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Enfoques institucionales tericos del bicameralismo y del poder de veto aplicado a tres pases en perspectiva comparada: Argentina, Brasil

y Chile

Bevilacqua Victor . Los estudios institucionales versaron en distintos objetos estudios. Entre ellos citamos el debate presidencialismo y parlamentarismo en Latinoamrica, estudios concentrados en las coaliciones de gobierno, las crisis de gobernabilidad, gobiernos divididos, sistemas electorales, formacin de los sistemas de partidos, entre otros. Un nuevo acento en los estudios institucionales fueron en torno al bicameralismo y la concepcin de veto player de Goerge Tsebelis. Desde el enfoque del neo institucionalismo la definicin de veto player desato una gran gama de debates y anlisis en las instituciones. Al mismo tiempo la postura critica de Linz (1989) al presidencialismo defini en la ciencia poltica un gran inters en estudiar las instituciones presidenciales (Valenzuela, 1989; Stepan y Skach, 1994) y discutir la critica de Linz (Mainwaring y Shugart, 1994, 1997; Deheza, 1997; Shugart, 2001) El debate terico en torno al institucionalismo de G. Tsebelis aun tiene un largo trecho por recorrer.

El presente trabajo describe un recorrido del marco terico de anlisis institucional haciendo un extenso recorrido de autores. Los objetos de estudio se concentran en el funcionamiento del bicameralismo, el poder de veto, las coaliciones de gobierno, la presidencia, la legislatura en la aplicacin de tres casos ejemplificadores. Los pases seleccionados son Argentina, Brasil y Chile. El trabajo se encuentra divido en dos partes. La primera se enmarca en el anlisis terico de las instituciones y el recorrido extenso de autores y la segunda parte se concentra en el desarrollo de los casos de los tres pases mencionados. Ambas partes se dividen a su vez en subttulos indicados en el transcurso del trabajo. Finalmente, una conclusin a modo de cierre. Marco Terico del anlisis institucional Poderes de veto, cmaras legislativas y bicameralismo

Este trabajo reconoce en Tsebelis la deuda del marco terico. El enfoque reconoce la importancia del poder judicial y la estabilidad del gobierno en un sistema presidencial. El autor diseo su modelo de anlisis para la poltica comparada en distintos regimenes ya sean presidencialistas o parlamentaristas; bicamerales o unicamerales. El trabajo que se presenta aqu se concentra en los sistemas presidenciales con bicameralismo acorde al diseo de frenos y contrapesos. El marco terico posee el concepto de Veto player (actor de veto). La definicin del autor es que Un actor de veto es un actor individual o colectivo cuyo acuerdo es requerido para tomar una decisin poltica y un actor de veto es cualquier actor institucional o partidario- que puede obstaculizar la adopcin de una poltica (Tsebelis, 1998; 293 y 307). Teniendo en cuenta que a mayor cantidad de actores de veto mayor estabilidad en las polticas. Otro aspecto que define el autor es la lgica de los procesos de toma de decisiones polticas es tal que, para que ocurra un cambio del status quo en particular, un numero de actores de veto deben estar de acuerdo con l. Segn esta perspectiva, solo importan tras caractersticas de los actores de veto: el numero de actores de veto, su congruencia y su cohesin (Tsebelis, 1998: 321) Los actores institucionales son aquellos con poderes de veto. Tsebelis remarca que los presidentes pueden ser considerados fuertes y carecer del poder de veto (Francia, Finlandia, Venezuela, Hait, Per). Los poderes de veto en los presidentes son condiciones expresadas por intermedio de las leyes y las constituciones. Los actores partidarios son idiosincrticos que varan segn la poltica. Estos actores son difciles de clasificar dentro del modelo de Tsebelis. La perspectiva de este trabajo propone que si bien los actores partidarios son difciles de clasificar y de medir (Tsebelis, 1998). La accin de estos actores con su poder de veto genera visibilidad en el resultado de sus actos.

Matthew Shugart desde una perspectiva similar define a los actores de veto de esta forma: cuando nos referimos a actores con poder de veto aludimos a un actor especifico por ejemplo, una persona u organizacin que pueda considerarse unitaria- que ocupa una instancia de veto (Shugart, 2001, p 156) A continuacin desarrollaremos la presidencia como poder de veto y la legislatura como poder de veto para Shugart teniendo en cuanta que en este trabajo como se adelanto se efectuara un mayor hincapi en Argentina, Brasil y Chile. El presidente elegido constitucionalmente en Amrica Latina es un actor de veto. Por

supuesto, existen presidentes con poderes de veto frgiles y otros fuertes. Los presidentes detentan los siguientes poderes: Veto, decretos, competencias de polticas reservadas e iniciativa presupuestaria extraordinaria. Al contrario en la presidencia de Estados Unidos solo existe la capacidad para vetar la legislacin. Esto nos da una idea general de las diferencias en los frenos y contrapesos de los presidencialismos latinoamericanos en comparacin con los Estados Unidos. Los mecanismos institucionales del veto hacen necesario en distintos pases un porcentaje de apoyo legislativo para anularlo tal cual dicta las constituciones de los pases. Los casos de Argentina, Bolivia, Chile, El Salvador, Guatemala, Panam y Rep. Dominicana es necesario los 2/3 del legislativo para anularlo. Los casos de Brasil, Colombia, Nicaragua, Paraguay y Uruguay es necesario para anularlo el 50% + 1. La expedicin de decretos es comprendida como actos inherentes al Ejecutivo de cualquier pas y desde ya existen distintos tipos de decretos. Nos concentraremos en los decretos con capacidad de implantar leyes nuevas sin consentimiento previo del legislativo. Los casos de Argentina y Brasil el Presidente puede emitir decretos legalmente sin previa delegacin parlamentaria extendindose a distintas reas de polticas. Por supuesto existen restricciones constitucionales. En Chile el decreto es restricto. La competencia de poltica reservada se encuentra en algunas constituciones latinoamericanas. La facultad permite al Presidente mantener el statu quo no promoviendo un proyecto de ley. Tal facultad impide los intentos de cambios del statu quo por el Congreso. La Argentina carece de esta facultad al contrario de Brasil y Chile con la salvedad de que el Congreso puede reformar libremente. Normalmente los presidentes hacen uso de esta facultad para tratar temas vinculados al presupuesto pblico, Fuerzas Armadas, distintas leyes, etc. La iniciativa presupuestaria se refiere a la capacidad del Poder Ejecutivo de presentar los proyectos de ley de los presupuestos anuales. Los casos de Brasil y Chile limitan al Congreso en su participacin en la elaboracin del presupuesto. Aun as los legislativos pueden efectuar que el poder ejecutivo anticipe las preferencias legislativas durante la preparacin del proyecto. La Argentina carece de tal facultad.
Pas Poder de Veto Decreto Poltica reservada Presupuesto

Argentina Brasil Chile

2/3 para anular 50% +1 anular 2/3 para anular

restriccin restriccin restricto

ninguna legislativo puede reformar

ninguna restricciones enmiendas en

Datos extrados de Shugart (2001) (restriccin- significa restriccin mnima constitucional)

Otra perspectiva en torno al poder de veto se concentra en las funciones y el accionar de los sistemas bicamerales de Amrica Latina teniendo en cuenta en que el bicameralismo funcione en su mejor expresin es necesario un sistema federal. En especial se hace hincapi en la importancia del senado. Detlef Nolte siguiendo a Tsebelis argumenta que la perspectiva neo institucional de los senados acta como veto player y propone que la existencia de una segunda cmara favorece el status quo y retrasa el cambio poltico. Nolte aboga por el concepto de punto de veto desarrollado por Andr Kaiser que a diferencia del concepto de Tsebelis el punto de veto se refiere a la capacidad de influencia o bloqueo y no un accionar mecnico segn el autor (Nolte, 2003). La segunda cmara se convierte en una arena de negociaciones y la capacidad de bloqueo depende de las atribuciones constitucionales y la distribucin de los partidos. El autor indica que la variacin en el funcionamiento de las segundas cmaras en los sistemas bicameral se debe a las caractersticas que adquieran las siguientes estructuras institucionales o ejes institucionales. Las que, dependiendo de su labor, pueden potenciar o reprimir la funcin de las segundas cmaras como punto de veto en los sistemas bicamerales de Amrica Latina (Nolte, 2003) Los atributos que el autor propone a tener en cuenta son: La fuerza del Poder Ejecutivo: se debe averiguar si se trata de un presidencialismo fuerte o dbil (un presidencialismos fuerte puede disminuir las atribuciones reales de la segunda cmara) La fuerza de la descentralizacin territorial de la poltica (centralizacin o descentralizacin del poder) como el elemento ms importante para fortalecer el papel de las segundas cmaras en el rgimen institucional. El sistema de partidos (concentracin / fragmentacin; liderazgo centralizado/ descentralizado). Partidos con una fuerte influencia y control en las dos cmaras subvierten la especificad de las segundas cmaras. (D. Nolte, 2003)

Continuando con la descripcin del poder de veto continuamos con el anlisis de Gary Cox y Scott Morgenstern. Los autores definen que las legislaturas y presidentes latinoamericanos participan de una manera o otra en una subfamilia especifica de juegos de

veto bilaterales (G. Cox y S. Morgenstern, 2001: 375). Los autores describen cuatro probables modalidades de accin del presidente ante cuatro tipos de legislatura. Primero: recalcitrante (un escaso porcentaje de legisladores apoyan al presidente) Segundo: negociadora (le exige al presidente tener voz y voto en la discusin de las decisiones) un altsimo porcentaje de legisladores esta en deuda con el presidente) Tercero: parroquial venal (la legislatura esta dispuesta a hacer concesiones en materia de polticas publicas a cambio de favores menudos u otros beneficios) Cuarto: Subordinada (un altsimo porcentaje es en deuda con el presidente y acepta cualquier propuesta del presidente)

Cox y Morgenstern proponen cuatro tipos de presidencia acorde a los tipos de legislaturas: Primero: imperial (Presidencia ante una legislatura recalcitrante que utiliza sus capacidades de sortear el veto de la legislatura recurriendo a sus poderes unilaterales) Segundo: dominante (Presidencia ante una legislatura subordinada) Tercero y cuarto: coalicional y orientada nacionalmente (la legislatura esta dispuesta a hacer concesiones y a su vez el presidente debe negociar. Las presidencias ante este tipos de legislatura son parroquial venal y negociadora)

Durante el desarrollo del trabajo se efectuara un mayor anlisis encuadrando los casos de Argentina, Brasil y Chile. A continuacin explicaremos el papel del bicameralismo para Josep Colomer1. El autor definiendo la importancia de dos cmaras y la separacin de poderes nos dice En la medida en que existe separacin de poderes, diversas instituciones controladas por diferentes partidos pueden satisfacer las preferencias de los ciudadanos en diferentes temas [] las negociaciones Inter.-institucionales pueden conducir a compromisos intermedios moderados capaces de producir alta utilidad social (Colomer, 2001, p. 160). El anlisis del autor, inicialmente, distingue entre gobierno unificado y
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La postura del autor se encuentra influenciada por Kenneth Shepsle.

dividido. Los gobiernos unificados se caracterizan cuando un solo partido tiene poderes absolutos en el legislativo y ejecutivo2. Colomer distingue distintos esquemas para los diferentes sistemas presidencial y parlamentario. Aqu nos detendremos en el presidencial: El partido del Presidente tiene una mayora en la Asamblea, en los regimenes presidenciales y semipresidenciales, como tiende a ocurrir en elecciones concurrentes.

Colomer nos aclara que la concentracin de poder se autorrefuerza cuando las diferentes instituciones caen bajo el control del mismo partido convirtindose en un solo actor concentrado. La situacin es un desequilibrio si se mide con respecto a los otros partidos. Al mismo tiempo la capacidad decisin rpida aumenta e incluso un Presidente que disfrute de un gobierno unificado puede reforzar la disciplina de su partido mayoritario en la Asamblea e imponer iniciativas presidenciales incluso en arenas que estn constitucionalmente fuera de su dominio presidencial (Colomer, 2001, p. 166). La descripcin de gobierno dividido indica que se produce cuando varios partidos tienen poder en instituciones relevantes. El esquema que se presenta para el sistema presidencial es el siguiente: El partido del Presidente no tiene mayora en la Asamblea, en los regimenes presidenciales y semipresidenciales, como tiende a ocurrir en elecciones no-concurrentes.

Para Colomer existen dos tipos de gobierno dividido: el primero de ellos es horizontalmente y el segundo es verticalmente. Los gobiernos divididos horizontalmente son los gabinetes de coalicin multipartidista y la dispersin partidaria entre Presidente y la Asamblea. Los gobiernos divididos verticalmente es la descentralizacin poltica federal y electoral. Antes de continuar encuentro pertinente explicar que las elecciones no concurrentes permiten que los partidos amplen su agenda electoral dando pie a que los ciudadanos amplen sus preferencias en los distintos temas. A su vez este tipo de elecciones crean el incentivo para el voto dividido. Si las elecciones a la Presidencia son no concurrentes con las de la Asamblea los partidos de la oposicin tienen la oportunidad de

El ejecutivo dominado por un nico partido no implica que no se este hablando de una coalicin. Ms adelante se efectuara un verdadero hincapi en el sistema presidencial.

introducirse a la arena poltica a diferencia en una eleccin concurrente los casos de gobierno dividido en Amrica Latina disminuyen notablemente. Aun as Colomer nos aclara que en un sistema presidencial los gobiernos divididos se producen en escala menor que en los sistemas parlamentarios. Tal situacin es producto por el premio nico que implica la presidencia. Durante el anlisis de los pases verificaremos este tipo de elecciones y los gobiernos divididos horizontales y verticales profundizando la explicacin de Colomer3. Elecciones no-concurrentes y gobierno dividido horizontalmente en Amrica del Norte y del Sur (1945-1995)4 Elecciones concurrentes Brasil (1945-50).50 Estados Unidos...54 Costa Rica...45 Per (1980-95)50 Uruguay...55 Venezuela63 Media elecciones:53 Media pases:...53 Media elecciones86 Media pases.. 87 Elecciones parciales o no concurrentes Brasil (1954-62, 1989-94)..100 Estados Unidos.71 Chile (1946-70).77 Ecuador100

Las investigaciones sobre el bicameralismo nos muestran los resultados del proceso legislativo. Normalmente se cree que las cmaras altas carecen de gran relevancia. Los rganos legislativos son percibidos como dbiles y en algunos casos inexistentes. La postura sobre la debilidad del legislativo es repensada por George Tsebelis y Jeannette Money por la cual hacen hincapi sobre la importancia de los arreglos bicamerales en la produccin de los resultados legislativos y el rediseo de las constituciones efectuadas en Amrica Latina durante la dcada del 90. Los autores ponen el nfasis en la nocin de eficiencia en la cual se establece el control de calidad de la elaboracin de la norma. El proceso efectuado por los dos rganos legislativos enriquece y perfecciona la norma. El bicameralismo en comparacin con el unicameralismo, fortalece el status quo haciendo ms

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El anlisis de J. Colomer se ha vuelto totalmente indispensable por la notable rigurosidad de su trabajo. Datos extrados de Colomer (2001).

difcil el cambio. La segunda conclusin que efectan los autores es que los bicameralismos generan mayor complejidad para un modelo de anlisis donde aumentan la cantidad de actores con capacidad de negociacin. Finalmente concluyen que los arreglos bicamerales son mecanismos institucionales donde los conflictos y clivajes polticos de las sociedades son representados con mayor importancia que en un unicameralismo. (Tsebelis y Money, 1997) Una perspectiva similar hay en Colomer donde el bicameralismo rene los efectos de la divisin de poderes de forma horizontal y vertical. Los partidos tienen mayores incentivos para ampliar la agenda de temas y el bicameralismo ofrece formas de cooperacin entre los partidos (Colomer, 2001). Una de las innovaciones que se produjeron durantes las reformas constitucionales en los 90 en Amrica Latina fue la incorporacin de presentar una mocin de censura a los miembros de un gabinete (los pases son: Argentina, Colombia, Paraguay, Bolivia, Per, Venezuela, entre otros). Esta capacidad debera corresponder a la cmara baja pero todos estos pases necesitan la aprobacin de las dos cmaras. La segunda cmara desempea un papel de representacin regional con base territorial dando pie para funcionar como un escenario de cooperacin Inter.-territorial. Esta posicin es la de Negretto y Colomer en la cual hacen hincapi en los poderes divididos pueden producir una buena gobernanza si cuentan con los adecuados arreglos institucionales (Colomer y Negretto, 2003). Riker defini que el bicameralismo posea mayores meritos que el unicameralismo a la hora de tomar decisiones. Tsebelis se diferencia de Riker al opinar que el autor sostiene que el bicameralismo no altera los resultados legislativos cuando se consideran polticas en una sola dimensin, pero que en casos bidimensionales las decisiones se demoran hasta que se alcance un acuerdo mientras que Tsebelis argumenta que esta postura es parcial e incorrecta porque es bastante improbable que una legislatura bicameral decida en forma unidimensional. Es incorrecto, porque, el bicameralismo permite una gran cantidad de resultados (conjuntos ganadores frente al status quo (Tsebelis, 1998: 290)

El debate en torno al presidencialismo

Nuestra postura de anlisis nos concentra en los temas adelantados en la introduccin aunque a modo de recordatorio consideramos conveniente revisar el debate

presidencialismo y parlamentarismo recordando los argumentos de Linz. Principalmente el debate es rico porque introdujo un estudio exhaustivo sobre el papel de las instituciones como columnas que sostienen a la democracia de Amrica Latina. La riqueza de la discusin comienza cuando Juan J. Linz postulo que los sistemas presidenciales generan los siguientes inconvenientes: El Presidente implica una total legitimidad democrtica con componentes plebiscitarios y de personalizacin del poder. El Presidente como ganador de una eleccin que representa a la nacin entera se expresa como el poder principal que genera una sombra sobre los otros poderes como el legislativo que tambin es producto de una eleccin libre y competitiva. El presidencialismo conduce a un juego de suma cero donde existe un ganador nico y le da al ejecutivo la sensacin de poseer un poder independiente durante su gestin. Los partidos opositores se encuadran dentro de este marco como perdedores a la espera de una prxima eleccin. Ante esta situacin aumentan las posibilidades de tensiones y polarizacin entre ambas partes. Incluso ante la posibilidad de perder una eleccin presidencial los partidos estarn dispuestos a efectuar alianzas con partidos extremistas para sumar votos. El carcter presidencial plebiscitario genera que el Presidente asocie su ejerci de poder con la voluntad mayoritaria mientras que la oposicin termina cercana a los intereses de distintos grupos que no representan al pueblo o a la mayora. El sistema presidencial latinoamericano carece de un poder moderador funcionando como neutral y flexibilic una situacin de crisis como por ejemplo un Rey. A su vez la poblacin pondr mayores expectativas en el Presidente que en otros poderes. El gabinete de ministros se encuentra protegido por el Presidente ante el Parlamento que desee respuestas, interpelaciones, votos de censura (Estas dos ultimas caractersticas son propias del sistema parlamentario) Un Presidente con un Legislativo en contra tiene mayores posibilidades de hacer que su gestin pblica se vincule con los intereses de la poblacin mayoritaria colocando al Legislativo en una dbil situacin.

En el sistema presidencial existen menos incentivos a gestar coaliciones de gobiernos estables donde compartir tal poder que representa el ejecutivo con los otros partidos de una coalicin generando muchas veces rupturas y crisis institucionales. (Linz; 1990) Los postulados aqu desarrollados por Juan Linz fueron presentados en un trabajo en 1985 con el ttulo de Democracia: Presidencialismo o Parlamentarismo. Hace alguna diferencia?5. El impacto del trabajo de Linz tuvo rpidamente muchos adscriptos investigadores de la disciplina sin dudar. Mientras que otros acompaaron la investigacin aportando nuevos tems que sostienen la tesis de Linz (A. Valenzuela; A. Stepan; entre otros). El xito durante la dcada del 80 de esta interpretacin llevo automticamente a la propuesta de un sistema parlamentario europeo para Amrica Latina. Arturo Valenzuela quien colabor junto con Linz propuso un sistema parlamentario para Chile debido a las cercanas de este pas con los legislativos estables y efectivos del viejo continente (A. Valenzuela; 1990)6. Mientras Alfred Stepan llevo el debate al Brasil e incluso hace tiempo no muy lejano en una entrevista expres Debido a una combinacin de presidencialismo y ballotage, Brasil se ha convertido en una de las pocas democracias en el mundo que virtualmente no tendr un gobierno efectivo durante un perodo de tres meses y esto es un problema. Si se tratara de un sistema parlamentario, sera ms sencillo por dos razones: la formacin de un gobierno sera menos complicada y, adems, la creacin de una coalicin para gobernar tambin se facilitara. (Entrevista a Stepan; 2002). Por otro lado en la arena poltica los lderes polticos de Argentina, Brasil y Chile comenzaron a testear la posibilidad de llevar la transicin a la democracia por los carriles del parlamentarismo. Finalmente, ningn pas adopto el sistema parlamentario. El debate continuo en la ciencia poltica y otros autores argumentaron una postura diferente.

Scott Mainwaring y Matthew Shugart argumentaron que los crticos a los sistemas presidencialistas no basaron sus afirmaciones en datos empricos concluyentes. Ambos autores remarcaron Estamos en desacuerdo con la afirmacin de Linz de que el presindecialismo induce ms que el parlamentarismo a un enfoque de la poltica en que el

El mismo republicado en 1990 en castellano y en ingles con una actualizacin del original. La versin de 1990 es la que se tomo en este trabajo. 6 Ver tambin los trabajos que estudian la tradicin institucional y partidaria de Chile: A. Valenzuela; 1989, S. Valenzuela; 1985, T. Scully; 1992.

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ganador se lleva todo (Mainwaring y Shugart; 2002 p. 47) Los autores esbozaron que el sistema de frenos y contrapesos diseado por los autores del Federalista o Federalist Paper: principalmente por A. Hamilton y J. Madison evita y limita la posibilidad de que exista un ganador nico y se quede con todo tal como lo ve Linz. De hecho si los poderes del ejecutivo son solamente reactivos (poder de veto, pero no poderes de decreto o de fijacin de agenda), un Congreso controlado por la oposicin puede incluso conservar la

iniciativa en la legislacin [] es posible que el control del Congreso no siempre sea el premio mayor (Mainwaring y Shugart; 2002, p. 48) aunque da un margen de poder y gobierno legislador importante. A las restantes crticas contra el sistema presidencial se planteo que: La eleccin del sistema presidencial da mayores posibilidades de eleccin para el electorado. El mismo podr votar para un Ejecutivo y un Legislativo en sus distintas cmaras dispersando el poder. Los votantes se identifican mediante el voto con el postulante ya sea en su figura poltica o su programa de gobierno. El sistema genera una accountability electoral como medio de control y de castigo. El postulante ser entonces responsable ante el elector. La accountability funciona con la posibilidad de reeleccin. Linz argumenta que los presidencialismos en Amrica Latina en su mayora carecen de esta posibilidad. Aos despus de la dcada del 80 esta clusula constitucional que impeda la reeleccin fue cambiando permitiendo la reeleccin presidencial. Sin embargo de no existir esta posibilidad siempre se le podr pedir una rendicin de cuentas a los partidos. Segn Linz la independencia del Legislativo puede conducir al inmovilismo aunque tal independencia puede incentivar a generar coaliciones ante una situacin crtica donde es necesario generar una mayora amplia. El mandato fijo fue otro de las crticas que el presidencialismo tuvo que soportar. Los autores expusieron que coinciden en algunos aspectos con Linz pero hicieron un llamado de atencin en que la espera a una prxima eleccin por parte de la oposicin ayudaba a las instituciones en fortalecerse dando una mayor predecibilidad al sistema de reglas. Ambos proponen que los mandatos duren de tres a cuatro aos y evitar los mandatos de seis aos o ms. Muchas de las nuevas constituciones reformadas durante los 90 tuvieron

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en cuenta tal advertencia como por ejemplo Argentina en su reforma constitucional en 1994.

Mainwaring y Shugart sostuvieron que creemos que Linz subestimo la importancia de las diferencias entre los diseos constitucionales e institucionales dentro de la amplia categora de los sistemas presidenciales (Mainwaring y Shugart. 1994 p. 417). Con la defensa del presidencialismo por estos autores se revirti el debate e incluso se volvieron a las lecturas de Hamilton como terico del Ejecutivo y Madison como exponente del Legislativo que introdujeron la nocin de un sistema de frenos y contrapesos en contra de abusos de poder y mitigacin de las facciones polticas (Hamilton y Madison; [1780] 1994).

Juan Linz argumento las dificultades que encuentran los sistemas presidenciales en forjar coaliciones de gobierno. Esto provoco cierto desdn de los investigadores en estudiar las coaliciones de gobierno en Latinoamrica. Grace Ivana Deheza es autora de una tesis doctoral donde construye un modelo terico de comprensin de las coaliciones con estudios de casos comparados en Amrica del Sur invirtiendo as la postura de Linz (1997) y nuevamente expuso sus ideas en (1998)7. Los autores que le siguieron en el estudio de coaliciones como objetos de estudio centrales fueron Daniel Chasquetti (2001) y Javier Zelaznik con otra tesis doctoral (2001)

Grace Ivana Deheza adopta la definicin de coalicin mnima ganadora de William Riker que la define como:una coalicin vencedora mnima es una coalicin que volvera a ser perdedora o bloqueadora con la sustraccin de cualquiera de sus miembros (Riker, s/ao: 166) La autora explica la formacin de coaliciones advirtiendo que existen dos tipos de coaliciones: coaliciones electorales y coaliciones post electorales. Las coaliciones pre electorales se forman cuando dos partidos se alan para obtener la presidencia. Son producto de un clculo estratgico entre los partidos para las elecciones. Las coaliciones post electorales son posteriores a la eleccin y se gestan cuando un presidente necesite una

Tesis Essex University The building of coalitions in the presidencial systems of Latin America: an inquiary into the political conditions of governability, 2001.

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mayora o mayora extraordinaria en el congreso (Deheza, 1997). La autora calculo que Amrica Latina han existido un porcentaje de 30.50% de gobiernos con coalicin pre electoral. Aqu existe el objetivo de conquista del gobierno y un acuerdo programtico. La formacin de coaliciones post electorales se producen cuando el presidente necesita de una mayora en el congreso para poder gobernar. Cuando las situaciones son minoritarias los presidentes intentan una coalicin mnima ganadora aunque algunos presidentes no conforman coaliciones aun siendo minoritarios. La explicacin seria que cuentan con el apoyo de alguna de las cmaras o con una minora sustancial que les permite gobernar (Deheza, 1997). Las coaliciones en situaciones minoritarias se producen cuando los presidentes forman acuerdos con los partidos con representacin parlamentaria cuando tienen un representacin inferior al 45% en el congreso (Deheza, 1997: 72) Es posible que en esas circunstancias los presidentes no formen coaliciones. Las razones son que los presidentes tienen una minora substancial en el congreso, compartir con otro partido el gobierno implicara costo de elaboracin y ejecucin de las polticas, los partidos en el congreso se niegan a formar la coalicin debido a diferencias ideolgicas o programticas y el presidente podra preferir mantener el status minoritario en el gobierno a incrementar miembros al gobierno. La formacin de coaliciones mayoritarias se produce paradjicamente cuando los presidentes poseen una mayora en el congreso y deciden coaligarse con la oposicin. La explicacin es la necesidad de controlar ambas cmaras en el congreso aunque Deheza nos aclara que eso solo explica un caso de coalicin (Belaunde en Per). La formacin de largas coaliciones se produce luego que los presidentes fueran electos aunque en escasas oportunidades se producen. Aqu las mencionamos ya que Brasil es el pas que las tuvo frecuentemente entre otros pases como Colombia. La intencin de formarlas es la necesidad de lograr la unidad nacional, la necesidad que tienen los gobiernos de contar con mayoras extraordinarias para aprobar proyectos de leyes en el congreso debido a la alta indisciplinidad de los partidos polticos y ante la intencin de cambiar de orientacin poltica es conveniente sumar otras tendencias para la aprobacin de polticas en el congreso o compartir los ministerios asegurando que la coalicin de gobierno sea la misma que en el congreso (Deheza, 1997).

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Estas coaliciones responden a una lgica de formacin de los partidos polticos en los respectivos pases. La medicin de los sistemas de partidos se efectuara segn el criterio numrico siguiendo los ndices de Deheza8. Para esto tendremos en cuenta la fragmentacin de partidos y la polarizacin ideolgica definida por la distancia ideolgica influenciada por los partidos antisistema tal cual lo explica Sartori (1976). El presente trabajo es conciente del impacto electoral en los sistemas de partidos aunque el eje central se encuentre enmarcado en las instituciones y sus inter-relaciones. Las explicaciones notables de los sistemas de partidos se podran dividir en dos corrientes. La primera conocida como sociologa poltica comparada expositora de que los partidos se producen por las variaciones de los sistemas de partidos en trminos de las fracturas sociales y clivajes sociales subyacentes. Los mximos tericos de la escuela de la sociologa poltica comparada son Lipset y Rokkan (1967) y la otra perspectiva que explica el surgimiento de los partidos acorde al incentivo electoral se origino desde Duverger (1951, 1966) a Sartori (1968). Nosotros adoptaremos en el desarrollo del trabajo que ambas tesis combinadas podran explicar mejor los sistemas de partidos. Tal conclusin la adoptamos de Susan Stokes (Stokes, 1999). Durante el trabajo convenimos advertir que la tendencia es la fragmentacin de partidos generalizada en Latino Amrica donde los bipartidismo se convierten multipartidismo moderado y los moderados en extremo. (Ver cuadro, Chasqueti 2001) Bipartidismo Gobiernos Porcentaje Pases 18 35,3% Multip. Mod. 14 27,4% Multipartidismo moderado: Argentina, Ejemplos de multipartidismo moderados:
Argentina: De la Rua 1999 - 2001

Multip. Ext. 19 37,3%

Total 51 100,0% extremo:

Multipartidismo Brasil; Chile,

Ejemplos de multipartidismo extremos: Coaliciones mayoritarias


Chile: Aylwin 1990-1994. Frei 1994-2000. Lagos 2000 - Brasil: Cardoso 1994-1998 y 1998-2002

Ejemplos de multipartidismo extremo: Coaliciones minoritarias. Collor de Mello.


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Como en el anlisis de coaliciones se adopta de la tesis de G. Deheza Gobiernos de coalicin en el sistema presidencial: Amrica del sur Instituto Universitario Europeo, grado de doctor, 1997 continuaremos con los mismos datos de la autora para que exista una correlacin con el anlisis del trabajo.

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El presente trabajo se concentrara escasamente en el modelo terico de sistemas de partidos haciendo un mayor hincapi en los partidos como actores con poderes de veto. Para el anlisis de sistemas de partidos volvemos a recurrir a G. Tsebelis entendindolos como actores partidarios de veto. La perspectiva propuesta por este trabajo es entender a los partidos polticos en el congreso como actores institucionales pero por fuera del congreso como actores partidarios junto con otros actores partidarios que como explica Tsebelis se caracterizan por ser diferentes unos de otros, porque en general, los partidos tienen diferentes posiciones respecto de las polticas. Aquellos casos en los cuales dos partidos diferentes abogan por posiciones polticas casi idnticas son muy poco comunes (Tsebelis, 1998: 312). Ahora pasaremos a analizar los casos de Argentina, Brasil y Chile teniendo en cuenta el concepto de veto player de Tsebelis, los conceptos de Deheza sobre coaliciones y las legislaturas en la perspectiva de Cox y Morgestern.

Los actores de veto en perspectiva comparada en Argentina, Brasil y Chile durante los aos 90. Unos anlisis de los ejecutivos, legislaturas, coaliciones de gobierno, como actores de veto.

El ejecutivo en el sistema presidencial es el centro de elaboracin y de ejecucin de las polticas de los estados. El presidente es el jefe de gobierno y jefe de estado. El presidente junto con el vicepresidente son electos mientras que los ministros que conforman el gabinete se encuentran a seleccin del presidente. Los ministros son cuerpos de apoyo, consulta y ejecucin de las polticas del ejecutivo. Los ministros son responsables ante el presidente. En el sistema parlamentario los ministros como el primer ministro son elegidos por el congreso y su permanencia depende de este ltimo rgano. En el sistema presidencial los presidentes pueden destituir a un ministro (Molinelli, 1995; Deheza, 1997). Los ejecutivos cuentan con una caracterstica que los convierte en actores de veto la capacidad para introducir cambios en las polticas (Tsebelis, 1998).

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La capacidad de produccin y de generar cambios en las polticas en la Argentina: El ejecutivo como poder de veto.

En la Argentina el Poder Ejecutivo puede generar cambios rotundos en la poltica haciendo uso de su capacidad para generar decretos. Antes de la reforma constitucional de 1994 el ejecutivo poda producir dos tipos de decretos: reglamentarios y autnomos. Los reglamentarios se concentran en la facultad de reglamentar las leyes, precisar detalles, aspectos secundarios o accesorios y de los contenidos de las leyes. A ejercer aun en ausencia de directivas del Congreso al respecto con la salvedad de que no debe contradecir la ley (art.99 inc.2 C.N.) (Molinelli, 1995). Los autnomos se refieren a la administracin pblica interna al Ejecutivo y no estn vinculados a una ley. En este caso el Ejecutivo puede establecer sus propias reglas (Molinelli, 1995). Aqu nos concentraremos en un tipo diferente de decreto: de necesidad y urgencia (en adelante DNU). El mismo no se encontraba previsto en la Constitucin. Los DNU surgieron antes de 1983 aunque su uso tal cual lo conocemos comenz durante el gobierno nacional de Alfonsin donde se modificaron leyes de seguridad social, se modificaban feriados nacionales y se modificaba la ley de emergencia agropecuaria entre otras cosas. En este trabajo nos concentraremos en la dcada del 90.

Carlos Menem asumi la presidencia en julio de 1989, seis meses antes de lo que hubiera correspondido debido a la crisis poltico institucional y econmica del anterior presidente de la UCR. El PJ gano las elecciones presidenciales y simultaneas para diputados pero estos recin asumieron seis meses despus. Ante la crisis econmica que sufra el pas, altos niveles de inflacin e inestabilidad la solucin que encontr el Ejecutivo fue el envi de dos leyes al congreso que disearon la poltica econmica del periodo tratado. Las leyes fueron: emergencia administrativa (ley 23.696) y emergencia econmica (ley 23.697). Las leyes fueron aprobadas por el congreso. Aqu comienza la capacidad de produccin y generar cambios con la capacidad de iniciativa, es decir la facultad de presentar proyectos de ley. El Ejecutivo envi numerosos proyectos a las cmaras y presiono pblicamente para una sancin rpida y sin modificaciones. La presin se manifest a travs de la amenaza de la utilizacin de dos herramientas: el veto, si se introducan modificaciones, y el decreto de

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necesidad y urgencia, si el Congreso no sancionaba las iniciativas9 (Rubio y Goretti, 1996: 445). Como vemos la amenaza de veto y el decreto convierten al ejecutivo en un actor de veto con capacidad de imponer cambios al status quo. A comienzos de 1991 asumi como ministro de economa Domingo Cavallo y ese ao se aprob en el congreso la ley de convertibilidad siendo tambin el ao record en DNU. Entre julio de 1989 y agosto de 1994 el presidente Menem decreto 336 DNU, debemos tener en cuenta que desde 1853 a 1989 se decretaron un total de 35 DNU. Esto nos da una pauta de una conversin del ejecutivo en un actor de veto. Despus de la reforma constitucional de 1994 el ejecutivo sufri una reduccin de su poder pero no su desaparicin como actor de veto fundamental. Las reformas se concentraron en establecer lmites a legislar por decreto, introdujo mecanismos de responsabilidad gubernamental, fortaleci el federalismo, y los poderes de control del congreso y garantas de independencia de los jueces. Todo esto por intermedio de un acuerdo con la oposicin donde una coalicin de actores en un proceso de eleccin colectiva determinados por las preferencias, poder de negociacin y restricciones dio como resultado la reforma (Negretto, 2001). El ejecutivo consigui la reeleccin y una reduccin del mandato a cuatro aos. Durante el proceso de negociacin el presidente Menem amenazo con un plebiscito que tenia altas posibilidades de ganar, la reforma dejo una figura presidencial todava muy poderosa (Negretto, 2001: 439) Gabriel Negretto nos aclara que el status quo posterior a la reforma dejaba pie para un poder compartido entre gobierno y oposicin. Desde la perspectiva de este trabajo coincidimos con tal anlisis. Los DNU decayeron notablemente despus de la reforma constitucional aunque pasaron a ser reconocidos por la Constitucin Nacional de 1994. Otra perspectiva identifica tres fases durante el periodo de Menem. M. Llanos denomina a la primera fase como delegativia: donde se aprob en el congreso la ley de Reforma del Estado considera pilar de las privatizaciones donde se dejo en claro que el Poder Ejecutivo y su gabinete eran los encargados de conducir el proceso de reestructuracin del sector publico, y no el Congreso [..] el congreso delego en el Poder Ejecutivo la facultad de implementar la poltica por medio de decretos, renunciando a sus potestades legislativas (Llanos, 1997: 753) La segunda fase cooperativa: defini un Ejecutivo cooperativo con un Congreso que haba recuperado capacidad de reaccin. Sin embargo, la cooperacin defini la aprobacin de la
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La frase en negrita no pertenece al original.

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mayora de todos los proyectos del ejecutivo con la salvedad de una negociacin, aceptar demoras y modificaciones (Llanos, 1997). En materia econmica fueron privatizacin al fin y por lo tanto en este trabajo se entiende que una demora o negociacin no altera la poltica econmica de Menem. La tercera fase es la conflictiva: donde el PJ triunfa en las elecciones presidenciales de 1995 e incorpora una mayor mayora en ambas cmaras legislativas en comparacin con el cuerpo legislativo. Aqu la conflictividad se da a travs de la sucesin presidencial al interior del partido (Llanos, 1997). Esto hace difcil una continuidad con el plan econmico del gobierno de Menem.

Pasemos a analizar esto desde los conceptos de Cox y Morgenstern. Como vemos en la primera fase que describe Llanos del gobierno de Menem cierra en el concepto de presidencia dominante con una legislatura subordinada. La segunda fase la presidencia es coalicional y orientada nacionalmente donde la legislatura esta dispuesta a hacer concesiones y a su vez el presidente debe negociar. La tercera fase de Llanos fortalece an ms esta ltima tendencia de la segunda fase. Desde la legislatura como actor de veto institucional la describimos en su primera fase diciendo que es subordinada (Cox y Morgestern). La segunda fase de la legislatura es negociadora y parroquial. Como vimos es ms negociadora ya que exige la presencia de la presidencia. La tercera fase es mas parroquial y recalcitrante tal cual vimos lentamente la legislatura se vuelve mucho mas activa y difcil de no tener en cuenta (Cox y Morgestern, 2001).

Otro actor de veto institucional a tener en cuenta es el Poder Judicial aunque debemos tener en cuenta que no es un actor con capacidad de veto en trminos de legislar o vetar otros poderes. Aun as para Tsebelis el Poder Judicial [] constituye un actor de veto adicional (Tsebelis, 1999: 310) En esta perspectiva adaptaremos a este actor como otro peso mas para la negociacin de poder cambiar el status quo o mantenerlo. En el caso argentino la Corte Suprema en diciembre de 1990 resolvi la constitucionalidad del decreto 36/90, determino la validez de los DNU con la salvedad de que debera existir un serio peligro social y que el Congreso no adoptara medidas diferentes a los DNU. Tal actividad de la corte la observamos en el caso denominado Peralta donde se dictamino En momentos de perturbacin social y econmica y en otras situaciones semejantes de

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emergencia y ante la urgencia en atender a la solucin de los problemas que crean es posible el ejercicio del poder del Estado en forma mas enrgica que la admisible en periodos de sosiego y normalidad10. Tal comportamiento de la Corte fue muy criticado por sectores polticos, acadmicos y periodsticos.11

Los actores partidarios con impacto en la elaboracin del nuevo status quo en los 90 podran ser el mismo partido justicialista en su interna partidaria, en su adaptabilidad y des organizacin (Levitsky, 2002). Aqu agregamos el federalismo de una oposicin que se perfilaba para las elecciones de 1999, tal es el caso de E. Duhalde gobernador de la provincia de Buenos Aires y junto con otros gobernadores (Jones, 2002) As como tambin los sectores empresariales y sindicatos que se manifestaron en negociaciones de regimenes especiales de tarifas, desregulacin incompleta de obras sociales. Un caso para mencionar es el Sindicato Unido de Petrleos del Estado que prefiri una estrategia de negociacin antes que el conflicto, la Unin Obrera Metalurgixa logro obtener un porcentaje de acciones de Siderar, entre otros actores partidarios sindicales (Echemendy, 2001).

Otros autores han puesto relevancia en que el ejecutivo ante los ministros y la burocracia no hace y desase. De hecho V. Coelho encuentra que en materia de la reforma de seguridad social el ejecutivo argentino se encontr negociando constantemente entre ministros y la burocracia. La autora explica esta relacin al interior del ejecutivo diciendo que hay un juego de poder al interior del Poder Ejecutivo por la conduccin del proceso de reforma, y que en cada pas diferentes recursos de poder estuvieron a disposicin de los actores estatales (Coelho, 2002: 59).

La capacidad de produccin y de generar cambios en las polticas en Brasil: El ejecutivo como poder de veto.

El Poder Ejecutivo de Brasil posee capacidad de generar decretos con naturaleza legislativa dentro de un marco de divisin de poderes y un sistema bicameral. El decreto que funciona

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Suplemento universitario La Ley, 2001. Ver Hacer la corte, Horacio Verbitsky, Planeta, BS AS, 1993.

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en Brasil actualmente proviene de la reforma constitucional de 1988. El artculo 62 de la Constitucin indica que en situaciones de relevancia y de urgencia presidente puede recurrir a medidas provisorias (MP)12. La herramienta MP actan en el ejecutivo como actor de veto para intentar cambiar el status quo por ejemplo las medidas claves de implementacin por intermedio de las MD fueron: el plan econmico del presidente Collor de Mello en 1990 y del Plan Real de Cardoso en 1994. Las MP son consideradas en el legislativo durante un plazo de 30 das, para Deheza esta facultad da poderes pro-activos al presidente porque aunque el congreso apruebe o no la medida de emergencia muchas MP tienen un carcter irreversible (Deheza, 1997:196). Actualmente por una enmienda N32 el plazo se extendi a 60 das. El Ejecutivo cuanta con varios atributos que lo convierten en un actor de veto institucional: tienen capacidad de dar prioridad a los proyectos de ley enviados por el gobierno, capacidad de iniciar legislacin por decreto, entre otros. La capacidad de produccin del Ejecutivo brasileo durante los aos 90 la observamos que dentro de 1980 a 1997 el 86% de las iniciativas promulgadas en Brasil fueron introducidas por el

presidentes (Negretto, 2002). Si el plazo expira en el congreso el presidente puede insistir teniendo un gran poder para imponer sus preferencias por otro lado Negretto nos aclara que en realidad las veces que se produjeron insistencias estas pertenecan a estrategias de legisladores para controlar las iniciativas del presidente (Negretto, 2002). Otro enfoque nos dice la practica de facto ha sido que los decretos presidenciales pueden permanecer vigentes a menos que el Congreso los rechace (Mainwaring, 2002:73). Negretto responde que tal interpretacin presenta varios problemas por ejemplo los decretos reeditados para mantenenerse en vigor de su estado legal es muy dbil dando una potencial inestabilidad en un proceso continuo de reedicin del decreto. Los legisladores poseen un inters en la reedicin de un decreto ya que evaden los costos polticos que implica el decreto y obligan al ejecutivo a negociar modificaciones de forma indirecta (Negretto, 2002). Este hecho nos revela que el congreso tuvo participacin en las mismas MP. La postura de este trabajo es mostrar que el cuerpo legislativo como actor de veto se encuentra parejamente nivelado al poder de veto presidencial. La estructura bicameral del congreso obliga a los decretos convertirse en ley solo con el respaldo de una mayora legislativa en cada cmara. Aqu

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Medidas provisorias de ahora en ms MP. Las MP son las equivalentes a los decretos de necesidad y urgencia en Argentina (DNU) con diferencias de funcionamiento institucionales.

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encontramos un serio problema para el Poder Ejecutivo ya que debera de contar con una mayora parlamentaria. Tal coalicin partidaria resulta muy complicada de generar para el Ejecutivo. Como vemos esta legislatura puede ser definida en los trminos de Cox y Morgestern como negociadora le exige al presidente tener voz y voto en la discusin de las decisiones y parroquial venal la legislatura esta dispuesta a hacer concesiones en materia de polticas pblicas a cambio de favores menudos u otros beneficios. La presidencia es coalicional y orientada nacionalmente, la legislatura esta dispuesta a hacer concesiones y a su vez el presidente debe negociar.

El anlisis efectuado nos obliga a estudiar de cerca la legislatura de Brasil en su disciplina partidaria y las coaliciones de gobierno. Si se compara la disciplina partidaria de Argentina con Brasil encontramos que Argentina posee altos ndices de disciplina partidaria (Jones, 2002) mientras que Brasil posee altos ndices de indisciplina partidaria (Mainwaring, 2002; Ames, 2000). Por otro lado los hallazgos de Limongi y Figueiredo encuentran un crecimiento en la disciplina partidaria adoptando en trminos de Tsebelis un nivel cohesin en el que los diputados se ponen deacuerdo entre si (Limongi y Figuereido, 1995). Barry Ames advierte que los presidentes enfrentan dificultades para imponer su agenda en la legislatura, las iniciativas no llegan a la votacin, otras no pueden salir de las comisiones, y otras no llegan al Congreso. Los legisladores actan con autonoma y con capacidad de resistencia a los lderes partidarios. Las motivaciones de resistencia para el autor pueden ser desde la ideologa, de las caractersticas de los votantes y de los antecedentes polticos. Los lderes partidarios carecen de poder para obligar a una cooperacin y los legisladores cooperan cuando necesitan tasas mayores ante la debilitada electoral de una eleccin. La necesidad de recursos clientelares puede hacer virar al legislador de una posicin a otra (Ames, 200). Aqu entendemos que los legisladores brasileos actan como actores

individuales o coaliciones a partidarias separadas de la coalicin pos electoral usando el trmino de Deheza. Otra perspectiva como la de Mainwaring seala que la fragmentacin partidaria alta acta como un factor que hace peligrar la gobernabilidad (Mainwaring, 2000) pero como observamos bajos niveles de disciplina y fragmentacin partidaria genera una relacin activa entre dos poderes de veto institucionales. A su vez Cardoso por intermedio de una coalicin pos electoral sostenida en el tiempo en la legislatura alcanz un

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importante nivel en trminos de Tsebelis de cohesin en torno a polticas bajo un mismo acuerdo.

Por ende la coalicin pos electoral tambin acta como actor de veto. Esta perspectiva la sostenemos en trminos de que para mantener una gobernabilidad es necesario sostener una coalicin legislativa ganadora. La eleccin presidencial de 1989 tuvo como colorario que ningn candidato obtuvo la mayora de los votos. La segunda vuelta tuvo que decidirse entre Collor de Mello y Lulla. Deheza describe una polarizacin ideolgica entre ambos candidatos donde Collor de Mello represento la centro derecha y Lulla la centro izquierda. Cuando la segunda vuelta se produce Collor de Mello triunfa con el 53% frente al 46% de Lula. Collor de Mello se conformo como un gobierno minoritario con un porcentaje menor a la minora substancial (33%). La presidencia de Collor de Mello cont con un gabinete ministerial conformado por miembros de su coalicin (PFL y del PDS) con una escasa participacin de los aliados de la coalicin en la formacin del gobierno teniendo en cuenta que la coalicin real era PFL, PTB, PDS, PL. Aunque incluso Deheza nos aclara que la presencia de esos dos aliados no implica participacin ya que el presidente y una pequeo circulo cercano al presidente tomaban las decisiones (Deheza, 1997). Para Amorim Neto el gobierno de Collor de Mello (1990-1992) es ilustrativo para notar la difcil situacin de esta presidencia ya que el partido del presidente (PRN13) solo controlaba apenas 5,1% de las dos cmaras. Para reunir una mayora parlamentaria estable el presidente tena que forzar un nmero enorme en concesiones a los principales partidos. Su gobierno ejerci las MP durante todo su mandato, en especial el primer ao, acrecentando el descontento entre el Congreso por el desempeo general de su gobierno (Amorim Neto, 2000). Recordemos que el plan econmico de Collor de Mello se concentro inicialmente en eliminar el monopolio estatal del petrleo, controlar las finanzas estatales y municipales, poner fin a la educacin universitaria gratuita. Como vimos con Ames muy posiblemente los legisladores no estaban interesados en sufrir costos polticos. Finalmente, Collor de Mello sufri un impechment. Las dificultades que tuvo Collor de Mello ubican su legislatura en trminos de Cox y Morgenstern en recalcitrante con un escaso porcentaje de legisladores que apoyen al presidente. Lo sucedi Itamar Franco y luego Cardoso elegido dos veces. Estas ltimas
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PRN es la sigla del partido de reconstruccin nacional.

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presidencias contaron con una coalicin mayoritaria post electoral sostenida en el tiempo. Como vemos la legislatura acta con poder de veto en vetar la presidencia y proponer un cambio de status quo. La habilidad de la presidencia de Cardoso es la complementariedad con tal legislatura. Tal complementariedad devino en una constante negociacin.

Un actor partidario digno de mencionara con poder de Veto son los gobernadores. El federalismo de Brasil que para Mainwaring dispersa el poder y debilita la gobernabilidad (Mainwaring, 2000) debera de ser percibido desde la perspectiva de este trabajo como un actor de veto activo que obliga a la negociacin y a la cooperacin. Otros actores partidarios podemos observarlos en la burocracia y el equipo tcnico que asesora las reformas econmicas brasileas (Iazzetta, 1997) cabe sealar que tal actor escaseo en la reforma Argentina de Menem. Vera Coelho seala que en materia de la reforma provisional la cantidad de actores durante el gobierno de Cardoso implico una constante discusin de distintos intereses que conspiraron en que no se avanzara en el camino de la reforma. Como sealamos en el caso argentino la autora sostiene la existencia de un juego de poder al interior del Poder Ejecutivo. Tales actores aqu los consideramos con poder de veto (Coelho, 2002). Como vemos Brasil presenta altos niveles de vetos institucionales y partidarios. Algunos autores observaron estos actores como dificultadores de la gobernabilidad y otros como los generadores de la gobernabilidad. En este ltimo punto se delineo esta interpretacin sobre Brasil. Tal interpretacin la sustenta Vicente Palermo si se asocia gobernabilidad con produccin decisoria, no vemos razones para creer que Brasil es ingobernable [] el sistema poltico brasileo puede parir un Collor, pero tambin puede darle un basta (Palermo, 2000).

La capacidad de produccin y de generar cambios en las polticas en Chile: El ejecutivo como poder de veto.

Chile retorno a la democracia, en marzo de 1990, las institucin presidenciales de divisin de poderes volvieron a tomar su curso de accin con la salvedad de que exista una nueva Constitucin Poltica de la Repblica de Chile (1980). La bibliografa que remarca los altos niveles institucionales histricos de Chile comparables a los pases desarrollados es muy

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amplia14. Juan Linz y A.Valenzuela remarcaron las imperfecciones del sistema presidencial chileno argumentando que el ejecutivo fuerte minoritario con una doble legitimidad electoral genero en una desestabilizacin institucional provocando el quiebre de la democracia (Valenzuela, 1978, 1985 y 1990). Una literatura posterior como mostramos en la primera parte del trabajo Mainwaring y Shugart puso en duda y revirti el debate a favor del presidencialismo contra la propuesta de J. Linz y A. Valenzuela de un sistema parlamentario. La literatura actual se concentra en estudiar el funcionamiento del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo bajo un enfoque emprico y concreto (Carey; 1999; Siavelis, 1997).

Una diferencia importante del caso chileno junto con los otros dos casos en este trabajo es que el poder ejecutivo o el poder legislativo de Chile no tena necesidad de emprender reformas que cambien el status quo econmico en Chile. S cambia el status quo con el venir de la democracia con la salvedad de que la reforma econmica de gran magnitud en Chile comienza con el gobierno militar de Pinochet (Meller, 1996; Scully, 1992)15. Por lo tanto, analizaremos con mayor detenimiento los poderes presidenciales para intentar mantener el status quo y de forma similar observaremos a la legislatura. Mainwaring y Shugart sealan que los presidentes chilenos pueden ser considerados potencialmente dominantes con poder de veto y de decreto. Tal preponderancia se observa en las cuestiones de ndole econmicas (S. Mainwaring y M. Shugart, 2002). Siavelis describe al Poder Ejecutivo de forma similar resaltando su fortaleza. Las caractersticas principales del Poder Ejecutivo son: Capacidad de controlar el proceso legislativo. Capacidad de determinar la agenda legislativa a travs de declaratorias de urgencia. El Presidente puede declarar que una propuesta es urgente en cualquier momento que se considere en circunstancias extraordinarias. Por otro lado es muy difcil de terminar cuando una situacin es extraordinaria. El Poder Legislativo ante la declaracin de urgencia debe

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T. Scully, 1992; A. Valenzuela, 1978; A. Valenzuela, 1985 y 1990; S. Valenzuela, 1985; S. Valenzuela, 2003; R. Barros; 2001; entre otros autores. 15 Ver en especial el libro de Patricio Meller, Un siglo de economa poltica chilena 1890-1990, Andres Bello, Santiago.

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suspender los dems proyectos en los que se encuentre trabajando. Tal actividad de la presidencia se encuentra en el art. 71 de la Constitucin (Siavelis, 1997). Tal actividad fue muy comn durante los aos 90. Por otro lado los presidentes Aylwin y Frei no abusaron en demasa de tal procedimiento. Hasta 1995 el total de uso de tal facultad aprobada fue de del 59%. Otra actividad del Ejecutivo es causar continuos embotellamientos en la agenda legislativa manteniendo el control de las iniciativas. Todo el proceso legislativo de Aylwin y Frei tuvieron esta caracterstica. Sin embargo, los presidentes fueron bastantes flexibles ya que pudieron haber sido mas rigurosos. Por otro lado, el poder presidencial cuenta con un alto acceso de personal e informacin que el legislativo posee de forma muy desigual. El Poder Ejecutivo tiende a ser muy especializado mientras que la mayora de diputados y senadores posee un equipo pequeo integrado por asesores y familiares. (Siavelis, 1997). En las comisiones parlamentarias no existe un cuerpo permanente para asesorarlas.

El Poder Legislativo no puede proponer legislacin clientelista, ni patrocinar proyectos de ley en materias que influyan en la elaboracin de polticas pblicas. Antes de la dictadura tales restricciones no existan. Los ciudadanos se encontraban acostumbrados en demandar al legislativo ciertas demandas que hoy no puede cumplir. Esto afecto la percepcin que tenia la ciudadana y los grupos de inters de la legislatura (Siavelis, 1997). Las restricciones en materia presupuestal son reas propias de la presidencia. El legislador ante una demanda econmica recomienda dirigirse al ministerio competente o apelar a las autoridades municipales. Sin embargo, estas vas no suelen ser exitosas. El legislativo se convirti en un rgano que dicta leyes triviales (construccin de monumentos, feriados, etc.). Por otro lado, Carey encuentra que en ambas cmaras los legisladores tienen gran inters en la reeleccin y en su mayora lo logran. Esto nos da segn el autor altos ndices de experiencia legislativa y estabilidad en el Congreso. Como resultado la experiencia mejora la eficacia. Las comisiones llevan adelante la mayor parte de produccin legislativa. La mayor parte de integrantes de las comisiones pertenecen a la coalicin mayoritaria. En este caso es la coalicin conocida como la Concertacin que agrupa 5 partidos (PDC, PR, PS, PPD y otros) frente a la coalicin Unin Por Chile que agrupa 3 partidos (RN, UDI y otros). Otra institucin fundamental que remarca Carey son las mesas directivas. Las mesas se encargan de la comunicacin entre las cmaras, con el Ejecutivo y poseen cierto control

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sobre la agenda legislativa (Carey, 1999). Hemos visto con Siavelis que tal comportamiento puede ser interrumpido por le Poder Ejecutivo. Esto no quita que exista una recuperacin del papel de la legislatura, en este sentido Carey concluye el Congreso de Chile esta recuperando su papel de legislatura extraordinariamente profesionalizada y tcnicamente competente (J. Carey, 1999: 398). Por otro lado, el Ejecutivo cuenta con un nivel tcnico superior. Las coaliciones actan de forma cohesiva y no difieren en muchos puntos. La Concertacin parece mantenerse estable en el tiempo durante la dcada del 90. Contrariamente a las objeciones de A. Valenzuela. En los trminos de Cox y Morgestern la legislatura chilena se encuadra en una parroquial venal con tendencia a ser negociadora si seguimos a Carey. La presidencia tiene poderes como para ser imperial sin embargo durante los aos 90 su actuacin fue coalicional.

El actor de veto partidario lo volvemos a encontrar al interior del Poder Ejecutivo en sus ministros. El presidente debe negociar con los ministros y subministros que durante el gobierno de Aylwin y de Frei pertenecan a distintos partidos de la coalicin llamada concertacin. Siabelis nos dice que uno puede observar una clara participacin en la toma de decisiones y de colaboracin al interior de la presidencia. La coalicin gobernante tiende a actuar como un actor de veto partidario.

Conclusin: Enfoque institucionales y poderes de veto

El trabajo realizado remarca que una mayor cooperacin interinstitucional puede conducir a decisiones intermedias de compromiso apoyadas por amplias mayoras de consenso y capaces de producir una alta satisfaccin colectiva (J. Colomer, 2001) Esto nos indica que una nter-actuacin de poderes de veto institucionales y partidarios llevan un proceso de estabilidad del status quo o de un cambio de status quo gradual con limitaciones que no daen el circuito institucional. La Argentina presento en el primer mandato de Menem un Legislativo con bajos niveles de actor de veto mientras que la legislatura brasilea demuestra mayor accin an con un presidente que lidere una coalicin. Chile nos muestra la importancia de las negociaciones al interior de una presidencia que acta como soporte y un crecimiento en experiencia y competencia del legislativo. El presente anlisis debera

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ayudar a pensar en los aos del nuevo milenio latinoamericano un mejor balance institucional para la implementacin de nuevas reformas institucionales y econmicas. Tener en cuenta que los cambios radicales no son buenos y que los actores de veto son necesarios para la moderacin y la estabilidad.

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