VI CONGRESO ARGENTINO DE ADMINISTRACIN PBLICA. "Gobernabilidad Democrtica y Desarrollo Econmico con Equidad Social".

Resistencia, Julio de 2011

LA PLANIFICACIN EN LA ADMINISTRACIN PUBLICA EL PLAN ESTRATGICO TERRITORIAL Dr. Luis Alejo Balestri Subsecretaria de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios Introduccin Con el objetivo de recuperar el rol del Estado en la planificacin del territorio como poltica pblica, en el inicio del gobierno del ex Presidente Kirchner se formul la Poltica Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Para su implementacin se cre la Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica, cuya visin es la construccin de una Argentina equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa, lo que constituye una sntesis de sus objetivos. Vale aclarar que el trmino plan fue usado en una acepcin novedosa, en el sentido que no supone un orden de actividades a realizar, sino que se puso nfasis en el proceso de pensar estratgicamente el territorio para acordar un conjunto de proyectos que permitan modificar la realidad en un sentido. El ejercicio no comprometa a los organismos ejecutores y solo serva como orientacin en la toma de decisiones. No obstante lo expuesto, cuando a fines del 2008 se present el Plan Obras para Todos, la mayora de los proyectos enunciados y en ejecucin haban sido previstos en el PET.

Primer ciclo de trabajo del plan estratgico territorial (2005-2008)

Los objetivos enumerados en la Poltica Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (2004) funcionaron como disparador de la convocatoria institucional realizada por el Gobierno Nacional, desde la Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica a las Provincias, con la finalidad de iniciar un trabajo conjunto que desemboc en el Avance I del PET. Como consecuencia del llamado, se conformaron equipos tcnicos en cada jurisdiccin con los que se acordaron procedimientos metodolgicos comunes para la obtencin de resultados lo homogneos posibles. El primer ciclo de planificacin se inici, efectivamente, en el ao 2005. En l los equipos provinciales elaboraron un diagnstico, traducido como Modelo Territorial Actual que fue construido despus de la formulacin de cuatro caracterizaciones: la del medio natural, la social, la econmica y la del medio construido. En la caracterizacin del Medio Natural el anlisis abarc la relacin de los ecosistemas que lo integran, evalundolos en trminos de su capacidad para sustentar la poblacin y sus actividades y de sus tendencias funcionales. En la Caracterizacin Social se analizan los niveles de satisfaccin de las necesidades de la poblacin as como la adecuacin del medio biofsico como soporte de las actividades humanas. La Caracterizacin Econmica del territorio atiende al grado de organizacin de la sociedad para producir lo bienes y servicios para la satisfaccin de sus necesidades. La caracterizacin del Medio Construido se ocup del anlisis del sistema de asentamientos humanos y de la infraestructura y el equipamiento conque cuenta el territorio, evaluando el grado de adecuacin del conjunto a la demanda de la poblacin y de las actividades econmicas. ms

El Modelo Territorial Deseado surge como respuesta superadora del Modelo Territorial Actual. Su elaboracin es el resultado de un proceso iterativo de evaluacin de escenarios, basado en el conocimiento producido durante la etapa del diagnstico y orientad por objetivos polticos determinados. En ese proceso se definieron tras objetivos principales: 1) Mejorar y sostener el crecimiento de la produccin en forma equilibrada, mediante la construccin de infraestructura y equipamiento; 2) Garantizar el acceso de la poblacin a los bienes y servicios bsicos, promoviendo el desarrollo equitativo de las regiones y el arraigo de sus habitantes; y 3) Contribuir a la valoracin de nuestro patrimonio natural y cultural a travs de una gestin integrada y responsable. A su vez, el Modelo Deseado del Territorio se asent sobre cuatro ideas rectoras: A) Esquema Integrado Nacional e Internacional; B) Esquema de Fortalecimiento y Reconversin Productiva; C) Esquema de Conectividad Interna y D) Esquema policntrico de Ciudades, Nuevamente, el Modelo Territorial Deseados fue sintetizado en un mapa para cada una de las provincias. Consecuencia de las estrategias definidas, cada uno de los equipos jurisdiccionales elabor una cartera de proyectos estratgicos de inversin, prioritariamente de infraestructura, que se suponen necesarios para la transformacin del Modelo Actual en el Deseado. En este proceso, los equipos locales dividieron cada provincia en regiones o reas geogrficas de intervencin, integrando las visiones locales y sectoriales en perspectivas territoriales de planificacin. De ese modo, las provincias compartieron un criterio cartogrfico que posibilit dimensionar los problemas y las lneas de accin. Contando con los productos provinciales como insumo principal, agregando datos primarios elaborados por el equipo tcnico de la SSPTIP e informacin estratgica

aportada por organismos de ejecucin de obra pblica, se formul una sntesis, que termino en la presentacin de los Modelos Territoriales Actuales y Deseados correspondientes a la Nacin, cuya sntesis puede apreciarse en la figura 1. De ste ltimo trabajo surgi una cartera de iniciativas, programas y proyectos de infraestructura y equipamiento considerados estratgicos para todo el pas. En 2008, la Presidenta Cristina Fernndez de Kirchner present el Avance I del Plan Estratgico Territorial que rene todo el material constituido en este primer ciclo de pensamiento estratgico (disponible en www.planif-territorial.gov.ar). Figura 1: Modelos territoriales actual y deseado (PET Avance 2008)

Segundo ciclo de trabajo del plan estratgico territorial (2008-2011) Con el objetivo de consolidar el proceso de planificacin, se abord el Segundo Ciclo de trabajo del PET donde nos procuramos obtener tres lineamientos: institucionalizar

la planificacin, fortalecer la metodologa de trabajo y disear un sistema de seguimiento y evaluacin. Con respecto al primer propsito, se est trabajando en la articulacin con la Direccin Nacional de Inversin Pblica para insertar, institucionalmente, el proceso de planificacin, aportando informacin para los criterios de seleccin de futuras inversiones en infraestructura. En relacin al segundo de los lineamientos, la nueva etapa supuso la ratificacin de los estrechos vnculos establecidos con los Gobiernos Provinciales. La propuesta fue revisar los Modelos Actuales y Deseados utilizando para ellos la metodologa de los mapas conceptuales. Se dise un procedimiento de aplicacin a las regiones interiores de cada provincia, que relaciona problemticas y soluciones. Fue de fcil transferencia y adaptacin a las particularidades locales, tendiente al trabajo intersectorial y que permita actualizaciones peridicas. En los primeros tiempos de este segundo ciclo, el trabajo volvi a ser de los equipos provinciales coordinados y asistidos por el equipo tcnico de la Subsecretara. Ese proceso const de cuatro etapas: la revisin y actualizacin de los Modelos Actuales y Deseados, la ponderacin del impacto territorial de los proyectos de infraestructura identificados como necesarios por cada provincia, el estudio de los impactos cruzados entre estos proyectos y la elaboracin de una cartera integrada de proyectos estratgicos a nivel provincial. La actualizacin de los Modelos Actual y Deseado se realiz a travs de la elaboracin de rboles de problemas y rboles de objetivos, que permitieron explicitar y jerarquizar relaciones causales y comprobar la consistencia lgica entre problemas y soluciones.

Los rboles que cada provincia construy para cada una de sus regiones permitieron graficar de manera clara los datos de los diagnsticos y los modelos deseados, vinculando los problemas con los objetivos, las causas con las estrategias y stas con los proyectos de infraestructura. Las lecturas de los rboles habilitaron el ajuste de cada Modelo Deseado provincial. El segundo paso consisti en la ponderacin de los proyectos de infraestructura identificados en los mapas conceptuales regionales, segn su impacto territorial. Este proceso se realiz mediante un anlisis multicriterio a partir de la construccin de una matriz en la que se desagreg el concepto de impacto territorial en cuatro dimensiones de anlisis: econmico, ambiental, social y espacial. A su vez, cada una de ellas tuvo una apertura en dos niveles de subcriterios. Cada equipo tcnico provincial tuvo la posibilidad de asignar un peso relativo diferente a cada dimensin del impacto territorial y posteriormente a cada uno de los criterios y subcriterios, tomando como referencia las prioridades de desarrollo de cada regin identificada en su Modelo Deseado Provincial, potenciando o atenuando los impactos de los proyectos. Posteriormente, cada proyecto fue puntuado en base a escalas previamente definidas y al chequeo contra cada uno de los criterios finales apuntados. Los puntajes asignados fueron ingresados a un software libre que los proces y el resultado obtenido fue un listado ordenado de proyectos, en funcin de esa ponderacin, surgido de una operacin algebraica. Posteriormente se realiz el estudio de sinergias o impactos cruzados. El mismo apunt a evaluar de qu manera los impactos de cada uno de los proyectos inciden en el cumplimiento de los objetivos de los otros, tomando en cuenta una misma regin.

De esa forma pudo observarse el nivel de asociacin y de complementariedad que existe. Finalmente, en cada provincia se elabor una cartera preliminar de proyectos identificados que fue una construccin que result desde la consideracin y el anlisis de los productos obtenidos en cada etapa. No fue una agregacin lineal o aritmtica, sino el resultado de la lectura conjunta de la informacin derivada. En sntesis, el trabajo metodolgico con las Provincias en el Segundo Ciclo del PET arroj, como productos, la actualizacin de los Modelos Deseados construidos durante el Primer Ciclo, respaldada por rboles de objetivos regionales con sus respectivas estrategias y una cartera de proyectos identificada, ponderada e integrada en funcin de la informacin obtenida en cada etapa. Todo termin en un Mapa de Proyectos Ponderados que complementa el mapa del Modelo Deseado. A estos resultados cabe agregarle la considerable movilizacin institucional que el proceso provoc. Si bien hay que reconocer provincias pioneras en la recuperacin de la planificacin como herramienta de gestin, la reapertura del debate en torno a la relevancia de la planificacin y la importancia en el ordenamiento del territorio, provoc un cambio de tendencia en la cultura estatal. Hoy se planifica en casi todos los organismos del Estado en sus diversos niveles y en muchas jurisdicciones fueron creadas organismos especficos para cumplir con tal cometido. En segundo lugar, la transferencia metodolgica que requiri este trabajo gener, en algunos casos, la apropiacin de las herramientas propuestas para su ejecucin permanente a nivel provincial y la promocin de su aplicacin en escenarios municipales.

Resta llevar en adelante una importante etapa de ajuste, profundizacin y ampliacin de las propuestas, en un proceso de toma de decisiones a nivel nacional, regional, provincial y local, mediante el cual se pondere y priorice la magnitud de las demandas pendientes a lo largo y ancho del territorio. Por otra parte, y sin eludir la responsabilidad prioritaria del Estado en la materia, este proceso deber contar con la participacin de organizaciones no gubernamentales, instituciones acadmicas, organizaciones empresariales y de la poblacin en general, para llegar a constituirse en la expresin de un proyecto colectivo. Estamos prontos a iniciar un programa de Fortalecimiento de la Planificacin Territorial con financiamiento de la CAF en el cual centramos nuestras expectativas de institucionalizar la planificacin estratgica en el ordenamiento del territorio. El debate en torno al anteproyecto de ley de ordenamiento territorial es el otro instrumento central para lograr este objetivo. Una vez finalizado el trabajo con las provincias se comenz a trabajar en la escala Nacional. Esta fase tuvo una fuerte vinculacin y continuacin con respecto a la anterior y dos objetivos fundamentales: en primer lugar, ajustar el Modelo Deseado Nacional en funcin de las modificaciones que cada provincia hizo al suyo; y, en segundo lugar, volver a identificar un listado de proyectos de infraestructura estratgicos de impacto nacional funcionales a la consecucin del Modelo Deseado de pas. La novedad respecto a la cartera preliminar de proyectos presentados en el Avance 2008 ser que los nuevos proyectos de inversin llevan en si una ponderacin de su contribucin a alcanzar los objetivos previstos en el Plan Estratgico Territorial y que ya fueran enunciados. Con el objetivo de definir qu proyectos seran los ponderables, esta etapa se inici con la elaboracin, por parte del equipo tcnico de la Subsecretara de Planificacin

Territorial, de una base de datos Nacional que unific todos los proyectos provenientes de las carteras provinciales de proyectos ponderados. La lista resultante arroj un total de 2950 proyectos que tuvieron, como lmite temporal de inclusin, diciembre de 2010. A partir de ese momento se realiz un trabajo de consultas con las diferentes reas del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, el Banco de Proyectos de Inversin Pblica (BAPIN), el Sistema Integral de Gestin de la Obra Pblica (SIGOP) y el Presupuesto Plurianual para saber cules de los proyectos figurantes se encontraban en licitacin o etapas posteriores. El siguiente paso fue filtrar el listado final de proyectos contemplando su escala de impacto. En este caso, el criterio adoptado fue considerar los proyectos cuya rea de influencia superaba la estrictamente local y su beneficio implicaba a ms de una provincia. Para completar el filtrado en funcin de la escala y terminar de definir aqullos proyectos de carcter estratgico se organiz un Taller de Trabajo Nacional con los equipos de todas las provincias. All, las provincias expusieron los proyectos de carcter regional que figuraban en las carteras ponderadas y, de manera plenaria, se analizaron las complementariedades, continuidades, incoherencias o repeticiones. El Taller arroj como resultado primordial la definicin de proyectos regionales e interregionales. . Una vez configurado el listado final de proyectos estratgicos el equipo de la Subsecretara de Planificacin Territorial dise un trabajo de ponderacin de cada uno de ellos. La metodologa fue similar a la desarrollada en las Provincias, solo que en este caso la ponderacin se realiz en funcin de aporte a la consecucin de los objetivos configurados en el Avance I del PET en el marco del Modelo Deseado Nacional.

Tambin como consecuencia del trabajo en las provincias se realiz la reformulacin del mapa de reas a potenciar, cualificar y desarrollar que forma parte del Modelo Deseado Nacional. El trabajo arroj como resultados un listado de proyectos ponderados en funcin de su impacto territorial y un listado de proyecto estratgicos nacionales que rene todos aqullos que resultaron de la etapa de trabajo provincial.

Conclusiones Como balance de los dos ciclos de trabajo cabe resaltar el valioso rasgo participativo, intersectorial e interdisciplinario del mismo. Adems, vale la pena resaltar el desarrollo de una metodologa simple, de fcil transferencia, que permite la identificacin de los proyectos de inversin como un proceso de pensar el territorio y posterior a ello ponderar los mismos segn su impacto. De este modo, nuestro mecanismo de trabajo se transforma en una importante herramienta que permite identificar y ponderar proyectos de inversin que facilita, orientan y complementan la evaluacin que los mismos reciben al presentarse ante la Direccin Nacional de Inversin Pblica. No nos cabe duda que restan incorporar aristas de trabajo que perfeccionen la aplicacin de la metodologa, como por ejemplo: el anlisis de sinergia entre proyectos estratgicos; anlisis de sinergia entre proyectos nuevos e infraestructura existente; ejercitar una ponderacin de las problemticas provinciales y regionales; efectivizar un sistema de seguimiento y evaluacin permanente de la metodologa diseada; desarrollar indicadores de evaluacin, crecimiento, demanda e impacto y avanzar en la

incorporacin de anlisis prospectivos que permitan analizar y definir los proyectos en funcin de los posibles escenarios nacionales futuros. En parte consecuencia de la experiencia realizada y en parte una necesidad en el proceso de institucionalizacin de la metodologa, en el ao 2008 se cre el Consejo Federal de Planificacin y Ordenamiento Territorial. En el estn representadas todas las provincias y constituye un interesante foro para el intercambio de experiencias y para la continuidad del proceso de planificacin. El consejo federal esta trabajando en su fortalecimiento institucional y en su marco se elabor un anteproyecto de ley para el ordenamiento territorial. El proyecto de ley del ordenamiento territorial fue presentado pblicamente en una jornada realizada en setiembre del ao pasado con la presencia de la Presidenta de la Repblica y el Ministro de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios y la propuesta es realizar su tratamiento en foros que permitirn su mejora y validacin previo al envo al Congreso de la Nacin. Se trata de un anteproyecto de Ley Marco donde en su punto segundo establece la obligatoriedad de realizar sus planes de ordenamiento territorial a fin de establecer directrices que constituyan el marco de referencia para la realizacin de acciones de adecuacin del territorio. Posteriormente en su artculo 10 se regulan los contenidos mnimos de dichos planes y en el artculo 11 se define que El PLAN ESTRATGICO TERRITORIAL es el producto de un proceso de construccin coordinado por el Estado Nacional, mediante la formacin de consensos con las jurisdicciones provinciales y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que define los lineamientos generales para el logro de un territorio nacional equilibrado, sustentable y socialmente justo una verdadera

sntesis del proceso que hemos comentado, establecindose la obligatoriedad de su actualizacin cada cuatro aos. De modo paralelo al trabajo del Plan Estratgico Territorial hemos estado trabajando en insumos esenciales como lo es el diagnstico sobre el proceso de construccin urbana, el anlisis y la prevencin de riesgos y el anlisis del ordenamiento rural, todo en consonancia con las planificaciones estratgicas que se realizan en otras reas del Gobierno Nacional.