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Tema III

Tpicos Especiais de Finanas Pblicas

Tpicos Especiais de Finanas Pblicas 1o Lugar Rodrigo Rodrigues*

Divide et Impera: centralizao poltica pela descentralizao administrativa no Brasil (1930-2008)

* Doutor em Estudos Latino-Americanos pela Universidad de Salamanca (USAL), Salamanca Espanha. Pesquisador da USAL

Agradecimentos
Agradeo a Ivn Llamazares Valduvieco, a Rafael Muoz de Bustillo e a Jos Ignacio Antn Prez pela leitura atenta dos manuscritos e pelos comentrios feitos ao trabalho. Aproveito para agradecer tambm banca examinadora do XVI Prmio Tesouro Nacional.

Resumo
A maioria dos estudos sobre as relaes intergovernamentais e, especi camente, o poder dos estados ante o governo federal no Brasil pe nfase: a) nas regras do jogo do sistema partidrio ps-1985; b) nas reformas introduzidas pela Constituio Federal de 1988; ou c) nas reformas realizadas por Fernando Henrique Cardoso e Lula em termos da disciplina scal e da poltica social. Este trabalho pretende demonstrar que esse processo possui razes histricas mais antigas. Defende-se aqui que a centralizao poltica e o aumento da capacidade regulatria do governo federal fazem parte de um processo de State-building mais amplo caracterizado pela utilizao de reformas scais e administrativas que possibilitaram ao governo federal aumentar seu poder regulatrio sobre o sistema. Trs estratgias foram adotadas para justi car esse processo de centralizao. A primeira foi a transio de um modelo hierrquico (ou didico) para um tridico de relaes intergovernamentais. A segunda foi o fortalecimento do centro com reformas tanto scais como administrativas que procuravam elevar sua capacidade tcnica e de regulao do sistema como um todo. Finalmente, a terceira foi a criao de posies antagnicas entre atores federais de um mesmo nvel por meio dos sistemas de transferncia federativa. Os mtodos empregados para descrever e avaliar o impacto desse processo sobre as relaes intergovernamentais so basicamente dois. O primeiro corresponde anlise documental de carter histrico da evoluo da diviso de competncias polticas, administrativas e tributrias, utilizando as constituies federais e a legislao complementar como fonte de informao. O segundo mtodo empregado foi a anlise quantitativa das nanas pblicas dos trs nveis de governo. Por um lado, traou-se o per l de evoluo da receita e dos gastos de cada nvel para o perodo entre 1930 e 2008 e, por outro, a hiptese de centralizao de poder da Unio foi testada para os dados de nanas de estados e municpios para o perodo entre 1994 e 2008. Os resultados revelam que a centralizao normativa da matria scal e o emprego de mecanismos de transferncia intergovernamental (e no da descentralizao de autonomia tributria) manifestaram-se como mtodos e cazes de centralizao poltica. O fortalecimento poltico da Unio pde ocultar-se atrs da descentralizao administrativa simultnea, realizada por meio da transferncia de recursos nanceiros e administrativos a estados e municpios. Com relao aos desenvolvimentos futuros, a tendncia que pode ser vericada sugere maior estabilidade do sistema poltico e talvez maior capacidade do

centro para lidar com os problemas polticos que sistematicamente foram motivo de crises democrticas no passado. O enfraquecimento dos estados como competidores, o aumento dos instrumentos de gesto macroeconmica e a expanso das polticas sociais com forte superviso federal podem constituir barreiras institucionais muito resistentes a possveis ameaas ao regime democrtico no Brasil. No entanto, a existncia de diferenas signi cativas em termos de dependncia de recursos e capacidade de prestao de contas nos estados e nos municpios recomenda cautela sobre que tipo de democracia existe no nvel subnacional, tema candente que necessita de uma investigao mais aprofundada. Palavras-chave: federalismo; relaes intergovernamentais; federalismo scal; descentralizao; economia poltica.

Sumrio
1 INTRODUO, 8 2 REDEFININDO JURISDIES: A MUDANA NAS RELAES INTERGOVERNAMENTAIS PELO REALINHAMENTO DE COMPETNCIAS, 11 3 O FORTALECIMENTO DO CENTRO PELAS REFORMAS TRIBUTRIAS E FISCAIS, 17 4 RENTISTAS VS. AUTONOMISTAS: O CONFLITO DE INTERESSES ENTRE ATORES DE UM MESMO NVEL, 26 4.1 Dados e modelos, 28 4.2 Resultados, 29 5 CONCLUSO, 31 REFERNCIAS, 33

/LVWDGHJXUDV
FIGURA 1. MODELOS TPICOS DE RELAO INTERGOVERNAMENTAL ADOTADOS NO BRASIL, 11 FIGURA 2. CARGA TRIBUTRIA, POR NVEL DE GOVERNO (1930-2008), EM % DO PIB, 17

Lista de tabelas
TABELA 1. RECEITA E GASTO NO FEDERALISMO BRASILEIRO (1930-2008), EM %, 21 TABELA 2. EFEITO HIPOTTICO DE CADA VARIVEL NOS MODELOS, 29 TABELA 3. MODELOS OLS PARA FINANAS PBLICAS DE ESTADOS E MUNICPIOS, 30

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1 Introduo
Os sucessivos movimentos de centralizao e descentralizao no federalismo brasileiro revelam uma luta entre o governo federal e os estados pelo poder no sistema poltico que remonta poca do Imprio (DOLHNIKOFF, 2005). O resultado direto desse con ito foi uma forte e constante instabilidade poltica do sistema. Movimentos de centralizao foram associados a regimes autoritrios que introduziam reformas com o propsito de reduzir o poder das elites polticas estaduais e fortalecer o centro. A consequente reao aparecia sob a forma de uma nova mudana de regime por meio de processos de redemocratizao com carter descentralizador que procuravam restabelecer a fora poltica das denominadas oligarquias regionais (ABRUCIO, 1998). A ltima experincia de redemocratizao, realizada a partir de 1985, no entanto, fez com que a relao entre descentralizao e tipo de regime se revelasse mais ambgua e menos unvoca que o esperado (EATON, 2004). Convivem em seu interior movimentos simultneos de descentralizao e de centralizao, o que aumenta a complexidade da anlise das relaes intergovernamentais no Brasil na atualidade e suas consequncias futuras para a estabilidade poltica do sistema. Tal complexidade deu impulso a um conjunto importante de esforos nas ltimas dcadas para determinar qual seria o grau de in uncia poltica dos governos estaduais sobre a esfera de poder nacional no Brasil em um contexto democrtico. Em sntese, essas explicaes dividem-se neste trabalho em dois grandes grupos. O primeiro focado nas relaes entre Executivo e Legislativo avalia a capacidade dos governadores de in uenciar o comportamento dos legisladores de seus respectivos estados no Congresso Nacional. O argumento central dessa literatura ressalta que a capacidade de controle das carreiras polticas dos candidatos ao Legislativo federal pelos governadores permite que estes ltimos sejam capazes de gerar disciplina territorial na esfera nacional e, com isso, aumentar seu poder de negociao com o Executivo federal (ABRUCIO, 1998; AMES, 2001; SAMUELS, 2003).1 O segundo grupo focaliza as mudanas institucionais realizadas a partir da Constituio Federal de 1988 (CF/1988) que impulsionaram transformaes signi cativas nas relaes intergovernamentais. Em particular, destaca que a complementaridade entre a descentralizao poltica, administrativa e de gasto aos municpios e as medidas de controle do gasto e aumento de disciplina scal em
1 No entanto, a literatura recente sobre a relao Executivo-Legislativo no Brasil questiona as hipteses centrfugas que do protagonismo aos estados. As anlises sobre a capacidade dos governadores dos estados de controlar a votao dos legisladores de seus respectivos estados revelaram ser esta muito reduzida, inclusive daqueles temas que afetariam diretamente seus interesses, como o reparte scal e sua capacidade de endividamento (LIMONGI; FIGUEIREDO, 2005; ARRETCHE, 2007; CHEIBUB, FIGUEIREDO; LIMONGI, 2009). Finanas Pblicas XVI Prmio Tesouro Nacional 2011

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nvel subnacional teve o efeito de garantir maior poder regulatrio e de interveno do governo federal sobre o sistema como um todo (SELCHER, 1998; EATON; DICKOVICK, 2004; SAMUELS; MAINWARING, 2004; ALMEIDA, 2005; DICKOVICK, 2006; FENWICK, 2009; ARRETCHE, 2010; FENWICK, 2010). Todavia, esses dois grupos compartilham uma caracterstica em comum: centram-se no momento posterior redemocratizao para explicar as transformaes vividas nas relaes intergovernamentais no Brasil. Todos eles pem nfase em um dos seguintes pontos como chave para explicar as mudanas no federalismo brasileiro: a) as regras do jogo do sistema partidrio ps-1985 (ABRUCIO, 1998; AMES, 2001; SAMUELS, 2003); b) as reformas introduzidas pela Constituio Federal de 1988 (SELCHER, 1998; EATON; DICKOVICK, 2004; ALMEIDA, 2005; DICKOVICK, 2006); ou c) as reformas realizadas por Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Lula em termos da disciplina scal e da poltica social (SAMUELS; MAINWARING, 2004; FENWICK, 2009; ARRETCHE, 2010; FENWICK, 2010). O argumento desenvolvido ao longo deste trabalho ressalta que esse processo possui razes histricas mais antigas. Defende-se aqui que a centralizao poltica e o aumento da capacidade regulatria do governo federal fazem parte de um processo de State-building mais amplo e que se separa analiticamente por trs momentos cruciais: a) inaugurado com as medidas centralizadoras da dcada de 1930; b) apresenta uma in exo decisiva (critical juncture) no conjunto de reformas administrativas e scais do Estado realizadas durante a dcada de 1960; e c) manifesta seu formato atual com a municipalizao de um conjunto de polticas sociais e pelas reformas centralizadoras de FHC e as polticas de Lula de combate pobreza. Argumenta-se aqui que a partir de 1930 trs estratgias foram adotadas para justi car esse processo. A primeira foi a transio de um modelo hierrquico (ou didico) para um tridico de relaes intergovernamentais. Em grande medida, esse fenmeno foi realizado pela rede nio de competncias entre os trs nveis de governo e con rma a importncia de considerar o sistema federativo um jogo de trs nveis (e no dois), algo que, segundo Dickovick (2006), costuma ser menosprezado pela literatura. O fortalecimento paulatino da autonomia poltica e tributria dos municpios em combinao com outras medidas anlogas atuou como meio de reduo da in uncia dos estados em arrecadar recursos de forma autnoma; de diminuir sua capacidade de interveno e in uncia sobre as nanas dos governos locais e, por conseguinte, debilitar as mquinas polticas estaduais pela reduo de sua jurisdio sobre determinadas reas scais e de poltica pblica. A segunda estratgia adotada durante o perodo analisado foi o fortalecimento do centro por meio tanto de reformas scais como administrativas que procuravam
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elevar sua capacidade tcnica e de regulao do sistema como um todo. O aumento da carga scal e da capacidade de gasto do centro por meio de taxas e contribuies no sujeitas distribuio federativa e a criao de um conjunto de instituies federais com vistas a pro ssionalizar a burocracia e regular o crdito, os emprstimos e as principais polticas sociais, especialmente na dcada de 1960, estabeleceram as bases que tornaram possveis as reformas posteriores redemocratizao, que consolidaram a capacidade de regulao do centro. A terceira estratgia foi a criao de posies antagnicas entre atores federais de um mesmo nvel por meio dos sistemas de transferncia federativa. Tanto estados como municpios foram praticamente divididos entre aqueles que dependiam das transferncias do centro e os que possuam maior capacidade de arrecadao autnoma. A criao dos fundos de participao federativa, tanto para os estados como para os municpios, permitiu uma diviso tanto vertical (fortalecimento dos municpios em detrimento dos estados) como horizontal (assimetrias no grau de autonomia scal entre unidades de um mesmo nvel de governo). Portanto, a rede nio das relaes intergovernamentais (pela criao de relaes diretas entre a Unio e os municpios), a centralizao da capacidade de regulao do centro associada a uma reduo da autonomia tributria dos entes subnacionais e a diviso de interesses entre ganhadores e perdedores no pacto scal constituem a chave para entender o processo de centralizao poltica realizado no Brasil. Este artigo divide-se em trs sees para demonstrar como esse processo foi implantado. A primeira seo a introduo. Na segunda seo analisa-se a distribuio de competncias entre nveis de governo desde 1930 at a atualidade, utilizando as constituies federais e as medidas de reforma legal complementares como fonte para entender a diviso de tarefas entre as esferas estatais no federalismo brasileiro. Em particular, explora-se a mudana no formato das relaes intergovernamentais e enfatiza-se a importncia das constantes iniciativas de fortalecimento dos municpios como estratgia para enfraquecer os estados. Na terceira seo realiza-se uma anlise histrico-institucional do sistema tributrio brasileiro com nfase em determinar as principais mudanas na capacidade scal e de gasto dos trs nveis de governo. Descreve-se o impacto que tais reformas tiveram sobre a arrecadao e suas consequncias em termos de gasto. O objetivo evidenciar como, a partir da dcada de 1960, os estados perdem parte importante de sua autonomia scal e reduzem sua participao no total da receita e do gasto pblico a favor, principalmente, dos municpios. Na quarta seo avalia-se como a descentralizao scal fechou o ciclo de centralizao poltica pela consolidao de um pacto federativo baseado em duas variedades antagnicas de relao centro-estados-municpios. Por um lado,

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observa-se a existncia de estados e municpios com caractersticas rentistas (GERVASONI, 2010), o que quer dizer que uma parte signi cativa dos ingressos desses entes originada das transferncias do governo federal e que seu gasto se encontra em certa medida direta ou indiretamente regulado pelo centro. Por outro, situam-se aquelas unidades federativas com moderada ou forte capacidade de arrecadao e com maior poder de resistncia s medidas ou normativas polticas do governo federal. A ltima seo dedicada s concluses.

2 5HGHQLQGRMXULVGLo}HVDPXGDQoD QDVUHODo}HVLQWHUJRYHUQDPHQWDLVSHOR realinhamento de competncias


Nesta seo reconstrudo o processo de atribuio de competncias polticas e administrativas no federalismo brasileiro durante o perodo entre 1930 e a atualidade com o propsito de demonstrar como foi realizada a transio do modelo hierrquico (ou didico) de relaes intergovernamentais, no qual o governo federal se relacionava exclusivamente com os estados e estes ltimos com seus respectivos municpios, para o tridico, no qual os trs nveis interagem entre si (Figura 1).

FIGURA 1

MODELOS TPICOS DE RELAO INTERGOVERNAMENTAL ADOTADOS NO BRASIL


Fonte: elaborao do autor

Esse movimento geral de rede nio do papel dos atores no jogo federativo revela como os estados perdem progressivamente a capacidade de monoplio sobre
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os con itos polticos que ocorrem em seu territrio a favor de relaes intergovernamentais mais competitivas e no excludentes, nas quais os municpios ocupam um novo papel-chave (GIBSON, 2005).2 A Primeira Constituio Republicana (1891) que inaugura o regime federalista no Brasil a que melhor se enquadra no modelo didico, por sua clara diviso de poder entre as esferas federal e estadual. A separao rgida de competncia gerou um modelo hierrquico de relaes intergovernamentais marcado por forte autonomia dos estados ante o governo federal e uma quase absoluta dependncia dos municpios com relao aos primeiros.3 A forma de relao hierrquica entre nveis de governo propiciou a formao de importantes mquinas polticas estaduais, fenmeno expresso de modo claro no conceito de coronelismo (LEAL, 1948). Este funcionava com base na dependncia scal e poltica dos municpios com relao aos estados. O chefe local atuava como broker eleitoral em favor daqueles que detinham o poder no estado em troca de inuncia sobre a nomeao dos funcionrios pblicos locais e do controle sobre os recursos destinados sua comunidade. Esse sistema permitiu que as elites estaduais controlassem totalmente a poltica em seu mbito de atuao e que se formasse um sistema de partidos nicos em cada estado durante toda a Primeira Repblica (1889-1930). Tal paroquializao da poltica estadual, por sua vez, permitiu que as oligarquias consolidadas nos estados mais poderosos fossem projetadas em nvel nacional, aumentando sua in uncia e monopolizando o acesso aos recursos federais.4 A partir da Revoluo de 1930 inicia-se um movimento de mudana sustentado na estrutura do Estado em favor do fortalecimento poltico e administrativo do governo federal em detrimento dos estados. A Constituio Federal de 1934 confere status legal a um conjunto de medidas iniciadas desde o golpe, nas quais, em essncia, h uma de nio mais clara das competncias relativas aos trs nveis de governo, reduzindo o poder dos estados sobre os municpios e a centralizao de

Edward Gibson cunhou o termo boundary control para analisar as relaes polticas no contexto subnacional. A principal vantagem analtica desse conceito consiste em oferecer um quadro terico interpretativo que descreve o poder dos governos subnacionais, em especial os nveis intermedirios, segundo sua capacidade de: a) localizar o con ito poltico em suas fronteiras (paroquializar o poder); b) monopolizar os vnculos entre centro e localidade, ou seja, controlar os recursos que vm do centro; e c) nacionalizar sua in uncia poltica (GIBSON, 2005). Esse quadro evidenciado pela falta de regulao central sobre quais recursos estariam disponveis aos municpios ou sobre qual seria seu grau de autonomia poltica quanto capacidade prpria de seleo dos prefeitos o que gerou menor variao no processo de seleo de lideranas locais nos distintos estados (NICOLAU, 2004) ou com referncia ao direito de legislar sobre matrias de seu interesse exclusivo, o que aumentava sua dependncia poltico-administrativa ante o governo estadual. Nesse sentido, essa espcie de federalismo hierrquico criou as condies bsicas para o funcionamento da denominada poltica dos governadores, na qual uma coalizo entre os estados mais fortes os elevava condio de agentes predominantes do sistema. Ver Carone (1978) e Love, Wirth e Levine (1997). Finanas Pblicas XVI Prmio Tesouro Nacional 2011

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poder pela Unio, por meio da regulao de um conjunto de aspectos at ento malde nidos e de competncia comum a todos os nveis de governo.5 No que se refere especi camente aos municpios, a Constituio de 1934 concedeu-lhes o poder de eleger o prprio prefeito,6 garantiu-lhes um conjunto mnimo de impostos e regulou de forma bastante clara os critrios por meio dos quais os estados poderiam intervir nos assuntos locais (art. 13). Essas medidas permitiram: a) a possibilidade de formao de uma oposio poltica local ao partido do governador do estado; e b) que os grupos opositores que alcanassem algumas prefeituras no sofressem interveno direta do governo estadual.7 O retorno democracia em 1945 traz consigo um movimento de descentralizao poltica importante, sendo a principal mudana poltica a recuperao pelos estados do direito de eleger seus governadores.. Uma inovao fundamental da Constituio de 1946 encontra-se no novo impulso dado ao fortalecimento dos municpios. A Carta concedia-lhes autonomia na administrao de seus interesses espec cos, aumentou-lhes a capacidade de legislar sobre matria tributria (art. 28) e transferiu alguns impostos para sua responsabilidade (arts. 29 e 30), o que lhes permitiu maior capacidade de execuo em termos de poltica pblica de modo relativamente desvinculado dos estados.8 Quando os militares empreenderam o golpe de Estado em 1964, as relaes intergovernamentais j haviam sofrido mudanas signi cativas em comparao sua situao na Primeira Repblica. Por um lado, o governo federal havia criado um conjunto importante de instituies administrativas e de poltica central que permitiam maior regulao, aumento da capacidade de implantao de polticas pblicas e gesto macroeconmica. Por outro, os municpios ganharam paulatinamente autonomia perante os estados, tanto scal como poltica. O perodo que vai de 1930 a 1964 nalizado com a existncia de interesses formados tanto no centro como nas localidades, o que permitiu que estas atuassem como freios e contrapesos ao fortalecimento posterior dos estados (EATON, 2004).
5 Foram centralizadas a emisso de moeda, as regras eleitorais que de nem a durao dos mandatos subnacionais, a regulao das relaes trabalhistas, as contas e os atos administrativos dos estados e a organizao e o treinamento das foras policiais estaduais, que durante a Primeira Repblica representaram importante recurso de poder de resistncia dos estados mais poderosos ante uma possvel interveno federal (LOVE; WIRTH; LEVINE, 1997). Ao comparar-se a capacidade de eleio direta dos prefeitos no Brasil com a de outros pases da Amrica Latina, podese observar como o caso brasileiro constitui um exemplo precoce de autonomia poltica local. Na Argentina, a eleio de governos locais vai ocorrer somente na dcada de 1950 e apenas em algumas provncias; na Bolvia ser em 1985; na Colmbia, em 1988; no Mxico, em 1983; e no Paraguai, em 1991 (NICKSON, 2010). O Estado Novo (1937-1945) no constituiu uma grande novidade em termos legais para a centralizao. A Constituio de 1937 limitou-se a con rmar a perda da capacidade dos estados de eleger seus governadores (o que reduzia o poder de mando poltico das elites regionais) e a estabelecer sua administrao por um rgo de competncia federal (o Daspinho), estreitamente vinculado ao interventor, mas controlado politicamente pelo governo federal. Nesse momento, a burocracia federal passou a ser o principal ator a administrar os estados (SOUZA, 1976; DRAIBE, 2004). No entanto, essas conquistas so mais formais que efetivas. Os recursos transferidos ainda no eram su cientes para garantir a independncia dos estados. Isso fez com que, mesmo perante o aumento da autonomia legal/formal dos municpios, os estados ainda exercessem forte in uncia sobre eles, situao que perdurar at a dcada de 1960. Finanas Pblicas XVI Prmio Tesouro Nacional 2011

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O golpe militar de 1964 d um novo impulso centralizao do Estado brasileiro, eliminando a ambiguidade existente nos movimentos anteriores por meio de duas medidas fundamentais: a) o aumento da participao do governo federal nas receitas e no gasto pblico; e b) a criao de instituies reguladoras da economia e supervisoras das nanas subnacionais (LOPREATO, 2002). Para se ter uma ideia mais precisa da profundidade e da importncia das reformas realizadas durante a dcada de 1960, vale a pena destacar aquelas que tiveram impacto decisivo sobre as relaes polticas posteriores: a) a aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao (1961), que permitiu a regulao central do sistema educativo e estabeleceu mnimos a serem gastos na poltica por cada nvel de governo; b) a criao do Banco Central em 1964, com o propsito de regular os uxos de crdito e endividamento, supervisionar o sistema nanceiro comercial e pblico e possibilitar a gesto macroeconmica; c) a criao do Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS) em 1966, que centralizava em um s rgo federal os sistemas de aposentadorias e penses, at ento dispersos e com forte in uncia dos partidos polticos; d) a criao do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) em 1966-1967, com a nalidade de estabelecer canais formais de nanciamento e equalizao scal no federalismo brasileiro, mas sob o controle e a regulao do centro;9 e) a criao de contribuies sociais (Previdncia Social e Fundo de Garantia do Tempo de Servio) que permitiram que uma proporo signi cativa da expanso subsequente da carga tributria estivesse concentrada no nvel federal sem ser compartilhada com os nveis subnacionais; f) a reforma administrativa (Decreto-Lei n. 200) de 1967, que constituiu um esforo para implantar um servio civil pro ssionalizado, homogeneizar os procedimentos administrativos em todos os nveis de governo e reduzir o clientelismo e a interferncia partidria na burocracia estatal. Indiretamente, o poder dos estados tambm minado pelo aumento da autonomia e das responsabilidades dos municpios. A Constituio de 1967 permite a eleio dos prefeitos, dos vice-prefeitos e dos vereadores.10 De ne de modo mais detalhado a autonomia administrativa dos municpios como: a) autonomia legislativa, de arrecadao de impostos e de aplicao dos recursos municipais; b) organizao prpria dos servios pblicos locais; e c) de nio de condies mais estritas para que se justi que a interveno dos estados nos municpios (art. 16). O processo de redemocratizao do pas, na dcada de 1980, depara-se, por um lado, com estados cujo poder na estrutura federal foi corrodo pelas
9 10 O processo de criao do FPM e do FPE, assim como suas consequncias para as relaes dos estados e dos municpios com a Unio, ser discutido com mais detalhe nas sees seguintes. Um fato pouco explorado, mas importante, que durante o regime militar foram realizadas eleies locais regulares na maior parte das cidades (menos nas capitais e nos municpios considerados chave para a segurana nacional). Isso permitiu a formao de uma poltica local autnoma ante as mquinas polticas dos estados, que se encontravam desestruturadas pela proibio das eleies em nvel estadual (NICOLAU, 2004). Finanas Pblicas XVI Prmio Tesouro Nacional 2011

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diversas reformas realizadas nas dcadas anteriores. Por outro, o contexto de profunda crise econmica vivido durante a transio afetou de modo particularmente duro as nanas estaduais, dependentes em grande medida de endividamento externo para o nanciamento de seus gastos correntes (LOPREATO, 2002). Esses dois fatores possibilitaram que a Unio se consolidasse como reguladora dos princpios e das normas das polticas pblicas em geral e que diminusse em parte a fora poltica adquirida pelos estados por meio das eleies diretas a governador em 1982. Por sua vez, a existncia de um movimento municipalista organizado e politicamente muito ativo no interior dos partidos fecha o ciclo favorvel a uma descentralizao localista e com menos espao para os estados.11 O quadro resultante desse processo de transio revela que uma das principais caractersticas institucionais do federalismo na Nova Repblica (1985-hoje) foi a cooperao forada entre os entes federativos com liderana do centro. Esse arranjo baseia-se justamente no fato de que, ainda que a execuo possa ser compartilhada entre todos os nveis de governo ou descentralizada totalmente ou seja, em interveno direta da Unio , as normas e as diretrizes foram nacionalizadas e reguladas com uma participao significativa do governo federal em sua criao.12 A Constituio de 1988 e as reformas posteriores consolidaro o novo modelo tridico de relaes intergovernamentais por meio de duas medidas fundamentais. A primeira foi a instaurao dos municpios como entes federativos (art. 18). Essa iniciativa cristalizou de modo de nitivo a autonomia poltica dos governos locais perante os estados e abriu um canal institucional permanente de vnculos polticos entre o centro e as localidades. Esse fenmeno, fundamental para entender o processo descrito aqui, costuma ser desconsiderado nas anlises sobre as relaes intergovernamentais no Brasil e eclipsado pela nfase exclusiva dada aos vnculos entre o centro e os estados. A segunda medida foi a descentralizao de uma srie de responsabilidades de gasto aos municpios, que passaram a ser responsveis prioritrios por um conjunto de polticas sociais, nas quais se destacam especialmente a educao primria e a sade (art. 30). Os recursos destinados a nanciar tais polticas aumentaram a importncia do nvel local no pacto federativo, ao mesmo tempo que permitiram o controle e a superviso do governo federal sobre como so gastos os recursos.
11 O movimento municipalista atuou de modo sistemtico a favor da constituio dos municpios como entes federativos e da descentralizao de uma srie de responsabilidades de poltica pblica durante a Assembleia Constituinte de 1986. Nesse processo, os estudos do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (Ibam), o principal think tank do movimento municipalista fundado em 1952, in uram de forma decisiva nos trabalhos da comisso dos municpios. Sobre o poder dos municipalistas na Assembleia Constituinte de 1986, ver Souza (2001). Os conselhos e as comisses nacionais de poltica pblica constituem o exemplo mais claro desse modo cooperativo de implantao de polticas, tendo o governo federal como agente principal no processo de coordenao e regulao. Finanas Pblicas XVI Prmio Tesouro Nacional 2011

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Os fundos de nanciamento das polticas sociais (FNAS, Fundef),13 o Sistema nico de Sade (SUS) e o Sistema nico de Assistncia Social (Suas) constituem exemplos claros desse tipo de descentralizao regulada pelo centro. Suas caractersticas centrais so a transferncia de recursos vinculados e a de nio em nvel nacional das normas e das regras institucionais de funcionamento de cada poltica. Ainda que exista certo grau de participao de estados e municpios nos conselhos deliberativos de cada um desses fundos ou sistemas de poltica social, o governo federal destaca-se como o principal ator (ARRETCHE, 2002; DRAIBE, 2003). Para concluir, importante mencionar os programas de transferncia condicionada de renda, dos quais o programa Bolsa Famlia corresponde a sua expresso mais desenvolvida para o caso brasileiro. A adoo de canais diretos entre o governo federal e os cidados em especial os mais pobres e vulnerveis cooptao por redes clientelistas locais e estaduais teve importantes consequncias para as relaes intergovernamentais. Alguns estudos recentes apontaram como uma das principais vitrias dessas polticas sua ajuda no desarmamento de mquinas clientelistas sob o controle das elites polticas estaduais, em particular nos estados mais pobres do Norte e do Nordeste, onde predomina a poltica de carter mais tradicional (BORGES, 2007; MONTERO, 2010). Em outros casos, foi enfatizado que tais polticas sociais permitiram que o governo federal pudesse consolidar canais diretos de interlocuo poltica com os municpios sem ter de passar pelos estados, diminuindo sua in uncia sobre a poltica local (FENWICK, 2009; 2010). Em suma, observa-se, durante todo o perodo analisado, um movimento constante e deliberado de fortalecimento institucional tanto do governo federal como dos municpios. O mecanismo sempre o mesmo: reduzir a jurisdio dos estados sobre o territrio (municpios) e sobre reas centrais da poltica econmica e social. O modo mais e caz de faz-lo foi estabelecer uma relao direta entre centro e governos locais, aumentando as competncias destes ltimos e permitindo maior presena do governo federal no nvel local.

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Fundo Nacional de Assistncia Social FNAS (Decreto n. 1.605, de 1995); Fundo Nacional de Defesa da Educao Fundamental e Valorizao do Magistrio Fundef (Emenda Constitucional n. 14, de 1996, e Lei n. 9.424, de 1996), assim como o momento em que este se converte em Fundeb (Emenda Constitucional n. 53, de 2006, Lei n. 11.494, de 2007, e Decreto n. 6.253, de 2007). Finanas Pblicas XVI Prmio Tesouro Nacional 2011

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3 O fortalecimento do centro pelas reformas WULEXWiULDVHVFDLV


O sistema tributrio brasileiro sofreu um volume importante de transformaes durante o sculo XX que afetaram diretamente na capacidade dos governos subnacionais de enfrentar suas responsabilidades em termos de poltica pblica. De um reparte de impostos sobre o comrcio exterior quase equitativo entre Unio e estados na Primeira Repblica, o sistema incorporou mecanismos de transferncia e equalizao scal entre os nveis de governo, re etindo, sobretudo, as transformaes na estrutura econmica e produtiva do pas sucedidas ao longo do perodo analisado. Esta mudana no sistema de transferncias de impostos deu lugar a um processo continuado de expanso da carga tributria, particularmente concentrado no nvel federal, revelando: a) o aumento da capacidade de ao do Estado como um todo; e b) que a expanso da receita das esferas subnacionais foi realizada em sua maior parte por meio de transferncias intergovernamentais e no pela descentralizao de competncia tributria (Figura 2). A noo comumente aceita de que o sistema tributrio brasileiro um dos mais descentralizados verdadeira, mas devem-se apresentar alguns matizes para entender sua evoluo recente (especialmente desde as reformas 1965-1967). Os entes subnacionais, em especial os estados, compartilharam desde o princpio da Repblica (1891) uma parcela importante dos recursos totais.

25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0

23,8

8,5 1,6

FIGURA 2 CARGA TRIBUTRIA, POR NVEL DE GOVERNO (1930-2008), EM % DO PIB


Fontes: IBGE, Estatsticas do sculo XX (2003); STN, Resultados do governo-geral (2001-2008) Finanas Pblicas XVI Prmio Tesouro Nacional 2011

30 19 35 19 40 19 45 19 50 19 55 19 60 19 65 19 70 19 75 19 80 19 85 19 90 19 95 20 00 20 05
Unio Estados Municpios

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Em um primeiro momento, a receita era derivada da arrecadao dos impostos sobre a competncia de cada ente subnacional. A partir da dcada de 1960, no entanto, com a criao dos fundos de participao federativa, observa-se o aumento das transferncias intergovernamentais no total da receita de estados e municpios. A descentralizao scal passa, a partir desse momento, a estar marcada pelo esforo de conceder ao governo federal maior capacidade de superviso, controle e regulao simultaneamente. Isso foi realizado por meio da xao progressiva de limites ao poder de legislar em matria tributria e creditcia dos estados e da nacionalizao das normas que regulam a autonomia dos municpios. As transferncias como instrumento de redistribuio de recursos de especial relevncia para os estados e para os municpios mais pobres possibilitaram progressivamente maior controle da Unio com relao capacidade de endividamento dos entes subnacionais. As transferncias tambm serviram como incentivo para a adoo de projetos nacionais em termos de poltica social. A introduo das transferncias condicionadas14 (em particular a partir da dcada de 1990) e a vinculao dos repasses de impostos ao cumprimento dos mnimos constitucionais que devem ser gastos em educao e sade ajudam a reforar o papel do governo federal como de nidor do desenho das polticas e como indutor do gasto dos entes subnacionais, particularmente daqueles mais dependentes. Como resultado, uma maior coeso estabelecida, com a Unio como centro regulador, ainda que no se estabeleam as condies para uma maior equidade na capacidade scal ou de gasto dos entes subnacionais. Mais que uma simples dicotomia entre centralizao e descentralizao, observa-se um arranjo institucional complexo no qual convivem tendncias centralizadoras, como a regulao, e descentralizadoras, como as responsabilidades administrativas (ALMEIDA, 2005). Esta seo esclarece como as mudanas na distribuio dos recursos pblicos possibilitaram a reduo do poder dos estados, ao mesmo tempo em que fortaleceram os municpios e aumentaram a capacidade regulatria do governo federal. Dois procedimentos foram utilizados para isso. O primeiro consistiu em reconstruir o processo histrico de desenvolvimento dos mecanismos tributrios e scais utilizados no federalismo brasileiro desde a Primeira Repblica at a atualidade, e o segundo, em descrever o impacto de tal evoluo na capacidade de nanciamento e de gasto dos trs nveis de governo.

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Por transferncias condicionadas deve-se entender neste contexto os repasses de recursos entre esferas de governo, em geral do governo federal a estados ou municpios, que exigem das esferas subnacionais a apresentao de determinadas condies para que os recursos sejam transferidos. Esse tipo de repasse utilizado, por exemplo, para contemplar a sade e a educao. Finanas Pblicas XVI Prmio Tesouro Nacional 2011

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O sistema tributrio da Primeira Repblica caracteriza-se pela dependncia quase exclusiva dos impostos sobre o comrcio exterior (Constituio Federal de 1891). O imposto de importao era a principal fonte de receita da Unio, enquanto o de exportao desempenhava o mesmo papel na arrecadao dos estados (arts. 7o e 9o). Alm disso, em consonncia com as competncias polticas tratadas na seo anterior, nada foi estipulado pela Constituio com relao aos municpios em termos tributrios, dado que se entendia como competncia dos estados legislar sobre os impostos e os recursos locais (VARSANO, 1997).15 As mudanas na economia brasileira, que adquirem maior velocidade e importncia a partir da dcada de 1930, motivaram uma renovao quanto partilha tributria na Constituio de 1934. No nvel federal, alm do imposto sobre a importao, adiciona-se um conjunto importante de novos tributos, que sero responsveis pela perda (no nal da mesma dcada) do predomnio dos impostos de importao na receita federal em favor daqueles que incidem sobre o setor interno.16 Esses impostos so: de consumo, da renda e todos os relacionados com operaes nanceiras (art. 6o). O mesmo movimento observado no caso dos estados. Trs aspectos centrais podem ser destacados. Primeiro, cria-se um novo imposto sobre o comrcio e consignaes que ocupar lugar central nas nanas estaduais a partir da dcada de 1940 (art. 8o). Segundo, inicia-se um movimento no sentido de permitir aos municpios a obteno de recursos prprios. Isso representa diminuio do poder tutelar em termos nanceiros dos estados sobre seus municpios. Terceiro, aumenta-se a capacidade de arrecadao local por meio da transferncia de impostos de responsabilidade dos estados s prefeituras, como o caso da totalidade do Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana (IPTU) e a metade do Imposto sobre a Atividade Industrial e o Exerccio de Pro sses (art. 13). A autonomia scal dos municpios reforada pela concesso da capacidade de decretar impostos e taxas, de nindo como receitas dos municpios o imposto sobre licenas (para o funcionamento de estabelecimentos comerciais, industriais, etc.); o IPTU; o estabelecido sobre diverses urbanas; o consignado sobre a renda de imveis rurais; e as taxas para os servios municipais; alm da metade do imposto sobre indstrias e pro sses, tal como foi mencionado anteriormente (art. 13).
15 Alm do comrcio exterior, a Unio reservava para si o direito de estabelecer taxas sobre os selos. Os estados possuam um conjunto mais variado de tributos, que incluam (somados ao de exportao) o imposto sobre imveis urbanos e rurais, o que incidia sobre a transmisso de propriedade e, nalmente, impostos sobre a atividade industrial e o exerccio de pro sses (Constituio Federal de 1934, art. 8). O elevado nmero desses tributos, no entanto, contrasta com sua pequena participao no total arrecadado pelos estados. O setor externo, tanto para a Unio como para os governos estaduais, era a principal fonte de receita nesse perodo. O declnio dos impostos sobre o comrcio exterior na dcada de 1930 produto da combinao entre a restrio do comrcio internacional derivada da crise de 1929 e o fortalecimento do processo de industrializao e urbanizao. As inovaes em matria tributria introduzidas pela Constituio de 1934 pretendiam justamente adaptar o Estado a essas novas realidades. Finanas Pblicas XVI Prmio Tesouro Nacional 2011

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A Constituio de 1937 no aportou novidades em matria tributria. Contudo, a Carta Federal de 1946, ainda que mantivesse o conjunto bsico de impostos de nidos pelas constituies anteriores, trouxe consigo alguns pontos que merecem ser destacados por sua novidade ou por indicar a tendncia geral do reparte scal nas dcadas futuras. A criao de um sistema de transferncias intergovernamentais de parte dos impostos arrecadados pelo governo federal (art. 15), segundo Varsano (1997), alterou signi cativamente a forma de distribuio de ingressos entre esferas de governo, pois pela primeira vez foi adotado o princpio da participao federativa. As reformas do sistema tributrio tambm afetam de modo signi cativo os estados. A primeira novidade, como j foi dito, a transferncia total do imposto sobre atividades industriais e o exerccio de pro sses no nvel local (art. 29).17 Por sua vez, a transferncia de 10% do imposto sobre a renda aos municpios que no sejam capitais e de 60% do imposto sobre a produo, o comrcio, a importao, a exportao e o consumo de combustveis vincula os governos locais Unio (art. 15, IV).18 Sua importncia deriva do fato de representar uma inovao nas relaes intergovernamentais, pois pode ser observada uma relao institucional direta entre Unio e governos locais. Um achado que se origina da anlise histrica das nanas pblicas se encontra no fato de que a participao do governo federal tanto na receita como no total do gasto pblico (ao redor de 50%), ainda que tenha utuado, no muda signi cativamente entre 1930 e 2008. Os estados foram os grandes perdedores na partilha federativa de recursos, uma vez que foram minados pelo fortalecimento dos municpios (Tabela 1). Esse fortalecimento foi realizado de diversos modos, ainda que se consolide por dois aspectos centrais: a) o aumento da capacidade de gasto dos governos locais (institudo no pela descentralizao de poder de arrecadao, mas pela participao em impostos federais e estaduais); e b) a descentralizao administrativa, ao conceder aos governos locais responsabilidades espec cas para a execuo e a gesto de determinadas polticas.

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A Constituio de 1946 estabelece que, no caso de a receita arrecadada pelo estado no municpio exceder os ingressos totais deste ltimo, parte dos tributos estaduais (30% do valor arrecadado pelo estado no municpio que supere os tributos locais) deve ser repassada aos municpios (excludas as capitais). A Emenda Constitucional n. 5, de 1961, aumenta os repasses, elevando para 15% o percentual do imposto sobre a renda a ser transferido aos municpios e inclui uma participao de 10% do imposto sobre o consumo no conjunto de recursos locais. Finanas Pblicas XVI Prmio Tesouro Nacional 2011

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TABELA 1 RECEITA E GASTO NO FEDERALISMO BRASILEIRO (1930-2008), EM %


Receitas Ano 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2008 Unio 51,2 53,9 52,5 53,1 47,8 47,5 47,6 48,6 55,4 46,2 49,8 45,1 61,5 59,3 52,4 53,1 52,6 Estados 37,0 37,2 35,3 38,3 40,4 41,4 43,2 42,8 35,5 41,7 37,2 40,8 26,9 22,7 31,5 29,5 29,7 Municpios 11,8 8,9 12,2 8,7 11,8 11,1 9,2 8,6 9,1 12,1 13,0 14,0 11,6 18,0 16,1 17,3 17,7 Unio 50,0 48,3 53,8 53,1 57,5 55,1 55,9 54,2 57,0 62,6 66,2 54,9 49,9 53,9 51,2 52,1 51,2 Gasto pblico Estados 40,2 42,5 35,4 38,2 34,4 37,4 38,2 38,5 32,6 26,9 23,3 31,5 28,4 28,9 32,1 29,7 30,0 Municpios 9,8 9,2 10,7 8,7 8,1 7,5 5,9 7,3 10,3 10,4 10,5 13,6 21,6 17,1 16,7 18,2 18,8

Fontes: IBGE, Estatsticas do sculo XX 1930 a 1997 (2003); STN, Resultado do governo geral 1998 a 2008 (2011)

Os contnuos d cits nos gastos dos trs nveis e uma mudana signi cativa na estrutura produtiva exigiram uma reforma expressiva no sistema tributrio, sendo esta efetivada entre 1965 e 1967.19 Seus dois objetivos bsicos eram a reabilitao das nanas federais e o alvio tributrio sobre o setor produtivo. A Constituio de 1967 incorpora tais reformas integralmente. As principais mudanas observam-se nos estados e nos municpios. Nos primeiros, o imposto
19 Segundo Giambiagi e Alm (2008), o conjunto de normas reguladoras promulgadas nesse perodo estabelece o carter institucional do sistema tributrio brasileiro at a Constituio de 1988. As principais leis responsveis por tal reforma so: a Emenda Constitucional n. 18, de 1965, a Lei n. 5.172, de 1966, e a Constituio de 1967. Finanas Pblicas XVI Prmio Tesouro Nacional 2011

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sobre as vendas substitudo pelo Imposto sobre a Circulao de Mercadorias (ICM), tambm com base no valor agregado (art. 24). Sua caracterstica mais destacada que no se recolhe no destino ou seja, no lugar em que se efetua a venda , mas sim na origem, nos estados produtores.20 A principal inovao introduzida consistiu na substituio parcial dos impostos em cascata (que possibilitavam a mltipla taxao de um mesmo produto) por impostos sobre o valor agregado (GIAMBIAGI; ALM, 2008). O resultado foi o aumento acentuado, a partir de 1965, da carga scal sobre o PIB (Figura 2) e a reduo da incidncia mltipla de impostos sobre o capital.21 Esse elemento constituir um fator de aumento das desigualdades regionais em dois sentidos: a) ao reduzir potencialmente a capacidade scal dos estados mais pobres, ou seja, aqueles em que o consumo supera a produo; e b) ao reforar ainda mais a concentrao produtiva, quando reduz a capacidade de investimento dos estados mais pobres e, consequentemente, aumenta sua dependncia das transferncias federais.22 O sistema tambm sofre algumas mudanas no nvel municipal. Os impostos sobre a atividade industrial passam a uni car-se sob a competncia federal (ao serem substitudos pelo IPI) (art. 25). So mantidos o IPTU e o Imposto sobre Servios (ISS) e concedido aos municpios (assim como aos estados) o valor integral dos impostos incidentes sobre a renda de suas atividades econmicas, sobre a remunerao de funcionrios e sobre os interesses provenientes dos ttulos de sua dvida pblica (dada a proibio de os nveis de governo tributarem-se entre si) (art. 25). No entanto, a novidade fundamental em termos de relaes intergovernamentais das reformas consiste na criao dos dois principais instrumentos de equalizao scal vigentes at o momento: o Fundo de Participao dos Estados (FPE) e o Fundo de Participao dos Municpios (FPM) (EC n. 18/1965). Sua importncia deriva de ter conferido ao governo federal o poder de administrar e controlar o repasse de recursos tributrios aos entes subnacionais. Ainda que formalmente os recursos no se encontrem vinculados a nenhum gasto espec co, na prtica isso signi cou a aquisio de poder de presso e chantagem sobre aqueles estados e municpios com menor capacidade de arrecadao prpria e maiores nveis de endividamento com a Unio.23
20 Cabe assinalar que o ICM constitui a principal fonte de receita dos estados desde a dcada de 1950 (ainda como imposto sobre vendas), em particular dos mais industrializados ou com capacidade exportadora. Sobre a controvrsia entre estados produtores e consumidores durante o processo de instaurao do ICM, ver Rezende e Silva (1974). A esse conjunto soma-se a limitao do poder dos estados de legislar em matria tributria. Cabe recordar aqui que a reforma tributria se realiza em simultaneidade com as reformas nos impostos e no conjunto mais amplo de reformas centralizadoras do aparato estatal promovido pelos militares e discutido na seo anterior. Esse tema ser tratado com mais ateno na prxima seo. Para um quadro detalhado da concentrao produtiva no Brasil, ver Cano (2008). No momento de sua instaurao, 12% do total arrecadado com o IR e com o IPI deveria ser destinado a tais fundos. Ao Finanas Pblicas XVI Prmio Tesouro Nacional 2011

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Cabe apontar que tais transferncias tambm se encontram condicionadas ao compromisso de estados e municpios assumirem parte das responsabilidades executivas da Unio e alocarem recursos prprios para a execuo de polticas denidas pelo centro. As transferncias tambm se encontram condicionadas ao pagamento pelos entes subnacionais das dvidas com o governo federal. Alm disso, as reformas subsequentes nas polticas sociais, que estabelecem mnimos a serem gastos por cada nvel de governo em cada uma das polticas, reduziram a margem de manobra de estados e municpios para o gasto de tais recursos. Ao examinar novamente os dados da Tabela 1, observa-se que a partir de 1955-1965 h um movimento constante e ininterrupto de queda na participao dos estados no total de receita e no gasto pblico. No que se refere aos ingressos, a queda na participao dos estados no total da receita e do gasto pblico cai de 42,8% em 1965 para 29,7% na atualidade (2008). Os gastos estaduais, por sua vez, passam de 38,2% em 1965 para 30% em 2008. Fecham o perodo do regime militar a Emenda Passos Porto (1983) (Emenda Constitucional n. 23) e as medidas de 1985, que aumentaram as alquotas dos impostos federais a serem distribudas nos nveis subnacionais.24 Os estados recuperaram parte da receita, mas, sobretudo, sua capacidade de gasto, que se tinha contrado de modo signi cativo com as reformas de 1965-1967. Os municpios, por sua vez, mantiveram sua tendncia ascendente de participao tanto na receita como nos gastos. O aumento mais acentuado na participao no gasto explica-se em grande medida justamente pelo fato de a descentralizao ser realizada por meio de transferncias (Tabela 1). Tais reformas de carter scal e administrativo constituem uma base fundamental para entender por que os estados no puderam recuperar sua posio no federalismo brasileiro com a redemocratizao. Elas inauguram uma sequncia de descentralizao na qual os aspectos scal, poltico e administrativo se sucederam, com cada um condicionando o seguinte (WILLIS; GARMAN; HAGGARD, 1999). A centralizao do crdito em nvel federal e a reduo da autonomia scal dos entes subnacionais puseram a Unio em uma posio privilegiada para negociar reformas com os estados. Com o colapso das nanas pblicas dos estados durante a dcada de 1980, uma parte importante de poder de resistncia dos governadores, adquirido com as eleies estaduais de 1982, foi minada por sua
FPE foram destinados 5%, ao FPM, outros 5%, e os 2% restantes dirigiam-se a um fundo especial destinado aplicao do novo sistema tributrio. At 1989, o coe ciente para a distribuio dos recursos do FPE era calculado com base em trs parmetros: 5% para a rea; 47,5% para a populao; e 47,5% do inverso da renda per capita (Lei n. 5.172, de 1966). Quanto ao FPM, 10% do valor total devia ser destinado s capitais dos estados; 86,4% aos demais municpios; e 3,6% aos municpios do interior com mais de 156.216 habitantes (excludas as capitais). 24 A Emenda Passos Porto estabelece que 32% do Imposto sobre a Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) deve destinar-se aos estados e aos municpios. Um percentual de 14% deve ser destinado ao FPE, 16% ao FPM e 2% ao Fundo Especial, que deve ser regulado por lei. Finanas Pblicas XVI Prmio Tesouro Nacional 2011

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posio desvantajosa na hora de negociar novos emprstimos para honrar seus compromissos fundamentais de gasto. Esse fato diminui a importncia atribuda por Falleti (2010) a essas eleies, que considera a retomada de eleies para governador em 1982 um ponto fundamental (uma critical juncture) no aumento do poder de in uncia dos estados nas futuras negociaes perante o federalismo brasileiro. Como pode ser detectado tanto na literatura sobre o poder dos governadores na arena legislativa federal (ARRETCHE, 2007; CHEIBUB; FIGUEIREDO; LIMONGI, 2009) como nas evidncias empricas analisadas neste trabalho, nessa conjuntura os estados no possuam a capacidade de veto no grau que se lhes costuma atribuir. A Constituio de 1988 corresponde a mais um avano no processo de enfraquecimento dos estados. O carter da Carta Magna inovador em muitos aspectos, mas respeitando uma tendncia de reforma institucional que j vinha sendo de nida desde 58 anos antes de sua promulgao. Ela deu forma ao sistema tributrio vigente, dividindo mais claramente a competncia tributria dos impostos entre nveis de governo, aumentando o percentual destinado aos fundos de participao nos tributos federais e possibilitando a elevao de contribuies sociais no compartilhadas em nvel central.25 Os municpios so os grandes bene ciados dessas mudanas. Alm da aquisio do status de ente federativo e do aumento das alquotas do FPM, transferida parte dos tributos estatais s localidades sem vinculao desses recursos a qualquer gasto espec co.26 O resultado o aumento da autonomia e da capacidade de gasto dos municpios, reforada pela descentralizao de uma srie de responsabilidades em termos de poltica pblica. O ltimo momento de destaque formado pelas reformas realizadas durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). A criao de repasses vinculados para o nanciamento de polticas pblicas, a privatizao dos bancos estaduais e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) fecham o ciclo de centralizao poltica por meio da descentralizao scal e administrativa. Os repasses de nem canais diretos de nanciamento de polticas pblicas entre o governo federal e os municpios por meio de transferncias que se vinculam s diretrizes de gasto de nidas pelo centro. A criao do Fundef e do SUS
25 O conjunto de transferncias mantm-se praticamente igual, tendo o FPE e o FPM como seus dois principais mecanismos. O que muda so as alquotas transferidas, revelando maior desconcentrao scal. A Unio deve entregar 48% dos impostos sobre a renda e do IPI do seguinte modo: 21,5% ao FPE e 22,5% ao FPM. Alm das mudanas nos critrios de partilha, so transferidos tambm, como compensao pela transferncia do imposto de exportao em nvel federal, 10% do IPI-exportao e 29% da Contribuio de Interveno sobre o Domnio Econmico (Cide) aos estados produtores de combustveis e derivados de petrleo e 3% a programas de nanciamento do setor produtivo nas Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, conforme os planos regionais de desenvolvimento. A transferncia de recursos scais aos municpios corresponde a: a) 50% do Imposto Territorial Rural (Unio) arrecadado no territrio do municpio; b) 50% do IPVA arrecadado no territrio do municpio; c) 25% do ICMS, dos quais 75% devem retornar aos municpios onde foram arrecadados e os 25% restantes podem ser realocados a outros municpios. Finanas Pblicas XVI Prmio Tesouro Nacional 2011

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exigia que os gastos fossem realizados especi camente em educao e sade, com forte controle e superviso pela Unio para evitar malversao. O resultado foi que, quando se considera apenas o nvel local, o gasto nessas duas polticas se apresenta como muito mais homogneo entre os municpios que outras iniciativas sem regulao pelo governo federal, como, por exemplo, habitao ou transporte pblico (ARRETCHE, 2010). Por sua vez, os recursos que em princpio so transferidos a estados e municpios sem a exigncia de gasto em uma determinada poltica so controlados tambm pela fixao de percentuais mnimos a serem gastos por cada nvel em educao e sade. Ainda que essa prtica tenha sido inaugurada de forma tmida na Constituio de 1934 para a educao (art. 156), a exigncia de percentuais mnimos foi adotada de modo espordico at a Constituio de 1988 e as reformas posteriores.27 Ao estabelecer mnimos a serem gastos em educao, sade e assistncia social, o governo central foi capaz de condicionar recursos que supostamente eram de livre utilizao pelos governos subnacionais. Com essa medida, ao menos 37% do total da receita dos estados (25% em educao e 12% em sade) e 40% da dos municpios (25% e 15%, respectivamente) terminam reguladas pelo centro. Tais medidas de controle dos ingressos so complementadas pela reduo da disponibilidade dos mecanismos de endividamento utilizados pelos estados e pelos municpios. A privatizao dos bancos estaduais foi possvel em decorrncia da profunda crise na qual se encontravam as nanas pblicas estaduais. Como moeda de troca para nacionalizar a dvida, o governo federal exigiu como contrapartida que os estados renunciassem aos bancos pblicos sob seu controle, os quais, por sua vez, constituam seus principais mecanismos autnomos de captao de crdito e expanso do endividamento. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 2000) constitui a ltima das grandes reformas que consolidaram o papel do governo federal como regulador das relaes intergovernamentais no Brasil. A de nio de critrios e limites para o endividamento de estados e municpios, assim como para o gasto com pessoal (que se limita a 60% dos recursos oramentrios), forma seu

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A Constituio de 1934 estabeleceu que a Unio deveria gastar um mnimo de 10% de seus recursos tributrios em educao; os estados e os municpios, por sua vez, deveriam gastar 20% (art. 156). A Constituio de 1937 eliminou os mnimos, que voltaram a ser adotados pela Constituio de 1946 (com os mesmos percentuais) (art. 169). A Constituio de 1967 voltou a abolir os mnimos, que nalmente retornaram na Carta de 1988 e em suas emendas posteriores. Em educao, os mnimos passaram a ser de 18% da receita da Unio e de 25% das receitas de estados e municpios. Tambm so adicionados nesta ltima Carta mnimos do total da receita oramentria a serem gastos em sade (Emenda Constitucional n. 29, de 2000): governo federal 5%; estados 12%; e municpios 15% (Art. 77. Disposies Transitrias). Finanas Pblicas XVI Prmio Tesouro Nacional 2011

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ncleo duro, cujo resultado o aumento do poder de controle do governo federal sobre as nanas subnacionais (LEITE, 2005).

4 5HQWLVWDVYVDXWRQRPLVWDVRFRQLWR de interesses entre atores de um mesmo nvel


Segundo a anlise de Daz-Cayeros (2006) sobre as nanas subnacionais no Brasil, o regime militar criou um sistema de transferncias que gerava ganhadores e perdedores como mtodo de minar o poder dos estados no federalismo brasileiro. Esse duplo carter de diviso horizontal entre atores de um mesmo nvel de governo e a oposio no sistema entre estados e municpios, como argumentado em todo o trabalho, permite entender o fortalecimento do centro ante os estados na histria do federalismo brasileiro. Esta seo busca demonstrar como o sistema de repasses federativos atua no sentido de gerar dois tipos distintos de relao entre o centro e os atores subnacionais de um mesmo nvel. De um lado, encontram-se estados e municpios relativamente autnomos e capazes de acatar suas responsabilidades de poltica social com recursos prprios, e de outro, governos dependentes das transferncias do centro para manter suas funes. Segundo Rodden, Eskeland e Litvak (2003), o emprego de repasses como principal mecanismo de nanciamento dos governos subnacionais faz com que as elites polticas dos estados e dos municpios gastem mais, aumentando o tamanho do governo, com poucos custos polticos, pois no teriam de aumentar impostos para obter mais recursos. Essa atitude teria duas consequncias principais em termos da qualidade da governana local. Em primeiro lugar, no existiriam incentivos para uma gesto e ciente ou uma prestao de contas de como os recursos foram gastos, dado que a origem scal se encontra em outras regies do pas. Em segundo, a relao de delidade poltica seria maior no interior do aparato do Estado que entre cidados e representantes polticos. Nesse sentido, cabe destacar que as condies institucionais impostas para o gasto dos recursos repassados obrigam que as elites polticas subnacionais prestem contas mais ao governo central do que aos cidados de suas jurisdies. Desse modo, criar-se-iam incentivos para a formao de entes subnacionais com forte carter rentista, que trocam seu apoio poltico ao governo central pela manuteno de um uxo constante de recursos transferidos custa do accountability social e dos entes com maior capacidade scal prpria. Essa dinmica, por sua vez, poderia exercer impacto negativo sobre a democracia em nvel subnacional,

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uma vez que as elites polticas teriam menos sanes por no prestar contas a seus cidados e poderiam utilizar os recursos provenientes do centro para controlar o con ito poltico (GERVASONI, 2010). O objetivo desta seo , portanto, empregar os argumentos mencionados at o momento na literatura existente sobre o nanciamento subnacional para explicar como se processa a centralizao poltica por meio de reajustes na estrutura federativa do Brasil. Para isso, sero criados dois modelos de regresso cujo propsito avaliar o efeito dos principais indicadores utilizados na literatura para explicar a participao dos repasses do governo federal no total da receita tanto dos estados como dos municpios. Em particular, pretende-se averiguar trs fatores recorrentes no debate: a sobrerrepresentao parlamentar dos estados no Legislativo federal, a fora poltica da coligao do presidente para gerar consenso poltico em nvel subnacional e, nalmente, o poder dos governadores para controlar os municpios de seus estados. Muitos estudos recentes sobre a relao entre o federalismo e a democracia destacam a existncia de uma forte associao entre os repasses recebidos do centro por habitante e o nvel de sobrerrepresentao parlamentar no Congresso Nacional. Seu principal postulado que quanto maior a sobrerrepresentao legislativa de um estado, maiores sero suas probabilidades de receber um volume mais signi cativo de repasses do centro (DAZ-CAYEROS, 2004; GIBSON; CALVO; FALLETI, 2004; SNYDER E SAMUELS, 2004). Contudo, veri ca-se que existe forte disciplina partidria nas votaes no Legislativo federal, inclusive em questes que vo contra os interesses dos estados (ARRETCHE, 2007; CHEIBUB; FIGUEIREDO; LIMONGI, 2009). Isso leva ao questionamento de at que ponto a poltica no Legislativo se estrutura de modo territorial no Brasil. No entanto, cabe testar a suposio contrria, isto , determinar a capacidade do governo em exerccio de premiar aliados e castigar opositores. Dessa forma, participar da coligao legislativa do presidente in ui de algum modo sobre a probabilidade de estados e municpios receberem mais repasses do governo federal? O mesmo raciocnio pode ser aplicado com relao ao poder dos estados: ainda que se tenha demonstrado que os governadores no so capazes de in uenciar de modo signi cativo o comportamento dos legisladores do seu estado no Legislativo federal (bottom-up), pouco foi dito sobre seu poder de imposio ou in uncia sobre as prefeituras (top-down). Esse curral poltico sobre os governos locais poderia se manifestar como controle do estado dos recursos do centro s localidades ou como capacidade de conter e regular o con ito nas fronteiras de seu estado (EATON, 2004; GIBSON, 2005).

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Surgem duas suposies no caso de os governadores manterem forte inuncia sobre: a) os nveis de competncia poltica na esfera subestadual; e b) os recursos destinados aos governos locais. A primeira aventa a possibilidade de que o partido do governador ter mais chances de controlar um maior percentual de governos locais no estado. A segunda presume que sero transferidos mais recursos queles municpios controlados pelo partido do governador. No entanto, o argumento desenvolvido aqui at este momento que os estados perderam a capacidade de controlar politicamente os municpios e o acesso destes aos recursos federais. Por essa razo, espera-se que o aumento da in uncia do governo federal na receita de estados e municpios corresponda ao enfraquecimento do poder dos governadores no arranjo federativo brasileiro.

4.1 Dados e modelos


Para realizar o teste emprico dos pressupostos mencionados na seo anterior, foram utilizados dados relativos a estados e municpios para o perodo compreendido entre 1994 e 2008. Esses dados foram organizados em dois modelos: um dedicado in uncia do governo federal sobre as nanas pblicas estaduais e outro sobre as municipais. Como variveis dependentes foram utilizados: a) o percentual das transferncias da Unio na receita total de cada estado para cada ano; e b) o percentual mdio para o perodo dos repasses do governo federal no total da receita de cada municpio.28 Falta ainda citar os indicadores utilizados para testar os pressupostos mencionados anteriormente. A sobrerrepresentao parlamentar medida pela razo entre o percentual de cadeiras que cada estado possui na Cmara dos Deputados e o percentual do mesmo estado no total da populao nacional. Espera-se que quanto maior o valor dessa varivel maiores sejam os repasses recebidos tanto em termos per capita como percentuais (Tabela 2). O segundo indicador mede se o partido do governador (modelo para os estados) ou o do prefeito (municpios) faz parte da coligao do presidente no Legislativo nacional. As prefeituras controladas pelo partido do governador (o percentual no caso dos estados e uma dummy para os municpios) correspondem medida do poder dos Executivos estaduais para coordenar a poltica subestadual. Elas podem servir tanto como instrumento de negociao poltica com o centro,

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Os dados municipais relativos a cada ano no foram utilizados no modelo de forma desagregada, porque causariam um erro de tipo II na anlise estatstica. O grande nmero de casos termina por gerar coe cientes signi cativos para varivel, que na verdade no o so quando o modelo rodado ano a ano. Um motivo adicional que justi ca a adoo das mdias que o sinal e a intensidade dos coe cientes do modelo que utiliza as mdias so muito similares queles dos modelos para cada ano particular, o que revela sua robustez emprica. Finanas Pblicas XVI Prmio Tesouro Nacional 2011

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no caso dos recursos destinados aos estados, como podem explicar maior poder de distribuio de recursos do governador aos municpios sob sua gide poltica. TABELA 2 EFEITO HIPOTTICO DE CADA VARIVEL NOS MODELOS
Sobrerrepresentao parlamentar Coligao do presidente Prefeito partido governador Tributos prprios per capita (R$) PIB per capita (R$) Populao Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Estados + + + + Municpios N.A. + + + -

Fonte: elaborao do autor Nota: N.A. No se aplica a este nvel de governo.

Dado o carter de equalizao scal do sistema de transferncias e sua particular tendncia em bene ciar os entes com menor populao, espera-se um efeito negativo de trs variveis importantes: os impostos prprios arrecadados per capita, o PIB por habitante e a populao. Quanto distribuio regional (medidas com dummies que indicam o pertencimento a uma das cinco regies administrativas do pas), espera-se que sejam particularmente bene ciadas as Regies Norte e Nordeste, a primeira por ser a menos povoada, e a segunda por ser a mais pobre do pas.

4.2 Resultados
A Tabela 3 apresenta os resultados para os modelos OLS utilizados para avaliar o impacto das transferncias federais nas nanas pblicas de estados e municpios. Os dois modelos con rmam um per l determinado dos estados e dos municpios que recebem maior proporo de repasses do governo federal no total

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de sua receita. Em geral, esses estados e municpios tm menor capacidade de arrecadar impostos prprios, so menos povoados e mais pobres. Ambos os modelos possuem poder explicativo bastante elevado. Para os estados, a sobrerrepresentao explica de modo signi cativo a maior dependncia dos recursos federais. No entanto, no apresentam coe cientes signi cativos: o partido do governador fazer parte da coligao do presidente no Legislativo federal; o percentual de prefeituras controladas pelo partido do governador. Esses coe cientes sugerem um papel preponderante dos mecanismos institucionais na partilha scal, controlados pelo centro, nos repasses e uma in uncia ou interveno reduzidas dos estados nesse processo de distribuio de recursos. Todas as demais variveis comportar-se-o como esperado (Tabela 2). TABELA 3 MODELOS OLS PARA FINANAS PBLICAS DE ESTADOS E MUNICPIOS
(1) Estados Var. independentes Sobrerrepresentao Coligao do presidente Pref. partido governador Tributos per capita PIB per capita (ln) Populao (ln) Norte Sudeste Sul Centro-Oeste (Constante) R2-ajustado N B 4,030a 0,200 -0,046 0,003b -19,160a -5,537a 0,996 -6,943a -5,427a -13,782a 280,867a 0,903 364 Err. std. (0,339) (0,729) (0,033) (0,001) (1,678) (0,631) (1,224) (1,781) (1,808) (1,470) (15,486) -0,694a 0,148 -0,073a -1,326a -3,746a 0,074 -5,434a -6,662a -2,754a 142,232a 0,763 5.558 (0,252) (0,237) (0,001) (0,136) (0,060) (0,254) (0,201) (0,237) (0,279) (1,128) (2) Municpios B Err. std.

Fonte: STN, Finanas dos estados (1994-2008); STN, Dados nanceiros e contbeis dos municpios (1994-2008); TSE, Resultados eleitorais (1994-2008) Nota: V.D.: % das transferncias do governo federal na receita dos estados, 1994-2008 (modelo 1); % mdio das transferncias do governo federal na receita dos municpios, 1994-2008 (modelo 2). Notas: a signi cativo a 99%; b signi cativo a 95%. Com relao s dummies geogr cas, o Nordeste foi excludo e utilizado como varivel de referncia.

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Os estados mais dependentes dos recursos da Unio so justamente aqueles com menor capacidade prpria de arrecadao, um PIB per capita relativamente mais reduzido e menor populao. Na perspectiva territorial, observa-se que as regies mais ricas apresentam efeitos negativos sobre a varivel dependente, o que implica sua menor dependncia do governo federal. O Norte, por sua vez, no apresenta coe ciente signi cativo. Com relao aos municpios, veri ca-se que existe uma relao negativa entre a dependncia da Unio e a coligao legislativa do presidente no nvel federal. Isso signi ca que aqueles municpios cujos prefeitos no pertencem a um partido que faz parte da base do governo tm mais chances de receber recursos que os da base aliada. Esse fenmeno sugere cautela ao a rmar uma relao direta entre transferncias do governo federal e apoio legislativo. Outros fatores relativos poltica local ou de carter institucional, como as regras relacionadas alocao de recursos do FPM, podem afetar os resultados e gerar certo padro com independncia dos acordos partidrios em nvel federal. Alie-se a isso o efeito no signi cativo observado para os municpios controlados pelo partido do governador. Esse coe ciente rea rma a debilidade dos bares em controlar os recursos que se destinam a seus municpios. Ao se comparar os dois modelos, con rma-se que as relaes intergovernamentais mudaram de modo signi cativo e que os estados foram os grandes perdedores. Como esperado, os municpios mais dependentes dos recursos federais so os que arrecadam menos, so mais pobres e menos povoados. Os trs indicadores apresentam coe cientes negativos e signi cativos. Quanto distribuio regional, como no caso dos estados, as regies mais ricas apresentaram coe cientes negativos.

5 Concluso
O exame da diviso de competncias, da alocao de recursos e da estrutura do Estado brasileiro permitiu esclarecer alguns elementos centrais para compreender melhor as mudanas estabelecidas nas relaes intergovernamentais no Brasil desde a dcada de 1930. Nesse contexto, talvez o aspecto mais essencial seja que as mudanas ocorridas nas relaes intergovernamentais se inserem em um processo mais amplo de State-building realizado no Brasil durante o sculo XX, que deriva do modo em que, historicamente, so de nidas as competncias e so divididas as tarefas de governo em cada agente governamental. Quanto a essa questo, pode-se observar
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o fortalecimento sistemtico e constante do poder regulatrio do governo federal tanto em matria de poltica social como tributria ou scal. Isso foi acompanhado por um empoderamento (empowerment) dos municpios como agentes federativos, seja pela descentralizao de responsabilidades administrativas, seja pelo aumento de sua capacidade poltica ou pela transferncia de recursos, melhorando sua posio relativa diante, sobretudo, dos estados. O enfraquecimento progressivo dos estados constitui a outra face desse processo. O divide et impera foi uma estratgia adotada sistematicamente pelo governo federal para aumentar a capacidade de regulao da Unio ante os estados. Quase onipotentes durante a Primeira Repblica, estes perdem progressivamente recursos e atribuies como provedores de bens e servios populao. Como esse processo produzido? A centralizao normativa da matria scal e o emprego de mecanismos de transferncia intergovernamental (e no da descentralizao da autonomia tributria) revelaram-se mtodos e cazes de centralizao poltica. Alm disso, o fortalecimento poltico da Unio pde ocultar-se atrs da descentralizao administrativa simultnea, realizada por meio da transferncia de recursos nanceiros e administrativos a estados e municpios. Ao mesmo tempo em que se concede aos entes subnacionais a gesto de determinadas polticas (o que signi ca o controle sobre a contratao de pessoal e a administrao dos recursos), o governo federal reserva-se a competncia para de nir as regras bsicas do jogo e disciplinar os outros agentes envolvidos. O resultado desse processo de ordenamento scal a gerao de diferentes per s de relaes intergovernamentais tanto entre estados e governo federal como entre este ltimo e os municpios. Os vnculos que inicialmente eram hierrquicos (federal estadual municipal) passam a formar uma trade com agentes de um mesmo nvel que estabelecem vnculos de carter distinto com o centro. A tendncia que pode ser veri cada, por uma parte, sugere maior estabilidade do sistema poltico e talvez maior capacidade do centro para lidar com os problemas polticos que sistematicamente foram motivo de crises democrticas no passado. O enfraquecimento dos estados como competidores, o aumento dos instrumentos de regulao e gesto macroeconmica e a expanso das polticas sociais com forte superviso federal podem constituir barreiras institucionais muito resistentes a possveis ameaas ao regime democrtico no Brasil. Entretanto, a existncia de diferenas signi cativas em termos de dependncia de recursos e capacidade de prestao de contas (accountability) nos estados e nos municpios recomenda cautela sobre que tipo de democracia existe no nvel subnacional, tema candente que necessita de investigao mais aprofundada.

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