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Descentralizacin y Desconcentracin administrativas La satisfaccin de los intereses colectivos por medio de la funcin administrativa se realiza fundamentalmente por el Estado.

Para Gabino Fraga la funcin administrativa, desde el punto de vista formal, se define como "la actividad que el Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo", y desde el punto de vista material como "la actividad que el Estado realiza bajo un orden jurdico, y que consiste en la ejecucin de los actos materiales o de actos que determinan situaciones jurdicas para casos individuales". Para ese objeto el Estado se organiza en una forma especial adecuada sin perjuicio de que otras organizaciones realicen excepcionalmente la misma funcin administrativa. Tal organizacin especial constituye la administracin pblica, que debe entenderse desde el punto de vista formal como "el organismo pblico que ha recibido del poder poltico la competencia y los medios necesarios para la satisfaccin de los intereses generales" y desde el punto de vista material como "la actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestin y de existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecucin de su misin". Con un criterio anlogo, Georges Vedel considera a la administracin, en sentido funcional, como designado a una cierta actividad, y como el conjunto de personas cumpliendo tareas de administracin, en su acepcin orgnica. Es decir, la administracin pblica presupone tanto la actividad administrativa que desarrolla el Estado, como el conjunto de rganos que desarrollan dicha actividad. Los rganos de la administracin pblica son las unidades entre las que se divide la competencia del Estado en materia administrativa y sus titulares son aquellas personas fsicas que forman y exteriorizan la voluntad de ste. Es necesario, entonces, distinguir entre el rgano y su titular, pues mientras el primero representa una unidad abstracta, una esfera de competencia, el titular representa una persona concreta que puede cambiar sin afectar el rgano y que tiene, adems de la voluntad que en la esfera de competencia del rgano representa la del Estado, una voluntad dirigida a la satisfaccin de sus propios intereses. Por su parte, Acosta Romero afirma que la administracin pblica es la parte de los rganos del Estado que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo; tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes, su accin es continua y permanente, siempre persigue el inters pblico, adopta una forma de organizacin jerarquizada y cuenta con: a) elementos personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura jurdica y d) procedimientos tcnicos. Sin embargo precisa Vedel: la administracin pblica no es la nica funcin del Ejecutivo, pero la administracin es exclusivamente su responsabilidad. En Mxico, el Poder Ejecutivo es unipersonal y se deposita su ejercicio en el Presidente de la Repblica quien es, al mismo tiempo, jefe de Estado, jefe de gobierno y jefe de la administracin

pblica. As pues, adems de la funcin administrativa, el Poder Ejecutivo mexicano desarrolla funciones de gobierno y de Estado. En Mxico, en virtud del sistema federal que caracteriza al Estado, existen tres niveles de gobierno: el municipal, el estatal y el federal, en cada uno de los cuales se puede encontrar el correspondiente nivel administrativo. La administracin pblica, como parte del aparato administrativo se rige por el principio del Estado de Derecho y en virtud de su actividad se encuentra subordinada al mandato de la norma jurdica. Toda actividad del Estado en materia administrativa es objeto del derecho administrativo, por lo que es preciso establecer su definicin. El derecho administrativo es la rama del derecho pblico que tiene por objeto regular la actividad del Estado que se realiza en forma de funcin administrativa para satisfacer las necesidades esenciales de la colectividad. El poder encargado normalmente de la administracin pblica es el Ejecutivo, aunque no es el nico. El derecho administrativo regula, salvo algunas variantes: La estructura y organizacin del poder encargado normalmente de la funcin administrativa. Los medios patrimoniales y financieros de que la administracin pblica necesita para su sostenimiento y para garantizar la regularidad de su actuacin. El ejercicio de las facultades que el poder pblico debe realizar bajo la forma de la funcin administrativa. La situacin de los particulares con respecto a la administracin. El artculo 90 constitucional precisa que la administracin pblica federal ser centralizada y paraestatal conforme a la ley orgnica que expida el Congreso de la Unin (Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal), la que distribuir los negocios del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las secretaras de estado y departamentos administrativos (LOAPF, art. 2) y definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Poder Ejecutivo en su operacin. Conforme al artculo 1 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, el Poder Ejecutivo Federal se auxilia, para cumplir con sus funciones administrativas, de las dependencias de la administracin centralizada y las entidades paraestatales. En la primera categora se encuentran: la Presidencia de la Repblica, las secretarias de estado, los departamentos administrativos y la Procuradura General de la Repblica. Por otra parte, los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones auxiliares nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y fianzas y los fideicomisos, integran la administracin pblica paraestatal.

La organizacin administrativa se presenta bajo diversas modalidades, pero a los tipos a los que stas pueden reducirse son fundamentalmente dos: el Rgimen de centralizacin y el rgimen de descentralizacin. Centralizacin Existe el rgimen de centralizacin administrativa cuando los rganos se agrupan colocndose unos respecto a otros en una situacin de dependencia tal que entre todos ellos existe un vnculo que, partiendo del rgano situado en el ms alto grado de ese orden , los vaya ligando hasta el rgano de nfima categora, a travs de diversos grados en los que existen ciertas facultades. La relacin jurdica que liga a los diversos rganos colocados en la situacin que se acaba de describir, constituye lo que se denomina relacin de jerarqua. Mediante dicha relacin se explica como se mantiene la unidad del poder administrativo, a pesar de la diversidad de los rganos que lo forman. La relacin de jerarqua consiste en una relacin de dependencia que implica ciertos poderes de los rganos superiores sobre los inferiores, en cada grado de la jerarqua, hasta el Presidente de la Repblica, que es el jefe jerrquico superior de la administracin pblica federal. En Mxico, el rgimen centralizado, constituye la forma principal de la organizacin administrativa. Su estudio viene a ser el de la organizacin del Poder Ejecutivo, en cuyas manos se concentra principalmente la mayor parte de la funcin administrativa. El Presidente tiene, segn la Constitucin, un doble carcter: de rgano poltico y de rgano administrativo. Su carcter de rgano poltico deriva de la relacin directa e inmediata que guarda con el Estado y con los otros rganos representativos del mismo Estado. Dentro de la esfera que le seala la ley, su voluntad constituye la voluntad del Estado. Como autoridad administrativa, el Presidente de la Repblica constituye el jefe de la administracin pblica federal. Ocupa el lugar ms alto de la jerarqua administrativa, concentrando en sus manos los poderes de decisin, de mando y jerrquico necesarios para mantener la unidad en la administracin.

Descentralizacin Gabino Fraga define la descentralizacin en los trminos siguientes: "Al lado del rgimen de centralizacin existe otra forma de organizacin administrativa: la descentralizacin, la cual consiste en confiar la realizacin de algunas actividades administrativas a rganos que guardan con la administracin central una relacin que no es la de jerarqua" y concluye: "el nico carcter que se puede sealar como fundamental del rgimen de descentralizacin es el de que los

funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonoma orgnica y no estn sujetos a los poderes jerrquicos. As aparece, una diferencia fundamental entre la descentralizacin y la centralizacin administrativas, ya que en esta ltima todos los rganos que la integran estn ligados por la relacin jerrquica que implica una serie de poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de los rganos inferiores. La descentralizacin administrativa se distingue de la descentralizacin poltica que se opera en el rgimen federal, porque mientras que la primera se realiza exclusivamente en el mbito del Poder Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes estatales frente a los poderes federales. Adems, en tanto que la descentralizacin administrativa es creada por el poder central, en la descentralizacin federal los estados miembros son los que crean al Estado federal, participan en la formacin de la voluntad de ste y su competencia no es derivada, como es la de los rganos administrativos descentralizados, sino que, por el contrario es originaria en el sentido que las facultades son atribuidas expresamente al Estado federal se entienden reservadas a los Estados miembros. Para el diccionario de la Lengua Espaola, la palabra descentralizacin significa accin y efecto de descentralizar y esta ltima: "Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejerca el gobierno supremo del Estado". Descentralizacin para el derecho administrativo es una forma jurdica en que se organiza la administracin pblica, mediante la creacin de entes pblicos por el legislador, dotados de personalidad jurdica y patrimonio propios, y responsables de una actividad especfica de inters pblico. A travs de esta forma de organizacin y accin administrativas, que es la descentralizacin administrativa, se atienden fundamentalmente servicios pblicos especficos. Por su parte, Andrs Serra Rojas explica que descentralizar no es independizar, sino solamente dejar o atenuar la jerarqua administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de vigilancia y control. La autonoma de los rganos descentralizados presupone no estar sujetos a la administracin central, esto es, no estar sujetos a las decisiones jerrquicas de sta. Dotar de personalidad jurdica y patrimonio propios, a los entes descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonoma, pero falta su autonoma econmica consistente en la libre disposicin de los bienes que forman su patrimonio propio y en la aprobacin y ejecucin que hagan de su presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central. La descentralizacin ha adoptado tres modalidades diferentes, que son: 1.

2. Descentralizacin por regin. Consiste en el establecimiento de una organizacin administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que correspondan a la poblacin radicada en una determinada circunscripcin territorial. Esta modalidad de la descentralizacin se adapta de una manera ms efectiva a las aspiraciones democrticas, y adems, desde el punto de vista de la administracin, significa la posibilidad de una gestin ms eficaz de los servidores pblicos, y por lo mismo, una realizacin ms adecuada de las atribuciones que al Estado corresponden. Los organismo descentralizados por regin son aquellos que atienden y satisfacen las necesidades pblicas de una regin, como es el municipio. 3. Descentralizacin por servicio. El Estado tiene encomendada la satisfaccin de necesidades de orden general, que requiere procedimientos tcnicos slo al alcance de funcionarios que tengan una preparacin especial. La forma de conseguir ese propsito es dar independencia al servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su economa. Los organismos descentralizados por servicio son aquellos que prestan determinados servicios pblicos (Comisin Federal de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Instituto Mexicano del Seguro Social, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, etc.). 4. Descentralizacin por colaboracin. Constituye una modalidad particular del ejercicio de la funcin administrativa con caracteres especficos que la separan notablemente de los otros dos tipos anteriores de descentralizacin. La descentralizacin por colaboracin se origina cuando el Estado adquiere mayor ingerencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se le presentan problemas para cuya resolucin se requiere una preparacin tcnica de que carecen los funcionarios polticos y los empleados administrativos de carrera. Para tal evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboracin, hacindolas participar en el ejercicio de la funcin administrativa. De esta manera, la descentralizacin por colaboracin es una de las formas del ejercicio privado de las funciones pblicas. En estos tres tipos de descentralizacin no hay caracteres idnticos y uniformes, pues a diferencia de la centralizacin, aquel rgimen constituye una tendencia de alcances muy variables. Sin embargo, y reconociendo todos los matices que pueden revestir los organismos descentralizados, la doctrina ha tratado de fijar algn carcter esencial comn para todos ellos. As pues, el nico carcter que se puede sealar como fundamental del rgimen de descentralizacin es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonoma orgnica y no estn sujetos a los poderes jerrquicos caractersticos del rgimen centralizado en el que las autoridades superiores tienen determinadas facultades con relacin a las personas y a los actos de los empleados inferiores. Desconcentracin

La centralizacin y la desconcentracin responden a la misma nocin de organizacin administrativa centralizada. La desconcentracin est dentro del cuadro de la centralizacin, que slo se distingue por la forma perifrica en que desarrolla sus funciones. Los rganos desconcentrados son parte de la centralizacin administrativa cuyas atribuciones o competencia la ejercen en forma regional, fuera del centro geogrfico en que tiene su sede el poder central supremo. Luego pueden desconcentrarse las administraciones federal, estatal y municipal. La administracin del Distrito Federal tiene como principales rganos desconcentrados as las delegaciones polticas. Es entonces, la desconcentracin, la forma jurdico-administrativa en que la administracin centralizada con organismos o dependencias propias, presta servicios o desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del pas. Su objeto es doble: acercar la prestacin de servicios en el lugar o domicilio del usuario, con economa para ste, y descongestionar al poder central. Para el jurista espaol, De la Vallina Velarde, la desconcentracin es "aquel principio jurdico de organizacin administrativa en virtud del cual se confiere con carcter exclusivo una determinada competencia a uno de los rganos encuadrados dentro de la jerarqua administrativa, pero sin ocupar la cspide de la misma". La desconcentracin est consagrada en el artculo 17 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, a saber: "Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretaras de Estado y los Departamentos administrativos podrn contar con rganos administrativos desconcentrados que les estarn jerrquicamente subordinados y tendrn facultades especficas para resolver la materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables." Descentralizacin y Desconcentracin Se distingue la descentralizacin de la desconcentracin, ya que sta consiste en atribuir facultades de decisin a algunos rganos de la administracin que, a pesar de recibir tales facultades, siguen sometidos a los poderes jerrquicos de los superiores. La descentralizacin y la desconcentracin son formas jurdicas en que se organiza la administracin y en las dos el poder central transmite parte de sus funciones a determinados rganos u organismos. Existe la diferencia esencial en que los rganos de la primera estn fuera de la relacin jerrquica del poder central y los organismos de la segunda estn sujetos al poder jerrquico. Los organismos descentralizados tienen personalidad jurdica y patrimonio propios, los rganos desconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia por cuanto a las funciones que pueden desarrollar, pero para el derecho es mejor mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios pblicos o para llevar a cabo empresas productoras de bienes. Fichas Bibliogrficas

1. Fraga, Gabino. Derecho administrativo, 13 ed., Mxico, Porra, 1969. 2. Vallina Velarde, Juan Luis de la. "La desconcentracin administrativa", Revista de Administracin Pblica, Madrid, nm. 35, mayo-agosto de 1961. 3. Diccionario de la Lengua Espaola, Real Academia Espaola,19 ed., Madrid, 1970. 4. Diccionario Jurdico Mexicano, 4 vols., 9 ed., UNAM / Instituto de Investigaciones Jurdicas / Porra, Mxico, 1996.