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TRANSPORTE AEREO

RICARDO ALONSO SOTO Catedrtico de Derecho Mercantil de la Universidad Autnoma de Madrid Vocal del Tribunal de Defensa de la Competencia

Febrero 1998 LA LIBERALIZACION DEL TRANSPORTE AEREO

SUMARIO: I.- INTRODUCCION. 1. El sector transporte. 2. La competencia intermodal. 3. El transporte areo. 4. El fenmeno de la desregulacin. II.- LA LIBERALIZACION DEL TRANSPORTE AEREO. 5. La desregulacin en U.S.A. 6. La liberalizacin en la C.E.E. 6.1. Las directrices de la poltica comunitaria. 6.2. Los "paquetes" de medidas liberalizadoras. 6.3. Los efectos de la desregulacin europea. III.- LA SITUACION ESPAOLA. 7. La regulacin del transporte areo. 8. El Informe del Tribunal de Defensa de la Competencia sobre la liberalizacin del transporte areo. 9. Resultados de la poltica de liberalizacin. IV.- CONCLUSIONES.

I.

INTRODUCCION

1. El sector del transporte. Los sistemas de transporte son elementos esenciales para el desarrollo de la actividad econmica. En efecto, un sistema de transporte eficiente y adecuado a las necesidades del mercado potencia la oferta econmica al provocar una importante reduccin de los costes productivos de las empresas, una mayor agilidad y flexibilidad de los intercambios entre los operadores econmicos y la posibilidad de interconexin de los distintos mercados regionales o nacionales. Por el contrario las deficiencias en los servicios de transporte pueden dificultar el crecimiento de la economa y producir desajustes que desvan los aumentos de la demanda agregada hacia incrementos en los precios. Por otra parte, no hay que olvidar la importancia de este sector en el sistema econmico y social por cuanto que facilita la movilidad de las personas y los intercambios de bienes haciendo posible el acceso de las materias primas, mercancas y personas hacia los centros de produccin, de trabajo, de ocio o de prestacin de servicios. En relacin con el transporte hay que destacar tambin la importancia que tienen en la configuracin del mismo determinadas infraestructuras que resultan necesarias para su desarrollo, tales como las carreteras, los puertos, los aeropuertos o la red ferroviaria.

2. La competencia intermodal.

A la hora de analizar las posibilidades de

introduccin de competencia en este sector hay que tener presente tambin la llamada competencia intermodal, esto es, la existencia de competencia entre los distintos modos de transporte. As por ejemplo el transporte por carretera compite con el transporte por ferrocarril en el trfico de viajeros y mercancas. El transporte
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areo compite con el transporte de superficie en largas distancias (superiores a 400 km) e incluso en distancias medias para viajeros con un alto valor del tiempo. Recientemente los trenes de alta velocidad han entrado en competencia con el avin en dichos trayectos. Finalmente el transporte martimo y el areo resultan competitivos en determinados trayectos cortos y en los trficos interinsulares.

3. El transporte areo. Como anteriormente se ha indicado, el transporte areo es una modalidad de transporte especialmente idnea para cubrir las distancias medias y largas. Por lo que respecta a Espaa, la importancia de este sector se puede reflejar en los siguientes datos: a) El transporte areo representa un valor aadido bruto a precios de mercado de unos 100.000 millones de pesetas anuales, lo que supone ms de seis veces el representado por el ferrocarril y una cifra muy prxima a la totalidad del transporte de viajeros por carretera. b) Nuestro pas ocupa, dentro del marco europeo, el segundo lugar en nmero de viajeros transportados en vuelos nacionales y lo mismo sucede en relacin a los vuelos "charter" internacionales.

El transporte areo presenta como principales caractersticas diferenciadoras: En primer lugar, el ser fundamentalmente un transporte de viajeros; por lo general, el transporte de mercancas por avin tiene la consideracin de accesorio al anterior y no presenta actualmente la misma significacin. Y, en segundo lugar, el estar muy regulado y fuertemente protegido. Otras notas que han caracterizado tambin, tradicionalmente, a este modo de transporte son: su internacionalizacin y el conllevar un importante componente de soberana. A este respecto, tambin hay que destacar la existencia en la mayora de los
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paises de las llamadas "compaas de bandera", empresas pblicas de navegacin area que, por lo general, gozaban del monopolio del tranporte areo en el mercado interior y, amparadas por sus respectivos Gobiernos, suscriban acuerdos internacionales con otras compaas de la misma naturaleza para repartirse los trficos que se desarrollaban entre los dos paises.

Las razones que han venido justificando la regulacin del transporte areo pueden sintetizarse en las siguientes: a) La proteccin de intereses pblicos, pues, aunque el transporte areo no puede calificarse de monopolio natural, sin embargo, es una industria proveedora de servicios vinculados a dichos intereses, entre los que destacan: la existencia de una comunicacin rpida entre distintos territorios (especialmente los insulares), la defensa nacional (uso militar de las aeronaves) o el prestigio del pas (logrado mediante la identificacin de una compaa nacional). b) El mantenimiento de servicios regulares que enlacen de modo permanente y peridico diversos puntos geogrficos, asi como la necesidad de dotarse de una red de transporte integrado. Y c) La proteccin contra la competencia destructiva.

Recientemente la mayora de las fuerzas sociales se han alzado contra la excesiva regulacin del sector principalmente porque, desde una perspectiva de poltica econmica general, se apuesta por el mercado y la competencia en detrimento de la intervencin del Estado en la economa; desde un punto de vista acadmico, ha sido puesta en cuestin la teora de que un servicio pblico tena que ser siempre gestionado por el Estado o algn otro Ente Pblico; y, desde un punto de vista social, se ha generado una gran desconfianza y un

fuerte rechazo hacia los modos de gestin pblica y las empresa pblicas porque ofrecen unos servicios de muy escasa calidad y de alto precio.

4. El fenmeno de la desregulacin. La situacin de la aviacin comercial en estos ltimos aos se caracteriza, sin embargo, por la aparicin de un factor que dota al mercado de una nueva configuracin: la desregulacin.

Llegados a este punto hay que plantearse, como cuestin preliminar, el sentido que ha de darse a la expresin "desregulacin", aunque precisamente, por su caracter ambiguo, siguiendo la pauta marcada por el Tribunal de Defensa de la Competencia en sus Informes, hayamos preferido utilizar en lo sucesivo el trmino "liberalizacin", quiz ms acorde con el objetivo que se persigue, que no es otro que introducir competencia all donde no la hay.

En este contexto la poltica de liberalizacin no debe ser confundida con la desregulacin, entendida en un sentido amplio, esto es, como poltica tendente a la eliminacin de las normas que ordenan un sector o la desaparicin de la intervencin del Estado en la economa. La liberalizacin significa,por el contrario, la limitacin o reduccin de la intervencin normativa del Estado a la que debe ser su verdadera funcin: De un lado, la tutela del inters pblico, por ejemplo, la seguridad, la salud o el bienestar de los ciudadanos; en este sentido resultan plenamente justificadas las normas sobre seguridad del trfico areo, inspeccin y control tcnico de las aeronaves, proteccin del medio ambiente, capacitacin tcnica de los pilotos o reguladoras de la jornada laboral y los descansos de stos pilotos, etc. y a nadie se le ocurre proponer su

derogacin. Y, de otro, la defensa de la competencia, tarea en la que resulta especialmente comprometida la Administraciones Sectorial y que no debe dejarse nunca en manos de los operadores econmicos afectados (autorregulacin).

La liberalizacin que se propugna tampoco implica la desantencin, por parte de la Administracin del Estado, de los objetivos sociales, ni la desaparicin de la nocin de servicio pblico. Los fines y objetivos sociales, tales como el servicio pblico, esto es, la existencia de unas lneas de transporte areo que comuniquen diversos ncleos de poblacin importantes, o las capitales de provincia perifricas con los aeropuertos nacionales que ofrecen conexiones con otros vuelos nacionales o internacionales, son irrenunciables y deben ser mantenidos. Ahora bien, esto no justifica que dichos servicios sean prestados por monopolios y mucho menos que los citados monopolios sean adems pblicos, ya que existen otras muchas vas para asegurar su prestacin, como los contratos-programa con el Estado o la imposicin a las empresas privadas de obligaciones de servicio pblico.

Por ltimo, la liberalizacin no debe ser confundida con la privatizacin. Por privatizacin se entiende el paso a manos privadas de la mayora o de la totalidad del capital de las empresas pblicas, que pierden con ello dicho caracter. Desde la ptica de la libertad de competencia la privatizacin de las empresas pblicas, que operan en un determinado sector, supone tan solo una mejora de la capacidad concurrencial en dicho mercado sin modificar las reglas de juego existentes en l.

Por eso, en opinin del Tribunal de Defensa de la Competencia, la privatizacin de las empresas pblicas no resulta esencial a los efectos de introducir competencia en determinados sectores, siempre que se den las siguientes circunstancias: 1) Igualdad de trato entre las empresas pblicas y privadas por parte de la Administracin. 2) Transparencia financiera en las relaciones del Estado con las empresas pblicas. Y 3) No intervencin de los reguladores en la gestin de las empresas reguladas. (Remedios polticos que pueden favorecer la libre competencia en los servicios y atajar el dao que nos causan los monopolios. Madrid 1993).

II. LA LIBERALIZACION DEL TRANSPORTE AEREO.

5. La desregulacin en U.S.A. La desregulacin se inici en los Estados Unidos de Amrica a finales de los aos setenta a impulso de la administracin demcrata del Presidente Carter. Sin embargo, los primeros intentos que se realizaron para cambiar la situacin resultaron fallidos principalmente por la presin de las grandes compaas areas, las cuales se oponan a la apertura del mercado con el argumento de que la liberalizacin llevara a una competencia salvaje que traera como consecuencia la prdida de rentabilidad de las lneas y la supresin de los trficos en las rutas poco rentables. Estando as las cosas, en el ao 1977 se puso en marcha la liberalizacin de los precios para las rutas tursticas, que logr efectos muy favorables en cuanto a la bajada de los precios y a la implantacin de nuevos servicios. Finalmente, la aprobacin de la

"Airline Deregulation Act" en 1978, que, continuando la experiencia anterior, permite a las compaas areas reducir sus tarifas y establecer un determinado nmero de nuevas lneas al ao sin necesidad de recabar la autorizacin de la Administracin, provoc un cambio radical en el sector, que lentamente se ir extendiendo a otros paises.

La citada Ley se inspiraba en dos axiomas bsicos que presiden todo proceso de liberalizacin: a) No hay sectores especiales, ni se justifica el mantenimiento de privilegios para algunos de ellos. En consecuencia, no existiendo ninguna razn por la cual el sector del transporte areo deba mantenerse al abrigo de la competencia, resulta oportuno su sometimiento a las mismas reglas y principios que rigen para la industria y el resto de los servicios. b) La introduccin de competencia beneficiar a las empresas, que ganarn en eficiencia, y a los consumidores, que vern disminuir los precios y aumentar los servicios.

Los efectos de la desregulacin fueron los siguientes: En primer lugar, motiv la desaparicin de los acuerdos entre compaas para reducir la oferta de plazas y de vuelos con la finalidad de obtener aumentos en los ndices de ocupacin y disminuir los costes de explotacin. En segundo lugar, se produjo un importante crecimiento del mercado, que se tradujo en un incremento de la frecuencia de los vuelos y un aumento del nmero de pasajeros. En tercer lugar, dio lugar a una guerra permanente de tarifas que gener, de un lado, una reduccin sustancial de los precios y, de otro, importantes dficits de explotacin en las compaas as como la reduccin del nmero de nuevos entrantes. Y todo ello sin que se produjeran consecuencias negativas con respecto a la seguridad del trfico areo.

En otro orden de cosas, las principales consecuencias de este proceso liberalizador han sido: de un lado, el alto grado de concentracin existente actualmente en dicho mercado (solamente existen diez grandes compaias areas, las tres primeras de las cuales detentan ms del 50% del mercado), que se ha producido a causa de las fusiones o adquisiciones de compaas, motivadas, en buena medida, por la necesidad de disponer de centros de distribucin y de una red amplia y extensa, o de la quiebra de aquellas otras compaas que no pudieron adaptarse a la nueva situacin; y, de otro, el reforzamiento de la posicin que ocupaban en el mercado las compaas americanas con respecto a las del resto del mundo. Por otra parte, se ha mantenido la poltica de convenios bilaterales en el mbito internacional lo que ha dificultado la entrada al mercado interno de las compaas extranjeras salvo en aquellos contados casos en los que los mencionados convenios han sido sustituidos por los acuerdos llamados de "cielos abiertos". Por ltimo hay que sealar a este respecto que la actual Administracin americana prosigue la poltica liberalizadora.

6.- La liberalizacin del transporte areo en la Comunidad Econmica Europea. 6.1. La situacin del transporte areo en la Unin Europea era diferente de la analizada anteriormente, principalmente porque en Europa las grandes compaas de bandera operaban en base a un mercado domstico fuertemente protegido en el que exista alguna competencia marginal y un mercado internacional regido por acuerdos
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bilaterales, de modo que no se aprovechaban de las posibilidades y ventajas del mercado nico. La Comunidad Econmica Europea considera que el transporte areo es un elemento indispensable en el proceso de integracin y para el desarrollo de una relaciones mas estrechas con otras partes del mundo por su capacidad de reunir rpidamente a todas las personas de la Comunidad y de los otros paises. En este sentido, considerando que el sistema de regulacin del transporte areo existente en Europa no beneficiaba ni los intereses generales ni los de los consumidores, inici, a partir del ao 1987, una poltica escalonada para introducir un mayor grado de competencia en los mercados areos. Esta poltica se ha centrado en las siguientes aras de actuacin: a) Liberalizacin, que se traduce, de un lado, en una poltica de transporte areo en materia de tarifas, acceso al mercado, control de la capacidad y licencias para compaas areas; y, de otro, en una poltica de competencia orientada hacia la proteccin frente a las prcticas restrictivas de la competencia, incluidas las ayudas pblicas, y la proteccin contra la competencia desleal, especialmente en cuanto a la utilizacin de precios predatorios, restricciones al trfico en los aeropuertos, proteccin excesiva a los nuevos servicios areos, obligaciones de servicio pblico demasiado restrictivas y congelacin de la capacidad de crecimiento en caso de dificultades econmicas. b) Armonizacin de las normas de seguridad, medio ambiente (especialmente en materia de ruido), responsabilidad por transporte, proteccin de los
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consumidores frente a la denegacin de embarque (overbooking), etc. Asi como la creacin de cdigos de conducta uniformes para el sistema de reservas informatizado y para la adjudicacin de "slots" aeroportuarios. c) Infraestructuras, destacando en este punto las acciones sobre capacidad de los aeropuertos y sobre el establecimiento de un sistema de control de trfico. d) Relaciones exteriores, en cuyo mbito se postulan los acuerdos de paises comunitarios con paises terceros para la liberalizacin de los mercados. 6.2. Por otra parte, el proceso se desarrolla a travs de la puesta en prctica escalonada de tres paquetes de medidas liberalizadoras, aprobados en los aos 1987, 1989 y 1992. El primer paquete, que entr en vigor el 1 de enero de 1988, slamente se aplicaba al transporte areo de lnea regular entre paises comunitarios (los vuelos interiores o domsticos y los internacionales quedaban excluidos). Dicho paquete estaba integrado por las siguientes medidas: a) De poltica de transporte: - Directiva 87/601, sobre tarifas de transporte areo regular. - Decisin del Consejo 87/602, sobre distribucin de capacidad de pasajeros entre compaas areas que realicen servcios regulares entre Estados miembros y acceso de las compaas areas a las rutas de servicios regulares entre Estados miembros. b) De poltica de competencia: - Reglamento CEE 3975/1987, sobre aplicacin de la normativa de la
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competencia al sector del transporte areo. - Reglamento CEE 3976/1987, de exencin por categoras para los acuerdos sobre: 1) planificacin conjunta, coordinacin de capacidades, reparto de ingresos, consultas relativas a tarifas y la asignacin de perodos horarios en los aeropuertos (Reglamento 2671/1988); 2) sistemas informatizados de reserva (Reglamento 2672/1988); y 3) servicios de asistencia en tierra (Reglamento 2673/1988). El segundo paquete consista en las siguientes medidas:

a) De poltica de transporte: - Reglamento 2342/1990, sobre tarifas de servicios areos regulares. - Reglamento 2343/1990, sobre acceso de las compaas areas a las rutas de servicios areos regulares intracomunitarios y a la distribucin de capacidad de pasajeros entre las compaas areas en servicios areos regulares entre estados miembros. b) De poltica de competencia: - Reglamento 1284/1991, que modifica el Reglamento 3975/1987. - Reglamento 2344/1990, sobre exenciones por categoras para los siguientes acuerdos entre compaas areas: 1) planificacin conjunta, coordinacin de capacidades, consultas relativas a tarifas y la asignacin de perodos horarios en los aeropuertos (Reglamento 84/1991); 2) sistemas informatizados de reserva (Reglamento 83/1991); y 3) servicios de asistencia en tierra (Reglamento 82/1991).

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La liberalizacin concluye, por el momento, en el ao 1992 con la aprobacin del llamado "tercer paquete areo", que comprende las siguientes medidas: a) De poltica de transporte: - Reglamento 2409/1992, sobre tarifas y fletes de los servicios areos. - Reglamento 2408/1992, sobre acceso de las compaas comunitarias a las rutas areas intracomunitarias. - Reglamento 2407/1992, sobre la concesin de licencias a compaas areas. - Reglamento 95/1993, sobre normas comunes para la asignacin de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios. b) De poltica de competencia: - Reglamento 2410/1992, que modifica el Reglamento 3975/1987, permitiendo la aplicacin de la normativa de competencia tambin al transporte domstico. - Reglamento 2411/1992, sobre exenciones por categoras para los siguientes acuerdos entre compaas areas: 1) planificacin conjunta y coordinacin de horarios, explotacin conjunta de lneas, consultas relativas a tarifas y asignacin de perodos horarios en los aeropuertos (Reglamento 1617/1993); y 2) sistemas informatizados de reserva (Reglamento 3652/1993). Las lneas directrices de estas medidas pueden resumirse del siguiente modo: Libertad de acceso al mercado y establecimiento de nuevos sistemas de concesin de licencias a las compaas areas. Libertad de fijacin de tarifas que debern, sin embargo, estar en relacin con los costes y la estrategia comercial de cada compaa area.
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Supresin de los acuerdos de capacidad entre las compaas de bandera y desaparicin de los repartos de mercado. Armonizacin de las normas de seguridad area, reservas de plazas, regulacin de la profesin de piloto, contaminacin area, responsabilidad civil, etc.

Supresin de las subvenciones estatales a las compaas areas.

Toda esta normativa va a incidir sustancialmente en nuestro pas a partir del ao 1993, aunque hay que tener presente que el trfico interno de cabotaje no se liberalizar definitivamente hasta el mes de abril de 1997. Hasta esa fecha, cada Estado miembro podr organizar libremente su proceso de adaptacin a la normativa Comunitaria. Por ltimo, hay que sealar que las disposiciones en materia de "handling", contenidas en los paquetes citados, no contemplaban que, en la mayora de los Estados miembros, la prestacin de dicho servicio se realizaba a travs del sistema de concesin administrativa en rgimen de monopolio, de modo que, al no resultar viable la solucin establecida por los reglamentos de exencin por categoras, se ha llegado a la conclusin de que hay que cambiar la forma de actuacin y proceder por la va de la adecuacin de las normas administrativas a las exigencias del Derecho comunitario de la competencia (art. 90 del Tratado CEE). En consecuencia la Comisin Europea ha decidido no prorrogar la vigencia de los citados Reglamentos y aprobar la Directiva 1996/67 relativa al acceso de las empresas al mercado del "handling", que no persigue la plena liberalizacin del mismo, sino la consecucin de un cierto grado de apertura en un perodo razonable de tiempo, que se fija en el 1 de enero de 1998 para la implantacin de los servicios de "autohandling" y en el 1 de enero de 1999 para la prestacin del servicio por terceras empresas.
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6.3. A diferencia de lo sucedido en los Estados Unidos de Amrica, la liberalizacin en la Unin Europea se ha realizado de manera paulatina y sin fuertes tensiones. La Comunidad ha sabido encontrar un equilibrio justo entre competencia y mecanismos de control, con el fin de que, en la medida de lo posible, no resulten afectadas las operaciones comerciales y los usuarios puedan beneficiarse al mximo de las ventajas de la introduccin de competencia. Pese a su lentitud, sin embargo, el proceso de liberalizacin ha ofrecido resultados claramente positivos, y es satisfactorio observar que, al final, casi todos los operadores han aprovechado las nuevas posibilidades abiertas.

As por ejemplo, frente a las 490 rutas que haba a principios de la aplicacin del tercer paquete, existen actualmente ms de 600. Por otra parte, ha aumentado el nmero de rutas explotadas en rgimen de competencia: En un 30% de las rutas comunitarias operan dos compaas areas y en un 6% de ellas, operan tres o ms compaas. Conviene sealar a este respecto, que, de las rutas explotadas en rgimen de monopolio, que suponen el 64% del total, un gran nmero de ellas corresponde a sectores de baja densidad de trfico, que interesan poco a los operadores, y otras son rutas que sufren una competencia real por parte de lneas vecinas, servicios chrter u otros medios de transporte. Entre los cambios acecidos uno de los ms notorios es, sin duda alguna, el hecho de que, en bastantes rutas nacionales, el nmero de operadores haya pasado de uno a dos.

Finalmente, otros cambios a resaltar son: de un lado, que la cuota de mercado de la

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compaa dominante ha disminuido generalmente en beneficio de la segunda compaa y, de otro, que, adems, se han aprovechado las posibilidades de acceso al mercado, puesto que actualmente hay 30 rutas explotadas en rgimen de quinta libertad, frente a las 14 existentes en enero de 1993, y 20 rutas explotadas en rgimen de cabotaje, modalidad inexistente en 1993.

En otro orden de cosas, la estructura tarifaria ha cambiado sustancialmente y los precios han disminuido, quiz no de una manera muy espectacular; se ha incrementado la productividad; la capacidad de transporte ha aumentado, aunque sin llegar a reducir los niveles de ocupacin hasta extremos preocupantes; y tambin hay que sealar que las obligaciones de servicio pblico se han aplicado en unas cien rutas en Irlanda, Suecia, el Reino Unido, Portugal y Francia.

Pero no cabe duda que donde la dinmica del mercado ha dado sus frutos ms claros ha sido en la creacin de nuevas compaas areas, como lo demuestran los siguientes datos: En tres aos se han concedido 800 licencias, en su mayora a pequeos operadores. Se han creado 80 nuevas compaas, la mayora de ellas privadas y han desaparecido 60. Ha aumentado de manera significativa la competencia de las compaas chrter con las lneas regulares. Y, finalmente, el fenmeno ms

importante ha sido la entrada de nuevas compaas en los mercados del Reino Unido, Francia, Alemania, Dinamarca, Irlanda, Espaa, Italia, Grecia, Austria y Blgica, lo que ha contribuido, por lo general, a que disminuyan las tarifas.

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III. LA SITUACION ESPAOLA.

7. La regulacin del transporte areo. En Espaa el transporte areo est regulado por la Ley de Navegacin Area de 1960 y las disposiciones que la desarrollan. Con respecto a estas normas podemos decir que, si bien la tendencia liberalizadora est presente en las ltimas disposiciones legislativas que adaptan la normativa reguladora del transporte areo a las directrices de la CEE, en la prctica, sin embargo, es frecuente que en las disposiciones que desarrollan dicha normativa se introduzcan, a veces, importantes restricciones de la competencia. A lo largo de la historia de esta modalidad de transporte, en Espaa han estado presentes todos los regmenes de explotacin. En los orgenes el sistema imperante era el de libre competencia. Ms tarde, en la etapa de la postguerra, la Ley de 7 de junio de 1940 estableci un rgimen de monopolio en favor de IBERIA que, pocos aos ms, tarde fue desvirtuado al admitirse, junto al trfico de lnea regular, un trfico "irregular" que se desarrollaba en rgimen de libre competencia (Decreto de 14 de junio de 1946). Surgen as algunas compaas privadas, entre las que destaca AVIACO, que con el tiempo terminaran desapareciendo o integrndose en la rbita de IBERIA. Con la Ley de Navegacin Area de 1960 se establece un sistema de concesin por concurso pblico para la explotacin de las lneas regulares, sin embargo, una disposicin transitoria de dicha Ley permita que las compaas nacionales autorizadas para realizar servicios de lnea regular continuaran su explotacin hasta que el Gobierno decidiera renovarlas, cosa que nunca se hizo. De este modo se consagr el monopolio de IBERIA en el trfico de lnea regular. Por lo que se refiere a su estructura empresarial el transporte areo estaba integrado,
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con anterioridad a la liberalizacin, por el Grupo IBERIA de naturaleza pblica (formado por las compaas IBERIA, AVIACO, VIVA AIR, BINTER MEDITERRANEO, BINTER CANARIAS y CARGO SUR) y un reducido grupo de compaas de vuelos "charter" de naturaleza estrictamente privada (CENTENNIAL, SPANAIR, AIR EUROPA, LTE, FUTURA y OASIS). El transporte interior peninsular de lnea regular se realizaba fundamentalmente por IBERIA que operaba en las grandes rutas y AVIACO que desarrollaba su actividad en el resto. El transporte insular se reparta entre el Grupo IBERIA y las Compaas de vuelos charter. El transporte interinsular prcticamente estaba en manos del Grupo IBERIA a travs de la Compaa BINTER. El transporte internacional y el turstico estaban abiertos a todas las compaas pero en este ltimo, por lo que se refiere al mbito europeo, las compaas charter tenan un gran peso especfico. Las principales restricciones a la libertad de competencia presentes en este sector eran las siguientes: a) b) c) d) e) f) g) Barreras de acceso al mercado del transporte areo. Tarifas intervenidas por la Administracin. Explotacin en rgimen de monopolio de los servicios de asistencia en tierra a las aeronaves, viajeros y mercancas (handling). Control monoplico de los derechos de despegue y aterrizaje o de los horarios de salida y llegada de los vuelos (slots). Restricciones de acceso a los sistemas informticos de reservas. Acuerdos bilaterales sobre trficos establecidos por los Estados con designacin de una sola compaa por pas para realizarlos. Acuerdos bilaterales sobre explotacin conjunta, capacidades y tarifas
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entre compaas que sirven una misma lnea. 8. El Informe del Tribunal de Defensa de la Competencia sobre la liberalizacin del transporte areo. A la vista de esta situacin el Tribunal de Defensa de la Competencia, en cumplimiento del encargo formulado por el Gobierno en el "Programa de convergencia de la economa espaola", elabor, en el ao 1993, un Informe en el que se contenan las siguientes propuestas y consideraciones:

8.1. En relacin con los trficos: La publicacin en el mes de enero de 1993 de una Orden Ministerial por la que se establecan los criterios y procedimientos para la autorizacin de servicios areos comunitarios, as como para el registro de sus tarifas, ha supuesto: a) El libre acceso de las compaas areas con licencia espaola a los servicios areos regulares de pasajeros en el territorio nacional, lo que significa, por una parte, la total libertad para el establecimiento de nuevas rutas (no servidas anteriormente por otra compaa) y, por otra, la posibilidad de entrar a prestar servicios areos regulares en las rutas existentes siempre que los mismos se establezcan atendiendo a criterios de complementariedad (densidad del trfico y frecuencias y horarios globalmente disponibles al pblico) y coordinacin intermodal, y utilizacin ms eficaz de los recursos e infraestructuras disponibles, los cuales sern apreciados por la Direccin General de Aviacin Civil. b) El libre acceso de las compaas con licencia espaola a los servicio reos no regulares de pasajeros y la comercializacin de un porcentaje
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de productos "solo asiento" (seat only) en los vuelos que realicen. c) El libre acceso de las compaas con licencia comunitaria, en rgimen de cabotaje consecutivo para las lneas interiores peninsulares, interinsulares, entre la pennsula y las islas Baleares o Canarias y entre la pennsula y Melilla, ya servidas por otras compaas, con el lmite del 50% de la capacidad ofertada. No es preciso pues hacer nuevas propuestas de liberalizacin en este apartado, puesto que las medidas adoptadas se consideran suficientes. Cabra quiz pensar en la posibilidad de permitir la entrada de un segundo operador en rgimen de libre competencia en el servicio del puente areo Madrid-Barcelona, prescindiendo incluso del criterio de la complementariedad en cuanto a horarios y frecuencias de los vuelos. 8.2. En relacin con las tarifas: Asimismo la puesta en funcionamiento desde el 1 de enero de 1993 en nuestro pas del llamado "tercer paquete areo" de la CEE ha supuesto tambin la liberalizacin de las tarifas areas. No es preciso pues hacer nuevas propuestas de liberalizacin en este apartado, puesto que las medidas adoptadas se consideran suficientes. 8.3. En relacin con los servicios de "handling": Este servicio, que consiste fundamentalmente en la asistencia en tierra a las aeronaves, viajeros y mercancas, ha sido asumido por el Estado que
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encomienda su ejecucin al organismo autnomo Aeropuertos Nacionales (actualmente AENA), de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 3562/1972, de 23 de diciembre. La Orden de 18 de octubre de 1973 que, en desarrollo del Decreto anterior, establece el rgimen jurdico del "handling" permite que ste se preste directamente por AENA o bien por una empresa mediante concesin administrativa, otorgada a travs de un concurso pblico, todo ello sin perjuicio de que coexista con cualquiera de los anteriores sistemas el llamado "autohandling" o servicio que una compaa se presta a s misma. En ninguna de estas disposiciones se determina que el servicio tenga que ser prestado por un solo operador en rgimen de exclusiva. A la vista de esta circunstancia AENA convoc en septiembre de 1992 un concurso para la adjudicacin en rgimen de concesin de los sistemas de "handling" en los aeropuertos espaoles. El concurso fue ganado por la empresa IBERIA, que era la anterior concesionaria en rgimen de exclusiva en todos los aeropuertos nacionales, aun cuando haba cedido los servicios de "handling" de algunos de ellos a su filial AVIACO. Sin embargo, en las bases del concurso se contemplaba la posibilidad de introducir un segundo operador de "handling" en determinados aeropuertos. La propuesta de desregulacin que se formula es que, a la mayor brevedad posible, se proceda a introducir un segundo operador de "handling" en los aeropuertos de Palma de Mallorca, Madrid (Barajas), Mlaga y Las Palmas y se liberalice totalmente el servicio de recepcin y atencin al pasajero y se autorice el "autohandling" en todos los aeropuertos nacionales. A medio plazo
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sera conveniente liberalizar completamente los servicios de asistencia en tierra a las aeronaves, viajeros y mercancas para diversificar la oferta. 8.4. En relacin con los "slots":

La adjudicacin de los "slots" necesarios para los distintos servicios areos regulares o no en el trfico nacional es competencia de AENA bajo la supervisin (especialmente en lo que se refiere a los vuelos internacionales) de la Direccin General de Aviacin Civil. Sin embargo, en la prctica los "slots" se adjudicaban por un comit de coordinacin que lideraba la compaa IBERIA. El control de los "slots" por el monopolista puede condicionar el acceso de las compaas al mercado. Por se propone la bsqueda de un sistema objetivo de adjudicacin de "slots" en el que la presencia de la compaa de bandera no sea determinante. En esta lnea se sugieren como alternativas la autorregulacin del sector mediante la elaboracin de un cdigo de conducta, similar al proyectado en la CEE, la implantacin de la figura del coordinador independiente creada por el Reglamento CEE n 95/1993, o el establecimiento por temporadas o con una cierta periodicidad de un sistema de adjudicacin de "slots" por concursosubasta. 8.5. En relacin con el libre acceso a los sistemas informticos de reservas en las condiciones establecidas en ellos (soportar costes, aceptar interlinealidad). Para garantizar esta libertad sera conveniente la separacin entre la propiedad de los sistemas informticos de reserva y las compaas areas.

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9. Resultados de la liberalizacin. Quiz haya sido en el sector del transporte areo donde las propuestas de liberalizacin formuladas por el Tribunal de Defensa de la Competencia, a las que anteriormente se ha hecho referencia, han obtenido mejores resultados. En efecto, en este sector la liberalizacin puede incluso calificarse de espectacular, no solo por la amplitud de los servicios que se han beneficiado de la introduccin de competencia (servicios areos regulares, vuelos charter, servicios de asistencia en tierra a las aeronaves, pasajeros y mercancas y actividades conexas), sino tambin por la efectividad de los resultados alcanzados, especialmente por lo que se refiere al descenso de los precios, la aparicin de nuevas rutas y la multiplicacin de las posibilidades de eleccin de los usuarios. En cuanto a los resultados concretos sealaremos: 9.1.Liberalizacin del acceso a los servicios regulares de pasajeros en el territorio nacional. El acceso al mercado nacional de servicios areos regulares de pasajeros, que anteriormente estaba restringido a las compaas del grupo IBERIA, ha quedado completamente liberalizado para todas las compaas areas con licencia espaola. Esto significa que cualquier compaa espaola ya existente o de nueva creacin puede obtener autorizacin para establecer lneas regulares en nuestro pas. Como consecuencia de lo anterior, entre los aos 1993 y 1995, se han establecido en nuestro pas 35 nuevas lneas regulares domsticas (tanto
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peninsulares como de enlace con las islas Baleares y Canarias), 21 de las cuales son nuevos enlaces, que comprenden 247 nuevas frecuencias semanales, lo que representa un aumento de la oferta cifrado en un 25,6% (11 millones de plazas). Dichas lneas han sido establecidas fundamentalmente por las compaas AIR EUROPA y SPANAIR, que anteriormente operaban exclusivamente en el sector de los servicios no regulares ("charter"). Ambas compaas han pasado tambin a ofrecer vuelos en la ruta del puente areo Madrid-Barcelona. Asimismo hay que mencionar tambin la aparicin de nuevas compaas como AIR NOSTRUM, SWIFTAIR, LINEAS AEREAS NAVARRAS, LINEAS AEREAS GUIPUZCOANAS, PAUKNER, PRIMA AIR o REGIONAL LINEAS AEREAS que sirven fundamentalmente los vuelos regionales. Caractersticas singulares de este proceso de liberalizacin han sido: En primer lugar, el profundo cambio sufrido por la estructura tarifaria, la cual se ha ampliado en gama y en cantidad. En segundo lugar, la espectacular caida de los precios de los pasajes areos, que se han reducido por trmino medio en ms de un 50%. Y,en tercer lugar, el hecho de que la entrada de los nuevos operadores se ha efectuado sin reducir significativamente la cuota de mercado del Grupo IBERIA, que actuaba en rgimen de monopolio, es decir, generando una nueva demanda de usuarios que, con anterioridad, o bien no viajaban o utilizaban otros modos de transporte. Asimismo, se ha liberalizado tambin el cabotaje, tanto directo como consecutivo, entre distintos aeropuertos nacionales para las compaas areas con licencia comunitaria. De este modo, las empresas de navegacin area de los Estados miembros de la Unin Europea quedaron autorizadas para
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realizar el llamado cabotaje consecutivo, esto es, transportar pasajeros entre distintos aeropuertos de un pas dentro de una ruta internacional, a partir del da 1 de enero de 1993 y tienen la posibilidad de acceder plenamente a nuestro mercado nacional desde el da 1 de abril de 1997. Y, si bien no se tiene constancia de que esta ltima posibilidad se haya puesto en prctica, si se puede relatar que compaas como LUFTHANSA, S.A.S. o ALITALIA han venido realizando cabotaje consecutivo en rutas como Madrid-Barcelona, Madrid-Valencia, Barcelona-Valencia y Barcelona-Mlaga. Finalmente, hay que sealar que las tarifas areas estn completamente liberalizadas, aunque quedan sujetas a un procedimiento de notificacin a la Administracin. 9.2. Introduccin de un segundo operador de "handling". Como hemos sealado anteriormente, el Tribunal de Defensa de la Competencia haba propuesto al Gobierno la introduccin de un segundo operador de "handling" en los cuatro aeropuertos de primera categora. El Ministerio de Obras Pblicas, Transporte y Medio Ambiente, teniendo en cuenta que las tarifas que se perciben por la prestacin de este servicio son muy elevadas en comparacin con las existentes en otros aeropuertos extranjeros y que este hecho encarece extraordinariamente los costes de las operaciones aeroportuarias en nuestro pas, acogi favorablemente la propuesta y acord dar entrada en este mercado a un segundo operador en los dieciocho aeropuertos que tenan un trfico de ms de un milln de pasajeros al ao, e incluso permitir la entrada de ms operadores en aquellos aeropuertos donde resultara factible. Este proceso se concluy en 1997.

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9.3. Liberalizacin de los servicios de recepcin y atencin al pasajero en todos los aeropuertos nacionales. En relacin con las propuestas de liberalizacin de los servicios de recepcin y atencin al pasajero diremos que se ha producido la citada liberalizacin en la mayora de los aeropuertos, aunque subsisten algunas dificultades debidas a condicionantes tcnicos, como por ejemplo, la falta de espacio en muchos de los aeropuertos. 9.4.Autorizacin del llamado "autohandling". Dentro del proceso de liberalizacin de los servicios de "handling", al que nos hemos referido anteriormente, se ha puesto en prctica la medida de que las compaas areas, que lo deseen, puedan prestarse a si mismas estos servicios ("autohandling"), sin necesidad de tener que recurrir a los operadores establecidos en el aeropuerto. En este punto, sin embargo, falta por desarrollar la posibilidad de que las compaas areas puedan prestarse dichos servicios de "autohandling" en rgimen cooperativo o recproco, es decir, mediante el logro de acuerdos entre ellas para no tener que recurrir a terceros operadores establecidos en los aeropuertos.

9.5. Establecimiento de un sistema objetivo de adjudicacin de "slots". La propuesta de establecimiento de un sistema objetivo de adjudicacin de los horarios de salida y llegada de los vuelos ("slots"), que permita, con cierta periodicidad, el acceso a los mismos por parte de los nuevos operadores, fue tambin favorablemente acogida por el Ministerio de Obras Pblicas,
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Transporte y Medio Ambiente, el cual ha dispuesto que los Comits de Coordinacin de los aeropuertos pasen a estar bajo el control directo del organismo autnomo A.E.N.A., de modo que IBERIA no tenga en ellos ningn papel determinante. Asimismo se ha perfeccionado la objetividad del sistema de adjudicacin de "slots" mediante la aplicacin de los criterios del Reglamento CEE 95/1993. 9.6. Libertad de acceso a los sistemas informticos de reservas. El libre acceso a los sistemas informticos de reservas, propuesto por el Tribunal como elemento complementario y fundamental para la efectividad de la existencia de competencia en el sector, se encuentra en estos momentos pendiente de la aplicacin en nuestro pas del Reglamento CEE 3089/1993. 9.7. Liberalizacin de las ventas de plazas "seat only" en los servicios areos no regulares hasta un determinado porcentaje. Finalmente, la propuesta de que se haga efectiva la liberalizacin de las ventas de plazas que comprenden solamente el transporte areo ("seat only") en los servicios no regulares, hasta un determinado porcentaje perdi gran parte de su significado al haberse producido la apertura del mercado de las lneas regulares de pasajeros.

IV. CONCLUSIONES. En Espaa se ha desarrollado un amplio proceso de liberalizacin cuyos resultados, a falta nicamente de que empiecen a operar en nuestro mercado omstico las compaas areas con licencia comunitaria, han sido los siguientes: desde el punto de
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vista de los efectos positivos, el aumento de la oferta, la aparicin de nuevos operadores y la reduccin significativa de los precios; y, desde el punto de vista de los efectos negativos, la saturacin de los trficos areos, el reforzamiento por parte del Grupo IBERIA de su posicin de dominio en el mercado (lo que puede dificultar la entrada de nuevos operadores), y el riesgo de que los aumentos de capacidad en materia de plazas y las amplias rebajas de tarifas puedan llevar a una prdida de rentabilidad y a generar deficits para las compaas. A la vista de estos efectos, y sin olvidar que el proceso de liberalizacin no debe darse por concluido, ya que todava quedan pendientes algunos de sus aspectos, se pueden formular las siguientes conclusiones: 1.- Una vez liberalizado el mercado, han de aplicarse, en toda su amplitud, las normas de competencia, tanto en su faceta de defensa de la libertad de competencia (Ley 16/1989), como en la relativa a la tutela contra la competencia desleal (Ley 3/1991). Esto significa que las Autoridades encargadas de la defensa de la competencia debern velar especialmente para que, en el sector del transporte areo, no se desarrollen, por una parte, comportamientos anticompetivos y no se refuercen mediante procesos de concentracin econmica, por otra, las posiciones dominantes que ostentan algunas empresas en nuestro mercado. En este sentido, hay que prestar especial atencin a los siguientes tipos de prcticas: pactos o acuerdos entre compaas para evitar la competencia en precios, repartirse el mercado o impedir la entrada de nuevos operadores; abusos de poder de las compaas que tienen posicin de dominio en el mercado; prcticas predatorias en materia de precios; y operaciones de asociacin o de compra de compaas para adquirir rutas o "slots" aeroportuarios. Asimismo, conviene vigilar tambin las comisiones que las compaas areas pactan
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con las agencias de viaje, la existencia de control por parte de las compaas areas de los sistemas informticos de reserva y el establecimiento de primas de fidelidad, prcticas todas ellas que pueden provocar importantes distorsiones de la competencia. Finalmente hay que mantener un control estricto sobre el empleo de las ayudas pblicas otorgadas a las compaas areas, para evitar que los subsidios a las lneas de dbil trfico o las subvenciones concedidas para su reestructuracin, se utilicen para comprar o absorber pequeas compaas o establecer nuevas rutas. 2.- La implantacin de una poltica de liberalizacin del transporte areo no debe llevar a abandonar totalmente la regulacin del sector. Se trata de un sector en el que, como se ha indicado con anterioridad, la regulacin es necesaria, no slo desde el punto de vista tcnico sino tambin desde el punto de vista econmico. En su aspecto tcnico, el control de la seguridad de la navegacin, las aeronaves y los trficos debe ser reforzado, no exclusivamente por los motivos de inters general sealados, sino tambin porque el pasajero no est en condiciones de apreciar la seguridad que ofrece una determinada empresa y porque de este modo se evita que las compaas caigan en la tentacin de descuidarla para reducir sus costes y enfrentarse mejor a la competencia. Y en su aspecto econmico, porque en este sector se dan importantes fallos de mercado, entre los que cabe destacar, de un lado, las externalidades debidas a la contaminacin medioambiental y, de otro, la congestin del espacio areo y la saturacin de los aeropuertos. Esta ltima circunstancia que, analizada desde la ptica de la competencia, imposibilita la entrada de nuevos operadores y refuerza la posicin de los ya instalados en el mercado, aconseja una intervencin administrativa mientras no se produzca una mejora o aumento de las infraestructuras.

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En este contexto, cobra una especial importancia la modificacin del actual sistema de adjudicacin de los "slots" aeroportuarios, que podra sustituirse por un sistema de concurso-subasta en el que no se tuvieran en cuenta los derechos histricos de las compaas y en el que, para evitar que las grandes compaas volvieran a hacerse con las mejores franjas horarias utilizando su potencial econmico, se estableciera, como correctivo, que los "slots" de nueva creacin quedaran reservados exclusivamente para los nuevos operadores. 3.- La liberalizacin no debe ser un obstculo para el mantenimiento de los objetivos sociales en el sector del transporte areo. Asimismo, se debe procurar que la consecucin de los objetivos sociales que se establezcan en el sector se alcance a travs de mecanismos concurrenciales y no mediante la creacin de monopolios o de empresas pblicas para la prestacin de dichos servicios. En efecto, cuando los poderes pblicos decidan establecer o mantener determinadas lneas o rutas areas por razones de inters general (por ejemplo, mantener la conexin area pese a tratarse de una lnea de dbil trfico) deben acudir a mecanismos que preserven la competencia en el mercado, como la celebracin de contratos-programa con las compaas seleccionadas mediante concurso abierto a la competencia o el establecimiento de obligaciones de servicio pblico remuneradas para aquellas compaas que acten en dichas rutas. 4.- Con respecto a los servicios de transporte areo internacional, hay que propugnar una poltica de "cielos abiertos". Dicha poltica consistira fundamentalmente en introducir en los acuerdos bilaterales sobre trficos areos que se negocian con otros paises, como mnimo, las clusulas de designacin mltiple de compaas (abandonando la reserva en exclusiva para las
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compaas de bandera); de libertad de establecimiento de frecuencias y capacidad; de libre fijacin de precios, salvo que los mismos sean vetados por ambos paises; y de autorizacin para que las compaas extranjeras, acogidas al convenio, puedan realizar vuelos interiores en los respectivos paises. Y, evidentemente, siempre en trminos de reciprocidad. 5.- Si se privatiza el Grupo Iberia, habra que analizar la conveniencia de la venta separada de alguna de las compaas que lo integran. Aunque, como tambin se ha dicho anteriormente, la privatizacin de las empresas pblicas no resulta esencial a los efectos de liberalizar el mercado, sino que tan slo supone una mejora en la capacidad concurrencial del mismo, sin embargo, en este caso, dada la posicin relevante que el Grupo Iberia ocupa en el mercado nacional del transporte areo, podra resultar conveniente, exclusivamente desde un punto de vista de los efectos sobre la competencia en el mercado interno, la desagregacin del grupo a efectos de su privatizacin.

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