You are on page 1of 24

Capitolul 7

MODALITI DE GESTIUNE A SERVICIILOR PUBLICE

7.1 Consideraii generale cu privire la gestionarea serviciilor publice Exist mai multe moduri de a gestiona un serviciu public, fie de ctre o persoan public (stat, comuniti locale, instituii), fie de ctre o persoan privat (fizic sau juridic). Persoana public poate gestiona un serviciu fie n regie proprie, fie printr-o instituie specializat. Persoanele private pot gestiona un serviciu public n mai multe moduri: n baza unui contract administrativ; n temeiul unui contract de locaie; prin mputernicirea dat de autoritatea administraiei publice locale sau mai bine spus prin delegare; prin concesionare (trebuie fcut distincia fa de arendarea recunoscut n legislaia altor state, dar interzis n Romnia). n afara unor dispoziii contrare, autoritile administraiei publice locale acioneaz att n beneficiul statului, ct i al colectivitilor locale i au posibilitatea de a alege una din aceste forme de gestiune. Autoritile administraiei publice locale au dreptul de a ncredina gestiunea unui serviciu public intuitu personae, indiferent dac agentul este public sau privat. Desigur aceast nominalizare a prestatorului de servicii trebuie fcut potrivit unei proceduri (exemplu: licitaia), aspect pe care-l vom trata distinct. ncredinarea unui serviciu public ctre o persoan public sau privat trebuie s respecte transparena, sau altfel spus, publicitatea necesar pentru a pune candidaii interesai n concuren i a permite celui mai bun s obin gestiunea. Chiar i n legislaia comunitar s-a stipulat obligaia transparenei n toate cazurile n care urmeaz a se ncheia contracte de delegare (G. Lebreton, DAG, p. 115).

Managementul serviciilor publice

n practic s-a pus problema de a excepta instituiile publice de concuren pe ideea c ele aparin statului i, ca atare, obligaiile acestora sunt garantate; putem garanta aceast idee, deoarece scopul unui serviciu public este satisfacerea unui interes general la un nivel ct mai ridicat calitativ. n plus, ncheierea unui contract direct ntre administraie i alt instituie public las deschis posibilitatea favoritismului.

7.2 Concesionarea serviciilor publice Practica transmiterii sarcinilor cu caracter administrativ ctre persoane fizice/juridice private este lung i foarte divers; tocmai de aceea vom ntlni n doctrin mai multe definiii ale concesiunii. n opinia lui Pierre Delvolve, prin concesiune se nelege o convenie prin care o persoan public nsrcineaz cu prestarea unui serviciu public o ntreprindere privat, care asigur finanarea lucrrilor, exploatarea lor i care este remunerat din redevenele percepute de usageri(LDA, p. 47). Dup alt autor francez, Gilles Lebreton, concesiunea serviciului public este actul administrativ prin care o persoan public numit concedent ncredineaz unei persoane private, numit concesionar, gestiunea serviciului public pe riscul su, recunoscndu-i dreptul de a percepe redevena de la beneficiarii serviciului (DAG, p. 122). n doctrina romneasc actual, Antonie Iorgovan arat c prin contractul de concesiune o parte cedentul transmite altei pri concesionarul spre administrare rentabil, pe un termen determinat, n schimbul unei redevene, o activitate economic, un serviciu public, o subunitate productiv sau un teren proprietate de stat. (DATE, vol. III, p. 103). Aceste definiii necesit unele precizri. n primul rnd, trebuie fcut distincia ntre concesionarea serviciului public i actele, foarte variate, n cazul crora, datorit unui limbaj administrativ insuficient de precis, se utilizeaz, de asemenea, termenul de concesionare. Concesionarea serviciului public se distinge radical prin faptul c reprezint un mod de gestionare a unui serviciu public. n cazul concesionrii lucrrilor publice diferena este, spre exemplu, mult mai puin semnificativ, reducndu-se la un simplu procedeu: este vorba de concesionarea serviciului public, dar concesionarul nu se angajeaz numai s asigure funcionarea serviciului, ci, n prealabil, se angajeaz s efectueze el nsui lucrrile publice necesare acestei

Modaliti de gestiune a serviciilor publice

funcionri. Gestiunea serviciului trebuie s-i permit, ca atare, printre altele, s suporte cheltuielile i s amortizeze aceste lucrri publice, care, la finele contractului de concesionare, revin gratuit cedentului. De aceea, concesionarea lucrrilor publice se face pe perioade lungi. Astzi, procedeul se aplic i n cazul constituirii i exploatrii autostrzilor cu plat i a parcurilor subterane de garare a autovehiculelor. Exist i cazul concesionrii n stare pur, fr lucrri publice, atunci cnd serviciul nu necesit construirea de infrastructuri publice (reeaua de autobuze). n al doilea rnd, conform accepiunii clasice a concesionrii, gestiunea serviciului public este ncredinat, n principiu, unei persoane private, individuale sau de tip societate, care pstreaz acest caracter i se raporteaz la dreptul privat. Procedeul concesionrii are un cmp limitat de aciune, din cauza naturii sale, ct i a surselor de provenien. El nu se poate aplica dect serviciilor care ncaseaz n contrapartid o sum de la beneficiarii si, ceea ce exclude din plecare serviciile gratuite (ajutor social) i cele ce permit individualizarea utilizatorilor (ansamblul cilor publice, mai puin autostrzile care permit individualizarea i a cror construcie/ntreinere poate fi concesionat). Procedeul, pe de alt parte, presupune, cel puin n forma sa clasic, adeziunea statului la liberalismul economic. Atunci cnd statul liberal, n secolul al-XIX-lea, s-a vzut obligat s intervin pentru a permite dezvoltarea ntreprinderilor (rezultate n urma progresului tehnic a crui realizare excludea concurena i cerea msuri de autoritate public n domenii precum: ci ferate, gaze, electricitate), a considerat c gestionarea unor astfel de ntreprinderi nu ine de competenele sale normale; exista teama riscului pe care aceste ntreprinderi preau s le suporte la nfiinare. Procedeul concesionrii a permis statului s menin aceste ntreprinderi n afara sferei publice, s introduc n gestionarea lor conceptul de profit capitalist, element necesar al progresului economic din punct de vedere liberal, i, n sfrit, s se elibereze de riscurile financiare ale acestor iniiative. Regimul concesionrii clasice rezult din concilierea ntre cele dou elemente fundamentale, i aparent opuse, ale sistemului; pe de o parte, un serviciu public subordonat imperativelor interesului general; pe de alt parte, un particular care nu accept s-l gestioneze dect prin prisma interesului personal. A fost necesar, ca urmare, s se menin cedentului o autoritate strict asupra serviciului i s se garanteze concesionarului beneficiile la care poate spera n mod legitim. Necesitatea acestei concilieri domin regimul concesionrii.

Managementul serviciilor publice

Dup cum se poate observa, obiectul concesiunii poate fi diferit. Chiar n art. 25 din Legea nr. 15/1990 se arat care poate fi acesta: o activitate economic; serviciile publice; unitile de producie aparinnd regiilor autonome; terenurile proprietate de stat. O prim observaie trebuie fcut cu privire la faptul c serviciile publice, la rndul lor, pot avea caracter economic, ceea ce justific tratarea lor separat. Ca atare, trebuie s restrngem sfera noiunii de activitate economic numai la acele activiti care satisfac un interes general pentru care este responsabil administraia public. Jurisprudena interbelic i mai puin cea actual au considerat c prin noiunea de activitate economic trebuie avute n vedere dou situaii: lucrrile publice n cazul n care exploatarea lor nu era un prerogrativ al serviciului public; monopolul de exploatare, adic dreptul exclusiv al statului/colectivitii locale de a administra i/sau de a emite licene de exploatare. La rndul ei noiunea de lucrri publice comport dou sensuri: n sens strict, lucrrile publice sunt numai cele care au caracter imobiliar, n scopul de utilitate general i se supun regimului juridic administrativ; n sens larg, pe lng elementele enumerate mai sus, se neleg i obiectele ce sunt nglobate n cadrul lucrrilor publice. Practic, prin contractul de concesionare se realizeaz o fuziune ntre serviciul public i lucrarea public executat din moment ce concesionarul preia serviciul public ce beneficiaz de lucrarea respectiv sau, invers, persoana privat care gestioneaz un serviciu public va face lucrrile necesare i le va exploata n continuare. n ceea ce privete regimul juridic aplicabil concesiunilor de servicii publice, trebuie precizat c acesta este diferit n funcie de natura lor: pentru regiile autonome care gestioneaz servicii publice de interes naional sau local sunt aplicabile normele dreptului public (administrativ); pentru societile comerciale care desfoar activiti industriale/comerciale pentru satisfacerea interesului general, dar obin profituri prin vnzarea de furnituri sau servicii ctre usageri, se aplic un regim mixt de drept public/privat;

Modaliti de gestiune a serviciilor publice

pentru serviciile publice concesionate de regiile autonome unor persoane private i care, deci, nu realizeaz un interes general, este aplicabil regimul juridic civil. n practic, s-au fcut adesea confuzii cu privire la clauza contractului de concesiune, n special pentru transmiterea unor terenuri spre folosin unor persoane private. De aceea, autoritile administraiei publice trebuie s stabileasc de la nceput care este destinaia terenului sau a construciei ce trebuie realizat: ~ dac terenul este numai un accesoriu pentru lucrrile publice, el va putea fi concesionat; ~ dac terenul este obiectivul exploatrii, atunci trebuie ncheiate contracte de nchiriere (art. 30-31 din Legea nr. 15/1990). Subiectele contractului de concesiune Avnd n vedere natura juridic a contractului de concesiune care se aplic totdeauna asupra unui bun/serviciu public rezult c nu poate fi concedent dect o persoan public (statul, colectivitile locale, alte instituii publice). Ca atare, poate fi concedent: o regie autonom, n cazul n care transmite folosina asupra unor uniti productive sau activiti economice ori servicii; autoritile administrative publice, centrale i locale, n cazul concesionrii terenurilor din patrimoniul lor sau al unitilor de producie pe care le-a avut n administrare direct. n ceea ce privete concesionarul, legea permite practic oricrei persoane s preia n gestiune proprie un serviciu public. Potrivit art. 25 alin. 4 din Legea nr. 15/1990 poate fi concesionar orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin, respectiv, societate comercial (cu capital de stat, cu capital privat sau cu capital mixt), comerciani persoane fizice, de naionalitate romn sau strin, dac profiturile obinute din activitile comerciale sunt destinate realizrii scopului lor nelucrativ. Structura contractului de concesiune Concesiunea se bazeaz pe un contract ncheiat ntre autoritatea cedent i particularul pe care l-a ales n mod liber, cu respectarea, ns, a prevederilor legii. Contractul se compune din dou documente distincte: O convenie, care consemneaz acordul prilor; Un caiet de sarcini n care sunt nscrise detaliat drepturile i obligaiile lor i, n special, regulile de organizare i funcionare ale serviciului.

Managementul serviciilor publice

Actul concesionrii era considerat n secolul al-XIX-lea ca fiind pe deplin contractual. Dar, pe msura dezvoltrii serviciului public i a bunei conturri a exigenelor sale, jurisprudena i doctrina au revizuit aceast soluie. Ele afirm, n prezent, principiul dublei naturi a actului concesionrii, fcndu-se astfel distincia ntre clauzele contractuale specifice dreptului administrativ i cele contractuale specifice dreptului civil, respectiv comercial. Clauzele obligatorii sunt impuse de faptul c orice contract de concesiune se ncheie avnd n vedere un interes general al colectivitii. Tot n virtutea acestui interes general, autoritile administraiei publice au dreptul de a modifica unilateral aceste clauze. Clauzele care formeaz partea regulamentar sunt prestabilite de ctre administraia public prin caietul de sarcini; participanii cunosc dinainte obligaiile ce le revin n cazul ctigrii licitaiei; ei nu se pot sustrage acestor norme prestabilite dect sub sanciunea rezilierii unilaterale a contractului. Contractul de concesiune conine ns i clauze care satisfac interesele private ale concedentului i concesionarului, clauze de ordin comercial ce formeaz partea contractual. Clauzele pot fi modificate cu acordul autoritii administraiei publice pe parcursul desfurrii licitaiei prin negociere direct; dup licitaie clauzele vor figura n contractul de concesiune aa cum au fost modificate prin acordul prilor. Este vorba, n esen, de prevederile financiare care garanteaz concesionarului remunerarea sa i care sunt dominate de principiul fundamental pentru contracte administrative, i anume, cel al echilibrului financiar al contractului. Drepturile i obligaiile concedentului Autoritile administraiei publice locale n calitatea lor de concedente n contractele de concesiune au urmtoarele obligaii: stabilirea, urmrirea i ncasarea preului stabilit; prin pre se realizeaz venitul garantat al colectivitii locale, aa nct el constituie element de fond al contractului asupra cruia nu se poate negocia. Art. 27 din Legea nr. 15/1990 se refer att la preul concesiunii, ct i la redeven. Sub acest aspect, facem distincia ntre pre i redeven n sensul c aceasta din urm constituie un venit suplimentar pentru autoritile administraiei publice (de exemplu, n cazul concesiunii unui teren, n cazul c acesta conine bogii n subsol, administraia are dreptul la un venit n natur sau bani, suplimentar fa de preul concesiunii);

Modaliti de gestiune a serviciilor publice

obligaia de a plti concesionarului o indemnizaie n cazurile n care intervine o situaie de for major i concesionarul trebuie repus ntr-o situaie normal (n cazul n care administraia refuz plata acestei indemnizaii concesionarul poate renuna la contract); dreptul concedentului de a controla pe concesionar cu privire la modul n care i execut obligaiile contractuale; dei n jurispruden se consider c dreptul de control decurge din calitatea de parte contractual, credem c n ceea ce privete administraia public local aceast clauz trebuie nscris expres n contract; dreptul concedentului de a modifica unilateral clauzele contractule ori de cte ori este periclitat interesul general; pe de alt parte, nimic nu se opune la acordul concesionarului cu modificarea unor clauze atta timp ct nu-i sunt lezate interesele comerciale; obligaia concedentului de a despgubi pe concesionar n cazurile n care se constat c cheltuielile efectuate pentru prestarea serviciului public au depit ncasrile. Acest aspect este impus de faptul c prestatorul serviciului nu mai poate reveni asupra tarifelor ncasate de la clieni. Diferena ntre cuantumul tarifelor i cuantumul cheltuielilor trebuie acoperit din bugetul local pentru faptul c serviciul public a fost prestat n interesul colectivitii locale. Drepturile concesionarului A. Drepturi aferente gestionrii serviciului. Cedentul pune la dispoziia concesionarului, n virtutea contractului, un ansamblu de mijloace materiale sau juridice, care-i sunt necesare n funcionarea serviciului. Este vorba fie de bunuri ale domeniului privat sau public care-i sunt repartizate, sau de privilegii exagerate de drept comun: el beneficiaz cel mai adesea de un monopol de drept, pe care regulile comunitare l repun de acum n discuie, administraia angajndu-se s nu trateze cu un alt concurent i chiar s nu favorizeze indirect concurena. Concesionarul poate chiar s beneficieze de prerogative de putere public: expropiere din motive de utilitate public etc. B. Drepturi pecuniare. Sunt cele mai importante pentru concesionarul sau ntreprinztorul privat care nelege s obin beneficiile scontate pe seama gestiunii serviciului. 1) n mod normal, concesionarul se remunereaz pstrnd pentru el produsul taxelor percepute de la utilizatori n contrapartida serviciului prestat. Dar tarifele care fixeaz suma fac parte din clauzele de reglementare: cedentul i pstreaz stpnirea asupra tarifelor, ceea ce explic incidentele lor economice

Managementul serviciilor publice

i sociale; concesionarul nu-l poate constrnge s le modifice, ceea ce, n perioada de instabilitate economic, ar risca s dezechilibreze total gestiunea n lipsa unei contraprestaii. Totui, acest principiu tradiional este n regresie: statul accept, n prezent, ca uneori s-l lase pe concesionar s stpneasc tarifele (autostrzi), cu scopul de a-i spori sentimentul responsabilitii gestiunii. 2) Pe linia asocierii ntre cedent i concesionar, contractele prevd deseori, n favoarea concesionarului, i alte avantaje financiare, mai ales garania unui interes minim acordat mprumuturilor sale ctre cedent. 3) n afara clauzelor formale, concesionarul poate s se preleveze de principiul echilibrului financiar al contractului. Comun tuturor contractelor administrative, acest principiu joac un rol esenial n cazul concesionrii, datorit timpului mare la care se refer acesta. Acest drept i permite s fie indemnizat dac administraia impune modificri la convenia iniial. Concesionarul dispune, de asemenea, n principiu, de un monopol n ceea ce privete exploatarea serviciului. Obligaiile concesionarului Obligaiile concesionarului se refer n ntregime la asigurarea funcionrii serviciului. Aceasta presupune, mai nti, respectarea regulilor nscrise n caietul de sarcini, precum i a regulilor generale comune tuturor serviciilor publice. 1) Concesionarul trebuie s asigure continuitatea serviciului. Nu se poate sustrage acestei obligaii invocnd vina administraiei sau dificulti materiale/pecuniare. Numai fora major l poate exonera pe concesionar. Obligaia de continuitate se refer i la agenii serviciului. Aceti ageni, alei liber de concesionar, sunt salariai de drept privat, supui dreptului comun al muncii; dar, n ceea ce privete dreptul la grev, ei sunt supui acelorai limitri ca i agenii publici, dup regulile stabilite de legiuitor. n contrapartid, caietul de sarcini impune uneori concesionarilor, n favoarea lor, condiii de munc i de remunerare mai avantajoase dect cele care decurg din dreptul comun. 2) Obligaia de a respecta egalitatea beneficiarilor n faa serviciului se impune concesionarului, n sensul furnizrii prestaiilor solicitate tuturor celor ce ndeplinesc condiiile cerute i aplicrii tarifelor fixate de autoritatea cedent. Totodat, tarifele tind s se diferenieze din ce n ce mai mult n funcie de situaia utilizatorilor, conform cu o gestionare comercial; dar toi cei care se afl n condiiile prevzute pot s se prevaleze de condiiile tarifare care sunt ataate. 3) Puterea administraiei de a modifica regimul oricrui serviciu pentru a-l adapta noilor aspecte ale interesului general se aplic serviciilor concesionate.

Modaliti de gestiune a serviciilor publice

Aceast regul, pe care o atam uneori naturii de reglementare a clauzelor relativ la organizarea serviciului, impune concesionarului obligaia de a se adapta modificrilor decise de ctre cedent. 4) Dac administraia nu mai are ca sarcin gestionarea serviciului, ea mai are responsabilitatea fa de utilizatori i opinia public; de unde controalele stricte, tehnice i financiare pe care le exercit asupra gestiunii; concesionarul este determinat s se supun. 5) Obligaia de a-i executa personal obligaiile contractuale (n cazul n care se transmite patrimoniului prin reorganizarea persoanei juridice sau prin succesiune, n cazul persoanei fizice, atunci cel care preia serviciul public trebuie s aib acordul expres al autoritii administraiei publice). 6) Obligaia de a exploata bunurile/serviciile n condiii de eficien, pentru a putea conserva i crete valoarea lor; n cazul pagubelor produse din culpa sa, concesionarul va trebui s despgubeasc administraia. 7) Obligaia de a realiza investiiile specificate prin caietul de sarcini, a programului de retehnologizare, a celorlalte condiii tehnico-economice. 8) Concesionarul mai are o serie de obligaii referitoare la respectarea normelor legale din sfera proteciei mediului, ncadrrii i concedierii personalului, pazei etc. ncetarea concesiunii 1) n mod normal, concesiunea se sfrete la expirarea perioadei pentru care a fost instituit; ea poate fi, ns, rennoit. La expirarea termenului stipulat n contract, potrivit art. 8-11 din Anexa la H.G. nr. 1228/1990, concesionarul este obligat s predea autoritilor administraiei publice locale toate bunurile utilizate, precum i cele rezultate din investiiile fcute, n mod gratuit i libere de sarcini. Concesionarul nu va primi despgubiri pentru aceste bunuri. trebuie specificat c reglementarea H.G. nr. 1228/1990 vine n contradicie cu prevederile Legii nr. 15/1990 n ceea ce privete gratuitatea trecerii n patrimoniul statului/colectivitilor locale a bunurilor rezultate ca urmare a concesiunii. 2) Concesiunea poate lua sfrit i nainte de termen n urmtoarele cazuri: prin rezilierea contractului de ctre autoritile publice n cazurile n care concesionarul nu-i ndeplinete obligaiile contractuale; este evident c funcionarea defectuoas a serviciului public justific retragerea concesiunii.

Managementul serviciilor publice

Tocmai de aceea trebuie nscris i clauza privind penalitile datorate n cazul rezilierii contractului, precum i a daunelor; prin renunarea concesionarului, fie pentru c a disprut obiectul concesiunii, fie c este n imposibilitate de a-i desfura activitatea din cauze obiective; autoritile administraiei publice vor verifica ns aceste situaii mai nainte de a aproba renunarea; exist i posibilitatea rscumprrii concesiunii, atunci cnd intervin alte interese ale colectivitii locale; trebuie precizat c rscumprarea se va face la preul stipulat n documentaia tehnico-economic. n situaia ncetrii concesiunii asupra bunurilor folosite sau dobndite de concesionar se aplic un regim juridic special: toate bunurile imobile i mobile folosite de concesionar reintr n patrimoniul concedentului; bunurile mobile aparinnd concesionarului i folosite pe durata concesiunii reintr n patrimoniul acestuia (cu condiia s nu fi devenit imobile prin destinaie conform art. 468 i urmtoarele din Codul civil romn); bunurile imobile edificate de concesionar pe terenul proprietate public (a statului sau a colectivitii locale) trec n proprietate public potrivit principiului ascensiunii artificiale; bunurile mobile dobndite de concesionar prin exploatarea concesiunii trec n proprietatea acestuia; n cazul n care aceste bunuri sunt fructe, ele se supun regimului de comer, iar dac sunt producte ele revin proprietarului fondului din care au rezultat. 3) Cedentul, ca o aplicare a teoriei generale a contractului administrativ, poate, dac estimeaz c interesul general o cere i fr vreo vin a concesionarului, s pun capt concesiunii, fie pentru a suprima serviciul, fie pentru a-l gera (a-l administra) dup o alt metod. Este cazul rscumprrii concesiunii. n aceast situaie, concesionarul are dreptul la o indemnizaie de despgubire, ca urmare a acestui fapt. Judectorul i rezerv, ns, puterea de a verifica temeiul motivelor de interes general invocate de cedent n sprijinul deciziei sale i o poate anula chiar dac o consider nejustificat. 4) Se poate ntmpla ca mprejurrile s fac definitiv deficitar, fr posibiliti de redresare exploatarea unui serviciu, mai ales dac el nu mai corespunde nevoilor publicului. n acest caz, este inutil s se prelungeasc efectul teoriei impreviziunii, invocat pentru a permite concesionarului s suporte un deficit temporar pn la restabilirea previzibil a unei situaii normale. Oricare

Modaliti de gestiune a serviciilor publice

dintre pri, n lipsa unui acord amiabil, poate, deci, cere judectorului s pronune rezilierea concesiunii.

7.3 Asocierea n participaie Potrivit art. 251 din Codul Comercial, asociaiunea n participaiune are loc atunci cnd un comerciant sau o societate comercial acord uneia sau mai multor persoane ori societi o participare n beneficiile i pierderile uneia sau mai multor operaiuni sau chiar asupra ntregului lor comer.1 Din pcate, n practica autoritilor administraiei publice locale s-a generalizat tipul de asociere n participaiune cu diferite persoane private pentru a se eluda n acest mod obligaia organizrii de licitaii publice. O dat ce administraia devine asociat ea nu-i poate scoate la licitaie propria prestaie ntruct nu se afl n concuren cu alt prestator de servicii. n fapt, nu suntem nici mcar n prezena unui contract de asociere n participaiune pentru c, de cele mai multe ori, administraia public pune la dispoziia comercianilor un spaiu comercial contra unei sume de bani, adic o chirie mascat. Este tiut c, atunci cnd una din pri procur munca, iar cealalt parte se folosete de aceast prestaie remunernd-o, este vorba de un contract de locaie a lucrrilor (locatio operarum) conform art. 1412 Cod Civil. Din nsi definiia Codului Comercial rezult mai multe condiii obligatorii pentru legalitatea ncheierii unor asemenea contracte de asociere n participaiune. n primul rnd, persoana care se asociaz trebuie s aib calitatea de comerciant sau societate comercial, iar din acest punct de vedere autoritile administraiei publice nu convin definiiei: este adevrat c art. 252 din Codul Comercial permite i necomercianilor s ncheie astfel de contracte, dar precizeaz pentru operaiuni comerciale; sarcinile administraiei publice sunt expres stipulate n legea organic fr a exista nici o competen pentru desfurarea de operaiuni comerciale. n al doilea rnd, pentru a fi n prezena unei participaiuni, trebuie ca asociaii s participe att la beneficii, ct i la pierderi. Din acest punct de vedere,
1

Ionescu, St., Jurisprudena romn la zi, Editura Imprimeria Naional, Bucureti, 1993, p. 211

Managementul serviciilor publice

administraia public nu poate accepta ncheierea unui contract n condiii de risc pentru c nu are dreptul s accepte pierderi din patrimoniul colectivitilor locale (ntruct prin asocierea n participaiune nu se nate o persoan juridic nou, urmeaz ca, n cazul pagubelor, s intervin rspunderea nemrginit i solidar a asociailor). n al treilea rnd, asocierea n participaiune are caracter ocult (fiind cunoscut numai de asociai) i ca atare nu are nici firm, nici sediu, nici semntur sau capital social. Activitatea desfurat n asociere are caracter ilicit pentru c lipsa de publicitate i a nregistrrii la administraia financiar pentru plata impozitului pe profit constituie evaziune fiscal. n sfrit, implicarea autoritilor administraiei publice n asocieri cu persoane fizice/juridice private are ca efect scderea imaginii acestora n faa cetenilor: prestarea de servicii n asociere cu ageni economici privai duce att la scderea cantitii i calitii produselor furnizate, ct i la inechitarea n distribuirea lor (asociatul lund partea leului); administraia public nu are compartimente specializate pentru a urmri contabilitatea asociailor i nici servicii de control financiar proprii pentru a urmri n ce msur asociaii i respect obligaiile; administraia public nu poate verifica modul n care asociaii i realizeaz investiiile; ori, este de notorietate c orice comerciant are intenia de a-i crete valoarea investiiilor proprii cu scopul de a-i micora cota de participare pe care o pltete primriei; mai amintim doar faptul c mijloacele materiale, echipamente, instalaii etc. sunt utilizate de aa-numiii asociai n alte scopuri dect cele stabilite prin contractul de participaiune. Potrivit art. 38 (j) din Legea Administraiei Publice Locale nr. 215/2001, consiliile locale pot s hotrasc n condiiile legii, asocierea cu alte autoriti ale administraiei publice locale din ar sau din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale sau internaionale ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune. Textul de mai sus are dou pri distincte: n prima parte menioneaz de asociere i este mai restrictiv chiar dect Codul Comercial, ntruct se refer numai la alte autoriti ale administraiei publice, iar n partea a doua se refer la colaborare, ceea ce implic un sens mult mai larg dect acela comercial.

Modaliti de gestiune a serviciilor publice

De altfel, chiar i atunci cnd legea permite asocierea administraiei cu ageni economici privai scopul acesteia nu poate fi dect realizarea de lucrri i servicii de interes public. Este evident c asocierea cu un comerciant de buturi nu se realizeaz n interes public atta timp ct profitul se mparte ntre comerciant i primrie; n practic, s-a ridicat, ns, problema ca profitul ncasat de primrie de la comerciani s fie destinat unor lucrri publice; ori, aceast schimbare n practic nu este nc posibil. Nici asocierea cu ageni economici furnizori de produse alimentare (pine, lapte, carne) nu corespunde interesului public prevzut de lege (comerciantul desfoar ntr-adevr o activitate de interes social, dar n scopul obinerii de profit). n ceea ce privete colaborarea considerm c sunt permise acele contracte economice prin care se realizeaz investiii ntruct legea se refer la execuia unor lucrri de interes comun (evident, pentru colectivitatea local). Contractele comerciale nu intr aadar n discuie atunci cnd avem n vedere colaborri. Indiferent de asociere sau colaborare ele trebuie s fie ncheiate n condiiile legii; ori, singura lege care reglementeaz asocierile este Legea nr. 31/1990 privind societile comerciale.

7.4 Arendarea serviciilor publice n practica rilor occidentale este posibil arendarea serviciilor publice printr-un contract de affermage, adic printr-un contract administrativ prin care o persoan public deleag unei persoane private, numit fermier, gestiunea unui serviciu public. Forma de remunerare a fermierului este identic celei pentru concesionar, ns contractul difer sub trei aspecte: n primul rnd, fermierul are obligaia de a restitui autoritii administraiei publice o parte din ncasrile primite de la usageri; al doilea aspect const n faptul c fermierul primete utilajele necesare de la administraie i le utilizeaz pe toat durata contractului (administraia pstrndu-i dreptul de proprietate);

Managementul serviciilor publice

al treilea aspect diferit de contractul de concesiune rezid n caracterul exclusiv comercial al contractului (administraia neavnd dreptul de a-l rezilia unilateral ca n cazul concesiunii). De regul, aceste contracte de arendare survin dup terminarea duratei unei concesiuni, adic dup ce s-au realizat mijloacele necesare funcionrii unui serviciu public i aceste mijloace pot fi arendate unui fermier. Potrivit legislaiei romne, pot fi date n arend numai bunurile agricole (terenuri cu destinaie agricol) cu interdicia expres pentru regii, instituii publice sau staiuni de cercetare de a administra terenuri proprietate de stat i de a arenda aceste terenuri. Per a contrario, rezult c administraia public local, instituiile publice pot da n arend terenuri aparinnd domeniului privat. Legiuitorul romn a definit arendarea ca un contract ce se ncheie ntre proprietar, uzufructar sau alt deintor legal de bunuri agricole i arenda, cu privire la exploatarea bunurilor agricole pe o perioad determinat i la un pre stabilit prin acordul prilor. Contractul de arendare trebuie s cuprind clauze referitoare la: ~ prile contractante, inclusiv domiciliul; ~ obiectul contractului (descrierea exact a tuturor bunurilor agricole arendate); ~ obligaiile fiecreia dintre pri i durata lor (minim 5 ani); ~ arenda i modalitile de plat (n natur, n bani sau n natur i bani). Pentru a fi opozabile terilor, contractele de arend se nregistreaz la consiliul local n raza cruia se afl situat bunul arendat; dac bunul arendat se afl pe raza administrativ a mai multor localiti, contractul va trebui nregistrat la fiecare consiliu local din acele localiti. Specificul contractului de arend rezid n posibilitatea arendaului de a dobndi dreptul de proprietate asupra bunurilor exploatate. Legea stipuleaz c la expirarea contractului se poate recunoate arendaului, prin hotrre judectoreasc, un drept de retenie cu privire la contraprestaiile sale fa de cealalt parte, izvorte din contract. n plus, arendaul, persoan fizic, are un drept de preemiune naintea statului, n cazul vnzrii-cumprrii terenurilor arendate dac sunt situate n extravilan. Pentru persoanele fizice care au dobndit calitatea de acionar conform art. 36 din Legea nr. 18/1991 exist opiunea de a deveni locatar. Contractul de locaiune se ncheie pe o perioad de minim 5 ani ntre societatea comercial care deine terenul i persoana fizic devenit locatar.

Modaliti de gestiune a serviciilor publice

Dup emiterea titlurilor de proprietate de ctre comisiile judeene asupra terenurilor n echivalent arabil, se pun n posesie persoanele ndreptite, iar dup expirarea termenului arendei, persoanele rmn proprietare de drept.

7.5 Prestarea serviciului n regie proprie Un serviciu public se presteaz n regie proprie, atunci cnd este gestionat direct de ctre persoana public, autoritatea care l-a nfiinat. Ca urmare, serviciul public nu va avea personalitatea juridic distinct fa de persoana public prin care s-a nfiinat. n principiu, toate serviciile publice administrative sunt gestionate n regie proprie. Unele servicii publice cu caracter industrial sau comercial pot fi gestionate n regie proprie: potrivit legilor romne, serviciul de spaiu locativ se desfoar n regie proprie, dei el poate fi mult mai eficient ca serviciu comercial (agenie imobiliar). De lege ferenda ar fi util restructurarea acestor servicii publice i transformarea lor n ageni comerciali sub controlul administraiilor locale. Gestiunea serviciului public n regie proprie poate fi direct, adic pe baza finanrii de ctre administraie, sau indirect, pe baza unei autonomii financiare. Aceast distincie este absolut necesar, atunci cnd este vorba de servicii cu caracter industrial sau comercial, deoarece acestea trebuie s-i acopere cheltuielile din veniturile proprii (nu de la bugetul local). Ca atare, serviciile n regie prezint urmtoarele trsturi: 1. Serviciile n regie nu constituie persoane juridice distincte. Ele depind de colectivitatea teritorial, de stat, de regiune, departament sau comun, care sunt titularele drepturilor i obligaiilor ce rezult din activitatea lor. Nu cu serviciul de poduri i osele contracteaz ntreprinderile lucrri publice, ci cu statul, prin intermediul Serviciului de poduri i osele. Trebuie s se insiste asupra acestui aspect care d natere la confuzii datorit limbajului folosit. 2. n ceea ce privete organizarea lor, serviciile n regie sunt dependente direct de colectivitatea creia i aparin. Pentru stat, ele constituie serviciile descentralizate ale diverselor departamente ministeriale. Agenii crora le sunt ncredinate aceste servicii sunt subordonai ierarhic ministrului, cu considerarea relaiei aferente autoritii prefectului la nivel judeean sau departamental. Este, n special, cazul serviciilor de poliie. Serviciile municipale, regionale

Managementul serviciilor publice

i departamentale in de consiliul i puterea executiv aferente colectivitii respective. 3. Din punct de vedere financiar, serviciul nu are nici caracter individual (nici personalitate). Creditele necesare funcionrii sale sunt prevzute n bugetul general de venituri i cheltuieli al colectivitii. Dac serviciul are ncasri, acestea se transfer masei ncasrilor bugetare pe baza creia sunt suportate majoritatea cheltuielilor. 4. Ca excepie, n cazul colectivitilor locale, termenul de regie desemneaz att servicii fr personalitate, ct i servicii cu autonomie financiar cu sau fr personalitate. Principalele categorii de servicii n regie Cadrul general permite dou variante. De regul, serviciile n regie sunt servicii administrative. Ca atare, toate regulile i toate procedurile de drept administrativ sunt valabile: agenii lor sunt funcionari n cea mai mare parte, lucrrile realizate sunt lucrri publice, responsabilitatea lor este angajat conform dreptului administrativ, iar litigiile sunt rezolvate de jurisdicia administrativ. n mod excepional, procedeul regiei se aplic i n cazul serviciilor comerciale i industriale, mai ales n cadrul colectivitilor locale. n acest caz, regulile precedente sufer anumite modificri: n lipsa autonomiei financiare, serviciul are individualizare contabil, care i permite s tie dac obine sau nu profit, iar dreptul privat se aplic relaiilor lor cu furnizorii i utilizatorii. Observaie: Serviciile n regie pot exercita fie o activitate de serviciu public (cazul general), fie de control administrativ, fie o aciune de sprijinire a activitilor private de interes general i control a acestora. Pentru satisfacerea unor necesiti ale populaiei, administraia public local poate crea servicii publice, fr personalitate juridic, sub forma unor departamente, direcii, birouri etc. a cror organizare i funcionare se caracterizeaz prin: serviciile publice fr personalitate juridic nu au buget propriu de venituri i cheltuieli i, ca atare, nici autonomie financiar; conducerea serviciului public se face de ctre un funcionar subordonat direct primarului sau preedintelui consiliului judeean, care nu se afl ntr-un raport juridic de management, ci de munc, fa de administraie;

Modaliti de gestiune a serviciilor publice

att capacitatea de folosin, ct i capacitatea de exerciiu a acestor servicii nu se pot manifesta dect ca o ficiune a legii, n sensul c recunoaterea lor ca subiecte de drept civil se face prin intermediul persoanei juridice a consiliului local. Ca atare, aceste instituii publice pot ncheia acte juridice n nume propriu, urmnd ns ca rspunderea s revin consiliului local n numele cruia acioneaz. De aici, rezult necesitatea ca autoritatea administraiei publice s precizeze, la nfiinarea oricrui serviciu, categoriile de acte pe care acestea le pot ncheia.
Prestarea serviciilor n regie proprie

HOTRRI

CONSILIUL LOCAL

Regulament de organizare i funcionare

DIRECTOR

SECRETARIAT

DIRECII TEHNICE DE SPECIALITATE

PERSONAL

SERVICII INTERFA USAGERI

COMPARTIMENTE DE EXECUIE

SERVICII DE CONTROL

UTILIZATORI

Managementul serviciilor publice

7.6 Serviciile publice n sistemul franchising Conceptul istoric al acestui tip de comer se regsete nc din perioada Evului Mediu, iar dup anii 1980 a cunoscut o larg rspndire n rile capitaliste, n special, n SUA. Contractele de franchising au ca obiect transmiterea sau concesiunea mrcii, a mijloacelor de comercializare a mrfii sau serviciului. Franchisingul a fost conceput ca un tip de extindere a unei afaceri prin producerea i comercializarea unor bunuri/servicii (deja cunoscute anterior n alte regiuni) n zone noi. Avantajul franchisingului const n faptul c cel care concesioneaz marca unui produs pune la dispoziia comerciantului toate informaiile necesare (experiena anterioar), metodele sale comerciale, copyright, i asigur acces la sistemul de publicitate i reclam, i asigur asisten tehnic i pune la dispoziie reeaua de distribuie. n rile occidentale, administraia utilizeaz contractele de franchising pentru a menine astfel simbioza dintre sistemul politic i cel privat; fa de avantajele prestatorului n franchising enumerate mai sus, administraia public i rezerv un singur drept, i anume, acela de a stabili planul general de marketing. n acest fel, administraia public rmne productoare de servicii publice, dar distribuia lor se face prin intermediul unui agent economic privat. Pentru domeniul serviciilor publice contractul de franchising poate fi benefic din urmtoarele considerente: agentul economic privat are tot interesul s-i mreasc permanent piaa de desfacere pentru a-i crete profiturile; administraia este degrevat de riscuri atta timp ct producerea/desfacerea se realizeaz cu banii agentului economic privat; agentul economic privat este obligat s respecte normele impuse, s asigure funcionarea comercial, s efectueze investiii, s plteasc o redeven (calculat n procente sau cot fix) n funcie de desfacerile realizate. O variant foarte modern const n preluarea unui contract la cheie pe baza cruia agentul privat aloc fonduri, proiecteaz i construiete obiective de interes public pe care apoi le administreaz pe termen lung.

Modaliti de gestiune a serviciilor publice

7.7 Serviciul public n locaie de gestiune Locaia de gestiune este un contract administrativ prin care o persoan public ncredineaz unei persoane private (pe care o pltete cu sume forfetare) exploatarea unui bun din domeniul public sau a unei afaceri (nchirierea fondului de comer). Cele mai cunoscute, n practic, sunt contractele de locaie ale lucrrilor de construcii, ncredinate unor antreprenori specializai care, dup terminarea lucrrilor, beneficiaz n continuare de exploatarea lor conform clauzelor stabilite prin contractul administrativ. Spre deosebire de contractul de concesiune sau de arend, titularul contractului de locaie este remunerat direct de ctre administraia public, iar, spre deosebire de regie, remuneraia este forfetar (pe baz de comision calculat asupra facturii). n Romnia, dup 1989, potrivit legii de transformare a ntreprinderilor socialiste n regii autonome sau societi comerciale s-a permis locaia de gestiune n cazul unor secii economice din structura regiei autonome. Locaia de gestiune se atribuie persoanelor fizice/juridice romne sau strine prin decizia administraiei publice centrale (n cazul regiilor autonome de interes naional) sau decizia consiliilor locale (n cazul regiilor de interes local). Prin noiunea de decizie trebuie s nelegem actul administrativ, respectiv Hotrrea de Guvern (Hotrrea Consiliului Local). n practic, s-a generalizat tipul locaiei de gestiune care implic economia de fonduri (comerciantul suportnd toate cheltuielile), n condiiile n care comerciantul, are dreptul de a folosi domeniul public o perioad relativ mare de timp. n jurispruden, locaia de gestiune a fost tratat ca regim juridic asemntor concesiunii din dou considerente: nti, c se bazeaz pe un contract guvernat de dreptul comercial i apoi pentru c rezilierea lui unilateral nu este posibil (n afara clauzelor contractuale) ca n cazul oricrui contract comercial.

Managementul serviciilor publice

7.8 Prestarea serviciilor publice n gestiune delegat unilateral Posibilitatea de a transmite gestiunea unui serviciu public nu se reduce numai la tipul actelor juridice bilaterale (contracte), ci se poate face prin act juridic unilateral (lege, hotrre a autoritii administraiei centrale sau locale). n rile occidentale, acolo unde autoritile administraiei publice locale dein capitalul majoritar n cadrul unei societi comerciale, se realizeaz privatizarea acestora prin act juridic unilateral. Astfel, prin hotrrea autoritilor deliberative, se cedeaz cota de participare la capital ctre acionari, urmnd ca serviciul public s funcioneze n continuare n regim privat. Un alt mod de prestare a serviciilor publice prin delegare unilateral se realizeaz ca urmare a dispoziiilor legale: formarea unei asociaii de comune n scopul realizrii unor lucrri de interes local prin dispoziiile legii; constituirea asociailor, federaiilor, cooperativelor ca urmare a unor hotrri de guvern; constituirea societilor mixte prin hotrrea consiliului local. Procesul de privatizare a serviciilor publice, fie prin transformarea regiilor autonome n societi comerciale, fie prin cesiunea aciunilor n cazul societilor comerciale cu capital majoritar de stat, trebuie obligatoriu nsoit de norme care s garanteze supremaia interesului general fa de considerentele comerciale. n ceea ce privete instituiile publice prin intermediul crora se presteaz servicii de interes general, privatizarea se realizeaz conform dreptului comun, n cazul nostru, administrativ, astfel nct prin actul unilateral de delegare s fie precizate principiile de organizare i funcionare a serviciului public respectiv. n fapt, nsi hotrrea autoritii administraiei publice de privatizare a unui serviciu constituie actul delegrii; nu sunt necesare acte administrative separate atta timp ct instituia (cu sau fr personalitate juridic) funcioneaz sub autoritatea administraiei publice. Administraia public local are posibilitatea de a delega gestiunea unui serviciu public ctre o persoan juridic, de regul, un agent economic specializat, prin intermediul unui contract. Se poate afirma c elementul esenial pentru definirea gestiunii delegate l constituie contractul, deoarece, prin clauzele sale, acesta trebuie s precizeze att drepturile, ct i obligaiile administraiei

Modaliti de gestiune a serviciilor publice

i prestatorului. Fiind, sub aspect juridic, un contract administrativ rezult c autoritatea public are dreptul oricnd de a rezilia contractul cu prestatorul iniial i de a-l continua cu un alt prestator. Din tabelul prezentat n continuare, se poate observa c responsabilitatea maxim a prestatorului intervine n cazul contractului de concesiune.
Caracteristici pe tipuri de contracte de gestiune a serviciilor publice Tabelul 7.1

Tipul de contract Concesiune Aspectul analizat Finanarea lucrrilor noi Finanarea fondului de rulment Concesionare Concesionare Adm. public prin prevederile incluse n contract Concesionar Inclus n tarif Adm. public Fermier Adm. public Adm. public Arenda Regie

Gestiune proprie Adm. public Adm. public

Stabilirea tarifelor pentru utilizatori

Adm. public Adm. prin prevederile public incluse n contract Fermier Inclus n contract Supratax Regie % din profit Factur

Adm. public

Contractarea cu utilizatorul serviciului Remunerarea prestatorului Realizarea sarcinilor delegate de ctre administraia public Responsabilitatea prestatorului Angajamentul financiar al prestatorului

Colectivitate Urmare a contractului Factur

Supratax Foarte puternic Foarte puternic

Puternic

Medie

Slab

Puternic

Medie

Slab

Managementul serviciilor publice

Indiferent de contractul juridic utilizat, ntre cel care deleag (administraia) i cel cruia i se deleag (prestatorul de servicii) trebuie fixat regula delegrii, adic msurile asiguratorii pentru fiecare dintre prile contractante n cazurile n care nu se respect clauzele contractuale. Forma juridic a raporturilor dintre administraie i prestatorii de servicii este prima condiie pentru realizarea cantitii i calitii serviciilor publice. Ea este obligatorie pentru c administraia rspunde direct fa de ceteni de asigurarea acestor servicii.

7.9 Achiziia de bunuri i servicii Autoritile administraiei publice pot, potrivit legii (HG nr. 63/1994 republicat n 4 august 1995) s achiziioneze prin licitaie public bunuri sau servicii. prin bunuri se nelege gama tuturor obiectelor fizice (produse, echipamente, instalaii, inclusiv imobile etc.); prin servicii se nelege activitatea de exploatare a acestor bunuri, reparaiile (cu excepia reparaiilor capitale i a demolrilor la construcii i instalaii pentru care se aplic normele achiziiei de investiii). Achiziia de servicii se poate realiza numai prin licitaie public potrivit metodologiei elaborate de Ministerul Finanelor. Pentru achiziia de active corporale, comisiile de licitaii se numesc prin ordin al ministrului de resort (n cazul regiilor de interes naional) sau prin decizia autoritii administraiei publice locale (pentru regiile de interes local). n cazul n care valoarea bunurilor sau serviciilor este mai mic de 50 milioane lei nu este obligatorie licitaia i se poate utiliza procedura seleciei de pre; n practic, pentru a se eluda obligaia licitaiei, administraia selecioneaz un ofertant pentru servicii sub 50 milioane lei, dar, de mai multe ori, pe parcursul timpului, astfel c, n realitate, serviciile pltite de la buget se ridic mult peste limita legal.

Modaliti de gestiune a serviciilor publice

n cazul achiziiilor de bunuri i servicii, se pot organiza mai multe tipuri de licitaie: a) licitaia fr preselecie, la care pot participa un numr nelimitat de ofertani interni sau externi cu condiia s ndeplineasc cerinele specificate de administraie; b) licitaia cu preselecie, care se organizeaz n dou etape: n prima, particip toi cei interesai i care rspund anunului publicitar; n a doua ofertanii selecionai de comisia de licitaie ca fiind competeni i poteniali; c) licitaia public restrns, determinat de faptul c nu exist ofertani sau pentru c la o licitaie anterioar nu s-a ncheiat contractul. Oricum, numrul participanilor este de minim doi. Autoritatea administraiei publice achizitoare trebuie s fac anunul publicitar n pres cu minimum 10 zile naintea datei stabilite pentru desfurarea licitaiei. Coninutul minim al anunului publicitar cuprinde: denumirea i sediul instituiei publice achizitoare; condiiile de participare; forma i obiectul licitaiei precum i descrierea serviciilor ce urmeaz a fi contractate (cantitate, calitate, termene, condiii de livrare sau de furnizare, plat etc.); locul, data i ora limit de depunere a ofertelor. Ofertele se depun sau se transmit prin pot cu scrisoare recomandat semnat de reprezentantul persoanei juridice interesate pn la ora i locul stabilit. Deschiderea ofertelor se face n prezena membrilor comisiei de licitaie. Acetia vor consemna ntr-un proces verbal toate elementele necesare din timpul desfurrii licitaiei. comisia de licitaie are dreptul de a cere ofertanilor s precizeze anumite aspecte din oferta lor, fr ns a modifica valoarea sau coninutul. Evaluarea se face pe baza unor punctaje, prestabilite de comisia de licitaie, specificate n caietele de sarcini, a preului i a condiiilor tehnice propuse. n cel mult 10 zile, comisia de licitaii va redacta o hotrre de acceptare a ofertei, n dou exemplare, prin care se arat: componena comisiei, numele ofertantului ctigtor, justificarea tehnico-economic a alegerii, semntura participanilor i data.

Managementul serviciilor publice

Legea oblig autoritile publice achizitoare s redacteze caiete de sarcini (specificaii tehnice) pentru bunurile sau serviciile ce vor fi achiziionate prin care s se in seama de: necesitatea definirii bunului/serviciului funcie de parametrii tehnicocalitativi ai acestuia i mai puin n raport de aspect sau form; ncadrarea n standarde i norme internaionale sau n reglementri i norme naionale, dar recunoscute internaional. Fiecare din modalitile de gestiune a serviciilor conine, aa cum s-a demonstrat, aspecte de particularizare publice cu avantaje i limite pentru contractani. n acest context legislativ i lund n considerare toate oportunitile oferite, autoritile deliberative de la nivel central i local trebuie s aib competena managerial pentru a identifica cea mai eficient modalitate de gestiune a serviciilor publice i abilitatea de a iniia i dezvolta cele mai potrivite forme contractuale, pentru ca, prin furnizarea serviciilor publice n forma selectat, s se satisfac cel mai bine interesul public.

You might also like