o apoio de metodologias que integram o arsenal do enfoque da Anlise de Polticas sumariamente apresentado adiante. E, por outro lado e num sentido mais poltico, com os elementos cognitivos, proporcionados pelas demais disciplinas. Sejam os orientados a construir no plano analtico-conceitual uma proposta de reorientao do Estado no sentido de aproxim-lo das caractersticas (ou princpios) da proposta do Estado Necessrio, sejam aqueles que oferecem os balizamentos sobre o rumo a seguir para conduzir o Pas na construo daquele estilo de desenvolvimento alternativo. O PEG deve subsidiar as aes que se realizam no contexto maior da gesto pblica; em particular aquelas que se relacionam ao ciclo de elaborao das polticas pblicas (formulao,

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implementao e avaliao). O fato de o PEG poder ser considerado como um momento recorrente desse ciclo e de ele ocorrer no interior de um aparelho de Estado capitalista perifrico, histrico e socialmente construdo ao longo de uma trajetria marcada pela relao de foras econmicas e polticas, e a dupla natureza de policy e de politics das polticas pblicas, faz com que esta disciplina apresente muitos pontos de contato com as demais que integram o Curso:

X Polticas Pblicas : em funo de sua relao com o


processo de elaborao das polticas pblicas; em especial ao seu momento de formulao.

X Estado, Governo e Mercado e O Pblico e o Privado


na Gesto Pblica : porque nelas se exploram em detalhe as particularidades e perspectivas de mudana daquela especfica conformao da relao EstadoSociedade que temos e que evidenciam as dificuldades e margens de manobra caracterizando o contexto onde o PEG dever se desenvolver.

X Desenvolvimento e mudanas no Estado brasileiro e O


Estado e os Problemas Contemporneos : pois se focaliza, segundo um ponto de vista dinmico e aberto aos processos de construo democrtica em curso, o papel que o PEG deve desempenhar, no plano operacional em que ele se situa, como alavancador desses processos.

X Elaborao de Indicadores: j que apresenta algumas


das metodologias nas quais se apoia o PEG. Ao traduzir, de forma passvel de ser operacionalizada pelas metodologias de elaborao de polticas pblicas e, em particular, pelo PEG, a multiplicidade de aspectos tratados pelas disciplinas recm nomeadas, a elaborao de indicadores fornece uma matriaprima essencial para o conjunto das atividades envolvidas com a gesto pblica.

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SOBRE AS UNIDADES QUE COMPEM A DISCIPLINA


Para atendermos ao objetivo mais ambicioso expresso nos pargrafos iniciais fazer com que as atividades de gesto pblica do Estado brasileiro passem a ser realizadas em conformidade com os princpios do PEG de modo a contribuir para viabilizar a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio necessrio tratarmos em separado cada um dos elementos dessa declarao. A longa trajetria que visa a concretizao desse objetivo tem inicio com a Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental. Seu propsito central examinar o contexto sociopoltico brasileiro onde deve estar inserido o PEG, que se caracteriza pelo processo em curso de construo do Estado Necessrio, e o contexto disciplinar da Administrao Pblica, uma vez que ambos, por se apresentarem como adversos, precisam estar sempre presentes na ao dos atores sociais interessados na implantao do PEG no mbito do Estado brasileiro. A Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como convergncia de enfoques possui um propsito semelhante. Isso porque tambm importante para voc, aluno, pois se espera ter presente as opes que conduziram proposta de PEG com as caractersticas que possui esta disciplina. A Unidade apresenta, por isso, a Anlise de Polticas que surgiram nos pases avanados, na dcada de 1970, de uma confluncia entre a Cincia Poltica e a Administrao Pblica, e o Planejamento Estratgico Situacional, que iniciou na Amrica Latina na mesma poca como uma crtica ao planejamento convencional. Explicadas as razes que levaram proposta da disciplina aqui apresentada e estabelecidos os fundamentos tericometodolgicos em que ela se apoia, as duas Unidades seguintes se concentram na apresentao das duas metodologias cujo objetivo a sua operacionalizao: a Metodologia de Diagnstico de Situaes (Unidade 3), concentrada na construo do fluxograma

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explicativo de situaes-problema, e a Metodologia de Planejamento de Situaes (Unidade 4) que, a partir deste fluxograma, permite o detalhamento da matriz operacional (aes, atores, recursos, prazos etc.) e completa o ciclo do PEG. A apresentao desses quatro contedos o conceito de Planejamento Estratgico Governamental e seus princpios, o histrico do planejamento, o contexto das relaes EstadoSociedade e o contexto disciplinar da Administrao Pblica o propsito da primeira Unidade da disciplina, intitulada Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental. Dado que esses contedos, em especial os dois ltimos, se apoiam em assuntos que so detalhadamente abordados em outras disciplinas do Curso, chamar-se- sua ateno, em cada caso, para as relaes que com elas se pretende estabelecer. Por fim, nas Consideraes Finais, apresentaremos os procedimentos metodolgicos a serem seguidos com vistas a atingir os objetivos que a disciplina pretende alcanar. conveniente ressaltarmos, neste sentido, que a ideia que orientou a concepo desta disciplina (e do Curso como um todo) muito distinta daquela que subjaz s propostas realizadas pela Reforma Gerencial (BRESSER-PEREIRA, 2007). Contudo, para uma referncia mais recente e menos irrealista, podemos considerar a Carta Ibero-americana de Qualidade na Gesto Pblica (2008), que pretende ser um instrumento til sobre o comportamento do bom burocrata propondo aos gestores ao invs de uma lista de recomendaes sobre a conduta, baseada na responsabilidade social, na tica, na qualidade etc., um contedo analticoconceitual e metodolgico que os tornem capazes de exercer sua discricionariedade para materializar a escolha que fizeram de melhorar a relao Estado-Sociedade.

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UNIDADE 1
CONTEDOS INTRODUTRIOS AO PLANEJAMENTO ESTRATGICO GOVERNAMENTAL

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:
f

Descrever os principais modelos de planejamento, no mundo e no Brasil; Correlacionar o processo de redemocratizao com as caractersticas do Estado Necessrio; e Compreender o PEG como instrumento de que o gestor pblico pode dispor para que o Estado adquira competncia para prover solues s demandas sociais, antigas e novas.

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Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

INTRODUO
Embora o ttulo desta Unidade possa dar a impresso de que seu objetivo to-somente introduzir o tema e que por isso no merece ser entendido como um assunto importante para a sua formao, esta seo , de fato, uma das Unidades da disciplina. Tal como a Unidade seguinte, ela essencial para a compreenso das que a seguem, orientadas exposio das duas metodologias mais utilizadas no PEG. Iniciaremos com um breve histrico do planejamento de modo a explicitar algumas caractersticas do contexto sociopoltico em que se verificam as relaes Estado-Sociedade no capitalismo perifrico. Em conjunto com as demais sees, ele permite ressaltar o ambiente adverso no qual se pretende que o PEG seja implantado. Vamos comear?

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UM BREVE HISTRICO DO
PLANEJAMENTO

Embora o planejamento possa ser considerado como uma extenso do pensamento marxista, na medida em que estava nele implcita a possibilidade de conferir ao Estado herdado do capitalismo um papel destacado na organizao das tarefas associadas transio ao socialismo, foi somente no perodo da Nova Poltica Econmica, incio dos anos de 1920, que o planejamento se integrou ao arsenal do Estado sovitico. Na Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), inspirado na experincia do exrcito revolucionrio advinda da luta contra a burguesia e contra os inimigos externos, e apoiado pelos estudos que vieram a constituir a metodologia de balano intersetorial (matriz de insumo-produto), o planejamento logo se afirmou como instrumento de organizao da economia socialista. A potencialidade que ele apresentava em termos de prospectiva, simulao e organizao para a consecuo das metas econmico-produtivas permitiu que em menos de um quinqunio fosse possvel atingir os nveis de produo agrcola e industrial vigentes antes da destruio causada pela guerra, pela revoluo e pela sabotagem contrarrevolucionria. A rpida industrializao e o crescimento da produo agrcola da URSS permitiram que ela despontasse como uma aliada essencial para a vitria sobre o nazismo e, j num contexto de Guerra Fria, o planejamento passou a gerar efeitos socioeconmicos positivos nos demais pases do bloco socialista.

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No mbito dos pases capitalistas, o planejamento com a conotao aqui adotada e fazendo referencia ao mbito global e pblico, referido a um territrio delimitado por alguma instituio estatal passou a ser visto, pela esquerda, como uma possibilidade de superar as relaes sociais e tcnicas de produo capitalistas na direo de algum tipo de socialismo. E, pela direita, como uma maneira de evitar as falhas de mercado e, assim, substituir, racionalmente ainda que parcialmente, o seu papel como ente regulador e alocador de recursos. Em alguns desses pases, governos populares adotaram planejamentos com caractersticas socialistas, imitando a experincia sovitica. A experincia da Frente Popular, na Frana e em meados da dcada de 1930, foi a mais significativa. No extremo ideolgico oposto, na Alemanha, os dirigentes nazistas preferiram a racionalidade do planejamento capacidade do mercado de otimizar a alocao de recursos. Isto aconteceu, primeiro, no que se relacionava preparao para a guerra; depois, se estendeu para toda a economia, pois o Estado alemo passou a adotar mtodos desenvolvidos no mbito militar. Ainda que no as possamos caracterizar propriamente como planejamento na acepo que o termo viria a ter posteriormente, as iniciativas implementadas durante o esforo de guerra e nos processos de reconstruo Europeia no imediato ps-guerra se utilizaram de mtodos (de planejamento) que se aproximavam daqueles usados no campo socialista. O sucesso dessas iniciativas foi um elemento importante para que a ideia do planejamento ganhasse fora na Amrica Latina. Experincias anteriores, como as que ocorreram no incio da dcada de 1940 no Brasil, receberam impulso, estimuladas no ps-guerra pela Organizao das Naes Unidas (em especial da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento). No plano terico, esse processo levou a importantes contribuies amparadas num amplo espectro ideolgico que foi desde o materialismo histrico at o pensamento conservador, passando pela viso keynesiana*. No plano das aes de governo,

*Keynesiana teoria econmica, que procura resolver o problema do desemprego pelo aumento dos gastos pblicos e pela diminuio das taxas de juros, para estimular o consumo e o desencorajar Lacombe (2004).

entesouramento. Fonte:

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Saiba mais

Juscelino Kubitschek de Oliveira (1902-1976) Nascido em Minas Gerais, foi eleito deputado federal e realizou obras de remodelao da capital. Posteriormente foi governador em Minas Gerais. Venceu a eleio para presidente da Repblica na coligao PSD-PTB com o famoso

slogan Cinquenta anos em cinco. Um de seus principais feitos foi a construo de Braslia e a instituio do Distrito Federal. Seu governo foi marcado por mudanas

surgiram no Brasil, a partir dos anos cinquenta, sucessivas experincias de planejamento no mbito federal. Como, por exemplo, a do Plano de Metas (1956-1961) do governo de Juscelino Kubitschek, bastante bem-sucedida a julgar pelos resultados que obteve.

A experincia brasileira de planejamento se aprofunda sociais e culturais. Aps o termino de seu mandato, foi durante o perodo militar. eleito senador de Gois, mas foi cassado e seus direiSucessivos planos so formulados tos polticos suspensos, pelo regime militar. Tentou ore implementados a partir de 1964 ganizar uma frente pela redemocratizao do pas, mas seguindo o estilo autoritrio, no voltou mais ao poder. Fonte: <http://tinyurl.com/ centralizador e economicamente lwkaas>. Acesso em: 20 jul. 2009. concentrador que caracterizou os governos militares. Seu projeto de Brasil-grande-potncia demandava uma mobilizao que, ainda que em menor grau do que havia ocorrido no mbito dos pases avanados, demandava um significativo esforo de planejamento. No incio dos anos setenta, a implantao de um Sistema de Planejamento Federal deu origem a trs edies do Plano Nacional de Desenvolvimento. O ltimo deles, com um perodo de execuo que coincidiu com a perda de legitimidade da ditadura militar que antecedeu a abertura e a redemocratizao do Pas, terminando por explicitar o carter demaggico e manipulador que envolveu a experincia de planejamento dos militares. Com o governo civil da Nova Repblica, iniciado em 1985, tentou-se sem muito sucesso retomar iniciativas de planejamento que fossem alm do plano setorial. A partir do governo Collor, com a adoo da orientao neoliberal, iniciativas de planejamento no sentido estrito do termo, sobretudo as que visavam preparar os Pas e a sociedade para enfrentar um futuro que j se prefigurava como difcil, passam a ser cada vez mais escassas.

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O CONTEXTO SOCIOPOLTICO EM QUE SE DEVE INSERIR O PLANEJAMENTO ESTRATGICO GOVERNAMENTAL


Esta seo, assim como as duas que seguem, tem por objetivo precisar o contexto onde ocorrer a proposta mais ambiciosa desta disciplina, ou seja, contribuir para que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis e instncias governamentais abarquem o Estado brasileiro passando a ser realizadas em conformidade com os princpios do PEG. Nesse sentido, esclarecendo nossa opinio, j esboada ao longo da retrospectiva realizada na seo anterior, podemos dizer que o contexto brasileiro atual adverso adoo do Planejamento Estratgico Governamental como um instrumento de gesto pblica. Isso porque as atividades a ele correspondentes se desenvolveram no interior de um aparelho de Estado Herdado, onde o planejamento teve frequentemente um carter demaggico e manipulador (no perodo militar) ou foi praticamente desativado (no perodo do neoliberalismo) por no estar preparado para atender s demandas que nossa sociedade cada vez mais complexa hoje lhe coloca. As atividades correspondentes ao PEG devero, inclusive, buscar sua transformao no sentido do Estado Necessrio, entendido como um Estado capaz no apenas de atender quelas demandas, mas de fazer emergir e satisfazer as demandas da maioria da populao hoje marginalizada. Um Estado que possa alavancar o atendimento das demandas da maioria da populao e projetar o Pas numa rota que leve a estgios civilizatrios superiores.

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Para introduzir o tema central desta seo vamos colocar uma pergunta: Por que a existncia de uma disciplina de PEG num Curso de Especializao deve ter como compromisso a capacitao de gestores pblicos para promover a construo do Estado Necessrio?

Entre os muitos trabalhos que conceituam o

neoliberalismo e que nos autorizam a caracterizar designa o segundo componente que conforma o que a Reforma Gerencial que

chamamos Estado Herdado como neoliberal,

recomendamos pela sua clareza e facilidade de entendimento a excelente resenha feita por Diniz (2007).

A resposta a esta pergunta ser formulada em duas etapas. Primeiramente sero identificadas as caractersticas do Estado Herdado. Do processo de sua constituio, em particular do seu crescimento durante o perodo autoritrio que sucedeu ao nacionaldesenvolvimentismo e antecedeu ao seu desmantelamento pelo neoliberalismo, Guillermo ODonnell, pesquisando sobre as particularidades de um tipo especfico de Estado capitalista, o Estado burocrtico autoritrio latino-americano, provavelmente o pesquisador que mais tem contribudo para o entendimento desse primeiro componente da matriz que compe o chamado Estado Herdado, que provm do perodo militar. Sua expresso corporativismo bifronte combinao de uma face estatista levada conquista do Estado e subordinao da sociedade civil com outra privatista que teria colocado a servio de setores dominantes suas reas institucionais prprias especialmente elucidativa (ODONNELL, 1976). Em segundo lugar, sero fornecidos elementos que levam constatao de que este Estado herdado por ns duplamente incompatvel com a proposta de mudana desejada pela sociedade brasileira, pois sua forma no corresponde ao contedo para onde deve apontar sua ao. De um lado porque a forma como se relaciona com a sociedade impede que ele formule e implemente polticas pblicas com um contedo que contribua para alavancar essa proposta. De outro lado porque o modo como se processa a ao de governo na sua relao com o Estado existente, determinado pelos contornos de seu aparelho institucional, irreconcilivel com as premissas de participao, transparncia e efetividade dessa proposta.

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Mas, voc sabe caracterizar o "Estado Herdado"?

Alm das preferncias ideolgicas, a combinao que o Pas herdou do perodo militar (1964-1985), de um Estado que associava patrimonialismo e autoritarismo com clientelismo, hipertrofia com opacidade, insulamento com intervencionismo, deficitarismo com megalomania, no atendia ao projeto das coalizes de direita e muito menos daquelas de esquerda que, a partir da redemocratizao, iniciada em meados dos anos de 1989, poderiam suceder os governos de ento. Reconhecendo a existncia de caractersticas semelhantes da relao Estado-Sociedade em outros pases latino-americanos, Fragoso (2008) mostra como trajetrias distintas so manifestadas no que diz respeito ao desenvolvimento do que ele denomina nova gerncia pblica.

Para uma anlise

detalhada deste e de outros ismos que Herdado

caracterizam o Estado (patrimonialismo, mandonismo, personalismo, formalismo), ver Costa (2006).

um princpio bsico da ao humana, da atuao das organizaes, e tambm do PEG, o fato de que todas as decises tm um custo de operao e que, se equivocadas, demandam a absoro de custos de oportunidade econmicos e polticos.
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Luis Carlos Bresser

O Estado legado por mais de 20 anos de autoritarismo no contemplou os recursos como escassos. Os econmicos podiam ser financiados interna ou externamente com aumento da dvida imposta populao, os polticos eram virtualmente inesgotveis, uma vez que seu aparato repressivo a servio do regime militar sufocava qualquer oposio. A reforma gerencial desse Estado, proposta pela doutrina neoliberal e iniciada pelos governos civis que sucederam queda do militarismo, no encontrou muitos opositores. O mais conhecido expoente da proposta de Reforma Gerencial do Estado brasileiro Luis Carlos Bresser-Pereira.

Entre vrios trabalhos de sua autoria, em Bresser-Pereira (1998) voc encontra as principais caractersticas da Reforma Gerencial. Seu documento oficial ( Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado , 1995), que pautou as iniciativas governamentais neste sentido uma transposio de suas ideias para uma linguagem no-acadmica. Fonte: Elaborado pelo autor.

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Para a direita, a questo era inequvoca. No havia porque defender um Estado que ela considerava superinterventor, proprietrio, deficitrio, paquidrmico, e que, ademais, se tornava crescentemente anacrnico na cena internacional. Na verdade, j h muito, desde o momento em que, no cumprimento de sua funo de garantir a ordem capitalista, ele havia sufocado as foras progressistas e assegurado as condies para a acumulao de capital. Ele se tornara disfuncional. J para a esquerda, que tinha participado do fortalecimento do Estado do nacional-desenvolvimentismo, a questo era bem mais complexa. Ela o entendia como um baluarte* contra a nomeada dominao imperialista e como uma espcie de sucedneo de uma burguesia incapaz, por estar j aliada com o capital internacional, de levar a cabo sua misso histrica de promover uma revoluo democrtico-burguesa. De fato, mesmo no auge do autoritarismo, o crescimento do Estado era visto pela esquerda como um mal menor: ao mesmo tempo em que denunciava o carter de classe, repressivo e reprodutor da desigualdade social do Estado brasileiro, ela via este crescimento como necessrio para viabilizar seu projeto de longo prazo de reconstruo nacional. E, tambm, para assentar as bases do que seria o Estado forte capaz de planejar e viabilizar a transio ao socialismo segundo o modelo sovitico ainda vigente. A questo dividiu a esquerda. De um lado os que, frente ameaa de um futuro incerto defendiam intuitivamente o passado, e os que, defendendo interesses corporativos, mal-entendendo os conceitos de Estado, nao e autonomia nacional, defendiam ardorosamente o Estado que herdramos. J de outro lado estavam os que entendiam que a construo do Estado Necessrio iria demandar algumas das providncias que j estavam sendo tomadas e que o fortalecimento de uma alternativa democrtica e popular ao neoliberalismo no privilegiava a questo; e defendiam o controle da sociedade sobre o processo de privatizao.

*Baluarte local absolutamente seguro, alicerce, base. Fonte: Houaiss (2007).

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A DEMOCRATIZAO POLTICA O ESTADO NECESSRIO

Com o final do regime militar, o Brasil iniciou um processo de democratizao poltica que possibilitou o aumento da capacidade dos segmentos marginalizados de veicular seus interesses levando expresso de uma demanda crescente por direitos de cidadania. Na medida em que este processo avanou, foi evidente o aumento da capacidade dos segmentos marginalizados em veicularem seus interesses e necessidades no atendidas por bens e servios alimentao, transporte, moradia, sade, educao, comunicao etc. e, com isto, a demanda por polticas pblicas capazes de promover seu atendimento. o que vem sendo chamado de cenrio tendencial da democratizao.

Para satisfazer essas necessidades sociais com eficincia, e no volume que temos em pases como o Brasil, ser necessrio duplicar o tamanho dessas polticas para incorporar os 50% desatendidos da populao. Tarefa que, por si s, j evidencia a importncia do PEG.

Se no for possvel promover um processo de transformao do Estado Herdado em direo ao Estado Necessrio que busque satisfazer as necessidades sociais represadas ao longo de tanto tempo, o processo de democratizao pode ter dificuldade ou mesmo fracassar, com enorme esterilizao de energia social e poltica. claro que para satisfazer quelas demandas, o ingrediente fundamental, que no depende diretamente do Estado, est relacionado a uma ampla conscientizao e mobilizao poltica que se espera ocorrer sem maiores custos sociais alm dos que a sociedade j vem pagando.

Muitas contribuies, a partir de uma crtica

Reforma Gerencial, tm do que aqui enfeixamos na proposta de Estado Necessrio. Entre as

apresentado elementos

mais recentes, vale citar Tenrio e Saravia (2006), Thwaites (2008) e Costa (2006).

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Podemos, ento, afirmar que necessrio que o Estado faa a sua parte?

Sim, de extrema importncia que o Estado faa a sua parte e esta premissa uma das motivaes desta disciplina e do prprio Curso em que ela est inserida. Isto , aumentar as chances de xito do trabalho que deve ser desenvolvido na frente interna de gerar as condies cognitivas necessrias para a transformao do Estado. Transformao a qual est sendo impulsionada na frente externa do contexto social e poltico, pelos segmentos da sociedade identificados com o estilo alternativo de desenvolvimento que se desenha para o futuro. Apesar do exposto at aqui podemos observar que a correlao de foras polticas, que sanciona uma brutal e at agora crescente concentrao de poder econmico, muito pouco espao deixa para que aes internas ao Estado possam alterar a situao de misria observada na maioria da populao. H que se entender a esse respeito que a configurao atual do Estado brasileiro o Estado Herdado uma consequncia da concentrao de poder econmico e poltico vigente no Pas, que foi estabelecendo um tipo particular de relao EstadoSociedade. Ela se revela na coexistncia, no mbito das polticas pblicas que implementa o Estado, de dois espaos distintos:

X um, que serve classe proprietria, criao da


Concordando com o que apresentado para a Amrica Latina em geral, podemos dizer que, tambm em geral, temos tido e seguimos tendo um Estado que registra quatro dimenses.

um baixo escore nessas

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infraestrutura econmico-produtiva e coordenao econmica, que so relativamente preservadas e insuladas do clientelismo seguindo um padro de eficincia e eficcia semelhante quele que vigora no Estado de bem-estar dos pases avanados. Corroborando com este cenrio ODonnell (2004) apresenta um esquema para entender e avaliar o Estado baseado em quatro dimenses: eficcia que faz referencia ao conjunto de burocracias que o compe; efetividade referente ao seu sistema legal; credibilidade que granjeia como realizador do bem

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comum da nao, ou do povo; e capacidade que alusiva atuao como filtro adequado ao interesse geral de sua populao; e

X outro, que abrange os rgos pertencentes aos


ministrios sociais que servem s classes subalternas, que so objeto de repartio poltica entre os partidos que apoiam o governo e em que usual a prtica do clientelismo, onde o padro se situa muito abaixo daquele que exibem pases perifricos com renda muito inferior nossa. Esse tipo particular de relao EstadoSociedade revelado, tambm e por consequncia, numa segmentao do funcionalismo pblico em duas categorias distintas que convivem no interior do Estado. Elas se compuseram na dcada de 1950. quando recm se consolidava uma administrao meritocrtica de tipo weberiano que pretendia se impor ao modelo burocrtico patrimonial. Com caractersticas profissionais e remunerao muito distintas, elas passaram a ser responsveis pelo funcionamento daqueles dois espaos de poltica pblica que vm desde ento contribuindo para aprofundar nossa concentrao de poder econmico e poltico.
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A partir dessa poca se

Dcada de 1950 institui um

descolamento, que viria se aprofundar consideravelmente durante o governo militar, entre os barnabs, cujo estatuto foi estabelecido com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), por ocasio da reforma do Estado iniciada em 1938, e a burocracia pblica moderna que, no ncleo do aparelho administrativo ou nas empresas estatais, passava a implementar a estratgia de desenvolvimento do capitalismo brasileiro: o nacional-desenvolvimentismo. Fonte: Bresser-Pereira (2007).

A existncia desses dois espaos e, consequentemente, de dois tipos de burocracia, tambm necessrio que se entenda, nunca foi vista como um problema. Como algo que devia ser resolvido no sentido de modernizar o Estado tornando-o mais prximo dos pases de capitalismo avanado que se tomava como modelos. Ao contrrio, uma espcie de acordo entre a classe poltica e o segmento no-estatutrio, mais bem pago, em geral mais bem preparado e que teve um papel fundamental na execuo dos

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projetos de desenvolvimento do perodo militar, terminou levando a uma situao totalmente anmala quando comparada com a dos pases avanados, pois, no Brasil, cada vez que assume um novo Presidente da Repblica, abrem-se 50 mil cargos de livre provimento para nomeao (BRESSER- PEREIRA, 2007). Para aprofundar-nos no entendimento das dificuldades que envolvem a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio conveniente lembrar uma passagem da obra de Claus Offe. Ela elucidativa para entender porque malograram as tentativas de reforma do Estado que h mais de oitenta anos se sucedem em nosso pas, e tem sido usada por muitos autores, entre eles Martins e Costa (2006), para criticarem a Reforma Gerencial. Offe (1994, p. 219) afirma que:
[...] bem possvel que o desnvel entre o modo de operao interno e as exigncias funcionais impostas do exterior administrao do Estado no se deva estrutura de uma burocracia retrgrada, e sim estrutura de um meio socioeconmico que [...] fixa a administrao estatal em um certo modo de operao [...] bvio que um desnvel desse gnero entre o esquema normativo da administrao e as exigncias funcionais externas no poderia ser superado atravs de uma reforma administrativa, mas somente atravs de uma reforma daquelas estruturas do meio que provocam a contradio entre estrutura administrativa e capacidade de desempenho.

Em outras palavras, o que o autor assinala que o desnvel entre o modo de operao (interno) do Estado e as exigncias funcionais provenientes do exterior no se deve a uma estrutura burocrtica retrgrada, e sim a um ambiente socioeconmico e poltico (este sim, retrgrado) que condiciona a administrao estatal a um certo modo de operao. E que um desnvel desse tipo no pode ser superado atravs de uma reforma administrativa. Ele demanda uma reforma das estruturas daquele ambiente que provocam a contradio entre a administrao e sua capacidade de desempenho.

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Enquanto essa reforma das estruturas socioeconmicas no ocorre necessrio entender que a ideia to difundida entre ns de que o Estado brasileiro no funciona! deve ser matizada por essa contribuio de Offe. Isso nos remete a uma indagao: ser que o Estado brasileiro no funciona bem para a classe rica?

fcil resumir por que isso ocorre. O Estado (capitalista) brasileiro foi conformado mediante a sucessiva resoluo de agendas decisrias enviesadas pelos interesses e valores da classe proprietria. E, por isso, ele funciona, e muito bem, para esta classe proprietria. E s ir funcionar para a classe trabalhadora se isso for funcional para a manuteno e naturalizao das relaes sociais capitalistas; isto para a manuteno da reproduo do capital. E, alm disso, como ocorreu no Estado de bem-estar, quando a classe trabalhadora, organizada, for capaz de pressionar para que isso acontea.

Mas, como se pode fazer o Estado funcionar para a classe trabalhadora?

Mudar a sua conformao, entende o senso comum, implica um caminho de volta e um movimento de fora para dentro. Isto , supe alterar o contexto poltico, econmico e social que garante a relao de foras que sanciona as agendas que interessam a classe proprietria. Assim, paulatinamente, o carter do Estado ou sua incapacidade de funcionar para a classe trabalhadora seria alterado. Nessa perspectiva, que apenas parcialmente correta, Reformar o Estado, mud-lo de dentro para fora, seria irrealista uma vez que o Estado um reflexo do contexto. A viso sistmica e a considerao da existncia do grau de autonomia relativa existente na relao Estado-Sociedade sugerem uma problematizao dessa questo. Ela permite entender que essa

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alterao prvia do contexto pode no ser suficiente. E, talvez, nem mesmo necessria. No que respeita condio necessria, parece possvel ir mudando aquela conformao mesmo que a relao de foras no contexto no se tenha ainda alterado a ponto de desencadear uma mudana natural ou socialmente induzida no Estado. Se o aparelho de Estado est sendo ocupado por um governo sensvel s demandas da classe trabalhadora tender a haver dentro dele uma relao favorvel a essa mudana. Ento, esse governo poder, ainda que a relao de foras polticas e econmicas no contexto no seja a ela favorvel, pressionar para que a agenda decisria se v aproximando da sua agenda de governo; a qual inclui, por construo, as demandas da classe trabalhadora. E seria justamente esse processo que, simultaneamente, iria alterando a relao de foras polticas no contexto e a configurao do Estado herdado por aquele governo. Suplementarmente, teria que ocorrer, no plano interno, dos integrantes do aparelho de Estado (burocratas), a neutralizao dos contrrios ao atendimento daquelas demandas e a capacitao e empoderamento daqueles a favor. E, no plano institucional, a desmontagem de arranjos legais, procedimentos administrativos, normas de funcionamento etc., que garantiriam o modo de funcionamento que aquele governo estivesse interessado em mudar. E, tambm, a criao de outros arranjos que trouxessem engatilhada a mudana atravs da adoo de metodologias de trabalho entre as quais ressaltamos a do PEG que permitam maior racionalidade, transparncia, accountability* etc. no mbito interno e, no externo, o favorecimento participao crescente dos movimentos sociais e da classe trabalhadora. O primeiro caso, aquele em que a alterao prvia do contexto pode no ser suficiente para mudar o carter do Estado, remete a uma conjuntura em que o contexto, em funo de um movimento de ascenso da conscientizao e mobilizao da classe trabalhadora, est sendo rapidamente alterado, mas em que o governo que ocupa o aparelho de Estado, embora sensvel s demandas da classe trabalhadora, no se mostra capaz de promover

*Accountability remete para dimenses como prestao de contas, responsabilidade social, verificao da qualidade de servio prestado, escrutnio pblico, etc. Fonte: <http://tinyurl.com/ nhoz2r>. Acesso em: 15 set. 2008.

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as mudanas necessrias para responder alterao do contexto e, muito menos, para promov-la. A cadeia de argumentos e eventos hipotticos indicados anteriormente mostra porque nossa proposta de promover a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio comea no por um dos extremos ambos irrealistas de reforma do Estado ou da reforma das estruturas do meio socioeconmico, e sim na mobilizao de um ciclo virtuoso que v da capacitao dos gestores pblicos para a transformao das relaes Estado-Sociedade. A cadeia explica, tambm, porque este texto se ocupa com tanta nfase na explicitao detalhada do contexto em que os conhecimentos que a disciplina oferece podero vir a ser utilizados. Diversos autores, de pases latino-americanos, tm refletido sobre a associao entre a reflexo desenvolvida sobre as caractersticas da relao Estado-Sociedade, o aumento da participao poltica, e a mudana da arquitetura do Estado; e, em consequncia, nas polticas pblicas elaboradas nesses pases. Paramio (2008) mostra como as propostas sobre a segunda gerao de reformas, iniciada no final dos anos de 1990, combinada com a presso poltica contra o impacto social e econmico negativo da primeira, origina, em funo das caractersticas daquela relao, reaes distintas em dois grupos de pases da regio. Atrio e Piccone (2008), concordando com a ideia de que a mudana no modo de operao da burocracia depende criticamente das exigncias impostas pela relao Estado-Sociedade, apontam recomendaes para esta mudana. Contudo importante lembrarmos que medida que a democratizao avance e a concentrao de renda, que hoje asfixia nosso desenvolvimento e penaliza a sociedade brasileira, for sendo alterada, se amplia o espao econmico e poltico para um tipo de atuao da burocracia com ela coerente. E, nessa conjuntura, o conhecimento que passaro a deter os gestores que se pretende capacitar atravs de iniciativas como esta em que estamos envolvidos poder fazer toda a diferena. Isto , talvez sejam as ideias apresentadas nos captulos iniciais deste texto e o conhecimento mais operativo apresentado no seu final os

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A seo que analisa a questo da governabilidade e do especialmente respeito.

Tringulo de Governo elucidativa a este

responsveis por se alcanar ou no a governabilidade necessria para tornar sustentvel o processo de mudana social em que a sociedade est empenhada. Da a importncia de disponibilizar conhecimentos aos gestores pblicos que possam levar melhoria das polticas, ao aumento da eficcia da sua prpria mquina, e sua transformao numa direo coerente com a materializao daquele novo estilo de desenvolvimento. Privatizao, desregulao e liberalizao dos mercados tm impedido que o Estado brasileiro se concentre em saldar a dvida social e, enquanto Estado-nao capitalista, por certo, assumir suas responsabilidades em relao proteo aos mais fracos, desnacionalizao da economia e subordinao aos interesses do capital globalizado. Assumir essas responsabilidades e materializar os processos de democratizao e redimensionamento do Estado so desafios interdependentes e complementares que demandam de maneira evidente os contedos que trata este Curso e, no plano operacional, da implementao das aes, que no podero prescindir do PEG.

A redefinio das fronteiras entre o pblico e o privado exige uma cuidadosa deciso, como por exemplo: Quais assuntos podem ser desregulamentados e deixados para que as interaes entre atores privados com poder similar determinem incrementalmente, ainda que com uma atenta monitorao e fiscalizao por parte do Estado, um ajuste socialmente aceitvel? Quais devem ser objeto da agenda pblica, de um processo de deciso racional, participativo e de uma implementao e avaliao sob a responsabilidade direta do Estado?

Logo, podemos afirmar que a democracia uma condio necessria para construir um Estado que promova o bem-estar das maiorias. S o conjunto que ela forma com outra condio necessria a capacidade de gesto pblica e de PEG suficiente. S a democracia aliada s quatro dimenses propostas por

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ODonnell (2004), de eficcia da burocracia, da efetividade do sistema legal, da credibilidade, e da capacidade de atuar como filtro adequado ao interesse geral da populao, podem levar transformao do Estado Necessrio no sentido que almeja a sociedade brasileira. Sem democracia no h participao e transparncia nas decises, no h planejamento participativo, avaliao de polticas, prestao de contas. No h responsveis, h impunidade. Mas a democracia, se restrita a um discurso poltico genrico e sem correlao com ao cotidiana de governo, pode degenerar num assemblesmo inconsequente e irresponsvel e numa situao de descompromisso e ineficincia generalizada. Governar num ambiente de democracia e participao e, ao mesmo tempo, com enormes desigualdades sociais, requer capacidades e habilidades extremamente complexas e difceis de conformar, sobretudo no mbito de um Estado como o que herdamos. E sem a utilizao das ferramentas do PEG isso ser ainda mais difcil.

Voc sabe por que tanto a direita como a esquerda perceberam a necessidade de contar com metodologias de planejamento e gesto que, ao mesmo tempo, promovam e deem consequncia participao popular?

Primeiro porque j no podem manter o estado de ignorncia e subordinao do qual at agora tm lanado mo para seguir governando. E, em segundo lugar porque ao abandonar sua estratgia de revoluo armada que permitiria a seus quadros, tomando o poder e atravs de um renovado apoio das massas, usar o Estado para alcanar o seu cenrio normativo, perceberam que a simples mobilizao poltica no era suficiente. De fato, ao abraar a via eleitoral, a participao, mais do que a mobilizao poltica, a garantia que tm para dar consequncia e para, assim, manter o apoio popular que foram capazes de conquistar.

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A CONSTRUO DO ESTADO NECESSRIO E O PLANEJAMENTO ESTRATGICO GOVERNAMENTAL


Esta seo se inicia com a apresentao do argumento de que o trnsito do Estado Herdado para o Estado Necessrio, aquele que possa servir como um instrumento para implementar aquela proposta de mudana, demanda:

X da capacitao de seus quadros; e X da formao de gestores que aliem dois tipos de


capacidades ou habilidades bsicas.

f a primeira dominar os aspectos tericos e prticos do


processo de elaborao de polticas pblicas a ponto de serem capazes de utiliz-los como ferramentas da mudana social, econmica e poltica.

f a segunda capacidade diz respeito atuao de maneira


eficiente no seu dia a dia a ponto de fazerem com que a estrutura que corporificam o Estado seja cada vez mais eficaz no uso dos recursos que a sociedade lhe faculta e que produza impactos crescentemente efetivos.

A democratizao poltica est levando a um crescimento exponencial da agenda de governo; erupo de uma infinidade de problemas que, em geral, demandam solues especficas e criativas, muito mais complexas do que aquelas que o estilo tradicional de elaborao de polticas pblicas e de planejamento

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governamental homogeneizador, uniformizador, centralizador, tecnocrtico, tpico do Estado que herdamos pode absorver. No Brasil, a maneira como tradicionalmente se definiam e caracterizavam os problemas que o Estado deveria tratar ficava restrita ao que a orientao ideolgica e o pensamento poltico conservador dominante eram capazes de visualizar. No que respeita ao Planejamento Governamental, vale destacarmos que a explicao dos problemas pblicos estava constrangida por um modelo explicativo que, de um lado, tendia quase monocausalidade e, de outro, a solues genricas, universais. Esse procedimento levou adoo de um padro nico do tipo causaproblema-soluo no qual, embora fosse percebida uma certa especificidade nos problemas enfrentados, o fato de que, segundo o modelo explicativo adotado, sua causa bsica era a mesma, terminava conduzindo proposio de uma mesma soluo global. O governo no apenas filtrava as demandas da sociedade com um vis conservador e elitista. Ele adotava uma maneira tecnoburocrtica* para trat-las que levava sua uniformizao, ao seu enquadramento num formato genrico que facilitava tratamento administrativo. Ao faz-lo, escondia sob um manto de aparente equidade os procedimentos de controle poltico e assegurava a docilidade do povo, desprotegido e desprovido de cidadania, frente ao burocratismo onipotente do Estado. Era na fila do INPS que este povo aprendia o que era a democracia.
*Tecnoburocrtica novo vilo da histria, como uma classe necessariamente autoritria que frustrou as esperanas no socialismo. Isto ser vtima da ideologia burguesa. Fonte: BresserPereira (2007).

As caractersticas do Estado Herdado Burocratismo faziam com que as demandas da populao se Saiba mais tornassem assuntos genricos, nacionais, a Para uma excelente retrospectiva de serem resolvidos mediante a distribuio dos como se deu ao longo do nosso procesrecursos arrecadados de forma centralizada. so de desenvolvimento socioeconmico Assim, sem nenhuma preocupao com a a relao entre o Estado e os interesses elaborao de polticas apropriadas e com a das classes dirigentes e subordinadas (BRESSER-PEREIRA, 2007). adoo de ferramentas como as propostas pelo PEG, os recursos fluam atravs de uma complexa rede de influncias e favores at os lideres polticos locais que, discricionariamente e seguindo os procedimentos sancionados pelo patrimonialismo e pelos outros ismos que ele desencadeou

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So muitos os trabalhos de pesquisadores que descrevem as caractersticas que

foram impregnando a americana, que

gesto pblica latinoconfiguram o que

denominamos Estado propostas para sua

Herdado e que apontam modificao. Entre eles, recomendamos Oszlak (1999), Evans (2003) e Waissbluth (2002 e 2003).

no nosso ambiente (COSTA, 2006), os transformavam em benesses com que atendiam a suas clientelas urbanas e aos seus currais do interior do Pas. Esta situao perpetuava e retroalimentava um modelo de planejamento governamental e de elaborao de polticas que era no apenas injusto e genrico. Era tambm incuo, uma vez que as verdadeiras causas ou no eram visualizadas ou no podiam ser enfrentadas. Este modelo consolidado objetivos, instrumentos, procedimentos, agentes, tempos - alm de incremental, assistemtico e pouco racional tendia a gerar polticas que eram facilmente capturadas pelos interesses das elites. As demandas que o processo de democratizao poltica cada vez mais coloca, e que sero filtradas com um vis progressista por uma estrutura que deve rapidamente se aproximar do Estado Necessrio, originaro outro tipo de agenda poltica. Sero muito distintos os problemas que a integraro e tero que ser processados por este Estado em transformao. Eles no sero mais abstratos e genricos, sero concretos e especficos, conforme sejam apontados pela populao que os sente, de acordo com sua prpria percepo da realidade, com seu repertrio cultural, com sua experincia de vida, frequentemente de muito sofrimento e justa revolta. Logo, podemos afirmar que construir o Estado Necessrio no somente difcil. uma tarefa que, para ser bem-sucedida deveria contar a priori com algo que j deveria estar disponvel, mas que , ao mesmo tempo, seu objetivo criar. Isto , as capacidades e habilidades extremamente complexas necessrias para transformar o Estado Herdado. Assim colocado, o problema pode nos parecer que esta no ter soluo. Mas, no obstante, ela existe. E existe porque j h a conscincia do problema que a construo do Estado Necessrio. E quando existe esta conscincia porque a soluo j vislumbrada por uma parte dos atores envolvidos com o problema. De acordo com o exposto at aqui podemos afirmar que a deciso de criar o Curso no qual se insere esta disciplina j nos remete a uma conscincia por parte desses atores de que a emergncia da forma institucional Estado Necessrio, aquela que

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corresponde ao contedo das polticas que cabe a ele implementar, depende de uma preocupao sistemtica com a capacitao do conjunto de seus funcionrios. Ou seja, a criao do Curso representa uma demonstrao de que o primeiro, indispensvel e corajoso passo est sendo dado. Ele revela a percepo de que rotinas administrativas que do margem ao clientelismo, iniquidade, injustia, corrupo e ineficincia, que restringem os resultados obtidos com a ao de governo, que frustram a populao e solapam a base de apoio poltico dificultando a governabilidade, no podem ser toleradas. E que, para que isto ocorra, no bastam o compromisso com a democracia e com um futuro mais justo, o ativismo e a militncia.

Este passo denota a percepo de que, para criar condies favorveis para que seu corpo de funcionrios materialize esse compromisso imprescindvel que um novo tipo de conhecimento terico e prtico acerca de como governar (para a populao e em conjunto com ela) seja urgentemente disponibilizado. E que atravs dele que uma nova cultura institucional ser criada e alavancar a construo do Estado Necessrio.

Do ponto de vista cognitivo, esta nova situao demanda do gestor pblico um marco de referncia analtico-conceitual, metodologias de trabalho, e procedimentos qualitativamente muito diferentes daqueles que se encontram disponveis no meio em que ele atua. O contedo a ser incorporado s polticas, fruto de um vis no mais conservador e sim progressista, transformador, ir demandar um processo sistemtico de capacitao. Para darmos uma ideia do desafio cognitivo que isto significa vale introduzirmos um dos elementos-chave do PEG: a forma como se d a determinao do que so problemas e o que so solues, o que so causas e o que so efeitos, o que so riscos e o que so oportunidades. Isso porque, em muitos casos, ela ter que ser invertida.

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Estamos vivendo um momento, da democratizao poltica, em que as duas pontas da gesto pblica e do processo de elaborao de polticas esto sofrendo uma rpida transformao. Na sua ponta inicial a veiculao da demanda h claramente maior probabilidade de que assuntos submersos e de grande importncia para a populao passem a integrar a agenda de deciso poltica. Na sua ponta terminal a deciso de onde alocar recursos existe igualmente uma grande probabilidade de que problemas originais passem a ter sua soluo viabilizada:

X Como tratar essas novas demandas at transform-las


em problemas que efetivamente entrem na agenda decisria?

X Como fazer com que o momento da implementao da


poltica (que se segue ao da formulao) possa contar com um plano para sua operacionalizao eficaz, que maximize o impacto favorvel dos recursos cuja alocao pode ser agora localmente decidida de forma rpida, mediante instrumentos inovadores e transformadores, como o caso do Oramento Participativo? Contudo vale ressaltarmos que o PEG um dos instrumentos atravs dos quais novas inter-relaes, sobredeterminaes, pontos crticos para a implementao de polticas etc., tero que ser identificados, definidos e processados. S assim os novos problemas podero ser equacionados mediante polticas especficas; por exemplo, atravs de redes de poder locais, com a alocao de recursos sendo decidida localmente.

Mas, cabe a voc, estudante, ao final, avaliar a potencialidade deste instrumento, pois no nossa inteno apresentar o PEG como a panaceia que ir resolver todos os problemas e enfrentar todos os desafios que estamos comentando nesta parte introdutria.

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O CONTEXTO DISCIPLINAR DA ADMINISTRAO PBLICA


Esta seo, como as duas anteriores, focaliza o contexto no qual o objetivo mais ambicioso desta disciplina contribuir para que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis e instncias governamentais que abarca o Estado brasileiro passem a ser realizadas em conformidade com os princpios do PEG ter que ocorrer. Ela ir tratar de questes associadas ao marco analticoconceitual do PEG introduzidas a partir de uma postura crtica em relao Administrao Geral, derivada da Administrao de Empresas e utilizada na conformao dos contedos da Administrao Pblica; os quais marcam aquele contexto e o tornam inadequado para a consecuo daquele objetivo.

Voc sabe por que se usa nesta disciplina o termo Gesto Pblica e no Administrao Pblica?

A literatura anglfona de Administrao (que mantm uma perspectiva que, apesar de alegadamente genrica, aquela da Administrao Geral, se refere s empresas) costuma utilizar o termo management para referir-se ao mundo privado.

X O termo administration tem um significado mais amplo,


buscando um status universal capaz de abarcar todos os mbitos de atividade humana, inclusive o mundo

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pblico; ou aquilo que em seguida se designa como Administrao Geral. O primeiro ter mo administration tem sido traduzido para o portugus como gesto e o segundo management como administrao.

X A mesma literatura usando o prefixo public enfatiza


o que tem sido traduzido como administrao pblica para referir ao ambiente pblico, de governo. No Brasil, atualmente, utilizado o termo gesto pblica para fazer referncia s atividades que tm lugar no ambiente pblico ou aos conhecimentos que nele so aplicados.

Ento, qual deveria ser o marco analtico-conceitual do PEG no mbito de uma Gesto Pblica coerente com os balizamentos expostos nas sees anteriores?

A indagao sobre a adequao do marco analticoconceitual da Administrao Geral que tem orientado as experincias brasileiras de planejamento governamental se inicia pela caracterizao da rea de atuao conhecida como Polticas Sociais, que aquela na qual se desenvolvem boa parte das aes de PEG.

POLTICAS PBLICAS E POLTICAS SOCIAIS


Embora no devesse ser assim e no seja esta a nossa viso, a expresso Gesto Pblica tem sido frequentemente utilizada no meio acadmico para designar um corpo de conhecimentos associado elaborao das polticas orientadas ao atendimento de demandas sociais, as Polticas Sociais. A individualizao das Polticas Sociais no mbito das Polticas Pblicas revela uma

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concepo de desenvolvimento que entende como separveis e, por isso, passveis de serem tratados em separado, os aspectos relativos ao econmico e ao social. Ao escamotearmos essa relao, os partidrios dessa concepo reforam a ideia que til aos seus interesses, de que o desenvolvimento econmico e suas polticas e instituies devem tratar do crescimento econmico, da competitividade e do avano tecnolgico etc., e que as atinentes ao desenvolvimento social deveriam compensar seus eventuais efeitos colaterais negativos. Essa separao entre duas esferas de polticas, por estar solidamente ancorada na hegemonia (ideolgica) construda pela classe dominante, no precisa ser revestida de um aparato legal. Ao conformar o modelo cognitivo que impregna a ao do Estado ela a naturaliza e materializa a condio subordinada, residual e acessria que possui a Poltica Social. Situao distinta pode ser verificada em relao a outras reas de poltica pblica (econmica, agrcola, industrial, financeira etc.) onde os contedos atinentes gesto so oferecidos pelos segmentos acadmicos e elas diretamente associados. Uma exceo que valeria a pena analisar a rea de sade, onde tm ocorrido significativas iniciativas de produzir e difundir conhecimento no campo da sade preventiva (ou da sade pblica). Por isso importante entendermos o que significam as chamadas Polticas Sociais.

Uma das obras mais (com mais de dez

completas e conhecidas edies) publicadas no Brasil sobre o tema a nos baseamos para realizar os comentrios feitos aqui.

de Faleiros (2000). Nela

Os servios educacionais, de orientao social, de assistncia mdica, de ajuda jurdica e outros providos pelas Polticas Sociais, mesmo que garantidos por lei, geralmente aparecem como favores populao sendo implantados em conjunturas polticas mais ou menos especficas e cambiantes.

No passado, o Cdigo Civil obrigava que o trabalhador fosse sustentado por seus filhos quando ficasse velho. Isso no mais assim. No regime salarial da economia capitalista, o indivduo que contratado para o trabalho, e no o grupo familiar, como

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chegou a ocorrer no passado; e as formas de produo atuais destruram a famlia extensa que se organizava em torno da economia de subsistncia.

claro que a interveno do Estado na garantia de benefcios e servios no substituiu a famlia. E mais, sua ao parece pautar-se no modelo familiar. Mas, de que modo? Voc sabe?

As Polticas Sociais so organizadas em nome da solidariedade social: os jovens trabalhadores contribuem para a aposentadoria dos idosos e para o cuidado e a educao das crianas; os sos para o tratamento dos doentes; os empregados para os desempregados; os ativos para os inativos; os solteiros para os casados (salrio-famlia) etc. Logo, a razo de existncia das polticas sociais seria, ento, fazer com que a sociedade, assimilada a uma grande famlia, viva em harmonia e paz social, uns colaborando com os outros.

A articulao do econmico e do poltico atravs das polticas sociais um processo complexo que se relaciona com a produo, com o consumo e com o capital financeiro. Por qu?

Porque as polticas sociais (talvez em menor grau do que as demais polticas pblicas, mas ainda assim de forma majoritria) no costumam ser implementadas diretamente pelo Estado, mas por meio de convnios e contratos com empresas privadas, ONGs e empresas envolvidas com atividades de responsabilidade social empresarial, que passam a oferecer os servios financiados pelo Estado. Conhea alguns exemplos:

X hospitais particulares atendem a clientes da Previdncia


ou da Assistncia Social e cobram do Estado pelo servio, no raro com margem de lucro;

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X escolas particulares recebem subsdios e bolsas para


certo nmero de estudantes; e

X bancos que servem de intermedirios para vrios


servios aos beneficirios, como, por exemplo, pagamentos e cobranas previdencirias, evidentemente cobrando por eles. Assim, e de modo que pode parecer paradoxal, essas organizaes mantm seu processo de acumulao de riqueza atravs da implementao de polticas sociais. Na realidade, cabe ao Estado, por exemplo, a compra de equipamentos sofisticados e intensivos em tecnologia para oferecer os servios mais caros e menos lucrativos; a manuteno das faculdades mais caras, como as de Medicina e Odontologia, por exemplo, enquanto os cursos menos dispendiosos e mais lucrativos so mantidos por empresas privadas; e os subsdios de diversas naturezas, alguns indefensveis e escusos, que tm sido dados a instituies deste tipo por governos no comprometidos com a qualidade do ensino. Outro bom exemplo o caso das polticas orientadas para o trabalhador. Trabalhadores desempregados, doentes, acidentados ou velhos so atendidos atravs de uma articulao do econmico e do poltico (as polticas sociais) que possibilita um ganho para o setor privado capaz de compensar o prejuzo causado pelo fato deles e outros segmentos no-produtivos no estarem inseridos na produo de mercadorias. Contudo, podemos afirmar que essas polticas servem tambm para retirar do mbito da fbrica conflitos e reivindicaes, que so encaminhados e tratados por rgos governamentais (hospitais, reparties pblicas ou tribunais) que os despolitizam, transformando-os em assuntos individuais. As vtimas de eventos negativos ligados ao processo produtivo (acidentes, doenas, incapacitao e invalidez) cuja origem est no prprio processo produtivo so responsabilizadas pela sua ocorrncia.
Estes rgos tratam cada caso atravs da percia, relegando-o ao saber e ao sabor de especialistas que examinam individualmente a vtima, e no as de trabalho.

Os rgos de atendimento ao trabalhador que implementam essas polticas no questionam as origens dos problemas dos assalariados, o ambiente que os condiciona, nem as relaes que

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condies de produo e

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os produzem Por essas e outras razes, as polticas sociais so vistas por alguns crticos como algo incompatvel com aquele modelo familiar. Apesar de aparecerem como compensaes, elas constituiriam um sistema poltico de mediaes entre capital e trabalho que visa articulao de diferentes formas de reproduo das relaes de explorao e dominao da fora de trabalho entre si, com o processo de acumulao e com a correlao de foras polticas e econmicas. Devido a suas caractersticas, as polticas sociais costumam ter, sobretudo em pases perifricos como o nosso, seu contedo definido, em boa medida, no momento da implementao. E no apenas no momento da sua formulao, como o caso clssico em que os momentos de formulao, implementao e avaliao que integram o processo de elaborao da poltica esto mais claramente definidos. Diferentemente de outras polticas pblicas que, por estarem destinadas a orientar ou subsidiar as atividades empresariais possuem lgica e racionalidade facilmente operacionalizveis pelos profissionais da administrao de empresas, as polticas sociais demandam, no apenas para sua formulao, mas tambm para a sua implementao, de um tipo especfico de gestor. A formao desse tipo de gestor demanda a veiculao de um conhecimento distinto daquele oferecido pelas profisses tradicionais que so adequadas para a elaborao de polticas voltadas ao bom funcionamento da economia capitalista e s quais as Polticas Sociais devem em muitos casos se opor.

O GESTOR PBLICO E O ADMINISTRADOR DE EMPRESAS


De modo a tratar sobre o tipo de formao ideal do gestor pblico para, desta maneira, avanar na caracterizao do marco analtico-conceitual do PEG, necessrio precisar o que entendemos por ele.

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Por diferenciao, o concebemos como sendo aquele profissional cuja especificidade consiste fundamentalmente na sua capacidade de traduzir, interpretar ou decodificar para uma lgica e racionalidade empresariais o contedo e forma de implementao das polticas pblicas. Sua atuao deve estar orientada para as polticas sociais e, tambm, para o conjunto de polticas que possuem um carter mais propriamente empresarial na medida em que se referem a atividades desempenhadas pelo aparelho de Estado na interface com o mbito privado. Esse tipo de atuao, em que costumam estar envolvidos administradores de empresa, engenheiros etc., demanda para sua adequada realizao a complementao de sua formao mediante programas de capacitao em gesto pblica. Coisa que, apesar de bvia, tem sido frequentemente desconsiderada. Conceber o processo de capacitao de um profissional que seja capaz de atuar na elaborao de polticas pblicas um desafio difcil. Pela primeira vez, em funo das mudanas de orientao que vem ocorrendo nos Estados de uma regio conhecida como a mais desigual do planeta e cujos governos esto a privilegiar o atendimento de demandas sociais de grandes propores, se coloca na Amrica Latina a necessidade de abreviar um processo lento e que estava sendo efetivado de forma mais ou menos autodidata de formao de gestores pblicos interessados na consolidao dessas mudanas.

Mais que em outros pases da regio, o Brasil conta com um supervit de vagas universitrias visando capacitao de administradores de empresa. Isso, associado ao fato de que o gestor social, alm de ter que trabalhar na empresa privada como implementador das polticas sociais (e, de certa forma, devido s caractersticas, tambm como o seu formulador), dever atuar igualmente na sua elaborao no mbito do Estado, o que o obriga a uma difcil inflexo. Difcil, entre outras coisas porque, por razes histricas e pela conhecida formao multidisciplinar e multipropsito do administrador de empresa, tm sido nos espaos destinados sua formao que esto surgindo as iniciativas de capacitao de gestores pblicos e de gestores sociais ( semelhana do que ocorreu

Existiriam no Brasil mil e quinhentos cursos de Administrao reconhecidos pelo

Conselho Federal de (2004).

Educao. Fonte: Fischer

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no passado com a formao dos administradores pblicos). Um distanciamento crtico em relao ao que entendido como a formao do administrador de empresa parece essencial. Ele deve comear pelo questionamento do carter universal conferido ao conceito de Administrao, entendido como um corpo de conhecimento aplicvel em qualquer ambiente (pblico ou privado), e explicitado nas conceituaes usualmente propostas e empregadas em nosso meio e que tm servido para informar a criao de cursos de Administrao Pblica.

ADMINISTRAO DE EMPRESAS, ADMINISTRAO GERAL E ADMINISTRAO PBLICA


Embora as teorias da administrao estejam divididas em vrias correntes ou abordagens, cada abordagem est associada a uma maneira especfica de encarar a tarefa e as caractersticas do trabalho de administrao. Vamos alinhar brevemente algumas caractersticas da Administrao Geral. O conceito contemporneo entende que administrar dirigir uma organizao (grupo de indivduos com um objetivo comum, associados mediante uma entidade pblica ou privada) utilizando tcnicas de gesto para que alcance seus objetivos de forma eficiente, eficaz e com responsabilidade social e ambiental. Segundo Lacombe (2003), a essncia do trabalho do administrador obter resultados por meio das pessoas que ele coordena. J de acordo com Drucker (1998), administrar consiste em manter as organizaes coesas, fazendo-as funcionar.

A Administrao Geral subdividida segundo o tipo de organizao qual ela aplicada. Logo a administrao que se aplica a uma empresa privada diferente daquela aplicada s instituies governamentais ou, ainda, daquela de um setor social sem fins lucrativos.

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Uma organizao seria uma combinao de esforos individuais que tem por finalidade realizar propsitos coletivos. Por meio de uma organizao torna-se possvel perseguir e alcanar objetivos que seriam inatingveis para uma pessoa. Uma grande empresa ou uma pequena oficina, um laboratrio ou o corpo de bombeiros, um hospital ou uma escola so todos exemplos de organizaes (MAXIMIANO, 1992). Uma organizao seria formada pela soma de pessoas, mquinas e outros equipamentos, recursos financeiros e outros; seria o resultado da combinao de todos estes elementos orientados a um objetivo comum; uma entidade social, conscientemente coordenada, gozando de fronteiras delimitadas que funcionam numa base relativamente contnua, tendo em vista a realizao de objetivos comuns que exigem grupos de duas ou mais pessoas, que estabelecem entre eles relaes de cooperao, aes formalmente coordenadas e funes hierarquicamente diferenciadas (BILHIM, 1997).

Administrar uma organizao (ou organizar) supe atribuir responsabilidades s pessoas e atividades aos rgos (unidades administrativas).

A pessoa encarregada do ato de administrar ou organizar, o administrador, embora investido de um poder dentro de uma hierarquia predefinida, deve possuir uma capacitao intelectual e moral para exerc-lo que o diferencie dos demais membros da organizao e atuar como um lder. A atividade principal de um lder consiste em influenciar um determinado grupo de pessoas a fim de que elas faam o que se deseja. Porm, esta influncia no deve ser coercitiva e por meio do poder de um cargo nem to pouco obrigando as pessoas a fazerem o que necessrio. Esta influencia deve ocorrer, por exemplo, atravs da disponibilizao de um meio de trabalho propcio para que todos os colaboradores desenvolvam suas atividades por vontade prpria.

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Voc deve estar se perguntando: quando apareceu a figura do lder?

Foi com a Teoria das Relaes Humanas que o campo de preocupaes da Administrao de Empresas ganhou a figura do lder. Este profissional veio como uma alternativa do administrador clssico em sua face coercitiva e autoritria. A liderana passou a ser um assunto recorrente. A liderana vem assumindo um papel central na Administrao. Segundo a viso contempornea, todo lder deve ser um servidor para seus funcionrios, deve possuir amor por seus comandados. Este amor no apoiado em sentimento e sim em comportamentos, como cuidar, ajudar, elogiar, entre outros. Isso acontece, em particular, no campo da Administrao Pblica, uma vez que nele coero, autoritarismo e at mesmo hierarquia so dificilmente obtenveis. E o seu exerccio muitas vezes no implica num benefcio material.

FORMAO DO GESTOR PBLICO

No Brasil e em muitos outros pases, a consolidao da Administrao Pblica como um curso superior posterior quela do de Administrao de Empresas. At a sua criao, eram os administradores de empresas, juntamente com outros tipos de profissionais, que compunham o quadro da burocracia. A crescente complexidade do aparelho de Estado passou a exigir um tipo de capacitao que no era oferecido pelas escolas de Administrao de Empresas. Foi s ento, para enfrentar o desafio de formar esses gestores pblicos, que se buscou identificar dentre os contedos que constituem a Administrao Geral quais poderiam ser aplicados no ambiente pblico.

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Mas, diferentemente do que seria desejvel esse movimento no esteve suficientemente aberto ao aporte de outras abordagens disciplinares mais afeitas ao tratamento das questes sociais e polticas que inevitavelmente se fazem presentes na interface entre o Estado e a sociedade e mesmo no interior do prprio aparelho de Estado. Ele foi marcado por um processo que, em vez de estar guiado por um objetivo de fuso interdisciplinar (ou, pelo menos, multidisciplinar), se manteve basicamente orientado pela tentativa de conformar, por eliminao ou excluso do que se entendia como Administrao de Empresas, o que viria a ser conhecido como Administrao Geral. A qual, ento, passou a constituir a espinha dorsal dos cursos de Administrao Pblica. Em consequncia, o currculo dos cursos de Administrao Pblica foi sendo conformado atravs da adaptao de contedos previamente existentes naquele dos cursos de Administrao de Empresas e pela adio de outras disciplinas. Frequentemente, e isso no apenas no Brasil, o quadro de professores dos cursos de Administrao Pblica formado por professores de cursos de Administrao de Empresas (em muitos casos oferecidos na mesma instituio) e por professores de disciplinas que provm de reas como Direito, Cincias Contbeis, Sociologia, Economia e Cincia Poltica. Embora com o correr do tempo sucessivas geraes de formandos de Administrao Pblica tenham sido absorvidos como professores desses cursos, essas disciplinas continuaram a ser ministradas por profissionais nelas formados. O resultado foi a permanncia de uma espcie de apartheid * disciplinar muito distinto daquilo que seria necessrio para propiciar uma fuso (supondo que ela fosse possvel), entre a Administrao Geral (supondo que ela efetivamente existisse e que fosse capaz de ser conformada por excluso ou eliminao de contedos previamente enfeixados na Administrao de Empresas) e aquelas disciplinas. Contudo, os administradores pblicos, formados, no melhor dos casos, numa tenso disciplinar entre contedos de Administrao de Empresas e disciplinas que frequentemente se orientavam a produzir argumentos para questionar as ideias de propriedade privada dos meios de produo, venda da fora de

* Aparthaid poltica de completa segregao racial. Fonte: Lacombe (2004).

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trabalho, lucro etc., pressupostos e razo de existncia da Administrao de Empresas dificilmente seriam capazes de autonomamente produzir uma sntese interdisciplinar como a que sua atuao demandava. Esta situao foi ainda agravada pelo fato de que, com muita frequncia, os contedos das disciplinas como Sociologia e Cincia Poltica, que mais subsdios forneceram um correto diagnstico dos problemas que o administrador pblico enfrenta e para o seu equacionamento de modo coerente com os direitos democrticos e de cidadania, eram vistos como de escassa importncia sua formao. Dificilmente modelizveis e aplicveis em conjunto com os contedos que provinham da Administrao de Empresas, com os quais por defeito de construo no tinham como dialogar, mas que eram, estes sim, modelizveis, operacionalizveis e aparentemente dotados de um potencial de equacionamento de problemas muito valorizado por quem se preocupa em resolver problemas, eles eram, de fato, quase inteis. O resultado dessa situao era, ento que os problemas pblicos ainda que fossem, na melhor das hipteses, diagnosticados (momento descritivo: foto) e explicados (momento explicativo: filme retrospectivo) atravs daquelas disciplinas, eram resolvidos (momento normativo: construo do futuro) mediante a aplicao do conhecimento que provinha da Administrao de Empresas. Mas, a tenso entre aquelas disciplinas e a Administrao Geral no se situou apenas no plano dos contedos. Ela se estendeu para os planos da abordagem cognitiva (dedutiva vs . indutiva, respectivamente); do enfoque da situao-problema (contextualizado vs. autocontido); do tratamento metodolgico (anlise globalizante do mais frequente ou provvel vs . estudo de cases sobre o mais exitoso ainda que atpico e no-generalizvel); do objetivo intermedirio (produzir tendncias e fatos estilizados vs. assinalar best practices e, para seguir utilizando o jargo anglfono da rea, possibilitar o benchmarking* ); e do objetivo final (equacionar problemas estruturais de modo racional visando a resultados positivos sistmicos e de longo prazo vs. atacar problemas pontuais

Aqueles que ocorrem na interface entre a ou no seu interior. sociedade e o Estado

*Benchmarking tcnica de fazer comparaes e imitar organizaes - concorrentes ou no, do mesmo ramo de negcios ou de outros, que realizem determinadas ativi-

dades com excelncia e sejam reconhecidas como como lderes. Fonte: Lacombe (2004)

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passiveis de soluo imediata de modo incremental, visando resultados localizados e de alto impacto a curto prazo). Ainda no campo cognitivo ou, mais especificamente, pedaggico, a Administrao Geral permaneceu baseada na ideia de que o administrador a pessoa que se destaca das demais por atributos inatos, mas que podem at certo ponto ser adquiridos pela via da capacitao formal, a pessoa responsvel por fazer as coisas acontecerem. Caracterstica que, como compreensvel, contagia o processo de formao, seja do administrador tradicional seja do lder, com um ethos de diferenciao, de elitismo meritocrtico e, no limite, de prepotncia; ainda que entendido como um mal menor face ao imperativo tradicional de apreender para saber mandar ou ao contemporneo apreender para saber liderar. Tudo isso marcando atributos de competio e rivalidade tanto o processo formativo quanto o comportamento profissional. Apesar de precria, essa breve caracterizao permite apontar a inadequao da Administrao Geral como plataforma cognitiva para a concepo de um curso de gesto (ou administrao) pblica; e, tambm, do processo at agora seguido. Mesmo que consideremos a empresa privada como um ambiente em que pessoas tendo em vista a realizao de objetivos comuns, estabelecem relaes de cooperao, o que muito questionvel, no h como negar que o ambiente em que atua o gestor pblico o aparelho de Estado politizado.

Se isso assim, a Administrao de Empresas, por muitos entendida como um conjunto de conhecimentos cujo objetivo , seno eliminar, manter os conflitos entre capital e trabalho num nvel que no inviabilize a produo, numa sociedade em que o uso da fora monoplio do Estado, no poderia ser a plataforma cognitiva de um curso de Gesto Pblica, voc concorda?

Ambiente onde interesses outra natureza no

polticos, econmicos e de apenas se expressam como devem, numa faz-lo.

sociedade democrtica,

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Logo, o papel central que vem assumindo o lder na Administrao Geral e por extenso na Administrao Pblica tem que ser repensado tendo em vista a proposta do Estado Necessrio. Ainda que a figura do lder parea ser mais coerente com ela do que a do administrador tradicional, originalmente concebido para substituir o proprietrio no campo da gesto da empresa (assim como o engenheiro, concebido para substitu-lo no campo da produo), parece legtimo indagar sobre sua pertinncia para o ambiente pblico e, mais especificamente, no mbito dos gestores que levam a cabo a gesto pblica. Sobretudo aquele cuja funo a elaborao das Polticas Sociais, que cada vez mais substituem pelo cooperativismo, autogesto e solidariedade as prticas do empreendedorismo, da competio.

Busque currculos dos cursos de Administrao Pblica para fazer uma anlise. Ou simplesmente, faa uma consulta do seu currculo. Observe a relao dele com a idia da Administrao Geral.

Envolve as parcerias pblico-privado, projetos com o Terceiro Setor, Empresa etc. Responsabilidade Social,

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Podemos evidenciar, mesmo numa anlise superficial do currculo dos cursos de Administrao Pblica, inclusive dos mais recentes, a adoo de existncia de uma Administrao Geral entendida como neutra e capaz de atender tanto as empresas quanto o Estado como diretriz para a sua concepo. Em vrios cursos, as disciplinas iniciais, denominadas Introduo Administrao, Teoria da Administrao etc., so de fato um conjunto de ideias e princpios, que, embora derivados ou destilados da Administrao de Empresas so apresentados como portadores de um contedo universal. J aqui, nesta anlise, comum identificarmos a existncia de disciplinas com forte carter empresarial, como por exemplo, administrao da produo, gesto da qualidade total etc., e outras disciplinas que buscam implementar a denominada nova gesto pblica.

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Observamos, tambm, que disciplinas cujos nomes aludem a contedos prprios da gesto pblica so ministradas mediante a utilizao de bibliografia orientada para a administrao de empresas que tende a dar aos alunos a falsa impresso de que os conceitos e relaes nelas tratados so aplicveis ao ambiente pblico. Uma das excees mais Reginaldo Souza Santos Saiba mais interessantes no quadro aqui traado o movimento em torno do conceito Graduado em Administrao de Administrao Poltica liderado pelo Pblica pela Escola de Adminisprofessor Reginaldo Souza Santos. trao da Universidade Federal da Bahia em 1977. Mestre em AdEsse movimento foi ainda influenciado ministrao Pblica pela Escopela leitura dos clssicos do campo da la Brasileira de Administrao Administrao a partir da perspectiva Pblica e Empresarial (EBAPE) oferecida por economistas marxistas. da Fundao Getlio Vargas (1982) e doutor em Em que pese a radicalidade que se faz economia pela Universidade Estadual de Campi ideia do que aqui denominamos nas (1991) e ps-doutorado pela Instituto SuperiAdministrao Geral por muitos dos or de Economia e Gesto, da Universidade Tcnica autores que integram a coletnea de Lisboa (1997/98). Atualmente professor do Deorganizada por pelo professor partamento de Finanas e Polticas Pblicas da Reginaldo, e pelo carter seminal que Escola de Administrao da Universidade Federal o movimento pode vir a representar da Bahia e na mesma instituio exerce o cargo num processo de renovao como o de Diretor. autor de livros, artigos em peridique aqui defendemos, consideramos cos, jornais e anais de congressos. Fonte: <http:// que ele est ainda marcado por uma www.reginaldosouza.com.br/apres.html>. viso de neutralidade que hoje criticada, inclusive, na esfera das cincias consideradas duras (DAGNINO, 2008). Segundo essa viso, que apesar de contrariar at mesmo a viso marxista convencional (para no falar daquela liberal) crescentemente aceita, pois at mesmo elas seriam influenciadas de modo quase irreversvel pelos valores e interesses predominantes no ambiente (e no prprio momento) em que ocorre a sua produo. Dessa forma, a menos que um processo de desconstruo e reconstruo seja efetivado, o conhecimento cientfico desenvolvido segundo a lgica da apropriao privada do excedente econmico

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Chamado tambm

Adequao Sociotcnica por Dagnino (2008).

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no poderia ser utilizado em empreendimentos pautados por outra lgica, como a imposta pela propriedade coletiva dos meios de produo. De fato, mesmo a viso de Frana Filho (2004), que nos parece ser mais prxima quela que apresentada em Dagnino (2008), no consegue abandonar a ideia de que existiria um contedo capaz de ser aplicado indistintamente a organizaes pblicas e privadas. Frana Filho (2004) d preferncia ao subcampo dos Estudos Organizacionais (integrariam o conjunto outros dois subcampos: as Tcnicas Gerenciais e as reas Funcionais) e considera seriamente a opo de que a Administrao deva ser considerada como ideologia (e no como arte ou cincia), o que sem dvida uma postura promissora. Contudo, no obstante, a orientar sua reflexo para a controvrsia acerca de qual deveria ser o objeto da Administrao (a gesto ou a organizao). E, talvez angustiado em apresentar uma soluo de compromisso capaz de, debilitar o vis privado que apresentaria a Administrao, o autor no penetra no espao de politizao que nos parece conveniente para alcanar seu propsito.

De acordo com o que vimos at aqui, voc consegue identificar um marco anlico-conceitual adequado gesto pblica?

Com base na breve apresentao desta seo, argumentos centrais deste livro, parece-nos faltar um marco analtico-conceitual especfico e adequado gesto pblica. O qual, diga-se de passagem, tem a sua elaborao dificultada pela Reforma Gerencial do Estado brasileiro que se iniciou em meados da dcada de 1990, marcada pela proposio de que a lgica e os mtodos de administrao empresarial deveriam ser adotados para promovla. No surpreende, portanto, que o currculo dos cursos de Administrao Pblica reflita essas duas orientaes: a da Administrao Geral e a da Reforma Gerencial. E tenda, por isso, a formar gestores pblicos que as aceitem acriticamente e,

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paradoxalmente, dificultem o processo de transformao do Estado Herdado para o Estado Necessrio que se discutiu anteriormente. Como tantas outras controvrsias que se manifestam no campo do conhecimento e da educao, esta, pelo seu contedo ideolgico, tende a permanecer e se reproduzir quando novos argumentos so incorporados ao debate. Passado o auge do pensamento neoliberal, quando a Nova Gerncia Pblica divulgada pelos professores universitrios dos pases centrais penetrou na universidade brasileira, e como mostra o movimento da Administrao Poltica, antes comentado, voltou-se a discutir a questo de como orientar a formao do gestor pblico.

Ao evidenciar o carter falacioso e predatrio, muitos autores brasileiros e latino-americanos, alguns dos quais sero intensamente discutidos neste Curso, inauguraram um novo perodo em que se busca um novo arranjo.

O que no quer dizer que novos argumentos no surjam e devam ser analisados. Entre outros, aqueles que afirmam que a controvrsia estaria perdendo sentido porque um gestor pode, sem sair da mesma organizao, passar da condio de funcionrio pblico para a de empregado, como as privatizaes mostraram (FISCHER, 2004, p. 168). Ou que o gestor social entendido como aquele profissional (de crescente importncia), que no mbito do Estado, da empresa ou do terceiro setor se envolve diretamente com as polticas sociais deveria ter uma formao to ecltica que as distines que aquela controvrsia alude estaria perdendo sentido. E que, portanto, a sua formao no teria porque, mesmo no campo analtico-conceitual, contemplar as diferenas, no nosso entender muito importantes, existentes entre a gesto de empresas e a gesto pblica.

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Resumindo
Inicialmente vimos, nesta Unidade, um breve histrico do planejamento de modo a explicitar alguns aspectos do contexto sociopoltico em que se verificam as relaes Estado-Sociedade no capitalismo perifrico. Na sequncia, e tambm com o objetivo de fundamentar nossa proposta de Planejamento Estratgico Governamental (PEG), observamos que nunca houve muito empenho em nosso pas para a adoo de ferramentas de gesto pblica semelhantes. Embora o quadro atual seja menos adverso do que o que vigorou at o incio deste sculo, no existe ainda um ambiente receptivo para esse tipo de um instrumento de gesto pblica. Suas caractersticas e as atividades a ele correspondentes parecem ser, entretanto, essenciais para fundamentar e subsidiar o processo de transformao do Estado Herdado da ditadura militar e da Reforma Gerencial de corte neoliberal no Estado Necessrio. Aquele Estado capaz no apenas de atender s demandas da maioria da populao hoje marginalizada, mas de fazer emergir e satisfazer aquelas da cidadania poltica, social, econmica e ambiental. A democratizao poltica que se inicia com o final do regime militar, trouxe o aumento da capacidade dos segmentos marginalizados de veicular seus interesses. Do ponto de vista cognitivo, a situao atual demanda do gestor pblico um marco de referncia analtico-conceitual, metodologias de trabalho e procedimentos qualitativamen-

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te muito diferentes daqueles que se encontram disponveis no meio em que ele atua. Por fim observamos que, embora a no devesse ser assim, a expresso Gesto Pblica tem sido frequentemente utilizada no meio acadmico para fazer referncia ao atendimento de demandas sociais: as Polticas Sociais. A individualizao das Polticas Sociais no mbito das Polticas Pblicas nos revela uma concepo de desenvolvimento que entende como separveis e, por isso, passveis de serem tratados em separado os aspectos relativos ao econmico e ao social. O PEG se ope no plano metodolgico a essa concepo. E, tambm, quela que entende a Administrao Pblica como uma derivao ou particularizao da Administrao Geral Parece por isso um instrumento adequado que para que o gestor pblico interessado na transformao rumo ao Estado Necessrio possa atuar em consonncia com sua opo.

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Atividades de aprendizagem
Chegado ao final desta Unidade 1, procure responder s questes propostas a seguir. E lembre-se que, em caso de dvidas, voc deve fazer uma releitura cuidadosa dos conceitos ainda no entendidos e, se necessrio, entrar em contato com seu tutor.

1) Quais so as principais caractersticas que contrapem o Estado Necessrio ao Estado Herdado? 2) De que forma o Planejamento Estratgico Governamental auxilia na transformao rumo ao Estado Necessrio? 3) Por que o conceito de Administrao Geral entendido pelo autor como inadequado ao tratamento da gesto pblica? 4) Qual a diferena entre o termo Gesto Pblica e Administrao Pblica?

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UNIDADE 2
O PLANEJAMENTO ESTRATGICO GOVERNAMENTAL COMO CONVERGNCIA E ENFOQUE

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:
f f

Reunir elementos para criticar a concepo do Estado Neutro; Compreender a importncia do campo da Anlise de Polticas e do Planejamento Estratgico Situacional; e Entender a contribuio desses dois campos de estudo para a fundamentao do Planejamento Estratgico Situacional.

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INTRODUO
Na Unidade anterior traamos de forma esquemtica, mas suficiente para nosso propsito, o contexto em que se devem inserir as atividades de PEG do Estado brasileiro e apontamos a dimenso do desafio cognitivo que a construo do Estado Necessrio coloca para a realizao dessas atividades. Nesta Unidade vamos ver o processo de constituio dos fundamentos do PEG e mostrar porque consideramos que esta disciplina pode ajudar na sua superao. Para tanto, analisaremos a contribuio de dois enfoques relacionados gesto pblica, ou mais especificamente ao processo de elaborao de polticas pblicas que constituem o fundamento da disciplina de PEG. So eles:

X Anlise de Polticas; e X Planejamento Estratgico Situacional.


Dentre o conjunto das Cincias Sociais aplicadas, as disciplinas de Cincia Poltica e de Administrao Pblica eram, at bem pouco tempo, praticamente as nicas que forneciam subsdios especificamente orientados para a anlise das questes pblicas objeto da interveno dos governos. Embora tenham ocorrido, tanto nos pases centrais como nos da Amrica Latina, importantes movimentos recentes de crtica, renovao, ampliao e fuso multidisciplinares, essas duas matrizes de conhecimento terico e aplicado so ainda as mais amplamente disponveis, difundidas e utilizadas para a anlise da interface entre o Estado e a sociedade Cincia Poltica e para a execuo do planejamento governamental Administrao Pblica.

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Por essa razo, mais precisamente porque a quase totalidade das iniciativas de formao de gestores pblicos existentes na regio adota, ao contrrio do que aqui se prope, essas matrizes de conhecimento em especial a da Administrao Pblica que se apresenta a seguir uma crtica s mesmas. Posteriormente, na seo que segue, se apresentam dois de seus recentes desdobramentos a Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional considerados como as abordagens mais adequadas para conformar o fundamento do PEG.

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A CINCIA POLTICA E A
SUPERVALORIZAO DO POLTICO

O processo de governo ou, mais precisamente, os processos de tomada de deciso (a formulao das polticas pblicas) e de sua implementao, no ocupam um papel central no horizonte de preocupaes da Cincia Poltica. Suas principais teorias, modelos cognitivos ou vises que tratam a relao entre a sociedade e o Estado (marxista, pluralista, sistmica, elitista) explicam as decises de governo tomadas no interior do aparelho de Estado atravs da considerao de elementos a ele externos. Essa afirmao pode ser corroborada por um exame, ainda que superficial, das suas duas vises extremas:

X viso pluralista, percebe o resultado do processo


decisrio o contedo da poltica como algo quase indefinido, posto que fruto de um ajuste incremental das preferncias de uma infinidade de atores indiferenciados do ponto de vista de seu poder poltico; e

X viso marxista, entende aquele resultado o contedo


da poltica como algo quase que inteiramente predeterminado pela estrutura econmica, posto que resultante da ao de um ator. Para os pluralistas, era como se Estado fosse dirigido por um contexto poltico, econmico e social homogneo, sem assimetrias e diferenas de poder. Para os marxistas do sculo 19 e incio do sculo 20, era como se ele estivesse inteiramente submetido

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aos interesses da classe proprietria, mais do que dominante, hegemnica. No ps segunda guerra, o Estado capitalista comeou a ser entendido pelos marxistas como dotado de um certo poder de autodeterminao e de autonomia relativa. Passou-se ento a entender como os instrumentos colocados disposio das burocracias dos Estados contemporneos terminam gerando uma elite com interesses prprios e at certo ponto independentes das demais. Era natural, portanto que os cientistas polticos se concentrassem no estudo deste contexto para entender as implicaes sociais, econmicas etc. do exerccio do poder; as quais, de certa forma, apenas fluiriam atravs do Estado sem ser por ele determinadas. O problema da Cincia Poltica seria de tipo investigativo: indicar as razes contextuais que explicam o carter do que foi decidido. Seu foco seria, portanto, a poltica (politics) e no as polticas (policies), o sistema e o processo poltico (political process) e no o processo de elaborao de polticas (policy process).

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A ADMINISTRAO PBLICA E A
SUBVALORIZAO DO CONFLITO

A Administrao Pblica tem como premissa a separao entre o poltico (politics ) e o administrativo; o mundo da poltica ( politics ) e o das organizaes; a tomada de deciso e a implementao. O primeiro termo desta dicotomia era entendido como caracterizado pelo conflito de interesses e o dissenso poltico que se manifesta na sociedade e, o segundo, pelo consenso tcnico em torno de um interesse comum que se expressa no interior do aparelho de Estado: implementar eficientemente o que foi, no interessa como nem porque, decidido. como se o primeiro fosse o ponto cego do segundo; e, o segundo, uma simples decorrncia e consequncia, inclusive temporal, do primeiro. Diferentemente da Cincia Poltica, o problema da Administrao Pblica pode ser entendido, para marcar a diferena entre elas, como de tipo operacional. O objetivo precpuo da Administrao Pblica era executar da melhor forma possvel, segundo critrios de otimizao, autocontidos, incrementais e que no ensejavam questionamentos de tipo poltico ou socioeconmico mais amplos, as decises tomadas pelos governos. As quais eram frequentemente e, poderamos dizer at hipocritamente, entendidas como a expresso do desejo da maioria, numa estrutura polticosocial percebida como uma poliarquia. O estudo do processo de tomada de deciso e da natureza conflitiva de sua implementao era, por isto, flagrantemente subestimado.

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A CONCEPO INGNUA DO ESTADO NEUTRO


Na viso simplista de certos setores da esquerda latinoamericana, a perspectiva da administrao era de direita uma vez que o que buscava era a otimizao das condies de reproduo do capital e, portanto, o aumento da explorao da classe trabalhadora. As tmidas incurses que se fazia, utilizando a abordagem sistmica (rejeitada pelo marxismo e pela esquerda), para entender o que se encontrava montante do territrio que dominava da simples implementao das decises tomadas no sentido da compreenso do processo de elaborao da poltica eram vistas como mais uma tentativa do capital para instrumentalizar este processo em seu beneficio.

A Cincia Poltica, ao contrrio, era entendida como uma perspectiva de esquerda, na medida em que iluminava as contradies de classe e permitia discernir a dominao e a explorao.

Era como se a Cincia Poltica fosse a encarregada de condenar o carter antissocial, repressivo, demaggico do Estado capitalista perifrico atravs de anlises e pesquisas, realizadas claro fora do aparelho de Estado. E a Administrao Pblica fosse a encarregada de tocar o estilo tradicional de planejamento governamental e de elaborao de polticas pblicas

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homogeneizador, uniformizador, centralizador, tecnocrtico tpico do Estado burocrtico e autoritrio que herdamos. Na verdade, o fato de que nem a Cincia Poltica nem a Administrao Pblica tenham considerado o processo de elaborao de polticas como problemtico levou a que a superao do desafio cognitivo colocado pela construo do Estado Necessrio seja especialmente difcil. A (inevitvel) adoo privilegiada da Administrao Pblica no mbito do aparelho de Estado foi conformando uma concepo ingnua: a do Estado neutro.

Contraditrio com a orientao da Cincia Poltica, a Administrao Pblica hoje dominante.

Na atual conjuntura, em que quadros dirigentes da esquerda chegam a ser governo em muitos pases da Amrica Latina (em sua bem-sucedida trajetria de aceitao da via pacfica e eleitoral para a transformao da sociedade capitalista), a concepo dominante, aquela que privilegia a perspectiva da Administrao Pblica, tem se mostrado especialmente disfuncional e, por isto, desastrosa. Mas para a Cincia Poltica, o carter do processo de elaborao de polticas e o seu resultado (o contedo da poltica) uma simples decorrncia das relaes de poder existentes no contexto externo ao Estado. uma concepo que pode ser entendida, no limite, como mecanicista; uma espcie de determinismo social do processo de elaborao da poltica e do contedo da poltica. Como se existisse uma relao de causalidade linear e estrita entre as relaes de poder vigentes no contexto que envolve o aparelho de Estado e o contedo das polticas que dele emanam. Algo como se Estado fosse um elemento semelhante a um dispositivo transdutor, eletrnico ou pneumtico, que ao receber um impulso externo de entrada gera um outro, de sada, cujas caractersticas dependem apenas da intensidade e sinal do impulso de entrada.

Como se todo o processo se orientasse automaticamente de acordo com as

caractersticas do bloco dominante de poder.

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Mas a suposio de que numa sociedade de classes a ocupao do Estado pela classe dominante leva inexoravelmente a polticas que mantm e reproduzem a dominao desta sobre as demais classes no to mecanicista como a sua recproca. A concepo ingnua do Estado neutro, que supe que uma mudana na correlao de foras na sociedade num grau que permita o controle do seu aparelho por foras progressistas originaria, automaticamente, polticas capazes de alavancar a desconcentrao de poder e a equidade social, esta sim, pode ter consequncias desastrosas. A concepo de que o aparelho de Estado seja um simples instrumento neutro capaz de, de uma hora para outra, operar de forma a implementar polticas que contrariam as premissas de manuteno e naturalizao das relaes sociais de produo capitalistas que o geraram, pode levar a uma postura voluntarista que tende a minimizar as dificuldades que enfrentam os governos de esquerda.

O preo do equvoco em que eles tm frequentemente incorrido, de subestimar as relaes entre forma e contedo, proibitivo e no pode mais ser tolerado.

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OS ENFOQUES DA ANLISE DE POLTICA E O PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL COMO FUNDAMENTOS DO PLANEJAMENTO ESTRATGICO GOVERNAMENTAL
Vimos no incio desta Unidade que so dois os desdobramentos relativamente recentes a Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional das matrizes de conhecimento. Elas so consideradas como as abordagens mais adequadas para a formao de gestores capazes de realizar as atividades de PEG demandadas pela construo do Estado Necessrio. No Estado Herdado, os marcos de referncia cognitivos dos gestores eram em geral originrios de uma daquelas duas matrizes que conformavam o repertrio de conhecimento formal disponvel no mbito do aparelho de Estado (e tambm fora dele) para o tratamento das questes de governo. Um outro corpo de conhecimento - informal, intuitivo, especfico, assistemtico, e gerado de forma ad hoc*, indutiva, on the job* fazia parte da sua formao. Era ele que de alguma forma, ao adicionar-se a esses dois enfoques, permitia sua combinao preenchendo os vazios cognitivos e amenizando o desvio ingnuo a que se fez referncia. O fato de que este outro corpo de conhecimentos, apesar da sua fundamental importncia para o exerccio de governar, no

*Ad hoc expresso latina que significa somente para este fim especfico que est sendo considerado. Fonte: Lacombe (2004). *On the job realizado na prpria execuo do trabalho. Fonte: Lacombe (2004).

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era ensinado, mas sim, a duras penas, e s por alguns, apreendido, no passou despercebido aos pesquisadores acadmicos nem aos gestores que, tanto que nos pases centrais como na Amrica Latina, se interessavam ou estavam envolvidos com assuntos de governo. Este fato, aliado a outros tipos de preocupao, entre as quais as de natureza ideolgica e poltica so as mais relevantes, originou movimentos de crtica e fuso multidisciplinar entre essas duas matrizes de conhecimento e delas com outras disciplinas das Cincias Sociais. Esses movimentos foram penetrando na caixa preta do processo (ou sistema) de elaborao de polticas aquilo que era at ento interpretado como um transdutor - por um de seus dois extremos (inputs e outputs), ou de seus dois principais momentos (formulao e implementao). A Administrao Pblica, a partir da constatao de que os hiatos entre o produto ( output do sistema) obtido e o previsto mediante o planejamento governamental (dficit de implementao) no eram simplesmente um sintoma de m administrao. Ou seja, eles poderiam dever-se a problemas anteriores fase de implementao propriamente dita. Isto , ao momento de formulao da poltica que envolve processos decisrios em que atores polticos defendem seus interesses e valores. Com a constatao de que a formao da agenda decisria, que ocorria no mbito do processo de formulao das polticas, influenciava muito significativamente o contedo da poltica entra na caixa preta a Cincia Poltica pelo lado dos inputs. Como a agenda decisria era determinada pelas foras polticas que se expressavam no contexto econmico social que envolvia a interface pblico-privado, a Cincia Poltica no poderia se manter margem da anlise das polticas pblicas.

Mas qual a implicao imediata desse envolvimento?

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Uma das consequncias imediatas foi a constatao de que as determinaes polticas, econmicas e sociais no eram um simples insumo (input) do processo de formulao das polticas, e sim algo que seguia atuando ao longo do processo da elaborao das polticas, abarcando todos os seus momentos: formulao, implementao e avaliao. Algumas perguntas fundacionais, como as que seguem, orientaram esse movimento e esto na base da insatisfao com o planejamento governamental tradicional que veio a desembocar na proposta do PEG. So elas:

X Quais so os grupos que realmente conformam a


agenda de deciso (agendum = algo sobre o qual se deve atuar) mediante sua capacidade de transformar (ou travestir) seus problemas privados em assuntos pblicos, em questes de interesse do Estado, sobre os quais ele deve atuar?

X E mais do que isto, como fazem para impedir que outros


assuntos de outros grupos sociais no sejam incorporados agenda fazendo com que ela fique restrita a assuntos sobre os quais tm controle?

X Que procedimentos usam e de que mecanismos do


prprio aparelho de Estado legtimo e a eles acessveis por direito se utilizam para fazer com que os assuntos que logram colocar na agenda sejam decididos e implementados de acordo com seus interesses?

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O ENFOQUE DA ANLISE DE POLTICA


Este o primeiro dos enfoques verdadeiramente inovadores e multidisciplinares que vamos analisar. Visto que ele foi conformado a partir da confluncia entre a Administrao Pblica, ou mais precisamente da problematizao que comeara a fazer acerca da implementao das polticas pblicas, de um lado, e da Cincia Poltica, e mais especificamente da problematizao da formao da agenda e do processo decisrio, por outro. Sua importncia para formar os fundamentos em que se apoia a proposta do PEG est relacionada capacidade de enfocar a interface entre a sociedade e o Estado e o seu prprio funcionamento de um modo mais revelador do que at ento fazia a Cincia Poltica. Alm de enfocar a questo da elaborao dos planos e da sua execuo, da alocao de recursos etc., com maior sutileza e realismo do que fazia a Administrao Pblica.

Diante do exposto faa uma reflexo sobre a relevncia da Anlise de Polticas para a Administrao Pblica.

Em alguns casos, a Anlise de Poltica nasce como rea de pesquisa nos crculos ligados disciplina de Administrao Pblica. Como, nos EUA, nos anos 60, eles estavam focalizados na anlise organizacional, mtodos quantitativos etc., e no enfatizavam a questo dos valores e interesses que a Anlise de Poltica argumentava que era essencial para a Administrao Pblica, essa relao foi muitas vezes complicada. Em outros casos, a Anlise de Poltica se estabelece por diferenciao/excluso em relao

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Cincia Poltica, em crculos a ela ligados. Como resultado ocorreu uma inflexo*. Sua perspectiva passou a incorporar a anlise das organizaes e das estruturas de governo, deslocando um pouco o foco da anlise do institucional para o comportamental. Apesar das contribuies que desde h muito tempo tm sido realizadas por cientistas sociais para questes como essas, o que novo a escala em que elas passam a ocorrer a partir dos 70 nos pases capitalistas centrais, e o ambiente mais receptivo que passa a existir por parte dos governos. Esses movimentos recentes se caracterizaram por oferecerem uma nova abordagem e tentar superar problemas atinentes s perspectivas que tomaram por modelo reas da Administrao Pblica ou ainda por dar excessiva nfase a mtodos quantitativos combinados anlise organizacional. Embora vrias definies tenham sido cunhadas pelos autores que primeiro trataram o tema, vamos iniciar citando Bardach (1998), que considera a Anlise de Polticas como sendo um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas das cincias humanas utilizados para analisar ou buscar resolver problemas concretos relacionados poltica (policy) pblica.

*Inflexo mudana da direo ou da posio normal desvio. Fonte: Houaiss (2007).

No que tange aos

pesquisadores muitos j tinham se interessado por questes ligadas polticas pblicas.

atuao do governo e s

Para Wildavsky (1979), a Anlise de Poltica recorre a contribuies de uma srie de disciplinas diferentes, a fim de interpretar as causas e consequncias da ao do governo, em particular, do processo de elaborao de polticas. Ele considera, ademais, que Anlise de Poltica uma subrea aplicada, cujo contedo no pode ser determinado por fronteiras disciplinares, mas sim por uma abordagem que parea apropriada s circunstncias do tempo e natureza do problema. Segundo Lasswell (1951), essa abordagem vai alm das especializaes acadmicas existentes. J segundo Dye (1976), fazer anlise de Poltica implica em descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferena isto faz. Para ele, Anlise de Poltica a descrio e explicao das causas e consequncias da ao do governo. Numa primeira leitura, essa definio parece descrever o objeto da Cincia Poltica, tanto quanto o da Anlise de Poltica. No entanto, ao procurar explicar as causas e consequncias da ao governamental, os pesquisadores

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cientistas polticos tm-se concentrado nas instituies e nas estruturas de governo, s h pouco registrando-se o deslocamento para um enfoque comportamental que caracteriza a Anlise de Poltica. Ham e Hill (1993) ressaltam que s recentemente a poltica pblica tornou-se um objeto importante para os cientistas polticos. E o que distingue da Cincia Poltica a preocupao com o que o governo a faz. Assim, podemos afirmar que o fato de as polticas pblicas poderem influenciar a vida de todos os envolvidos por problemas de esferas pblicas e poltica (politics), que os processos e resultados de polticas sempre envolvem a vrios grupos sociais e as polticas pblicas se constituem em objeto especfico e qualificado de disputa entre os diferentes agrupamentos polticos com algum grau de interesse pelas questes que tm no aparelho de Estado um lcus privilegiado de expresso, vem tornando a Anlise de Poltica um campo de trabalho cada vez mais importante.

Voc deve estar se perguntando: Anlise de Poltica e Administrao Pblica, o que as distingue?

Segundo os pesquisadores que fundam o campo na Anlise de Poltica, em seu carter normativo (no sentido de explicitamente portador de valores), que revelada a preocupao acerca de como as ideias que emergem da anlise podem ser aplicadas no sentido de alavancar um projeto social alternativo. Neste caso, podemos afirmar que a melhoria do processo poltico atravs das polticas pblicas que promovem a democratizao do processo decisrio assumida como um vis normativo. Mas, os mesmos pesquisadores apontam ainda a Anlise de Poltica tambm como um problemoriented, o que demanda e suscita a interdisciplinariedade.

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A Anlise de Poltica se caracteriza pela sua orientao aplicada, socialmente relevante, multidisciplinar, integradora e direcionada soluo de problemas. Alm de sua natureza ser ao mesmo tempo descritiva e normativa.

Na opinio de alguns pesquisadores de Anlise de Poltica, o analista das polticas pblicas deve situar-se fora do mundo do dia a dia da poltica (politics ) de maneira a poder indagar acerca de algumas das grandes questes relacionadas funo do Estado na sociedade contempornea e distribuio de poder entre diferentes grupos sociais. Para uma anlise adequada necessrio explorar trs nveis. Nveis que podem ser entendidos, ao mesmo tempo, como aqueles em que se do realmente as relaes polticas (policy e politics) e como categorias analticas, isto , como nveis em que estas relaes devem ser analisadas. So eles:

X Funcionamento da estrutura administrativa


(institucional) : nvel superficial, descritivo, que explora as ligaes e redes intra e inter agncias, determinadas por fluxos de recursos e de autoridade etc. o que podemos denominar nvel da aparncia ou superficial;

X Processo de deciso: nvel, em que se manifestam


os interesses presentes no mbito da estrutura administrativa, isto , dos grupos de presso que atuam no seu interior e que influenciam o contedo das decises tomadas. Dado que os grupos existentes no interior de uma instituio respondem a demandas de grupos, situados em outras instituies pblicas e em organizaes privadas, as caractersticas e o funcionamento da mesma no podem ser adequadamente entendidos a no ser em funo das relaes de poder que se manifestam entre esses

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grupos. o que podemos chamar de nvel dos interesses dos atores; e

X Relaes entre estado e sociedade: referente ao


nvel da estrutura de poder e das regras de sua formao, o da infraestrutura econmico-material. o determinado pelas funes do Estado que asseguram a reproduo econmica e a normatizao das relaes entre os grupos sociais. o que explica, em ltima instncia, a conformao dos outros dois nveis, quando pensados como nveis da realidade, ou as caractersticas que assumem as relaes a serem investigadas, quando pensadas como categorias analticas. Este nvel de anlise trata da funo das agncias estatais que , em ltima instncia, o que assegura o processo de acumulao de capital e a sua legitimao perante a sociedade. o que podemos denominar nvel da essncia ou estrutural. A anlise deve ser desenvolvida de forma reiterada (em ciclos de retroalimentao) do primeiro para o terceiro nveis e vice-versa buscando responder s questes suscitadas pela pesquisa em cada nvel. Como indicado, no terceiro nvel onde as razes ltimas destas questes tendem a ser encontradas, uma vez que ele o responsvel pela manuteno da estabilidade poltica e pela legitimidade do processo de elaborao de polticas. No momento de formulao, atravs da filtragem das demandas, seleo dos temas e controle da agenda mediante um processo cujo grau de explicitao bastante varivel, ele vai desde uma situao de conflito explcito, onde h uma seleo positiva das demandas que se referem s funes que so necessrias para manuteno de formas de dominao na organizao econmica, como suporte acumulao de capital e resoluo de conflitos abertos, at uma no-deciso, que opera no nvel negativo da excluso dos temas que no interessam estrutura capitalista (como a propriedade privada, ou a reforma agrria), selecionando os que

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entram ou no na agenda atravs de mecanismos que filtram ideologicamente os temas e os problemas.

Nos momentos da implementao e da avaliao outros mecanismos de controle poltico se estabelecem tendo por cenrio os dois primeiros nveis e, como mbito maior e mais complexo de determinao, o terceiro.

Atravs do trnsito entre estes trs nveis, depois de vrias reiteraes, possvel conhecermos o comportamento da comunidade poltica existente numa rea qualquer de poltica pblica, e desta maneira chegarmos a identificar as caractersticas mais essenciais de uma poltica. Este processo envolve examinar a estrutura de relaes de interesses polticos construdos pelos atores envolvidos; explicar a relao entre o primeiro nvel superficial das instituies e o terceiro nvel mais profundo da estrutura econmica.

Vimos que so trs os nveis distintos da anlise de uma poltica. Voc sabe descrever em que implica cada um destes nveis?

Podemos dizer que com a anlise de uma poltica possvel primeiramente identificarmos as organizaes (instituies pblicas) com ela envolvidas e os atores que nestas se encontram em posio de maior evidncia. Em seguida, e ainda no primeiro nvel (institucional) de anlise, identificarmos as relaes institucionais (isto , aquelas sancionadas pela legislao) que elas e seus respectivos atores-chave mantm entre si. Passando a um segundo nvel, a pesquisa ocorre sobre as relaes estabelecidas entre esses atores-chave que representam os grupos de interesse existentes no interior de uma instituio e de grupos externos, situados em outras instituies pblicas e em organizaes privadas. As relaes de poder, coalizes de interesse,

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formao de grupos de presso, cooptao, subordinao etc., devem ser cuidadosamente examinadas de maneira a explicar o funcionamento da instituio e as caractersticas da poltica. A determinao de existncia de padres de atuao recorrente de determinados atores-chave e sua identificao com os de outros atores, instituies, grupos econmicos, partidos polticos etc., de modo a conhecer os interesses dos atores, o objetivo a ser perseguido neste nvel de anlise. J no terceiro nvel e ltimo nvel de anlise, mediante uma tentativa sistemtica de comparar a situao observada com o padro (estrutura de poder e das regras de sua formao) conformado pelo modo de produo capitalista sua infraestrutura econmico-material e sua superestrutura ideolgica que ocorre a explicao. Ou seja, nesta etapa onde atravs do estabelecimento de relaes entre a situao especfica que est sendo analisada ao que tipicamente tende a ocorrer no capitalismo avanado (ou perifrico, no caso latino-americano) que podemos chegar a entender a essncia, isto , entender como as relaes se estabelecem entre as vrias pores do Estado e destas com a sociedade. Assim, podemos dizer que o percurso descrito uma tentativa sistemtica de percorrer este caminho de ida e volta apoiandonos sempre no mapa que este terceiro nvel de anlise proporciona.

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O ENFOQUE DO PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL


Ao contrrio do enfoque da anlise de poltica, este enfoque no ser tratado aqui de modo detalhado, pois os captulos que seguem, que apresentam as duas metodologias que integram o arsenal do PEG, o fazem de maneira bastante detalhada. Vamos comear?

O Planejamento Estratgico Carlos Matus Saiba mais Situacional, mtodo PES, surgiu em Ministro do Governo Allende meados da dcada de 1970 como resultado (1973) e consultor do ILPES/ da busca de uma ferramenta de suporte ao CEPAL falecido em Dezembro mesmo tempo cientfica e poltica para o de 1998, ministrou vrios curtrabalho cotidiano de dirigentes pblicos e sos no Brasil nos anos novenoutros profissionais em situao de ta (Escolas Sindicais, IPEA, governo. Seu criador foi o ex-ministro de Ministrios, Governos Estaduais e Municiplanejamento chileno do governo Allende, pais). Criou a Fundao Altadir com sede na Carlos Matus. Nas suas prprias palavras, Venezuela para difundir o mtodo e capacitar o mtodo PES nasceu de um longo dirigentes. Introduzido no Brasil a partir do processo de reflexo que teve lugar no final dos anos oitenta, o PES foi disseminado perodo em que ele ficou preso em funo e adaptado amplamente nos locais onde foi do golpe militar que levou morte do utilizado, particularmente no setor pblico. presidente Allende, em setembro de 1973. Fonte: <http://www.espacoacademico.com.br/ Essa reflexo o levou a formular uma crtica 032/32ctoni.htm#_ftn2>. ao planejamento governamental tradicional e propor um mtodo alternativo que levasse em conta o carter situacional (situao do ator que planeja) e estratgico que deveria

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possuir o planejamento, em especial aquele necessrio para lidar com as particularidades do Estado latino-americano. A leitura de qualquer um dos vrios livros que escreveu revela que essa crtica tem como pressupostos muitos dos contedos abordados pelo enfoque da Anlise de Polticas. Aspecto que ficou ainda mais patente para os que tiveram a oportunidade de serem alunos do prof. Matus.

Baseado em pressupostos muito semelhantes aos da Anlise de Poltica, o mtodo PES uma alternativa ao planejamento tradicional.

De acordo com os pressupostos apresentados at aqui e tambm pelo fato de ter sido concebido atravs do aprendizado proporcionado, por sucessivas experincias de planejamento governamental em pases perifricos, foi escolhido como um dos fundamentos desta disciplina de PEG. Este conta ainda com um repertrio de instrumentos e metodologias que adicionam reflexo sobre Anlise de Polticas preocupaes mais realistas e prximas do contexto latino-americano. Para tanto, destacamos a seguir alguns pontos que a tornam apropriada para servir de fundamento disciplina de PEG:

X a crtica radical que faz ao planejamento tradicional


normativo (no no sentido de prescritivo, mas sim de voluntarista, escassamente apoiado em anlise metodologicamente coerente e autoritrio baseado em acordos de gabinete sem participao) e sua prpria epistemologia, de carter positivista e comportamentalista;

X o uso do termo estratgico, empregado na sua dupla


conotao de movimento que visa soluo de uma situao que se configura como um problema para o ator que planeja e de movimento em que este ator enfrenta ou vai ser enfrentado por um adversrio que

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tambm se move, inclusive em resposta s suas aes. Aquelas aes que iro construir o cenrio normativo: aquele cujo contedo interessa ao ator que planeja. Estratgico, ademais, por ter seu foco nos projetos de longo prazo de maturao, mais do que em simples manobras tticas (de curto prazo);

X a clara distino que coloca entre o planejamento


estratgico corporativo ou empresarial, do qual lamentavelmente se originam muitas das propostas que so contrabandeadas para o territrio governamental, e a proposta que faz de tratar os problemas pblicos, situados na interface EstadoSociedade, de modo coerente com as demandas do conjunto desta sociedade e no com as de um grupo econmica e politicamente favorecido; e

X o esforo de construo de um mtodo para


compreender o jogo social, a relao entre os homens, e atingir resultados relevantes apesar da incerteza sempre presente, a partir de categorias como ator social, teoria da ao social, produo social e conceitos como o de situao e o de momento. O mtodo PES se coloca, assim, como uma contraproposta epistemolgica ao planejamento de tipo economicista (que, por operar sobre variveis quantitativas, frequentemente de natureza econmica, d a enganosa impresso de exatido e racionalidade) ao:

X negar a possibilidade de um nico diagnstico da


realidade, por enfatizar que os vrios atores explicam ou fazem recortes interessados da realidade, a partir de suas situaes particulares e sempre voltados para a ao. No possvel, nunca, um conhecimento fechado, uma verdade acabada sobre a realidade;

X reconhecer que os atores em situao de governo nunca


tm o controle total dos recursos exigidos por seus projetos e, por isto, nunca h certeza de que suas aes

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alcanaro os resultados esperados. Os recursos escassos no so s os econmicos, mas os de poder, de conhecimento e de capacidade de organizao e gesto, entre outros;

X aceitar que a ao humana intencional e nunca


inteiramente previsvel, como fazem supor os comportamentalistas; e

X aceitar que o jogo social sempre de final aberto.


Nesta medida, apesar da incerteza, da incapacidade de controlar os recursos, do abandono de qualquer posio determinstica, h sempre espao para a ao humana intencional, para se fazer histria, para se construir sujeitos individuais e coletivos e para se lutar contra a improvisao, construindo um caminho possvel que se aproxime do rumo desejado.

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Resumindo
Nesta segunda Unidade investigamos a contribuio de dois enfoques relacionados gesto pblica. Um de anlise do processo de elaborao de polticas pblicas, a Anlise de Polticas (a Policy Analysis ); e outro conhecido na Amrica Latina como o mtodo PES do Carlos Matus. Eles constituem o fundamento daquilo que nesta disciplina denominamos PEG. Vimos ainda que o que acontece dentro do Estado a elaborao de polticas pblicas no ocupa um papel central no espectro de preocupaes da Cincia Poltica. E que a Administrao Pblica tende desprezar o conhecimento que ela ceticamente proporciona sobre a interface Estado-Sociedade. Por separar o mundo da politics e o da policy , a Administrao Pblica pode reduzir o poltico (politics) a um mero aspecto tcnico-operacional, administrativo. a partir da contribuio desses dois enfoques, a Anlise de Polticas e o Planejamento Estratgico Situacional que se delineou o conceito de PEG que se suleou (em vez de norteou) a concepo desta disciplina.

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Atividades de aprendizagem
Para verificar seu entendimento propomos algumas atividades de aprendizagem. Procure respond-las e em caso de dvida no hesite em conversar com o seu tutor.

1) Quais as principais diferenas entre os enfoques da Cincia Poltica, da Administrao Pblica e da Anlise de Poltica? 2) Por que a Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional so consideradas abordagens adequadas para a proposta feita nesta disciplina para o tratamento do planejamento estratgico? E por que essa proposta seria apropriada para os gestores interessados na construo do Estado Necessrio? 3) Qual a diferena entre Planejamento Estratgico Situacional e o Planejamento tradicional? Aponte as caractersticas principais de cada um.

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UNIDADE 3
METODOLOGIA DE DIAGNSTICO DE SITUAES

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:
f

Compreender como se pode gerar coletivamente um mapa cognitivo relativo a uma situao-problema, e como construir o seu fluxograma explicativo; Captar os condicionantes da ao de governo a partir de conceitos como projeto de governo, governabilidade, capacidade de governo, tempo e oportunidade; e Aplicar a Metodologia de Diagnstico de Situaes e saber relacion-la com o processo de transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio.

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Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

INTRODUO
Esta Unidade trata de uma metodologia que tem como objetivo dar um passo importante para lograr a aproximao ao nosso propsito de subsidiar a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio. Como j vimos, na Unidade 1, as caractersticas do Estado Herdado decorrem do fato de que nossa proposta a esse respeito distinta daquela postada numa cena de chegada uma configurao de Estado democrtico (ODONNELL, 2008) coerente com um cenrio normativo a ser construdo pela via da observncia das cidadanias que esto alm da cidadania poltica que por oposio, se diferencia da cena inicial. Tal proposta, por no explicitar a natureza da trajetria que as separa, coloca o Estado Necessrio como uma espcie de farol situado num cenrio futuro. Ele seria o responsvel para guiar a transio. Acreditamos que para materializar a inteno de gerar uma configurao de Estado com atributos previamente especificados (consolidar as cidadanias que esto alm da cidadania poltica), devido escassa possibilidade que temos de especificar a cena de chegada, s incertezas associadas ao processo e necessidade de que o processo esteja sempre submetido vontade de coletivos participativos com alto poder de deciso, necessrio outro tipo de abordagem metodolgica. Mantendo a analogia nutica, podemos dizer que uma bssola na qual no se encontra disponvel, possui baixa probabilidade de alcanar um resultado coerente com os valores e interesses do conjunto de atores que, por sua vez so os mais envolvidos com esse processo.

Este texto resultado de uma reviso, ampliao sobre a Metodologia de Diagnstico de outros (2002). e adaptao do captulo

Situaes, de Dagnino e

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Com certeza voc sabe o que uma bssola, mas para que ela serve? Qual sua relao com nossa disciplina?

A bssola um instrumento que nos permite navegar mesmo quando as condies de visibilidade no nos permitem enxergar o farol. Especialmente quando:

X ao estarmos numa embarcao vela, inconveniente


manter um rumo fixo;

X necessrio aproveitar uma lufada de vento forte que


nos permite avanar mais rpido, mesmo sabendo que temos que bordejar depois para recuperar a direo em que estvamos; afinal velejar aproveitar a fora do vento e da mar;

X percebemos que no conveniente tentar manter o rumo


para chegar a um ponto rigidamente predeterminado (farol); e

X o mais importante, naquela conjuntura, chegar logo


costa, ainda que num ponto distinto do que se havia programado, de maneira segura e aproveitando as condies que se apresentarem.

A bssola o que nos permitir, inclusive, saber o quanto nos estamos afastando daquele ponto e quais os inconvenientes que isto nos poder causar.

Gerar um produto adequado num cenrio postulado como desejvel (farol), mas numa situao em que o contexto socioeconmico e poltico cambiante, assim como so os interesses e projetos polticos dos atores que se quer favorecer, sobretudo quando difcil visualizar sua provvel evoluo, no

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o mais sensato. O que no quer dizer, claro, que devamos deixar o barco deriva. Nossa bssola , justamente, a metodologia que apresentamos nesta Unidade. Ela mais eficaz do que qualquer farol que a priori possamos divisar, pois, trabalha com situaesproblema que derivam do ambiente socioeconmico e poltico em que estamos velejando e que tambm so definidas no mbito dos atores que nos interessa promover e, sendo assim, trazem embutidos seus valores e interesses. Ela comea com a construo de um mapa cognitivo de uma determinada situao-problema. Este mapa pode ser considerado, para todos os efeitos, como um modelo descritivo de uma realidade complexa sobre a qual, num momento normativo posterior, com o emprego da Metodologia de Planejamento de Situaes (MPS), elaborar-se-o estratgias especificamente voltadas a alterar a configurao atual descrita. A Metodologia de Diagnstico de Situaes (MDS) busca viabilizar uma primeira aproximao aos conceitos adotados para o PEG e ao conjunto de procedimentos necessrios para iniciar um processo dessa natureza numa instituio pblica, de governo. Do ponto de vista mais formal e enfatizando seu carter pedaggico mais do que o de ferramenta de trabalho que ela possui, a MDS pode ser considerada como uma variao da metodologia do estudo de caso ou do mtodo do caso, amplamente utilizada desde o incio do sculo XX nas Escolas de Direito e de Administrao (pblica e de empresas) em todo o mundo. Sem pretender comparar esse mtodo de ensino com a MDS, mesmo porque esta possui um carter que almeja transcender em muito esta condio, ou criticar a forma como foi concebido ou tem sido utilizado, cabe enfatizar que os esforos iniciais para a sua concepo e utilizao, realizados por Carlos Matus, se do em ambientes de governo para resolver problemas concretos e no para a construo ou idealizao de casos teis para o ensino de Administrao. Buscando um maior aproveitamento e entendimento dividimos esta Unidade 3 em quatro partes distintas. So elas:

Kliksberg (1992), Costa e Barroso (1992) e Arago e Sango (2003), entre outros, sistematizaram de modo bastante acertado e que se

algumas dessas crticas

mostraram teis para a que fomos ao longo do MDS.

concepo das melhorias tempo introduzindo na

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X primeira, que engloba as duas primeiras sees, onde


apresentaremos conceitos como Ator Social e Jogo Social, como tambm as diretrizes para a ao estratgica;

X segunda, onde apresentaremos uma viso sobre os


condicionantes da ao de governo a partir de alguns conceitos como: projeto de governo, governabilidade, capacidade para governar, tempo e oportunidade. Daremos destaque ao Tringulo de Governo como ferramenta para a anlise de Governabilidade;

X terceira, momento em que mostraremos a maneira


como se d o tratamento de problemas no mbito da metodologia. Apresentaremos o conceito de problema (em tudo anlogo ao de situao-problema) e exemplificaremos os procedimentos adotados para sua identificao e formulao adequada; e

X quarta, e ltima, onde traremos os procedimentos para


a construo do fluxograma explicativo da situao, deixando evidente a relao que essa metodologia possui com a Metodologia de Mapas Cognitivos e com os trabalhos sobre Planejamento Estratgico Situacional, desenvolvidos pelo Prof. Carlos Matus. O diagnstico de uma situao a base para a definio das aes em um plano estratgico, assunto que desenvolvido na Unidade que segue, referente Metodologia de Planejamento Situacional.

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UMA VISO PRELIMINAR DO RESULTADO


Uma viso preliminar do resultado da aplicao da MDS pode ser obtida atravs de um exemplo bem simples, ainda que sofrido pelos Palmeirenses, que mostra os problemas identificados por um ator o time do Palmeiras no mbito de uma situaoproblema, a sua derrota frente ao Corinthians. Frente derrota, o presidente do Palmeiras reuniu os jogadores para entender porque o time foi derrotado e buscar solues. Iniciou a reunio perguntando a cada jogador qual foi a causa da derrota, e pediu que cada um escrevesse numa ficha esta causa. Pediu tambm que os jogadores respondessem usando uma ficha para cada problema com uma frase objetiva, curta, direta, com poucas palavras, ressaltando que no colocassem mais de um problema na mesma folha; se quisessem indicar mais de um problema, deveriam usar outra ficha. E ainda , de preferncia, que a frase no comeasse com falta..., pois, se fosse assim, o enunciado do problema j estaria enunciando a sua soluo providenciar o que est faltando , e isso deveria ser evitado para que se pudesse ter uma viso mais adequada da situao-problema como um todo. Finalmente, pediu que evitassem o rudo do tipo 1: eu falo x e o outro entende y e, tambm, o do tipo 2: eu acho que falei m mas, na realidade, falei n. Vejamos, de acordo com a Figura 1, o que eles conseguiram:

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Figura 1: Situao problema Fonte: Elaborada pelo autor

Em seguida, eles tentaram ordenar os problemas identificados colocando as causas mais determinantes esquerda. Observe o resultado na Figura 2:

Figura 2: Ordenamento dos problemas identificados Fonte: Elaborada pelo autor

Depois, eles organizaram os problemas classificando as causas segundo a capacidade que tinham de agir sobre elas (governabilidade), para tentar entender quais eram as relaes de causalidade que existiam entre si, e chegaram ao que na terminologia da MDS conhecemos por um fluxograma explicativo da situao-problema, conforme exemplificado na Figura 3. Ou o que, de forma mais genrica, conhecemos por um mapa cognitivo

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de como os jogadores do Palmeiras explicam a sua derrota, ou ainda, utilizando o jargo da Anlise de Sistemas, um modelo de um sistema complexo (a derrota).

Figura 3: Fluxograma explicativo para a situao-problema Fonte: Elaborada pelo autor

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AGIR ESTRATGICO
Apresentada essa viso preliminar do resultado da aplicao da MDS, podemos iniciar o detalhamento dos conceitos e relaes que ela compreende. O foco da ao estratgica tornar possvel, no futuro, o que hoje parece impossvel ou improvvel, e manter ateno sobre o que mais importante fazer para atingir os objetivos traados. Nossa concepo de planejamento implica, portanto, enfrentar problemas planejando para construir viabilidade.

PRESSUPOSTOS PARA UMA AO ESTRATGICA EM


AMBIENTE GOVERNAMENTAL
Para uma mesma situao-problema podemos construir diferentes explicaes ou diagnsticos vlidos. Cada ator social tem a sua viso da realidade, dos resultados que deve e pode alcanar e da ao que deve empreender. No entanto, preciso avanar na percepo sobre o conceito de Diagnstico, incorporando a ideia mais apurada de anlise de situaes e, compreender que necessrio saber interagir com outros atores para ganhar sua colaborao ou vencer suas resistncias. Partimos da hiptese realista e minimalista de que o ator que planeja est inserido no objeto planejado e no tem controle sobre o contexto socioeconmico e poltico onde vai agir. O PEG supe que o ator que planeja, atua em um ambiente marcado por incerteza, em que surpresas podem ocorrer a todo o momento e

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que a possibilidade do insucesso est sempre presente e deve ser incorporada no clculo poltico.

O CONCEITO DE ATOR SOCIAL


Ator social uma pessoa, grupo ou organizao que participa de algum jogo social, que possui um projeto poltico, controla algum recurso relevante, tem, acumula (ou desacomoda) foras no seu decorrer e possui, portanto, capacidade de produzir fatos capazes de viabilizar seu projeto (MATUS, 1996). Todo ator social (com projeto e capacidade de produzir fatos no jogo) capaz de fazer presso para alcanar seus objetivos, podendo acumular fora, gerando e mudando estratgias para converter-se num centro criativo de acumulao de poder. O diagnstico inicial de problemas que conformam uma situao-problema a ser enfrentada por um ator pode ser visto como o resultado do jogo realizado por um conjunto de atores num momento pretrito.

CARACTERSTICAS DO JOGO SOCIAL


possvel caracterizar o agir social como um jogo que pode ser de natureza cooperativa ou conflitiva. Num jogo social, diferentes jogadores tm perspectivas que podem ser comuns ou divergentes e controlam recursos que esto distribudos entre os jogadores segundo suas histrias de acumulao de foras em jogos anteriores. Um conjunto de jogos sociais conforma um contexto que pode ser entendido como um sistema social. Mas, diferentemente de jogos esportivos, por exemplo, no jogo social, ou no jogo poltico que tipicamente ocorre nas atividades de PEG, as regras do jogo podem alterar-se em funo de jogadas e de acumulaes dos jogadores.

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OS MOMENTOS DA GESTO ESTRATGICA


A Gesto estratgica pode ser entendida como uma composio de quatro momentos principais.

O que voc entende por momentos?

Segundo Matus (1996, p. 577), momento uma instncia repetitiva, pela qual passa um processo encadeado e contnuo, que no tem princpio nem fim. O conceito no tem uma caracterstica meramente cronolgica e indica instncia, ocasio, circunstncia ou conjuntura, pela qual passa um processo contnuo ou em cadeia, sem comeo nem fim bem definidos. Observe a Figura 4:

Figura 4: Momentos Fonte: Elaborada pelo autor

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Adotamos aqui a nomenclatura momento conforme proposta por Matus, como crtica concepo de planejamento convencional como sendo composto por um conjunto de etapas ou de fases separadas e estanques. Os momentos indicados no diagrama e as atividades que implicam podem ser caracterizados em:

X Diagnstico: explicar a realidade sobre a qual se quer


atuar e mudar; foi, e tende a ser.

X Formulao: expressar a situao futura desejada ou


o plano; o que deve ser.

X Estratgia: verificar a viabilidade do projeto formulado


e conceber a forma de execut-lo; possvel? como fazer?

X Operao: agir sobre a realidade; fazer, implementar,


monitorar, avaliar.

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A ANLISE DE GOVERNABILIDADE O TRINGULO DE GOVERNO


O conceito de Governabilidade pode ser entendido atravs de uma ferramenta simples e muito til para a anlise de viabilidade poltica de projetos e de aes de governo: o Tringulo de Governo. Esse modelo formado por trs variveis interdependentes que se encontram nos seus vrtices. Correndo o risco da simplicidade excessiva, podemos dizer que Governar controlar de forma adequada essas trs variveis. O Tringulo de Governo que expressa o balano entre elas pode ser esquematicamente concebido como a rea da figura.

Este Projeto de Governo foi posteriormente transformado num

conjunto de planos,

dando origem GEP.

Um grupo poltico que pretende governar formula um Projeto de Governo, que pode ser entendido como o conjunto dos objetivos que ele possui e que expressam os desejos da parte da populao que o elegeu, conferindo assim, Apoio Poltico ao governo eleito. intuitiva a ideia de que o Apoio Poltico, em qualquer mandato de um governo eleito, comea alto e tende a diminuir. Assim como a de que um Projeto de Governo que no pretende mudar a situao previamente existente um projeto meramente administrativo no ir requerer uma alta governabilidade, pois no existiro muitos obstculos sua ao. Ao contrrio, um Projeto de Governo transformador, que expressa uma grande ambio do ator social de mudar a situao previamente existente, exigir alta governabilidade. Ento, o grau de Governabilidade que um ator social precisa para governar inversamente proporcional ao Projeto de Governo, entendido este como a ambio de mudar a situao previamente existente. Veja na Figura 5:

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Figura 5: Balano de governabilidade Fonte: Elaborada pelo autor

O sistema em que est inserido o Projeto de Governo no passivo. As resistncias e os apoios indicam uma relao de foras que expressam a maior ou a menor sustentao poltica do que o ator social que governa possui para implementar seu projeto poltico. Esse Apoio Poltico que a sociedade confere ao governante e ao seu Plano de Governo pode ser entendido tambm como a fora (que o ator possui) para fazer acontecer, e est representado no vrtice esquerdo do Tringulo. tambm intuitiva a ideia de que a Governabilidade diretamente proporcional ao Apoio Poltico com que conta o ator social. A equipe dirigente deve analisar, para cada projeto ou proposta de governo, qual o efetivo apoio / rejeio / desinteresse de atores polticos. No caso de um governo municipal, eles sero o Prefeito, secretariado, movimentos sociais e sindicais, apoio partidrio, opinio pblica, legislativo, meios de comunicao, formadores de opinio etc. O controle dos aspectos que integram o sistema depende da capacidade que o dirigente possui para implementar seu projeto,

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Representada na Figura 5 pela vrtice direita do tringulo.

construindo resultados, mudando a realidade e ampliando, assim, sua Governabilidade. Mas a anlise deve informar, tambm, para cada projeto ou proposta de governo, qual a capacidade de governar da equipe dirigente, sua experincia de gesto, seus mtodos de trabalho, sua organizao interna, suas habilidades pessoais, seu controle de meios para empreender o projeto, e seu controle de recursos (tempo, conhecimento, financeiros, pessoal capacitado, capacidade para formar opinio, para gerenciar ou para coordenar processos de trabalho, para gerar legislao ou regulamentaes, comunicao, mobilizao de apoio).

A Capacidade de Governo (ou governana) o recurso cognitivo (saber governar) com o qual conta a equipe de governo, deriva desse conjunto de fatores.

Essa capacidade de anlise de viabilidade essencial para a Governabilidade, que diretamente proporcional Capacidade de Governo. Ela uma avaliao sistemtica sobre a fora (ou Apoio Poltico) necessria para implementar aes de governo e a Capacidade de Governo. A Governabilidade depende, a cada momento, e para um dado projeto, das situaes especficas proporcionadas pela ao sob anlise. Dois fatores importantes que afetam a Governabilidade so o tempo, entendido como o recurso mais escasso do governante, e a oportunidade poltica para empreender uma dada ao de governo. Em termos mais formais, podemos escrever que g = f (a, c, 1/p). Onde: g Governabilidade; a Apoio Poltico; c Capacidade de Governo; e p Ambio do Projeto de Governo.

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Para deixar o conceito de Governabilidade ainda mais claro, vamos analisar dois casos tendo como referncia grficos em que o Apoio Poltico e a Capacidade de Governo esto indicadas no eixo vertical e o tempo de governo no eixo horizontal. Vamos l?

A curva da Capacidade de Governo se inicia baixa e negativa, indicando que a equipe do governo eleito, em geral, no sabe governar. E s o faz, de fato, quando ela atravessa o eixo horizontal. A curva do Apoio Poltico se inicia positiva e alta, indicando que a equipe do governo eleito conta sempre, no incio, com muita aprovao da populao. No primeiro caso, se a equipe dirigente no possui suficiente Capacidade de Governo, ela demorar para comear a governar de fato. E por isso, o Apoio Poltico, que em geral tende a diminuir, se ver reduzido pela incapacidade da equipe de satisfazer ao interesse da populao. Nesta situao, o governo terminar de fato antes do trmino previsto. Ou ento, para manter a Governabilidade, a equipe ter que reduzir o seu Projeto de Governo, isto , a ambio de mudar a situao previamente existente. Ele ter que ser sacrificado de modo a obter apoio poltico das foras conservadoras. Veja na Figura 6:

Figura 6: Apoio poltico reduzido Fonte: Elaborada pelo autor

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No segundo caso, a equipe dirigente consegue adquirir Capacidade de Governo mais rapidamente e, em consequncia, o perodo efetivo de governo comea mais cedo e seu projeto poder ser mantido at o fim. Isso significa que o governante no ir ser obrigado a diminuir sua expectativa de mudar a realidade. Essa equipe, por comear a governar com uma capacidade de governo maior, pode fazer com que o apoio poltico aumente ao invs de reduzir, contribuindo para que seja promotora do perfil de sua sucessora a qual ter a mesma linha poltica de projeto bemsucedido e que tenha o apoio da populao. A equipe, por saber governar, faz com que o resultado que alcana promova uma ampliao do mandato previsto. Todavia, para que isso ocorra necessria a capacidade de governo. Quem no der a devida ateno capacidade de governo (que um dos recursos mais importantes para se governar), no conseguir governar. Poder at pensar que est governando, ou mesmo governar durante certo tempo, porm a partir de um dado momento no ir mais faz-lo.

Antes das eleies, a populao pode votar num candidato porque acha que ele sabe governar, por ele falar bem, ser simptico, defender uma parte importante da populao etc. Contudo, o apoio poltico inicialmente no depende da capacidade de governo. Voc concorda?

Todavia, no momento posterior, depois se assumir o mandato, o apoio poltico no ser um mero reflexo da plataforma poltica ou da simpatia da populao pelas ideias da equipe que governa. Depois que o governo est em execuo a simpatia no to importante como era quando da eleio. A partir desse momento, o apoio poltico se torna proporcional capacidade de governo. E, neste segundo caso, como se pode ver no grfico, a partir de um determinado momento, a curva de apoio poltico comea a subir. Para manter a Governabilidade a equipe no precisar sacrificar o Projeto de Governo (ambio de mudar a situao existente). Ele

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poder ser mantido at o fim e o governo acabar depois do trmino previsto. Ou seja, a equipe poder fazer a sua sucessora. Observe a Figura 7.
Figura 7: Apoio poltico proporcional capacidade de governo Fonte: Elaborada pelo autor

Dessas evidncias surge o argumento de que o tempo que a equipe de governo demora a adquirir capacidade de governo uma varivel crtica. Tempo este que, na realidade, no pode ser considerado como um tempo de governo. Enquanto a equipe est adquirindo capacidade de governo, enquanto a curva no ultrapassa a linha horizontal mostrada no grfico, algum, que no ela, est de fato governando. um tempo durante o qual a tendncia de perda de apoio poltico.

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A SITUAO-PROBLEMA COMO OBJETO DO PLANEJAMENTO ESTRATGICO GOVERNAMENTAL


Introduzido o conceito de Governabilidade, podemos aprofundar o entendimento do conceito de situao-problema e o papel que ela desempenha no PEG. Esta seo parte da ideia de que qualquer situao pode ser entendida pelo ator com ela envolvido como o resultado, o placar de um jogo, e que esta situao pode ser por ele encarada como um problema a resolver. Ou seja, o xito em um jogo ser a soluo de um problema ou a mudana do placar.

Situao, problema e situao-problema so, para todos os efeitos, sinnimos.

Podemos entender a realidade social como um grande jogo integrado por muitos jogos parciais e que possuem suas prprias regras, em que atores se veem envolvidos ou procuram se envolver. Em todos os jogos h alguns jogadores e alguns espectadores: nenhum ator social participa de todos os jogos. O governante, o ator que planeja ou o encarregado da gesto de uma situao podem ser vistos como jogadores que, com suas aes, produzem acumulaes procurando alterar o resultado do jogo. com base nessas acumulaes que eles podem ampliar, ou reduzir, sua capacidade de produzir novas jogadas e alterar a situao inicial.

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Este o mecanismo bsico atravs do qual se acumula ou se desacumula poder e se produz, ou no, mudanas significativas sobre uma dada situao-problema. Observar a ao de governo, que gera acmulos de poder e resultados socialmente valorizados, uma atividade-chave do PEG. Essa observao exige:

X identificao dos jogos e dos problemas em que o ator


que planeja est envolvido;

X determinao de sua relao com outros problemas e


jogadores;

X identificao de suas manifestaes sobre a realidade


ou das evidncias que permitam verificar se o problema est se agravando ou sendo solucionado pela ao de governo; e

X diferenciao entre as causas e as consequncias dos


vrios jogos parciais.

CONCEITO DE PROBLEMA (OU

SITUAO-PROBLEMA)

O elemento central do momento de Diagnstico, mostrado no esquema que segue a produo de um quadro que identifique e relacione entre si os problemas mais relevantes associados a uma dada situao (instituio etc.) em um determinado momento. Por exemplo, de um problema, ou de uma situao-problema podemos destacar o resultado de um jogo. O problema pode ser:

X Estruturado: quando possvel enumerar todas as


variveis que o compem; precisar todas as relaes entre as variveis, fazer com que todos os jogadores reconheam como tal a soluo proposta.

X Quase-estruturado : quando se podem enumerar


apenas algumas das variveis que o compem, precisar

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apenas algumas das relaes entre as variveis, entender suas solues como, necessariamente, situacionais, isto , aceitveis para um ator e vistas com restries por outros. Os problemas produzidos pelos jogos sociais e por incluso os que so alvo do PEG so quase-estruturados. Um problema quase-estruturado pode conter, como elementos parciais, problemas estruturados, isto , os problemas estruturados no existem na realidade social, salvo como aspectos ou como partes de problemas quase-estruturados.

TIPOS

DE

PROBLEMAS

No jogo social so produzidos trs tipos de problema. Adotando como referencial o tempo, o significado e a natureza do seu resultado para um determinado ator, o problema pode ser:

X uma ameaa, isto , um perigo potencial de perder


algo conquistado ou agravar uma situao;

X uma oportunidade, ou seja, a possibilidade de que o


jogo social abra e sobre a qual o ator pode agir para aproveit-la com eficcia ou desperdi-la; ou

X um obstculo, isto , uma deficincia passvel de ser


atacada atravs da adequada observao e qualificao do jogo em curso. Podemos tambm classificar os problemas quanto:

X ao tempo fazendo referncia se estes so atuais ou


potenciais;

X governabilidade no que se refere ao controle, podendo


ser total, baixo e fora de controle;

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X abrangncia fazendo meno se este no mbito


nacional, local, especfico, estadual ou municipal; e

X estruturao, j que os problemas podem ser


estruturados ou quase-estruturados. O enfrentamento de problemas j criados ou presentes um ato reativo. O enfrentamento das ameaas e das oportunidades um ato propositivo. A ao de carter propositivo um objetivo a ser perseguido permanentemente pelo ator que busca melhores resultados e mais possibilidades de xito. Tais possibilidades, no entanto, no esto usualmente sob controle dos dirigentes pblicos. Ao assumir a frente de uma organizao ou instncia de governo, a escala e a gravidade dos problemas j detectados exigem solues imediatas que costumam ser to abrangentes, que a ao do governante tende a ser de carter reativo. Simultaneamente, entretanto, necessrio vislumbrar as novas ameaas e oportunidades, procurando evitar o agravamento da situao (ao de carter propositivo).

CONFORMAO

DE UM

PROBLEMA

Um problema s existe quando uma situao adversa se torna foco de interesse de um ator social. Isto ocorre devido ao mal-estar claramente percebido que produz o resultado de algum jogo em que ele est envolvido. Ou, em menor medida, identificao de que o jogo contm oportunidades cujo resultado pode benefici-lo. Antes que isso ocorra, o resultado deste jogo , para o ator, um mal-estar impreciso ou uma mera necessidade sem demanda poltica. O diagnstico da situao supe:

X listar os problemas declarados pelos diversos atores


sociais relevantes;

X avaliar os problemas segundo a perspectiva desses atores;

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X situar os problemas no tempo e no espao; X verificar se existe complementaridade ou contradio


entre os problemas declarados;

X identificar fatos que evidenciam e precisam a existncia


de problemas;

X levantar suas causas e consequncias; e X selecionar as causas crticas que podem ser objeto de
interveno.

COMO

FORMULAR UM

PROBLEMA?

A formulao correta de um problema condio essencial para seu equacionamento. Um problema mal formulado pode levar a uma viso distorcida da situao e tomada de decises equivocadas, que podem debilitar o ator. Um problema pode ser uma situao ou um estado negativo, uma m utilizao de recursos, uma ameaa ou uma inteno de no perder uma oportunidade. necessrio identificar e precisar problemas atuais ou realmente potenciais, e evitar exerccios de futurologia e de imaginao dispersiva; um problema no a ausncia de uma soluo. Exemplos de como formular os problemas imersos numa situao podem ser observados a partir da Figura 8:

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Figura 8: Problemas imersos Fonte: Elaborada pelo autor

conveniente evitar a indicao de temas gerais como problemas. Exemplo: sade, transporte etc. tambm conveniente evitar listar objetivos, como atingir 50% de imunizao, concluir a estrada entre A e B.

PERGUNTAS PARA VERIFICAR SE A SELEO DE PROBLEMAS APROPRIADA


Partimos do princpio de que a ao de um governo pode ser pior, mas nunca superior seleo de problemas efetuada pelo dirigente e sua equipe. Os critrios de seleo enunciados no devem ser aplicados problema por problema, mas sim, na avaliao do conjunto de problemas selecionados. Convm verificarmos a seleo do conjunto de problemas, respondendo s seguintes perguntas:

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X Qual o valor poltico dos problemas selecionados


versus o valor dos problemas postergados?

X H concentrao ou disperso de esforos para


enfrent-los?

X Qual a proporo de problemas que exigem


continuidade frente aos que exigem inovao?

X Qual a proporo de problemas cujos resultados iro


amadurecer dentro do perodo de gesto ou mandato?

X Qual o balano entre os recursos necessrios para o


enfrentamento dos problemas selecionados em relao aos recursos disponveis?

X Algum dos problemas selecionados pode dissolver-se


num problema maior que o compreende?

A DESCRIO DE UM PROBLEMA
Um problema deve ser descrito por intermdio de fatos verificveis atravs dos quais ele se manifesta como tal em relao ao ator que o declara. Esses fatos devem ter sua existncia amplamente aceita para que possam ser validados. A descrio de um problema relativa ao ator que o declara: o resultado de um jogo pode ser um problema para um ator, uma ameaa para um segundo, um xito para um terceiro e uma oportunidade para um quarto. A descrio de um problema deve precisar seu significado e torn-lo verificvel mediante os fatos que o evidenciam. Para tanto ela precisa:

X reunir suas distintas interpretaes possveis em um


s significado;

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X precisar o que deve ser explicado: definir seu significado


em termos de quantidade e de qualidade, de tempo e de localizao;

X evidenciar o problema de uma forma monitorvel, isto


, que permita o acompanhamento de sua evoluo; e

X permitir que sejam previstas ou definidas fontes de


verificao para a descrio construda.

Para voc entender melhor a descrio de Problemas elaboramos o Quadro 1 para lhe auxiliar.

Quadro 1: Descrio de problemas Fonte: Elaborado pelo autor

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A EXPLICAO DA SITUAO-PROBLEMA
O conceito de diagnstico aqui adotado est referido forma como os atores participantes de um jogo social observam e, portanto, explicam a realidade em que esto inseridos. Toda explicao pressupe reflexo. ela que permite que o ator perceba possibilidades para transformar ou para manter uma dada situao. Para explicar um problema, necessrio fazer uma distino entre:

X causas (o problema se deve a); X descrio (o problema se verifica atravs de); e X consequncias (o problema produz um impacto em).
As causas imediatas da deciso de um jogo so as jogadas (fluxos ou movimentos). Para produzir jogadas, necessrio ter capacidade de produo (acumulaes ou potenciais que os jogadores possuem ou utilizam). Mas as jogadas vlidas so aquelas permitidas pelas regras estabelecidas para cada jogo. Assim, podemos afirmar que explicar uma situao ou um problema consiste em construirmos um modelo explicativo de sua gerao e de suas tendncias. Logo necessrio precisar as causas diferenciando-as e indicando se so fluxos (jogadas), acumulaes (capacidades ou incapacidades) ou regras.

O modelo explicativo se completa quando as causas so interrelacionadas.

DIVERSIDADE DAS

EXPLICAES SITUACIONAIS

Uma mesma realidade pode dar margem a diversas explicaes. A carga de subjetividade que anima o diagnstico de situaes implica em distintas:

X respostas para uma mesma pergunta;

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X perguntas sobre uma mesma situao (as perguntas


relevantes so distintas para os distintos jogadores); e

X seleo do foco de ateno sobre a realidade.


Logo, para explicarmos uma realidade precisamos distinguir suas explicaes. Para explicar uma situao que me afeta preciso compreender a explicao do outro, incluindo o que ele pensa sobre minha explicao. Quanto maior for a nossa capacidade de entender a explicao do outro, maior ser a probabilidade de xito de nossas jogadas alm de ser mais potente nossa ao.

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O FLUXOGRAMA EXPLICATIVO DA SITUAO


A visualizao grfica do resultado da aplicao da Metodologia de Diagnstico de Situaes a mesma proposta por Matus (1993) para o seu fluxograma explicativo situacional. O fluxograma um mapa cognitivo que busca sintetizar a discusso realizada por uma equipe sobre uma determinada situao-problema. A sua estruturao baseada no estabelecimento de relaes de causa e de efeito entre as variveis que a conformam.

Mas, qual o objetivo de um fluxograma? Voc sabe definir?

Considere por exemplo, um fluxograma situacional, como o apresentado no incio desta Unidade, referente derrota do Palmeiras. Este modelo, especfico, permitiu-nos uma rpida interao entre a equipe que realiza o trabalho de anlise de problemas e o tomador de decises que a solicitou. Ele mostra, num golpe de vista, as caractersticas da situao-problema. A elaborao, por uma equipe, de um modelo explicativo do problema que v alm de um mero mapa cognitivo, faz com que ela construa uma sntese rigorosa, seletiva e precisa, com base em ns explicativos concisos e monitorveis. O que facilita a permanente adaptao da explicao mudana da situao facilita tambm a compreenso, restringindo a possibilidade de ambiguidades devido ao uso de uma simbologia simples e uniforme.

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SELEO DE NS CRTICOS
O PEG exige o compromisso de atuar sobre problemas e situaes como algo preciso e operacional. De outra maneira, a reflexo como suporte tomada de decises no leva ao efetiva nem se revela prtica.

Voc pode estar se perguntando: como elaborar um fluxograma claro e conciso?

Um fluxograma bem elaborado deve pelo menos atender s seguintes perguntas:

X Como e onde atuar para mudar a descrio de um


problema?

X A mudana provocada ser suficiente para alcanar


os objetivos perseguidos? Os ns explicativos de um fluxograma (encadeamento de causas ou cadeias causais da situao-problema) sobre os quais podemos atuar com eficcia prtica, so denominados Ns Crticos.

Critrios para Seleo de Ns Crticos


Agora que sabemos o que so Ns Crticos vamos ver que estes tm algumas condies a cumprir. So elas:

X ser centros prticos de ao, isto , o ator que declara


o problema pode atuar prtica, efetiva e diretamente sobre eles sem precisar atuar sobre suas causas;

X ser ns explicativos que, se resolvidos ou desatados,


tero alto impacto sobre o problema declarado; e

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X ser centros oportunos de ao poltica, ou seja, seu


ataque deve ser politicamente vivel durante o perodo definido pelo ator como relevante e a ao possui uma relao custo-benefcio favorvel. Para melhor precisar um N Crtico devemos descrev-lo de forma a torn-lo monitorvel e restringir a ambiguidade possvel nas interpretaes a ele referidas. Com a seleo dos Ns Crticos de uma cadeia explicativa do problema (ou situao) o diagnstico est concludo. Um ltimo conceito importante da MDS a rvore de problemas. Esta formada pelo conjunto de Ns Crticos e o resultado do problema, e indica onde o ator deve concentrar a ateno. Observe na Figura 9.

Figura 9: Problemas crticos selecionados Fonte: Elaborada pelo autor

No exemplo do jogo de futebol, a rvore de problemas se apresenta conforme a Figura 8. Para ver se voc entendeu bem o conceito de N Crtico, observe que o n poucas jogadas com oportunidade de gol no crtico (e, portanto, no pertence rvore de problemas). A ao de melhorar a pontaria, poderia resolver o problema treinar chutes a gol mas, como o time permaneceria desmotivado e com m preparao, o resultado do jogo no mudaria.

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Os Ns Crticos escolhidos indicam os centros onde se deve dar a ao de gesto sobre a situao. A definio dessas aes realizada atravs da aplicao da Metodologia de Planejamento de Situaes.

Para voc entender melhor o Fluxograma Explicativo preparamos, veja a Figura 10, um exemplo real. Aps analisar este exemplo busque verificar se a escolha dos Ns Crticos (assinalados no fluxograma com NC) esto de acordo com a sua opinio acerca da situao-problema diagnosticada.

Abordaremos este tema na Unidade seguinte.

Figura 10: Fluxograma explicativo Fonte: Adaptado de Bento e Ferroz (2005)

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MOS OBRA
Com base no exemplo do jogo de futebol apresentado na seo Uma viso preliminar do resultado preparamos a seguir um roteiro composto de uma srie de passos e observaes a serem seguidos para aplicar a metodologia. Isso feito tomando um exemplo concebido a partir de uma situao-problema bastante geral, mas relacionado ao tema do curso. Observando o fluxograma obtido, podemos constatar que h, neste exemplo, somente duas cadeias causais. A primeira delas se bifurca e a segunda se une com a primeira no final do fluxograma, quando elas convergem para o problema a fim de explic-lo. Se propusermos a um grupo uma situao-problema para praticar a aplicao da MDS perguntaramos:

X Voc considera que a Gesto Pblica brasileira est


perdendo algum jogo?; ou

X Voc acha que a relao Estado-Sociedade est


perdendo algum jogo? E, em seguida, solicitaramos a cada um dos alunos do grupo que escrevesse, numa folha tamanho carta, com um pincel atmico e com letras bem grandes (elas sero coladas na parede com fita crepe vista de todos) uma causa da derrota com uma afirmao de contedo negativo, se alertando para as recomendaes que seguem:

X Para cada causa do problema: uma frase objetiva, direta;


com poucas palavras; mas, completa (sujeito, verbo etc.); que, de preferncia no comece com falta ...;

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Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

no escreva o que voc considera ser a causa anterior ou o resultado posterior, s o problema!; Se quiser, escreva em outra folha o que voc considera ser a causa ou consequncia daquela que j escreveu.

X Cuidado com o rudo do tipo 1: eu falo x e o outro


entende y. E do tipo 2: eu acho que falei m, mas, na realidade, falei n. Depois de colar as frases (causas da situao-problema) na parede, l-las e entend-las, podemos solicitar que os alunos, em equipes de 4 ou 5, aplicando a metodologia, elaborarem um fluxograma que explique a situao-problema. E que, utilizando um programa apropriado para a confeco de mapas cognitivos, como o Visio da Microsoft, apresentem o fluxograma na prxima sesso.

Para elaborar o fluxograma as equipes devem observar as seguintes recomendaes:

X formar nuvens de problemas (ou causas); X descartar causas apontadas em aula, mas que a equipe
considere irrelevantes, e adicionar outras;

Aplicativo para

diagramas tcnicos e profissionais, com

imagens vetoriais, que manipuladas com facilidade.

podem ser ampliadas e

X respeitar a ordem da esquerda para a direita; X colocar a causa que parece ser a ltima consequncia
das demais bem direita;

X ela o problema a ser explicado!; X no topo da folha, indicar: o mbito do problema (jogo
de futebol); o problema (derrota do time); e quem o declara (o time derrotado);

X tentar reduzir o tamanho das frases e coloc-las na


ordem direta;

X mostrar claramente as cadeias causais (todas devero


comear esquerda);

X as setas no podero indicar dupla causalidade; X as setas no podero apontar para a esquerda;

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X tentar ficar com menos de 20 causas; X lembrar que este o momento descritivo-explicativo; e X as solues para os problemas viro no momento
normativo ou prescritivo. O resultado obtido ser um mapa cognitivo coletivo com caractersticas especiais. Ser um fluxograma, isto , um modelo de uma realidade complexa, a situao problema. Pode-se entender o processo ou a operao de modelizao realizada atravs da Figura 11:

Figura 11: Sistemas e modelos Fonte: Elaborada pelo autor

No fluxograma, cada caixinha uma varivel do modelo que representa um aspecto importante da realidade ou sistema observado (situao-problema). Cada setinha indica uma relao de causalidade que se considera existir na realidade. Ela representa uma teoria que se formula sobre a realidade. O processo de modelizao permite que a partir de um sistema (caracterizado por alta complexidade, infinitos aspectos e relaes de causalidade desconhecidas) idealizemos um modelo (caracterizado pela simplicidade, nmero finito de variveis e

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Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

relaes de causalidade imputadas)que nunca est a salvo de um conjunto de valores morais, interesses econmicos, crenas e vises dominantes. Esse conjunto o que permite explicar a realidade atravs do modelo. a teoria que se formula a respeito da realidade. Visando a preparar a apresentao do fluxograma, importante alertarmos as equipes para observar algumas recomendaes. So elas:

X usar letras de fonte 14 ou maior; X iniciar apresentando a cadeia causal superior; X ir at o ponto em que ela se junta com a segunda
etc.;

X ler, mas sem explicar o que est escrito; X o fluxograma deve ser autoexplicativo: se for necessrio
explicar porque no est bem explicado; e

X dar a noo do conjunto: se preocupe que seja


entendido o bosque e no as rvores. Finalmente, para verificarmos se o fluxograma plausvel, uma vez que j salientamos que a perspectiva situacional no admite os conceitos de certo ou errado, sugerimos as seguintes perguntas:

X As variveis (caixinhas do fluxograma) correspondem


a aspectos importantes da realidade?

X As relaes de causalidade (setinhas do fluxograma)


associam, de fato, as variveis?

X O sentido delas corresponde relao de causalidade


imputada?

X Est claro e plausvel o encadeamento lgico no interior


de cada cadeia causal?

X E no fluxograma como um todo?

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Resumindo
Esta Unidade avana nossa proposta de fornecer elementos para a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio. Diante deste propsito, vimos uma ferramenta importante de trabalho a Metodologia de Diagnstico de Situaes. A MDS qual se baseia no fato (alis bvio) de que cada ator social, em funo da sua viso de mundo, dos resultados que quer e pode alcanar formula um diagnstico particular da realidade, da sua situao-problema. Falamos ainda sobre a Governabilidade mostrando que ela proporcional diretamente Capacidade de Governo e ao Apoio Poltico e inversamente ambio de mudana do Projeto Poltico do governante. Por fim, mostramos a importncia, para o PEG, do fluxograma explicativo situacional de uma situao-problema, baseada no estabelecimento de relaes de causa e efeito entre as variveis que conformam o seu modelo.

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Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

Atividades de aprendizagem
Antes de prosseguir vamos verificar se voc entendeu tudo at aqui! Para saber, procure, ento, responder s atividades a seguir. Caso tenha dvidas, faa uma releitura cuidadosa dos conceitos ou resultados ainda no entendidos.

1) O que um ator social e um jogo social? D exemplos. 2) Entre os trs aspectos que influenciam a Governabilidade, qual o que esta disciplina procura apia? 3) Escolha (ou imagine) uma situao-problema que preocupa um gestor e utilize a Metodologia de Diagnstico de Situaes para elaborar o seu fluxograma explicativo.

Mdulo Bsico

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UNIDADE 4
METODOLOGIA
DE

PLANEJAMENTO DE S ITUAES

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:
f

Compreender os conceitos da Metodologia de Planejamento de Situaes; Entender sua relao com a Metodologia de Diagnstico de Situaes; Diferenciar o momento descritivo (Metodologia de Diagnstico de Situaes) do momento normativo (Metodologia de Planejamento de Situaes); e Saber atuar no momento oportuno e com eficcia a partir da concepo de aes que levem em conta as estratgias outros atores e eventuais mudanas de contexto.

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Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes

INTRODUO
Esta Unidade sintetiza os elementos e conceitos da Metodologia de Planejamento de Situaes (MPS) necessrios para apoiar o trabalho a ser desenvolvido pelos alunos. Retomando a analogia nutica que traamos na Unidade anterior, ela corresponderia s aes que o gestor (velejador) teria que tomar para, utilizando a informao proporcionada pela MDS (bssola) e aproveitando a governabilidade propiciada pelas condies do contexto poltico e socioeconmico (vento, mar etc.), engendrar situaes que permitam atingir seu objetivo (alcanar um ponto da costa o mais prximo possvel daquele que havia inicialmente programado).

Este texto resultado de uma reviso, ampliao sobre a Metodologia de Planejamento de outros (2002). e adaptao do captulo

Situaes, de Dagnino e

A MPS se baseia nos resultados alcanados com a aplicao da MDS apresentada na Unidade anterior, em especial, no fluxograma explicativo da situao. sobre esta base que o trabalho de anlise e de planejamento de situaes tem incio. Reflexes suscitadas em outras disciplinas so tambm essenciais, como tambm o so no caso da MDS, para colocar carne no processo de aplicao da MPS. So elas que iro complementar e criar melhores condies para a formulao de aes, a fixao de recursos a utilizar e de resultados a atingir. Da mesma forma que a MDS se dedica a elucidar os momentos descritivo e explicativo do tratamento de uma situaoproblema, a MPS o faz em relao ao momento normativo.

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Planejamento Estratgico Governamental

UMA VISO PRELIMINAR DO RESULTADO


Voc lembra do nosso exemplo sobre a derrota do Palmeiras frente ao Corinthians, citado na Unidade anterior? Caso voc no lembre, faa uma releitura antes de dar continuidade nesta seo.

Com base neste exemplo temos uma viso preliminar do resultado da aplicao da MPS. Observe que depois de terem selecionado os Ns Crticos e elaborado a rvore de problemas, os jogadores formularam, para cada N Crtico, aes para atac-los. Eles chegaram formulao apresentada na Figura 12.

Figura 12: Ns Crticos e suas aes Fonte: Elaborada pelo autor

Em seguida, os jogadores definiram para cada ao de cada um dos trs Ns Crticos, os atores envolvidos. Eles chegaram, ento, aos resultados mostrados nas Figuras 13, 14 e 15, que so o ponto de partida para o detalhamento das aes seguintes da MPS.

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Figura 13: Atraso no salrios do Palmeiras Fonte: Elaborada pelo autor

Figura 14: Palmeiras com m preparao fsica Fonte: Elaborada pelo autor

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Planejamento Estratgico Governamental

Figura 15: Palmeiras pouco motivado Fonte: Elaborada pelo autor

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Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes

PLANEJAR POR SITUAES-PROBLEMA


Sabemos que o dirigente pblico necessita de capacitao para jogar o jogo social e institucional. Mas, o que significa jogar bem?

Jogar bem depende de quatro capacidades (habilidades e conhecimentos) para o tratamento de problemas em mbito pblico:

X explicar a situao-problema que afeta uma instituio; X formular propostas de ao para resolver problemas
sob incerteza;

X conceber estratgias que levem em conta outros atores


e eventuais mudanas de contexto; e

X atuar no momento oportuno e com eficcia,


recalculando e completando um Plano de Ao. Explicar a situao em que uma instituio ou um ator est ou pretende estar envolvido foi o assunto tratado pela Metodologia de Diagnstico de Situaes. A Metodologia de Planejamento de Situaes proporciona conceitos para os outros trs pontos acima indicados, a partir de uma estrutura lgica que centra a ao de governo na resoluo de problemas. A deciso de buscar solues para um problema identificado permite:

Apresentada na Unidade 3. Se voc tiver alguma busque fazer uma Unidade. dvida sobre este tema releitura cuidadosa da

X administrar o problema em um espao menor; X enfrent-lo no espao originalmente declarado; e X dissolv-lo em um espao maior.

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Para voc entender melhor, preparamos um exemplo relacionado ao aumento do nmero de crimes cometidos por adolescentes. Veja o Quadro 2:
ESPAO
Administrar o problema num espao menor. Enfrentar o problema no espao originalmente declarado. Dissolver o problema num espao maior.

PROBLEMA
Ao: Ao sobre os adolescentes infratores. Espao: Punio a delitos. Ao: Ampliao da cobertura da assistncia a crianas e a adolescentes. Espao: Preveno dos delitos. Ao : Reforma do Sistema Educacional. Espao: Garantia de direitos bsicos que tender a evitar delitos.

Quadro 2: Aumento do nmero de crimes cometidos Fonte: Elaborado pelo autor

A escolha entre estes trs tipos de ao vai definir a estratgia geral, os contornos e a abrangncia dos resultados que sero obtidos mediante a implementao de um conjunto de operaes consignado num Plano de Ao.

As principais categorias analticas, tais como ator social, ao ou momento no processo de planejamento devem ser definidas em funo do conceito de situao-problema.

O dirigente pblico, ao atuar em contextos sujeitos constante mudana, pode ser representado como um ator que se movimenta num jogo social. Todo ator social pode desempenhar um papel de protagonista e no de simples observador, mas para isto precisa compreender a realidade em transformao. Como j destacado, cada realidade percebida de modo distinto dependendo do ponto de observao (valores, interesses, experincias prvias etc.) do ator que planeja (ou, simplesmente, observa). Uma mesma realidade pode ser percebida de modo diferente dependendo de como est situado um observador

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especfico; quais so seus interesses e seus objetivos. Dessa forma, a anlise de uma determinada situao uma apreciao da realidade que enfrenta um determinado ator a partir da sua viso. A explicao situacional resultante autorreferenciada, ou seja, ela condicionada pelo ponto de vista do ator. E, por isto, influenciado pelo tipo de insero na realidade que possui o ator que planeja. Uma explicao formulada por um ator social sobre um aspecto da realidade pode ser verificada ou refutada apenas em funo da maior ou menor capacidade de sua cadeia de argumentos em sustentar seus questionamentos. Portanto, sempre haver mais de uma viso acerca da realidade, sendo que os ideais de objetividade e as distines entre verdadeiro e falso perdem fora no trabalho do analista e na reflexo voltada para a ao que caracteriza o PEG. Apresentamos a seguir, na Figura 16, um esquema que sintetiza a metodologia de planejamento baseado na anlise de situaes-problema, que a que adotamos como eixo de nossa proposta de PEG.

Figura 16: Esquema geral para planejamento estratgico governamental Fonte: Matus (1994)

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*Plano uma construo que implica em uma estratgia e um conjunto de tticas a implementar, e que demanda gente em condies de realizar e de coordenar as aes a serem executadas. Fonte: Elaborado pelo autor.

Na situao-inicial, o ator declara sua insatisfao sobre uma dada realidade em um determinado momento e, por isto, tem demandas a viabilizar, necessidades a satisfazer e problemas a resolver. Esse ator constri uma explicao que serve de base para a definio fundamentada de uma situao-objetivo. Ela envolve a explicitao de um conjunto de resultados que se espera atingir ao final de um determinado tempo e que resolvero os problemas iniciais formulados ou atendero s demandas e s necessidades identificadas. O esquema destaca a confiabilidade do plano* elaborado e o contexto em que ele ser desenvolvido como elementos essenciais para a obteno dos resultados desejados. Nesse sentido, um plano s se completa na ao, e este agir implica em permanente avaliao e reviso do que foi planejado. Para obter confiabilidade necessrio verificarmos a todo o momento a qualidade da proposta, a sua consistncia e fundamentao, como tambm, garantir a boa coordenao da formulao e da implementao. O monitoramento das alteraes verificadas na situaoproblema e o acompanhamento do contexto em que elas se inserem so fundamentais, j que atingir uma determinada situao-objetivo no depende apenas da vontade do ator que planeja. Mas, tambm das aes e dos resultados que so obtidos, pois influenciam mudanas no contexto a ocorrncia de surpresas e, principalmente, os planos e as aes de outros atores sociais.

Os mdulos de ao

previstos em um plano so denominados de operaes.

Planejar implica em identificar e disponibilizar os meios necessrios para a ao, os diversos recursos necessrios, poder poltico, conhecimento, capacidades organizativas, equipamentos e tecnologia e tambm, mas nem sempre, recursos econmicofinanceiros.

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OPERAES
As operaes podem ser entendidas como os grandes passos (conjunto de aes), ou como o conjunto de condies que deve ser criado para a viabilizao do plano, que so elaboradas como a soluo de cada N-Crtico identificado num fluxograma explicativo. Soluo essa a ser alcanada no mbito deste problema no prazo do plano. O conjunto deve ser suficiente para assegurar o cumprimento do plano. As Operaes podem tambm ser entendidas como atos lingusticos enunciados no espao das declaraes de compromissos visando mudana da realidade. Sua formulao deve iniciar por Comprometo-me a ... (fazer algo). Para tanto as operaes precisam ser:

X bem-estruturadas (operaes de resoluo normalizada,


sem deliberao);

X de risco calculado (operaes com uma probabilidade


precisa de xito); e

X apostas operacionais (operaes quase-estruturadas


sob incerteza). Alm disso necessrio que o compromisso visado ao deve ser diferenciado de:

X uma recomendao (seria bom que...); X um critrio (deve-se...); X um enunciado de um objetivo (devemos alcanar...); X uma proposta de poltica (enunciado geral); e

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X uma declarao de prioridade.


Cada uma das operaes formuladas para enfrentar uma situao-problema determinada deve ser detalhada para viabilizar sua implementao.

Na seo a seguir, voc vai conhecer os principais componentes deste detalhamento.

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MATRIZ OPERACIONAL
A Matriz Operacional detalha o conjunto de procedimentos atravs do qual devem ser atingidos os resultados esperados nas operaes. Cada ao poder ser dividida em atividades que, por sua vez, podem ser detalhadas em tarefas, dependendo da complexidade da operao ou da ao e das caractersticas do cenrio que pretende construir o ator que planeja. De qualquer forma, o enunciado das aes, das atividades e/ou das tarefas na Matriz Operacional deve vir acompanhado pelos respectivos produtos, resultados esperados, datas (incio/fim), responsveis, apoios e recursos necessrios.

AES, ATIVIDADES, TAREFAS


So as unidades de implementao de um plano. Seu detalhamento deve ser feito at o nvel necessrio para uma compreenso clara da operacionalizao de um plano ou projeto. Se for necessrio, at mesmo as tarefas podem ser subdivididas de acordo com o interesse ou a necessidade do ator que planeja. O detalhamento das tarefas deve ser refeito periodicamente, em funo das necessidades. A somatria das aes e tarefas, verificveis em forma de produtos, deve garantir que se alcance os resultados.

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Resultados
So os impactos sobre as manifestaes concretas do problema que est sendo atacado (avaliado pelos seus descritores); a mudana na realidade observada. A definio dos resultados possibilita uma avaliao do plano, assim como a conduo precisa das aes no sentido da estratgia geral.

Produtos
So parmetros concretos quantidade, qualidade, tempo e lugar - que auxiliam na execuo das atividades planejadas. Se os produtos esto sendo obtidos e os problemas identificados persistem porque os resultados esperados no esto ocorrendo. H ento necessidade de rever as operaes e as aes projetadas.

Recursos
Recurso tudo aquilo que um ator pode mobilizar para viabilizar a consecuo dos seus objetivos. A execuo de um plano implica no gerenciamento de mltiplos recursos escassos. Para o processo de planejamento que aqui propomos, necessrio trabalhar com um conceito bastante amplo de recurso. O Quadro 3 indica os recursos que podem ser utilizados para a viabilizao de aes planejadas.
RECURSOS
cognitivos polticos financeiros organizacionais pessoal capacitado ou tempo

CAPACIDADES
para formar opinio para gerar legislao ou regulamentaes para agenciar pessoas e organizaes para gerenciar ou coordenar processos de trabalho para gerar capacidade de mobilizao

Quadro 3: Recursos para viabilizao de aes planejadas Fonte: Elaborado pelo autor

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Para cada ao prevista, devemos detalhar quais recursos de diferentes tipos sero necessrios, ajustar a utilizao dos recursos sua disponibilidade e especificar os custos para cada ao/tarefa. A partir desta informao ser possvel uma alocao realista dos recursos. Para tanto fundamental avaliarmos em que medida as atividades previstas em um plano necessitam consumir os diferentes tipos de recursos para avaliar sua eficincia.

Prazos
O tempo talvez seja o recurso mais escasso com os quais lidam os dirigentes pblicos e os seus planos de governo. A determinao dos prazos das operaes e das aes marca a trajetria do plano, com os pr-requisitos, as concomitncias, os intervalos ou os pontos predeterminados de confluncia (datas simblicas etc.). A indicao de prazos indispensvel para o acompanhamento e a avaliao do plano, e indica o compromisso do responsvel com a execuo das aes. Os prazos esto relacionados data limite para a finalizao da ao (para ser mais preciso, ao intervalo entre o incio e o fim da ao).

Responsveis
Envolve todos os coordenadores e os articuladores de tarefas a serem desenvolvidas no plano. As responsabilidades devem ser nominais ou no mnimo por funo, evitando a diluio de responsabilidades.

Quando todos so responsveis por tudo, ningum responsvel por nada.

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tambm importante distinguirmos entre o responsvel (aquelas pessoas que esto comprometidas diretamente com a realizao da ao) e eventuais apoios (pessoas que contribuem para a realizao da ao).

ETAPAS PARA A FORMULAO DE UM PLANO DE AO


Buscando auxiliar voc, estudante, preparamos um resumo de elementos fundamentais para formulao de um plano. So eles:

X identificao do ator que planeja; X descrio da situao-problema onde se quer atuar; X problemas precisos a enfrentar; X objetivos bem definidos; X identificao de interessados e de beneficirios; X nome do plano (aspecto comunicacional); X principais aes a realizar, trajetria, encadeamento; X definio de responsveis, rede de ajuda e parceiros; X previso de recursos necessrios, produtos e resultados
esperados;

X indicao do prazo de maturao dos resultados; X indicadores para verificao do andamento dos
trabalhos, produtos, uso de recursos, contexto e resultados;

X clareza ao atuar em relao a aliados e a oponentes; X clareza ao atuar em relao a mudanas no contexto; X previso de procedimentos para acompanhamento das
aes, cobrana e prestao de contas; e

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X previso de procedimentos para avaliao e para


reviso durante a execuo do que foi planejado. Como complemento, a partir da anlise do balano entre apoios e oposies previsveis a um plano de ao formulado, cabe identificarmos um tipo especial de operao a ser planejada. Um tipo de operao que apresenta um carter mais poltico do que operacional. Aquele que tem como objetivo construir viabilidade para a implementao de um projeto atravs do apoio ou da contraposio resistncia percebida. Esta modalidade de anlise estratgica leva em conta o estudo de motivaes e de interesses de atores envolvidos com os problemas que a equipe dirigente pretende enfrentar.

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GESTO DO PLANO
O plano s se completa na ao, nunca antes. E a ao de governo frequentemente exige adaptaes de ltimo momento que completam e viabilizam o plano. Essas adaptaes so uma forma de improvisao necessria e quase inexorvel. Contudo, a questo consiste, no momento da ao, se o domnio ser da improvisao sobre o plano ou do plano sobre a improvisao. No obstante, temos que reconhecer que as equipes dirigentes podem escolher os problemas, formular seus planos para solucion-los e o momento de faz-lo, mas no podem escolher as circunstncias do contexto em que devero agir.

ATUAR SOB INCERTEZA


O plano formulado mediante simples clculo determinista inviabiliza, no limite, a avaliao do seu cumprimento e do compromisso com as responsabilidades assumidas. Isso porque impossvel valorarmos o significado dos resultados frente a metas previstas se so verificadas mudanas significativas no contexto em que ele deve ser implementado. Considerando que surpresas sempre ocorrem e podem gerar alto impacto sobre o plano e os resultados esperados podemos afirmar que o plano um conjunto de condies fora do controle do ator que planeja. Ele influencia o desenvolvimento e os resultados finais do plano.

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De acordo com esta concepo resumimos que planejar sob incerteza significa:

X no congelar o clculo sobre o futuro; refaz-lo


constantemente;

X utilizar recursos de clculo como previso, reao rpida


diante da mudana imprevista, aprendizado com o passado recente;

X trabalhar com diferentes cenrios, com vises


alternativas sobre o futuro;

X estar preparado para enfrentar surpresas; X dispor de sistema de manejo de crises; e X afastar a incerteza evitvel mediante aes preventivas.
Assim, planejar significa enfrentar as incertezas e as dificuldades impostas pela realidade, alcanando os objetivos a que o plano se prope. Outro aspecto que precisamos destacar faz referncia aos clculos realizados quando da elaborao do plano, que precisam ser refeitos permanentemente a partir da anlise sobre:

X desenvolvimento dos fatos concretos; X evoluo do plano; e X avano da elaborao individual e coletiva na
instituio.

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FOCOS DE DEBILIDADE DE UM PLANO


Concluindo, a apresentao da MPS, preparamos um conjunto de pontos (uma check list) para a verificao da qualidade de um plano de ao. So preocupaes enunciadas de forma negativa, mas consideradas importantes para o planejamento e acompanhamento das operaes, avaliao e replanejamento de um plano de ao. So elas:

X eleio de problemas inadequada ou desfocada; X compreenso precria sobre a situao problemtica


a ser enfrentada: diagnstico de situaes mal formulado;

X m qualidade do projeto de ao elaborado; X projeo mal formulada para resultados esperados; X despreparo ou no previso para ocorrncia de
surpresas ou mudanas no contexto;

X deficiente anlise estratgica; e X suposies gerenciais otimistas.

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COMPONENTES DE UM SISTEMA DE PLANEJAMENTO ESTRATGICO GOVERNAMENTAL


Para o ator que planeja, a informao o meio que lhe permite conhecer a realidade na qual atua e verificar o resultado causado por sua ao. Disso depende sua capacidade para alterar oportunamente suas decises, quando as metas alcanadas se distanciam das propostas. Sem informao oportuna, confivel e relevante no se identificam bem os problemas, no se pode ataclos a tempo e posterga-se a ao corretiva. O monitoramento, no PEG, responde ao princpio elementar de que no se pode atuar com eficcia se os dirigentes no conhecem de maneira contnua, e o mais objetiva possvel, os sinais vitais do governo que lideram e das situaes sobre as quais intervm. Um sistema de informao casustico, parcial, assistemtico, atrasado, inseguro e sobrecarregado de dados primrios irrelevantes um a p a r a t o s e n s o r i a l defeituoso que limita severamente a capacidade de uma equipe dirigente de se sintonizar com as situaes que busca enfrentar, de identificar os problemas atuais e potenciais, de avaliar os resultados de sua ao e de corrigir oportunamente os desvios com relao aos objetivos traados. O sistema de PEG constitudo por trs componentes que garantem um acompanhamento e um processamento adequado dos fluxos de informao que alimentam as decises de uma equipe dirigente. Conhea-os a seguir:

Condicionante da

eficcia das operaes induzindo para que os sejam alcanados.

resultados previstos no

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X Sistema de Constituio da Agenda: no qual se


decide o uso do tempo e o foco de ateno dos dirigentes, o que, em sntese, constitui o menu de decises. Nesse sistema, o fluxo contnuo de informaes estabelece a luta entre a improvisao e o planejamento.

X Sistema de Cobrana e Prestao de Contas:


em que se torna efetiva a responsabilidade de cada membro da unidade organizacional sobre as misses assumidas como compromissos. Com este sistema, conforma-se um processo de trabalho com base na responsabilidade. Ele no pode ser estruturado sem que informaes confiveis e oportunas estejam disponveis.

X Sistema de Gesto Operacional: onde viabilizada


a ao diria num processo em que se enfrentam a rotina e a criatividade. Na gesto predomina a ao sujeita a diretrizes, mas elas devem deixar um amplo campo criatividade, iniciativa e inovao. Esses trs sistemas e alguns de seus subsistemas necessrios para a criao de uma estrutura garantem a efetividade do PEG, como os de Gesto de Crises e de Comunicao Governamental, e so objetos de outros trabalhos sobre o tema.

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Resumindo
Chegamos a ltima Unidade deste livro, destinada Metodologia de Planejamento de Situaes! Aqui voc aprendeu a Planejar por Situaes-Problema. Isto , a executar as Etapas para a formulao de um Plano de Ao (conceber Operaes e Aes, avaliar a fora dos atores com ele envolvidos, alocar recursos, definir prazos e responsabilidades, etc.) a partir do Fluxograma Explicativo da Situao-Problema resultante da aplicao da Metodologia de Diagnstico de Situaes. Aprendeu tambm a como fazer a Gesto do Plano, mediante a considerao de seus focos de debilidade e das dificuldades inerentes a ao PEG associadas ao fato de que sempre estamos atuando sob incerteza. O pano de fundo delineado nas duas primeiras unidade e as categorias analticas, tais como ator social, jogo social, situao-problema, e procedimentos de modelizao apresentados na terceira foram aqui aterrissados no campo mais estrito onde se d o processo de planejamento propriamente dito. Agora voc est apto a fazer com realismo e eficcia a alocao de recursos, a determinao dos prazos das operaes e das aes, a delinear a trajetria do plano, a avaliar os pr-requisitos, concomitncias, intervalos, os pontos de confluncia, a especificar os recursos necessrios (e ajustlos sua disponibilidade) para cada ao.

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Mantendo a idia de que nossa metodologia privilegia aspectos situacionais e estratgicos, vimos que o plano s se completa na ao, nunca antes. E, que ele deve ser refeito permanentemente a partir da anlise sobre o desenvolvimento dos fatos concretos, a evoluo do plano, o avano da capacidade de elaborao individual, coletiva e da instituio. Depois deste tempo e espao virtual em que de alguma estranha maneira estivemos ligados por esta disciplina, s resta desejar a voc sucesso. E esperar que a motivao que nos levou a prop-la, de proporcionar elementos terico-prticos para que voc possa participar do desafio que representa para o Pas a transformao do Estado Herdado no Estado Necessrio, seja tambm sua.

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Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes

Atividades de aprendizagem
Vamos verificar como foi seu entendimento at aqui? Uma forma simples de verificar isso voc realizar as atividades propostas a seguir.

1) Aplique os contedos da Metodologia de Planejamento de Situaes em uma situao-problema tratada por voc atravs da Metodologia de Diagnstico de Situaes apresentada na Unidade anterior. 2) Tendo como referncia o seu Fluxograma Explicativo e aps a identificao dos ns-crticos explique por que so estas, e no outras, as causas escolhidas. 3) Tendo como referncia a sua rvore de Problemas, apresente detalhadamente cada uma das etapas para a formulao de seu Plano de Ao (operaes, Matriz Operacional etc.). 4) Identifique possveis focos de debilidade de seu Plano de Ao.

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CONSIDERAES FINAIS
GUISA DE CONCLUSO
Esta concluso retoma aspectos relativos funo que a disciplina de PEG deve desempenhar no mbito do Curso e, a partir deles, mostra a forma como se espera que voc se aproprie dos contedos analtico-conceituais tratados nas unidades 2 e 3, e dos de natureza operacional apresentados nas Unidades 4 e 5. Sugere, tambm, a relao que tais contedos podero fazer com os contedos apresentados nas demais disciplinas visando a aproveitlos no desenvolvimento dos momentos descritivo (com a aplicao da MDS) e normativo (com a aplicao da MPS) do PEG. Com relao aos Contedos Introdutrios ao PEG, esperamos que voc tenha presente as condies adversas que as atividades a ele relacionadas tero que ser por ele realizadas, isto , tanto em termos da perspectiva histrica de mais longo prazo quanto em termos do contexto sociopoltico e institucional que ainda sustenta o Estado Herdado e dificulta o trnsito ao Estado Necessrio pela via do momentum da Reforma Gerencial, e do contexto disciplinar da Administrao Pblica que no tem estimulado a incorporao dos contedos de Anlise de Polticas e de Planejamento Estratgico Situacional formao dos gestores pblicos. Com relao Unidade que mostra como esta disciplina de PEG foi conformada mediante a combinao dos enfoques de Anlise de Polticas (que por sua vez uma convergncia que se

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Consideraes Finais

inicia na dcada de 1960, nos pases avanados, da Cincia Poltica e da Administrao Pblica) e Planejamento Estratgico Situacional (criado um pouco depois na Amrica Latina como uma tentativa de sanar os defeitos e lacunas que apresentava o planejamento convencional, especialmente em relao s caractersticas do Estado latino-americano), a inteno possibilitar que o aluno contraste a opo que escolhemos com outras maneiras de entender o PEG, e tambm, de revisar as trajetrias daquelas disciplinas. O contedo das Unidades 4 e 5, de natureza metodolgica e instrumental, depende para sua aplicao de forma proveitosa, no apenas das duas Unidades anteriores mas, tambm, dos contedos abordados em outras disciplinas do Curso. A Unidade 4, que apresenta a MDS, tem como objetivo possibilitar ao aluno a capacidade de realizar um diagnstico da situao-problema por ele escolhida. Essa atividade dever servir como um espao de experimentao e aplicao dos contedos apresentados nas demais disciplinas, uma vez que a ideia que ele pendure-os nesse primeiro diagnstico. Isto , que os utilize para melhor desenvolver este primeiro momento, de carter descritivoexplicativo, do PEG. O tratamento dos assuntos relativos gesto pblica numa perspectiva, basicamente, analtico-conceitual, buscado por essas disciplinas, ir gerar uma capacidade de anlise e discernimento sobre o Estado, seus problemas e suas potencialidades, e contribuir, tambm, para o desenvolvimento do segundo momento do PEG. Viabilizar este momento, de carter normativo, o objetivo da MPE apresentada na Unidade 5. Essa metodologia proporciona o espao de fechamento e concretizao do PEG. quando o aluno, a partir do diagnstico da sua situao-problema, declarada no incio e tratada a partir das diferentes perspectivas e contedos abordados nas demais disciplinas, estar pronto para a aplicao da MPS. E estar pronto, tambm, para iniciar suas atividades de PEG.

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PROCEDIMENTOS

METODOLGICOS

No que se refere metodologia de aprendizado, a disciplina parte da ideia de que importante para um aluno de um Curso como o que estamos tratando produzir documentos que representem os resultados que alcanou. No caso de uma disciplina cujo objetivo fornecer elementos terico-prticos orientados a aumentar a sua capacidade para a atividade de PEG, consideramos que esse documento deve registrar de forma sistemtica os resultados que ele ir obter atravs da aplicao das duas metodologias fundamentais que a integram: a Metodologia de Diagnstico de Situaes e a Metodologia de Planejamento de Situaes. O documento ser construdo paulatinamente em torno de uma situao-problema escolhida e enunciada pelo aluno. Este enunciado dever tomar como ponto de partida, preferencialmente, um dos problemas enfrentados pelo aluno em seu ambiente de trabalho. A metodologia de aprendizado adotada est baseada na identificao e no processamento da situao-problema enunciada e tem como elemento aglutinador a elaborao do documento. O documento ser ento elaborado mediante a aplicao dos conceitos, metodologias e demais contedos apresentados nesta disciplina, e nas outras que ele estiver cursando ou j tiver cursado, com vistas a processar a situao-problema. A nfase do trabalho dever recair inicialmente sobre o momento descritivo e o momento explicativo, dedicado a explicar como e por que se chegou situao-problema descrita mediante a aplicao da Metodologia de Diagnstico de Situaes. O momento normativo ser operacionalizado mediante a Metodologia de Planejamento de Situaes. Este terceiro momento tem por objetivo que o aluno se concentre na transformao da situao-problema mediante a aplicao dessa metodologia, dos demais instrumentos, dos contedos adquiridos durante o Curso, e de acordo com sua viso de mundo, suas opes polticas, culturais, de gnero etc.

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Consideraes Finais

Esperamos que esse documento possa ser til para o aluno, pois, medida que ocorra a sua progresso, passar a ser interessante repassar (para si ou para algum), melhorar, criticar os contedos, conceitos, cdigos, marcos de referncia analticos, modelos, metodologias de trabalho etc., que ento ir utilizar.

OBJETIVOS A SEREM ATINGIDOS PELO ALUNO


Esperamos que os conhecimentos adquiridos e as habilidades desenvolvidas por voc, aluno, estejam materializadas num documento que dever atender aos seguintes procedimentos para a sua elaborao:

X Identificar um problema relevante para seu trabalho


cotidiano que o seu grupo deseje trabalhar. Dever ser evitada uma nfase excessiva a apresentao e descrio de propostas, atividades, programas, processos de formulao, implementao e avaliao, aspectos institucionais, resultados j obtidos etc., relativos situao-problema escolhida;

X Realizar um diagnstico da situao-problema e que


merece o envolvimento do aluno como ator que declara e como ator disposto a atuar. A aplicao da Metodologia de Diagnstico de Situaes (MDS) o primeiro marco do processo de elaborao do documento, uma vez que permite a obteno de uma clara identificao das variveis e relaes de causalidade que compem a modelizao do sistema sobre o qual se desenvolver o trabalho at o final da disciplina;

X Elaborar uma lista preliminar dos indicadores disponveis


acerca da situao-problema aparentemente adequados para o seu processamento;

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X Identificar os atores sociais que atuam no mbito da


situao-problema e descrever a forma como atuam no sentido de mant-la ou alter-la;

X Descrever o processo decisrio em que intervm os


atores identificados mediante o qual a situaoproblema foi gerada. Destacar os processos de definio e priorizao da agenda. Identificar o processo de conformao da agenda poltica protagonizado pelos atores indicando eventuais conflitos abertos, encobertos e latentes que podem ser associados a ela e a convenincia da transformao destes em conflitos abertos;

X Apontar os descritores de situao-objetivo (ou


resultados esperados) com a resoluo ou a superao da situao-problema escolhida;

X Descrever as restries identificadas no balano


expresso no Tringulo de Governo relacionando ambio de mudana do projeto poltico do ator que declara, disponibilidade de apoio poltico e capacidade de governo; e

X Revisar a lista de indicadores da situao-problema


de modo a eliminar os desnecessrios ou inadequados e incorporar os que decorrem das anlises realizadas nos itens 4 a 7 do trabalho.

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Consideraes Finais

CONCLUSO
urgente a necessidade de capacitar o gestor pblico para levar a cabo as tarefas colocadas pela atual conformao das relaes Estado-Sociedade e pelo cenrio a ser construdo. Faz-lo atravs de um Curso de Especializao como este, parece ser essencial para permitir que essas relaes sejam capazes de promover o pas mais justo, igualitrio e ambientalmente sustentvel que todos desejamos. Ajustar o aparelho de Estado visando a alterar essas relaes Estado-Sociedade, desde que respeitando as regras democrticas, um direito legtimo de governos eleitos com o compromisso de levar a cabo suas propostas. Assumir explicitamente essa inteno no diferencia o atual governo de outros que ocuparam anteriormente o aparelho de Estado. O que sim o faz o fato de que ela esteja sendo buscada atravs de um significativo esforo por aumentar quantitativa e qualitativamente a capacidade do corpo de funcionrios pblicos para implementar as suas propostas. Um Curso de Gesto Pblica como o que aqui se discute, parece ser uma condio necessria, inclusive, para assegurar que as mudanas sejam realizadas de forma competente, criteriosa, sem comprometer os xitos anteriormente obtidos e com a mxima aderncia aos consensos que alcanou a sociedade brasileira de respeito participao cidad, democrtica e republicana de todos os seus integrantes.

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Referncias
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Especializao em Gesto Pblica Municipal

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Referncias Bibliogrficas

Mdulo Bsico

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M INICURRCULO
Renato Peixoto Dagnino
Professor Titular no Departamento de Poltica Cientfica e Tecnolgica da UNICAMP, tem atuado como Professor Convidado em vrias universidades no Brasil e no exterior. Graduou-se em Engenharia em Porto Alegre e estudou Economia no Chile e no Brasil, onde fez o Mestrado e o Doutorado. Sua Livre Docncia na UNICAMP e seu PsDoutorado na Universidade de Sussex foram na rea de Estudos Sociais da Cincia e Tecnologia. Incorporou-se UNICAMP em 1977, onde colaborou com o Prof. Rogrio Cerqueira Leite na criao da primeira incubadora de empresas latino-americana a Companhia de Desenvolvimento Tecnolgico e, a partir de 1979, com o Prof. Amilcar Herrera na criao do Instituto de Geocincias e da rea de Poltica Cientfica e Tecnolgica daquela Universidade. Alcanou reconhecimento internacional na dcada de 80 pelos seus trabalhos sobre economia de defesa e sobre a P&D e produo militares latino-americanas. Desde ento tem se dedicado ao estudo das relaes Cincia Tecnologia Sociedade na Amrica Latina. Mais especificamente, anlise da poltica relativa ao complexo pblico da pesquisa e da educao superior, gesto estratgica da inovao, adequao sociotcnica, construo de um estilo de Poltica de C&T aderente ao cenrio de democratizao latino-americano e ao estudo do debate sobre o determinismo tecnolgico e a neutralidade da cincia. Entre as ferramentas e metodologias que mais utiliza esto: anlise de sistemas, anlise estrutural, construo de modelos, policy analysis, construo de cenrios, prospectiva e planejamento estratgico.

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