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Ciencia y tecnologa en Amrica Latina: una posibilidad para el desarrollo

Francisco Pin*

Introduccin
Junto a expresiones tales como desarrollo sostenible o globalizacin, hoy es muy comn escuchar mentar la sociedad del conocimiento1. Sin embargo, a la luz de la actual situacin internacional y en particular de Amrica Latina, parecera adecuado que tambin podamos hablar de la sociedad del desconocimiento2. Para bien o para mal, el conocimiento es hoy generalmente reconocido como un mecanismo crucial de estructuracin y dinmica social, un factor que est transformando incluso los mecanismos clsicos de la propiedad y el trabajo. Autores como Daniel Bell3, Nico Stehr4, Manuel Castells5 y muchos otros,
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* Secretario General de la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI). 1 Sociedad informtica(SChAFF), Infosfera (Tofler), aldea global (MacLuhan), sociedadred (Castells), tercer entorno (Echeverra) o la cuasidentificacin de sistema social con sociedad y conocimiento (Luhmann), por citar algunas propuestas notables junto con la generalizada sociedad de la informacin y/o del conocimiento, son conceptos que ejemplifican la importancia que la cuestin tiene para el mundo contemporneo.
2 Jess Martn Barbero, Tecnicidades, identidades, alteridades: des-ubicaciones y opacidades de la comunicacin en el nuevo siglo, en Dilogos de la Comunicacin, Mxico, 2000.

Bell D., El advenimiento de la sociedad post-industrial, Alianza ed., Madrid 1994. Id., Las contradicciones culturales del Capitalismo, Alianza Editorial, Madrid 1992.
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Stehr N., Knowledge Societies, Sage, Londres 1994.

Manuel Castells y Peter Hall, Las tecnpolis del mundo. La formacin de los complejos industriales del siglo XXI, Madrid, Editorial Alianza, 1994. Manuel Castells, La era de la informacin: economa, sociedad y cultura, 3 vols., Madrid, Alianza Editorial, 1999.

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han destacado el papel central del conocimiento en el mundo actual. Esto es particularmente cierto en el mundo desarrollado, pero tambin lo es en el nivel global, con la creciente internacionalizacin de las redes del comercio y la comunicacin. Es evidente que en todas las sociedades humanas algn tipo de conocimiento ha jugado siempre el papel relevante de principio organizador y base de la autoridad. As lo seala un siglo y medio de investigaciones antropolgicas, en un arco tan amplio que incluye a grupos muy simples como al Antiguo Egipto y a la antigua sociedad maya, en las que el avanzado conocimiento astronmico, agrcola y religioso desempearon un rol relevante. Sin embargo, hoy, como nunca, es el conocimiento de base cientfica y tecnolgica el que ha adquirido ese protagonismo; y lo ha hecho adems en una medida nunca antes alcanzada, como factor crucial de la productividad, del poder e incluso de la experiencia personal. En el mbito econmico, el conocimiento es fuente crucial de valor aadido en la produccin de bienes y servicios. Fenmenos tan variados como la extraordinaria productividad de los vegetales transgnicos, la efectividad de los medicamentos, o el rpido envejecimiento de los telfonos mviles, el software, junto con el asesoramiento especializado muestran ese papel central del conocimiento en el mundo productivo. Pero tambin en la poltica pblica ste juega un rol decisivo con la creciente institucionalizacin del consejo cientfico en los mbitos ms diversos, ya sea salud pblica, obras pblicas, agricultura, educacin, cultura o deporte. En el nivel personal, por ltimo, cada vez ms, la satisfaccin de las necesidades individuales (e incluso, del ejercicio pleno de la ciudadana) dependen de la disponibilidad y constricciones del conocimiento cientfico y los productos de la accin tecnolgica. Desde tomar una decisin en el supermercado sobre la base de nuestro conocimiento de caloras y aditivos hasta ver la televisin, desplazarnos en la red de transportes de una ciudad o realizar una conveniente gestin bancaria. En este marco, dos de los grandes desafos de la sociedad del conocimiento son, por un lado, la apropiacin de ese conocimiento por el sistema productivo y, por otro, su apropiacin por la sociedad civil6. Las actividades cientficas y tecnolgicas van de la mano con la evolucin de las sociedades, que fijan lmites o facilitan tanto el proceso de creacin de conocimiento cientfico tecnolgico como su uso social o econmico. Siguien6

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Sobre ambos pilares viene trabajando la OEI desde hace algo ms de cuatro aos.

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do este hilo conductor, la produccin de tecnologa y la industria, inicialmente poco intensivas en ciencia, cambian de signo y hoy en da son ms cerebrointensivas, introduciendo profundas y radicales transformaciones en la manipulacin de la materia y de la vida. La ciencia y la tecnologa transforman de modo excepcional el aparato productivo, el que se haya incentivado adems por la dinmica de los mercados globales. En estas condiciones, cada vez ms la ciencia y la tecnologa son objeto de polticas pblicas y de estrategias concertadas entre estados y empresas. De igual modo, asistimos al crecimiento de una forma inusitada de profundizacin del impacto de la ciencia y la tecnologa en la sociedad y en la economa: la adopcin de innovaciones tecnolgicas radicales que cambian la fisonoma del aparato productivo y los modos de interaccin social7. Estas innovaciones, las TICs (tecnologas de la informacin y la comunicacin), hijas de la microelectrnica, han representado una nueva revolucin industrial, comparable con la iniciada en Inglaterra 250 aos atrs. Una irrupcin revolucionaria que, tal y como coinciden en sealar los especialistas, no puede entenderse como la simple incorporacin o acumulacin de un mayor nmero de mquinas sino, como un nueva relacin entre los procesos simblicos que constituyen lo cultural y las formas de produccin y distribucin de bienes y servicios.
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Por eso, segn Alvin Toffler8 y otros autores, estamos ante una revolucin que ha llevado al nacimiento de las industrias de alta tecnologa, y con ellas a novedosos procesos de produccin basados en la microelectrnica. As se ha renovado la fabricacin de automviles, textiles e incluso del acero, y permitido la fusin entre computadoras y telecomunicaciones que produjeron nuevas infraestructuras como Internet, con un impacto comparable al que en su momento produjeron el telgrafo, los sistemas de autopistas o las lneas de navegacin a vapor. Las tecnologas de la informacin y las telecomunicaciones estn provocando un profundo impacto en todos los sectores de la actividad humana, desde la produccin hasta la educacin y los servicios para la salud. La convergencia de tres reas tecnolgicas anteriormente diferenciadas como la informtica (las computadoras), las telecomunicaciones, y la transferencia y procesamiento de datos e imgenes, ha llevado a profundos cambios en la produccin de bienes y servicios en las sociedades contemporneas. Con base en todo ello, emergen las llamadas sociedades de la informacin y la terciarizacin de la economa.
Cf., Manuel Castells, La era de la informacin: economa, sociedad y cultura, 3 vols., Madrid, Alianza Editorial, 1999. Javier Echeverra, Los seores del aire: Telpolis y el Tercer Entorno, Barcelona, Destino, 1999.
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Tofler A., La Tercera Ola, Plaza & Janes, Barcelona 1993.

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Podramos completar brevemente este panorama con las biotecnologas y su asombrosa capacidad para hacer o modificar productos, para provocar mutaciones en plantas y animales o para desarrollar microorganismos de uso especfico mediante el estudio y la manipulacin de los organismos vivos en el mbito celular y molecular. Lo mismo podramos decir respecto de la revolucin de los materiales novedosos para las nuevas tecnologas, la bsqueda de propiedades especficas, el diseo de materiales a voluntad que revoluciona incluso el concepto de investigacin cientfica (asemejndola a la tecnologa y a la ingeniera) y que permiten mejorar la eficiencia universal de los procesos, la resistencia a altas temperaturas, a los esfuerzos mecnicos, a la corrosin, a la mayor eficiencia energtica y a la menor densidad. Los nuevos materiales extienden su uso a reas distintas de las que provocaron su desarrollo e incluso, para el asombro de todos, vemos cmo van emergiendo tecnologas hasta ahora propias de la ciencia-ficcin, como la de miniaturizacin, encarnadas en la nanotecnologa. Ahora bien, el destino de nuestras sociedades est ineludiblemente ligado a las decisiones polticas que se tomen. Ciertamente, no estamos ante un incremento del modelo industrial de posguerra, sino ante una nueva realidad. Una realidad en la que no es fcil acceder a posiciones mejores, pero an as tenemos una oportunidad. Los cambios generan nuevas posibilidades. Al decir de Carlota Prez, cada revolucin tecnolgica es un huracn de destruccin creativa que transforma, destruye y renueva el aparato productivo mundial9. Por eso, algunos de los principales retos a afrontar como habitantes de la aldea global, posicionados en Amrica Latina, son: cmo convertir informacin en conocimiento til, y cmo inducir procesos de aprendizaje social del conocimiento.

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La situacin en los pases en desarrollo


La gran mayora de los pases del llamado Tercer Mundo no transitaron un camino similar al de Europa, Estados Unidos y Japn. ste fue el ltimo en llegar, y por ello mismo, ejemplo seero y notable en la adopcin de la ciencia y la tecnologa como base del desarrollo y creador de esperanzas en el mundo en desarrollo de entonces. De hecho, algunas sociedades asiticas lo adoptaron y esto permiti el renacer de un optimismo histrico: s era posible entrar al crculo privilegiado.
Prez C., Cambio tecnolgico y oportunidades de desarrollo como blanco mvil, en Revista de la CEPAL, n. 75, diciembre de 2001.
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Hasta hace pocas dcadas estaba por fuera del horizonte de los pases del Tercer Mundo alentar estas actividades para propulsar el desarrollo econmico. De modo similar a como se tenan polticas educativas, de comercio exterior y agrcolas o industriales, nacieron en los aos sesenta polticas de Ciencia y Tecnologa, para trazar pautas de fomento y organizacin de esta compleja actividad. Segn la observacin de Francisco Sagasti10, fue justamente el xito de la industrializacin japonesa el que despert grandes inquietudes sobre el papel que jugaron la tecnologa y la educacin en dicho proceso; y sirvi de inspiracin en la medida en que los japoneses haban hecho su desarrollo prestando y transfiriendo tecnologa ms que desarrollndola originalmente. La atraccin de los pases en desarrollo hacia los problemas de la poltica cientfica y tecnolgica prosigue Sagasti, se deben en buena medida al fracaso relativo que han tenido los procesos de industrializacin en la post guerra. La importancia que tomaron la ciencia y la tecnologa en el mundo industrializado (fenmeno que registr e impuls la OCDE), fue un factor que despert gran inters en los pases en desarrollo. La difusin realizada por los organismos internacionales de esta nueva perspectiva del crecimiento contribuy a la adopcin de medidas pblicas relacionadas con el fomento de la ciencia y la tecnologa. En un primer momento, esta preocupacin se orient tanto a identificar instituciones, capacidades y recursos de ciencia y tecnologa presentes en los pases industrializados y ausentes en los subdesarrollados, como a obtener informacin sobre cmo lo hacan. Se trat de ver cmo funcionaban all la I+D, las instituciones de educacin superior y los organismos de apoyo a la ciencia. Ciertos documentos aportaron sus luces en el escenario latinoamericano y sentaron las bases conceptuales para orientar las polticas en estos dominios. En 1969, Jorge Sbato y Natalio Botana publicaron un documento de gran influencia: La Ciencia y la Tecnologa en el desarrollo futuro de Amrica Latina11. En l examinan con profundidad las tareas que corresponden al Estado, a la comunidad cientfica y al sector empresarial, ocupndose de sealar tambin las relaciones coherentes que estos deben construir para incorporar al desarrollo de los pases latinoamericanos una variable de semejante poder.
Cf. Sagasti F., Crisis y desafo: ciencia y tecnologa en el futuro de Amrica Latina, en Comercio Exterior (1988), vol. 38, n. 12. Id., La ciencia y la tecnologa durante el decenio de los ochenta, en Comercio Exterior (1988), vol. 37, n.. 12. Sagasti F. y Arvalo G., Amrica Latina en el nuevo orden mundial fracturado: perspectivas y estrategias, en Comercio Exterior (1992), 42(12). Sbato J. A. y Botana N., La ciencia y la tecnologa en el desarrollo futuro de Amrica Latina, en Revista de la Integracin, INTAL, Buenos Aires 1968, Ao 1, n. 3, pp. 15-36.
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Sin Ciencia y Tecnologa, advertan Sbato y Botana de manera premonitoria, las naciones latinoamericanas se quedaran sin soberana, solo con sus smbolos, las banderas y los himnos, pero sin viabilidad histrica. El modelo latinoamericano de industrializacin de tipo proteccionista y por sustitucin de importaciones, engendr su propio estilo tecnolgico y esto determin implcitamente, entre otras cuestiones, el uso de insumos tecnolgicos importados en detrimento de los de origen local. Otros pases, en particular los asiticos, siguieron polticas de exportaciones y de conexin con los mercados mundiales, lo que los condujo a otro tipo de perfil tecnolgico, mucho ms fuerte. Es importante, para cerrar esta parte, anotar la influencia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con sus polticas de financiamiento de la Ciencia y la Tecnologa en Amrica Latina. Debemos a Romn Mayorga un documento llamado Cerrando la brecha12, de 1997, donde se analiza, en un perodo de unos veinte aos, el desempeo de esta entidad concentrada en actividades e inversiones con un propsito bsico: la creacin de capacidad en Investigacin y Desarrollo en universidades y centros pblicos de investigacin, mediante instrumentos como las becas de estudios de postgrado en el extranjero, con miras a la capacitacin y especializacin de los investigadores de dichas instituciones, y la construccin y dotacin de una infraestructura fsica para la I+D como laboratorios, bibliotecas y centros de cmputo. A fines de los ochenta se revel un segundo objetivo estratgico de la poltica de Ciencia y Tecnologa del BID: la estimulacin directa de la demanda, a travs de la empresa privada y el vnculo entre productores y usuarios de conocimientos y tcnicas. Mayorga ve esta adicin como una consecuencia natural de la creciente atencin que se est prestando en el marco de las polticas econmicas de los pases miembros a los asuntos relacionados con la productividad y la competitividad en el nivel internacional. Las ms recientes polticas del BID indican que se ha concentrado en apoyar la construccin de sistemas nacionales de innovacin. La evidencia que resulta de la aplicacin de este tipo de polticas es proporcional a la importancia creciente que se le atribuye a la innovacin tecnolgica en el mundo actual. En particular, ante las urgencias de competitividad que desatan los procesos de apertura comercial en prcticamente todos los pases de la regin.

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Mayorga R., Cerrando la brecha, BID, Washington D.C., n. SOC97-101, enero 1997.

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La necesidad de nuevos enfoques para un modelo productivo en la regin


Con ms de diez aos de apertura comercial, Amrica Latina ha ensayado mecanismos e instrumentos relativamente nuevos. Aunque se vienen produciendo avances tecnolgicos, productivos e, incluso, institucionales, consideramos que es hora de hacer ciertos balances. Los que, con una visin de futuro, nos ayuden a buscar los modelos productivos ms adecuados para la regin, aquellos que nos permitan aprovechar sus recursos humanos y fsicos, y nos eviten caer en la sociedad del desconocimiento, a la que hacamos referencia en el comienzo. Todo indica, en sntesis, que las TICs han profundizado la divisin en el mundo globalizado no solamente entre quienes tienen y no tienen, sino entre los que saben y los que no saben, entre los que tienen y no tienen acceso al conocimiento cientfico y tecnolgico, entre quienes estn conectados o desconectados de la Red. Somos testigos de cmo el conocimiento ha pasado a convertirse en la materia prima fundamental de los procesos productivos contemporneos, tal como lo anticipara Daniel Bell hace tres dcadas. Existe, de hecho, una nueva brecha tecnolgica en la globalizacin que divide las economas segn su capacidad para la generacin, asimilacin y difusin del conocimiento. Esta capacidad tiene que ver con el tipo de sociedad, con sus posibilidades de especializacin para la competencia internacional y con la flexibilidad de sus ordenamientos normativos. En palabras de Mario Albornoz, Director de la Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnologa (RICYT): La brecha es de tal dimensin que hace inviable cualquier estrategia basada en el supuesto de poder repetir lo que otros pases con mayores recursos realizan y obliga a buscar caminos propios para afrontar los desafos que surgen del contexto actual. En este sentido, el diagnstico de la regin muestra ciertas debilidades estructurales que afectan gravemente al desarrollo de la ciencia y la tecnologa:

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universidad, mientras que en los pases desarrollados esta proporcin alcanza, en promedio, el 50%13

Estimaciones con base a datos publicados en el Informe sobre Desarrollo Humano 2002, del PNUD.

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F Slo el 20% de la poblacin de la edad correspondiente accede a la

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F El porcentaje de PIB dedicado a I+D en Amrica Latina es de poco


ms del 0,5%14. La reciente Reunin de Ministros y Altas Autoridades de Ciencia y Tecnologa de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, realizada en Madrid en septiembre de 2003, puso como meta que cada pas alcance el 1% del PIB. En la Unin Europea, en cambio, el porcentaje alcanza el 1,9% del PIB (y se ha fijado como meta global alcanzar el 3%)15, en Estados Unidos alcanza el 2,7% y el 3% en Japn.

F En Latinoamrica, dos terceras partes del presupuesto de I+D procede de fondos pblicos, mientras que en los pases desarrollados pertenece en mayor medida a la empresa privada, lo mismo que su ejecucin16.

F Los exiguos recursos disponibles coexisten con un insuficiente nmero de cientficos e investigadores (aproximadamente 260.000) dedicados a tiempo completo: apenas 126.000 en toda la regin17. Esto equivale a la cuarta parte de los profesionales dedicados a la ciencia y la investigacin en Europa Occidental. A pesar de la exigua cantidad de investigadores y de recursos disponibles, es notable como muchos de ellos son de un nivel de excelencia mundial en sus respectivas ramas. Igualmente existen muchos cientficos y tecnlogos latinoamericanos que se encuentran trabajando en los pases desarrollados. Ante esta realidad, consideramos importante subrayar algunos puntos destacables con respecto a polticas de ciencia, tecnologa e innovacin; a la gestin de la tecnologa; a la formacin de recursos humanos y el papel de la universidad y; con respecto a una tica de la gestin de la tecnologa18.

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Fuente consultada: Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnologa (RICyT). Cf., Consejo Europeo de Barcelona, 15 y 16 de marzo de 2002.

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Estimacin sobre datos de Gasto en ciencia y tecnologa por sector de financiamiento, segn RICyT. En el 2001 los ratios correspondientes a los sectores de financiamiento para Amrica Latina fueron: 56.3% gobierno, 34,3% empresas, 7,4% Universidades, 0,4% organizaciones privadas sin fines de lucro, 1,4% extranjero. Para los datos estadsticos sobre pases desarrollados, Cf. UNESCO, Institute for Statistics, Percentage distribution of gross domestic expenditure on R&D by source of funds (2003).
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Estimaciones a partir de datos obtenido en RICyT.

Corresponden a las consideraciones presentadas en el Seminario sobre Globalizacin, Ciencia y Tecnologa en Iberoamrica organizado por la OEI y la Corporacin Escenarios de Colombia en la ciudad de Lima (Per), en marzo de 2003.

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En lo que atae a las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin, si bien es cierto que hay una evidente dificultad administrativa de acercamiento del sector pblico a las empresas y viceversa, el verdadero cambio de mentalidad se producir, sin embargo, cuando los gobiernos comiencen a pensar ms en trminos micro y los empresarios en funcin macro, esto es, cuando los gobiernos se interesen en la productividad y los empresarios por la competitividad, un criterio verdaderamente til para promover sistemas nacionales de innovacin. En cambio, en lo que hace a la gestin de la tecnologa, nuestras universidades todava estn sujetas a la idea de un modelo lineal de desarrollo segn el cual, primero hay que invertir en ciencia y luego ella derramar sus beneficios, los que se convertirn automticamente en innovacin. Sin abandonar el ejercicio de la ciencia, parece conveniente fomentar, por un lado, el apoyo pblico a la ciencia y tecnologa, haciendo ver la importancia de stas para el desarrollo econmico y social, creando sensibilizacin y espacios de participacin de la ciudadana. Por el otro, parece decisivo trabajar en el desarrollo y consolidacin de sistemas nacionales de innovacin orientados hacia las necesidades de las respectivas sociedades, de modo que se aprovechen las amplias potencialidades de algunos sectores productivos por medio de una especial atencin a los siguientes aspectos19:

F Una poltica dirigida a las PYMEs (generadoras de empleo). F Un trabajo de preservacin de los recursos naturales. F Atender a las industrias tradicionales y aprovechar las nuevas tecnologas para generar espacios productivos sobre los cuales, el trabajo integrador de los diferentes actores sociales (empresas, gobiernos, universidades, etc.) permita crear industrias competitivas en torno a la riqueza natural propia20. En referencia a la formacin de recursos humanos y el papel de la universidad21 en la innovacin tecnolgica es necesario destacar que, de no reali19 Sobre ambas lneas est trabajando la OEI a travs de su programa Ciencia, Tecnologa, Sociedad e Innovacin. 20

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Un buen ejemplo es lo que ha ocurrido en Chile con la introduccin y explotacin del

salmn. La OEI viene trabajando en redes de intercambio y capacitacin. El PIMA (Programa de Intercambio y Movilidad Acadmica) ha logrado fortalecer redes de conocimiento a base del intercambio de estudiantes de pregrado, al estilo de un ERASMUS iberoamericano. Las ctedras CTS+I, en cambio, han permitido crear espacios de trabajo acadmico sobre las temticas de la ciencia, tecnologa e innovacin en el seno de las universidades y, con un formato de red de cooperacin, difundir la cultura CTS+I como campo de estudio.
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zarse una adecuada gestin de talentos, se continuar desperdiciando el capital intelectual de la sociedad y con ello se expondr a una perdida de conocimiento y de las competencias adquiridas con aos de esfuerzo y bajo costos elevados. Los costos de la migracin de talentos en trminos de prdida de competencias para el Estado son altamente considerables. Finalmente, en relacin a lo que denominamos tica de la gestin tecnolgica, debemos sealar que hay dos desafos sociales centrales para la regin: el crecimiento con equidad y la erradicacin de la pobreza. Ambos conforman tanto una nocin estadstica como una realidad palpable a lo largo del continente. Amrica Latina, aunque no es la regin ms pobre del mundo, s es la de mayor desigualdad relativa (o inequidad) y la de mayores niveles recientes de empobrecimiento. El Banco Mundial, en el informe 2003 sobre la desigualdad en Amrica Latina y el Caribe ha hecho notar que, el decil ms rico de la poblacin de la regin se queda con el 48% del ingreso total, mientras que el decil ms pobre slo recibe el 1,6%. Lo que contrasta con los pases industrializados, donde el decil superior recibe el 29,1% mientras que el inferior el 2,5%22. Las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin deben cubrir tanto la modernizacin tecnolgica de las empresas como la disminucin de la pobreza. En ese sentido tiene una especial importancia que estas polticas se orienten a las PYMEs como destinatario esencial. De igual modo, los recursos humanos de nuestra regin tienen un valor muchas veces olvidado o simplemente caracterizado desde la carencia en una perspectiva del desarrollo de la sociedad del conocimiento. De all la necesidad de conjugar polticas inteligentes, decididas y oportunas en materia cientfico-tecnolgica con la revalorizacin de los conocimientos acumulados y expresados en la diversidad cultural de la Amrica Latina. En la cultura podremos encontrar un valiossimo aporte de experiencias, valores y conocimientos sistematizados capaces de ayudar a dar el salto que esperamos, y a cumplir el objetivo de modernizacin y equidad. A modo de ejemplo: por un lado, las microempresas, que son las grandes generadoras de empleo informal, y que con escaso apoyo (generalmente brindado a partir de iniciativas de la sociedad civil) ofrecen sustento cotidiano a buena parte de los ciudadanos; por otro lado, el extenso, sofisticado y complejo conocimiento sobre la flora de nuestro continente que puede ser la base de numerossimas actividades econmicas en el campo de la salud e, incluso, en procesos de transformacin de materias primas. En esta visin tica, que incluye a lo social y lo cultural, es esencial cuidar la brecha en la relacin entre tecnologa y sustentabilidad del medio amDe Ferranti D., Perry G., Ferreira F. y Walton M. (ed.), Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe: ruptura con la historia?, Banco Mundial, Mxico 2003.
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biente como otro tema crtico, e impostergable, de las nuevas polticas de Ciencia y Tecnologa. Aquello que sealaba Federico Mayor Zaragoza: Slo nos queda un patrimonio intacto: el futuro: Ah est nuestra esperanza. Preservemos las tierras vrgenes del futuro. Sembremos ya los valores del porvenir. Cultivmoslos. Confimoslos a nuestros sucesores. As legaremos a nuestros hijos una herencia abierta viva, una herencia sin testamentos23.

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Mayor Zaragoza F., Un mundo nuevo, UNESCO, Barcelona 2000.

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Sala de Lectura CTS+I de la OEI

UNESCO INFORME MUNDIAL SOBRE CULTURA Captulo 17

Cultura, libertad e independencia


Amartya Sen

Economista y filsofo. Master por el Trinity College, Cambridge (Reino Unido) La dimensin cultural de la vida humana Los especialistas del desarrollo, ms preocupados por alimentar a los hambrientos y por eliminar la pobreza, se irritan a menudo ante un inters por la cultura que les parece prematuro en un mundo donde las privaciones materiales son todava tan numerosas. Cmo, se preguntan, puede hablarse de cultura poesa, msica, pintura- mientras la gente muere de hambre, de desnutricin o de enfermedades que seran fciles de prevenir? Estas objeciones estn inspiradas en consideraciones que no pueden ser pura y simplemente rechazadas, pero una concepcin del progreso que disocia tan artificialmente los elementos y las etapas es poco realista e indefendible. Incluso la economa, como apunta Adam Smith, resulta inoperante si no se comprende el papel de los "sentimientos morales". La cnica observacin de Bertold Brecht en la pera de tres peniques segn la cual lo primero es comer y lo moral viene despus, es ms un grito de desesperacin que una toma de posicin sobre las prioridades. La cultura no es independiente de las preocupaciones materiales, ni tampoco espera pacientemente su turno detrs de ellas. La decisin de publicar un informe mundial sobre la cultura puede considerarse como una medida importante para la afirmacin de nuestra voluntad de evaluacin y de comprensin, con mejor conocimiento de causa, de la profundidad y extensin de la dimensin cultural de la vida humana. Tal iniciativa, sin embargo, tiene el riesgo de enfrentarse a dos tipos de problemas: puede chocar con una oposicin decidida, o suscitar una adhesin ciega. La primera de estas reacciones proviene a veces de mentes "prcticas", apegadas a poner "primero" orden en el mundo material. Yo no volvera ms en este captulo sobre las tesis de los que desean proceder por etapas y me contentara con citar un viejo dicho bengal: "la mujer que cocina platos sabrosos puede querer tambin, despus de todo, peinarse con elegancia". Me inquietan mucho ms los peligros de las adhesiones ciegas. Aadira que el universo de los indicadores culturales ndices del conjunto de logros culturales y medidas escalares irreductiblemente complejas- me inquietan otro tanto. ste es el tema de este captulo. Preocupaciones y peligros Comenzar por mencionar algunos motivos de escepticismo. La heterogeneidad de la cultura. La palabra "cultura" no designa una sola cosa, sino que es un trmino genrico que cubre un conjunto de actividades y ocupaciones diversas. Los habitantes de un mismo pas pueden tener opiniones muy diferentes sobre lo que son hechos culturales, y las culturas difieren radicalmente de un pas a otro, o segn las tradiciones y las herencias histricas. As, la bsqueda de un conjunto nico de indicadores de la actividad cultural slo puede ser contraproducente en el mundo completamente diversificado en el que vivimos. La importancia de la unicidad. Ms all de la necesidad de reconocer esta heterogeneidad, es necesario ver la importancia de cada cultura como tradicin nica. En un mundo bombardeado constantemente por el "imperialismo" cultural de las metrpolis occidentales (se trata aqu ms de MTV y Kentucky Friend Chicken que de Shakespeare o Aristteles), es ciertamente ms necesario reforzar la resistencia que buscar indicadores culturales universales para las comparaciones internacionales. Los peligros derivados de indicadores demasiado genricos. El campo a cubrir es amplio y una cultura determinada comprender elementos diversos. La msica, por ejemplo, difiere de las bellas artes, la poesa de la danza, la escultura del teatro.

Buscar un indicador agregado del nivel o del progreso cultural, como se recomienda de vez en cuando, no puede ms que inducir a error. Cmo se puede siquiera pretender elaborar un indicador cultural general sobre elementos como el desarrollo humano? Homogeneidad y condiciones de capacitacin Los temores relacionados con la heterogeneidad cultural son ciertamente legtimos. Todo esfuerzo de evaluacin incluso la comunicacin de datos- debe tener en cuenta este hecho esencial. Pero una vez establecido el principio elemental que consiste en evitar la bsqueda de indicadores que puedan ser aplicados a una cultura y no a otra, es necesario pasar a afirmaciones ms constructivas. Como ha dicho John Rawls al proponer que el anlisis del "principio de la diferencia" (que examina en el marco de su teora de la "justicia como equidad") se concentre sobre los bienes primarios, hay ms uniformidad en las condiciones de capacitacin que se aplican a todos que en las diversas realizaciones a las que diferentes individuos acuerdan dar importancia. Los "bienes primarios" son recursos de carcter general que ayudan a los individuos a alcanzar sus metas respectivas por diversas que puedan ser. Rawls se interesa fundamentalmente en los medios de accin, pero nosotros podemos ir ms lejos e intentar delimitar las capacidades sustentadas en recursos diversos que ayudan a individuos diferentes a perseguir objetivos distintos incluso dispares- y a alcanzar funcionamientos diversos. As, la capacidad de leer, de escribir, de contar, no es til solamente en una cultura, sino en casi todas ellas. Lo mismo puede decirse de la libertad de leer lo que se quiera o de escribir como nos plazca. Al poner as el acento sobre las condiciones de capacitacin, no doy por sentado que todo el mundo tenga la misma concepcin de la cultura, y no niego que el mundo sea culturalmente heterogneo. Damos importancia a cosas diferentes, pero tenemos necesidad de las mismas capacidades. Incluso un Charles Darwin pudo lamentarse: "He intentado leer a Shakespeare y lo he encontrado mortalmente aburrido" . Pero Darwin y Shakespeare han hecho un buen uso, cada uno a su manera, de su capacidad de leer y escribir, capacidad elemental que, junto a otras competencias, les ha ayudado a desarrollar sus respectivas vocaciones. Esto es vlido tambin para los talibanes, incluso si no sienten la necesidad de transmitir estas competencias a otros, es decir, a las mujeres y los hombres de las "clases inferiores". En un informe sobre el estado de la cultura en el mundo, el inters para todos los seres humanos y la preocupacin por tenerlos a todos en cuenta puede conciliarse con la evaluacin de las capacidades bsicas susceptibles de ser tiles para todos, incluso aunque una minora de privilegiados, que hace un gran uso de esas competencias, pueda elegir negar a los dems las ventajas que ellos les procuran. Es necesario reconocer la diversidad de formas y de valores culturales, pero esto no impide evaluar ciertas facultades y posibilidades fundamentales para el acceso a la cultura y parece deseable que un informe sobre el estado y los progresos de la cultura en el mundo se concentre en particular sobre las capacidades bsicas. Conviene evidentemente completarlo con informaciones ms especficas (sin perder de vista la necesidad de cubrir un abanico suficientemente amplio de actividades diversas), peor el hecho de que ciertas capacidades fundamentales son absolutamente indispensables para diferentes formas de actividad cultural debe evidenciarse claramente. Esto conduce necesariamente a una perspectiva en la que deben entrar en consideracin los derechos humanos, ya que se trata de una dimensin ineludible dada la naturaleza de la tarea. Originalidad, conservacin e interdependencia No es necesario decir que la cultura de cada pas presenta ciertas caractersticas que no se encuentran en ninguna parte. Probablemente no podamos tener en cuenta como convendra lo que tiene de original cada una de las diversas culturas del mundo. Es un hecho del cual debemos estar conscientes, pero que no invalida las ventajas de un anlisis comparado. Ciertos aspectos son compatibles y ciertas cosas son comunes en diferentes culturas, por nica que sea cada una

de ellas. El hecho de que un marco comn no aporte ciertas cosas, no es razn suficiente para negar todo valor a las que pueda suministrar. El peligro que amenaza a las culturas locales en el mundo globalizado de hoy es bastante inevitable. La nica solucin, que no est realmente en nuestra mano, consistira en frenar la globalizacin del comercio y la economa, porque es difcil resistir la dinmica de los cambios econmicos y de la divisin del trabajo en un mundo sometido a la competencia. Esto, que plantea un problema, tiene tambin su lado bueno, porque el comercio mundial como haba previsto Adam Smith- puede traer la prosperidad a todos los pases. Sin embargo, aunque las cifras netas tengan tendencia a aumentar, puede haber tanto perdedores como ganadores. En un contexto de desigualdad econmica, conviene ofrecer a los que de otra forma perderan su empleo, la posibilidad de reciclarse y de adquirir nuevas competencias, as como es necesario crear sistemas de seguridad social (y otros sistemas de ayuda que tengan la funcin de "red de proteccin social") en beneficio de los perjudicados al menos de forma inmediata por los cambios relacionados con la globalizacin. Medidas de este gnero tendran tambin un cierto efecto en el plano cultural. La formacin para la utilizacin de los ordenadores y para la recogida de los datos disponibles en Internet y en otras redes de informacin abre nuevas perspectivas econmicas, transformando la vida de los afectados por esta evolucin tecnolgica. De nuevo, esto no tiene por qu ser lamentable necesariamente. Quedan, sin embargo, dos problemas (uno de los cuales se plantea tambin en el mundo de la economa). Las comunicaciones y los intercambios modernos exigen una enseanza y una formacin de base. Mientras que ciertos pases han hecho importantes progresos en este terreno (se pueden citar sobre todo los pases del este y del sudeste) de Asa, otros (como los pases del sur) de Asia y frica tienden a retrasarse. La igualdad de oportunidades en materia cultural as como en materia econmica puede tener una gran importancia en un mundo globalizado. Es un desafo compartido por el mundo de la economa y el de la cultura. El segundo problema es bastante diferente. En caso de ajuste econmico, no hay muchos lamentos sobre los modos de produccin y las tecnologas que es necesario abandonar. ste no es el caso por lo que se refiere a la cultura. El abandono de los antiguos modos de vida puede provocar la angustia o la nostalgia. Sucede un poco como con la extincin de ciertas especies animales: la conservacin de otras especies, ms resistentes y mejor adaptadas, no es siempre suficiente para consolarnos de las prdidas. Es un problema grave, pero es la sociedad la que determina lo que quiere hacer (si es que quiere hacer algo) para preservar antiguas formas de vida, incluso con un coste econmico elevado. Es posible a menudo conservar los antiguos modos de vida cuando la sociedad decide hacerlo: se trata de poner en paralelo el coste de esta preservacin y el valor que la sociedad le atribuye a los objetos y modos de vida preservados. Este anlisis coste-beneficio no puede apoyarse, evidentemente, en frmulas preestablecidas, y es esencial, para llegar a elecciones racionales, que los individuos puedan participar en debates pblicos sobre estas cuestiones. Esto nos lleva de nuevo al punto de vista de las capacidades: diferentes segmentos de la sociedad ( y no solamente los privilegiados) deben ser capaces de tomar parte en las decisiones relativas a lo que es necesario conservar y lo que se puede dejar desaparecer. Nada obliga a las sociedades a conservar modos de vida que resulten costosos, pero todos los que deseen deben tener el derecho de participar en las decisiones de esta naturaleza. Es una razn ms para dar importancia a las capacidades fundamentales como la lectura y la escritura (resultantes de la educacin bsica), la capacidad de informacin (gracias a la libertad de los medios de informacin) o la de participar libremente en la vida pblica (elecciones, referendos y ejercicio de los derechos civiles). Los derechos humanos, en su sentido ms amplio, entran igualmente en esta problemtica. Adems de estas observaciones generales, conviene recordar que no hay fatalidad alguna que condene al fracaso los intercambios culturales y la comprensin de otras culturas, o los considere materia de vergenza o escndalo. Somos perfectamente capaces de apreciar cosas que vienen de fuera, y el nacionalismo y el chovinismo culturales representan una concepcin muy debilitante de la vida.

Al igual que puede ser peligroso desconocer el carcter nico de diferentes culturas, la idea de que el aislacionismo podra reinar en todas partes es un espejismo. Es importante en efecto reconocer que hay ms interaccin entre las culturas que lo que se quiere admitir a veces. La afirmacin de una "tradicin nacional" oculta a menudo, de hecho, las influencias extranjeras que se han sucedido a lo largo de la historia. La guindilla es sin duda, por poner un ejemplo, un ingrediente esencial de la cocina india tal como la concebimos hoy, pero era desconocida en la India antes de la llegada de los portugueses. El curry picante no es por eso menos tpicamente indio. Y teniendo en cuenta la popularidad actual de la cocina india en el Reino Unido-a nadie le choca que la Oficina de Turismo de este pas presente el curry como "autnticamente" britnico. No quiero negar la importancia de la originalidad de cada cultura, sino slo sealar la necesidad de una comprensin ms profunda de las influencias interculturales y recordar nuestra capacidad fundamental parra apreciar los productos de otras culturas y otras tierras. Los alegatos apasionados en pro del respeto del carcter nico de cada cultura no deben hacernos perder nuestra capacidad de comprensin mutua y de apreciacin de los productos culturales de pases diferentes. Los lmites de la agregacin La agregacin puede llevar a confusin, ya que objetivos diferentes no llegan a ser idnticos por el solo hecho de que se les reagrupe con fines de evaluacin. Podemos juntar manzanas y naranjas para elaborar un ndice relativo a las frutas de las que disponemos, pero al final tendremos siempre una cesta de frutas diferentes. Cualquier agregacin, cualquier elaboracin de indicadores es necesariamente un compromiso, y los reagrupamientos operados deben cambiar de naturaleza en funcin del objetivo perseguido. sta es una de las razones principales por las que es necesario manejar las agregaciones con prudencia. Las informaciones no agregadas pueden ser instructivas e interesantes. Los datos bsicos pueden cumplir diversas funciones, pero ningn indicador agregado del nivel cultural servir por s solo para cumplir todas ellas. Algunas agregaciones son inevitables en cada campo, por ejemplo, para comunicar datos sobre tal o cual rea especfica de la actividad cultural y educativa. Pero es importante utilizar estas agrupaciones con discernimiento. Todo el mundo sabe que ciertas agregaciones y en consecuencia una cierta prdida de informacin- son inevitables en la prctica. El mapa de un pas que tuviera la misma medida que el pas mismo no sera muy til: elaborar un mapa supone sacrificar algunas informaciones. Pero no es necesario poner toda la carne en el asador para llegar a un indicador nico del nivel cultural o del respeto de los derechos humanos. Las consideraciones prcticas y la preocupacin por la utilidad no exigen que se sea tan radical. Algunas respuestas Las diferentes objeciones que he examinado en este estudio piden diferentes respuestas. En primer lugar, es importante reconocer la heterogeneidad, pero importa otro tanto sacar partido de los puntos comunes que tengan relacin con las capacidades. Se tiene pues buenas razones para privilegiar las condiciones de capacitacin y el derecho humano a adquirir las capacidades bsicas. En segundo lugar, es necesario tomar en serio los desafos de la globalizacin, pero tambin sealar la necesidad de un desarrollo equitativo de las capacidades requeridas para participar en la vida poltica y econmica. En tercer lugar, es necesario tener bien presente en el nimo los peligros inherentes a las agregaciones demasiado generales. Nada se opone a que se reagrupen ciertos datos elegidos en reas concretas, pero el inters de una "mezcla total" de todas las formas de cultura o incluso de los derechos humanos- debe ser seriamente cuestionado. En fin, reconociendo el valor singular de la cultura, no debemos subestimar la importancia de la comunicacin y de la interdependencia de las culturas. El amor a nuestra propia cultura no debe llevarnos al aislacionismo.

La cultura como base del desarrollo contemporneo


Amartya Sen
Indio. Premio Nobel de Economa 1998 Profesor de la Universidad de Lamont y Harvard Extrado de Dilogo, UNESCO (Fuente: http://inicia.es/de/cgarciam/Amartya.html)

Existen dos maneras de percibir el proceso de desarrollo en el mundo contemporneo. Una de ellas est profundamente influenciada por la economa del crecimiento y sus valores subyacentes. Desde esta perspectiva, el desarrollo es esencialmente un proceso de crecimiento econmico, una expansin acelerada y sostenida del Producto Bruto Interno per cpita, posiblemente con el requisito de que los frutos de esa expansin lleguen a todos los sectores de la poblacin. Tenemos entonces una caracterizacin del desarrollo a travs de un crecimiento econmico, posiblemente condicionado por un principio de distribucin. Yo la llamo la nocin opulenta del desarrollo. En este enfoque, los valores y la cultura no tienen un lugar fundacional ya que todo funciona en trminos de valores dados, es decir, aquellos que se centran en la opulencia econmica. En contraste, la otra nocin de desarrollo lo considera como un proceso que enriquece la libertad real de los involucrados en la bsqueda de sus propios valores. A sta la llamo la nocin de desarrollo de la libertad real. La importancia que la opulencia econmica haya tenido en esta caracterizacin de desarrollo, se deja a los valores de las personas involucradas, ms que ser preestablecida por una definicin en trminos del PBI per cpita. Esta nocin de desarrollo tiene, por tanto, un enfoque de progreso social y econmico. Incluso si resultara que la opulencia econmica es lo que tiene ms valor para la gente, y que como resultado del concepto de libertad real, estos puntos de vista llegaran a coincidir en la prctica, seguiran teniendo principios distintos ya que sus orgenes son diferentes. Pero lo ms importante es la posibilidad y yo dira que muy factible de que las dos concepciones de desarrollo difieran no slo en sus principios sino en la prctica. De acuerdo con la nocin de desarrollo de la libertad real podemos caracterizar la expansin de la capacidad humana como la caracterstica central del desarrollo. La capacidad de una persona es un concepto con races decididamente Aristotlicas. La capacidad se refiere a las combinaciones de distintos funcionamientos entre los que una persona puede elegir. De esta manera, la nocin de capacidad es bsicamente un concepto de libertad, o sea , la gama de opciones que una persona tiene para decidir la clase de vida que quiere llevar. La pobreza de una vida, en este sentido, reside no en la condicin de pobreza material en la que vive la persona , sino en la falta de una oportunidad real dada tanto por limitaciones sociales como por circunstancias personales para elegir otras forma de vida. Incluso la importancia de los bajos ingresos, escasa posesiones y otros aspectos que son normalmente considerados como pobreza econmica, se relacionan en ltima instancia con su facultad inhibitoria de capacidades (es decir, su papel como limitante de las opciones que tienen las personas para llevar una vida valiosa y respetable). Cualquier aplicacin prctica que demos a este concepto ampliado de desarrollo requiere, por supuesto, de algunas especificaciones, en particular cules pueden ser las capacidades que la gente valora. En cualquier ejercicio emprico, el enfoque involucra una hiptesis especfica sobre los valores que la gente aprecia con razn. Hay varios indicadores de la calidad de vida que han llamado la atencin de los economistas que han optado por esta va, incluyendo longevidad, buena salud, alimentacin adecuada, educacin bsica, ausencia de discriminacin por el gnero y libertad poltica y social bsica. Si bien una especificacin de este tipo debe basarse en conceptos particulares de lo que la gente valorara, es distinta del radical juicio a priori implcito en el punto de vista de la opulencia del desarrollo. Si, dada la eleccin, la gente prefiere tener una vida ms larga y libre de enfermedades con ms autonoma, en vez de tener un nivel ms alto de PBI per cpita, entonces el concepto de

libertad real del desarrollo puede todava capturarlo en trminos de estadsticas disponibles, mientras que el otro concepto de la opulencia tiene que ir en sentido contrario (no slo en sus principios, como es natural, sino en la prctica). El arte de un estudio democrtico del desarrollo reside, en gran medida, en combinar el papel de los valores (fundamentales en el concepto de libertad del desarrollo) con la posibilidad prctica de utilizar informacin provechosa para disponer y organizar el escrutinio crtico de los logros y las polticas (de acuerdo con estos valores). El concepto de libertad real del desarrollo puede, de esta manera, verse forzado por aquellos valores que han resultado ser los ms preciados y perdurables para la gente, ricos y pobres, en todo el mundo. Conceptos instrumentales de cultura: importancia y limitaciones Independientemente del concepto de desarrollo que adoptemos, la cultura tendr un papel muy claro que desempear. Pero no es el mismo en ambos casos. En el concepto de opulencia, el papel de la cultura no sera fundamental (carece de valor intrnseco), sino puramente instrumental, es decir, puede ayudar a promover un acelerado crecimiento econmico y aumentar la opulencia. No todos los sistemas de valores son igualmente eficaces en la promocin del crecimiento econmico. Segn varios expertos en ciencias sociales, ciertos sistemas de valores (como la tica protestante, o las prioridades confucianas) desempean un papel en el impulso de la industrializacin y el crecimiento econmico de Occidente, y ms recientemente en el Oriente asitico. En este anlisis y en este contexto, la cultura es algo que no se valora en s mismo sino como un medio par alcanzar otros fines, en particular, los de promover y sostener la opulencia econmica. No puede haber duda de que este vnculo instrumental es de gran inters y relevancia, en virtud de que el proceso de crecimiento econmico es por una razn u otra muy apreciado . Sin embargo, la pregunta que surge es: Debe valorarse el crecimiento econmico en s mismo, llevando as al atesoramiento de esos elementos (incluyendo los parmetros culturales) que promueven el crecimiento? O es el crecimiento econmico en s un instrumento y no puede reclamar un papel fundacional como pueden tenerlo los aspectos culturales de la vida humana? Es difcil pensar que la gente tiene buenas razones para valorar los bienes y los servicios, sin tomar en cuenta cmo afectan nuestra libertad de vivir en la forma en que la valoramos. Tambin resulta difcil aceptar que el papel de la cultura puede ser plenamente capturado en un concepto puramente instrumental, Ciertamente, aquello que tenemos razn de valorar, nuestro tribunal de ltima instancia, debe estar relacionado con la cultura y, en este sentido, no podemos reducir la cultura a una posicin secundaria como mero promotor del crecimiento econmico. Cmo podramos hacer de nuestra valoracin razonada algo absolutamente carente de valor?. Por tanto, es importante reconocer las funciones instrumentales de largo aliento de la cultura, en el proceso de desarrollo y, al mismo tiempo, reconocer que no todo es cultura en los juicios que se hacen sobre el desarrollo. Existe, adems, un papel intrnseco en la evaluacin del proceso de desarrollo. Este doble papel se aplica no slo en el contexto de la promocin del desarrollo econmico, sino a otros objetivos especficos externos, como la sustentabilidad del medio ambiente, la preservacin de la diversidad de las especies, etc. En la promocin de todos esos objetivos especficos, algunos parmetros culturales pueden ser de ayuda y otros pueden ser un obstculo. En tanto que tenemos razones para valorar estos objetivos especficos, tenemos bases derivadas e instrumentales para valorar esas posturas y caractersticas culturales que promueven el cumplimiento de dichos objetivos. Pero volvamos a la cuestin bsica por qu concentrarnos en estos objetivos especficos? La cultura debe ser considerada en grande, no como un simple medio para alcanzar ciertos fines, sino como su misma base social. No podemos entender la llamada dimensin cultural del desarrollo sin tomar nota de cada uno de estos papeles de la cultura.

El papel constituyente de la cultura Desde que el trmino sostenible se hizo frecuente en la literatura del desarrollo, ha habido una tendencia a encuadrar todo lo importante en el formato de esta expresin. Por lo tanto, no es de sorprender que la frase desarrollo culturalmente sostenido haya aparecido en este contexto. Alejarse del concepto puramente instrumental de la cultura es marchar en la direccin correcta? Existen dos inconvenientes en utilizar un lenguaje de este tipo. En primer lugar, se ignora el papel constituyente de la cultura. Si la cultura va a ocuparse slo de lo sostenible, tendramos que empezar por preguntarnos qu es lo que vamos a sostener. Enfocarse en el desarrollo culturalmente sostenible es aislar a la cultura de su papel fundacional al juzgar el desarrollo y es, adems, tratarla slo como un medio de desarrollo sostenible, no importa cul sea su definicin. Es, por tanto, una degradacin de la cultura convertida en un celebrado instrumento del desarrollo sostenible, definida en forma independiente. Si vemos el desarrollo en trminos de opulencia (como crecimiento del PBI per cpita) y resulta que la egocntrica y la egosta tica sostiene y promueve la opulencia, entonces el desarrollo culturalmente sostenible estara ms que satisfecho promoviendo sociedades egocntricas y egostas. Hacer de la cultura una parte de los sostenible, en vez de ser su base misma, sera rebajarla a una posicin inferior. El segundo problema tiene otra procedencia. La cultura admite el dinamismo, puede mantenerse al ritmo de la evolucin y el progreso. La cultura en cada uno de los pases de la Tierra, se ha transformado a lo largo de los siglos. La retrica de lo sostenible, a diferencia de tener libertad para crecer y desarrollarse, coloca el debate cultural en trminos prematuramente conservacionistas. Una vez que pasamos del concepto puramente instrumental de la cultura y le asignamos un papel constructivo y creativo, debemos concebir el desarrollo en trminos tambin del desarrollo cultural. Conclusin La cultura participa en el desarrollo en tres sentidos, distintos pero relacionados entre s. 1. Papel constituyente: El desarrollo, en su sentido ms amplio, incluye el desarrollo cultural, que es un componente bsico e inseparable del desarrollo en general. Si se priva a las personas de la oportunidad de entender y cultivar su creatividad, eso es en s un obstculo para el desarrollo. Por tanto, la educacin bsica es importante no slo por la contribucin que puede hacer al crecimiento econmico, sino porque es una parte esencial del desarrollo cultural. 2. Papel evaluativo: Lo que valoramos y que adems tenemos razones para valorar est definitivamente influenciado por la cultura. El crecimiento econmico o cualquier otro objetivo de esa clase, carecen de elementos externos importantes y las cosas que valoramos intrnsecamente, reflejan el impacto de nuestra cultura.. Incluso si las mismas cosas tienen un alto valor en sociedades diferentes (si, por ejemplo, se busca vivir ms tiempo y con mayor felicidad, en muchas sociedades muy diferentes), ello no las hace independientes de valores o de las culturas, slo indica la congruencia de las distintas sociedades en sus razones para hacer tal valoracin. 3. Papel instrumental: Independientemente de los objetivos que valoremos, su bsqueda estar influenciada, en mayor o menor grado, por la naturaleza de nuestra cultura y tica de comportamiento. El reconocimiento de este papel de la cultura es ms frecuente que otros y si bien es cierto que no debemos limitarnos a este aspecto, no podemos ignorar el hecho de que los parmetros culturales desempean inter alia un fuerte papel instrumental. Esto se aplica no slo a la promocin del crecimiento econmico sino de otros cambios como el mejoramiento en la calidad de vida- asociados con el desarrollo en un sentido amplio.

En este breve trabajo he tratado de distinguir entre tres formas distintas en que la cultura es importante para el desarrollo. El punto de vista pluralista al que nos conduce- vuelve un tanto compleja la llamada dimensin cultural del desarrollo. He ofrecido argumentos en el sentido de por qu esta complejidad es ineludible. Tambin he expuesto por qu resulta inadecuado y falaz optar por la simplicidad del concepto de opulencia del desarrollo (considerando a la cultura exclusivamente en trminos instrumentales o abstrayendo a la cultura de su creatividad y dinamismo, convirtindola en un reducto de conservacionismo a ultranza). La libertad es primordial para la cultura, sobre todo, la libertad para decidir lo que habremos de valorar y qu clase de vida vamos buscar. En ltima instancia, el papel instrumental, el evaluativo y el constructivo estn todos relacionados con esta libertad.

Valores asiticos y crecimiento econmico


, Economista y filsofo. Director, Trinity College, Cambridge (Reino Unido)

En las ltimas dcadas, Asia oriental ha conseguido un crecimiento econmico notable. Pese a la crisis financiera actual, el balance sigue siendo impresionante. Este xito, que al principio fue patrimonio exclusivo de Japn, se ha generalizado progresivamente a toda Asia y, en particular, a Asia oriental, y ha dado lugar a nuevas teoras sobre la influencia de la cultura asitica en el xito econmico as como en la afirmacin poltica. La primera de estas teoras se inspira directamente en el rpido desarrollo de algunas economas asiticas: Japn, Corea del Sur, Taiwan, Hong Kong, Singapur y, ms recientemente, China. Una nueva teora atribuye en parte ( o en gran parte) este xito al papel de los valores culturales asiticos, en particular el confucianismo. La cuestin es importante. Si hay algo verdaderamente destacable en la aportacin de los valores confucianos, o de otros valores asiticos, al desarrollo econmico, no habra que tener en cuenta esta relacin causal para realizar una evaluacin cultural que determinase el potencial econmico de tales valores? Por qu no habra de beneficiarse el Informe Mundial sobre la Cultura de las explicaciones del crecimiento econmicos fundadas en los valores culturales? Sin embargo, tales afirmaciones no se pueden probar fcilmente. Las interpretaciones de resultados econmicos basadas en valores son, a menudo, arbitrarias y la historia de Asia no constituye una excepcin. La revolucin industrial se produjo primeramente en Europa, y no en Asia; el Renacimiento parti de Italia y ya haba cambiado la faz de Europa antes de que Asia conociera transformaciones similares. Durante mucho tiempo nos hemos preguntado por qu los valores europeos eran tan fecundos en el plano social. Estos interrogantes derivan de las reflexiones sobre el poder econmico, poltico y militar, tales como las propuestas por Samuel Johnson en su novela Rasselas (1759), donde evoca a las naciones del norte y del oeste de Europa "en posesin de todo el poder y de todo el saber, cuyos ejrcitos son irresistibles, y cuyas flotas llegan a las regiones ms remotas del planeta". Muchos se preguntaban, en esa poca, qu valores y qu conocimientos haban permitido a Europa adelantar as a Asia y al resto del mundo. Pero entonces apareci Japn como gran potencia econmica y militar, unindose al mundo de los valores privilegiados. En la primera mitad del siglo XX, nos preguntbamos por qu Japn era el nico pas occidental que se haba convertido en una gran nacin industrial. Por qu el capitalismo industrial moderno se haba desarrollado en un pas de Asia oriental y no en otros? Por qu Japn, y no China? Las reglas, las tradiciones y lo valores propios de Japn la

herencia de los guerreros samuris y las empresas tradicionales, centradas en la familiacomenzaron a llamar la atencin. La situacin, empero, evolucion. Otros pases y regiones de Asia (Hong Kong, Singapur, Corea del Sur y Taiwan) comenzaron a prosperar y el mundo se llen de admiracin ante este xito asitico. Inevitablemente, las tradiciones comunes de Asia oriental sustituyeron a los samuris como factor de explicacin. Este desarrollo econmico ha venido seguido, ms recientemente, de una rpida transformacin de la economa y de la sociedad chinas. Entonces la atencin se ha vuelto hacia las virtudes especficas del confucianismo, enlace cultural que une a China, Japn y la mayor parte de Asia oriental. Ahora bien: Tailandia ha levantado el vuelo tambin, a un ritmo notable. Su cultura est marcada ms por el budismo que por el confucianismo, El budismo ha sido importante tambin (y lo sigue siendo) en Japn, en Corea del Sur y en China, y la tradicin budista es radicalmente diferente de la confuciana. Tambin la economa indonesia ha conocido recientemente un desarrollo muy rpido. Se trata de un pas actualmente musulmn, pero donde le budismo, el hinduismo, y tambin el islam han desempeado un importante papel cultural en el pasado. Ms recientemente todava, la gigantesca economa india ha experimentado un rpido progreso: la tasa de crecimiento del PIB es ahora sensiblemente superior a la de Europa y Amrica, y sigue de cerca de las del este y el sureste asiticos. Las antiguas interpretaciones, que hablaban de una apata ligada a los valores propios de estas regiones, han dado paso a explicaciones sobre su dinamismo econmico, basadas en otros valores y en otras relaciones (se ha exhumado ahora el hecho de que la India tiene quizs, la tradicin contable ms antigua del mundo, lo que se aduce como factor causal). Al plantear dudas sobre las explicaciones del xito econmico de Asia, basadas en los valores asiticos, no pretendo que no tengamos nada que aprender de estos valores, respecto al crecimiento y al desarrollo econmicos de Asia y sus notables resultados. Creo que se pueden sacar algunas enseanzas importantes, sin que, de otra parte, se pueda afirmar que los valores asiticos favorecer especialmente el crecimiento econmico moderno. Sin duda, la leccin ms importante es de carcter negativo: la cultura europea no es la nica va hacia una modernizacin triunfante. Para medir el alcance de esta leccin, es preciso retrotraerse a los tiempos en que la civilizacin europea pareca el camino obligado para alcanzar el xito industrial, y en que se celebraba "la tica protestante y el espritu del capitalismo" (para citar el ttulo del estudio clsico de Weber). Sabemos ahora que otros valores son tambin eficaces y, a veces, ms eficaces: sta es la enseanza que se deduce del siglo pasado, comenzando por el notable progreso econmico de Japn. No obstante, la refutacin de un antiguo prejuicio proeuropeo no debe llevarnos a una nueva asimetra de valores, favorable, esta vez, a Asia y en detrimento de Europa. Aunque la economa japonesa ha alcanzado, y en ciertos aspectos sobrepasado, los niveles de prosperidad econmica occidentales, su tasa de crecimiento ha comenzado a disminuir, y lo mismo ocurrir probablemente con otras economas asiticas, donde la renta real por habitante es todava baja, en comparacin con lo niveles europeos. Naturalmente, el desarrollo de Asia oriental presenta algunas peculiaridades, en particular un papel ms sealado de la enseanza y la formacin, as como el establecimiento de relaciones ms armoniosas y ms cooperativas- entre el mercado y el Estado. Pero stos no son aspectos propios de los "valores asiticos" como tales, ni ejemplos que otros pases no puedan seguir con igual facilidad.

Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura

Informe mundial de la UNESCO

Resumen

Invertir en la diversidad cultural y el dilogo intercultural

Informe Mundial de la UNESCO

Introduccin PARTE I -Diversidad cultural: Qu est en juego? Captulo 1: DIVERSIDAD CULTURAL La diversidad cultural en un planeta que se mundializa Identidades nacionales, religiosas, culturales y mltiples Iniciativas regionales e internacionales en materia de diversidad cultural Captulo 2: DILOGO INTERCULTURAL Interacciones culturales Estereotipos culturales e intolerancia Los retos del dilogo en un mundo multicultural Fortalecimiento de la autonoma PARTE II Principales vectores de la diversidad cultural

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Invertir en la diversidad cultural y el dilogo intercultural

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Resumen

Captulo 3: LENGUAS La dinmica de las lenguas en la actualidad Lenguas e identidades Los problemas de la evaluacin y la revitalizacin lingsticas Plurilingismo, traduccin y dilogo intercultural

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Captulo 4: EDUCACIN La pertinencia de los mtodos y contenidos de la educacin 15 Las sociedades del aprendizaje y el derecho a la educacin 16 Aprendizaje participativo y competencias interculturales 17 Captulo 5: COMUNICACIN Y CONTENIDOS CULTURALES La mundializacin y las nuevas tendencias de los medios de comunicacin Los efectos de la comunicacin y los productos culturales Polticas de fomento de la diversidad cultural Captulo 6: CREATIVIDAD Y MERCADOS La creacin artstica y la economa creativa La artesana y el turismo internacional La diversidad cultural y el mundo de los negocios PARTE III La diversidad cultural como fuente de nuevas estrategias en favor del desarrollo y la paz Captulo 7: DIVERSIDAD CULTURAL: UNA DIMENSIN FUNDAMENTAL DEL DESARROLLO SOSTENIBLE La perspectiva cultural del desarrollo Percepciones de la pobreza y de su erradicacin La diversidad cultural y la sostenibilidad ambiental Captulo 8: DIVERSIDAD CULTURAL, DERECHOS HUMANOS Y GOBERNANZA DEMOCRTICA La diversidad cultural y los derechos humanos reconocidos universalmente Diversidad cultural: un parmetro de cohesin social El reto de la diversidad cultural para la gobernanza democrtica Conclusin Recomendaciones

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Introduccin
La diversidad cultural ha comenzado a suscitar un inters fundamental al iniciarse el nuevo siglo. Sin embargo, los significados que se le asignan a esta expresin comodn son tan variados como cambiantes. Algunos consideran que la diversidad cultural es intrnsecamente positiva, en la medida en que se refiere a un intercambio de la riqueza inherente a cada cultura del mundo y, por ende, a los vnculos que nos unen en los procesos de dilogo e intercambio. Para otros, las diferencias culturales son la causa de que perdamos de vista lo que tenemos en comn en cuanto seres humanos y, por lo tanto, constituyen la raz de numerosos conflictos. Este segundo diagnstico resulta hoy tanto ms digno de crdito cuanto que la mundializacin ha aumentado los puntos de interaccin y friccin entre las culturas, originando tensiones, repliegues y reivindicaciones en relacin con la identidad, en particular de ndole religiosa, que se convierten en fuentes potenciales de conflicto. Por consiguiente, el desafo fundamental consistira en proponer una perspectiva coherente de la diversidad cultural y, por su conducto, aclarar cmo, lejos de ser una amenaza, puede contribuir a las medidas que adopte la comunidad internacional. Es se el objetivo esencial del presente informe. El Informe Mundial de la UNESCO Desde su creacin, la UNESCO ha estado convencida del valor intrnseco y la necesidad de la diversidad cultural. Su Constitucin (1945) menciona la fecunda diversidad de las culturas del mundo. Esta conviccin es tan pertinente hoy como en el pasado, a pesar de que la denicin de cultura es ahora mucho ms amplia y de que la mundializacin ha modicado signicativamente la situacin existente al trmino de la Segunda Guerra Mundial. Los objetivos del Informe Mundial sobre la Diversidad Cultural son los siguientes:

analizar la diversidad cultural en todas sus facetas, tratando de exponer la complejidad del proceso y, al mismo tiempo, denir un rasgo comn entre la amplia gama de interpretaciones posibles; mostrar la importancia de la diversidad cultural en distintos mbitos (lenguas, educacin, comunicacin y creatividad) que, al margen de sus funciones intrnsecas, pueden considerarse esenciales para salvaguardar y promover la diversidad cultural; y convencer a los encargados de adoptar decisiones y a las distintas partes interesadas de la importancia de invertir en la diversidad cultural en cuanto dimensin esencial del dilogo intercultural, ya que ello permitir renovar nuestros enfoques del desarrollo sostenible, garantizar el ejercicio ecaz de las libertades y los derechos humanos universalmente reconocidos y fortalecer la cohesin social y la gobernanza democrtica.

t Monje en Osaka (Japn) u Pequeo comercio de telecomunicaciones en Naivasha (Kenya)

2 . INVERTIR EN LA DIVERSIDAD CULTURAL Y EL DILOGO INTERCULTURAL

De esta forma, el Informe Mundial se propone hacer una resea de las nuevas perspectivas que plantea la reexin en torno a los desafos de la diversidad cultural y, al hacerlo, trazar nuevas modalidades para efectuar un seguimiento de las transformaciones en curso y darles forma. Por consiguiente, el Informe Mundial no trata de aportar soluciones prefabricadas a los problemas con que puedan tropezar los encargados de la adopcin de decisiones. Su objetivo consiste ms bien en subrayar la complejidad de dichos problemas, que no pueden solucionarse nicamente con la voluntad poltica, sino que por lo general exigen una mejor comprensin de los fenmenos subyacentes y una mayor cooperacin internacional, en particular mediante el intercambio de buenas prcticas y la adopcin de directrices comunes. El Informe Mundial no pretende hacer un inventario mundial de la diversidad cultural, establecido conforme a indicadores disponibles, como sucede con el Informe de Seguimiento de la Educacin para todos (EPT) en el Mundo que publica la UNESCO. Aunque en este Informe Mundial gura un anexo estadstico con 19 cuadros que abarcan diversos mbitos de la cultura, y se incluye un captulo dedicado a consideraciones metodolgicas, elaborado en estrecha colaboracin con el Instituto de Estadstica de la UNESCO (IEU) en Montreal, la formulacin de indicadores en la esfera de la diversidad cultural apenas est en sus comienzos. Para realizar un inventario de ese tipo, habra sido preciso llevar a cabo, con el acuerdo de los Estados Miembros de la UNESCO, una autntica investigacin mundial sobre la diversidad cultural, tarea que habra necesitado recursos mucho ms amplios que los asignados a este informe, pero que algn da podra realizar el Observatorio Mundial sobre la Diversidad Cultural, cuya creacin se propone en el presente documento. La UNESCO espera participar de este modo en el nuevo rumbo que ha tomado ltimamente la reexin sobre la diversidad cultural, en consonancia con la labor que realiz en el decenio de 1950 y las conclusiones del informe de la Comisin Mundial de Cultura y Desarrollo titulado Nuestra diversidad creativa (1996). En un trabajo presentado a la UNESCO en 1952 con el ttulo Raza e Historia, el antroplogo francs Claude Lvi-Strauss sostena que la proteccin de la diversidad cultural no deba limitarse al mantenimiento del statu quo sino que era la diversidad en s misma lo que deba salvarse, y no la forma externa y visible con que cada perodo haba recubierto tal diversidad. As pues, la proteccin de la diversidad cultural consista en asegurarse de que la diversidad en s misma segua existiendo y no en garantizar la perpetuacin indenida de una determinada fase de la diversidad. Esta actitud presupona una capacidad para aceptar y mantener el cambio cultural, pero sin considerarlo

un mandato del destino. El informe de la Comisin Mundial de Cultura y Desarrollo haba sostenido, en trminos similares, que la diversidad cultural no era simplemente un bien que se deba preservar, sino un recurso que era preciso fomentar, con especial atencin a sus dividendos potenciales, incluso en mbitos relativamente alejados de la cultura entendida en sentido estricto. El presente informe se propone seguir analizando el tema, tomando como punto de partida las principales conclusiones del anterior. En los ltimos aos, los argumentos que la UNESCO ha incorporado en su reexin sobre la diversidad cultural han sido asumidos por un nmero importante de programas y organismos en el marco del sistema de las Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods. El Banco Mundial, por ejemplo, ha seguido en varias ocasiones las pautas marcadas por la UNESCO en el contexto del Decenio Mundial para el Desarrollo Cultural (1988-1997) llevando a cabo investigaciones sobre los vnculos entre la cultura y el desarrollo. Asimismo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) han publicado importantes informes sobre el tema. Posteriormente, el informe del Grupo de Alto Nivel para la Alianza de Civilizaciones otorg una importancia sin precedentes a las iniciativas encaminadas a fomentar el dilogo entre las personas, las culturas y las civilizaciones. Otro de los objetivos del presente informe

pp Anuncio de un operador de telefona mvil (Nigeria) p Fiesta bereber en el desierto del Sahara (Marruecos) t Mujer de la etnia amaznica de los zpara tejiendo (Ecuador / Per) u Indgenas del Pacco Sur

INTRODUCCIN . 3

consiste en contribuir a la reexin y los estudios que realizan los programas y organismos asociados a la UNESCO, en particular los relativos al desarrollo. Qu se entiende por diversidad cultural? La diversidad cultural es, ante todo, un hecho: existe una gran variedad de culturas que es posible distinguir rpidamente a partir de observaciones etnogrcas, aun cuando los lmites que marcan las lindes de una cultura especca sean ms difciles de determinar de lo que parece a primera vista. Adems, la conciencia de esta diversidad ha llegado a ser hoy prcticamente un lugar comn, gracias a la mundializacin de los intercambios y la mayor receptividad mutua de las sociedades. Aunque esta mayor toma de conciencia no garantiza en forma alguna la preservacin de la diversidad cultural, ha contribuido a que el tema haya conseguido ms notoriedad. La diversidad cultural se ha convertido tambin en una cuestin social de primer orden vinculada a la mayor diversidad de los cdigos sociales que operan en el interior de las sociedades y entre stas. Ante esa variedad de cdigos y perspectivas, los Estados no siempre encuentran las respuestas idneas, necesitadas a veces con urgencia, ni logran poner la diversidad cultural al servicio del bien comn. Para contribuir a la elaboracin de respuestas especcas a esta situacin, este informe trata de ofrecer un marco de referencia que permita comprender mejor los desafos inherentes a la diversidad cultural. A este efecto, ser necesario denir, ms all del mero hecho de la diversidad, algunas de las dicultades tericas y polticas que inevitablemente plantea. Una primera dicultad guarda relacin con la ndole especcamente cultural de la diversidad en cuestin. Muchas sociedades se valen de sucedneos, en particular tnicos o lingsticos, para medir su heterogeneidad cultural. Por lo tanto, la primera tarea consistir en examinar las distintas polticas aplicadas sin perder de vista que nuestro tema es la diversidad cultural y no los sucedneos a los que a veces se la reduce. Una solucin podra ser la adopcin de la denicin ms amplia posible de cultura, segn los trminos del consenso implcito en la Declaracin de Mxico sobre las Polticas Culturales de la UNESCO (1982), a saber, el conjunto de los rasgos distintivos espirituales y materiales, intelectuales y afectivos que caracterizan a una sociedad o a un grupo social y que abarca, adems de las artes y las letras, los modos de vida, los derechos fundamentales al ser humano, los sistemas de valores, las tradiciones y las creencias. Esta denicin tiene el mrito de no adoptar una visin de la cultura demasiado restrictiva y de no centrarse en un aspecto particular (por ejemplo, la religin) para denir lo que la caracteriza.

La diversidad cultural no es simplemente un bien que se debe preservar, sino un recurso que es preciso fomentar, incluso en mbitos relativamente alejados de la cultura entendida en sentido estricto

Lo que se necesita es un nuevo enfoque de la diversidad cultural que tenga en cuenta su ndole dinmica y los desafos a la identidad relacionados con el cambio cultural

u Cartel en la calle mayor de Suva (Islas Fiji)

Otra dicultad atae a la denicin de los elementos que conforman la diversidad cultural. A este respecto, los conceptos de cultura, civilizacin y pueblos tienen distintas connotaciones, segn el contexto, por ejemplo, cientco o poltico. Mientras el trmino culturas se reere a entidades que suelen denirse una con respecto a otra, el trmino civilizacin se reere a las culturas que arman sus valores o visiones del mundo como universales y asumen una actitud expansionista hacia quienes no los comparten (o todava no lo hacen). Es, pues, un autntico reto intentar convencer a diferentes centros de civilizacin de que coexistan paccamente. Segn la concepcin de la UNESCO muy alejada de las construcciones ideolgicas que vaticinan un choque de civilizaciones , por civilizacin debe entenderse un proceso en curso de construccin encaminado a conciliar todas las culturas del mundo sobre la base del reconocimiento de su igualdad, en el marco de un proyecto universal continuo. Una tercera dicultad atae a la relacin entre las culturas y el cambio. Transcurrieron prcticamente siete dcadas del siglo XX antes de que se llegara a comprender que las culturas son entidades que se transforman. Anteriormente, haba una tendencia a considerar que permanecan esencialmente inmutables y que su contenido se transmita por varios canales, como la educacin o las prcticas incoativas de diversos tipos. En la actualidad hay una comprensin ms cabal de la cultura en cuanto proceso: las sociedades cambian segn pautas que les son peculiares. El concepto de diferencia

resume bien esta dinmica particular, segn la cual una cultura cambia y, al mismo tiempo, sigue siendo la misma. Por ende lo que se necesita es denir polticas que den un giro positivo a estas diferencias culturales, de modo que los grupos y las personas que entren en contacto, en vez de atrincherarse en identidades cerradas, descubran en esta diferencia un incentivo para seguir evolucionando y cambiando. Estas consideraciones abundan en pro de un nuevo enfoque de la diversidad cultural, un enfoque que tenga en cuenta su ndole dinmica y los desafos a la identidad relacionados con el carcter permanente del cambio cultural. Esto entraa necesariamente cambios sustanciales en la funcin que la UNESCO desempea en este contexto. Pues si durante largo tiempo la preocupacin de la Organizacin se centr en la conservacin y salvaguardia de sitios, prcticas y expresiones culturales en peligro de desaparicin, ahora debe aprender a respaldar tambin el cambio cultural a n de ayudar a las personas y los grupos a gestionar ms ecazmente la diversidad. Porque, a n de cuentas, ste es el mximo desafo: gestionar la diversidad.

p Trompetista tocando en el antiguo Barrio Francs de Nueva Orleans (Estados Unidos)

u Mujeres ejecutando una danza tradicional en Shanghai (China)

PARTE I:

Diversidad cultural: Qu est en juego?


En el contexto de la mundializacin, el aumento de las migraciones y el crecimiento de las ciudades, los desafos conexos de preservar la identidad cultural y fomentar el dilogo intercultural adquieren una nueva prominencia y se hacen ms urgentes. Este Informe Mundial comienza por el examen de las repercusiones que los procesos acelerados de mundializacin ejercen sobre las mltiples facetas de la diversidad cultural, subrayando de qu manera las intensas fuerzas homogeneizadoras suscitan constantemente tendencias diversificadoras. A continuacin, en el Informe se examina la funcin esencial del dilogo intercultural para salvar las diferencias culturales y, al mismo tiempo, fortalecer la diversidad de las expresiones culturales mediante procesos de interaccin mutua, apoyo y fortalecimiento de la autonoma.

6 . PARTE I DIVERSIDAD CULTURAL: QU EST EN JUEGO?

Captulo 1: Diversidad cultural


La expansin de las redes de comunicacin e informacin, la creciente imbricacin de las economas nacionales, el crecimiento de los mercados transnacionales y el aumento de los contactos interculturales de todo tipo plantean nuevos problemas en materia de diversidad cultural. La diversidad cultural en un planeta que se mundializa Aunque la erosin cultural se ha convertido en una cuestin cada vez ms preocupante en el plano internacional a causa de la percepcin que se tiene de los paradigmas occidentales transmitidos por conducto de la tecnologa, a menudo se exagera la relacin de la mundializacin con la uniformizacin y la homogeneizacin cultural. Los intercambios comerciales y las transferencias culturales conllevan sin excepcin procesos de adaptacin y, en un entorno internacional cada vez ms complejo e interactivo, no es frecuente que

tengan lugar unilateralmente. Adems, las races culturales son profundas y, en muchos casos, estn fuera del alcance de inuencias exgenas. En este sentido, la mundializacin se entiende mejor como un proceso multidireccional con muchas facetas, que comprende la circulacin, cada vez ms rpida y de mayor volumen, de prcticamente todo capitales, mercancas, informacin, ideas, creencias, personas por ejes que cambian constantemente. En general, la mundializacin de los intercambios internacionales est conduciendo a la integracin de diversos intercambios multiculturales en casi todos los contextos nacionales, lo cual corre a la par con la tendencia hacia liaciones culturales mltiples y una complejidad creciente de las identidades culturales, y fomenta tal tendencia. Sin embargo, esto no signica pasar por alto las consecuencias negativas de los factores que impulsan la mundializacin en las diferentes prcticas culturales. Uno de los principales efectos de la mundializacin es que debilita el vnculo entre un fenmeno cultural y su ubicacin geogrca, al trasladar inuencias, experiencias y acontecimientos lejanos hasta nuestro entorno inmediato. En algunos casos, ese debilitamiento de los vnculos con el lugar se considera una fuente de oportunidades y, en otros, una prdida de certidumbre e identidad. Un fenmeno paralelo lo constituye el aumento de las migraciones internacionales, que est conduciendo en algunos casos a nuevas expresiones culturales, lo cual demuestra que la diversidad est en perpetua formacin. El incremento del nmero de turistas internacionales es otro fenmeno con posibles consecuencias de importancia para la diversidad cultural. Aunque ese turismo es, hasta cierto punto, autnomo, y sus consecuencias para la poblacin local son poco precisas, es evidente que sus resultados, en cuanto a un conocimiento y una comprensin mejores de entornos y prcticas culturales diferentes, parecen ser positivos. El nmero cada vez mayor de contactos interculturales que mantenemos tambin est dando lugar a nuevas formas de diversidad cultural y prcticas lingsticas, debido especialmente a los progresos de la tecnologa digital. As, en lugar de intentar preservar la identidad en todas sus formas, debera hacerse hincapi en concebir nuevas estrategias que tengan en cuenta estos cambios y permitan, al mismo tiempo, que las poblaciones vulnerables respondan al cambio cultural ms ecazmente. Todas las tradiciones vivas estn sometidas a una continua reinvencin de s mismas. La diversidad cultural, al igual que la identidad cultural, estriba en la innovacin, la creatividad y la receptividad a nuevas inuencias.

p Tejedores en la Isla Taquile del Lago Titicaca (Per) u Cantos polifnicos y danza de los pigmeos aka (frica Central) uu Turistas contemplando la Gran Esnge de Giza (Egipto)

Captulo 1: Diversidad cultural

D I V E R S I D A D C U LT U R A L . 7

Identidades nacionales, religiosas, culturales y mltiples La cuestin de las identidades nacionales, culturales, religiosas, tnicas, lingsticas, sexuales y de otra ndole est adquiriendo cada vez ms importancia para las personas y grupos que ven la mundializacin y el cambio cultural como una amenaza para sus creencias y medios de vida. Las crecientes tensiones que suscita el tema de la identidad, que a menudo resultan de una culturalizacin de reivindicaciones polticas, se contraponen con una tendencia ms general hacia el surgimiento de identidades dinmicas y multifacticas. El activismo poltico vinculado a la identidad religiosa es quizs un poderoso indicador de identidad y diferencia cultural. En este contexto se corre el riesgo de que las creencias religiosas se instrumentalicen para promover programas polticos y de ndole conexa, lo que puede precipitar conictos entre religiones y provocar desacuerdos en sociedades democrticas. Se ha dado la tendencia a equiparar la diversidad cultural con la diversidad de culturas nacionales. Ahora bien, la identidad nacional es, hasta cierto punto, una construccin que se basa en un pasado reconstruido en ocasiones y que proporciona un anclaje al sentimiento de compartir valores comunes. La identidad cultural es un proceso ms uido que se transforma por s mismo y se debe considerar no tanto como una herencia del pasado, sino como un proyecto futuro. En un mundo cada vez ms globalizado, las identidades culturales a menudo provienen de mltiples fuentes; la plasticidad

cada vez mayor de las identidades culturales es reejo de la complejidad creciente de la circulacin mundializada de personas, bienes e informacin. En un contexto multicultural, algunas personas decidirn adoptar una cierta forma de identidad, otras elegirn vivir de forma dual y habr quienes opten por crear para s mismas identidades hbridas. Muchos novelistas contemporneos se han sentido atrados por el tema de los migrantes que se enfrentan a un nuevo entorno cultural y se ven obligados a construirse nuevas identidades culturales. La desaparicin de las fronteras en el marco de la mundializacin ha propiciado, de esta forma, la aparicin de un espritu nmada que puede verse como el nuevo horizonte de la experimentacin cultural contempornea.

p Nias ifugao interpretando relatos cantados hudhud de su etnia (Filipinas). z Anciana en una calle de Surgut (Federacin de Rusia)

En el contexto de la mundializacin, se observa una tendencia general hacia el surgimiento de identidades dinmicas y multifacticas que est propiciando la aparicin de un espritu nmada
t Anciano aborigen usando un telfono mvil (Australia Central)

8 . PARTE I DIVERSIDAD CULTURAL: QU EST EN JUEGO?

Iniciativas regionales e internacionales en materia de diversidad cultural En un mundo caracterizado cada vez ms por la mezcla de culturas, los empeos por salvaguardar las manifestaciones de la diversidad cultural cobran una importancia especial para los gobiernos nacionales, y tambin para la comunidad internacional. Con los acuerdos y actividades normativas a nivel regional e internacional se ha intentado proteger y promover algunos de los smbolos de la diversidad cultural y los marcadores de identidad cultural claves en mbitos tan diversos como el patrimonio material, el patrimonio inmaterial, las expresiones culturales, los intercambios culturales y el trco ilcito de bienes culturales. La UNESCO, de conformidad con su mandato en el seno de las Naciones Unidas, ha desempeado una funcin rectora en materia de formulacin, promocin y aplicacin de muchos de esos instrumentos normativos y de otros ms. La evolucin que se ha producido desde la Convencin de La Haya para la Proteccin de los Bienes Culturales (1954), pasando por la Convencin sobre las Medidas que deben Adoptarse para Prohibir e Impedir la Importacin, la Exportacin y la Transferencia de Propiedad Ilcitas de Bienes Culturales (1970), la Convencin para la Proteccin del

p Mendiga ante un anuncio publicitario callejero en Atenas (Grecia)

Patrimonio Mundial Cultural y Natural (1972) y la Convencin sobre la Proteccin del Patrimonio Cultural Subacutico (2001), hasta la Convencin para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial (2003), reeja una ampliacin paulatina del concepto de patrimonio cultural que, cada vez con mayor frecuencia, se entiende que incluye no slo las expresiones materiales de las diferentes culturas del mundo, sino tambin las manifestaciones inmateriales, comprendidas las tradiciones orales, las artes del espectculo y los conocimientos tradicionales. Paralelamente, ha tenido lugar un cambio del orden de prioridades, pasndose de una jerarquizacin implcita de los sitios del patrimonio mundial (considerados de valor universal excepcional) a una jerarquizacin que trata de valorizar los elementos del patrimonio inmaterial que coneren a sus depositarios un sentimiento de identidad y continuidad. No obstante, esta evolucin reeja un doble movimiento: uno que conduce al reconocimiento de un patrimonio comn que la comunidad internacional debe salvaguardar como expresin de una herencia humana comn; y otro que lleva al reconocimiento de las caractersticas propias de las culturas que, si bien son cambiantes y transitorias de por s, deben valorarse y reconocerse como tales. Se ha iniciado una nueva etapa con el examen del concepto de diversidad cultural, desde la adopcin, en 2001, de la Declaracin Universal sobre la Diversidad Cultural y la Convencin sobre la Proteccin y Promocin de la Diversidad de las Expresiones Culturales, que la complementa, en 2005. Al abordar los intercambios entre las culturas que constituyen nuestro patrimonio universal, la Convencin de 2005 se ha propuesto preservar las caractersticas propias de las culturas y, al mismo tiempo, promover su desarrollo a nivel mundial por conducto de los intercambios y el comercio. En efecto, cultura tiene dos signicados que son diferentes y, sin embargo, absolutamente complementarios. En primer lugar, la cultura es la diversidad creativa plasmada en las culturas concretas, con sus tradiciones y expresiones materiales e inmateriales nicas. En segundo lugar, la cultura (en singular) alude al impulso creativo que se halla en el origen de esa diversidad de culturas. Estos dos signicados de cultura, uno que se toma a s mismo como referente y otro que se transciende, son indisociables y constituyen la clave de la fructfera interaccin de todos los pueblos en el contexto de la mundializacin.
t Cola de inmigrantes africanos en el puerto de Lampedusa, en espera de su traslado a Sicilia (Italia)

La cultura es, a un tiempo, la diversidad creativa plasmada en culturas concretas y el impulso creativo que se halla en el origen de esa diversidad de culturas.

D I LO G O I N T E R C U LT U R A L . 9

Captulo 2: Dilogo intercultural

Captulo 2: Dilogo intercultural


En un mundo culturalmente diverso, es necesario elaborar nuevos planteamientos sobre el dilogo intercultural que superen las limitaciones del paradigma del dilogo entre civilizaciones. Entre los requisitos para hacerlo guran un anlisis de las diversas formas en que las culturas se relacionan unas con otras, la sensibilizacin a los elementos culturales comunes y las metas compartidas, y la determinacin de los problemas que se deben resolver al conciliar las diferencias culturales. Interacciones culturales Las culturas no son entidades estticas o cerradas en s mismas. Una de las principales barreras que obstaculizan el dilogo intercultural es nuestro hbito de concebirlas como algo jo, como si hubiera lneas de fractura que las separaran. Una de las principales objeciones que se formulan a la tesis del choque de civilizaciones de Samuel Huntington es que sta presupone liaciones singulares, en lugar de plurales, entre las comunidades humanas y no tiene en cuenta la interdependencia y la interaccin culturales. Describir como lneas de fractura las diferencias entre las culturas signica pasar por alto la permeabilidad de las fronteras culturales y las posibilidades creativas de las personas que se hallan dentro de esas fronteras. Con las culturas ocurre lo mismo que con las personas: slo existen en relacin con las dems. La mezcla de culturas a lo largo de la historia se ha manifestado en diversas formas y prcticas culturales, desde los intercambios e importaciones culturales (las rutas de la seda) hasta las imposiciones de valores culturales por medio de la guerra, la conquista y el colonialismo. Sin embargo, incluso en el caso extremo de la esclavitud, se producen intercambios que, a travs de ciertos procesos concretos de aculturacin inversa, acaban siendo asimilados por la cultura dominante. El reconocimiento de la universalidad de los derechos humanos ha permitido hoy al menos en teora pensar en autnticos intercambios en condiciones de igualdad entre todas las culturas del mundo.

Hoy en da, los procesos de la mundializacin estn contribuyendo a que se produzcan encuentros, importaciones e intercambios culturales ms sistemticos. Estos nuevos vnculos transculturales pueden facilitar de manera considerable el dilogo intercultural. Repensar nuestras categoras culturales, reconociendo las mltiples fuentes de nuestras identidades, ayuda a dejar de insistir en las diferencias y a prestar atencin, en su lugar, a nuestra capacidad comn de evolucionar mediante la interaccin mutua. La sensibilizacin a la historia y la comprensin de los cdigos culturales revisten una importancia crucial para superar los estereotipos culturales en el camino hacia el dilogo intercultural. Estereotipos culturales e intolerancia Los estereotipos culturales, si bien sirven para marcar los lmites entre un grupo y el otro, conllevan el riesgo de que el dilogo pueda limitarse a la diferencia y que la diferencia pueda engendrar intolerancia. Las culturas que pertenecen a tradiciones de civilizaciones diferentes son especialmente proclives a recurrir a estereotipos mutuos. Las tensiones interculturales a menudo guardan una estrechamente relacin con conictos de las memorias, interpretaciones en pugna de acontecimientos del pasado y conictos de valores, en especial los religiosos. En aquellos casos en que no se ve excluido por la voluntad de poder y dominacin, el dilogo se mantiene como la clave para resolver estos antagonismos enraizados y adelantarse a sus expresiones polticas, a menudo violentas. La ecuacin cultural que todas las sociedades multiculturales deben resolver es hacer compatible el reconocimiento, la proteccin y el respeto de las caractersticas culturales propias con la armacin y la promocin de valores compartidos universalmente y derivados de la interrelacin de esas caractersticas culturales propias. De ese modo, la tensin entre las distintas identidades puede convertirse en una fuerza que impulse la renovacin de la unidad nacional basada en una concepcin de la cohesin social como integracin de la diversidad de sus componentes culturales. Los retos del dilogo en un mundo multicultural El dilogo intercultural depende en gran medida de las competencias interculturales, que se denen como el conjunto de capacidades necesarias para relacionarse adecuadamente con los que son diferentes de nosotros. Esas capacidades son de carcter fundamentalmente comunicativo, pero tambin comprenden la reconguracin de nuestros puntos de vista y nuestras concepciones del mundo, ya que no son tanto las culturas, sino las personas (individuos y grupos, con su complejidad y sus mltiples lealtades) las que participan en los procesos de dilogo.

t El Puente de Mostar reconstruido despus de la guerra (Bosnia y Herzegovina)

p Caravana de camellos en la duna de Mingsha Shan, cerca de Dunhuang (China) q Samba de Roda de Recncavo de Baha (Brasil)

p Musulmanes orando en Yakarta (Indonesia)

10 . PARTE I DIVERSIDAD CULTURAL: QU EST EN JUEGO?

El dilogo intercultural requiere el fortalecimiento de la autonoma de todos los participantes mediante el fomento de capacidades y proyectos que permitan la interaccin, sin perjuicio de la identidad personal o colectiva

El xito del dilogo intercultural no depende tanto del conocimiento de los otros como de la capacidad bsica de escuchar, la exibilidad cognitiva, la empata, la humildad y la hospitalidad. En este sentido, y con el propsito de promover el dilogo y la empata entre jvenes de distintas culturas, se han puesto en marcha numerosas iniciativas que abarcan desde proyectos escolares hasta programas de educacin e intercambio con actividades participativas en los mbitos de la cultura, el arte y el deporte. Sin duda, el arte y la creatividad dan fe de la profundidad y plasticidad de las relaciones interculturales, as como de las formas de enriquecimiento mutuo que stas propician. Tambin ayudan a luchar contra las identidades cerradas y promover la pluralidad cultural. De la misma manera, las prcticas y los acontecimientos multiculturales, como el establecimiento de redes de ciudades mundiales, los carnavales y los festivales culturales, pueden ayudar a superar las barreras creando momentos de comunin y esparcimiento urbanos. Las memorias divergentes han sido causa de muchos conictos a lo largo de la historia. Aunque el dilogo intercultural no puede resolver de por s solo todos los conictos polticos, econmicos y sociales, un elemento clave de su xito es la creacin de un acervo de memoria comn que permita el reconocimiento de las faltas cometidas y un debate abierto sobre las memorias antagonistas. La formulacin de una versin de la historia comn puede ser crucial para la prevencin de los conictos y las estrategias posteriores a un conicto, y para disipar un pasado que contina estando presente. La Comisin de la Verdad y la Reconciliacin sudafricana y los procesos de reconciliacin nacional en Rwanda constituyen ejemplos recientes de la aplicacin poltica de esa estrategia de recuperacin. La promocin de lugares de la memoria (la prisin de la Isla Robben en Sudfrica, el puente de Mostar en Bosnia y los Budas de Bamiyn en el Afganistn) demuestra igualmente que lo que nos diferencia tambin puede servir para unirnos al contemplar los testimonios de nuestra humanidad comn.

Fortalecimiento de la autonoma La promocin del dilogo intercultural conuye en buena medida con el planteamiento de identidades mltiples. No debera verse el dilogo como una prdida de lo propio, sino como algo que depende del conocimiento de uno mismo y de la capacidad de pasar de un marco de referencia a otro. Requiere el fortalecimiento de la autonoma de todos los participantes mediante el fomento de capacidades y proyectos que permitan la interaccin, sin perjuicio de la identidad personal o colectiva. Conlleva asimismo reconocer el etnocentrismo con el que las culturas dominantes han actuado a menudo y dar cabida a sistemas de pensamiento que reconozcan tanto las formas exotricas como esotricas de conocimiento. Los logros de los estudios cartogrcos comunitarios son un ejemplo notable a este respecto y han ayudado a capacitar a las poblaciones indgenas que intentan recuperar en el plano internacional los derechos a sus tierras y recursos ancestrales y a un desarrollo denido autnomamente. Un obstculo importante para tener en cuenta las nuevas voces en la esfera del dilogo intercultural es la subordinacin generalizada de las mujeres a las interpretaciones preponderantemente masculinas de la tradicin cultural y religiosa. En muchos contextos sociales corresponde a las mujeres el desempear una funcin diferenciada en la promocin de la diversidad cultural, debido a que muchas veces son las portadoras de valores en la transmisin del idioma, los cdigos ticos, los sistemas de valores, las creencias religiosas y los modelos de conducta. La desigualdad entre hombres y mujeres es multidimensional e insidiosamente interactiva con las desigualdades raciales, sociales, econmicas y de otra ndole. La clave para un proceso de dilogo intercultural e interconfesional fructfero reside en el reconocimiento de la igual dignidad de los participantes. Esto supone reconocer y respetar las distintas formas de conocimiento y sus modos de expresin, las costumbres y tradiciones de los participantes y los esfuerzos por establecer un contexto culturalmente neutral para el dilogo, que permita a las comunidades expresarse libremente. Esto es especialmente cierto en el caso del dilogo interconfesional. El dilogo interconfesional es una dimensin crucial de la comprensin internacional y, por consiguiente, de la solucin de conictos. Ms all de los intercambios institucionales entre personalidades eruditas o representativas, el dilogo interconfesional debera intentar incluir intercambios de todas clases, comprendidos los intercambios por conducto de redes locales y comunitarias informales, y contar con la participacin de nuevos asociados, especialmente las poblaciones indgenas, las mujeres y los jvenes, para conseguir conciliar puntos de vista diferentes.

u Un joven de Niamey (Nger) q Preparndose para interpretar los cantos polifnicos, bailes y rituales de la regin de Shoplouk (Bulgaria)

PARTE II:

Principales vectores de la diversidad cultural


Aunque prcticamente la totalidad de las actividades humanas tiene alguna repercusin en la diversidad cultural, sus perspectivas estn cada vez ms relacionadas con el futuro de las lenguas, la educacin, la comunicacin y los contenidos culturales, y la creatividad y los mercados. Estos cuatro mbitos se examinan a continuacin en otros tantos captulos, a fin de determinar las tendencias y factores que influyen en el estado de la diversidad cultural y precisar ms nuestras prioridades polticas para tener en cuenta las complejas realidades del mundo actual.

12 . PARTE II PRINCIPALES VECTORES DE LA DIVERSIDAD CULTURAL

econmicos y culturales, y los efectos de la mundializacin en la diversidad lingstica, distan mucho de ser simples y, con frecuencia, son contradictorios. En muchos casos, la sustitucin de las lenguas minoritarias no tiene lugar en favor del ingls, sino de otras lenguas y dialectos regionales rivales, lo cual induce a pensar que la utilizacin generalizada del ingls se limita posiblemente a nalidades especcas como las transacciones o la comunicacin funcional. La mundializacin ha alentado asimismo enfoques ms diversicados e hbridos del ingls, lo cual revela las formas extremadamente complejas en que la lengua, la identidad y las relaciones se inuyen recprocamente, as como la manera en que los hablantes adaptan formas de lenguaje heredadas a nuevos contextos culturales y para nalidades nuevas. Muchas comunidades lingsticas se encuentran actualmente dispersas por diferentes partes del mundo como consecuencia de las migraciones, la expansin colonial, los desplazamientos de refugiados o la movilidad profesional. A medida que aumenta la variedad de los vnculos entre lengua y lugar, los esquemas de comunicacin presentan una diversidad creciente caracterizada por cambios de cdigos, por el plurilingismo y por la adquisicin de diferentes competencias de comprensin y expresin en idiomas o dialectos distintos, y tienen adems como rasgo distintivo una mezcla de competencias lingsticas totales, parciales o especializadas. Asimismo, las redes en constante crecimiento basadas en la telefona mvil, el uso de Internet de banda ancha y otras tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) estn dando lugar a nuevas formas de relacin humana de alcance y exibilidad sin precedentes que abarcan ciudades, naciones y culturas. stas, a su vez, estn forjando nuevas formas y prcticas lingsticas vinculadas con identidades culturales

p Narrador de cuentos en la plaza Jemaa El Fna de Marrakech (Marruecos)

Captulo 3: Lenguas
Las lenguas son los vectores de nuestras experiencias, nuestros contextos intelectuales y culturales, nuestros modos de relacionarnos con los grupos humanos, nuestros sistemas de valores, nuestros cdigos sociales y nuestros sentimientos de pertenencia, tanto en el plano colectivo como en el individual. Desde el punto de vista de la diversidad cultural, la diversidad lingstica reeja la adaptacin creativa de los grupos humanos a los cambios en su entorno fsico y social. En este sentido, las lenguas no son solamente un medio de comunicacin, sino que representan la estructura misma de las expresiones culturales y son portadoras de identidad, valores y concepciones del mundo. La dinmica de las lenguas en la actualidad Los lingistas estiman que un porcentaje elevado de las lenguas del mundo desaparecern probablemente a lo largo de este siglo. La mitad de las lenguas que existen actualmente (se estima que su nmero se cifra entre seis y ocho mil) las hablan menos de 10.000 personas y se arma que cada dos semanas desaparece una de ellas. El auge de las lenguas vehiculares (especialmente el ingls) que va unido a los procesos de la mundializacin est teniendo consecuencias muy importantes para las lenguas en todo el mundo. Los cambios ocurridos en las lenguas como reaccin a una multitud de fenmenos polticos, sociales,

u Narracin de relatos picos (Kirguistn)

LENGUAS . 13

nuevas que estn ampliando y redeniendo las fronteras existentes entre el mbito pblico y el privado, as como las dimensiones sociales, culturales y educativas. Lenguas e identidades A pesar de la complejidad del mundo moderno, la mayora de las lenguas siguen circunscritas a mbitos restringidos y vinculadas principalmente a una cultura determinada. Como sucede en el caso de las especies naturales, las lenguas se adaptan a entornos ecolgicos especcos y, al igual que las obras culturales, tienen una historia. Las lenguas tienen una importante funcin de delimitacin de fronteras entre distintos grupos sociales y, cuando se pierde una lengua, es mucho menos fcil de recuperar que otros marcadores de la identidad. Las lenguas dominantes ejercen un poder de atraccin sobre los hablantes de las lenguas minoritarias. Los jvenes, en especial, tienden a vincular su identidad con los idiomas de comunicacin mayoritarios. A lo largo de generaciones sucesivas, esto se ha traducido en la prdida de muchas lenguas vernculas y de la diversidad cultural que stas plasmaban. Adems, las lenguas tradicionales tienen vnculos con sus ecosistemas correspondientes, de modo que su prdida tambin repercute en la diversidad ambiental y ecolgica. Desde este punto de vista, es fundamental adoptar medidas encaminadas a proteger y promover las lenguas de importancia local, al mismo tiempo que se apoya el aprendizaje de lenguas vehiculares que permitan acceder a comunicaciones rpidas y al intercambio de informacin. Los problemas de la evaluacin y la revitalizacin lingsticas Para muchos, la vitalidad de las lenguas se considera un punto de referencia de la diversidad cultural porque prcticamente la totalidad de los principales aspectos de la cultura humana, desde la clasicacin del parentesco hasta la religin, depende del lenguaje para su transmisin. Sin embargo, el lenguaje no es la cultura. Se dan muchos casos en que un mismo idioma es hablado por grupos con prcticas culturales y concepciones del mundo sumamente diferentes. Los planteamientos tradicionales de la documentacin y evaluacin de los cambios lingsticos se han centrado principalmente en la lingstica y han tendido a pasar por alto las realidades socioeconmicas y los contextos polticos. No obstante, la prdida de una lengua es una manifestacin tarda de la erosin cultural, que indica la existencia de un proceso ya muy avanzado de declive cultural. Los diversos de factores que condicionan la salud de las lenguas y sus perspectivas de revitalizacin en caso de erosin dependen

de las conguraciones socioculturales, econmicas, polticas e histricas que inuyen de manera particular en cada lengua y, por consiguiente, suelen sustraerse a las generalizaciones y los anlisis globales. Aunque muchos de los planteamientos actuales para revitalizar y preservar las lenguas minoritarias tienden a reconocer e integrar esos factores, el proceso sigue siendo profundamente poltico. En efecto, cabe la posibilidad de que la preservacin activa de una lengua erosionada se perciba como una oposicin a la cultura y el valor instrumental de la lengua que est sustituyndola. Las causas de que las lenguas corran el peligro de desaparecer pueden ser externas (la mundializacin, las presiones polticas, las ventajas econmicas, etc.) o internas (la actitud negativa de una comunidad hacia su lengua) o, en la mayora de los casos, una combinacin de ambas. El prestigio de la lengua dominante y su predominio en la vida pblica pueden llevar a una comunidad a desvalorizar su propia lengua. Por consiguiente, la revitalizacin de las lenguas depende, ante todo, de la rearmacin por una comunidad de su identidad cultural. De hecho, las nuevas TIC pueden tener un efecto positivo, muy especialmente cuando los medios de comunicacin e informacin participan en el esfuerzo general. La preservacin de las lenguas menos difundidas interesa por igual a las comunidades mayoritarias y las minoritarias. Aunque las medidas para proteger las lenguas minoritarias

Las lenguas no son solamente un medio de comunicacin, sino que representan tambin la estructura misma de las expresiones culturales y son portadoras de identidad, valores y concepciones del mundo

Captulo 3: Lenguas

t Ocina de traduccin y mecanografa en Hyderabad (India)

14 . PARTE II PRINCIPALES VECTORES DE LA DIVERSIDAD CULTURAL

lenguas indgenas a otras lenguas. Aunque la traduccin literaria ha disminuido, la traduccin tcnica est aumentando en los principales pases industrializados (con el ingls como lengua original preponderante). Los sistemas de traduccin automtica, que tambin van en aumento, se aplican actualmente en su mayor parte a las principales lenguas originales y lenguas meta. Habida cuenta del importante papel que tiene la traduccin en la promocin de la diversidad cultural, existen argumentos en favor de la formulacin de una poltica sobre la traduccin a escala mundial. En general, las polticas y la planicacin lingsticas hace poco tiempo que han empezado a aceptar las transformaciones sociales de las ltimas dcadas del siglo XX. Para asegurar la viabilidad continua de las lenguas del mundo debemos encontrar la manera de salvaguardar la diversidad lingstica mediante la proteccin y revitalizacin de las lenguas y tambin promover el plurilingismo y la traduccin mediante la formulacin de polticas en el plano nacional que fomenten el uso funcional de todas las lenguas de la sociedad. Estos dos objetivos estn interrelacionados porque la promocin del plurilingismo, que comprende la educacin en la lengua materna, tambin constituye un medio para salvaguardar las lenguas indgenas y las lenguas en peligro de desaparicin. En el plano internacional, esto se traduce en un enfoque con dos vertientes: 1) preservar la diversidad lingstica mundial como condicin necesaria de la diversidad cultural; y 2) promover el plurilingismo y la traduccin (en los mbitos de la administracin, la educacin, los medios de comunicacin y el ciberespacio, entre otros) a n de propiciar el dilogo intercultural.

p Traducciones al alemn, cataln, checo, espaol e italiano de la serie juvenil Harry Potter de la escritora britnica J.K.Rowling

estn implcitas en muchos instrumentos existentes, la cuestin de los derechos lingsticos sigue siendo objeto de controversias. El Consejo Ejecutivo de la UNESCO debate actualmente la viabilidad de un nuevo instrumento normativo en materia de lenguas y, en particular, la cuestin de si ste debe centrarse en la salvaguardia de los derechos lingsticos en general o en los de ciertos grupos vulnerables. Plurilingismo, traduccin y dilogo intercultural El plurilingismo (la capacidad de utilizar varias lenguas) cumple la doble funcin de facilitar la comunicacin entre personas de culturas diferentes y contribuir a la supervivencia de las lenguas que estn en peligro de desaparecer. Por su parte, la traduccin acta como un puente necesario para salvar las numerosas barreras lingsticas que el plurilingismo no es capaz de sortear. Ambos son componentes necesarios de una sociedad plural. Actualmente, el plurilingismo se practica en las escuelas de muchos pases donde los objetivos nacionales de educacin han hecho de la cohesin social una de las mximas prioridades de la inversin pblica en el sistema educativo. Las polticas lingsticas en apoyo del plurilingismo, la enseanza de lenguas y las lenguas en peligro de desaparicin son indispensables para perennizar la diversidad cultural. Los principales desequilibrios en los ujos de traducciones a escala internacional reejan las asimetras mundiales en la representacin de las culturas, los pueblos y las lenguas. Los datos recopilados por el Index Translationum muestran que el 55% de todas las traducciones de libros corresponde a obras escritas originalmente en ingls, frente a un 6,5% de obras traducidas a este idioma. La jerarqua entre las lenguas mayoritarias y minoritarias determina los ujos de traducciones. Apenas existen traducciones de obras en

Es preciso preservar la diversidad lingstica mundial como condicin necesaria de la diversidad cultural y, al mismo tiempo, promover el plurilingismo y la traduccin a n de fomentar el dilogo intercultural.

p Letrero a la entrada de una escuela en Dar Es Salaam (Repblica Unida de Tanzania)

EDUCACIN . 15

Captulo 4: Educacin
Con frecuencia se contempla la educacin desde el ngulo de la transmisin de conocimientos y elaboracin de conceptos, a menudo uniformizados, de competencias sociales y en materia de conductas. Sin embargo, la educacin tambin gira en torno a la transmisin de valores, tanto en el seno de las generaciones y las culturas como entre ellas. Las polticas en el mbito de la educacin tienen una repercusin muy importante en el orecimiento o el declive de la diversidad cultural, y deben intentar promover la educacin por conducto de la diversidad y en favor de sta. Con ello se garantiza el derecho a la educacin, reconociendo al mismo tiempo la diversidad de las necesidades de los educandos (especialmente las de aquellos que pertenecen a grupos minoritarios, indgenas o nmadas) y la variedad de mtodos y contenidos conexa. En sociedades multiculturales cada vez ms complejas, la educacin debe ayudarnos a adquirir las competencias interculturales que nos permitan convivir con nuestras diferencias culturales, y no a pesar de stas. Los cuatro principios de una educacin de calidad denidos en el informe de la Comisin Mundial sobre Educacin para el siglo XXI (aprender a ser, aprender a saber, aprender a hacer y aprender a vivir juntos) slo pueden aplicarse con xito si la diversidad cultural es un elemento central de los mismos. La pertinencia de los mtodos y contenidos de la educacin Los planes y programas de estudios congurados mediante la normalizacin de los procesos y contenidos del aprendizaje (un planteamiento de un criterio nico aplicable a todos) no atienden las necesidades de todos los educandos, ni responden sus condiciones de vida. Esto es cada vez ms evidente en un nmero creciente de pases que estn intentando explorar vas diferentes dentro de los sistemas de educacin. Sin embargo, todava no se ha recopilado y evaluado sistemticamente la informacin sobre los tipos de educacin que estn recibiendo las personas en todo el mundo y la manera en que stos varan de un pas a otro (y, a veces, dentro de cada pas). En aras de una educacin de calidad, que debe ser adecuada (es decir, culturalmente aceptable) y exible (es decir, adaptada a los cambios en las sociedades), la elaboracin de los planes y programas de estudios debe estar encaminada a aumentar la pertinencia de la educacin mediante un ajuste de los procesos de aprendizaje, el contenido educativo, la capacitacin de los docentes y la gestin escolar a la situacin de los educandos. Para esto es necesario elaborar planes y programas de estudios multiculturales y plurilinges, basados en puntos de vista y voces diversas, as como en las historias

Captulo 4: Educacin

En sociedades multiculturales cada vez ms complejas, la educacin debe ayudarnos a adquirir las competencias interculturales que nos permitan convivir con nuestras diferencias culturales, y no a pesar de stas.

pp Escuela al aire libre en la regin del Omo Meridional (Etiopa) p Alumnos en el corredor de una escuela primaria de Hanoi (Viet Nam)

16 . PARTE II PRINCIPALES VECTORES DE LA DIVERSIDAD CULTURAL

y las culturas de todos los grupos de la sociedad. En tal enfoque, que tiene en cuenta la diversidad de los educandos, tambin deben preverse medidas especiales destinadas a los grupos vulnerables y marginados y a la mejora de los entornos educativos y escolares, especialmente para las nias. El objetivo nal es mejorar las condiciones a n de promover los derechos humanos, desarrollar el espritu cvico y fomentar el desarrollo sostenible. Lograr una educacin que tenga en cuenta la cultura no slo requiere especialistas en las distintas materias, sino tambin docentes que posean los debidos conocimientos y respeten las diferencias culturales. La preocupacin por promover mtodos de enseanza pertinentes para la totalidad de los pblicos del sistema educativo ha conducido a una diversicacin sin precedentes de los medios y los mtodos educativos, particularmente en el sector privado, en ocasiones en colaboracin con las ONG. Los benecios de los enfoques plurilinges basados en la lengua materna en todos los niveles de la educacin formal y no formal pueden ilustrarse en el mbito de la educacin primaria con los casos de varios pases en desarrollo. Los programas de educacin bilinge son pertinentes en la mayora de los contextos de aprendizaje y pueden resultar especialmente decisivos para mejorar la calidad de la educacin y ampliar las oportunidades educativas de los grupos marginados o insucientemente atendidos, comprendidas las poblaciones inmigrantes. Aunque la mayor parte de los pases distan mucho de haber alcanzado el objetivo de integrar la enseanza de lenguas nacionales,

locales/regionales e internacionales en sus planes y programas de estudios ociales (tal y como ha puesto de relieve un anlisis de los horarios escolares de enseanza de lenguas), este objetivo es fundamental para la preservacin de la diversidad lingstica y el fomento de la actividad intelectual. Las sociedades del aprendizaje y el derecho a la educacin La promocin del derecho a la educacin, tal y como se ha rearmado en los principios de la Educacin para Todos (EPT), y la proteccin y promocin de la diversidad cultural, convierten la pluralidad en un requisito fundamental de la educacin, que se opone a la tendencia de los sistemas educativos a constituirse en fuente de uniformidad. El hecho de no tener en cuenta formas de aprendizaje no predominantes (los conocimientos indgenas sobre gestin de los recursos, por ejemplo), sumado a las restricciones del mercado de trabajo, plantea el riesgo de marginar ms a las poblaciones cuyo autonoma debera reforzar la educacin. A pesar del creciente reconocimiento de la importancia de la diversidad de conocimientos (comprendidos los conocimientos locales e indgenas), sigue estando muy extendida la creencia en teoras desligadas de toda nocin de valor y en conceptualizaciones que no guardan relacin con los contextos sociales en los que han surgido. En la medida en que el discurso predominante sobre la educacin considera que la ciencia es universal, se da la tendencia a establecer una compartimentacin reductora entre las formas de conocimiento tradicionales y las de otro tipo. Sin embargo, las

El hecho de no tener en cuenta formas de aprendizaje no predominantes, sumado a las restricciones del mercado de trabajo, plantea el riesgo de marginar ms a las poblaciones cuyo potencial debe promover la educacin.

t Muchacha indgena en una escuela del Alto Orinoco (Repblica Bolivariana de Venezuela)

EDUCACIN . 17

estrategias que incitan a reconocer formas de conocimiento tradicionales, e incluso tcitas, pueden abrir posibilidades para la preservacin de las sociedades vulnerables al tiempo que se ampla el alcance de los conocimientos predominantes. La comunidad internacional admite, cada vez con mayor frecuencia, que las formas tradicionales y pragmticas de aprender pueden ser tan ecaces como los planteamientos didcticos occidentales. Los narradores de cuentos, por ejemplo, contribuyen a la vitalidad de las culturas orales, mientras que las estrategias de alfabetizacin pueden causar una devaluacin no deseada de estas culturas. Entre otros benecios, la educacin indgena e informal puede contribuir a crear formas de aprendizaje ms participativas, que sean ms adaptativas que analticas. Es mucho lo que puede beneciarse la educacin de esos enfoques plurales del aprendizaje, que nos recuerdan que el derecho a la educacin va estrechamente unido al derecho de los padres a escoger el tipo de educacin que habr de darse a sus hijos (Artculo 26 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos). Aprendizaje participativo y competencias interculturales En las sociedades multiculturales, uno de los principales problemas a los que debe hacer frente la educacin a lo largo de toda la vida reside en nuestra capacidad para aprender a convivir. Por consiguiente, la educacin multicultural debe complementarse con una educacin intercultural. La enseanza de las artes y humanidades, las actividades multimedia, los museos y los viajes ayudan a desarrollar las capacidades crticas indispensables para luchar contra los puntos de vista unilaterales, adaptarse a un entorno social diversicado culturalmente y responder a los retos del dilogo intercultural. Sensibilizar a las personas a la diversidad cultural es una cuestin de enfoque, mtodos y actitudes ms que de asimilacin de contenidos. La tolerancia es una aptitud que se adquiere con la prctica. Los principios fundacionales de la UNESCO se basan en la conviccin de que la educacin es esencial para combatir la ignorancia y la desconanza que provocan los conictos humanos. Dado que los prejuicios se basan, entre otras cosas, en lo que no sabemos o en ideas preconcebidas errneas, favorecer la apertura cultural es clave para promover el dilogo intercultural y luchar contra el choque de ignorancias. Las humanidades y las ciencias sociales alientan a los educandos a tomar conciencia de sus propios prejuicios y a reconsiderar sus ideas preconcebidas. La inclusin de las religiones y confesiones del mundo en los planes y programas de estudios puede contribuir a disipar muchos de los malentendidos que convierten la convivencia en algo problemtico. Las artes son un instrumento universal ecaz

Captulo 4: Educacin

para promover la comprensin mutua y la paz, y su prctica es un medio importante de establecer relaciones sociales con los dems. La enseanza de las artes ayuda a restablecer la relacin entre los procesos cientcos y emocionales y la intuicin, que es un elemento clave para cultivar actitudes que promuevan la apertura intercultural. La educacin artstica tambin puede servir para abordar el etnocentrismo, la parcialidad cultural, los estereotipos, los prejuicios, la discriminacin y el racismo. As pues, la promocin de las competencias interculturales no debe limitarse a las aulas, sino que debe extenderse a la universidad de la vida. Se debe alentar la adopcin de un enfoque integrador en las aulas y en el entorno escolar en general, as como mediante la participacin de los padres y las comunidades locales.

p Alumna en una clase de la escuela Ferdeusi de Kabul (Afganistn)

18 . PARTE II PRINCIPALES VECTORES DE LA DIVERSIDAD CULTURAL

Captulo 5: Comunicacin y contenidos culturales


A medida que el mundo se transforma paulatinamente en una aldea global, la prensa, los libros, la radio, la televisin, el cine, Internet y un amplio conjunto de dispositivos digitales desempean una funcin importantsima tanto para intensicar la visibilidad de la diversidad cultural como para orientar nuestros gustos, valores y concepciones del mundo. Sin embargo, vale la pena examinar en qu medida estas expresiones traducen la realidad, la complejidad y las dinmicas de la diversidad cultural. En efecto, aunque los nuevos medios facilitan sin duda nuestro acceso a la diversidad cultural al brindar mayores oportunidades al dilogo intercultural y la diversicacin de voces, las asimetras implcitas en la brecha digital continan limitando las posibilidades de un verdadero intercambio cultural. Adems, el ingente nmero y variedad de opciones, as como los retos culturales que stas suponen, pueden dar lugar a diversas formas de aislamiento y repliegue culturales. La mundializacin y las nuevas tendencias de los medios de comunicacin En 2006, el sector de los medios de comunicacin y la cultura representaba ms del 7% del producto interno bruto (PIB) mundial y tena un valor aproximado de 1,3 billones de dlares, es decir, prcticamente el doble de los ingresos provenientes del turismo internacional ese ao (estimados en 680.000 millones de dlares). En la
u Antena parablica de televisin a la entrada de una yurta (Mongolia)

dcada de 1990, en los pases de la OCDE, la economa de la creacin y la cultura creci a un ritmo anual dos veces superior al del sector de los servicios y cuatro veces superior al del sector industrial. En los ltimos aos se ha producido una concentracin de poder en manos de un nmero muy reducido de empresas multimedia transnacionales y de unos pocos participantes del sector mundial de los medios de comunicacin. En lo tocante a los medios impresos y grabados, el mercado de exportacin est dominado por los pases de la OCDE. Pueden observarse tendencias similares en los sectores de la radiodifusin, la teledifusin y la cinematografa en lo que respecta al origen de la produccin de contenidos. En el caso del cine, la tendencia general observada es que las producciones nacionales se esfuerzan por competir con las superproducciones taquilleras de los grandes conglomerados cinematogrcos (Bollywood y la industria cinematogrca francesa, que recibe subvencin estatal, son excepciones notables). La gran mayora de los pases en desarrollo no estn en condiciones todava de aprovechar sus capacidades creativas para desarrollar este sector. La participacin de frica en el comercio mundial de productos creativos, por ejemplo, contina siendo insignicante (menos del 1% de las exportaciones mundiales), a pesar de la abundancia de talentos creadores con que cuenta. Sin embargo, el panorama mundial de los medios de comunicacin est cambiando a medida que algunos pases en desarrollo comienzan imponerse como exportadores de equipos culturales y comunicacionales, e incluso como productores de contenidos, contribuyendo a lo que

C O M U N I C A C I N Y C O N T E N I D O S C U LT U R A L E S . 1 9

Un aumento de la oferta de contenidos de los medios de comunicacin puede llevar a una falsa diversidad que enmascare el hecho de que a algunas personas slo les interesa comunicarse con las que comparten sus mismas referencias culturales

algunos han llamado contracorrientes. Las exportaciones de equipo cultural y meditico por parte de los pases en desarrollo aumentaron rpidamente entre 1996 y 2005 como consecuencia de estrategias encaminadas a incrementar la competitividad mundial y del crecimiento de la demanda de equipos de comunicacin. Esta tendencia favoreci la aparicin de mercados locales para los contenidos mediticos, pese a que esos mercados continan estando relativamente localizados debido a limitaciones tecnolgicas y dicultades de distribucin. Adems, el crecimiento de las exportaciones de productos comunicacionales por parte de las sociedades recin industrializadas, la aparicin de nuevos centros mediticos regionales, la importancia mundial del sector audiovisual latinoamericano (telenovelas) y la expansin de las redes de informacin panregionales e internacionales son indicadores visibles de una mundializacin desde la base, que est creando nuevas oportunidades para que se preste atencin a otras voces (comunidades minoritarias, indgenas, disporas o grupos de intereses especiales). De ese modo, la produccin de contenidos culturales y comunicacionales, as como sus esquemas de difusin y consumo, estn experimentando cambios importantes caracterizados por la conectividad, la interactividad y la convergencia. Estn apareciendo nuevas prcticas y contenidos relacionados con la elaboracin de algunos productos culturales, informativos y comunicacionales ms nuevos y accesibles a travs de Internet, los telfonos mviles o dispositivos similares, que permiten la aparicin de pequeas estructuras de produccin dirigidas a micromercados y de nuevos modelos de creacin y distribucin de contenidos (contenidos generados por los usuarios). A medida que se ampla el acceso a Internet, est siendo cada vez ms patente que la Red no slo puede corregir considerablemente el desequilibrio de poder poltico y econmico entre lo local y lo mundial, sino tambin las fronteras existentes entre los distintos grupos de la sociedad. Los efectos de la comunicacin y los productos culturales Sin embargo, estas nuevas oportunidades de intercambios interactivos entre participantes de orgenes culturales diversos conllevan un conjunto de problemas relacionados con la fragmentacin del pblico y los estereotipos, que deben contrarrestarse con iniciativas adecuadas de informacin y adquisicin de conocimientos bsicos sobre los medios de comunicacin e informacin. Un aumento de la oferta de contenidos de los medios de comunicacin no se traduce necesariamente por una mayor diversicacin del consumo. Ante un exceso de oferta, algunos consumidores preeren limitarse a un pequeo

nmero de ttulos o temas conocidos, en lugar de aventurarse con algo desconocido o diferente. Una importante brecha generacional est apareciendo a medida que nuevos modos de consumo de contenidos digitales generan nuevas formas de redes sociales, cuestionando a los que tradicionalmente dictan los preceptos culturales, entre ellos la escuela y la familia. El pblico se compone, cada vez con mayor frecuencia, de sectas o fans que tienen escaso contacto unos con otros y tienden a ser especialmente refractarios a otras formas de pensar. Esto puede llevar a una falsa diversidad que enmascare el hecho de que algunas personas slo les interesa comunicarse con las que comparten sus mismas referencias culturales. Adems, el escaso nmero de representaciones en los medios y redes comunicacionales en su conjunto tiende a promover la creacin de estereotipos fabricando lo que se suele denominar una imagen del otro, y cada uno de los medios muestra una propensin especca a jar, reducir o simplicar con arreglo a programas y formatos uniformizados. Entre las numerosas estrategias concebidas para eliminar los estereotipos, las iniciativas referentes a los conocimientos bsicos sobre informacin y medios de comunicacin pueden ayudar al pblico a ser ms crtico cuando consume productos de los medios de comunicacin y contribuir a hacer frente a las perspectivas unilaterales. Los conocimientos bsicos en materia de medios de comunicacin son un aspecto importante del acceso a dichos medios y una vertiente fundamental de la educacin no formal. Es imperativo promoverlos entre la sociedad civil y los profesionales de los medios de comunicacin como parte de la labor tendente a fomentar el entendimiento mutuo y facilitar el dilogo intercultural.

Captulo 5: Comunicacin y contenidos culturales

p Terrazas de viviendas urbanas (frica del Norte) u Periodista alemn entrevistando a una joven acerca de las condiciones laborales en la industria de la confeccin (Bangladesh)

20 . PARTE II PRINCIPALES VECTORES DE LA DIVERSIDAD CULTURAL

Polticas de fomento de la diversidad cultural Las polticas encaminadas a promover la diversidad cultural en los contenidos culturales y comunicacionales contribuyen al fomento del pluralismo y la libre circulacin de ideas. Por consiguiente, la diversidad cultural debe ocupar un lugar central en los medios de comunicacin de calidad. Grandes sectores de la poblacin, como los grupos marginados y las minoras tnicas, estn a menudo ausentes de los medios, debido en parte a que no tienen acceso a puestos editoriales, de gestin o de seleccin, control y validacin de la informacin dentro de los medios de comunicacin. Promover la diversidad interna en las salas de redaccin, as como la variedad de orgenes culturales y la presencia de los dos sexos en las estructuras mediticas, es esencial para garantizar la diversidad de los contenidos que se producen. Para ello, deben aprovecharse tambin las posibilidades que ofrecen las nuevas prcticas mediticas y los contenidos generados por los usuarios. Estn apareciendo prcticas periodsticas innovadoras con coberturas informativas en vdeo realizadas mediante dispositivos mviles. Se est probando y alentando una cobertura periodstica hbrida que trasciende las fronteras culturales y nacionales gracias a planes de coproduccin y produccin mancomunada, o mediante redes nacionales, regionales o internacionales de profesionales de los medios de comunicacin. Internet tiene potencial para apoyar la democracia comunicacional por medio de una serie de iniciativas culturales innovadoras que eluden las fuentes de informacin predominantes: el fomento de la identidad en el seno de las disporas, el apoyo a estructuras que deenden los intereses de culturas minoritarias, comunidades en lnea, grupos militantes y personas con intereses culturales comunes. Para que los contenidos culturales y comunicacionales contribuyan a la diversidad cultural se deben resolver los problemas planteados por la triple necesidad de producir contenidos innovadores, ampliar el acceso y conseguir una representacin ms equilibrada. La produccin de contenidos innovadores debe garantizar la integracin de la diversidad cultural en el sector de la cultura y los medios de comunicacin, haciendo hincapi en los contenidos locales. La ampliacin del acceso supone, entre otras cosas, la adopcin de medidas coherentes para reducir la brecha digital, la accesibilidad de los contenidos innovadores a la produccin y la distribucin, y el fomento de nuevas estrategias de informacin y comunicacin que garanticen la representacin de puntos de vista contrarios en los debates sobre todos los temas. Asimismo, la diversidad cultural impone una representacin equilibrada de las distintas comunidades que conviven en un pas determinado, de conformidad con los principios de libertad de expresin y libre circulacin de ideas.

Captulo 6: Creatividad y mercados


En este captulo se examinan las relaciones que existen entre la diversidad cultural y una amplia gama de actividades, que van desde la creacin cultural y la comercializacin de las expresiones culturales hasta las repercusiones ms amplias de la cultura en el mercado y el mundo de los negocios. El impulso creativo generado por la diversidad cultural, e implcito en el fenmeno de la mundializacin, es un factor primordial cuando se trata de analizar la situacin actual de las culturas del mundo. No hay duda de que la diversidad cultural slo puede preservarse si sus races se nutren constantemente de respuestas innovadoras a un entorno en rpida evolucin. En este sentido, la creacin artstica y todas las formas de innovacin que abarcan el conjunto de actividades humanas se pueden considerar fuentes de imaginacin primordiales para el desarrollo de la diversidad cultural. La creatividad es, pues, un elemento fundamental de la diversidad cultural que propicia, a su vez, la creatividad. La creacin artstica y la economa creativa Es importante evitar toda concepcin etnocntrica de la creatividad. Debe entenderse, por el contrario, que sta engloba todas las producciones materiales que dan sentido a la existencia de los seres humanos. Los lmites del arte varan considerablemente de una cultura a otra, lo cual reeja los distintos puntos de vista y los materiales y tcnicas con que cuentan las sociedades en cuestin. La segunda parte del siglo XX se caracteriz por una diversicacin radical de los gustos, lugares de presentacin y mercados en el mundo del arte, as como por el aumento de los intercambios artsticos en todo el mundo. Desde el punto de vista de las prcticas artsticas contemporneas, el mundo avanza hacia formas de exteriorizacin, y ya no est estructurado por la relacin centroperiferia. Esta ampliacin de las perspectivas y expresiones artsticas ha contribuido a crear formas de intercambio fecundo de ideas que se reejan en todas las modalidades de creacin artstica. Aunque las polticas culturales deben tener en cuenta estas inuencias interculturales, tambin deben reconocer que esas tendencias globalizadoras hacen peligrar la diversidad cultural. Las importaciones o formas hbridas que genera la mundializacin pueden ser solamente estereotipos, de la misma forma que los mercados internacionales de arte indgena extico pueden funcionar como lugares donde se premia el conformismo artstico. La diversicacin e interconexin de tradiciones artsticas quedan maniestas en las artes interpretativas por los signicativos intercambios internacionales en las esferas del teatro y la danza, as como por el mayor inters, bsqueda de fuentes y ejecucin de la msica clsica occidental. Por lo que

La creacin artstica y todas las formas de innovacin que abarcan el conjunto de las actividades humanas se pueden considerar fuentes de imaginacin primordiales de la diversidad cultural.

p Muecas matrioska (Federacin de Rusia)

C R E AT I V I D A D Y M E R C A D O S . 2 1

respecta a la msica popular, la diversidad est presente por doquier en sus numerosos gneros y lugares de ejecucin, multiculturales y con frecuencia superpuestos. El riesgo que plantea este crisol artstico es el de enfrentarse a una mercantilizacin de las expresiones culturales y a la sustitucin de la diversidad de expresiones culturales por un concepto de cultura mundial. Los procesos de mundializacin y las tecnologas han alterado los intereses en juego para el artista creativo, ya que se planeta con una fuerza sin precedentes el eterno problema del equilibrio entre la creatividad artstica pura y las duras realidades econmicas. Las compensaciones nancieras que plantea un entorno comercial globalizado han tendido a hacer que la balanza se incline a favor de las consideraciones econmicas, lo cual ha tenido importantes repercusiones en cuanto a la diversidad cultural. En el mbito de la msica popular, la asimetra de las corrientes culturales alienta a los artistas locales a explotar su talento creativo en un mercado cada vez ms mundial, lo que acenta los procesos de aculturacin en todo el mundo. En las artes visuales y plsticas se observan tendencias similares, ya que los cinco principales pases exportadores son todos occidentales (salvo China) y el mercado controlado por Occidente favorece a los artistas de Occidente. Por eso, deben alentarse y facilitarse Tambin los intercambios y la circulacin de artistas.

Aunque el lenguaje de la literatura impone en cierto modo una barrera a la aculturacin, las literaturas de las principales lenguas vehiculares tienen una enorme ventaja sobre las dems por lo que hace a la difusin cultural. Cabe reconocer la recticacin de esta tendencia gracias a los diversos premios literarios que se han concedido a obras extranjeras traducidas y a iniciativas como el reciente proyecto de Biblioteca Digital Mundial, llevado a cabo en cooperacin por la UNESCO y la Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos, que permite consultar material de fundamental importancia de culturas de todo el mundo. La artesana y el turismo internacional El consumo cultural hoy en da atae a un pblico cada vez ms amplio y abarca una variedad cada vez mayor de expresiones y experiencias culturales. La artesana y el turismo la primera dando forma artstica a objetos decorativos o domsticos, y el segundo facilitando el acceso a las distintas culturas en sus entornos naturales ilustran la tensin existente entre la autenticidad y la comercializacin, que es un elemento central en lo que respecta a la preservacin y promocin de la diversidad cultural. La produccin de objetos artesanales es una forma importante de expresin cultural y, cada vez ms, una fuente de ingresos y empleo en muchas partes del mundo. La artesana ha pasado a formar parte de un complejo sumamente organizado de gremios, comerciantes y sistemas bancarios, que est transformando la economa artesanal tradicional a la par de las exigencias de los mercados mundiales. El trabajo artesanal que sigue siendo el a sus tradiciones encarna una forma y losofa caractersticas de la cultura de la que se deriva. La produccin en masa podra empobrecer la labor artesanal haciendo que se aparte de sus races creativas. La inundacin de los mercados tradicionales con productos industriales occidentales ha tenido un impacto grave en las economas artesanales. Garantizar que los productos artesanales se paguen a su justo precio es tan importante como preservar los conocimientos tradicionales, y se debe prever la salvaguardia de la produccin artesanal en el marco de la proteccin jurdica al folclore. La promocin de la diversidad cultural depende en gran medida del apoyo prestado a empresas comerciales adaptadas al contexto cultural y a las limitaciones econmicas locales. Los microcrditos basados en mecanismos de economa mercantil, pero que integran las estructuras cooperativas de una sociedad dada han resultado muy fructferos en este sentido, especialmente en los pases en desarrollo.

Captulo 6: Creatividad y mercados

p Turistas con una indgena de Amrica del Sur

t Ebanistera artesanal de la etnia zamaniry (Madagascar)

El turismo desempea una funcin importante en la combinacin de iniciativas de generacin de ganancias con la promocin del dilogo intercultural. Tras dcadas del llamado

2 2 . PARTE II PRINCIPALES VECTORES DE LA DIVERSIDAD CULTURAL

u Estatuillas de la Virgen Mara en una tienda de de recuerdos de Lourdes (Francia)

yy Manos unidas en una empresa plurinacional y Arte callejero en Ro de Janeiro (Brasil) q Frazadas ecuatorianas

turismo de masas, se est experimentando una renovacin del turismo en bsqueda de autenticidad, motivado por el deseo de descubrir a otras personas en su entorno natural, social y cultural. El llamado turismo cultural, que comprende determinadas formas de turismo religioso y el turismo vinculado a sitios del patrimonio mundial, puede contribuir a promover el entendimiento cultural al situar a otros en su entorno natural y conferir ms profundidad histrica a otras culturas. Hacer intervenir a las comunidades en el proceso puede tambin ayudar a generar en ellas un mayor sentido de autoestima y contribuir al desarrollo sostenible. No obstante, los resultados de esta nueva tendencia del turismo han sido hasta ahora muy diversos, ya que el turismo tambin puede hacer ms exticas las diferencias culturales, al reducir las expresiones y prcticas culturales a espectculos folclricos, divorciados de su verdadero contexto y signicado.

sociedades de consumo occidentales deben adaptarse a las condiciones locales, con el apoyo del personal local. En un mundo empresarial globalizado, culturas muy diferentes se ven obligadas a tener contactos profesionales entre s mediante asociaciones multinacionales, fusiones y deslocalizaciones. Hoy en da, los dirigentes empresariales se percatan cada vez ms de que es necesario tomar en consideracin los factores culturales para optimizar el rendimiento de sus empresas. Esto va desde adoptar una actitud profesional culturalmente neutra hasta exaltar las culturas y orgenes especcos de los colaboradores de la empresa. La cultura de empresa apunta a que los empleados se sientan valorados y respetados por sus colegas, a n de que el grado de integracin de la organizacin se refuerce en los distintos servicios y niveles jerrquicos. Dado que las competencias de gestin engloban cada vez ms la capacidad de trabajar en contextos culturales muy distintos, se han llegado a crear en algunas empresas puestos de responsables de la diversidad, cuya funcin consiste en ocuparse del tema de la diversidad para evitar conictos que puedan ir en detrimento del rendimiento general del grupo. La diversidad cultural est empezando tambin a ocupar un lugar cada vez ms importante en los estudios de gestin empresarial, y se est investigando cmo evaluar la relacin existente entre la diversidad y los resultados en mercados cada vez ms competitivos. Los resultados de trabajos de investigacin recientes parecen conrmar la existencia de un vnculo positivo entre la diversidad y los resultados econmicos y nancieros de las empresas multinacionales. De hecho, las empresas estn fomentando la inteligencia cultural, centrndose en las ventajas que puede ofrecer la diversidad de empleados, a saber: mayor creatividad e innovacin; comercializacin ms ecaz de productos entre distintos tipos de consumidores; ampliacin del proceso de adopcin de decisiones, a medida que las rmas se internacionalizan y se hallan en situaciones y contextos ms variados; seleccin cuidadosa de los empleados y mejora de su capacitacin; y creacin de estructuras de buena administracin que salven las distancias entre esquemas diferentes de la cultura de empresa.

Los resultados de trabajos de investigacin recientes parecen conrmar la existencia de un vnculo positivo entre la diversidad y los resultados econmicos y nancieros de las empresas multinacionales

La diversidad cultural y el mundo de los negocios En el contexto de la internacionalizacin de los mercados, la capacidad de las empresas para afrontar los retos planteados por la diversidad cultural capitalizando los recursos que sta ofrece se ha convertido en un factor clave del xito econmico. Por lo que respecta a la concepcin de los productos, la creacin de su imagen de marca y la elaboracin de estrategias para su comercializacin, as como a la organizacin de las empresas y su gestin del personal, la diversidad cultural es un factor esencial que debe tenerse en cuenta en las operaciones comerciales a nivel mundial. Las multinacionales son cada vez ms conscientes de los benecios que aportan la diversicacin y adaptacin de sus productos para penetrar en mercados nuevos y responder a las expectativas de los consumidores locales. Los intentos por contener esa penetracin comercial comercializando marcas rivales con distintos nombres de consonancia local, slo sirven para promover la universalizacin del gusto genrico. Algunas empresas multinacionales basan su imagen en una sntesis de lo local y lo universal. En la prctica, el producto debe invariablemente tener en cuenta las condiciones y preferencias locales, aun cuando la marca sea internacional. En los mercados emergentes, las estrategias formuladas en el contexto de las

PARTE III:

La diversidad cultural como fuente de nuevas estrategias en favor del desarrollo y la paz
La diversidad cultural, entendida como un proceso dinmico en cuyo marco la mejor manera de tener en cuenta el cambio cultural es por medio del dilogo intercultural, puede convertirse en una poderosa fuerza impulsora que renueve las estrategias de la comunidad internacional con miras al desarrollo y la paz, basndose en el respeto de los derechos humanos reconocidos universalmente. Si bien a la diversidad cultural se le atribuye algunas veces una importancia marginal, debe ocupar un lugar central en las polticas de promocin de la cooperacin y cohesin internacionales, de conformidad con los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas.

24 . PARTE III NUEVAS ESTRATEGIAS

Captulo 7: Diversidad cultural: una dimensin fundamental del desarrollo sostenible


Pese a lo que suele suponerse, no existe una va prescrita para el desarrollo de una sociedad, no hay un modelo nico al que deban plegarse las estrategias de desarrollo. El desarrollo entendido como un proceso lineal, basado nicamente en la economa conforme al modelo occidental, ha tendido a distorsionar las sociedades que intentan seguir otros caminos o profesan valores diferentes. Las estrategias de desarrollo sostenible no pueden ser culturalmente neutras: no slo deben tener en cuenta los aspectos culturales, sino que tambin deben capitalizar los benecios que se derivan de la interaccin dinmica entre las culturas. As pues, una manera de abordar el desarrollo que tenga en cuenta las diferencias culturales es fundamental para afrontar todo el nexo de problemas econmicos, sociales y ambientales que se plantean al conjunto del planeta. La perspectiva cultural del desarrollo Una visin que sigue prevaleciendo en el mundo industrializado es la que postula una relacin causal entre cultura y subdesarrollo o, en otras palabras, entre los resultados econmicos y los valores culturales occidentales. La ecuacin implcita que supone que el desarrollo equivale a la suma de la optimizacin de los benecios y la acumulacin de bienes materiales se ve cada vez ms cuestionada por una concepcin ms amplia del desarrollo. Al no tener en cuenta la diversidad cultural, las estrategias de desarrollo corren el riesgo de perpetuar o agravar las deciencias que se supone deben remediar. Para lograr un desarrollo sostenible es esencial tomar en consideracin los factores sociales y el contexto cultural, as como la participacin de la comunidad en la preparacin y ejecucin de los proyectos. Como ha dicho James D. Wolfensohn, ex presidente del Banco Mundial, estamos empezando a darnos cuenta de que la ecacia del desarrollo depende en parte de soluciones que van a la par del sentimiento que las comunidades tienen de su propia identidad. Despus de que el PNUD elaborara el modelo de desarrollo humano en el decenio de 1990, se ha insistido cada vez ms en la integracin de la dimensin cultural en la concepcin del desarrollo y en los proyectos que se llevan a cabo, tomando ms en cuenta las redes de signicado que crean las personas, el contexto cultural en que viven las comunidades y los grupos, las jerarquizaciones sociales y los esquemas de vida locales, y las formas locales de comunicacin y expresin. El reconocimiento de la diversidad cultural aade una dimensin crucial a las

D I V E R S I D A D C U LT U R A L : U N A D I M E N S I N F U N D A M E N TA L D E L D E S A R R O L LO S O S T E N I B L E . 2 5

estrategias que consideran la sostenibilidad como un elemento que facilita la integracin del pilar econmico del desarrollo con sus otros dos pilares, el social y el ambiental. En este sentido, la diversidad cultural se puede contemplar como una dimensin transversal fundamental del desarrollo sostenible. Percepciones de la pobreza y de su erradicacin Las perspectivas culturales conforman la manera en que la pobreza se entiende y se vive. A menudo, la forma en que se percibe a los pobres o en que stos se perciben a s mismos los relega a situaciones de inferioridad que constituyen un obstculo importante para su autonoma. Las distintas concepciones de la pobreza hacen difcil aplicar una estrategia de cooperacin internacional global para erradicarla. No obstante, la pobreza es una violacin de los derechos humanos bsicos y cualquier justicacin cultural de la misma es inaceptable (como la fatalidad o la consecuencia de un orden social predominante). Si se examinan los mecanismos internos de la pobreza y se asume el compromiso explcito de erradicarla basndose en los derechos humanos, se puede llegar a menudo a soluciones de consuno con las comunidades interesadas, que pueden encontrar de por s solas la forma de salir de la miseria. Los enfoques integrales que incorporan estrategias culturales y el compromiso con los derechos humanos contribuyen en gran medida al fortalecimiento de la autonoma y la creacin de capacidades. El ncleo central de un planteamiento basado en la diversidad cultural reside en la idea de que las culturas son trayectorias hacia el futuro. Appadurai ha dicho que necesitamos cambiar radicalmente la forma de considerar la cultura para crear una relacin ms productiva entre la antropologa y la economa, entre la cultura y el desarrollo, en la lucha contra la pobreza. Tambin ha dicho que este cambio requiere que, al reexionar sobre la cultura, nos centremos en el futuro y no en el pasado. Se trata, pues, de liberar la capacidad de tener aspiraciones y permitir que las personas y los grupos sean los protagonistas de su propio desarrollo. Las polticas sociales que propician la diversidad cultural ayudan a aumentar el grado de autodeterminacin de las minoras de bajos ingresos o baja condicin social. El alivio de la pobreza exige, adems de una redistribucin de los ingresos y de la igualdad de acceso a los derechos, medidas para velar por que esas minoras puedan desempear una funcin ms dinmica en la esfera pblica. Para romper la espiral de la pobreza es preciso restablecer el sentimiento de orgullo, lo cual supone valorar el patrimonio inmaterial del que son depositarios los interesados. Las iniciativas que se tomen para revitalizar la artesana y promover el turismo basado en la comunidad, de conformidad con los principios del

movimiento en pro de un comercio justo, pueden contribuir a la mejora de las condiciones socioeconmicas y a un realce simultneo del vnculo creativo entre culturas, tradiciones y modernidad. Lo que importa es que las estrategias de erradicacin de la pobreza sean pertinentes y aceptadas por la poblacin local, lo cual es ms probable cuando en ellas se hace hincapi en el dilogo con los grupos interesados y en su participacin en iniciativas de fortalecimiento de capacidades, de modo que adquieran la autonoma suciente para tomar sus propias decisiones con pleno conocimiento de causa.

p Arte de la cestera (Indonesia)

Una manera de abordar el desarrollo que tenga en cuenta las diferencias culturales es fundamental para afrontar todo el nexo de problemas econmicos, sociales y ambientales que se plantean al conjunto del planeta.

Captulo 7: Diversidad cultural: Una dimensin fundamental del desarrollo sostenible

pp Nios jugando en un vertedero de Maputo (Mozambique) tt Lago de China

p Vacunacin de un nio contra la poliomielitis (Afganistn)

26 . PARTE III FUENTE DE NUEVAS ESTRATEGIAS

Tenemos mucho que aprender de las aptitudes en materia de gestin ambiental inherentes a los conocimientos generales y prcticos de las poblaciones locales, rurales o indgenas

u Agricultora examinando granos en una plantacin de caf orgnico de comercio equitativo q Frascos de medicamentos tradicionales chinos en Hong Kong (China)

La diversidad cultural y la sostenibilidad ambiental Aunque a veces se subestime, la funcin de la diversidad cultural para afrontar los actuales retos ecolgicos y asegurar la sostenibilidad ambiental es importante, ya sea en temas relacionados con la erosin de la biodiversidad como en las cuestiones relativas al cambio climtico. Los factores culturales inuyen en el comportamiento ante el consumo, los valores relacionados con la gestin del medio ambiente y las formas en que interactuamos con el entorno natural. Tenemos mucho que aprender de las aptitudes en materia de gestin ambiental inherentes a los conocimientos generales y especializados de las poblaciones locales, rurales o indgenas, por ejemplo las estrategias de apropiacin de mltiples usos, la produccin en pequea escala con pocos excedentes y bajas necesidades de energa, y el enfoque de proteccin de la tierra y los recursos naturales que evita el despilfarro y el agotamiento de los recursos. En su calidad de guardianes de miles de especies, variedades y razas de plantas y animales domesticados, las poblaciones indgenas pueden desempear una funcin esencial como fuente de inspiracin para encontrar soluciones a los problemas ambientales contemporneos, pero una serie de limitaciones de ndole poltica han frenado hasta ahora los progresos hacia una mayor participacin de esas poblaciones en el marco del Programa de Trabajo quinquenal de Nairobi sobre los efectos, la vulnerabilidad y la adaptacin al cambio climtico (2006). Conforme a lo que ha venido sosteniendo la UNESCO desde mucho tiempo atrs acerca de la interdependencia dinmica entre el ser humano y la naturaleza, cada vez se reconocen ms los vnculos existentes entre la biodiversidad y la diversidad cultural, aun cuando ambas puedan haber evolucionado de forma diferente. Entre las correspondencias que se dan entre una y otra guran la diversidad lingstica, la cultura material, los conocimientos y la tecnologa, los modos de subsistencia, las relaciones econmicas, las relaciones sociales y los sistemas de creencias. El inters que despierta de nuevo en los encargados de adoptar decisiones el paradigma de los terruos muestra en qu medida las prcticas culturales pueden contribuir a revitalizar la diversidad biolgica, agrcola y de otro tipo. Sin embargo, estas dos preocupaciones por la diversidad cultural y por esas otras formas de diversidad no son forzosamente reconciliables, como lo ilustran los debates que pueden surgir a nivel local sobre la caza de especies amenazadas. Dado que las expresiones y prcticas culturales suelen estar estrechamente vinculadas con las condiciones ambientales, las repercusiones de los cambios ambientales de gran escala en la biodiversidad sern inevitablemente considerables. Entre las posibles consecuencias cabe mencionar los desplazamientos masivos de poblacin, que atentan de forma grave contra la continuidad y la diversidad culturales. Sus efectos en la transmisin cultural sern particularmente intensos en las zonas rurales y entre grupos minoritarios cuya vida depende de un territorio determinado y que ya son vctimas de fuertes presiones. La acumulacin sobrecogedora de problemas que suponen una amenaza para la estabilidad de las sociedades humanas por no decir para su propia existencia ha suscitado por doquier una reexin sobre las limitaciones de una respuesta puramente tcnica y cientca al imperativo ecolgico, as como sobre las posibilidades ofrecidas por una perspectiva de desarrollo sostenible basada en una amplia gama de experiencias, intuiciones y prcticas culturales. Por lo tanto, es apremiante concebir y promover nuevas formas de reexin sobre el desarrollo, as como nuevos indicadores y nuevas metodologas, que se centren en denir a quin benecia ste y a quin excluye, y de qu manera afecta a la condicin humana y al tejido social en el que surge. A este respecto, el Prisma de Anlisis de la Diversidad Cultural de la UNESCO, destinado a los encargados de adoptar decisiones y formular polticas, ha empezado a dar un contenido concreto a una serie de normas con vistas a incorporar la diversidad cultural en la concepcin, formulacin y ejecucin de los programas.

D I V E R S I D A D C U LT U R A L , D E R E C H O S H U M A N O S Y G O B E R N A N Z A D E M O C R T I C A . 2 7

Captulo 8: Diversidad cultural, derechos humanos y gobernanza democrtica


Nadie puede invocar la diversidad cultural para vulnerar los derechos humanos garantizados por el derecho internacional, ni para limitar su alcance. Esta disposicin bsica de la Declaracin Universal de la UNESCO de 2001 sobre la Diversidad Cultural destaca la oposicin, invocada a menudo de forma errnea, entre diversidad cultural y derechos humanos proclamados universalmente. Lejos de dar pie a formas de relativismo, la diversidad cultural y su corolario, el dilogo intercultural, son las vas hacia la consolidacin de una paz basada sobre la unidad en la diversidad. Una plena comprensin de la diversidad cultural contribuye al ejercicio efectivo de los derechos humanos, a una mayor cohesin social y a la gobernanza democrtica. La diversidad cultural y los derechos humanos reconocidos universalmente Quienes consideran la diversidad cultural como sinnimo de relativismo y, por lo tanto, como un rechazo de los principios universales o, a la inversa, quienes consideran que la aplicacin de los derechos humanos universales constituye una imposicin a los valores o creencias tradicionales, se equivocan al suponer que la diversidad cultural y los derechos humanos universales se excluyen mutuamente. Los derechos

humanos emanan del tejido mismo de las culturas, como lo reconocen las naciones cuando suscriben los instrumentos jurdicos relativos a esos derechos. Desde esta perspectiva, la diversidad cultural y el dilogo intercultural son fuerzas impulsoras esenciales para fortalecer el consenso sobre los fundamentos universales de los derechos humanos. El reto planteado estriba tal como se enuncia en la Declaracin de Viena de 1993 en que debe tenerse en cuenta la importancia de las particularidades nacionales y regionales, as como de los diversos patrimonios histricos, culturales y religiosos y en que, al mismo tiempo, los Estados tienen el deber, sean cuales fueren sus sistemas polticos, econmicos y culturales, de promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales. El hecho de insistir en las dimensiones culturales de todos los derechos humanos no se debe percibir como un medio para socavar la universalidad con la diversidad, sino como un medio para que todos, individuos y grupos, hagan suyos esos derechos. El dilogo y la comunicacin son las mejores formas de incorporar en un contexto cultural una serie de normas que protejan los derechos humanos. La diversidad cultural es, por consiguiente, un elemento vital para llegar las personas, sin el cual la universalidad de los derechos humanos corre el riesgo de quedarse en algo abstracto. Como ha dicho claramente el Grupo de Friburgo, es necesario tener en cuenta el aspecto cultural de todos los derechos humanos para intensicar la universalidad por

La diversidad cultural y el dilogo intercultural son fuerzas impulsoras fundamentales para fortalecer el consenso sobre los fundamentos universales de los derechos humanos

q Nios jugando en Alice Springs (Australia)

Captulo 8: Diversidad cultural, derechos humanos y gobernanza democrtica

28 . PARTE III FUENTE DE NUEVAS ESTRATEGIAS

medio de la diversidad y alentar a todas las personas a que los hagan suyos, de forma individual o colectiva. Adems, el ejercicio efectivo de los derechos civiles y polticos no es posible a no ser que se garanticen las condiciones culturales necesarias que contribuyen a la autorrealizacin de las personas y los grupos. El ejercicio del derecho de voto, por ejemplo, depende en cierta medida de que se haya alcanzado un nivel mnimo de educacin, por ejemplo saber leer y escribir. La mayor parte de esas condiciones culturales necesarias pueden asimilarse a los derechos culturales, que son potenciadores de las capacidades. Los derechos lingsticos son especialmente importantes porque dan acceso a una capacidad esencial para el ejercicio de los dems derechos. Por su parte, los derechos culturales estn muy poco desarrollados en el derecho internacional y apenas se mencionan en algunos instrumentos jurdicos internacionales. Su amplio alcance plantea numerosos problemas de denicin, oponibilidad y compatibilidad con los dems derechos humanos. Son difciles de traducir, en trminos de derechos humanos, las reclamaciones colectivas formuladas en nombre de los derechos culturales que incorporan un

enfoque de promocin y proteccin de la diversidad cultural basado en derechos y relacionado con creaciones culturales y expresiones culturales, o incluso con el conjunto de las actividades materiales y espirituales de una comunidad. Adems, tampoco est claro quin debe garantizar el ejercicio de esos derechos. Por ltimo, cabe sealar que sigue abierto el debate sobre las tensiones entre los derechos culturales y los derechos humanos fundamentales, como el derecho a recibir un tratamiento igual y el derecho a no ser discriminado. Diversidad cultural: un parmetro de cohesin social La diversidad cultural plantea hoy un gran desafo debido a la composicin multicultural de la mayora de los pases. En el Informe del PNUD sobre Desarrollo Humano 2004, titulado La libertad cultural en el mundo diverso de hoy, se recalca la necesidad de aplicar polticas pblicas que reconozcan la diferencia, deendan la diversidad y promuevan las libertades culturales. Con todo, esto slo es posible en la medida en que seamos conscientes de los conictos que surgen en las sociedades multiculturales por el reconocimiento de la diversidad. La experiencia ha demostrado que cuando se intenta reforzar el tejido nacional negando las diferencias se producen reacciones culturales violentas, y que la nica va ecaz para vivir con tales diferencias es abordarlas.

q El obelisco de Buenos Aires (Argentina)

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Aunque nunca ha existido una sociedad homognea desde el punto de vista cultural, la red cultural se vuelve cada vez ms compleja a medida que progresa la mundializacin. En muchos pases que no han tomado en serio la diversidad cultural, la inmigracin en masa ha conducido al surgimiento de guetos comunitarios que pueden ser fuente de conictos; de ah que sean necesarios los compromisos razonables entre culturas. A este respecto, las cuestiones de percepcin son importantes porque los conictos interculturales entraan invariablemente confusiones y distorsiones entre los hechos y la imagen que pueda tenerse de stos, especialmente cuando se producen entre una poblacin mayoritaria y minoras que no se sienten sucientemente reconocidas e integradas en el tejido social. Deben adoptarse medidas para escuchar las voces y opiniones de las minoras y para que haya debates en los que participen todos los miembros de las comunidades interesadas. Desde el decenio de 1970, el multiculturalismo fundamentalmente en las esferas de la educacin, la informacin, el derecho, la religin y el acceso a los medios de comunicacin ha sido uno de los principales enfoques adoptados para lograr la igualdad en la diversidad. Sin embargo, ha demostrado tener una serie de deciencias, especialmente en lo que respecta a su tendencia a crear un aislacionismo cultural. Algunos pases tropiezan ahora con el problema de encontrar nuevos modelos que puedan conciliar la promocin de la identidad nacional con la celebracin la diversidad. En este contexto, el objetivo es ir ms all de la asimilacin y el multiculturalismo concebidos con un espritu de disociacin, y no con el nimo de crear interacciones y lealtades mltiples, a n de facilitar el acceso a otras culturas, especialmente mediante la creacin de redes y nuevas formas de sociabilidad. El reto de la diversidad cultural para la gobernanza democrtica La gobernanza engloba el conjunto de los procesos de adopcin de decisiones y las personas que intervienen en ellos, dentro de estructuras formales y no formales, en un contexto social o poltico dado. El reconocimiento de la interdependencia de todos esos procesos y personas pone de maniesto el vnculo existente entre la gobernanza y el inters que se otorga al capital social y los elementos que sustentan la cohesin social. La construccin de sociedades cohesionadas requiere formular y aplicar polticas que garanticen el fortalecimiento de la autonoma y la participacin poltica de todos los grupos y personas. Los mecanismos de distribucin de poder, como la democracia consensual, deben complementarse con polticas

que fortalezcan la autonoma en los mbitos de la educacin, la cultura y los medios de comunicacin. La meta principal es promover un entorno propicio para realizar progresos realistas hacia una verdadera gobernanza democrtica. Este enfoque universalista, basado en la conanza mutua, es la clave de una coexistencia pacca en las sociedades, as como el punto de partida para forjar un consenso internacional ms amplio, de conformidad con los objetivos de las Naciones Unidas. Como sucede en el caso de los derechos humanos, una meta de tal envergadura se acepta mejor cuando se arraiga en la diversidad de los modelos culturales de gobernanza en vigor en las sociedades. A este respecto, el derecho consuetudinario y los mecanismos de solucin de conictos tal como son redescubiertos travs del prisma del patrimonio inmaterial pueden coexistir con la organizacin estatal y contribuir al fortalecimiento de la gobernanza democrtica.

La meta general es promover un entorno propicio para avanzar con realismo hacia una verdadera gobernanza democrtica

p Ciudad forticada de Ait Ben Hadu, en las cercanas de Uarzazat (Marruecos) u Pinturas rupestres aborgenes del desladero de Carnarvon en el Estado de Queensland (Australia)

p Perspectiva de los rascacielos de Nueva Jersey, a orillas del ro Hudson (Estados Unidos)

Captulo 8: Diversidad cultural, derechos humanos y gobernanza democrtica

CONCLUSIN . 31

Conclusin
La necesidad de invertir en la diversidad cultural y el dilogo intercultural es apremiante. La integracin de la diversidad cultural en una amplia gama de polticas pblicas incluso en aquellas que puedan parecer bastante alejadas de las polticas culturales en sentido estricto podra contribuir a que la comunidad internacional aborde con una nueva perspectiva dos objetivos de fundamental importancia, a saber, el desarrollo y la edificacin de la paz y prevencin de conflictos. t &OFMNCJUPEFMEFTBSSPMMP MBDVMUVSBTFFTUBSNBOEPDBEBWF[NTDPNPVOFMFNFOUPUSBOTWFSTBMEFMPTUSFT pilares de todo desarrollo verdaderamente sostenible, el econmico, el social y el ambiental. t $  POSFTQFDUPBMBQB[ZMBQSFWFODJOEFDPOJDUPT MBEJWFSTJEBEDVMUVSBMDPOTUJUVZFVOBJOWJUBDJOBIBDFSIJODBQJ en la unidad en la diversidad, es decir, en la humanidad comn que emerge de nuestras diferencias. Lejos de restringir los derechos humanos proclamados universalmente, la diversidad cultural representa la garanta ms fiable de su ejercicio efectivo ya que fortalece la cohesin social y ofrece fuentes de inspiracin para renovar las formas de gobernanza democrtica. No obstante, esto implica necesariamente que afinemos nuestra comprensin de la diversidad cultural y el dilogo intercultural. Solamente as podremos deshacernos de una serie de ideas preconcebidas. Hacia una nueva comprensin de la diversidad cultural El propsito del Informe Mundial es precisamente promover esa comprensin a partir del examen de una serie de ideas preconcebidas:

p Mscara Rey Sol en el carnaval de Ro de Janeiro (Brasil) t Buda del siglo VI destruido en 2001 por el gobierno de los talibanes en el Valle de Bamiyn, sitio del Patrimonio Mundial de la UNESCO (Afganistn)

La mundializacin conduce inevitablemente a la homogeneizacin cultural. Si bien es innegable que, en algunos aspectos, la mundializacin debilita la diversidad cultural y conduce a una uniformizacin de los modos de vida, produccin y consumo, tambin es cierto que contribuye a recongurar la diversidad cultural en muchas de las formas sealadas en el presente Informe Mundial. La diversidad cultural se reduce a la diversidad de las culturas nacionales. Cabe decir que la identidad nacional no es un hecho dado de por s, sino que representa una construccin histrica. Aunque esa identidad pueda presentar un aspecto exento de suras, es en realidad el producto de interacciones que revelan que toda identidad es mltiple y que la diversidad cultural se da tambin dentro de las entidades nacionales.

cultural) no se nutre y la diversidad muere o periclita. El dilogo, comprendido el interreligioso (concebido como intercambio de pareceres entre todas las corrientes espirituales e intelectuales), no supone abandonar las convicciones propias, sino mantener una actitud de apertura de espritu. Debe contemplarse como un proceso complejo, siempre abierto y sin n.

La diversidad cultural y la economa son incompatibles. En la prctica, la diversidad cultural invade todos los sectores de la economa, desde el marketing y la publicidad hasta la gestin nanciera y empresarial. La diversidad se est convirtiendo en un recurso, ya que estimula la creatividad y la innovacin, especialmente en el plano social dentro de las empresas. El reconocimiento de los instrumentos que hacen fructfera la diversidad cultural (inteligencia cultural) es sin duda uno de los signos ms tangibles de la evolucin progresiva del punto de vista que tiene la economa (y el mercado) sobre la diversidad cultural. Los avances cientficos y tecnolgicos y la diversidad de prcticas culturales son mutuamente incompatibles. La diversidad cultural no es en modo alguno incompatible con el progreso o el desarrollo. En efecto, el surgimiento de verdaderas sociedades del conocimiento supone una diversidad de formas del saber y de sus fuentes de produccin, comprendidos los conocimientos indgenas que contribuyen a preservar la biodiversidad.
Conclusin y Recomendaciones

La diversidad cultural y el dilogo intercultural son antinmicos. En vez de considerar que el mundo es una pluralidad de civilizaciones, ya sea en conicto (el choque de civilizaciones) o en dilogo (la alianza de civilizaciones), debemos encaminarnos hacia una suerte de diversidad reconciliada en que la que la armona del todo nazca de nuestra actitud receptiva hacia el Otro y de la resonancia inherente a esa actitud. La diversidad cultural es la condicin sine qua non del dilogo intercultural, y viceversa. Sin un verdadero dilogo, la dinmica interna del cambio (que es la esencia misma de la diversidad

32 . DIVERSIDAD CULTURAL

Existe la tentacin de considerar que los factores culturales son causa de los conictos, cuando slo son excusas o pretextos para desencadenarlos; su causa ltima obedece ms bien a factores polticos o socioeconmicos.

La contradiccin entre diversidad cultural y universalismo es irreconciliable. Aseverar que la diversidad cultural conduce inevitablemente a relativizar los derechos y libertades, por considerarlos variables en el tiempo y el espacio, equivale a amalgamar injusticadamente la uniformizacin y la universalidad. Los derechos y libertades reconocidos universalmente por la comunidad internacional son intrnsecos a todo ser humano y, por lo tanto, intangibles. Tambin son inalienables ya que nadie puede renunciar a ellos, aunque lo desee. En cambio, esos derechos y libertades se ejercen en contextos culturales muy diversos y cuentan, sin excepcin, con un aspecto cultural que debe ponerse de relieve. Esto no quiere decir que las normas universales se puedan relativizar en el momento de su aplicacin. De hecho, la diversidad cultural puede facilitar el ejercicio de los derechos y libertades, ya que ignorar las realidades culturales equivaldra a proclamar derechos y libertades puramente formales sin garantizar su arraigo en la prctica y el goce de su ejercicio en los diversos contextos culturales.

El Informe Mundial cuestiona todas esas ideas preconcebidas y propone un nuevo planteamiento centrado en el carcter dinmico de la diversidad cultural. Esto supone que las polticas de promocin de la diversidad cultural no se limiten a la salvaguardia del patrimonio material e inmaterial y de la creacin de condiciones propicias para el orecimiento de la creatividad, sino que vayan ms all y comprendan tambin medidas destinadas a ayudar a las personas y grupos vulnerables poco preparados para afrontar el cambio cultural. Las consecuencias de la diversidad cultural para las polticas pblicas Aunque el aspecto cultural de los problemas con que se enfrenta la comunidad internacional no queda reejado directamente en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, es esencial estar informado y tener conciencia de las repercusiones de la diversidad cultural para elaborar polticas pblicas en mbitos relativamente alejados de la cultura entendida en sentido estricto:

Es muy necesario disipar todas estas ideas preconcebidas porque existe la tentacin de considerar que los factores culturales son causa de los conictos, cuando slo son excusas o pretextos para desencadenarlos. La causa ltima de stos obedece ms bien a factores polticos o socioeconmicos. Para dilucidar esta cuestin sera necesario crear nuevos mecanismos de seguimiento, acopio de datos y circulacin de la informacin, tal como se preconiza en las Recomendaciones del presente informe.

En el mbito de las lenguas, las causas del decaimiento de los idiomas obedecen tanto al empobrecimiento cultural como a su estatus en los planos poltico, social, administrativo y cultural. En el mbito de la educacin, la integracin del aspecto cultural contribuye a dar una mayor pertinencia a los mtodos y contenidos educativos. Esa integracin coadyuva a lograr que el derecho a la educacin sea plenamente efectivo y a conseguir la diversicacin de las formas de aprendizaje, incluso fuera del sistema educativo formal, garantizando que ningn sector de la sociedad (minoras indgenas y grupos vulnerables, por ejemplo) quede desatendido. Si no se tiene en cuenta la diversidad cultural, la educacin no puede cumplir su funcin de ensear a vivir juntos. Por consiguiente, el desarrollo de competencias interculturales que propicien un dilogo entre culturas y civilizaciones debe ser una prioridad de la educacin. En el mbito de los contenidos comunicacionales y culturales, la diversidad cultural es un factor que se debe tener en cuenta porque la comunicacin diversicada de contenidos culturales variados contribuye a su riqueza y visibilidad, y tambin porque la mundializacin y las nuevas tecnologas han ampliado la gama de opciones posibles. Esto podr permitir que muchas comunidades se den a conocer al pblico en general, aun cuando sea necesario seguir realizando esfuerzos para eliminar gradualmente los estereotipos y prejuicios de que suelen ser objeto.

u Cuatro bailarines dogones con mscaras y zancos en la aldea de Irelli (Mal)

CONCLUSIN . 33

En el sector privado, la diversidad cultural est irrumpiendo en todas las esferas de la actividad econmica, habida cuenta del vnculo existente entre la creatividad y la innovacin.

El hecho de que la diversidad cultural se halle presente transversalmente en toda una serie de mbitos de las polticas pblicas que no guardan una relacin obvia con la cultura, explica por qu a la UNESCO le incumbe la responsabilidad particular de ayudar a los Estados Miembros a elaborar polticas que integren la diversidad cultural en todos los campos que entran dentro de sus esferas de competencia. Principales desafos planteados En el Informe Mundial se sealan tres desafos relacionados con la diversidad cultural que la comunidad internacional va a tener que afrontar en los aos venideros: luchar contra el analfabetismo cultural, conciliar el universalismo y la diversidad, y apoyar las nuevas formas de pluralismo emanadas de la rearmacin de mltiples identidades por parte de personas y grupos.

Es necesario explorar el nuevo enfoque surgido del reconocimiento de las identidades mltiples multidimensionales de las personas y grupos, a fin de desarrollar ms el pluralismo cultural. Las personas se niegan cada vez ms a dejarse encasillar en categoras jas (tnicas, lingsticas, culturales, polticas u otras). Esta oportunidad hay que aprovecharla. El nmero cada vez mayor de medios de contacto posible entre las personas puede reducir los obstculos con que tropieza el dilogo intercultural, y la plasticidad de identidades puede crear una dinmica de cambio que propicie innovaciones de todo tipo y a todos los niveles. Un enfoque de esta ndole hace posible que se trasciendan los lmites de las polticas multiculturalistas iniciadas en el decenio de 1970.

En un mundo globalizado en el que proliferan los contactos entre culturas se necesita combatir la propagacin del analfabetismo cultural. En efecto, la capacidad de admitir las diferencias culturales y de aceptarlas sin que nos desestabilicen requiere competencias interculturales que algunas sociedades han aprendido a desarrollar en contextos particulares, pero que a veces brillan por su ausencia en los individuos. Los encargados de adoptar decisiones el sector pblico y el privado deben de ahora en adelante preocuparse por proporcionar a los individuos y grupos los medios necesarios para abordar y tratar la cuestin de la diversidad cultural con ms ecacia. El dilogo intercultural debe garantizar la igualdad entre todas las partes interesadas de la sociedad. El multilingismo y la adquisicin de conocimientos bsicos sobre medios de comunicacin e informacin tienen que desempear un papel importante a este respecto. Es necesario consolidar los cimientos del universalismo mostrando cmo puede encarnarse en una gran variedad de prcticas, sin que por ello corra peligro su integridad. La diversidad cultural es un elemento medular de los derechos humanos. Estos derechos hay que apropirselos a nivel local, no como elementos forzosamente impuestos a las prcticas culturales, sino como principios universales emanados de estas prcticas. En efecto, cada prctica cultural constituye una va para alcanzar lo universal, que es el rasgo distintivo de nuestra humanidad comn.

De todo lo anterior se desprende que es una prioridad para los Estados invertir ms recursos financieros y humanos en la diversidad cultural. En qu mbitos principales deben efectuarse las inversiones y con qu objetivo? En las recomendaciones que se formulan a continuacin se dan una serie de indicaciones en ese sentido. El benecio que cabe esperar de esas inversiones es nada menos que avanzar hacia la consecucin del desarrollo sostenible y de una paz basada en la unidad en la diversidad. El costo de una accin en este mbito puede ser elevado, pero el costo de la inaccin puede ser an mayor. Si dentro de 10 aos la comunidad internacional est en condiciones de medir el trecho recorrido por este largo camino, los planteamientos presentados en este Informe Mundial habrn logrado su objetivo.

p Nio de la Isla Kihnu (Estonia)

En un mundo globalizado en el que proliferan los contactos entre culturas se necesita combatir la propagacin del analfabetismo cultural

Conclusin y Recomendaciones

34 . CULTURAL DIVERSITY

Recomendaciones

Captulo 1 - DIVERSIDAD CULTURAL


1. Debera estudiarse la posibilidad de crear un Observatorio Mundial de las repercusiones de la mundializacin sobre la diversidad cultural, que sirva de fuente de informacin y datos para realizar una investigacin comparativa y que tenga una funcin prospectiva.

Captulo 3 - LENGUAS
3. Deberan aplicarse polticas lingsticas nacionales para salvaguardar la diversidad lingstica y promover el plurilingismo a la vez. A estos efectos sera necesario: a. Facilitar el uso de las lenguas mediante la adopcin de medidas adecuadas en la educacin, la edicin, la administracin y otros mbitos. b. Tomar disposiciones segn convenga para que se enseen, adems de la lengua materna, una lengua nacional y una internacional. c. Estimular por todos los medios posibles la traduccin de material escrito y audiovisual a n de promover la difusin internacional de ideas y obras literarias, recurriendo tambin a las nuevas tecnologas. d. Elaborar indicadores ables y comparables a nivel internacional para evaluar las repercusiones de las polticas lingsticas en la diversidad lingstica, y promover las buenas prcticas en este mbito.

Las siguientes recomendaciones se dirigen, segn corresponda, a los Estados, las organizaciones internacionales y regionales, ya sean intergubernamentales o no gubernamentales, las instituciones nacionales y las entidades del sector privado.

A estos efectos sera necesario: a. Acopiar, compilar y difundir ampliamente datos y estadsticas sobre la diversidad cultural, basndose, entre otros elementos, en el Marco revisado de estadsticas culturales de la UNESCO (2009). b. Elaborar mtodos e instrumentos de evaluacin, medicin y seguimiento de la diversidad cultural que los gobiernos e instituciones pblicas y privadas puedan adaptar a las condiciones nacionales o locales. c. Establecer observatorios nacionales a n de efectuar un seguimiento de las polticas y asesorar sobre las medidas apropiadas para promover la diversidad cultural.

Captulo 2 - DILOGO INTERCULTURAL


2. Debera seguir prestndose apoyo a las redes e iniciativas de dilogo intercultural e interconfesional a todos los niveles, velando al mismo tiempo por el logro de una plena participacin de nuevos interlocutores, especialmente las mujeres y los jvenes. A estos efectos sera necesario: a. Elaborar medidas que permitan a los miembros de comunidades y grupos discriminados y estigmatizados participar en la formulacin de proyectos destinados a contrarrestar los estereotipos culturales. b. Apoyar iniciativas destinadas a crear espacios reales y virtuales y proporcionar medios que faciliten la interaccin cultural, especialmente en pases donde existen conictos intercomunitarios. c. Mostrar lugares de memoria que simbolicen y promuevan la reconciliacin entre las comunidades, en el marco de un proceso general de acercamiento cultural.

Captulo 4 - EDUCACIN
4. Para aprender mejor a vivir juntos es necesario fomentar las competencias interculturales, incluyendo las inherentes a las prcticas cotidianas de las comunidades, con miras a mejorar los enfoques pedaggicos de las relaciones interculturales. A estos efectos sera necesario: a. Emprender un estudio comparativo a escala mundial de los contenidos y mtodos educativos, sin olvidar los modos tradicionales de transmisin de conocimientos, prestando especial atencin al reconocimiento de la diversidad cultural y al lugar que se le debe asignar. b. Respaldar las iniciativas tendentes a denir y/o crear oportunidades y medios de aprendizaje adaptados a una cultura especca en cada sistema educativo, aprovechando los instrumentos existentes, como los informes nacionales de evaluacin de la EPT.

p Desfile callejero de actores del teatro bailado cocolo en San Pedro de Macors (Repblica Dominicana)

RECOMENDACIONES . 35

c. Adaptar los mtodos de enseanza a las necesidades cotidianas de los educandos, con el apoyo necesario de los encargados de elaborar polticas educativas, los profesionales de la educacin en todos los niveles y las comunidades locales, reconociendo la dimensin cultural como pilar esencial de la educacin para el desarrollo sostenible. d. Elaborar directrices internacionales para la promocin del dilogo intercultural por medio de las artes, basndose en las buenas prcticas identicadas en el mbito de educacin artstica.

A estos efectos sera necesario: a. Facilitar el intercambio de producciones artsticas y la circulacin de artistas mediante el establecimiento de un sistema de visados culturales y por otros medios. b. Crear sistemas adecuados para proteger los conocimientos tradicionales en el sector artesanal, as como dispositivos para compensar a las comunidades interesadas por la explotacin comercial de esos conocimientos. c. Establecer cules son las buenas prcticas en materia de desarrollo turstico y difundirlas ampliamente para optimizar sus efectos positivos en la diversidad cultural. d. Desarrollar la inteligencia cultural en el mundo de los negocios y del marketing mediante el establecimiento de foros reales y virtuales, y tambin mediante la realizacin de trabajos de investigacin pertinentes sobre la rentabilidad de la diversidad cultural que no se limiten a las diferencias tnicas o de sexo.

de la justicia social, de modo que se fomente una dinmica de dilogo social y se promueva la solidaridad intercultural.

Captulo 8 - DIVERSIDAD CULTURAL, DERECHOS HUMANOS Y GOBERNANZA DEMOCRTICA


8. Dado que los derechos humanos reconocidos universalmente deben garantizarse a todas las personas, su ejercicio efectivo lo puede fomentar el reconocimiento de la diversidad cultural, que a su vez fortalecer la cohesin social y estimular nuevas modalidades de gobernanza democrtica. A tal fin, debera fomentarse la adopcin de polticas que favorezcan la preservacin y promocin de la diversidad cultural. Sera necesario en particular: a. Reunir ejemplos contundentes de casos en los que el contexto cultural sea un factor fundamental para el ejercicio efectivo de los derechos y libertades reconocidos universalmente, de modo que se ponga de relieve la dimensin cultural de todos los derechos y libertades. b. Organizar intercambios dentro de grupos minoritarios y entre ellos, y entre stos y las comunidades mayoritarias, especialmente en el contexto de las ciudades mundiales, a n de crear redes informales de solidaridad, y dar una amplia publicidad a tales intercambios. c. Estudiar la diversidad del patrimonio inmaterial como fuente de ejemplos de modos de gobernanza democrtica basados en la autonoma y la participacin de todas las comunidades.

Captulo 5 - COMUNICACIN Y CONTENIDOS CULTURALES


5. Es necesario fomentar la sensibilidad cultural en la produccin y el consumo de los contenidos de la comunicacin y la informacin, facilitando as el acceso, el fortalecimiento de la autonoma y la participacin. A estos efectos sera necesario: a. Apoyar la produccin y distribucin de material audiovisual innovador y diversicado, teniendo en cuenta las necesidades, los contenidos y los protagonistas locales, y recurriendo, si procede, al establecimiento de asociaciones entre el sector pblico y el privado. b. Evaluar las repercusiones de los cambios inducidos por las TIC en la diversidad cultural, con miras a poner de relieve las buenas prcticas de acceso multilinge a producciones escritas y audiovisuales. c. Promover el aprendizaje de nociones bsicas sobre medios de comunicacin e informacin por parte de todos los grupos de edad, a n de que los usuarios de esos medios tengan ms capacidad para evaluar crticamente los contenidos culturales y de la comunicacin.

Captulo 7 - DIVERSIDAD CULTURAL: UNA DIMENSIN FUNDAMENTAL DEL DESARROLLO SOSTENIBLE


7. Los principios de la diversidad cultural, tal como se exponen particularmente en el Prisma de la diversidad cultural, deberan tenerse debidamente en cuenta en la preparacin, ejecucin y seguimiento de todas las polticas de desarrollo. A estos efectos sera necesario: a. Determinar las medidas concretas que permitan aplicar en la prctica los resultados de los trabajos de investigacin sobre la dimensin cultural de la conservacin y gestin de los recursos naturales, teniendo en cuenta en particular los conocimientos generales y especializados de las comunidades indgenas. b. Crear un centro de intercambio de informacin para conocer y dar a conocer los enfoques participativos adoptados con respecto a los problemas ambientales, indicando tambin los motivos de su xito. c. Estimular la participacin de los miembros de todas las comunidades en la denicin de los criterios de asignacin de recursos sobre la base

RECOMENDACIONES GENERALES:
9. Sera necesario concienciar a los responsables de elaborar polticas y adoptar decisiones acerca de las ventajas que ofrece el dilogo intercultural e interconfesional, teniendo bien presente el posible riesgo de su instrumentalizacin. 10. Debera estudiarse la posibilidad de crear un mecanismo nacional de seguimiento de los aspectos de las polticas pblicas relacionados con la diversidad cultural, con miras a lograr una mejor gobernanza y la plena aplicacin de los derechos humanos reconocidos universalmente.

Captulo 6 - CREATIVIDAD Y MERCADOS


6. Dado que la creatividad es una fuente de innovacin social y tecnolgica, es necesario invertir en su desarrollo tanto en el sector cultural como en el mundo empresarial, en el que la diversidad cultural debera entenderse como una fuente de beneficios y mejora de resultados susceptible de propiciar la inteligencia cultural en las empresas.

Conclusin y Recomendaciones

36 . AGRADECIMIENTOS

Informe Mundial de la UNESCO

Invertir en la diversidad cultural y el dilogo intercultural


Bajo la supervisin de Franoise Rivire, Subdirectora General de Cultura Editores: Georges Kutukdjian y John Corbett Coordinador de la edicin e investigacin: Frdric Sampson Editora del proyecto y coordinadora de la produccin: Janine Treves-Habar Director de la Unidad de los Informes Mundiales: Michael Millward (efectivo hasta julio de 2007). Comit Asesor para el Informe Mundial sobre la diversidad cultural Neville Alexander (Sudfrica) Arjun Appadurai (India) Lourdes Arizpe (Mxico) Lina Attel (Jordania) Tyler Cowen (Estados Unidos) Biserka Cvjetianin (Croacia) Philippe Descola (Francia) Sakiko Fukuda-Parr (Japn) Jean-Pierre Guingan (Burkina Faso) Luis Enrique Lpez (Per) Tony Pigott (Canad) Ralph Regenvanu (Tuvalu) Anatoly G. Vishnevsky (Federacin de Rusia) Mohammed Zayani (Tnez) Benigna Zimba (Mozambique)

Todos los derechos reservados. Ninguna parte de esta publicacin podr ser reproducida, ni almacenada en un sistema de recuperacin de datos o transmitida de ninguna forma o por cualquier medio (electrnico, mecnico, fotocopiado, etc.) sin previa autorizacin Las denominaciones empleadas en esta publicacin, as como la presentacin del material, no implican expresin de opinin alguna por parte de la Secretara de la UNESCO acerca de la situacin jurdica de ningn pas, territorio, ciudad o rea, ni sobre sus autoridades, ni respecto a la delimitacin de sus fronteras o lmites. Pueden solicitarse ejemplares del Informe Mundial Nro. 2 de la UNESCO: Invertir en la diversidad cultural y el dilogo intercultural (ISBN n 978-92-3-104077-1) en espaol (prximamente), francs e ingls a la Seccin de la Editorial de la UNESCO. El resumen del Informe est disponible en rabe, chino, espaol, francs, ingls y ruso. Si desea obtener ms informacin, consulte la pgina www.unesco.org/es/world-reports/cultural-diversity. Correo electrnico: worldreport2@unesco.org

p Dos hombres en bicicleta en las cercanas de Arusha (Tanzania)

CLT-2009/WS/9

Maqueta: Andrew Esson, Baseline Arts Ltd, Oxford, Reino Unido.

Copyright 2009 Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura 7 place de Fontenoy - 75007 Pars (Francia)

Crditos fotogrcos
Portada: James Hardy/ZenShui/Corbis Portada interior-1: Mihai-Bogdan Lazar 1: Sven Tornn 2-3: Jacob Silberberg 2a: T. Fernndez 2b: F. Brugman / UNESCO 3: Jack Stein / Photo Edit 4a: Jocelyn Carlin 4b: Rick Lord 5: Robert Churchill 6a: Instituto Nacional de Cultura / Dante Villafuerte 6b: Commission nationale Centrafricaine et Ministere de la jeunesse et des sports, arts et culture 6c: Karim Hesham 7a: Gerd Ludwig 7b: Renato S. Rastrollo / NCCA -ICH / UNESCO 7c: Penny Tweedie 8a: Jochem Wijnands / Alamy 8b: Alfredo DAmato 9a: Markus Winkel 9b: Linda Wang 9c: Luiz Santoz / UNESCO 9d: Hasim Syah 10: Mila Santova 11: Jacob Silberberg 12a: Ahmed Ben Ismal 12b: Kyrgyz National Commission for UNESCO 13a: Chris Stowers 13b: iStockphoto 13c: Nando Machado 14a: PjrFoto / studio / Alamy 14b: Gary Calton 15a: Katy Anis/UNESCO 15b: Justin Mott/UNESCO 16: R. Taurines/UNESCO 17a: Manoocher/UNESCO/Webistan 17b: Jean Cliclac 17c: Joseph Fisco 18a: E.J. Baumeister Jr / Alamy 18b: Danny Yanai / Alamy 19a: Ugurhan Betin Brkovic 19b: G.M.B. Akash 20: Je Ulrich 21a: Laurent Renault 21b: J.Sgur / UNESCO 21c: Susan van Etten / Photo Edit 22a: iStockphoto 22b: Frderic Sampson 22c: Matjaz Boncina 22d: Dieter Telemans 23: 24: 25a: 25b: 25c: 26a: 26b: 27: 28: 29a: 29b: 29c: 30: 31: 32a: 32b: 33: 34: 36: Klaus Claudia Dewald QiangBa DanZhen iStockphoto Alfredo DAmato Yannis Kontos/Polaris Christine Gonsalves Randy Plett Mikkel Ostergaard Mlenny John Woodworth iStockphoto iStockphoto Alex Ramsay / Alamy Brasil2 Pontuse Alan Tobey Marc Sosaar Diego Fliz Nigel Pavitt / Alamy

Informe Mundial de la UNESCO

Invertir en la diversidad cultural y el dilogo intercultural


La diversidad cultural ha comenzado a suscitar un inters fundamental al iniciarse el nuevo siglo. Sin embargo, los significados que se le asignan a esta expresin comodn son tan variados como cambiantes. Algunos consideran que la diversidad cultural es intrnsecamente positiva, en la medida en que se refiere a un intercambio de la riqueza inherente a cada cultura del mundo y, por ende, a los vnculos que nos unen en los procesos de dilogo e intercambio. Para otros, las diferencias culturales son la causa de que perdamos de vista lo que tenemos en comn en cuanto seres humanos y, por lo tanto, constituyen la raz de numerosos conflictos. Este segundo diagnstico resulta hoy tanto ms digno de crdito cuanto que la mundializacin ha aumentado los puntos de interaccin y friccin entre las culturas, originando tensiones, repliegues y reivindicaciones en relacin con la identidad, en particular de ndole religiosa, que se convierten en fuentes potenciales de conflicto. Por consiguiente, el desafo fundamental consistira en proponer una perspectiva coherente de la diversidad cultural y, por su conducto, aclarar cmo, lejos de ser una amenaza, puede contribuir a las medidas que adopte la comunidad internacional. ste es el objetivo esencial del presente informe.

Resumen

Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura

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La transformacin del Estado y la poltica en el proceso de globalizacin


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Dirk Messner

Con el surgimiento de actores internacionales no estatales, aunque no solo por ellos, la poltica internacional se ha convertido en global. Las esferas de influencia de los Estados tambin se encuentran bajo revisin prctica y poltica. Si se entiende la gobernabilidad global como un proyecto normativo, basado en la cooperacin internacional, la conciliacin de intereses y la justicia, deberan desarrollarse los mecanismos para tematizar y combatir los problemas globales que estn en el ngulo muerto del horizonte de los actores globales fuertes. uchas veces es reflejo de cambios decisivos en el mundo el que los conceptos hagan carrera. Uno de ellos es el de globalizacin, que anuncia aunque por momentos se use en forma confusa nuevas condiciones bsicas para el futuro de los Estados y de la poltica. Conceptos como internacional y relaciones internacionales se generalizaron a fines del siglo XVIII con el surgimiento de las naciones modernas. El trmino globalizacin apareci por primera vez en un diccionario enciclopdico en idioma ingls en el ao 1961; hasta mediados de los aos 70 haba aparecido en el ttulo de muy pocos libros; desde los 80 la globalizacin se convirti en una nocin clave en el debate de las ciencias sociales, y en los 90 entr en el lxico cotidiano (Scholte, p. 14). Anthony Giddens defini la globalizacin como la intensificacin de relaciones sociales universales, a travs de las cuales lugares distantes se relacionan entre s de tal manera que los sucesos que ocurren en un lugar influyen en los acontecimientos en otro lugar ubicado a muchos kilmetros de distancia, y viceversa (p. 85). La connotacin separatista de las fronteras se debilita, para las sociedades nacionales aumenta la significacin de las actividades polticas, econmicas

DIRK MESSNER: politlogo y economista, director acadmico del Instituto de Paz y Desarrollo, Universidad de Duisburg, Alemania. Palabras clave: globalizacin, Estado, gobernabilidad global.

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y sociales transfronterizas y las distancias espaciales pierden sentido, de manera que cada vez son ms los sucesos que se perciben simultneamente en todo el mundo y que pueden influir con menor demora en lugares diferentes del planeta. Los motores que impulsan ese proceso son la dinmica propia de los mercados, las nuevas tecnologas que garantizan el establecimiento de redes globales de produccin y la funcionalidad de los mercados financieros internacionales, y la revolucin de la comunicacin, que activa la transicin de la sociedad industrial a la sociedad del conocimiento y la informacin y conduce a la movilidad global de los factores de produccin decisivos del siglo XXI: las informaciones y el know-how. Sin duda la ampliacin y densificacin de las redes de relaciones locales, nacionales y globales no conduce a una sociedad mundial en el sentido de una sociedad meganacional (Beck, p. 31), con un gobierno mundial en la cumbre. Sin embargo, estas tendencias ejercen una enorme presin de adaptacin sobre las instituciones establecidas, las tareas regulares y los mecanismos acostumbrados de la poltica en las sociedades nacionales. Frente al hecho de la globalizacin, Kaufmann nos advierte sobre procesos de desintegracin social:
Histricamente la nacin fue la forma ltima y ms extensa de un Estado que abarcaba a las personas en todos los respectos de la vida, en el que ... el bien individual y colectivo se poda gestionar plausiblemente en un marco conceptual comn. A raz de la internacionalizacin, la globalizacin y la trasnacionalizacin esos lmites se difuminaron, y por eso mismo la coherencia social se volvi incierta (p. 12.)

Tambin Dahrendorf (p. 15), quien muchas veces evoc el fin del siglo socialdemcrata, teme una globalizacin salvaje y despiadada que se rija nicamente por las leyes de la competencia, que imponga exigencias exageradas a grupos sociales cada vez mayores y que por lo tanto podra llevar a la exclusin de una cantidad considerable de personas de la sociedad. Ello significara que una sociedad tal ya no puede exigir en forma fehaciente que sus miembros se atengan a las reglas de la ley y el orden. Las consecuencias seran la agudizacin de los conflictos dentro de la sociedad y una amenaza para la concordia social. Vibra aqu quizs la nostalgia de un liberal por los efectos de integracin social de los Estados benefactores occidentales, que l ha criticado severamente durante tanto tiempo? Si atendemos a esas advertencias de dos intelectuales que no se cuentan en absoluto entre los notorios invocadores de calamidades, es urgentemente necesario que en la transicin al siglo XXI desarrollemos estrategias para encuadrar de forma institucional la globalizacin y estructurarla en lo poltico. Instituciones y poltica estancadas en las estructuras y formas establecidas de la divisin del trabajo sern el resultado del creciente colapso de la poltica. La nacin como punto de referencia del sistema de coordinacin poltico El Estado-nacin es eje y punto cardinal de nuestro sistema de coordinacin poltico. Una mirada a los titulares de las pginas internacionales de cualquier peridico lo confirma: las relaciones entre Estados Unidos y Japn estn pasando una dura prueba; Rusia y China concertan una alianza estrat-

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gica; las relaciones comerciales entre Alemania y Brasil deben mejorarse. Una segunda mirada a los diarios nos transmite una imagen compleja de la poltica mundial a fines del siglo XX. La Unin Europea (UE) prohbe la exportacin de carne vacuna britnica; el Fondo Monetario Internacional fija normas para los pases asiticos afectados por las turbulencias monetarias y financieras; y la organizacin no gubernamental Greenpeace, que acta a nivel global, trata con la multinacional britnica British Petroleum la evacuacin de desechos de las plataformas petroleras. Microsoft y otras pocas empresas mundiales pelean por la supremaca en internet, causante de una enorme densificacin de las relaciones globales de comunicacin y que escapa considerablemente a las regulaciones nacionales. Los consorcios internacionales de la comunicacin, contribuyen decisivamente a determinar qu temas ocupan la atencin de la opinin pblica mundial y por lo tanto de la poltica mundial; Ted Turner, dueo de CNN, apoya el trabajo de las Naciones Unidas con una donacin de 1.000 millones de dlares, mientras el gobierno estadounidense no tiene la intencin de pagar sus deudas con la ONU. Este panorama deja ver dos tendencias principales que sealan un cambio profundo en la poltica mundial, organizada durante mucho tiempo como un sistema de Estados. En primer lugar, las naciones ya no estn solas en la poltica internacional. Ahora tienen que compartir el escenario global con un nmero creciente de actores globales en una economa mundial en dinmico crecimiento y un incipiente mundo social globalmente activo: empresas multinacionales, organizaciones inter y suprarregionales, organizaciones no gubernamentales y particulares se inmiscuyen cada vez ms en la poltica global (Messner 1996). La estructura de poder monocntrica de naciones rivales dentro del sistema internacional se transform en un reparto policntrico del poder (Rosenau). En segundo lugar, las lneas divisorias entre la poltica interior y exterior se estn difuminando cada vez ms. A travs de relaciones trasnacionales los actores externos se inmiscuyen crecientemente en los asuntos internos de los Estados; a causa de las interrelaciones econmicas, las crisis ya no se circunscriben a un pas; la densificacin de las comunicaciones y el transporte enlaza cada vez ms ntimamente a las economas y las sociedades; sociedades nacionales, regiones y municipalidades sienten cada vez ms el impacto de decisiones tomadas con frecuencia en lugares muy distantes; un sinnmero de problemas ambientales son a priori de naturaleza global y por lo tanto slo pueden resolverse mediante la accin conjunta por encima de las fronteras nacionales. El Estado traza fronteras, los procesos de globalizacin y los fenmenos globales las disuelven y perforan. En la poltica mundial y la poltica exterior, lo importante hasta ahora fue sobre todo la imposicin y afianzamiento de los intereses nacionales, la hegemona, y el aseguramiento de la paz y la estabilidad internacional mediante la intimidacin y la creacin de equilibrios de poder; en las sociedades nacionales lo importante era la formacin del Estado y la solucin poltica de los problemas por parte de las naciones soberanas y democrticamente legitimadas. En la nueva era del globalismo (Kaisers, p. 498) esa divisin en interior y exterior conduce a una prdida constante de la capacidad de con-

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duccin poltica; una crisis de los Estados y de la poltica podra ser una amenaza para las democracias organizadas en marcos nacionales y basadas en la congruencia entre los que participan en los procesos de legitimacin democrtica y el crculo de los afectados por las decisiones as legitimadas (Scharpf 1996, p. 13). Los mecanismos polticos e institucionales para la solucin de problemas globales, transfronterizos, estn poco desarrollados. En vista de las interdependencias internacionales cada vez ms densas y de la creciente presin de las cuestiones globales, los Estados tienen que cambiar profundamente y reorganizar la poltica a lo largo del eje local-global para evitar que las lgicas materiales y sistmicas dominen cada vez ms fuertemente las sociedades. La gobernabilidad global se convertir en uno de los mayores desafos del prximo siglo. El futuro del Estado y de la poltica: cuatro puntos de vista En las ciencias sociales no hay ningn consenso en la discusin sobre el futuro del Estado y de la poltica, ni sobre estrategias slidas para la configuracin poltica de los procesos de globalizacin. Se distinguen cuatro puntos de vista. 1. El adis al Estado. Para algunos observadores, la globalizacin anuncia el adis al Estado; as lo expres por ejemplo Grande, quien en una oportunidad aadi un signo de interrogacin a ese planteamiento, pero despus desisti. Dentro del grupo de los que consideran que el Estado nacional ha sufrido una extensa prdida de significacin se pueden diferenciar tres tipos de interpretacin divergentes: Grande (1996, 1997) est convencido de que los mrgenes de accin polticos que se pierden a nivel nacional con la globalizacin pueden recuperarse impulsando con perseverancia los procesos de integracin, en este caso el europeo. Con el mismo optimismo Mathews argumenta que hay que llenar el vaco que deja tras de s el Estado, pero divisa un portador de esperanza muy diferente: ms que nada caracteriza a actores no estatales y a la sociedad civil global (sin duda algo precipitadamente) como los actores globales con potestad de accin. Guhenno se une al coro sobre la despedida del Estado, pero con su ocaso ve venir tambin la muerte de la poltica y el fin de la democracia, pues considera que ambas slo pueden organizarse en el marco nacional. 2. A falta de alternativas viables y en vista de la debilidad de las estructuras supranacionales, el Estado sigue siendo el lugar central de la poltica, en medio de una prdida general de gobernabilidad poltica: Streeck constata una apreciable prdida de sustancia de la poltica nacional, sobre todo a causa de la globalizacin econmica; sin embargo, no divisa ninguna iniciativa seria para recuperar los espacios de accin perdidos mediante estructuras tipo estatal a nivel internacional. Por lo tanto, no ve alternativas a la defensa del monopolio estatal sobre la autoridad pblica con el fin de civilizar el capitalismo global. Segn l, el Estado democrtico podra ser lo nico que tenemos, y al mismo tiempo sera mucho menos que imprescindible para hacer

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que una economa global sea social, y quizs tambin econmicamente, viable (p. 325). 3. Las organizaciones internacionales, el multilateralismo y una poltica exterior cooperativa como respuesta a la globalizacin: entre los tericos del campo de la poltica exterior, que perciben la cambiante dinmica de la poltica mundial y las conexiones e imbricaciones globales como un desafo poltico, se hace constar el creciente significado del multilateralismo y se exige una poltica exterior ms orientada a la cooperacin (comp. por ejemplo, la revista Global Governance). Con frecuencia, y en forma funcionalista, se juzgan regulaciones internacionales que renacen casi automticamente (Corbey) por relaciones de interdependencia que trascienden las fronteras. Desde esa perspectiva, los Estados, que intensifican sus relaciones interestatales, establecen y edifican regmenes multilaterales y de esa forma impulsan sensatamente el agrupamiento de partes de la soberana (y su manejo de la interdependencia) (Kaiser, p. 509), siguen siendo los principales actores polticos; los nuevos actores de la poltica mundial (descritos anteriormente) figuran poco. Por otro lado, en estos enfoques se exponen en forma insuficiente dos contextos de problemas: se subestiman las repercusiones de los procesos de globalizacin sobre la poltica organizada a nivel del Estado; la necesidad de adaptacin y cambio se percibe bsicamente ms all del Estado. Me-diante ms multilateralismo se debe restablecer la funcionalidad y eficiencia del Estado y de la poltica. Los profundos cambios de las instituciones del Estado se dejan pasar porque hay que unir la poltica interior y exterior co-nocidas en una forma nueva que difcilmente es posible en el marco de las es-tructuras institucionales existentes (p. ej., los ministerios orientados al interior o al exterior). Las polticas interiores y exteriores tradicionales deben transformarse finalmente en un novedoso sistema de gobernabilidad global en el cual se coordinen y se unan desde el nivel local hasta el global los intentos de conduccin poltica y las contribuciones para la solucin de problemas internacionales y trasnacionales. En segundo lugar, los multilateralistas tienden a un optimismo implcito sobre la conduccin. Cuando menos, raras veces tematizan los problemas de conduccin y coordinacin que Streeck destaca con buenos argumentos y en los que basa su escepticismo de principio en cuanto a la eficiencia de las instituciones supranacionales1. 4. Transformacin de la poltica en la arquitectura de la gobernabilidad global: la gobernabilidad global abarca ms que la suma de las actividades de
1. Las repercusiones de la globalizacin en la poltica se investigan principalmente desde la perspectiva de dos disciplinas: los observadores que analizan la globalizacin armados con las teoras de la poltica exterior tienden a soluciones multilateralistas esquematizadas y a un considerable optimismo de conduccin (p. ej., Kaiser, p. 197; autores en el entorno de la revista Global Governance); cientficos sociales que desde los aos 80 han venido ocupndose de los problemas de conduccin de los Estados, son propensos al escepticismo en cuanto a la eficiencia de las organizaciones y regmenes internacionales, y en general a un gran pesimismo de conduccin (p. ej., Scharpf, 1997; Streeck). En los futuros trabajos de investigacin sera provechoso reunir el know-how de ambas disciplinas.

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los Estados, complementada con un multilateralismo densificante (Commission on Global Governance, Messner/Nuscheler 1996). Los Estados siguen siendo los actores polticos centrales, al contrario de quienes anuncian el adis al Estado). Sin embargo, tienen que transformarse a s mismos. El Estado tiende a perder su papel como solucionador de problemas, omnipotente y competente para todos los asuntos. El Estado de derecho legitimado democrticamente contina siendo la instancia decisiva que debe velar por los intereses pblicos. Quin ms podra cuidar, entonces, de que se cumplan las tareas de estructuracin social y se distribuyan lo ms equitativamente posible las cargas sociales y los costos econmicos del cambio social, de que se garantice una infraestructura pblica slida y de que el poder siga apartado de los intereses particulares organizados? Pero su papel cambia: en muchos campos el diagnstico precoz de problemas, el diseo de alternativas de soluciones as como la implementacin de polticas deben delegarse hacia arriba (hacia el nivel internacional, a organizaciones multilaterales y supranacionales). Los proyectos de integracin regional ganarn importancia en todo el mundo y asumirn tareas que hasta ahora se adjudicaban a los Estados o a la ONU. La arquitectura de la gobernabilidad global debe construirse sobre ncleos regionales eficientes. A pesar de todos los problemas y obstculos que se encuentran en el camino para superar la estrechez

Grfico 1 Niveles de accin y actores en la arquitectura de la gobernabilidad global

Organizaciones de la ONU

Regmenes internacionales

Proyectos de integracin regional (UE, Tlcan etc. )

Estados

Poltica local

Actores privados globales - Consorcios multinacionales - Medios de comunicacin - Bancos internacionales

Sociedad civil nacional y global - ONGs - Representaciones de intereses - Ciencia

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de mira de las naciones y para la densificacin de la poltica cooperativa, la UE es el laboratorio ms avanzado para la gobernabilidad regional en la arquitectura de la gobernabilidad global. El principio de orden de la soberana nacional se est sustituyendo progresivamente por un sistema de dependencias y vulnerabilidades recprocas. Simultneamente los niveles locales y regionales ganan significacin dentro de la nacin y los actores no estatales asumen funciones que hasta ahora se adjudicaban al Estado. En muchas reas polticas el Estado debe trabajar con grupos de la sociedad (como asociaciones sociales, cmaras, sindicatos, cientficos) con el fin de desarrollar estrategias comunes para la solucin de problemas, porque el conocimiento sobre las conexiones para la accin, as como las capacidades de implementacin y de control, estn sumamente diseminados. Surgen los contornos de una sociedad en red en la que el Estado nacional cumple funciones de articulacin e integracin hacia adentro y hacia afuera, y en el que tambin las instituciones no estatales y las empresas privadas deben asumir la responsabilidad por el desarrollo estatal, cuando haya que aminorar y resolver conflictos y crisis (Messner 1995). Estructurar la transformacin de la poltica En la arquitectura de la gobernabilidad global hay que desarrollar estrategias de solucin para problemas transfronterizos y globales en diversos niveles de accin a lo largo del eje local-global, y, hasta donde sea posible, vincularlas entre s. Unir las iniciativas para la solucin de problemas por encima de los niveles de accin exige una gran dosis de capacidad de monitoreo, jurisdiccin y coordinacin internacionales, al igual que una comunicacin y disposicin a aprender que trascienda las fronteras. En este contexto, a los Estados les corresponde el papel de manager de la interdependencia. Normalmente las instituciones polticas estn dirigidas al arreglo de problemas circunscritos geogrficamente: las instituciones locales son sobre todo competentes para la regulacin de problemas locales, las instituciones nacionales para la regulacin de problemas nacionales, etc. Esas estructuras fallan o representan impedimentos cuando ocurren problemas de nivel mundial (por ejemplo la destruccin de los bosques), por lo tanto se necesitan convenios y reglamentaciones internacionales (acuerdos internacionales sobre los bosques) y al mismo tiempo son necesarias medidas locales (p. ej., reforestacin) que hay que aprobar y vigilar (sistemas de monitoreo local, nacional e internacional, convenios obligatorios, jurisdiccin internacional), para superar las crisis globales y locales. En la arquitectura de la gobernabilidad global se deben atender cada vez ms, en los diversos niveles de accin, los problemas que surgen y actan diagonalmente respecto de los terrenos polticos institucionales estructurados de manera espacial. As tambin en la poltica sobre el clima: existen medidas para la proteccin del clima que hay que sincronizar internacionalmente (p. ej., acuerdos de derecho internacional pblico sobre metas de reduccin de las emisiones); hay otras medidas de proteccin del clima que deberan armonizarse mejor a nivel internacional,

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aunque no sean forzosamente necesarias (p. ej. ahorro de energa); y todava quedan mltiples espacios para medidas que no requieren ninguna armonizacin internacional (p. ej., calorifugacin para edificios, utilizacin de calor irradiado en el rea industrial, etc.). Un ejemplo interesante de nuevas formas de poltica global son las negociaciones internacionales para la prohibicin de las minas antipersonales. En esencia el proceso de negociacin fue impulsado por ONGs norteamericanas que hicieron una campaa internacional para que la opinin pblica mundial se interesara en el tema. En un primer momento, gobiernos importantes (p. ej., EEUU y Rusia) no suscribieron el documento concluido a fines de 1997, en el marco de negociaciones a nivel gubernamental, en el que se estableca la prohibicin de las minas. El otorgamiento del premio Nobel de la Paz a los impulsores de la campaa privada contra las minas increment la legitimidad de las ONGs y su influencia poltica. Al tiempo, Clinton y Yeltsin se vieron en la necesidad de declarar que reconsideraran sus decisiones. Eso no garantizaba el xito del proceso, pero marc una nueva clase de poltica en la sociedad mundial. La poltica va a tener lugar en estructuras horizontales y verticales cada vez ms fuertes: estructuras en redes dentro de las sociedades, estn adquiriendo cada vez mayor importancia; la conduccin jerrquica a travs de una instancia poltica se convierte en excepcin; sistemas de soberanas compartidas perforan el concepto de la soberana nacional; una estructura multinivel de la arquitectura de la gobernabilidad global, en la que acta una pluralidad de actores privados y pblicos, se superpone al sistema internacional del mundo de Estados. La transformacin de la poltica en esa direccin est en marcha desde hace tiempo debido al proceso de globalizacin; en ese proceso complejo el desafo consiste en volver a ensanchar el espacio de accin de la poltica mediante contribuciones premeditadas para la formacin de un sistema eficiente de gobernabilidad global (Messner/Nuscheler 1997). El proyecto de la gobernabilidad global no es ningn plan maestro, ms bien insina la direccin de un incipiente corredor de desarrollo. En el futuro la poltica debe manejarse y analizarse en la estructura de mltiples niveles de la arquitectura de la gobernabilidad global; sobre todo porque no existe ninguna otra alternativa plausible. No se divisa una respuesta sencilla a los complejos desafos de la globalizacin. Instituciones y polticas estancadas en las estructuras y formas establecidas de la divisin del trabajo sern cada vez ms la consecuencia de un creciente colapso de la poltica. Describir la dinmica, la forma de funcionar y los arreglos institucionales de una futura arquitectura de la gobernabilidad global resulta, por lo tanto, muy difcil. No se trata de transferir sencillamente los elementos que constituyen la poltica nacional (soberana estatal, democracia mayoritaria, etc.) a los diversos niveles de la estructura de la gobernabilidad global, sino que a travs de la cooperacin combinada de los actores en los niveles de accin esquematizados surja algo cualitativamente nuevo.

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Desafos para la gobernabilidad global

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Precisamente porque los recursos de direccin para la solucin de problemas (como el clima, las crisis de empleo, el crecimiento de la poblacin) en las sociedades y entre ellas estn tan diseminados entre diferentes grupos de actores, la disposicin a la cooperacin, la capacidad para el compromiso y la bsqueda de soluciones justas llegan a ser fundamentales para la funcionalidad de la poltica en la era del globalismo. Mientras las ideologas del shareholder celebran renaceres bienaventurados, los anticipadores neoliberales vitorean la competencia sin trabas (o sea: ni regulada ni configurada por la poltica) entre las naciones como el motor del progreso, y en el proceso real de la globalizacin pueden pulverizarse de manera fcil culturas de la cooperacin y del consenso (contra lo que previenen justificadamente Dahrendorf y Kaufmann), es evidente que una mayor prdida de la soberana nacional y de la capacidad de direccin poltica slo puede compensarse aumentando la cooperacin trasnacional de las sociedades nacionales organizadas sobre el principio del stakeholder (Albert). Al mismo tiempo, en este marco argumentativo la participacin, la cooperacin y el compromiso social no son primordialmente valores en s mismos, sino sobre todo medios para la solucin efectiva y eficaz de los problemas en un mundo cada vez ms interdependiente. La gobernabilidad global enfrentar complejos retos En primer lugar, en el eje local-global habr que desarrollar mecanismos y estructuras institucionales a fin de garantizar la eficacia de la poltica en la arquitectura de la gobernabilidad global. En este caso se necesitan innovaciones institucionales y de procedimientos. En segundo lugar se presenta la cuestin de la transformacin de la democracia en el proceso de globalizacin. Aqu se perfila un arduo dilema: la legitimacin de la democracia est amenazada cuando el Estado democrtico pierde capacidad de accin en vista del creciente nmero de problemas que trascienden las fronteras. Sin embargo, delegar soberana a organizaciones annimas, impenetrables, inter o supranacionales, puede acarrear igualmente dficits de legitimacin. Una transferencia de los principios bsicos del modelo de democracia occidental que funcionan y estn cimentados en el contexto nacional a la compleja arquitectura de la gobernabilidad global es utpica (Scharpf 1996). Brock ha desarrollado importantes puntos de partida para mecanismos de legitimacin democrtica de la poltica en el contexto global. En tercer lugar se presenta la pregunta de cmo puede lograrse la integracin social en un mundo interdependiente, es decir, cmo se pueden movilizar y estabilizar fuerzas sociales cohesionadas. En principio las sociedades se mantienen unidas mediante cuatro modos de integracin que se complementan entre s (Kaufmann), cuya reproduccin no est garantizada en absoluto en las condiciones de la globalizacin, y que deberan cimentarse en primer lugar en la estructura de la arquitectura de la gobernabilidad global.

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Las sociedades se mantienen unidas primeramente mediante normas y valores fundamentales y procederes compartidos por todos. En el contexto global, equivalentes posibles seran los derechos humanos, as como medidas para soluciones globales a los problemas, que sean consideradas justas y equitativas por todos los participantes. Las arduas discusiones sobre los calendarios de reduccin de emanaciones nocivas para el clima, en el marco de las negociaciones celebradas en Berln y Kyoto, pusieron de relieve la importancia de este ltimo punto. La gobernabilidad global implica que en el futuro el punto ser cada vez ms el reparto de los costos y beneficios en la sociedad mundial. Las sociedades democrticas se integran a travs de sus ordenamientos jurdicos, los cuales siguen los principios de la igualdad, establecen derechos de participacin y equilibran expectativas recprocas. Por consiguiente, el fortalecimiento del Estado de derecho global y el desarrollo ulterior del derecho internacional son un imperativo para que en la arquitectura de la gobernabilidad global se imponga el dominio del derecho, en lugar del dominio de los poderosos que todava predomina en el sistema internacional. Por otro lado, las sociedades pluralistas se integran mediante densas redes de comunicacin, mltiples estructuras de intermediacin y la construccin de la comunidad sobre la base del reconocimiento moral del prjimo como un igual, a pesar de su diferencia. En una escala global, la cultura de la instruccin, que con frecuencia caracteriza todava, por ejemplo, la cooperacin internacional para el desarrollo, debe ser relevada por una cultura del aprendizaje mancomunado. Hay que fomentar dilogos internacionales y mecanismos de solidaridad global. Al mismo tiempo, con la nocin de dilogo, y de solidaridad, hay que tematizar respectivamente lo diferente y lo comn en la relacin entre las personas, las sociedades y las culturas (Kaufmann, p. 12). Las sociedades con divisin del trabajo integran la dependencia recproca (Emile Durkheim) de sus subsistemas sociales mediante interdependencias funcionales. La economa no puede funcionar sin un sistema jurdico slido; el sistema jurdico depende del sistema poltico; el Estado precisa de una economa dinmica para su financiamiento, etc. Sin embargo, ese mecanismo de integracin siempre es precario, porque los subsistemas siguen lgicas de accin y principios diferentes que no son compatibles a priori (la economa se basa en la competencia, los sistemas sociales en mecanismos de igualacin, la poltica en el poder y los principios jurdicos). Ms all de eso, las relaciones asimtricas (p. ej., entre empleados y desempleados; propietarios de capital globalmente mviles y fiscos estatales) encierran siempre el peligro de la fragmentacin social aqu se aplican las tareas de la poltica nacional. En una escala global, las interdependencias y problemas transfronterizos actan tambin de manera integrativa, ya que colocan actores y sociedades espacialmente separados en un contexto comn y pueden impulsar soluciones cooperativas para los problemas. Sin embargo, siempre implican el peligro de conflictos (p. ej., por el acceso a recursos de agua), de un reparto injusto de las cargas (p. ej., en el reparto de refugiados de guerra) y de la exclusin (p. ej., del comercio mundial mediante el proteccionismo),

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cuando estructuras asimtricas de poder y mecanismos institucionales de regulacin deficientes as lo permiten. Aqu se aplican las tareas de la gobernabilidad global. Determinantes estructurales de la gobernabilidad global Si llegara a imponerse la globalizacin salvaje y despiadada contra la que nos previene Dahrendorf, surgira la amenaza de que los mrgenes de accin para una poltica social formativa se vuelvan cada vez ms estrechos, y de espirales descendentes que se refuerzan mutuamente: competencias de reduccin fiscal a nivel mundial y consiguientes crisis fiscales de los Estados, competencias de liberalizacin de normas, dmpings salariales, sociales y del medio ambiente. La gobernabilidad global es un marco analtico para reconstruir la transformacin de la poltica en el proceso de globalizacin, pero sobre todo es tambin un concepto normativo para desarrollar estrategias contra la privacin de poder que sufre la poltica, estrategias basadas en la cooperacin y el equilibrio de los intereses. Existen buenas razones para esperar que de la multiplicacin de los riesgos globales, y de la concientizacin al respecto, nazcan tambin intereses e iniciativas mancomunados para vencerlos. Un proyecto cooperativo dpuede fomentarse a partir de: 1) La percepcin de las crecientes y cada vez ms densas interdependencias espaciales, temporales y causales en la sociedad mundial, que conducen a dependencias recprocas entre los pases, las regiones y los grupos de actores; 2) Lo imprevisible del xito y el fracaso, el alcance limitado as como los riesgos de estrategias (en la economa y en la poltica) orientadas unilateralmente a la competencia y a la imposicin de intereses particulares; 3) La elevada inseguridad generalizada, que para todos los actores participantes surge de la dinmica propia de sistemas autnomos (como los mercados financieros internacionales, la lgica de la competencia de los centros de produccin o el desarrollo tecnolgico). Al mismo tiempo no podemos desestimar advertencias como la de Opitz: Mientras ms fuerte es el clamor por una gobernabilidad global, menos se produce; y mientras ms insistentemente se reclama la responsabilidad global, ms enconada se vuelve la lucha de todos contra todos (p. 51). Para que un proyecto de gobernabilidad global dirigido normativamente pueda ser rector de la accin, debe tener conocimiento de los factores influyentes (y tambin los ardides) que determinan la dinmica de la poltica global y abren o restringen espacios de oportunidad polticos. Vamos a esquematizar seis determinantes que tienen influencia recproca y permiten describir y estructurar la complejidad de la problemtica de la gobernabilidad global. Una transformacin exitosa de la poltica la gobernabilidad global, que tenga como blanco la ampliacin de los mrgenes de accin polticos, debe tener presente esos vectores de influencia. Tipologa de problemas globales En el marco de la discusin sobre la globalizacin muchas veces se habla en trminos muy generales de un aumento de los problemas globales y se exi-

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ge que se trasladen jurisdicciones estatales a niveles de accin superiores. Aqu se pasa por alto que es posible distinguir tipos de problemas divergentes, que plantean desafos muy diferentes para la poltica en la arquitectura de la gobernabilidad global. Por otra parte, tipos de problemas especficos exigen estrategias de solucin especficas: en cada caso estn involucrados actores diferentes, son indispensables actividades en niveles de accin diferentes a lo largo del eje local-global, se necesitan arreglos e innovaciones institucionales que sean especficos para los problemas. En general pueden diferenciarse seis tipos de problemas, que aqu slo podemos esquematizar brevemente: Bienes y males globales. Se trata, en primer lugar, de problemas de dimensin mundial (p. ej., los cambios climticos, el agujero en la capa de ozono, la desertizacin creciente, la amenaza a la biodiversidad, la paz mundial) que tienen que ver con la proteccin de bienes globales. Los problemas pueden ser resueltos o agudizados por algunos actores (p. ej., las emanaciones de CO2 de los pases industrializados), sin embargo, se traducen en amenazas de alcance mundial. En segundo lugar, la globalizacin de la economa, especialmente de los mercados de capital, exige que se desarrollen reglas universales para la estabilizacin de la economa mundial. Para encuadrar institucionalmente los bienes y males globales se necesitan, por un lado, regmenes internacionales y convenios obligatorios (como, por ejemplo, el exitoso protocolo de Montreal para la proteccin de la atmsfera), a fin de establecer estrategias y reglas obligatorias a nivel mundial (como los calendarios para la reduccin de los hidrocarburos fluorados, CO2, etc.), y por otro lado, por lo general actividades variadas en todos los niveles de la arquitectura de la gobernabilidad global para poner en prctica los acuerdos internacionales (p. ej., programas para incrementar la eficiencia energtica, para aminorar la problemtica del clima) y para vigilar su cumplimiento. Los problemas globales comunes tocan a la comunidad mundial como un todo, exigen una gran dosis de cooperacin internacional y en muchas reas requieren una poltica normativa mundial. Como lo han demostrado las negociaciones en relacin con el clima en Berln y Kyoto, los avances son difciles y lentos a causa de las coyunturas de intereses (con frecuencia complejas) y del elevado nmero de participantes, pero cuando los actores centrales perciben la presin del problema se puede decir que tambin son posibles, como lo muestran los progresos logrados para la proteccin de la atmsfera. Problemas transfronterizos. Un cmulo de fenmenos diversos como la migracin, la contaminacin del Mar del Norte, la lluvia cida o la migracin laboral por ejemplo en el contexto de la Unin Europea sobrepasan el alcance de la poltica nacional y ponen en tela de juicio el concepto tradicional de la soberana del Estado, porque las actividades o los descuidos en un pas tienen repercusiones en otros, aun cuando no adquieran dimensiones mundiales. Esos problemas exigen una cooperacin creciente entre los Estados y los grupos de actores involucrados y su voluntad para encontrar soluciones comunes, ms all de la poltica exterior clsica. Muchos problemas transfron-

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terizos pueden tratarse en el contexto de los proyectos de integracin regional. Fenmenos globales. La ingobernabilidad de las megaciudades, las crisis de grandes organizaciones jerrquicas y administraciones pblicas o los procesos de fragmentacin social creciente son problemas que aparecen a nivel mundial sin que necesariamente sean producto de relaciones de interdependencia transfronterizas. Tambin la pobreza y el hambre (por ejemplo, despus de guerras civiles) se perciben muchas veces como fenmenos en este sentido globales. Ese tipo de problema mundial puede y debe ser tratado en el marco de la poltica nacional; sin embargo, se abre un amplio campo para las asociaciones para el aprendizaje a lo largo del eje local-global: las experiencias de otros pases y regiones pueden evaluarse sistemticamente, y se podra pensar en proyectos piloto bilaterales y multilaterales para la solucin de problemas similares. Seguramente San Pablo, Yakarta, Pars y Nueva York tienen en muchas reas ms cosas en comn y puntos de partida para procesos de aprendizaje conjunto, que los que tienen con las ciudades pequeas y medianas de sus pases (o sea, cooperacin local-local en la sociedad mundial). En la arquitectura de la gobernabilidad global existen iniciativas para ese tipo de solucin de problemas (p. ej., en el marco de la UE el intento de evaluar las polticas de empleo de los pases miembros; asociaciones entre ciudades), pero son ms que nada de naturaleza puntual y no un elemento sustancial de una estrategia previsora de gobernabilidad global. En el futuro se desarrollarn dinmicamente ms que nada aquellos pases capaces de aprender de la experiencia de otros. Los Estados y las organizaciones no estatales tienen aqu deficiencias que hay que superar en comparacin con empresas que actan a nivel mundial y que establecen actividades de innovacin y asociacin para el aprendizaje mucho ms all de las fronteras nacionales. Problemas globales de interdependencia. Las crisis econmicas causan procesos de depauperacin que pueden desencadenar corrientes migratorias; las crisis del medio ambiente pueden llegar a originar guerras; las corrientes del comercio mundial aumentan la prosperidad de las naciones, pero pueden generar una carga excesiva sobre los sistemas ecolgicos a travs del transporte, etc. La seguridad de la coherencia poltica y el manejo de las interdependencias entre campos de poltica y reas de problemas ya son difciles y estn subdesarrolladas en los marcos nacionales (Messner 1995). En los marcos internacionales existe una necesidad de accin aun mayor. Las organizaciones con gran poder de accin (por ejemplo, la Organizacin Mundial de Comercio y el FMI) son clsicas organizaciones de single issue que toman poco en consideracin las complejas repercusiones de su actuacin. En el contexto de las conferencias mundiales de los aos 90 se han puesto de relieve muchos de esos problemas de interdependencia, y as se dej asentado en los documentos finales de esas conferencias (Messner/Nuscheler 1996). Sin embargo, desde el nivel local hasta el global faltan instituciones que trabajen en los puntos de interseccin entre reas de problemas importan-

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tes, que observen los efectos recprocos, que cumplan funciones de coordinacin y anen iniciativas para la solucin de problemas (Simonis). Competencia de sistemas nacionales en la economa mundial. La globalizacin de la economa y los impulsos de liberalizacin a nivel mundial han agudizado la competencia de sistemas entre los Estados nacionales. No solo las instituciones econmicas, sino tambin los sistemas de reglamentaciones social y ecolgico compiten entre s en la economa mundial. Si esto no se encuadra institucionalmente, sobreviene la amenaza de competencias de desregulacin y dmping que desestabilizan la economa mundial y desbancan conquistas sociales y ambientalistas (Altvater/Mahnkopf; Scharpf 1997). Hay que desarrollar respuestas poltico-econmicas a nivel nacional, regional y multilateral (Messner 1997). Adems, en muchas reas las regulaciones nacionales todava funcionan (sobre todo en relacin con productos), y en algunos casos se pueden observar incluso races to the top a causa de la globalizacin (p. ej., en el aumento de las normas ambientalistas en los pases en desarrollo orientados a la exportacin); en el marco de la UE, se necesita una coordinacin poltico-econmica ms estrecha (p. ej., las macropolticas), armonizaciones (p. ej., de las polticas fiscales, de los procedimientos de otorgamiento de licencias) o armonizaciones a un nivel diferente (p. ej., convenios europeos que establecen los lmites inferiores del gasto social general en relacin con el producto per cpita, Scharpf 1997); a nivel internacional se requiere de marcos normativos para la economa mundial (p. ej., desarrollo ulterior del orden econmico mundial, desarrollo de un orden financiero mundial slido y un orden para la competencia internacional). A causa de la competencia mundial por las inversiones, en los diversos niveles de la arquitectura de la gobernabilidad global es difcil lograr polticas exitosas para limitar la competencia entre sistemas; adems, las relaciones de poder se desplazaron de las instituciones polticas (inmviles) a los actores privados mviles (p. ej., empresas, propietarios de capital), que pueden amenazar con traslados de los centros de produccin o exportaciones de capital. La complejidad de la arquitectura de la gobernabilidad global. Si se logra desarrollar la transformacin de la poltica y del Estado en direccin a una arquitectura de la gobernabilidad global diferenciada y conectada, y se contrarresta as la privacin de poder de la poltica, no hay que pasar por alto que a causa de su propia complejidad la arquitectura de la gobernabilidad global puede convertirse en un problema global. En el contexto nacional se han investigado bien los lmites y ardides de la conduccin poltica: en escala mundial se formarn constelaciones de problemas cualitativamente nuevas y adicionales. Tipos de interdependencia global Las relaciones de interdependencia que se densifican a lo largo del eje localglobal sobrepasan el alcance de la poltica nacional. Por lo general, los problemas globales tienen que resolverse en sistemas de negociacin concate-

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nados, porque ninguna instancia jerrquica est en condicin de superar en forma autnoma los desafos transfronterizos. En redes internacionales o tambin supranacionales la mera cantidad de actores va a significar un problema de direccin y coordinacin: las negociaciones pueden alargarse demasiado; son previsibles los bloqueos y las posiciones de veto de los actores ms poderosos. Sin embargo, el problema de la gran cantidad (Messner 1995, p. 216), tan importante para la gobernabilidad global, no se presenta siempre de la misma manera. Ya a fines de los aos 60, Thompson haba indicado tres tipos diferentes de interdependencias que pueden resultar provechosas en la discusin sobre las interdependencias globales. En el caso de la pooled interdependence se trata del acuerdo sobre normas comunes (coordination by standarization) para superar bloqueos de la accin. Como ejemplo pueden servir los procedimientos tcnicos de estandarizacin y las normas de calidad y ambientales, usados para bajar los costos de las transacciones e impedir competencias de dmping entre las empresas, o incluso entre sociedades, mediante el acuerdo sobre estndares comunes. En este campo es mucho lo que ha ocurrido en la sociedad mundial en las dos ltimas dcadas: los bancos internacionales lograron ponerse de acuerdo sobre inversiones mnimas, en la UE se unificaron muchas normas tcnicas en sectores de la economa muy diferentes, las compaas de aviacin llegaron a acuerdos sobre normas de seguridad internacionales, etc. Los estndares tcnicos obligatorios a nivel mundial estn recopilados en una obra cuyas pginas han crecido de 3.400 a 20.000 desde finales de la dcada de los 70 hasta el presente (Zrn, p. 39). En el curso de la solucin de esos problemas de interdependencia pueden surgir conflictos bastante fuertes por la eleccin entre estndares competidores. Sin embargo, una vez que se definen y aceptan reglas y normas obligatorias, los actores pueden actuar autnomamente basndose en ellas. Por lo tanto, los problemas de interdependencia de ese tipo son relativamente fciles de resolver, ya que pueden superarse estableciendo reglas comunes. Por esa razn las iniciativas internacionales en campos en los que predomina ese tipo de interdependencia estn muy avanzadas. En el segundo caso se trata de una interdependencia secuencial, por ejemplo cuando en el marco de las negociaciones sobre el clima hay que definir prioridades con respecto a las sustancias dainas para el clima, y deben acordarse calendarios diferentes y sucesivos de reduccin de emanaciones para diferentes grupos de pases. Una coordination by plan (coordinacin mediante el establecimiento de planes y secuencias temporales) puede contribuir a arreglar ese tipo de interdependencia. Tambin en ese caso son posibles conflictos de intereses de larga duracin, sin embargo, con base en las secuencias temporales acordadas los actores pueden actuar autnomamente y desarrollar paquetes de medidas para cumplir las obligaciones asumidas. Ms complicados de resolver son los casos de interdependencia recproca. En esta situacin, las posibilidades de decisin de los actores involucrados dependen de las conductas de otros, pues las condiciones previas para las opciones de accin de unos son resultado de las acciones de otros. Por ejem-

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plo, las complejas redes de abastecimiento de empresas multinacionales se caracterizan por tener relaciones de interdependencia recproca. Ese patrn de interdependencia plantea grandes retos de coordinacin y cooperacin para los actores involucrados, porque a diferencia de los otros casos esbozados, no basta que se pongan de acuerdo sobre reglas comunes o que convengan en secuencias de accin: se necesitan procesos continuos de armonizacin. Thomson habla de la necesidad de coordination by mutual adjustment (coordinacin mediante estrategias acordadas progresivamente). Al contrario de la versin neoliberal, es mucho lo que indica que en una economa mundial cada vez ms interconectada, la poltica econmica se basar en muchas reas en ese difcil patrn de interdependencia recproca: slo con una multiplicidad de actores es que las estrategias concertadas y engranadas en los diversos niveles de la arquitectura de la gobernabilidad global pueden colaborar en la insercin institucional de la economa global y sus reglamentaciones sociales y ecolgicas. Y precisamente en esas constelaciones de compleja dependencia mutua los actores particulares disponen de un considerable poder de veto y de bloqueo: los progresos polticos son, por lo tanto, laboriosos. El poder en la arquitectura de la gobernabilidad global La dinmica de la poltica internacional y las oportunidades de ampliar los pilares existentes para una arquitectura funcional de la gobernabilidad global, siguen dependiendo de las estructuras de poder mundial. Las estructuras de interdependencia cada vez ms densas implican tambin una diseminacin del poder y de los potenciales de negociacin (p. ej., sin los pases en desarrollo no se pueden resolver los principales problemas ambientales); sin embargo, las estructuras de poder siguen influyendo en la lgica de la poltica global. Podemos diferenciar cuatro concursos de circunstancias: 1. La superacin de la bipolaridad y el debilitamiento del poder hegemnico de EEUU en el curso de las ltimas dcadas han hecho surgir un vaco de poder internacional. Hoy en da EEUU apenas puede proveer las funciones de orden que asumi entre 1945 y comienzo de los aos 70. Al finalizar el siglo XX la sociedad mundial est estructurada policntricamente. La nueva estructura poshegemnica dificulta los procesos de negociacin y exige soluciones bilaterales (en lugar de multilaterales) que pueden producir conflictos internacionales de larga duracin. 2. Las estructuras de poder asimtricas en la poltica global conducen a que los actores ms dbiles tiendan a tener que aceptar soluciones que son para ellos subptimas; mientras que los actores fuertes estn en posicin de imponer ampliamente sus intereses. Esto suscita, por un lado, problemas de equidad; por otro lado socava la disposicin a la cooperacin por parte de los actores ms dbiles y su disposicin a participar en el proyecto de la gobernabilidad global (y con ello se pierden oportunidades de encontrar soluciones cooperativas para los problemas globales).

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3. Las negociaciones sobre el clima en Kyoto han demostrado que los actores poderosos pueden retardar las soluciones de problemas globales y hasta bloquearlas: cuentan de hecho con poder de veto. Unicamente una creciente reglamentacin, legitimacin y democratizacin de las relaciones internacionales y la poltica global pueden ayudar a superar esas situaciones. Sin embargo, el ejemplo que esbozamos sobre las negociaciones para una prohibicin de las minas antipersonas, demuestra que la presin de la sociedad civil sobre actores poderosos tambin puede dar resultado. 4. Es significativo que en el proceso de la globalizacin econmica el poder se haya trasladado de los actores polticos a las empresas privadas. Sin su participacin e insercin en la arquitectura de la gobernabilidad global, la poltica global basada en la cooperacin no es un proyecto con buenas perspectivas. Coyunturas de intereses en la poltica global La gobernabilidad global tiene buenas oportunidades si los actores relevantes para la accin persiguen primordialmente intereses complementarios o hasta convergentes. En este caso tenemos como ejemplos la mitigacin de la crisis de la deuda en los pases en desarrollo durante los aos 80, que evit un colapso del sistema financiero internacional (pero en general redujo muy poco los problemas de los pases endeudados), la formacin de la Organizacin Mundial de Comercio, o tambin el rpido manejo de la crisis para estabilizar las economas asiticas que cayeron en aguas tormentosas desde finales de 1997. Si los problemas globales estn dominados por estructuras de intereses bsicamente antagnicos, son poco probables las soluciones amplias, o en todo caso esas soluciones son ms arduas y lentas. Un ejemplo son las dificultades para enfrentar las consecuencias de las corrientes migratorias internacionales mediante la cooperacin internacional. Las oposiciones al impuesto Tobin para la estabilizacin de los mercados financieros internacionales (no en ltimo caso por parte de los bancos internacionales, que pueden amenazar con su gran movilidad) o bastiones de lobby contra la introduccin de impuestos a la energa en la UE sirven tambin como material ilustrativo. En este caso no son imposibles los avances polticos, las sociedades democrticas se caracterizan precisamente por su capacidad para tramitar regulaciones permanentes de conflictos en forma pacfica. Sin embargo, en las democracias nacionales estn a la disposicin mecanismos mayoritarios de toma de decisin y finalmente gobiernos capaces de tomar decisiones (a cuyas sombras tiene lugar la conduccin concatenada), mientras que las soluciones supranacionales en la arquitectura de la gobernabilidad global dependen de procesos de negociacin que obedecen a reglas complejas. Pero no son nicamente los intereses antagnicos los que pueden obstaculizar una poltica global eficaz; tambin la indiferencia de actores poderosos frente a importantes problemas globales bloquea la gobernabilidad global: la pobreza de Africa quizs sea un problema moral para los actores globales

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fuertes, y a travs de diversas secuencias podra transformarse en un problema relevante para ellos (pobreza en Africa o Europa oriental guerras civiles migracin hacia Europa occidental). Sin embargo, el problema global de la pobreza amenaza en primer lugar y sobre todo a los pobres y a sus sociedades. En todo caso la indiferencia de los pases industrializados ante la pobreza como problema global es lo suficientemente grande como para seguir igual que antes incluso despus de la Cumbre Social Mundial celebrada en Copenhague en 1995, en la que se acordaron mltiples actividades para la reduccin de la pobreza, o hasta para reducir an ms los recursos para la cooperacin para el desarrollo y la lucha contra la pobreza. Muy diferente es lo que ocurre cuando se ven afectados los intereses directos y particulares de los actores poderosos: para la estabilizacin del sistema financiero surcoreano, a finales de 1997 se movilizaron en un corto plazo 50.000 millones de dlares, bajo la gida del FMI y en cooperacin con los pases del G-7, para evitar la cada de un socio econmico importante, efectos domin en Asia y un perjuicio del mercado de capitales internacional. Si se entiende la gobernabilidad global como un proyecto normativo, basado en la cooperacin internacional, la conciliacin de intereses y la justicia, deberamos desarrollar los mecanismos para tematizar y combatir los problemas globales que estn en el ngulo muerto del horizonte de intereses de los actores globales fuertes. En los procesos de toma de decisin de los sistemas de negociacin concatenados de la arquitectura de la gobernabilidad global no influyen nicamente las constelaciones de poder e intereses, sino tambin las correspondientes orientaciones de accin de los actores (Messner 1995, p. 260). En general en el mundo real se pueden distinguir tres orientaciones de accin y estilos de toma de decisin (Scharpf 1991): 1) La orientacin al trueque y el regateo describe la perspectiva egosta tpica que en la Public Choice Theorie se atribuye a los individuos, y en la escuela neorrealista de relaciones internacionales se atribuye a los actores estatales. En este caso los actores se guan exclusivamente por el clculo de sus intereses particulares; 2) La orientacin a la confrontacin implica que el provecho propio se compara con una ventaja obtenida sobre el otro. Por lo tanto, no se trata solamente de una maximizacin del provecho, como en el caso de la orientacin al trueque y el regateo, sino de vencer a otros implicados; la orientacin de los actores a la solucin de problemas est dirigida a la bsqueda de un provecho comn conjeturado. Las consecuencias que tienen esas orientaciones de la accin sobre los procesos de negociacin destinados a resolver diversas formas de problemas interdependientes e interconectados, pueden reconstruirse a nivel terico-representativo (Messner 1995, p. 151 y ss.) En esencia se infiere lo siguiente: mientras ms complejos e intrincados son los problemas, es ms posible que una orientacin individualista al trueque y el regateo (orientada al optimum de Pareto) desemboque en interminables bloqueos de las negociaciones. Es

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factible que ocurra una lucha interminable, ya que todos los lados estn interesados en encontrar una solucin al problema, pero el aferramiento de los actores a sus intereses egostas impide que lleguen a un acuerdo (comp. las negociaciones para un convenio sobre los bosques o sobre la biodiversidad). Con frecuencia la orientacin a la confrontacin frustra negociaciones colectivas en curso (p. ej., los aos de bloqueos a las negociaciones para la paz entre Israel y los palestinos), puede contribuir al agravamiento del conflicto y en todo caso obstruye la perspectiva de una solucin cooperativa y eficaz en la arquitectura de la gobernabilidad global. En cambio, la orientacin a hallar soluciones puede contribuir a limitar los bloqueos a las negociaciones y a mejorar el bienestar colectivo (en el sentido del optimismo de Kaldor). Slo cuando actores deseosos y capaces de cooperar estn de acuerdo en poner en prctica la solucin ms ptima posible y no a todo trance su solucin para resolver un problema global, se abre el camino para salir de la confrontacin y de los interminables bloqueos a las negociaciones. Muchas veces las organizaciones o los tribunales internacionales contribuyen a que se superen estrechos puntos de vista nacionales y a buscar soluciones adecuadas para los problemas, en lugar de alternativas orientadas a intereses particulares. Un gran nmero de los problemas anteriormente esbozados (p. ej., la indiferencia de actores poderosos ante importantes problemas globales; los bloqueos polticos mediante una poltica de fuerza unilateral; problemas caracterizados por la interdependencia recproca) slo puede superarse apoyndose en una orientacin de los actores hacia la solucin conjunta de los problemas. La orientacin (basada en la escuela neorrealista) hacia estrechos intereses nacionales bloquea la formacin de una eficiente arquitectura de la gobernabilidad global. La importancia de los paradigmas Los cambios polticos no se basan solamente en el poder, las coyunturas de intereses y las circunstancias objetivas de los problemas. Tambin los paradigmas que adquieren fascinacin en el proceso poltico y pueden tener un efecto rector de la accin, influyen en la dinmica de la poltica global. La poltica Willy Brandt hacia Europa oriental, la poltica de reconciliacin de Nelson Mandela, la integracin poltica de Europa despus de dos guerras mundiales devastadoras, tambin fueron al principio proyectos que parecan apartados de la realidad. Un ejemplo actual del poder de las ideas y los paradigmas es que en el curso de los ltimos aos una infatigable comunidad internacional de expertos logr arraigar en la mente de la gente la importancia de reducir las emanaciones de CO2 para resolver graves problemas del medio ambiente. De hecho, en esa rea se han dado pasos positivos (comp. el inicio de procesos de reduccin a raz de la conferencia sobre el clima en Kyoto). En otras reas an no se ha podido romper el predominio mundial de conceptos de liberalizacin de normas, aunque no es para nada seguro que los efectos de distribucin y las presiones de adaptacin de los convenios sobre el clima resulten menores (tambin para los poderosos pases indus-

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trializados), por ejemplo, que la introduccin del impuesto Tobin (Zrn, p. 47). Por lo tanto, el xito de la gobernabilidad global depende de que la poltica y la ciencia logren poner de relieve su significado esencial para un desarrollo pacfico dentro de la sociedad mundial y para la resistencia a la privacin de poder de la poltica.

Bibliografa
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2009

Documento informativo

Panorama social
de Amrica Latina

Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva

Antonio Prado
Secretario Ejecutivo Adjunto

Martin Hopenhayn
Director de la Divisin de Desarrollo Social

Luis Beccaria
Director de la Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas

Dirk Jaspers_Faijer
Director del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL

Sonia Montao
Oficial a cargo Divisin de Asuntos de Gnero

Susana Malchik
Oficial a cargo Divisin de Documentos y Publicaciones

Notas explicativas En los cuadros de la presente sntesis del Panorama social de Amrica Latina 2009 se han empleado los siguientes signos: Tres puntos (...) indican que los datos faltan, no constan por separado o no estn disponibles. Dos rayas y un punto (-.-) indican que el tamao de la muestra no resulta suficiente para estimar la categora respectiva con una confiabilidad y precisin adecuadas. La raya (-) indica que la cantidad es nula o despreciable. Un espacio en blanco en un cuadro indica que el concepto de que se trata no es aplicable o no es comparable. Un signo menos (-) indica dficit o disminucin, salvo que se especifique otra cosa. El guin (-) puesto entre cifras que expresen aos, por ejemplo 1990-1998, indica que se trata de todo el perodo considerado, ambos aos inclusive. La barra (/) puesta entre cifras que expresen aos (por ejemplo, 2003/2005) indica que la informacin corresponde a alguno de esos aos. La palabra dlares se refiere a dlares de los Estados Unidos, salvo indicacin contraria. Debido a que a veces se redondean las cifras, los datos parciales y los porcentajes presentados en los cuadros no siempre suman el total correspondiente.

NDICE

Pgina

Presentacin ................................................................................................................... Sntesis............................................................................................................................. Pobreza y desigualdad en el contexto de la crisis econmica ................................. La dinmica del gasto social, las transferencias monetarias y los programas de transferencias condicionadas.................................................................................. La crisis, los escenarios posteriores a la crisis y la vulnerabilidad social en Amrica Latina.......................................................................................................... El gnero y el trabajo remunerado y no remunerado: eslabones en la discriminacin y la desigualdad.............................................................................. Efectos de la dinmica demogrfica sobre las generaciones y los cuidados en el marco de la proteccin social.............................................................................. Polticas pblicas y crisis de cuidado: alternativas e iniciativas .............................

5 9 9 23 34 41 51 58

Panorama social de Amrica Latina 2009 Documento informativo

PANORAMA SOCIAL DE AMRICA LATINA 2009

PRESENTACIN

de pobreza y distribucin del ingreso con los sistemas de proteccin social, poniendo especial atencin en cmo estos sistemas responden al impacto social de la actual crisis y sus proyecciones en el mediano y largo plazo. En este marco se presta especial atencin al impacto de las transferencias pblicas, la dinmica del gasto social, los mecanismos de reproduccin de la vulnerabilidad social y los cambios en las relaciones de gnero y generacin. Estos cambios plantean desafos significativos en la combinacin del papel del Estado, el mercado y las familias en la provisin del bienestar. El documento se divide en dos partes: un primer captulo sobre la pobreza y la distribucin del ingreso en la regin y un segundo captulo en que dicha dinmica se matiza con anlisis sobre gasto social, transferencias monetarias y programas de transferencias condicionadas, y un tercer captulo donde la pobreza y la vulnerabilidad social se examinan a la luz del escenario de crisis y poscrisis, y se analiza de qu manera los sistemas de proteccin social de que disponen los pases pueden atenuar estos fenmenos. La segunda parte se centra en la economa del cuidado. Incluye un captulo sobre el trabajo remunerado y no remunerado desde una perspectiva de gnero que destaca las desigualdades y deudas pendientes en la divisin sexual del trabajo; un captulo que muestra las dinmicas y proyecciones demogrficas y las urgencias de corto y mediano plazo que estas plantean en las labores del cuidado, y un captulo final dedicado a las implicancias normativas de estas transformaciones. En el captulo I se presentan las estimaciones de pobreza y desigualdad ms recientes disponibles para los pases de Amrica Latina. Un 33,0% de la poblacin de la regin era pobre en 2008, porcentaje que incluye un 12,9% de indigentes. Estos resultados dan cuenta de una desaceleracin en la reduccin de la pobreza y un aumento de la indigencia, causada fundamentalmente por el alza de los precios de los alimentos. Pese a ello, el balance respecto de 2002, as como de las dos dcadas pasadas, ha sido positivo.

a edicin de 2009 del Panorama social de Amrica Latina vincula las dinmicas

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Las cifras ms recientes muestran tambin mejoras en la distribucin del ingreso respecto de 2002 y 1990, lo que contribuy parcialmente a la reduccin de la pobreza. Sin embargo, esta reduccin se debi principalmente al incremento de los ingresos medios y el bono demogrfico (mayor proporcin de poblacin en edad activa). Pese a estos avances, preocupa la persistencia de brechas en la vulnerabilidad a la pobreza de nios, mujeres y grupos tnicos. Entre 2008 y 2009 la incidencia de la pobreza a nivel regional podra aumentar alrededor de 1,1 puntos porcentuales, con un incremento de la indigencia de aproximadamente 0,8 puntos porcentuales. Este impacto sera menor al de episodios de crisis anteriores, ya que la mayor parte de la regin estara mejor preparada para reaccionar y atenuar algunos de los efectos adversos sobre las condiciones de vida. Asimismo, en el primer captulo se trata el tema de la desigualdad desde la percepcin de la ciudadana acerca de la alta injusticia distributiva, que se asocia principalmente con las opiniones respecto de la inexistencia de garantas econmicas y sociales bsicas. La percepcin de una alta inequidad distributiva se relaciona con la desconfianza en las instituciones polticas y la creencia de que los gobiernos sirven ms a las lites que a las mayoras. As pues, la poblacin percibe la desigualdad como un problema de ejercicio de poder poltico de las lites que va ms all de la concentracin econmica y que, de no abordarse en su conjunto, puede obstaculizar las iniciativas para promover la cohesin social. En el segundo captulo se examina la dinmica del gasto social, su relacin con el ciclo econmico, su desempeo sectorial y su incidencia en el PIB y el gasto pblico total. Seguidamente, se analiza el impacto redistributivo en el ingreso primario de los hogares de las diversas transferencias monetarias que se registran en las encuestas de hogares (jubilaciones, pensiones, seguros, transferencias asistenciales pblicas y de organizaciones privadas sin fines de lucro). A continuacin, se abordan los programas de transferencias condicionadas y su significacin en el gasto social y el bienestar de los hogares beneficiarios, y se analizan los desafos para el diseo y la gestin de esos programas. Pese a los esfuerzos de los gobiernos por aumentar los recursos destinados a fines sociales, el gasto social contina siendo insuficiente en cuanto a los montos y no alcanza a tener el impacto necesario para mejorar el bienestar y la equidad, particularmente en los pases que ms lo necesitan. Su comportamiento sigue siendo mayoritariamente procclico, evidenciando contracciones en perodos de crisis. Si bien las transferencias pblicas mejoran en forma importante la alta concentracin del ingreso primario en los hogares, su impacto redistributivo vara por sectores y programas. Ms progresivos pero con montos modestos son los programas de transferencias condicionadas, que hoy llegan a ms de 22 millones de

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familias en 17 pases de Amrica Latina y el Caribe y apuntan a reducir la pobreza en sus mltiples dimensiones. En el tercer captulo se advierte sobre la inflexin posterior a la crisis, en que resulta difcil sostener los factores econmicos y demogrficos (aumento de la poblacin activa, cada de la fecundidad y disminucin de la tasa de dependencia) que en el sexenio previo contribuyeron a una fuerte reduccin de la pobreza. Las mejoras distributivas y la expansin del gasto social que caracterizaron al perodo 2002-2008 se estn poniendo a prueba al deteriorarse el escenario fiscal y agudizarse las pujas distributivas. Los pases de la regin muestran diferencias en su grado de preparacin para proteger a los sectores vulnerables ante un contexto econmico adverso. Los pases de mayor desarrollo relativo cuentan con una dotacin importante de instrumentos que permiten amortiguar los efectos de la crisis, mientras que en los pases con Estados sociales ms incipientes el bienestar de la poblacin depende en buena parte de las estrategias y capacidades familiares para incorporarse a los diversos mercados. Con todo, en este complejo escenario los pases de la regin han mostrado una actitud proactiva y han adoptado medidas contracclicas en el mbito socioeconmico. Sin embargo, no se percibe una estrategia que tenga en cuenta la compleja interaccin entre el Estado, la familia y el mercado, que retroalimenta la vulnerabilidad social en horizontes temporales ampliados, y que articule el corto plazo con polticas de ms largo aliento. En el cuarto captulo se analiza el trabajo remunerado y no remunerado desde una perspectiva de gnero. Se presta especial atencin al carcter estratificado de la insercin laboral de las mujeres, la sobrecarga de demandas que enfrentan como responsables casi exclusivas del cuidado y el trabajo en los hogares, y la baja participacin de los varones en el mbito domstico. A esto se aade la ausencia de polticas y marcos regulatorios que resultan en una escasa oferta de servicios de cuidado, sean estatales o de mercado, y dan lugar a un crculo vicioso que perpeta las asimetras. En esta dinmica las ms perjudicadas son las mujeres de los quintiles ms bajos, sea porque cargan con mayor peso la doble jornada laboral, sea porque tienen ms limitaciones por falta de apoyo en tareas de cuidado para generar ingresos propios y contribuir al ingreso total de sus hogares. Esto constituye un eslabn central de la reproduccin de la pobreza y la desigualdad. En este marco se enfatiza la importancia de que los sistemas de proteccin social promuevan servicios de cuidado colectivos y universales, as como regulaciones e incentivos estatales que aboguen por una distribucin ms justa en la articulacin del trabajo remunerado y no remunerado entre varones y mujeres, tanto en el mbito pblico como privado.

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En el quinto captulo se constatan las transformaciones demogrficas que ha experimentado la regin en las ltimas dcadas, con un descenso de la proporcin de menores de 15 aos y un aumento sostenido de la de personas de 60 aos y ms, cuya estructura diferencial de necesidades genera cambios en las demandas de servicios sociales. Este progresivo envejecimiento, unido a la presencia an importante de nios y al incremento de las personas con algn nivel de dependencia por condiciones de salud asociadas al envejecimiento, son las causas decisivas del aumento de la carga de cuidado en la regin, en un escenario donde la posibilidad demogrfica de contar con cuidadores ser reducida a lo largo del perodo 2000-2050. El panorama demogrfico que permite contextualizar los sistemas de cuidado muestra la heterogeneidad entre los pases y en ellos. El cambio en la estructura por edades de la poblacin incide directamente en la demanda de cuidados y en la posibilidad de responder a ella. Se presentan y analizan, en esta lgica, los escenarios de la demanda de cuidado, as como las posibilidades de satisfacerla. De todo ello se infiere que el cuidado por su impacto demogrfico, econmico y social se erigir como una de las cuestiones sociales ms apremiantes del siglo XXI. En el sexto captulo se presentan consideraciones normativas en las que se integran las ideas presentadas en los captulos cuarto y quinto respecto de las necesidades de cuidado y las limitaciones que resta superar en este sentido. Se plantea que la proteccin social debe promover una mayor igualdad de acceso entre personas con distintos recursos que necesitan de cuidados; apuntar hacia la universalidad de servicios y prestaciones, centrndose en las necesidades diferenciadas de familias y personas, y distribuir prestaciones a fin de promover una mayor solidaridad entre generaciones. Estos principios deben plasmarse en los respectivos sistemas de proteccin social de los pases, conforme al perfil de riesgo, el lugar de las familias y las polticas y el tipo de regmenes de bienestar prevalecientes.

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SNTESIS POBREZA Y DESIGUALDAD EN EL CONTEXTO DE LA CRISIS ECONMICA Pobreza y desigualdad hasta 2008

regin, incluyendo un 12,9% que viva en condiciones de pobreza extrema o indigencia. Estas cifras corresponden a 180 millones de personas pobres y 71 millones de indigentes, respectivamente (vase el grfico 1) .
Grfico 1 a AMRICA LATINA: EVOLUCIN DE LA POBREZA Y LA INDIGENCIA, 1980-2008 (En porcentajes y millones de personas)
60 50 40 30 20 10 0 1980 1990 1997 1999 2002 2006 2007 2008 18,6 22,5 19,0 18,5 19,4 13,3 12,6 12,9 40,5 48,3 43,5 43,8 44,0 36,3 34,1 33,0 300 250 200
Millones

n 2008 la incidencia de la pobreza alcanz a un 33,0% de la poblacin de la

200

204

211

221 193 184 180

Porcentajes

150 100

136 93 62 89 89 97 71 68 71

50 0

1980

1990

1997

1999

2002

2006

2007

2008

Indigentes

Pobres no indigentes

Indigentes

Pobres no indigentes

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a

Estimacin correspondiente a 18 pases de la regin ms Hait. Las cifras colocadas sobre las secciones superiores de las barras representan el porcentaje y nmero total de personas pobres (indigentes ms pobres no indigentes).

Estos resultados dan cuenta de una desaceleracin en el proceso de reduccin de la pobreza. En el caso de la indigencia se traduce en una reversin del comportamiento que se observaba desde 2002. La disminucin de la tasa de pobreza en 2008 respecto de 2007, de 1,1 puntos porcentuales, es notablemente inferior a la reduccin anual de la pobreza que se produjo entre 2002 y 2007, de 2 puntos porcentuales por ao. Por su parte, para los mismos perodos de referencia, la tasa de indigencia creci 0,3 puntos porcentuales, luego de haber
1

El enfoque utilizado en este informe para estimar la pobreza consiste en clasificar como pobre a una persona cuando el ingreso por habitante de su hogar es inferior al valor de la lnea de pobreza o monto mnimo necesario que le permitira satisfacer sus necesidades esenciales. En el caso de la indigencia, la lnea utilizada refleja nicamente el costo de satisfacer las necesidades de alimentacin.
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disminuido a un ritmo de 1,4 puntos por ao. El deterioro en materia de indigencia se origin principalmente en el alza de los precios de los alimentos, que implic un encarecimiento acelerado de la canasta bsica de alimentos. El magro desempeo de la reduccin de la pobreza y la indigencia en 2008 no impidi que el balance haya sido positivo en la evaluacin respecto de 2002, as como respecto de las dos dcadas pasadas. No solo se encuentran las actuales tasas de pobreza e indigencia muy por debajo de las de 1990, sino que el nmero de personas pobres se sita alrededor de 20 millones por debajo de lo registrado en ese ao. En la comparacin con 1980 tambin se verifica una reduccin apreciable de la incidencia de la pobreza y particularmente de la indigencia, aunque insuficiente para contrarrestar completamente el elevado crecimiento poblacional del perodo. Las nuevas cifras disponibles al ao 2008 reflejan una evolucin positiva de la pobreza respecto de 2007. En el Brasil, el Per y el Uruguay (datos del rea urbana) su incidencia se redujo en al menos 3 puntos porcentuales; en Costa Rica y el Paraguay lo hizo en ms de 2 puntos porcentuales, y en Panam y la Repblica Bolivariana de Venezuela se registr una disminucin en torno a un punto porcentual. Cabe mencionar tambin a Colombia, que registr una reduccin de 4 puntos porcentuales, pero en este caso referida al perodo 2005-2008 . En tanto, el Ecuador y la Repblica Dominicana no mostraron variaciones significativas. El nico pas en que se registr un empeoramiento de la situacin de pobreza fue Mxico, cuyo incremento de 3,1 puntos porcentuales entre 2006 y 2008 refleja los primeros efectos de la crisis econmica que se empez a manifestar hacia fines de ese ltimo ao (vase el cuadro 1). La indigencia, por su parte, mostr un aumento generalizado, ya que solamente en el Brasil, el Paraguay y el Per se lograron reducciones en sus indicadores, en torno a un punto porcentual, lo que contrasta con los aumentos registrados en el Ecuador, Mxico, Panam, la Repblica Bolivariana de Venezuela y la Repblica Dominicana, de entre 1,4 y 2,5 puntos porcentuales, y con los de Costa Rica y el Uruguay, que resultaron muy leves. En Colombia la indigencia creci 2,7 puntos porcentuales entre 2005 y 2008, equivalentes a un aumento anual de 0,9 puntos.
2

Las cifras para Colombia corresponden a una estimacin preliminar de la CEPAL, basada en aquellas difundidas oficialmente por el pas (comunicado de prensa del DANE, del 24 de agosto de 2008, http://www.dane.gov.co/files/noticias/Presentacion_pobreza_dane_DNP.pdf).
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Cuadro 1 AMRICA LATINA (18 PASES): PERSONAS EN SITUACIN DE POBREZA E INDIGENCIA, ALREDEDOR DE 2002, 2007, Y 2008 (En porcentajes)
Alrededor de 2002 Pas Argentina Ao
a

Alrededor de 2007 Ao 2006 2007 2007 2006 2005 2007 2007 2004 2006 2007 2006 2005 2007 2007 2007 2007 2007 2007 Pobreza 21,0 54,0 30,0 13,7 46,8 18,6 38,8 47,5 54,8 68,9 31,7 61,9 29,0 60,5 39,3 44,5 18,1 28,5 Indigencia 7,2 31,2 8,5 3,2 20,2 5,3 12,4 19,0 29,1 45,6 8,7 31,9 12,0 31,6 13,7 21,0 3,1 8,5 Ao 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008

2008 Pobreza 25,8 42,8 16,4 39,0 34,8 27,7 58,2 36,2 44,3 14,0 27,6 Indigencia 7,3 22,9 5,5 14,2 11,2 13,5 30,8 12,6 22,6 3,5 9,9

Pobreza 45,4 62,4 37,5 20,2 51,5 20,3 49,0 48,9 60,2 77,3 39,4 69,4 36,9 61,0 54,7 47,1 15,4 48,6

Indigencia 20,9 37,1 13,2 5,6 24,8 8,2 19,4 22,1 30,9 54,4 12,6 42,5 18,6 33,2 24,4 20,7 2,5 22,2

2002 2002 2001 2000

Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia


b

2002 2002 2002 2001 2002 2002 2002 2001 2002 2001 2001 2002 2002 2002

Costa Rica Ecuador


a

El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per


c

Repblica Dominicana Uruguay


a

Venezuela (Repblica Bolivariana de)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. reas urbanas. Los datos de 2008 provienen de una nueva encuesta de hogares, que ha sido empalmada con la serie anterior por el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica y el Departamento Nacional de Planeacin de Colombia. Debido a que la CEPAL no ha concluido el proceso de internalizacin de los nuevos datos, las cifras correspondientes a 2008 se han estimado de manera preliminar, aplicando a los valores de 2005 (calculados por la CEPAL) las variaciones porcentuales implcitas en las cifras difundidas oficialmente. c Cifras del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) del Per. Estos valores no son comparables con los de aos anteriores debido al cambio del marco muestral de la encuesta de hogares. Asimismo, las cifras de 2001 se refieren al cuarto trimestre, mientras que las de 2006 y 2007 se refieren al ao completo.
a b

As pues, en 2008, Amrica Latina se encontraba bien encaminada para cumplir la primera meta del primer Objetivo de Desarrollo del Milenio, pese a la heterogeneidad entre las distintas subregiones y pases. La proporcin de personas indigentes en la regin, un 12,9%, est a menos de 2 puntos porcentuales de distancia de la meta (11,3%), lo que representa un avance del 85%. El progreso hacia una meta ms exigente, como reducir la pobreza total a la mitad entre 1990 y 2015, es inferior (avance real del 63% en comparacin con uno esperado del 72% entre 1990 y 2008).

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En lo que respecta a la distribucin del ingreso, la comparacin de las cifras ms recientes para cada pas con aquellas disponibles alrededor de 2002 muestran una mejora. El ndice de Gini se redujo en promedio un 5% en el perodo mencionado. El indicador present cadas importantes en varios pases, siendo de por lo menos un 8% en la Argentina, el Estado Plurinacional de Bolivia, Nicaragua, Panam, el Paraguay, el Per y la Repblica Bolivariana de Venezuela. Los nicos pases que presentaron incrementos en la concentracin del ingreso en este perodo son Colombia, Guatemala y la Repblica Dominicana (vase el grfico 2) .
Grfico 2 a AMRICA LATINA (18 PASES): NDICE DE GINI, ALREDEDOR DE 1990, 2002 Y 2008
0,65 Pases en los que aument la desigualdad 0,60 Amrica Latina 0,55 NI GT CO HN 0,55 MX SV BO PA PY VE 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 UY Pases en los que disminuy la desigualdad 0,45 UY VE 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 CL RD PA PY 0,50 CR EC MX SV PE CL AR NI BR 0,60 HN GT CO BO BR 0,65 Pases en los que aument la desigualdad

2008

0,50 CR 0,45 EC

AR

2008

Amrica Latina

Pases en los que disminuy la desigualdad

0,40

0,40 0,40

1990

2002

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a El ao de la encuesta utilizada difiere entre pases. El perodo 1990 corresponde a la encuesta disponible ms cercana a dicho ao; el perodo 2002 a la encuesta ms reciente disponible entre 2000 y 2002, y el perodo 2008 a las encuestas disponibles entre 2004 y 2008. Las coberturas geogrficas varan segn la disponibilidad de informacin. En la comparacin entre 1990 y 2008 se usan datos de Gran Buenos Aires para la Argentina, rea Metropolitana de Asuncin para el Paraguay y del rea urbana para el Ecuador, el Estado Plurinacional de Bolivia, Panam y el Uruguay. Para la comparacin entre 2002 y 2008 se usan datos del rea urbana para la Argentina, el Ecuador y el Uruguay. El dato para Amrica Latina corresponde al promedio simple de los ndices de Gini de cada pas.

La evolucin hacia una mejor distribucin del ingreso tambin se manifiesta en la comparacin con 1990, con una reduccin promedio del ndice de Gini del 4%. En este caso las mayores disminuciones se encuentran en Nicaragua, Panam (rea urbana), la Repblica Bolivariana de Venezuela y el Uruguay, mientras que la Argentina (datos del Gran Buenos Aires), Costa Rica y el Ecuador exhiben retrocesos. Pese a los avances logrados, no debe perderse de vista que la concentracin del ingreso en Amrica Latina sigue siendo una de las ms elevadas del mundo.

Cabe destacar que los datos de Colombia datan de 2005 y los de Guatemala de 2006.
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Panorama social de Amrica Latina 2009 Documento informativo

Los cambios distributivos ocurridos en el perodo contribuyeron parcialmente a la reduccin de la pobreza, aunque no en todo su potencial. La variacin de las tasas de pobreza e indigencia puede ser desagregada en dos componentes: el crecimiento del ingreso medio de las personas, o efecto crecimiento, y los cambios en la forma en que se distribuye este ingreso, o efecto distribucin. Este tipo de anlisis muestra que la disminucin de la pobreza entre 1990 y 2008 tuvo en el efecto crecimiento su principal factor explicativo, representando alrededor de un 85% de la misma, mientras que el efecto distribucin dio cuenta del 15% restante. La contribucin de las mejoras distributivas a la reduccin de la pobreza se dio especialmente en el perodo 2002-2008, durante el cual jug incluso el papel principal en la reduccin de la pobreza en tres pases. Los ingresos del trabajo son la fuente que contribuy en mayor medida a la reduccin de la pobreza entre 1990 y 2008. La variacin positiva del ingreso laboral por persona se debi, en primer lugar, a la baja de la tasa de dependencia demogrfica en todos los pases (excepto en el Uruguay), denominada habitualmente bono demogrfico. Asimismo, prcticamente en todos los pases se produjo un aumento importante de la tasa de actividad, independientemente del resultado logrado en trminos de reduccin de la pobreza. En cambio, el ingreso laboral por ocupado present diferencias notables entre los pases. El Brasil, Chile, Costa Rica, el Ecuador (rea urbana) y Panam (rea urbana), es decir los pases con mayores reducciones de la pobreza (en trminos de variacin porcentual de la tasa), son precisamente los que presentaron los incrementos ms marcados en el ingreso por ocupado en los hogares pobres. Colombia constituye una excepcin a este respecto, ya que aunque tuvo un incremento importante de esta variable hasta 2005, la pobreza se redujo a un ritmo bastante menor, en parte debido al aumento del desempleo. En los dems pases, el ingreso laboral por ocupado tendi a decrecer (vase el grfico 3). Un aspecto preocupante de la evolucin de la pobreza en Amrica Latina es la persistencia de las brechas en la vulnerabilidad a esta segn las caractersticas demogrficas de las personas, particularmente la edad, el sexo y la etnia. Uno de los rasgos ms determinantes de la pobreza son las altas tasas de fecundidad y los altos niveles de dependencia en el hogar, algo que deja en una situacin especialmente desmedrada a los nios. La incidencia de la pobreza entre los nios menores de 15 aos supera en promedio 1,7 veces a la de las personas mayores de esa edad. Entre 1990 y 2008, el cociente entre las tasas de pobreza de los nios y los adultos aument en la mayora de los pases de la regin, presentndose los mayores incrementos en el Brasil, Panam y el Uruguay (vase el grfico 4).

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Grfico 3 AMRICA LATINA (16 PASES): VARIACIN ANUAL DE LOS COMPONENTES DEL INGRESO a LABORAL POR PERSONA EN LOS HOGARES POBRES, 1990-2008 (En porcentajes)
3

-1

-2

-3
b b b

Bolivia (Est. Plur. de) b

Brasil

Venezuela (Rep. Bol. de)

El Salvador

Guatemala

Costa Rica

Mxico

Chile

Nicaragua

Colombia

Honduras

Argentina

YL/O

O/PEA

PEA/PET

PET/N

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. Pases ordenados segn la variacin anual de la tasa de pobreza. El ao de la encuesta utilizada difiere entre pases: el perodo 1990 corresponde a la encuesta disponible ms cercana a dicho ao y el perodo 2008 a la ms reciente disponible entre 2004 y 2008. YL = ingreso laboral; O = nmero de ocupados; PEA = poblacin econmicamente activa; PET = poblacin en edad de trabajar; N = poblacin total. b rea urbana. c rea metropolitana.
a

Grfico 4 AMRICA LATINA (18 PASES): COCIENTE ENTRE TASAS DE POBREZA DE DISTINTOS a SUBGRUPOS DE LA POBLACIN, ALREDEDOR DE 1990, 2002 Y 2008
Nios entre 0 y 14 aos/ Personas de 14 aos y ms
3,0 1,6 1,4 2,5 1,2 1,0 2,0 0,8 0,6 1,5 0,4 0,2 1,0
Argentina b Paraguay b Venezuela (Rep. Bol. de) Bolivia (Est. Plur. de) c
c

Personas de 65 aos y ms/ Personas menores de 65 aos

0,0
b

Paraguay b

Paraguay

Panam

Ecuador

Uruguay

Rep. Dominicana

1990

2002

2008

1990

2002

2008

14

Rep. Dominicana

Venezuela (Rep. Bol. de)

Panam c

Uruguay c

Bolivia (Est. Plur. de) c

Ecuador c

Panam c

Honduras

Costa Rica

Costa Rica

Nicaragua

Honduras

El Salvador

El Salvador

Argentina

Nicaragua

Uruguay c

Per

Mxico

Colombia

Colombia

Ecuador

Mxico

Brasil

Brasil

Chile

Chile

Per

Panorama social de Amrica Latina 2009 Documento informativo

Grfico 4 (conclusin) Mujeres/Hombres (con edades entre 20 y 59 aos)


1,40 1,35 1,30 1,25 1,20 1,15 1,10 1,05 1,00 0,95 1,0 1,5 3,0 2,5 2,0 3,5

Pertenencia a grupo tnico/ Resto de la poblacin d

Venezuela (Rep. Bol. de)

Bolivia (Est. Plur. de)

Argentina b

Bolivia (Est. Plur. de) c

Paraguay b

Ecuador c

Panam c

Uruguay c

Guatemala

Honduras

Ecuador c

Mxico

Brasil

Per

Brasil

Costa Rica

Nicaragua

Rep .Dominicana

El Salvador

1990

2002

2008

1990

2002

Nicaragua

2008

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a El ao de la encuesta utilizada difiere entre pases. El perodo 1990 corresponde a la encuesta disponible ms cercana a dicho ao; el perodo 2002 a las encuestas ms recientes disponibles entre 2000 y 2002, y el perodo 2008 a las encuestas disponibles entre 2004 y 2008. b rea metropolitana. c rea urbana. d Identificado a partir de la informacin de las encuestas de hogares conforme a las siguientes categoras: Chile, aimara, rapa nui, quechua, mapuche, atacameo, coya, kawaskar, yagn, diaguita; Ecuador, indgenas, negros y mulatos; Estado Plurinacional de Bolivia, quechua, aimara, guaran, chiquitano, mojeo y otro; Brasil, indgena o piel negra; Nicaragua (2001), mestizo costeo, criollo, creole/negro, miskito, mayagna (sumu), rama, otro; Nicaragua (2005), indgena; Panam, indgena, y Paraguay, idioma hablado es exclusivamente guaran.

En el caso de las personas mayores de 65 aos sucede lo contrario que con los nios, ya que en general presentan menores tasas de pobreza que el resto de la poblacin, con las nicas excepciones de Costa Rica y la Repblica Dominicana. Si bien este resultado, en principio, parece indicar la existencia de una situacin positiva, introduce algunos elementos a tomar en consideracin. Entre los adultos mayores, las jubilaciones y pensiones se constituyen en una fuente de ingreso indispensable para escapar de la pobreza. No obstante, este tipo de ingresos tiende a reproducir la desigualdad distributiva generada en el mercado laboral a lo largo del ciclo de vida, puesto que sus montos estn asociados a las contribuciones efectuadas y en muchos casos se carece de una cobertura bsica universal. Asimismo, al utilizar un umbral de pobreza expresado en trminos per cpita, este tiende a subestimar el monto mnimo necesario para cubrir las necesidades bsicas en el caso de las personas que viven solas, situacin especialmente frecuente entre las personas de ms edad. Por otra parte, la regin enfrenta el problema de una creciente carga de tiempo destinada al cuidado de los ancianos, lo que tensiona las posibilidades de satisfacer las necesidades bsicas de aquellos adultos mayores que viven en unidades familiares ampliadas. La exposicin a la pobreza de las mujeres es ms alta que la de los hombres en todos los pases de la regin. Las brechas ms grandes por gnero se presentan en la Argentina, Chile, Costa Rica, Panam, la Repblica Bolivariana de Venezuela, la Repblica Dominicana
15

Paraguay

Colombia

Panam

Chile

Chile

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y el Uruguay, donde la tasa de pobreza entre las mujeres equivale a 1,15 veces o ms a la de los hombres. Asimismo, varios pases han sufrido un agravamiento de esta diferencia, destacndose entre ellos Chile y el Uruguay. Debe tenerse presente que estas brechas no reflejan toda la magnitud del problema, puesto que el mtodo utilizado para medir la pobreza no toma en cuenta la asignacin de recursos en el hogar, que es precisamente uno de los mbitos donde se presentan las mayores disparidades de gnero. El origen tnico de la poblacin es una condicin altamente correlacionada con la posibilidad de ser pobre. En los siete pases con informacin disponible la tasa de pobreza de los grupos indgenas o afrodescendientes puede exceder entre 1,2 y 3,4 veces a la del resto de la poblacin. Ms an, la brecha entre ambos grupos se ha acrecentado en todos los pases analizados, excepto en el Brasil.

La crisis, el empleo y la pobreza


Durante las dos ltimas dcadas, la regin ha atravesado tres perodos de cada generalizada del producto interno bruto por habitante. En 1995 tuvo lugar la crisis mexicana, durante la cual el producto per cpita se redujo un 1,2% a nivel regional y al menos un 2% en la Argentina, Mxico y el Uruguay. Una nueva cada, del 1,2%, se registr en 1999, a consecuencia de los efectos de la crisis asitica, que se sinti en los pases sudamericanos entre 1998 y 2000, pero que no afect a los centroamericanos ni a Mxico. El PIB per cpita de la regin se contrajo nuevamente en 2001 y 2002, un 1,1% y un 1,8%, respectivamente, en el contexto de dificultades financieras a nivel internacional (correspondientes a las denominadas crisis puntocom y crisis turca), a las que se sum la crisis argentina. Para analizar el impacto de estos episodios recesivos en las condiciones de vida de las personas de menores recursos, se ha seleccionado un conjunto de ellos en los que el producto per cpita disminuy marcadamente entre los aos para los cuales hay encuestas de hogares disponibles. Se observan 17 episodios distintos de cada del PIB por habitante, que corresponden de manera aproximada a alguno de los tres perodos de contraccin regional mencionados anteriormente. Lo acontecido en esos episodios revela que las crisis han afectado en mayor medida a los hogares pobres y vulnerables que al resto, ya que predominan los ejemplos en que la reduccin de los ingresos de este grupo fue superior a la del total de los hogares. Se destacan a este respecto la Argentina (1999-2002), el Ecuador (1997-1999) y la Repblica Dominicana (2002-2004), donde la diferencia entre ambos porcentajes de variacin alcanz o super los 3 puntos porcentuales. Por su parte, cuando aument el ingreso de los hogares, el de aquellos situados en la parte baja de la distribucin lo hizo en menor proporcin.

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Tal como caba esperar, el mercado laboral es la va por la cual la contraccin de la actividad econmica repercuti en mayor medida en los ingresos de los hogares, dada la alta participacin de los ingresos laborales en el total. La descomposicin del cambio en el ingreso total por persona de los hogares pobres y vulnerables en sus principales fuentes revela que en 11 de los episodios considerados la disminucin de los ingresos laborales represent al menos el 75% de la variacin total. En la mayora de los episodios analizados, la reduccin del ingreso laboral por ocupado, y no el porcentaje de ocupacin, es el principal factor para explicar la disminucin de los ingresos laborales. La razn entre empleo y poblacin no solamente tuvo una variacin escasa en general, sino que adems tendi a aumentar en ms de la mitad de los casos (vase el cuadro 2).
Cuadro 2 AMRICA LATINA (13 PASES): VARIACIN ANUAL DE LOS COMPONENTES DEL INGRESO LABORAL POR PERSONA EN HOGARES POBRES Y VULNERABLES DURANTE EPISODIOS DE CRISIS SELECCIONADOS (En porcentajes)
Ingreso laboral por persona -5,3 0,4 -2,0 -4,1 -9,6 -3,2 -4,8 -4,2 -1,3 -18,3 0,3 1,8 -3,5 -0,7 -11,4 0,6 -8,6 Componentes del ingreso laboral por Componentes del porcentaje persona de ocupados Ingreso laboral por ocupado -7,9 -1,5 -2,5 -3,3 -9,5 -4,8 -0,8 -4,3 1,1 -17,7 -1,2 -0,5 3,5 -6,1 -9,8 -1,8 -9,3 Porcentaje de ocupados 2,9 2,0 0,6 -0,8 -0,1 1,7 -4,1 0,2 -2,5 -0,7 1,5 2,4 -6,8 5,8 -1,8 2,4 0,8 Tasa de empleo -0,4 0,8 -1,2 -4,6 -3,4 0,0 -0,6 2,3 -3,2 -2,2 -0,3 -0,3 -4,3 -0,6 -3,2 -0,7 -3,0 Tasa de actividad 3,3 1,2 1,9 4,0 3,4 1,7 -3,5 -2,0 0,7 1,5 1,8 2,7 -2,6 6,4 1,5 3,2 3,9

Pas

Perodo

Mxico Argentina Brasil Colombia Ecuador


b a

1994-1996 1997-1999 1996-1999 1997-1999 1997-1999 1997-1999


b

Honduras Paraguay Per Venezuela (Repblica Bolivariana de) Argentina Mxico Panam
b b b

1996-1999 1997-1999 1997-1999 1999-2002 1999-2002 2000-2002 1999-2001 1999-2001 1999-2002 1999-2002 2002-2004

Costa Rica

Paraguay
b

Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de) Repblica Dominicana

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a b

Gran Buenos Aires. rea urbana.

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La modificacin en el porcentaje de personas ocupadas surge de dos tendencias contrapuestas de la tasa de empleo y la tasa de actividad. Por una parte, los episodios de crisis analizados se caracterizaron por una cada de la tasa de empleo (relacin entre el nmero de ocupados y la poblacin econmicamente activa), es decir, por un incremento del promedio de la tasa de desempleo. Por otra parte, en estos perodos las personas inactivas tendieron a incorporarse al mercado laboral, compensando la reduccin de la tasa de ocupacin. De hecho, pese al incremento generalizado del desempleo, la tasa de ocupacin (cociente entre el nmero de ocupados y el nmero de personas en edad de trabajar) tendi a mantenerse constante e incluso a aumentar en ms de la mitad de los casos. La crisis actual, iniciada a fines de 2008 por el colapso financiero originado en el sector inmobiliario de los Estados Unidos, ha afectado a la mayora de los pases de la regin, pero en menor medida que en crisis anteriores. Se prev un descenso del PIB por habitante en la mayora de las economas y no se espera que ninguna de ellas tenga un crecimiento significativo. Asimismo, el desempleo ha crecido en varios pases y se espera que llegue al 8,5% en promedio a fines de 2009. Algunas de las caractersticas de esta recesin la distinguen de episodios previos de contraccin del producto, por lo que el impacto en la pobreza sera menos intenso. Si bien la tasa de ocupacin a nivel regional cay del 55,1% en el primer semestre de 2008 al 54,4% en el mismo perodo de 2009, no todos los pases presentan una variacin negativa de este indicador. Asimismo, la evidencia parcial con que se cuenta sobre las remuneraciones permite inferir que la cada del producto por habitante no se est trasladando automticamente a los ingresos laborales de los hogares. El mantenimiento del poder adquisitivo de las remuneraciones en esta coyuntura refleja, en parte, el hecho de que las tasas de inflacin en la mayora de los pases de la regin no son solamente bajas sino que han descendido respecto del ao anterior. Otro rasgo favorable es que la mayora de los pases de la regin cuenta con un mejor contexto fiscal y con un conjunto ms amplio de programas sociales, que aliviaran el impacto negativo de la crisis en un porcentaje importante de la poblacin. Tomando en consideracin estos factores, se han realizado simulaciones que dan cuenta de la evolucin probable de la situacin de la indigencia y la pobreza en 2009, sobre la base de los datos de las encuestas de hogares. De acuerdo con el escenario considerado como ms probable, entre 2008 y 2009 la pobreza a nivel regional podra aumentar alrededor de 1,1 puntos porcentuales, mientras que la indigencia aumentara aproximadamente 0,8 puntos porcentuales. Esto se traduce en una expansin del nmero de personas pobres en torno a 9 millones, de los cuales algo ms de la mitad se encontrara en situacin de pobreza extrema (vase el grfico 5).

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Grfico 5 AMRICA LATINA: EFECTO ESPERADO DE LA CRISIS ECONMICA SOBRE LA POBREZA Y LA INDIGENCIA (En porcentajes y millones de personas)
100 95 90 20 19 220 18 45 230 50

Porcentaje de personas

Millones de personas

85 80 75 70 65 60

17 16 15 14 13 12

Millones de personas

210

200

40

190 35 180

2002

2006

2007

2008

2009

170

2002

2006

2007

2008

2009

30

Nmero de indigentes

Porcentaje de indigentes

Nmero de pobres

Porcentaje de pobres

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

Como cabe esperar, alrededor de este promedio se verifica una dispersin entre pases. Sobresale el caso de Mxico, pas que registrara el mayor incremento en sus niveles de pobreza e indigencia en consonancia con su elevada reduccin del PIB y deterioro de la situacin de empleo y salarios. Tambin cabe mencionar a la Repblica Bolivariana de Venezuela, cuyo deterioro por encima del promedio regional provendra principalmente de la merma del poder adquisitivo de las remuneraciones. En el contexto del ltimo sexenio, estas cifras implican un menor avance hacia la reduccin de la pobreza, pero no alcanzan a contrarrestar los logros alcanzados, no solo en lo que respecta al porcentaje de personas pobres sino tambin al nmero de ellas. Entre 2002 y 2008 el porcentaje de personas en situacin de pobreza cay 11 puntos y el de personas en situacin de indigencia 7 puntos, magnitudes considerablemente superiores al deterioro previsto para 2009. El impacto es ms notable en trminos del nmero de personas pobres, puesto que la crisis de 2009 estara empobreciendo a alrededor de una cuarta parte de las personas que salieron de la pobreza en los aos anteriores, que llegaron a 41 millones. De darse una situacin como la planteada, podra afirmarse que la crisis actual estara teniendo un impacto en la situacin de la pobreza inferior al de crisis previas. Entre 1997 y 2002, perodo que engloba la crisis de 1999 as como la de 2001-2002, la elasticidadcrecimiento de la pobreza fue de -1,6, mientras que las simulaciones apuntan a una elasticidad en torno a -1,1 para la crisis actual. Estos resultados revelan asimismo una mayor dificultad para alcanzar la meta 1 del primer Objetivo de Desarrollo del Milenio, ya que el porcentaje de avance se retrotraera al

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Porcentaje de personas

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78%, cifra prcticamente igual al 76% registrado en 2009 (respecto del perodo 1990-2005). En consecuencia, los pases de la regin debern redoblar los esfuerzos para mejorar las condiciones de vida de quienes poseen recursos insuficientes. Es importante enfatizar que estas hiptesis en torno al impacto esperado de la crisis se plantean en un contexto de gran incertidumbre. Si bien hacia el segundo semestre del ao se presume que lo peor de la crisis ya habra pasado, con lo cual su duracin y profundidad resultaran inferiores a lo previsto en un inicio, tambin es posible que la recuperacin sea lenta y que el empleo solo vuelva a crecer despus de un prolongado rezago.

Percepciones de desigualdad
En un anlisis realizado de 18 pases de Amrica Latina utilizando la informacin provista por Latinobarmetro, se encontr que las percepciones de una alta injusticia distributiva se asocian principalmente con las opiniones ciudadanas de inexistencia de garantas econmicas y sociales bsicas, lo que pone en evidencia la necesidad de que los Estados adopten medidas para cerrar las brechas sociales y avanzar en la cohesin social. A su vez, se observ que la percepcin de una alta inequidad distributiva se relaciona con la desconfianza en las instituciones polticas y con la creencia de que los gobiernos sirven ms a las lites que a las mayoras, lo que indica que la poblacin percibe a la desigualdad como un problema de poder que va ms all de la concentracin econmica y que, de no abordarse integralmente, puede obstaculizar las iniciativas para promover la cohesin social. A pesar de las tendencias positivas en la reduccin de las inequidades distributivas en la regin durante los ltimos aos, estas permanecen todava en niveles muy altos, lo que coincide, en trminos agregados, con las percepciones de la poblacin. En 1997, 2002 y 2007 la gran mayora de la poblacin latinoamericana opin que la distribucin del ingreso es muy injusta o injusta (80%, 87% y 78% en cada ao), situacin que podra agravarse en la actual coyuntura de crisis econmica y constituirse en un problema para la cohesin social, no solo por los conflictos que podran emerger como consecuencia del malestar ciudadano, sino tambin por las dificultades para la constitucin de pactos de proteccin en que participe la mayor cantidad de actores y estratos sociales (vase el grfico 6).

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Grfico 6 AMRICA LATINA (18 PASES): OPINIONES CON RESPECTO A LA JUSTICIA EN LA a DISTRIBUCIN DEL INGRESO, 1997-2007 (En porcentajes de poblacin de 18 aos y ms)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 14 5 1997 18 4 2007 51 53 50 29 34 28

11 2 2002

Muy justa

Justa

Injusta

Muy injusta

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).


a La Repblica Dominicana se incluye solo en 2007. La pregunta usada para los tres aos fue la siguiente: Cun justa cree usted que es la distribucin del ingreso en su pas?.

En 2007 el principal factor asociado a opiniones de injusticia en la distribucin del ingreso fue la percepcin de inexistencia de garantas bsicas en materia de seguridad social, asistencia y solidaridad con los ms pobres y oportunidades de empleo, lo que evidencia la necesidad de un papel ms activo de los Estados en la promocin de medidas de proteccin bsicas. Otros factores relacionados fueron las actitudes negativas hacia el papel de las empresas privadas en la provisin de servicios, la percepcin de la insuficiencia de los ingresos para satisfacer las necesidades bsicas de los integrantes del hogar y los mayores niveles de escolaridad (vase el grfico 7).

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100

Grfico 7 AMRICA LATINA (18 PASES): OPINIONES SOBRE EL GRADO DE JUSTICIA EN LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO, SEGN LAS ACTITUDES HACIA EL SECTOR a PRIVADO Y LA PERCEPCIN DE GARANTAS BSICAS, 2007 (En porcentajes)
85 77 69 60 71 89

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Positivas Intermedias Hay garantas Negativas Positivas 40 31 29 23

15

11

Intermedias No hay garantas

Negativas

Muy injusta o injusta

Muy justa o justa

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 2007.
a Recodificacin de los puntajes en el ndice sumatorio no ponderado a partir del anlisis de su distribucin y su corte en tres grupos. La categorizacin fue la siguiente: 2 a 4 puntos= actitudes positivas; 5 puntos= actitudes intermedias; 6 a 8 puntos= actitudes negativas.

A su vez, los niveles de confianza de la poblacin respecto de las instituciones polticas (congreso y partidos) empeoran drsticamente, en tanto se deterioran las percepciones de justicia en la distribucin del ingreso, situacin que se verific en 1997, 2002 y 2007, y en este ltimo ao los porcentajes de personas que creen que su pas est gobernado por unos cuantos poderosos para su propio beneficio fueron mayores entre quienes opinan que la distribucin del ingreso en su pas es injusta o muy injusta (vase el grfico 8).

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Grfico 8 AMRICA LATINA (18 PASES): OPINIONES SOBRE QUINES ESTN EN EL GOBIERNO Y PARA QU GOBIERNAN, SEGN LA JUSTICIA DISTRIBUTIVA PERCIBIDA Y LOS PASES a CLASIFICADOS POR LA EXTENSIN DE LAS BRECHAS SOCIALES, 2007 (En porcentajes)
90 82 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Muy justa o justa Muy injusta o injusta Muy justa o justa Muy injusta o injusta Muy justa o justa Muy injusta o injusta 41 40 59 60 56 44 75 82

25 18 18

Brechas bajas b

Brechas medias c

Brechas altas d

Grupos poderosos en su propio beneficio

Para el bien de todo el pueblo

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 2007 y base de datos CEPALSTAT [en lnea] http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp?idAplicacion=6. La pregunta empleada en la encuesta Latinobarmetro 2007 fue la siguiente: En trminos generales, dira usted que (pas) est gobernado por unos cuantos grupos poderosos en su propio beneficio o que est gobernado para el bien de todo el pueblo?. Los pases con brechas bajas son: Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay y Repblica Bolivariana de Venezuela. c Los pases con brechas medias son: Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Mxico, Panam, Per y Repblica Dominicana. d Los pases con brechas altas son: Estado Plurinacional de Bolivia, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay.
a b

LA DINMICA DEL GASTO SOCIAL, LAS TRANSFERENCIAS MONETARIAS Y LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS

en la proteccin frente a eventos de quiebre de ingreso, pobreza de ingresos y exclusin social, que ponen a las personas en situacin de vulnerabilidad y riesgo social. Estos enfoques rompen con la contraposicin entre los principios de universalidad de los derechos y racionalidad de la focalizacin y cuestionan las bondades de los modelos centrados en la capitalizacin individual de los sistemas de proteccin social. Finalmente, estas nuevas perspectivas tambin buscan combinar el eje de combate a la pobreza con el de combate a la desigualdad y promocin de la cohesin social a travs de la articulacin y ejecucin de diversos programas sociales que coordinan los alcances de la seguridad social tradicional, la provisin de servicios sociales y la oferta de programas asistenciales.

os nuevos enfoques de proteccin social han puesto progresivamente el acento

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Tras un lustro positivo en materia de reduccin de la pobreza, el desempleo y la inequidad de ingresos, la reciente crisis y sus consecuencias vuelven a poner sobre el tapete con ms fuerza el papel del Estado como agente regulador y, eventualmente, interventor frente a las fallas del mercado y sus diversas asimetras. En ese marco, se revisa la dinmica del gasto social, el efecto redistributivo de las diversas transferencias monetarias en el ingreso primario de los hogares y la significacin de los programas de transferencias condicionadas, as como los desafos que estos plantean en cuanto a diseo y gestin.

La dinmica del gasto social


La crisis experimentada por Amrica Latina a principios de los aos ochenta impuso fuertes restricciones financieras al gasto pblico. Para cerrar la mayor brecha fiscal, las opciones de poltica eran aumentar la recaudacin fiscal, reducir el gasto pblico o hacer ambas cosas a la vez. La reduccin del gasto pblico fue la variable de ajuste elegida para sanear las cuentas fiscales, con el consecuente efecto negativo sobre el gasto social en un contexto de deterioro de los niveles de bienestar. Ya a mediados de la dcada de 1990, los gobiernos comenzaron a reconocer los beneficios y la importancia del gasto social como instrumento para canalizar recursos hacia la poblacin ms pobre y la relevancia del desarrollo social para potenciar el desarrollo econmico. La tendencia creciente del gasto pblico social desde el comienzo de los aos noventa muestra el compromiso progresivo de los pases latinoamericanos con la asignacin de recursos pblicos a las polticas sociales, dndoles mayores garantas de financiamiento y ms estabilidad y legitimidad institucional. En gran medida, esto ha estado supeditado al grado de desarrollo alcanzado por los pases. La disponibilidad de recursos pblicos para financiar sistemas de proteccin frente a los antiguos y nuevos riesgos sociales y econmicos en cada pas tiene relacin directa con la capacidad de recaudacin de los gobiernos. La regin recauda poco y mal. Persisten las bajas cargas fiscales y las estructuras tributarias regresivas, que se vuelven factores sumamente limitantes para la confeccin de los presupuestos. Pese a todo, los gobiernos han realizado importantes esfuerzos para aumentar los presupuestos pblicos, en particular los destinados a funciones sociales, en un marco de mayor disciplina fiscal que antao. Desde comienzos de los aos noventa, el gasto social en la regin ha tenido un ritmo de crecimiento que se detiene en algunos perodos y difiere entre pases, pero no se revierte. Sobre la base del ritmo de crecimiento del esfuerzo fiscal y macroeconmico del gasto social en la regin, el gasto pblico social por habitante casi se duplic en el perodo 2006-2007 con respecto a 1990-1991 (lleg a 820 dlares por habitante, a precios de 2000) y se increment en un 18% respecto del perodo 2004-2005.

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Sin embargo, existen enormes disparidades entre pases y se registra una diferencia de hasta 20 veces entre los pases de mayor y menor gasto per cpita. De los 21 pases analizados, 8 registran un gasto menor a 300 dlares, y de estos, 6 no alcanzan los 200 dlares (el Ecuador, el Estado Plurinacional de Bolivia, Guatemala, Honduras, Nicaragua y el Paraguay). Solo 4 pases sobrepasan los 1.000 dlares al ao Argentina, Brasil, Cuba y Uruguay. Esto refleja la directa relacin entre el monto de los recursos asignados y el nivel de recursos de la economa (vase el grfico 9).
Grfico 9 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES): GASTO PBLICO SOCIAL PER CPITA, 1990-1991 Y 2008 (En dlares de 2000)
2 400 Promedio regional simple: 2008 (12 pases): 2006-2007 (21 pases) : 2000-2001 (21 pases) : 1990-1991 (21 pases) : 812 dlares 604 dlares 468 dlares 318 dlares

2 000

1 600

Promedio ponderado 21 pases 2006-2007 : 818 dlares 2000-2001 : 642 dlares

1 200 Promedio ponderado 21 pases 1990-1991 : 443 dlares

800

400

0
Per Mxico Brasil Costa Rica Panam Jamaica Cuba Bolivia (Est. Plur. de) Guatemala Argentina Uruguay El Salvador Trinidad y Tabago Nicaragua Venezuela (Rep. Bol. de) Repblica Dominicana Honduras Paraguay Colombia Ecuador Chile

SPNF

SP

GG

GCP

GC

1990-1991

2000-2001

2006-2007

2008

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social. Nota: SPNF: sector pblico no financiero; SP: sector pblico (total); GG: gobierno general; GCP: gobierno central presupuestario; GC: gobierno central.

Pese a los esfuerzos de los gobiernos por aumentar los recursos destinados a fines sociales, el comportamiento del gasto social presenta en el pasado una marcada forma procclica que evidencia contracciones o frenos a su expansin en perodos de crisis (vase el grfico 10). Esto pone de relieve las restricciones presupuestarias de los pases que registran los menores niveles de desarrollo, ya que son los que tienen menos capacidad para adoptar medidas contracclicas en perodos de contraccin econmica. Aunque tambin hay que destacar que, en la ltima dcada, estos pases han sido los que han registrado el mayor aumento de la prioridad macroeconmica.

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Grfico 10 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES): VARIACIN ANUAL DEL a GASTO PBLICO SOCIAL Y EL PIB (En porcentajes)
25

20

15

10

-5

-10
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Variacin del PIB

Variacin del gasto pblico social

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.
a

Promedio ponderado de los pases.

Por otra parte, la seguridad y la asistencia social, seguidas de los gastos en educacin, explican los aumentos en la prioridad macroeconmica por sectores de destino social . Estas partidas representan 4 de los 5 puntos porcentuales que han aumentado los gastos sociales (vase el grfico 11). Esto revela la concentracin de las prioridades macroeconmicas de los recursos pblicos en materia social y refleja la preocupacin de los Estados por la lucha contra la pobreza y el aumento de la proteccin debido a cambios demogrficos y en la estructura familiar. Por ltimo, los principales sectores de destino de los recursos pblicos varan segn el grado de desarrollo y la estructura productiva de los pases, las caractersticas sociodemogrficas y las necesidades bsicas no cubiertas de la poblacin. Pese a la expansin del gasto pblico, contrapuesta a la visin ms ortodoxa promovida por el consenso de Washington, el aumento de las transferencias fiscales por parte de los gobiernos no ha sido suficiente para lograr una reversin sustancial de los niveles de desigualdad y pobreza y responder plenamente a los nuevos impactos externos e internos. Queda planteada, entonces, la pregunta sobre en qu reas y a qu ritmo se debe avanzar en el papel del Estado en la provisin de bienestar y la reduccin de las desigualdades.
4

La informacin disponible no permite separar las partidas de gasto en seguridad y asistencia social.
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Grfico 11 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES): EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO SOCIAL a SEGN SECTORES, 1990-1991 A 2006-2007 (En porcentajes del PIB)
20 18 16 14 12 10 8 1,4 6 4 2 0 Gasto social total Gasto en educacin Gasto en salud Gasto en seguridad y asistencia social Gasto en vivienda y otros 3,2 4,6 2,9 0,7 3,6 1,2 4,8 0,5 1,7 2,6 7,4 5,2 17,4

12,2

1990-1991 1992-1993 1994-1995

1996-1997 1998-1999 2000-2001

2002-2003 2004-2005 2006-2007

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.
a

Promedio ponderado de los pases.

Las transferencias monetarias a los hogares


El ingreso primario de los hogares, obtenido a partir de la participacin de sus miembros en el mercado de trabajo y de la propiedad de diversos activos, es la fuente principal de las grandes inequidades que registra la regin y que la sitan como la ms desigual del mundo. Adems de la excesiva concentracin de la propiedad, factores como el insuficiente funcionamiento de los mercados de trabajo y su consiguiente segmentacin producen y reproducen la desigual estructura de oportunidades, tan caracterstica de Amrica Latina. Los importantes avances de los ltimos aos en materia de crecimiento econmico y participacin ms activa del Estado en el rea social no han modificado sustancialmente las caractersticas de funcionamiento del mercado de trabajo ni sus grandes desigualdades. De esta forma, las insuficiencias del mercado de trabajo siguen siendo un factor decisivo para explicar los altos niveles de pobreza de la regin. Las sociedades y los Estados modernos disponen de una serie de mecanismos para que la dificultad de las familias de participar en el mercado de trabajo y en la propiedad no se traduzca en pauperizacin y desintegracin. La distribucin primaria del ingreso se

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corrige con mecanismos de redistribucin de la riqueza que se pueden activar en la medida en que se hayan establecido sistemas recaudatorios que graven los ingresos corrientes, la propiedad, las utilidades y el consumo, y que definan la obligacin de los trabajadores de aportar una proporcin de sus ingresos para financiar prestaciones y transferencias de recursos una vez culminada su vida activa. Tambin existen mecanismos redistributivos voluntarios de carcter solidario, que involucran no solo las donaciones entre hogares privados, sino tambin la participacin de la comunidad organizada. En casi todos los pases, las transferencias tienen un efecto desconcentrador y aumentan la participacin en el ingreso del 40% de hogares ms pobres, como se puede apreciar en el grfico 12. Los pases en que ms disminuye la concentracin del ingreso por efecto de las transferencias son aquellos en que los sistemas de proteccin social estn ms desarrollados y tienen mayor cobertura, independientemente de su origen contributivo o no contributivo.
Grfico 12 AMRICA LATINA (18 PASES): PARTICIPACIN DEL 40% DE HOGARES MS POBRES EN EL a INGRESO ANTES Y DESPUS DE TRANSFERENCIAS, ALREDEDOR DE 2008 (En porcentajes)
16 Pases donde la participacin del 40% de hogares ms pobres aumenta UY SV VN

15 14

Participacin en el ingreso despus de transferencias

13 12 CR AR CL AL EC MX PA PY NI CO BR 8 HN 7 6 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 BO Pases donde la participacin del 40% de hogares ms pobres disminuye DO GT PE

11 10

Participacin en el ingreso antes de transferencias

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a

El ingreso antes de transferencias corresponde al ingreso per cpita de los hogares obtenido por su participacin en el mercado (ingreso primario). Los hogares con menores ingresos antes y despus de transferencias no necesariamente son los mismos.

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En promedio, las transferencias en la regin tienen una significacin relativamente escasa dentro del ingreso total y per cpita del conjunto de hogares, ya que solo representan el 9% de este. Las transferencias ms relevantes son las jubilaciones y pensiones, que tienen gran importancia entre los hogares que las reciben, ya que representan casi un tercio de sus ingresos. En gran medida, esto se debe a que en los pases de mayor desarrollo relativo de la regin existe tambin una mayor proporcin de hogares constituidos solo por adultos mayores, que dependen fundamentalmente de este tipo de ingresos. Otra expresin de la importancia de las transferencias en el bienestar de los hogares y las personas, as como del impacto de su progresividad, es el efecto en la reduccin de los niveles de pobreza. En promedio, las transferencias reducen los niveles de pobreza de los hogares en 6,5 puntos porcentuales (vase el cuadro 3). Sin embargo, la reduccin del nmero de personas pobres es menor (cerca de 5 puntos porcentuales). Esto se debe a que es ms probable reducir la pobreza en hogares con menor nmero de miembros y a que las transferencias ms significativas son las jubilaciones y pensiones que, por lo general, reciben los adultos mayores. Mientras tanto, la pobreza golpea en mayor proporcin a los nios, para los cuales los dispositivos de proteccin social suelen reducirse a transferencias de carcter asistencial orientadas al combate a la pobreza ms bien a largo plazo (como los programas de transferencias condicionadas). Por otra parte, las transferencias monetarias obtenidas mediante donaciones de organizaciones no estatales son, casi en todos los pases, progresivas en comparacin con el ingreso primario. La cobertura de las transferencias monetarias pblicas es ms alta y progresiva, ya que, en promedio, benefician al 12% de los hogares y alcanzan a ms de un cuarto de los hogares de menores ingresos (primer decil) y a un quinto de los que le siguen (segundo decil). Sin embargo, su efecto en la disminucin de la concentracin de los ingresos solo equivale a alrededor del 20% del efecto agregado de todas las transferencias. No obstante, si bien las transferencias asociadas a las jubilaciones y las pensiones son las que mayor efecto tienen en las variaciones distributivas y de pobreza, las transferencias asistenciales en general, y las pblicas en particular, son particularmente relevantes para elevar el bienestar de los estratos ms pobres, como se aprecia en el grfico 13. En promedio, el total de transferencias representa casi el 15% del ingreso per cpita de los hogares ms pobres y solo el 10% de los ms ricos, aunque el peso de las diferentes transferencias muestra notables variaciones.

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Cuadro 3 AMRICA LATINA (15 PASES): EFECTOS DE LAS DISTINTAS TRANSFERENCIAS EN LA REDUCCIN DE LA POBREZA, ALREDEDOR DE 2008
Pases Jubilaciones Pensiones Seguros e indemnizaciones Becas escolares Transferencias asistenciales privadas Argentina 2006 Bolivia (Estado Plurinacional de) 2007 Brasil 2008 Chile 2006 Colombia 2008 Costa Rica 2008 Ecuador 2008 El Salvador 2007 Guatemala 2006 Honduras 2007 Mxico 2008 Nicaragua 2005 Panam 2008 Paraguay 2008 Per 2008 Repblica Dominicana 2008 Uruguay 2008 Venezuela (Repblica Bolivariana de) 2008 +++ + +++ ++ + ++ + + = = + = ++ + = + +++ + = ++ ++ = + = = = = + = = ++ = = = = = = = = = + = + = = = = = = = = + + = = = = = pblicas = = ++ = = + = = = + = = = + Puntos Reduccin Total porcentuales (En transferencias de reduccin porcentajes) +++ + +++ +++ + +++ ++ + + = ++ + ++ + = + +++ 15,8 3,0 14,2 11,2 3,9 9,7 7,2 1,5 1,7 1,0 4,1 1,2 7,8 2,8 0,3 2,0 14,0 52 6 42 50 10 40 16 5 4 2 13 2 27 5 1 5 62

2,1

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. Nota: Signo = y color rojo: menos del 2% de reduccin; signo + y color amarillo: menos del 10% de reduccin; signo ++ y color verde: menos del 30% de reduccin; signo +++ y color celeste: 30% o ms de reduccin.

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Grfico 13 AMRICA LATINA (18 PASES): PESO DE LAS DIFERENTES TRANSFERENCIAS EN EL INGRESO PER CPITA DEL HOGAR, ALREDEDOR DE 2008 (En porcentajes)
16 14,8

14 11,5 6,8 10 10,0 3,5 2,3 8 10,3 1,4 10,0 0,8 10,7 0,5 9,6 0,4 10,3 0,3 8,9 0,2

12
Ingreso per cpita total

9,9 1,0

4 5,0 5,6 6,1

6,9

6,5

7,3

6,7

2 1,9 0 Decil 1

3,6

3,8

Decil 2

Decil 3

Decil 4

Decil 5

Decil 6

Decil 7

Decil 8

Decil 9

Decil 10

Deciles de ingreso per cpita total

Peso de las transferencias asistenciales pblicas Peso de las transferencias asistenciales privadas Peso de las becas escolares

Peso de los seguros e indeminzaciones Peso de las pensiones Peso de las jubilaciones

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

Los programas de transferencias condicionadas


Los programas de transferencias condicionadas (PTC) representan una de las herramientas centrales en el marco de las polticas sociales de combate a la pobreza adoptadas por los gobiernos de la regin. Son programas de carcter no contributivo que buscan aumentar los niveles de consumo de las familias por medio de transferencias monetarias y as reducir la pobreza en el corto plazo y fortalecer el capital humano de sus miembros para romper la reproduccin intergeneracional de la pobreza. Desde mediados de los aos noventa han tenido un enorme crecimiento y en la actualidad operan en 17 pases de la regin y alcanzan a ms de 22 millones de familias, lo que corresponde a 101 millones de personas o el 17% de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe. Sin embargo, en promedio, los PTC representan solo el 2,3% del gasto pblico social total y el 0,25% del PIB de la regin. Entre pases existen grandes diferencias en lo que el gasto en los PTC representa en relacin con el PIB, as como en el porcentaje de poblacin cubierta por los programas. En el Brasil y Mxico, los pases con los programas ms consolidados, el gasto en PTC es ms

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elevado que el promedio regional (un 0,41% y un 0,43%, respectivamente). Asimismo, el nmero de beneficiarios supera al nmero de personas que viven en la indigencia y representa, respectivamente, el 83% y el 71% de la poblacin que vive en la pobreza . A modo de comparacin, en los pases centroamericanos la poblacin cubierta por los PTC no supera el 20% de la poblacin pobre. Por su naturaleza, los programas de transferencias condicionadas son ms progresivos que otras transferencias (vase el grfico 14). Si se considera que en 2009 alrededor de 190 millones de personas viviran en la pobreza y que los PTC benefician a 101 millones de personas, se puede argumentar que an hay margen para ampliar estos programas y llegar a ms familias que no logran por sus propios medios satisfacer sus necesidades bsicas. De hecho, frente a la crisis econmica internacional y la consecuente amenaza de aumento de la pobreza, algunos pases de la regin han anunciado la expansin de la cobertura de su PTC.
Grfico 14 AMRICA LATINA (5 PASES): DISTRIBUCIN DE LAS TRANSFERENCIAS MONETARIAS DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS RESPECTO DEL INGRESO PER CPITA DE LOS HOGARES ANTES DE TRANSFERENCIAS ASISTENCIALES (En porcentajes)
100 90 PRAF (Honduras)
5

Porcentaje acumulado de ingresos/transferencias

80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 10

Bonos de proteccin social (Chile)

Familias en Accin (Colombia)

Bono de Desarrollo Humano (Ecuador)

Oportunidades (Mxico)

Ingreso antes de transferencias asistenciales

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Porcentaje acumulado de poblacin

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

Los datos de cobertura de los PTC en relacin con la poblacin indigente y pobre no toman en cuenta los errores de inclusin y exclusin.
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Panorama social de Amrica Latina 2009 Documento informativo

En cuanto al impacto de las transferencias sobre los indicadores de pobreza, este se ha hecho sentir en particular sobre los indicadores de brecha de pobreza (distancia entre el ingreso per cpita y el costo de la canasta de satisfaccin de necesidades bsicas) y severidad de la pobreza (desigualdad entre los pobres). Esto se debe a que, en general, las transferencias se focalizan en los ms pobres, pero no siempre representan montos muy elevados, por lo que logran acercarlos a la lnea de pobreza, pero no necesariamente que la superen. Los datos de 14 pases de Amrica Latina muestran que el monto mnimo per cpita de las transferencias representa en promedio en las reas rurales el 16% de la lnea de indigencia y el 9% de la lnea de pobreza y en las reas urbanas el 15% de la lnea de indigencia y el 8% de la lnea de pobreza. La evidencia sobre la contribucin de los PTC a la reduccin de la pobreza proviene de pases en los que el monto de las transferencias es significativo y la cobertura de los programas es amplia, como la Argentina, el Brasil, el Ecuador, Jamaica y Mxico. En pases donde la cobertura y el monto de las transferencias del PTC son bajos no se observa un impacto sobre la pobreza. En el caso de Honduras, el bajo monto de las transferencias del Programa de Asignacin Familiar (PRAF) implica una reduccin de la pobreza de tan solo 0,02 puntos porcentuales. En perodos de crisis econmica, las transferencias previsibles, continuas y no relacionadas con lo que ocurre en el mercado de trabajo, como las de los PTC, pueden jugar un importante papel en la mitigacin del aumento de la pobreza. De hecho, algunos pases de la regin han anunciado la expansin de la cobertura de su programa de transferencias con corresponsabilidad. El Gobierno del Brasil anunci que Bolsa Famlia llegar a 1,3 millones de familias ms y que se ha aumentado el monto de los beneficios. Para hacer frente al alza del precio de los alimentos, a partir de julio de 2008, los beneficiarios del programa mexicano Oportunidades comenzaron a recibir un suplemento de ingresos de 120 pesos mensuales (11 dlares) a travs del programa Apoyo Alimentario Vivir Mejor. El buen funcionamiento de los programas de transferencias condicionadas depende de los logros de cada pas en trminos de universalizacin de los servicios sociales bsicos, as como de la estrecha colaboracin entre quienes lideran estos programas y los sectores de educacin, salud y nutricin. Entre los mayores desafos de los PTC se encuentra la coordinacin con los ministerios de los sectores sociales y la estrecha colaboracin entre el nivel central y los niveles descentralizados o locales. La implementacin de estos programas puede introducir nuevas lgicas de gestin en instituciones pblicas tradicionalmente compartimentadas, crear vnculos entre sectores y fomentar el trabajo conjunto de instancias de diferente nivel jerrquico. En este sentido, las intervenciones sobre la demanda deberan combinarse con intervenciones sobre la oferta de servicios y programas pblicos. Los mismos programas de transferencias condicionadas pueden causar problemas de calidad y, por ejemplo, saturar los servicios de salud ante el incremento de la demanda que ellos mismos generan. Por otra parte, la sofisticacin que se ha alcanzado en los procedimientos de focalizacin hace que los criterios de seleccin se vuelvan cada vez ms opacos y que se
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produzcan tensiones en las comunidades entre beneficiarios y no beneficiarios, lo que representa una amenaza para su capital social.

LA CRISIS, LOS ESCENARIOS POSTERIORES A LA CRISIS Y LA VULNERABILIDAD SOCIAL EN AMRICA LATINA

con intensidad variable y muy heterognea de un pas a otro, incluyen un aumento del desempleo y la informalidad, un incremento en los niveles de pobreza, indigencia y vulnerabilidad a la pobreza, la dificultad de sostener la tendencia progresiva que vena mostrando el gasto social y un mayor riesgo de supervivencia de las microempresas y las pequeas empresas. No obstante, la regin se encuentra en mejores condiciones para responder a los impactos de la crisis que en ciclos previos de contraccin econmica. Esta diferencia obedece a mritos propios, como la prudencia fiscal y el control de la inflacin, pero tambin se debe a que entre 2002 y 2008, la regin goz de un contexto internacional muy favorable y de una primera fase del bono demogrfico . Ambos factores pierden fuerza e incluso se vuelven adversos en la perspectiva futura. Asimismo, los dos nuevos factores que contribuyeron a combatir la pobreza en el perodo 2002-2008 la expansin del gasto social y las mejoras distributivas pueden resentirse. Si los gobiernos logran evitar que se repita lo sucedido en el pasado, cuando los sectores vulnerables pagaron los costos y no se beneficiaron en contextos de recuperacin (vase el grfico 15), la regin habr dado un gran paso. Retomar el crecimiento y reactivar los mercados laborales son dos objetivos fundamentales. Pero ello no es suficiente. Una actitud contracclica en materia monetaria y fiscal, la defensa y mejor orientacin del gasto social, y la existencia de mercados laborales que no expulsen a los ms vulnerables son factores clave para no perder los logros del sexenio.
6

os efectos sociales en Amrica Latina de la actual crisis global, que se presentan

Perodo en el que aumenta la poblacin en edad activa y disminuye la tasa de dependencia demogrfica asociada a la disminucin de la fecundidad y, por consiguiente, del tamao de los hogares.
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Grfico 15 AMRICA LATINA (19 PASES): COMPARACIN ENTRE EL PIB PER CPITA Y LA INCIDENCIA a DE LA POBREZA, 1980-2008 (En dlares y porcentajes de poblacin)
5 000 4 800 45,7 4 600 4 400 4 200 4 000 Recuperacin en el nivel de pobreza: 25 aos 3 800 3 600 3 400 3 200 3 000
19 94 19 96 19 98 20 00 20 02 20 04 20 06 20 08 19 78 19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 20 10

48,3

50 48 4 597 43,5 42,5 44,3 42,0


Incidencia de la pobreza

46 44 42

43,3

PIB per cpita

40,5 39,8

40 38 36 33,2 34 32 30

Recuperacin del PIB per cpita: 14 aos

3 886 3 746

36,3 34,1

3 620 3 432 3 321

3 650

PIB per cpita

Pobreza

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases y cifras oficiales.
a

Promedio ponderado.

La vulnerabilidad de la estructura social


Si bien en el ltimo sexenio se observ una reduccin importante de la pobreza, la mayor parte de la poblacin que recientemente dej de ser pobre se encuentra, en materia de ingresos, a muy corta distancia de las lneas de pobreza. Esto hace que el porcentaje de la poblacin vulnerable a la pobreza sea muy alto, variando significativamente entre los pases (vase el grfico 16). Es posible identificar variables clave que dan cuenta de la anatoma de la vulnerabilidad de tal manera de orientar el gasto en forma eficaz. Estas se pueden agrupar en tres grandes grupos: i) los hogares, el mercado laboral y los ingresos; ii) la estructura de los hogares y las familias, y iii) el capital humano de los hogares.

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Grfico 16 AMRICA LATINA (18 PASES): POBLACIN VULNERABLE A LA POBREZA, POR PAS, 2008 (En porcentajes)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 14,7 4,5 15,5 4,4 17,1 6,0 17,5 17,9 18,9 16,9 15,7 16,6 20,2 21,7 25,0 30,6 25,5 25,4 19,7 25,1 25,4 35,2 32,4 34,3 28,8 32,3 30,3 31,6 20,0 63,3 62,2 58,0 55,7 52,4 49,2 41,9 35,5 35,1 32,9 28,6 28,2 24,7 23,7 21,5 18,7 16,2 13,9 14,0 11,0

16,6

19,4

16,4

18,3

14,7

14,6

15,0

25,5 26,4 31,5 32,0 32,5

17,9 9,5

19,4

20,0

49,5 37,4

12,5

14,2

10,9

13,7

16,1

Brasil

Venezuela (Rep. Bol. de)

Mxico

Per

Costa Rica

Bolivia (Est. Plur. de)

Guatemala

Argentina

Panam

Chile

Ecuador

Paraguay

Uruguay

Rep. Dominicana

El Salvador

Indigentes y altamente vulnerables a la indigencia (hasta 0,6 de la lnea de pobreza) Vulnerables a la pobreza (1,2 a 1,8 de la lnea de pobreza) Pobres y altamente vulnerables a la pobreza (0,61 a 1,2 de la lnea de pobreza) No vulnerables (ms de 1,8 de la lnea de pobreza)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

En cuanto al primer grupo de variables, en el grfico 17 se compara la relacin entre ocupados y los hogares pobres con los hogares que se encuentran fuera del rango de vulnerabilidad por ingresos. La diferencia es particularmente marcada en los pases ms ricos. En muchos pases de menor desarrollo relativo, las distancias son menores o, como sucede en el caso del Estado Plurinacional de Bolivia, no existen diferencias entre los segmentos. Tal comportamiento responde al hecho de que en estos pases prevalecen una muy baja productividad y malas remuneraciones en todos los estratos. En contraste, en pases ms ricos una alta tasa de ocupacin del hogar tiende a garantizar la salida de la situacin de vulnerabilidad y de la pobreza por ingresos. En cuanto a la estructura de los hogares y las familias, las tasas de dependencia de los hogares (relacin entre el nmero de personas en edad dependiente y las personas en edad de trabajar) expresan una trayectoria estratificada de la transicin demogrfica en los pases. Cabe destacar que, con la excepcin de Chile, en los hogares indigentes o vulnerables a la indigencia todos los pases presentan una razn de uno o superior a uno. Ello quiere decir que la cantidad de personas dependientes es igual o mayor que el nmero de personas de entre 14 y 64 aos. Esta razn disminuye a 0,5 y 0,4 en el caso de los hogares no vulnerables a la pobreza, con un comportamiento consistente en el resto de las categoras: a mayor ingreso, menor tasa de dependencia (vase el grfico 18).

36

Nicaragua

Honduras

Colombia

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Grfico 17 AMRICA LATINA (18 PASES): RELACIN ENTRE OCUPADOS Y EL TOTAL DE PERSONAS DEL HOGAR, POR CATEGORA DE VULNERABILIDAD, ALREDEDOR DE 2007 (En porcentajes de personas ocupadas por cada persona del hogar)
0,60 0,50 0,59 0,60 0,56 0,54 0,51 0,56 0,55 0,55 0,58 0,56 0,57 0,54 0,61 0,57 0,61 0,61 0,55 0,56

0,50

0,40 0,34 0,36 0,38

0,43

0,30 0,26 0,20 0,18 0,10 0,19 0,23 0,19 0,20 0,26 0,27

0,30

0,31

0,32

0,33

0,34

Venezuela (Rep. Bol. de)

Indigentes y altamente vulnerables a la indigencia (hasta 0,6 de la lnea de pobreza) Pobres y altamente vulnerables a la pobreza (0,61 a 1,2 de la lnea de pobreza) Vulnerables a la pobreza (1,2 a 1,8 de la lnea de pobreza) No vulnerables (ms de 1,8 de la lnea de pobreza)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

Grfico 18 AMRICA LATINA (18 PASES): TASA DE DEPENDENCIA DEMOGRFICA POR CATEGORA DE a VULNERABILIDAD, ALREDEDOR DE 2007 (En nmero de personas en edades dependientes sobre personas en edades activas)
1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 Chile 0,5 0,4 0,4 0,5 0,5 0,6 0,5 0,4 0,4 0,4 0,9 1,0 1,1 1,1 1,1 1,2 1,2 1,2 1,2 1,5

1,3

1,3

1,3

1,3

1,1

1,1

1,1

1,1

0,5 0,4

0,4

0,4

0,4

0,5

0,4

0,4

Bolivia (Est. Plur. de)

Brasil

Per

Mxico

Costa Rica

Panam

Indigentes y altamente vulnerables a la indigencia (hasta 0,6 de la lnea de pobreza) Pobres y altamente vulnerables a la pobreza (0,61 a 1,2 de la lnea de pobreza) Vulnerables a la pobreza (1,2 a 1,8 de la lnea de pobreza) No vulnerables (ms de 1,8 de la lnea de pobreza)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. a Los datos del Per corresponden a 2003; los de El Salvador a 2004; los de Colombia y Nicaragua a 2005 y los de la Argentina, Chile, Guatemala y Mxico a 2006. El clculo consisti en la divisin simple de la cantidad de personas menores de 14 aos y mayores de 64 por las personas de entre 15 y 64 aos. Se excluy del clculo a aquellos hogares donde el denominador era 0, que representa la ausencia de personas de entre 15 y 64 aos en el hogar.

37

Venezuela (Rep. Bol. de)

Repblica Dominicana

El Salvador

Guatemala

Ecuador

Argentina

Paraguay

Colombia

Nicaragua

Honduras

Uruguay

Bolivia (Est. Plur. de)

Chile

Costa Rica

Panam

Mxico

Brasil

Guatemala

Argentina

Uruguay

Repblica Dominicana

El Salvador

Honduras

Nicaragua

Paraguay

Colombia

Ecuador

Per

0,00

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL

Esta realidad demogrfica posee una expresin social concreta. En toda la regin, la infancia es el segmento que est sobrerrepresentado en la extrema pobreza, en la pobreza y en la vulnerabilidad a la pobreza, y cuanto ms avanzado demogrficamente se encuentre el pas, ms marcada es esta situacin. Ser muy difcil aprovechar la segunda fase del bono demogrfico (cuando la relacin de dependencia se estabiliza) si aumenta el porcentaje de la poblacin activa que proviene de una infancia empobrecida. Evitar que la crisis sea sinnimo de infantilizacin de la pobreza es uno de los principales desafos de la regin. La estratificacin del capital humano de los hogares segn el nivel socioeconmico est profusamente documentada y es el principal eslabn en la transmisin intergeneracional de la desigualdad, dado que el capital humano es el factor principal de las trayectorias laborales a lo largo de la vida productiva (vase el grfico 19).
Grfico 19 AMRICA LATINA (18 PASES): PROMEDIO DE AOS DE EDUCACIN DE LOS INTEGRANTES DE 25 AOS Y MS DE LOS HOGARES, POR CATEGORA DE VULNERABILIDAD, a ALREDEDOR DE 2007 (En nmero de aos)
12 10,8 10 9,3 8,6 8 7,8 8,0 9,8 11,1 10,8 10,0 9,5 8,1 8,0 7,3 6 5,2 4 3,2 2 1,7 0 Guatemala El Salvador Nicaragua Honduras 3,2 3,5 4,2 4,4 4,4 4,5 5,2 5,5 5,5 5,7 5,7 6,0 6,4 9,2 11,3 10,4 10,1 9,3 10,5

10,7

Bolivia (Est. Plur. de)

Per

Brasil

Costa Rica

Panam

Mxico

Venezuela (Rep. Bol. de)

Paraguay

Indigentes y altamente vulnerables a la indigencia (hasta 0,6 de la lnea de pobreza) Pobres y altamente vulnerables a la pobreza (0,61 a 1,2 de la lnea de pobreza) Vulnerables a la pobreza (1,2 a 1,8 de la lnea de pobreza) No vulnerables (ms de 1,8 de la lnea de pobreza)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. Los datos del Per corresponden al ao 2003; los de El Salvador a 2004; los de Colombia y Nicaragua a 2005, y los de la Argentina, Chile, Guatemala y Mxico a 2006.
a

38

Repblica Dominicana

Argentina

Ecuador

Colombia

Uruguay

Chile

Panorama social de Amrica Latina 2009 Documento informativo

Las matrices de proteccin social, las respuestas ante la crisis y las perspectivas hacia el futuro
La heterogeneidad de los sistemas de proteccin social entre los pases de la regin implica la existencia de capacidades diferenciadas para proteger a la poblacin ms vulnerable ante los ciclos de contraccin y los impactos externos. Los niveles de gasto social y cobertura permiten identificar tres grandes grupos de pases: i) con regmenes universales, ii) con regmenes duales y iii) con regmenes apoyados en las familias para proveer proteccin social.
Cuadro 4 AMRICA LATINA: INDICADORES DEL GASTO SOCIAL, POR GRUPOS DE PASES, ALREDEDOR DE 2007 (En promedios simples)
Gasto pblico social per cpita a Grupo 1: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panam y Uruguay Grupo 2: Colombia, Mxico y Repblica Bolivariana de Venezuela Grupo 3: Ecuador, El Salvador, Estado Plurinacional de Bolivia, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per y Repblica Dominicana Gasto pblico social como porcentaje a del PIB Gasto pblico en seguridad y asistencia social como porcentaje del PIB b 7,9 Gasto pblico en Gasto pblico en educacin como salud como a a porcentaje del PIB porcentaje del PIB

1 102

17,7

3,9

4,5

638

13,0

4,9

2,2

4,3

178

10,2

2,6

2,3

4,1

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.
a b

En dlares de 2000. Datos de 2006-2007. En dlares de 2000. Datos de 2006-2007. No se incluye a Nicaragua.

Cuadro 5 AMRICA LATINA: INDICADORES DE COBERTURA SOCIAL EN SEGURIDAD SOCIAL, SALUD Y EDUCACIN, POR GRUPOS DE PASES (En promedios simples)
Coberturas Grupo 1: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panam y Uruguay Grupo 2: Colombia, Mxico y Repblica Bolivariana de Venezuela Porcentaje de ocupados que aportan al sistema a de seguridad social 53,1 34,3 Porcentaje de la cobertura de pensiones a jubilados en reas a urbanas 64,4 26,6 Porcentaje de la a cobertura de salud 69,7 45,6 Tasa de escolarizacin de la poblacin de entre b 15 y 17 aos 79,0 64,5

Grupo 3: Ecuador, El Salvador, Estado Plurinacional de Bolivia, Guatemala, Honduras, 20,0 14,1 17,2 63,8 Nicaragua, Paraguay, Per y Repblica Dominicana Fuente: Carmelo Mesa-Lago, Efectos de la crisis global sobre la seguridad social de salud y pensiones en Amrica Latina y el Caribe y recomendaciones de poltica, serie Polticas sociales, N 150 (LC/L.3104-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), octubre de 2009. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.09.II.G.85.
a b

No incluye al Brasil. Los datos corresponden a los aos 2004, 2005 y 2006. No se incluye a la Repblica Bolivariana de Venezuela ni a la Repblica Dominicana.

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Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL

Como se observa en el cuadro 6, los pases se ordenan no solo por los gastos y coberturas de sus sistemas de proteccin social. All donde es menor el peso del Estado y la productividad media del trabajo, pesa ms el gasto de bolsillo, las capacidades y estrategias familiares para afrontar situaciones de crisis y la bsqueda de alguna forma de proteccin social. Esto exacerba la heterogeneidad entre los pases.
Cuadro 6 AMRICA LATINA: INDICADORES SELECCIONADOS DEL RGIMEN DE BIENESTAR, POR GRUPOS DE PASES, ALREDEDOR DE 2004 (En promedios simples)
Porcentaje que declara gasto de bolsillo para la atencin de la salud Grupo 1: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panam y Uruguay Grupo 2: Colombia, Mxico y Repblica Bolivariana de Venezuela Grupo 3: Ecuador, El Salvador, Estado Plurinacional de Bolivia, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per y Repblica Dominicana 23,3 35,1 Remesas del exterior (En porcentajes del PIB) 0,9 2,2 Poblacin ocupada bajo la lnea de pobreza (En porcentajes sobre el total de ocupados) 16,7 28,6 Familias extendidas y compuestas (En porcentajes sobre el total de familias) 19,0 23,4

72,1

9,8

38,4

27,9

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases y Panorama social de Amrica Latina, varios aos; Banco Mundial, World Development Indicators, 2006 [base de datos en lnea] http://ddp-ext.worldbank.org/ext/DDPQQ/member.do?method=getMembers&userid= 1&queryId=6; y Encuesta Latinobarmetro, 2007.

En la actual crisis, los Estados latinoamericanos se han mostrado mucho ms proactivos que en crisis precedentes. En primer lugar, esto se refleja en la utilizacin de instrumentos monetarios para sostener los niveles de actividad, incrementando la liquidez y el acceso al crdito. En segundo lugar, se han desarrollado o acelerado paquetes de inversin para procurar sostener los niveles de actividad y empleo ante la retraccin del consumo y de la inversin privada. Por ltimo, los Estados han movilizado diversos instrumentos disponibles en sus sistemas de proteccin social para mitigar los efectos sociales de la crisis. Pueden identificarse sintticamente cuatro grandes reas de accin de los gobiernos en esta materia: transferencias monetarias; polticas sectoriales (de salud, educacin, vivienda y alimentacin); polticas activas de empleo y crdito, y polticas vinculadas a los subsidios a servicios de consumo bsico no alimentario (transporte, electricidad, agua).

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Panorama social de Amrica Latina 2009 Documento informativo

Cuadro 7 AMRICA LATINA: INSTRUMENTOS EMPLEADOS ANTE LA CRISIS ECONMICA


Transferencias monetarias Pensiones Incremento del valor de las pensiones Aumento de la cobertura de las pensiones no contributivas Bonos puntuales para pensiones de muy bajo monto Educacin Ampliacin de los recursos y prestaciones en comedores escolares y apoyo en los costos escolares Seguro de desempleo Ampliacin de la duracin del seguro de desempleo Ampliacin de los criterios de elegibilidad Seguros de desempleo parciales y flexibles Asignaciones familiares Incremento del valor de la prestacin Ampliacin de la cobertura Bonos puntuales para beneficiarios de asignaciones familiares Otras transferencias a monetarias directas (PTC , bonos solidarios y otras) Incremento del valor de la prestacin Ampliacin de la cobertura

Sectores tradicionales de la poltica social Salud Eliminacin de copagos y subsidios a los medicamentos Expansin del servicio y la infraestructura Vivienda Construccin de viviendas populares Subsidio al crdito para la vivienda Alimentacin Programas nutricionales rurales Extensin de la entrega de canastas y apoyo para alimentacin Crdito, facilidades y subsidios a microempresas y pymes Ampliacin del crdito o de la poblacin elegible para microcrditos Apoyo a las pymes (exoneraciones fiscales, crditos) Transporte Incremento del subsidio general o focalizado Creacin de subsidios para nuevas categoras de poblacin

Polticas de empleo y mercado laboral Incremento del salario mnimo Inversin pblica en infraestructura social Creacin directa de puestos de trabajo Servicios bsicos Aumento o creacin de nuevos subsidios Focalizacin de subsidios Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
a

Programas de transferencias condicionadas.

La evidencia disponible denota la accin de polticas sociales y sectoriales con funcin redistributiva en el marco de las respuestas frente a la crisis. No obstante, falta avanzar en su consistencia y estructuracin de mediano y largo plazo. Las mujeres, los nios y, en un futuro cercano, los adultos mayores, as como los sectores menos calificados, son o sern el universo fundamental que compone las filas de la poblacin en extrema pobreza, pobre y vulnerable en Amrica Latina. La comprensin cabal de la articulacin entre el mercado, el Estado y la familia es fundamental para atacar los efectos sociales de la crisis y sentar las bases de un sistema de proteccin social ms eficaz e igualitario.

EL GNERO Y EL TRABAJO REMUNERADO Y NO REMUNERADO: ESLABONES EN LA DISCRIMINACIN Y LA DESIGUALDAD La crisis del cuidado y la doble discriminacin de gnero

cuidado, que se refiere a la reorganizacin simultnea del trabajo remunerado y del trabajo domstico no remunerado, mientras se mantiene rgida la divisin sexual del trabajo en los
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n la actualidad, Amrica Latina se encuentra enfrentando la llamada crisis del

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hogares y la segmentacin de gnero en el mercado laboral. Estas asincronas ocurren en el marco de profundas transformaciones familiares, sin que aumente la participacin masculina en el trabajo del cuidado y sin suficientes mecanismos estatales y de mercado que asuman la responsabilidad social de este tema. La situacin se agrava por el aumento de la demanda de la poblacin que requiere de cuidados, debido al envejecimiento de la poblacin, la persistencia de tasas relativamente altas de fecundidad y el incremento de la cantidad de personas con enfermedades crnicas. Por otra parte, muchas familias tendrn que soportar la carga de dependientes sin acceso a los sistemas de proteccin social o con prestaciones reducidas en el sistema de pensiones y jubilaciones. El cuidado forma parte del trabajo no remunerado, que tambin incluye las tareas del hogar como la cocina y la limpieza. Este trabajo se efecta sin que medie ningn contrato que establezca un precio y las responsabilidades y beneficios que conllevan dichas tareas, y consume tiempo que no puede ser empleado para otras actividades. En este campo las asimetras por sexo son notorias. El promedio de horas que las mujeres destinan diariamente al trabajo no remunerado oscila entre casi cinco en el Uruguay y un poco ms de siete en Guatemala. En el caso de los varones, con la excepcin de Guatemala, nunca se superan las dos horas (vase el grfico 20).
Grfico 20 AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): CARGA DE TRABAJO POR TIPO SEGN SEXO, VARIOS AOS, ENTRE 2000 Y 2007 (En horas y minutos)
9:00 8:00 7:00 6:00 5:00 4:00 6:53 3:00 2:00 1:00 0:00 Hombre Uruguay Mujer Hombre Mxico Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Ecuador Mujer 4:45 2:31 1:42 1:33 1:43 1:42 7:17 6:15 5:41 3:07 2:40 2:23 1:46 3:23

5:57

6:54

6:31

4:50

6:25

Costa Rica

Guatemala

No remunerada

Remunerada

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de uso del tiempo de los respectivos pases.

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Panorama social de Amrica Latina 2009 Documento informativo

La incorporacin de las mujeres al mercado laboral: un proceso indispensable e irreversible, pero estratificado
La proporcin de mujeres que buscan o desempean trabajos remunerados registr un incremento sostenido en la regin. Entre 1990 y 2007 las tasas de participacin de las mujeres de entre 25 y 54 aos se han elevado cerca de 20 puntos y en materia de empleo han crecido ms de 15 puntos porcentuales (vase el grfico 21A). En muchos hogares, la mujer pasa a ser la principal o nica proveedora de ingresos, o bien una generadora de ingresos equivalente al hombre. Una caracterstica saliente en todos los pases es la marcada estratificacin de la insercin femenina en el mercado laboral. Si bien las tasas de participacin y empleo de las mujeres varan en forma importante entre grupos de pases, destacan Chile, Costa Rica y Panam con las tasas ms bajas de participacin en el mercado, siendo a la vez las ms estratificadas de la regin (vase el grfico 21B).
Grfico 21 A. AMRICA LATINA (PROMEDIO PONDERADO DE 15 PASES): PARTICIPACIN Y EMPLEO DE MUJERES DE ENTRE 25 Y 54 AOS, 1990-2007 (En porcentajes)
70

65

60

55

50

45 1990 1994 1997 1999 2002 2005 2007

Participacin

Empleo

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. Nota: No se incluyen para ningn ao los datos de Guatemala, el Per y la Repblica Dominicana. Para la serie histrica, se considera el ao ms cercano al ao de referencia en los pases sin informacin. Los datos del Ecuador, el Estado Plurinacional de Bolivia y el Uruguay corresponden a reas urbanas; los datos de la Argentina y el Paraguay corresponden a la principal rea urbana.

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Grfico 21 (conclusin) B. AMRICA LATINA (PROMEDIOS PONDERADOS DE 4 GRUPOS DE PASES): PARTICIPACIN LABORAL DE MUJERES DE ENTRE 25 Y 54 AOS SEGN QUINTIL DE INGRESOS, ALREDEDOR DE 2007 (En porcentajes)
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Argentina, Brasil y Uruguay Chile, Costa Rica y Panam Colombia, Mxico Bolivia (Est. Plur. de), Ecuador, y Venezuela (Rep. Bol. de) Guatemala, Honduras, Paraguay y Repblica Dominicana Quintil 2 Quintil 5 Quintil 3 38 57 47 70 64 58 51 46 42 79 78 68 60 53 62 76 67

76

75

67

Quintil 1 Quintil 4

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. Nota: Los datos de Colombia y Nicaragua corresponden a 2005; los de la Argentina, Chile y Mxico, a 2006. Los datos de la Argentina corresponden al Gran Buenos Aires; los del Estado Plurinacional de Bolivia, a ocho ciudades principales y El Alto; los del Ecuador, a las reas urbanas; los del Paraguay, a Asuncin y Departamento Central; los del Uruguay, a reas urbanas.

El ingreso de las mujeres al mercado de trabajo es crucial para que muchos hogares no caigan en situacin de pobreza o salgan de dicha situacin. Esta circunstancia es evidente en los hogares con jefatura femenina y claramente identificable en los hogares biparentales. Por lo tanto, un aumento de las tasas de participacin femenina tendra una enorme influencia en el combate a la pobreza, sobre todo en los primeros quintiles.

La insercin laboral, la desigualdad y la reproduccin de la desigualdad


La tasa de participacin y empleo de las mujeres que tienen a su cargo menores de entre 0 y 5 aos con baja cobertura escolar y mximas demandas de cuidado, es significativamente inferior comparada con aquellas que conviven con menores de entre 6 y 14 aos y sin presencia de nios de entre 0 y 5 aos. Para 2007, la diferencia es de casi 9 puntos porcentuales en los quintiles ms pobres, de 7 puntos en el quintil intermedio y

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Panorama social de Amrica Latina 2009 Documento informativo

desaparece en el quintil 5. Ello indica que hasta el quintil 4 todas las mujeres pagan un costo adicional en la participacin laboral por la ausencia de servicios escolares y la demanda de cuidado por parte de los nios de corta edad, siendo mayor este efecto cuanto ms pobre es el hogar (vanse los grficos 22A y 22B). Es as como, dada la alta desigualdad que caracteriza a la regin, las dificultades comunes a todas las mujeres para insertarse en el mercado laboral y acceder a un empleo de calidad y para redistribuir el trabajo no remunerado con los varones se agudizan en los sectores de ms bajos ingresos.
Grfico 22 A. AMRICA LATINA (PROMEDIO PONDERADO, 15 PASES): PARTICIPACIN LABORAL DE MUJERES DE ENTRE 15 Y 49 AOS CON HIJOS DE 0 A 5 AOS POR QUINTILES DE INGRESO, 1990-2007 (En porcentajes)
80

70

60

50

40

30

20 1990 1994 1997 1999 2002 2005 2007

Quintil 1 Quintil 4

Quintil 2 Quintil 5

Quintil 3

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. Nota: No se incluyen para ningn ao los datos de Guatemala, el Per y la Repblica Dominicana. En la serie histrica se considera el ao ms cercano en los pases sin informacin para el ao de referencia. Los datos del Ecuador, el Estado Plurinacional de Bolivia y el Uruguay corresponden a reas urbanas; los datos de la Argentina y el Paraguay corresponden a la principal rea urbana.

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Grfico 22 (conclusin) B. AMRICA LATINA (PROMEDIO PONDERADO, 14 PASES): PARTICIPACIN LABORAL DE MUJERES DE ENTRE 15 Y 49 AOS POR QUINTILES DE INGRESO Y EDAD DE LOS HIJOS, ALREDEDOR DE 2007 (En porcentajes)
75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

2007 - Hijos menores de 5 aos 2007 - Hijos de 6 a 14 aos

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. Nota: No se incluyen los datos de El Salvador, Guatemala, el Per y la Repblica Dominicana. Los datos de Colombia y Nicaragua corresponden a 2005; los de la Argentina, Chile y Mxico, a 2006. Los datos de la Argentina corresponden al Gran Buenos Aires; los del Estado Plurinacional de Bolivia, a ocho ciudades principales y El Alto; los del Ecuador, a las reas urbanas; los del Paraguay, a Asuncin y Departamento Central; los del Uruguay, a reas urbanas.

La incorporacin sustentable y de calidad de las mujeres al mercado laboral depende de que puedan disminuir su carga de trabajo no remunerado y de cuidados, ya sea mediante una mayor flexibilidad de la divisin sexual del trabajo en los hogares, por medio del acceso a los servicios pblicos de cuidado o adquiriendo estos servicios en el mercado. La convergencia en el nmero de horas de trabajo remunerado y no remunerado de las mujeres a medida que se asciende en los quintiles contrasta con la ausencia de convergencia en el caso de los varones. Esto indica una fuerte rigidez de los roles masculinos para combinar ambos trabajos, independientemente del nivel socioeconmico al que pertenezcan (vase el grfico 23).

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Panorama social de Amrica Latina 2009 Documento informativo

Grfico 23 A. URUGUAY: TIEMPO DE TRABAJO REMUNERADO Y NO REMUNERADO POR SEXO, SEGN QUINTILES DE INGRESO, 2007 (En horas)
7:00

6:00

5:00

4:00

3:00

2:00

1:00

0:00 Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Hombres: horas no remuneradas Hombres: horas remuneradas

Mujeres: horas no remuneradas Mujeres: horas remuneradas

B. MXICO: TIEMPO DE TRABAJO REMUNERADO Y NO REMUNERADO POR SEXO, SEGN QUINTILES DE INGRESO, 2002 (En horas)
9:00 8:00 7:00 6:00 5:00 4:00 3:00 2:00 1:00 0:00 Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Hombres: horas no remuneradas Hombres: horas remuneradas

Mujeres: horas no remuneradas Mujeres: horas remuneradas

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de uso del tiempo.

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La evidencia tambin indica que las mujeres incrementan notoriamente su dedicacin al trabajo no remunerado en edades reproductivas, en tanto los hombres no modifican su dedicacin a estas labores. Asimismo, se percibe una vez ms el efecto diferencial por quintil de ingresos en las mujeres. En los sectores ms pobres, el incremento de las horas dedicadas al trabajo no remunerado se da en segmentos ms jvenes y es ms marcado. Ello refleja una fecundidad ms temprana y una menor capacidad de acceder a servicios de cuidado externos. Otro aspecto a considerar es la escasa flexibilidad con que los hombres ajustan sus decisiones y cambios al enfrentar situaciones de ocupacin y desocupacin en el mercado laboral. Las distancias entre hombres y mujeres son persistentes en casi todos los tramos etarios y son especialmente elevadas en las edades que reciben ms carga de cuidado. La baja elasticidad absoluta de los hombres en el Ecuador frente a los cambios producidos en su situacin ocupacional contrasta con la elasticidad que presentan las mujeres. En el Uruguay, las mujeres de entre 31 y 35 aos incrementan su dedicacin a las tareas no remuneradas cuando estn desocupadas en aproximadamente tres horas en promedio. Los hombres, en los mismos tramos etarios y pases, lo hacen en menos de una hora. En el Ecuador los diferenciales de elasticidad son menores, pero solo porque las mujeres son siempre las que realizan gran parte de las tareas no remuneradas (vase el grfico 24).
Grfico 24 A. URUGUAY: TIEMPO DE TRABAJO NO REMUNERADO POR QUINTILES, 2007 (En horas y grupos de edad)
9:00 8:00 7:00 6:00 5:00 4:00 3:00 2:00 1:00 0:00

14 a 20

21 a 25

26 a 30

31 a 35

36 a 40

41 a 45

46 a 50

51 a 55

56 a 60

61 a 65

66 a 70

71 a 75

Quintil 1 - Hombres Quintil 5 - Hombres Quintil 3 - Mujeres

Quintil 3 - Hombres Quintil 1 - Mujeres Quintil 5 - Mujeres

48

76 aos y ms

Panorama social de Amrica Latina 2009 Documento informativo

Grfico 24 (conclusin) B. ECUADOR: TIEMPO DE TRABAJO NO REMUNERADO SEGN CONDICIN DE ACTIVIDAD, 2007 (En horas y grupos de edad)
9:00 8:00 7:00 6:00 5:00 4:00 3:00 2:00 1:00 0:00
12 a 20 21 a 25 26 a 30 31 a 35 36 a 40 41 a 45 46 a 50 51 a 55 56 a 60 61 a 65

Hombres ocupados Mujeres ocupadas

Hombres desocupados Mujeres desocupadas

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de uso del tiempo de los respectivos pases.

El Estado, la formalidad laboral y la vulnerabilidad de la mujer en el presente y en el futuro


La situacin laboral femenina se caracteriza por niveles ms elevados de desempleo y mayor precariedad e informalidad que la de los hombres, as como inferiores condiciones de trabajo, limitadas prestaciones de salud, reducido porcentaje de afiliacin a la seguridad social y bajas remuneraciones. La informalidad, al igual que en el caso de los varones, obedece a las dificultades de acceso a empleos formales, pero tambin a la flexibilidad que los empleos informales les otorgan a las mujeres para hacer frente a las responsabilidades familiares. El empleo formal tal como existe hoy las discrimina al no reconocer la carga reproductiva, de trabajo domstico y de cuidado presente en sus tiempos y ciclos. Esto tiene efectos negativos en las trayectorias laborales femeninas y en el acceso a la capacitacin y a la seguridad social. Con respecto a la ausencia de ingresos autnomos para adultos mayores, se observan diferencias de entre 12 y 36 puntos (dependiendo del pas) en detrimento de las mujeres con respecto a los hombres en el ao 2007 (vase el grfico 25). Esta asimetra puede exacerbarse en el futuro conforme aumente el nmero de personas que requerirn cuidados y servicios
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intensivos pero que carecern de ingresos propios para costearlos. Ante esta contingencia, se ejercer presin sobre los servicios pblicos, pero tambin sobre los familiares ms jvenes, en particular, las mujeres, de mantenerse la actual pauta de distribucin de la carga de cuidados y del trabajo domstico, as como los presentes criterios de elegibilidad de los servicios sociales que no reconocen los costos asociados al trabajo no remunerado.
Grfico 25 AMRICA LATINA (15 PASES): PERSONAS DE 60 AOS Y MS QUE NO RECIBEN INGRESOS PROPIOS, POR SEXO, ALREDEDOR DE 2007 (En porcentajes)
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 3 4 5 15 16 11 8 7 24 17 11 14 11 10 7 19 16 11 27 28 29 35 37 37 37 37 39 42 36 47

Mxico

Brasil

Guatemala

Panam

Costa Rica

Mujeres
Fuente: Comisin Econmica http://www.cepal.org/mujer/. para Amrica Latina y el Caribe

Hombres
(CEPAL), estadsticas de gnero [en lnea]

Familias imaginadas y familias reales: la necesidad de adaptar esquemas y acciones


Un rasgo destacado en las transformaciones que han ocurrido en las familias latinoamericanas es el incremento de la monoparentalidad. Los hogares urbanos con jefatura femenina han tenido un aumento sostenido entre 1990 y 2007, superando los 10 puntos porcentuales en algunos pases de la regin, como la Argentina, el Brasil y el Paraguay. Tambin entre 1970 y 2000 se observa el incremento del porcentaje de nios nacidos fuera del matrimonio, representando en El Salvador y Panam el 72,8% y 79,9% del total de los nacimientos, respectivamente. Junto con este fenmeno, ha aumentado la proporcin de

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Venezuela (Rep. Bol. de)

Argentina (zona urbana)

Repblica Dominicana

Bolivia (Est. Plur. de)

Chile

El Salvador

Honduras

Paraguay

Uruguay

Ecuador

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personas separadas y divorciadas, registrndose las tasas ms altas en esos mismos pases: 25,2% y 20,7%, respectivamente. La combinacin de los recursos en el hogar es la forma primordial en que los grupos sociales se protegen contra los riesgos y reproducen su bienestar. Cuanto menor es la integracin de los miembros en los hogares, mayor es la privatizacin e individuacin del cuidado y ms costoso es para el sistema de proteccin social hacerse cargo de los dependientes. Los cambios estructurales en los acuerdos familiares y su actual diversidad conducen a que, en lugar de definir una familia deseable y sobre ella construir estructuras legales y de proteccin, se deban reconocer legal y formalmente las unidades concretas y existentes en nuestras sociedades y denominarlas familias, adems de proveerles un mejor ambiente que conduzca a una equilibrada e igualitaria divisin del trabajo entre hombres y mujeres. Para enfrentar el agravamiento futuro de la actual crisis de cuidado se hace necesario transformar los sistemas de proteccin social y las normas laborales, as como modificar las pautas patriarcales que incentivan una distribucin desigual del trabajo entre mujeres y hombres. Ello se logra promoviendo servicios de cuidado universales, as como las regulaciones e incentivos estatales que reconozcan y favorezcan una ms equitativa redistribucin y articulacin del trabajo remunerado y no remunerado. En caso contrario, se estar generando un multiplicador de la desigualdad y de la pobreza que afectar principalmente el bienestar de mujeres y nios de menores recursos.

EFECTOS DE LA DINMICA DEMOGRFICA SOBRE LAS GENERACIONES Y LOS CUIDADOS EN EL MARCO DE LA PROTECCIN SOCIAL

a garantizar la supervivencia social y orgnica de las personas que carecen de autonoma o la han perdido y necesitan ayuda para realizar los actos esenciales de la vida diaria. Se trata de un problema que ha adquirido creciente relevancia en las sociedades modernas a partir de la combinacin de dos factores determinantes: el aumento de la poblacin que, por distintas causas, precisa ayuda y la crisis de los modos tradicionales de brindar asistencia. En Amrica Latina, el aumento de la demanda de cuidados se origina a partir de tres causas principales: la presencia an importante de nios, el envejecimiento de la poblacin y el incremento del nmero de personas con algn nivel de dependencia por problemas de salud. Esto ocurre en un contexto donde las posibilidades de solidaridad se ven limitadas debido, en gran medida, a los cambios en la distribucin sexual del trabajo, a la incorporacin de la mujer al empleo remunerado, a la diversificacin de los tipos de familias y a la expectativa de vida cada vez ms alta de sus integrantes. A ello se suman otros factores

esde la perspectiva de la proteccin social, el cuidado denota la accin dirigida

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relacionados directamente con el funcionamiento de los sistemas de proteccin social que, en general, han delegado en las familias las funciones de seguridad y proteccin de los miembros que requieren de ayuda. Sin embargo, por las condicionantes histricas actuales, las posibilidades de las familias de ofrecer ayuda mutua suelen ser cada vez ms restringidas. La demografa aporta valiosos elementos para contextualizar y analizar este fenmeno. Por una parte, permite estimar la oferta y la demanda de cuidados segn la edad y la condicin de salud. Al respecto, hay que subrayar que aunque la edad no es inexorable en cuanto a requerimientos de ayuda, s constituye una categora aproximativa fundamental. Por otra parte, ilumina aspectos de la realidad que no siempre estn lo suficientemente visibles para el diseo y la puesta en prctica de las polticas pblicas. En este caso en particular, muestra como ir cambiando la composicin de la demanda de cuidados por efecto de las variaciones de la estructura por edades de la poblacin. Con ello contribuye a desnaturalizar las ideas ms asentadas sobre la alta prevalencia de la poblacin infantil como sujeto de cuidado, mostrando que en un horizonte no muy lejano, las personas de edad representarn un gran desafo para los sistemas de proteccin social. Los contenidos de este captulo dan cuenta de un profundo cambio de escenario con respecto al cuidado, que, por su impacto demogrfico, econmico y social, se erigir como una de las cuestiones sociales ms apremiantes del siglo XXI. El comportamiento futuro de este fenmeno depender, en el marco de las directrices internacionales, de los arreglos institucionales pblicos y privados especficos de cada pas, que afectarn no solo la divisin de la responsabilidad de provisin de bienestar entre el Estado, la familia, el mercado y la comunidad, sino tambin los contratos de gnero y generacionales en materia de cuidado.

El contexto de los sistemas de cuidados: evolucin y perspectivas de la estructura por edades de la poblacin
En 1975, la poblacin de Amrica Latina sumaba 314 millones de personas. Las estimaciones indican que esta cifra prcticamente se ha duplicado desde esa fecha y que en la actualidad habra 575 millones de habitantes. En los prximos 40 aos se espera que la poblacin total aumente un 26% y llegue a 723 millones. Estos antecedentes muestran que la transicin demogrfica de los pases latinoamericanos est lejos de completarse y que todos continan experimentando un crecimiento poblacional y cambios importantes en su estructura por edades. En las ltimas tres dcadas, el ritmo de crecimiento de la poblacin ha variado sustancialmente entre los distintos grupos de edades. En trminos absolutos, durante el decenio que va de 1975 a 1985, la poblacin de nios y jvenes estaba en franco aumento, mientras que la de mayores de 60 aos tambin se incrementaba, aunque con menor

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Panorama social de Amrica Latina 2009 Documento informativo

intensidad. En el perodo 2005-2015, los menores de 15 aos disminuyen, las edades centrales crecen y los mayores de 60 aos siguen una tendencia similar, pero en inferior cuanta. Durante el decenio 2035-2045, en cambio, los mayores de 60 aos sumarn una poblacin ms elevada que la actual, en contraste con los restantes grupos quinquenales menores de 40 aos que experimentarn una merma absoluta. Lo expuesto se vuelve an ms evidente al analizar la evolucin de la poblacin latinoamericana segn los tres grandes grupos de edades. Como se aprecia en el grfico 26, las transformaciones ms significativas ocurrirn en los segmentos etarios extremos: la proporcin de menores de 15 aos en el total de la poblacin ir disminuyendo, la de personas de edad se incrementar gradualmente y hacia 2035 ambos grupos alcanzarn una proporcin cercana al 20%. Durante el perodo considerado, el peso relativo de la poblacin de 15 a 59 aos exhibe menos modificaciones, ya que permanece estable en niveles cercanos al 60%, aunque sufrir alteraciones internas provocadas por su envejecimiento.
Grfico 26 AMRICA LATINA: PROPORCIN DE POBLACIN SEGN GRANDES GRUPOS DE EDADES, 1975-2050 (En porcentajes)
70

60

50

Punto de convergencia, a partir del cual la poblacin adulta mayor superar en proporcin a la de nios

40

30

20

10

0 1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

0 a 14 aos

15 a 59 aos

60 aos y ms

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, Estimaciones y proyecciones de poblacin, 2008.

En definitiva, lo ms sobresaliente de la realidad demogrfica en todos los pases durante las prximas dcadas ser la creciente importancia de la poblacin adulta mayor y la disminucin de la poblacin joven. Este cambio, que acompaa el paso de los pases hacia

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etapas ms avanzadas de la transicin, no se producir en todos al mismo tiempo. En la mayora hay una ventana de oportunidades para emprender las transformaciones institucionales, programticas y prcticas que conlleva el cambio de la estructura por edades de la poblacin y la consecuente modificacin de las demandas sectoriales. Una de las ms evidentes ocurrir en la carga de cuidado y en la capacidad demogrfica de prestar asistencia en un contexto de cambio en las familias y en el papel de las mujeres.

Escenarios de la demanda de cuidados en Amrica Latina


La relacin de dependencia de cuidados era elevada a inicios de esta dcada y en el transcurso de los siguientes cuatro decenios mostrar una trayectoria descendente . Sin
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embargo, a partir de 2040 se aprecia una inflexin que marcar el comienzo de una nueva fase de expansin de la demanda de cuidados por efecto del aumento de la poblacin de 75 aos y ms, que se habr triplicado entre 2000 y 2050 (vase el grfico 27).
Grfico 27 AMRICA LATINA: RELACIN DE DEPENDENCIA DE CUIDADOS, 2000-2050 (En porcentajes)
35

30

25

20

15

10

0 2000 2010 2020 2030 2040 2050

0 a 6 aos

7 a 12 aos

75 a 84 aos

85 aos y ms

Total

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, Estimaciones y proyecciones de poblacin, 2008.

La relacin de dependencia de cuidados se define en trminos de grupos de edades y se concentra en las personas con necesidades especficas de asistencia: por una parte, el grupo de 0 a 6 aos y, por la otra, el de 85 aos y ms. Despus se ubican las personas de 7 a 12 aos y las de 75 a 84 aos, quienes, si bien pueden precisar cuidados, no siempre los requieren con la misma intensidad que los grupos anteriores. En el centro es decir, la poblacin entre 15 y 74 aos se ubican los potenciales cuidadores. Metodolgicamente, el indicador no considera a la poblacin entre 13 y 14 aos porque no seran demandantes intensivos de cuidados, como los grupos de 0 a 12 aos y de 75 aos y ms, ni se encontraran en condiciones de brindar asistencia.
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Esta tendencia regional presenta una amplia variacin entre los pases, pudindose identificar claramente dos situaciones. En la primera, se ubican los pases ms rezagados en la transicin demogrfica, que inician el perodo con una elevada carga de cuidado en la niez y una baja disponibilidad de potenciales cuidadores para satisfacer la demanda que enfrentan. Estos pases habrn disminuido la necesidad de cuidados al final del perodo, alcanzarn el promedio regional y, recin entonces, empezarn a experimentar el envejecimiento de la demanda de asistencia (el Estado Plurinacional de Bolivia, Guatemala, Honduras y Nicaragua). En el otro extremo se ubican los pases ms avanzados en la transicin demogrfica, que inician el perodo con una carga de cuidado ya en proceso de envejecimiento, pero con una disponibilidad de potenciales cuidadores superior al promedio regional. Los pases de este grupo experimentarn en el futuro mediato un relativo estancamiento e incluso una reduccin de su disponibilidad de cuidadores por efecto del envejecimiento y debern hacer frente a una demanda de asistencia concentrada en las personas mayores (la Argentina, Chile, Cuba y el Uruguay). De manera simultnea, se prevn grandes aumentos de la poblacin con dependencia por razones de salud que requiere de cuidados. Se espera que las personas con dependencia se dupliquen, de 34 millones a 72 millones, entre 2000 y 2050 (OMS, 2002). Aunque la dependencia recorre todos los grupos etarios, un anlisis por edades permite apreciar que, si bien en la actualidad la mayor carga de cuidado por dependencia se concentra en el rango de 15 a 59 aos, a mediados de este siglo las personas mayores representarn cerca de la mitad de la poblacin dependiente (vase el grfico 28). El incremento y la modificacin de la carga de cuidado ocurrir en un contexto en que la posibilidad demogrfica de contar con asistencia ser limitada durante todo el perodo 2000-2050, aunque con una amplia heterogeneidad entre pases que se relaciona estrictamente con la etapa de la transicin demogrfica en que se encuentra cada uno (vase el grfico 29). Junto con las desigualdades de gnero en la divisin sexual del trabajo de cuidado y las dificultades generacionales para ejercer la solidaridad, los cuidados expresan tambin la desigualdad econmica. En tiempos de crisis, los hogares que cuentan con recursos econmicos suficientes pueden pagar por el cuidado de sus miembros dependientes, incluso a un valor de cambio no equitativo. En contraste, los hogares pobres se pueden enfrentar a una doble disyuntiva: dedicar los recursos humanos disponibles al cuidado de los miembros que lo necesitan o movilizar sus activos. Las evidencias muestran que, cualquiera sea la estrategia que implementen los pobres, el ajuste generalmente supone costos econmicos y psicolgicos para las mujeres y las nias o pone en riesgo a quienes necesitan de cuidado.

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Grfico 28 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: NMERO DE PERSONAS CON DEPENDENCIA QUE REQUIEREN CUIDADOS, POR GRUPOS DE EDADES, 2000-2050
80 000

70 000

60 000

50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

0 2000 2010 2020 2030 2040 2050

0 a 4 aos

5 a 14 aos

15 a 44 aos

45 a 59 aos

60 aos y ms

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de Organizacin Mundial de la Salud (OMS), Current and Future Long-Term Care Needs, Ginebra, 2002.

Grfico 29 a AMRICA LATINA Y PASES SELECCIONADOS: POTENCIALES CUIDADORES, 2000-2050 (En porcentajes)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Amrica Latina Cuba Uruguay Colombia El Salvador Guatemala

2000

2010

2020

2030

2040

2050

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, Estimaciones y proyecciones de poblacin, 2008. a Los potenciales cuidadores se definen como aquellas personas de 15 a 74 aos y su porcentaje se calcula sobre el de la poblacin total, masculina o femenina, segn corresponda.

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Otro elemento a considerar en este anlisis es la posibilidad efectiva de las familias de brindar asistencia en un escenario donde los marcos normativos y programticos de los pases de la regin relacionados con la proteccin de la infancia, la vejez y las personas dependientes muestran una creciente familiarizacin de los riesgos asociados al cuidado. Una perspectiva regional construida a partir de las encuestas de hogares disponibles para 17 pases muestra que en la actualidad las estructuras familiares enfrentan intensas presiones derivadas del cuidado y las ms afectadas seran las familias compuestas y las ms extensas (vase el grfico 30). En todas ellas, el promedio de miembros que precisara cuidados intensivos es de casi dos personas por ncleo, cifra elevada si se considera la tendencia a la reduccin del tamao de las familias latinoamericanas. Algunas de estas estructuras familiares corresponden a las que tradicionalmente han sido ms afectadas por la pobreza y las que no cuentan con flexibilidad y autonoma suficientes para realizar las adaptaciones que exigen la vida moderna y las obligaciones de solidaridad familiar.
Grfico 30 AMRICA LATINA (17 PASES): PROMEDIO DE MIEMBROS CON NECESIDADES INTENSIVAS a DE CUIDADO, SEGN LA ESTRUCTURA FAMILIAR, ALREDEDOR DE 2007
2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0
Extensa monoparental con jefe hombre Extensa monoparental con jefa mujer Extensa biparental Compuesta Nuclear monoparental con jefa mujer Nuclear monoparental con jefe hombre Unipersonal Hogar sin ncleo Nuclear biparental Nuclear sin hijos Total

De 75 aos y ms

Menores de 6 aos

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamientos especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a

Los miembros con necesidades intensivas de cuidado corresponden a los de 75 aos y ms y a los menores de 6 aos.

En resumen, aunque en la actualidad los nios representan la demanda de cuidados ms intensa en muchos pases latinoamericanos, en el futuro prximo sern las personas de edad y aquellas con dependencia las que constituirn el grueso de la carga de cuidados, en un escenario lleno de restricciones derivadas de las condiciones demogrficas y

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socioeconmicas en que se lleva adelante la reproduccin social. Por lo tanto, es indispensable anticipar las acciones y prepararse para enfrentar las transformaciones demogrficas que se avecinan. En este marco, y a partir de la propuesta de la CEPAL sobre proteccin social, el cuidado debe entenderse como un asunto de responsabilidad colectiva, sostenido mediante prestaciones y servicios que maximicen la autonoma y el bienestar de las familias y los individuos. Las respuestas pblicas para la atencin de esta problemtica deben concebirse como una extensin lgica del quehacer estatal a partir de la cual el Estado tiene ciertas obligaciones inmediatas con respecto a quienes precisan ayuda y a quienes la brindan. De ah deriva, precisamente, uno de los grandes retos del siglo XXI: avanzar hacia el reconocimiento y la inclusin del cuidado en las polticas pblicas en un marco de solidaridad e igualdad.

POLTICAS PBLICAS Y CRISIS DE CUIDADO: ALTERNATIVAS E INICIATIVAS La proteccin social y la desigualdad frente a las necesidades de cuidado: consideraciones normativas

este captulo son: la promocin de una mayor igualdad de acceso entre personas con distintos recursos que necesitan de cuidado; la universalidad de servicios y prestaciones centrados en las necesidades y, por ltimo, la solidaridad intergeneracional. Todos ellos deben plasmarse en los respectivos sistemas de proteccin social de los pases, de acuerdo con el perfil de riesgo, el papel de las familias y las polticas, y el tipo de regmenes de bienestar prevalecientes. Tanto los marcos normativos de los pases de la regin como el abanico de programas sociales existentes relacionados con la proteccin de la infancia, la vejez y la dependencia revelan una creciente concentracin en la familia de los riesgos asociados al cuidado. Esto exacerba las situaciones de vulnerabilidad de origen y agudiza la desigualdad en la distribucin de riesgos y responsabilidades a partir de los contextos familiares, dado que distintas familias cuentan con distintos recursos para enfrentar las situaciones internas de dependencia y cuidado. Las desigualdades econmicas segmentan el acceso a servicios de cuidado a travs del mercado en contextos de desproteccin institucional pblica. Las desigualdades sociales suponen la existencia de brechas en las redes de apoyo que facilitan el mantenimiento o la mejora del bienestar material, fsico y emocional. Por ltimo, las desigualdades de gnero tienen que ver con la sobrecarga femenina en las labores de cuidado y la barrera que
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os tres principios normativos de la proteccin social cuyo anlisis se propone en

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representa la divisin sexual del trabajo de cuidado para el pleno desarrollo de las mujeres y de la sociedad en general. En definitiva, el mbito del cuidado debe abordarse con criterios normativos de igualdad, universalidad y solidaridad, como principios de los respectivos sistemas de proteccin social.

El riesgo, el papel de la familia y las polticas, y los regmenes de bienestar: consideraciones analticas
La versin secular de los regmenes de bienestar en Amrica Latina presupona la existencia de hombres empleados y mujeres en el hogar cuidando de nios y adultos mayores. Tanto emprica como normativamente esta visin hoy es profundamente cuestionada. Sin embargo, hasta la fecha no se han logrado consensos legislativos claros respecto de la conciliacin entre trabajo remunerado y no remunerado; dado que la regulacin busca promover la igualdad de oportunidades entre los sexos, termina por distribuir derechos y responsabilidades en forma diferenciada entre hombres y mujeres. Por lo mismo, el trabajo de cuidado, la inequidad de gnero y la solidaridad intergeneracional adquieren un carcter central. En la medida en que las mujeres ingresan al mercado laboral, la poblacin envejece y los arreglos familiares cambian, se tensionan los contratos de gnero e intergeneracionales. Cuando los regmenes de bienestar se enfrentan a estos problemas, existen cuatro tipos de respuestas: soluciones de cuidado y proteccin que ofrece el mercado, soluciones de cuidado y proteccin provistas por el Estado, redistribucin de la carga de cuidado y proteccin entre hombres y mujeres, y entre las distintas generaciones en las familias, y soluciones colectivas no estatales (tercer sector y formas comunitarias). En esta topografa compleja, sin embargo, las soluciones provistas por el Estado (polticas estatales vinculadas a la familia y la proteccin social) a su vez repercuten en las soluciones que implementan las familias, en las que se encuentran en el mercado y en las acciones comunitarias. Las polticas no son inocuas en la redistribucin de las responsabilidades de cuidado y proteccin dentro de la familia, as como en la capacidad de las familias para proveer dicho cuidado y proteccin.

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Diagrama 1 RIESGOS Y MODALIDADES ADAPTATIVAS ESTRATIFICADAS ANTE LA CRISIS DE CUIDADO Y LA DOBLE DEMANDA DEL TRABAJO REMUNERADO Y NO REMUNERADO DE LA MUJER ADAPTACIONES POTENCIALES Redistribucin de la carga de trabajo no remunerado y remunerado entre hombres y mujeres. Disminucin de la carga de cuidado por control de la fecundidad. Retiro de la mujer de la esfera del trabajo remunerado. Compra de servicios en el mercado. Uso de servicios pblicos de cuidado.

Vulnerabilidad por discriminacin de la mujer; vnculo precario de la mujer con el mercado de trabajo. Riesgo de poblacin que requiere cuidados, remunerados y no remunerados. Menor productividad agregada e intertemporal. Reproduccin ampliada de la desigualdad (estratificacin en la insercin laboral de la mujer y costo diferencial del dficit de cuidado).

Sectores medios altos y altos: compra de servicios de cuidado en el mercado, ajuste de la fecundidad, mayor incorporacin al mercado laboral. Sectores medios y medios bajos: ajuste de la fecundidad a la baja y retiro parcial del mercado laboral, formas comunitarias e intergeneracionales de apoyo al cuidado o la compra de servicios de mercado de menor calidad. Sectores populares: retiro del mercado laboral, formas comunitarias e intergeneracionales de cuidado o servicios informales de mercado de muy baja calidad.

Menor convergencia de la fecundidad entre estratos por incentivos diferenciales.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

Para conciliar actividades de cuidado y de trabajo remunerado, las estrategias que se adopten deben incluir frmulas concretas aplicables no solo a las mujeres sino tambin a la sociedad en general. En otras palabras, la crisis de cuidado no puede resolverse sin redistribuir la carga de trabajo remunerado y de trabajo no remunerado y de cuidado. La conciliacin del trabajo remunerado, no remunerado y de cuidado puede tener lugar dentro de los hogares, pero tambin puede hacerse e incentivarse mediante acciones estatales regulatorias, fiscales y de provisin de servicios sociales, lo que supone una serie combinada de medidas estatales y de poltica pblica, a saber:

Provisin de servicios de cuidado mediante la educacin preescolar, el tiempo extendido escolar y el cuidado para adultos mayores.

Provisin de dinero a las familias para paliar el costo de la reproduccin social y apoyar la adquisicin de servicios en el mercado; se combate as el efecto de empobrecimiento inversamente estratificado de la maternidad.

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Formulacin de regulaciones, ofrecimiento de incentivos materiales y ejercicio de presin cultural a favor de una nueva divisin sexual del trabajo dentro del hogar. Esto incluye el control reproductivo en manos de la mujer y un fuerte combate a la violencia domstica.

Implementacin de incentivos y regulaciones para evitar la discriminacin de gnero en el mercado laboral y permitir una adecuada articulacin entre demandas productivas y reproductivas de hombres y mujeres.

Formulacin de regulaciones e incentivos para los empleadores a fin de compatibilizar el trabajo remunerado con el no remunerado (horarios flexibles, centros de cuidado de nios a cargo de los empleadores, entre otros).

Elaboracin de normas jurdicas que reconozcan diferentes formas y arreglos familiares y que procuren fortalecer la corresponsabilidad de hombres y mujeres en el trabajo no remunerado, remunerado y de cuidado.

Transferencias monetarias, familia y gnero: existe espacio para un nuevo contrato intergeneracional?
A medida que la poblacin envejece, la orientacin generacional del gasto social se vuelve un tema ineludible. El gasto en seguridad social, a partir de los costos de las pensiones y la salud, puede alcanzar niveles tan elevados que no dejen espacio para el gasto en servicios orientados al mbito reproductivo de la sociedad, que alcanza a mujeres y nios. Adems, este ltimo gasto puede hacerse, pero sin ofrecer coberturas adecuadas de la poblacin adulta mayor. Los pases de la regin enfrentan un interrogante crucial: cmo proveer transferencias en efectivo bsicas para los adultos mayores, que ya no pueden trabajar o conseguir un trabajo, y, al mismo tiempo, continuar logrando altas tasas de participacin femenina e invirtiendo en capital humano para las nuevas generaciones? Adems, dada la incidencia de las mujeres en las edades ms avanzadas y la ausencia de carreras laborales que les permitan acceder a una jubilacin, es necesario disear sistemas de pensiones que, o bien reconozcan el costo de la continuidad y calidad de sus empleos, por ser quienes sostienen la carga no remunerada del trabajo, o bien desvinculen una proporcin importante de la pensin futura del trabajo en el mercado laboral formal.

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Servicios y familias: estrategias colectivas para redistribuir la carga del cuidado


Histricamente, las acciones del Estado asociadas al cuidado han tendido a dirigirse a poblaciones con caractersticas especficas y, por lo tanto, a no ser universal. El apoyo a travs de programas pblicos supone la presencia en el hogar de cuidadores con tiempo disponible, principalmente mujeres. En aos recientes se observan avances dispersos y con baja cobertura en torno a la ampliacin de la educacin inicial (nios de 0 a 5 aos) y la extensin de la jornada escolar (vase el grfico 31).
Grfico 31 AMRICA LATINA (12 PASES): COBERTURA DE ATENCIN Y EDUCACIN DE LA PRIMERA INFANCIA (3 A 5 AOS) Y PRIMARIA Y MEDIA BSICA (6 A 14 AOS), ALREDEDOR DE 2007 (En porcentajes)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 18 19 29 37 33 44 60 61 62 63 65 89 84 83 95 82 74 97 92 99 96 97 97 98

Per

Guatemala

Costa Rica

Brasil

Argentina

Chile

El Salvador

Nicaragua

Honduras

3 a 5 aos 6 a 14 aos Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a

La informacin corresponde a nios de 4 y 5 aos.

Si bien deben considerarse los servicios para los ms jvenes, el envejecimiento actual de la sociedad y las proyecciones de cambio en la pirmide de edades que se describen en el captulo V revelan la importancia superlativa de los servicios de cuidado para ancianos. Exceptuando los notables adelantos que han mostrado algunos pases a partir de inicios de esta dcada, los servicios para las personas de edad tienen un claro sesgo asistencial y el acceso a las prestaciones depende ms de los recursos de las personas mayores, que de las necesidades que

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Venezuela (Rep. Bol. de)

Repblica Dominicana

Uruguay

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presentan. Con frecuencia, los programas descansan en las familias y en el aporte del voluntariado, dejando a merced del mercado informal la prestacin de determinados servicios que, en general, no cuentan con recursos suficientes para asumir esta tarea.

Un modelo para armar


La crisis econmica puso fin a seis aos de crecimiento. La ausencia de inflacin, la salud de los sistemas financieros y un margen fiscal ganado en base a experiencias difciles suavizan las consecuencias de la crisis. Ahora bien, si ante esta crisis la regin hubiera apelado a las frmulas de ajuste fiscal y reformas de mercado del pasado, el efecto social habra sido mucho ms negativo que el que hoy se despliega. En lugar de ajustar el gasto, privatizar los servicios sociales y desregular el mercado laboral, la regin ha sostenido el gasto social, expandido la inversin en infraestructura de servicios sociales y protegido el empleo. Adems, ha hecho uso de instrumentos de transferencias monetarias directas que llegan a los sectores ms vulnerables (programas de transferencias condicionadas, pensiones no contributivas, asignaciones familiares no contributivas y seguros de desempleo expandidos en cobertura y elegibilidad). Pero esta positiva reaccin puede ser insuficiente de no entenderse la magnitud del desafo, no ya en el corto plazo sino en el mediano y largo plazo. Los pasos dados frente a la crisis, especialmente los acertados, no son, tal como se argumenta en los tres primeros captulos, meramente una respuesta coyuntural, sino que constituyen piedras angulares del sistema de proteccin social que debera existir en Amrica Latina. En los captulos IV y V se examinan las acciones que deberan abordarse con mayor vigor y pasar a formar parte medular del sistema de proteccin social. Los datos analizados en esta edicin del Panorama social permiten formular, de forma muy sinttica, 10 recomendaciones generales adecuadas frente a la crisis y estratgicas en el mediano y largo plazo:

Expandir la cobertura y calidad de las prestaciones de los sistemas de transferencias monetarias asistenciales (especialmente de los programas de transferencias condicionadas) con un marcado nfasis en la cobertura de las familias con hijos.

Construir e incorporar modalidades solidarias no contributivas o subsidiadas en los sistemas de aseguramiento tradicionales (especialmente jubilaciones y pensiones).

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Disminuir la fragmentacin y estratificacin de los sistemas contributivos de pensiones y jubilaciones y limitar o eliminar los subsidios a las jubilaciones y pensiones privilegiadas (ajustar los beneficios a la salud actuarial de dichos sistemas).

Expandir sistemas de seguro de desempleo para incorporar parte de los trabajadores informales que sufren los ciclos recesivos (ello implica expandir la cobertura, pero tambin implementar formas de financiamiento que los incorporen).

Reconocer y desarrollar estrategias para integrar las transferencias desde el sector solidario no estatal a la arquitectura de proteccin social de los ms vulnerables, garantizando los derechos.

Hasta aqu se expresan medidas que permiten amortiguar los efectos de las crisis y que adems cumplen una funcin netamente redistributiva y de combate a la desigualdad y la pobreza. Las medidas que siguen se orientan a incrementar las capacidades de los hogares y las personas para integrarse (y mantenerse) en el mercado laboral, de tal manera de no depender de las transferencias. Por otra parte, son medidas fundamentales para ajustar el rgimen de bienestar a las grandes transformaciones de las familias, al cambio en el papel de las mujeres y para prepararse ante los desafos de las dinmicas demogrficas.

Ampliar la matriculacin y cobertura educativa y de servicios de cuidado en las edades tempranas (0 a 5 aos).

Ampliar la jornada escolar a tiempo completo o extendido para las edades de 6 a 14 aos.

Desarrollar, sobre todo en los pases ms avanzados demogrficamente, servicios colectivos de cuidado del adulto mayor, e invertir suficientemente en salud preventiva para incrementar los aos saludables en la poblacin de mayor edad.

Ofrecer una regulacin e incentivos estatales que favorezcan la articulacin entre trabajo remunerado y no remunerado y castiguen la discriminacin de la mujeres en el mercado laboral.

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Panorama social de Amrica Latina 2009 Documento informativo

Contar con un Estado que desempee un papel activo en la redefinicin de los contratos familiares, de gnero e intergeneracionales, procurando favorecer el reconocimiento de los mltiples arreglos familiares y una balanceada distribucin de las cargas de cuidado entre gneros y generaciones.

Los costos fiscales de una estrategia como la planteada no son menores y estn bastante lejos del alcance y las capacidades de los pases con menores recursos. Pero lo que aqu se plantea no es una prescripcin nica e inmediata. Las etapas demogrficas, el desarrollo del mercado laboral y las capacidades fiscales de los pases especificarn rutas, prioridades y ritmos. Lo que se procura establecer aqu es un conjunto de direcciones e instrumentos estratgicos orientados al futuro, no una receta prescriptiva.

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