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Las Asambleas Nacionales Constituyentes: concepto y formas de implementacin

Las Asambleas Nacionales pueden ser concebidas como organismos de representacin ciudadana, cuya misin esencial es discutir y sancionar un nuevo texto constitucional. Estos mecanismos pueden ser convocados siguiendo las disposiciones contenidas en la Constitucin vigente de un pas, o bien a partir de una ley especial, aprobada previamente por el Poder Legislativo. Sus acuerdos, adems, deben ser ratificados por un plebiscito posterior. El mandato de una Asamblea se configura a partir de un acuerdo general sobre un conjunto de principios para la elaboracin de una Constitucin, e involucra procesos como las consultas ciudadanas y la redaccin de anteproyectos constitucionales. Actualmente, se debate en torno a aspectos como el grado de inclusividad de las Asambleas, sus competencias en materia de redaccin del nuevo texto constitucional, la publicidad del debate que se suscita en su interior y la mayora necesaria para aprobar la nueva Carta Magna que resulta de dicha discusin. Tabla de Contenido I. Caractersticas generales..............................................................................2 II. Procesos asociados.....................................................................................3 III. Discusin actual .......................................................................................4

Introduccin El presente documento describe los rasgos fundamentales de las Asambleas Nacionales Constituyentes, los procesos y funciones vinculados con estos mecanismos y el debate generado en torno a sus formas de implementacin. El texto comienza conceptualizando las propias Asambleas, a partir de las ideas de diversos autores, para luego delinear su conformacin y atribuciones. Luego el informe da cuenta de una serie de procesos asociados a la articulacin de una Asamblea y a las fases de elaboracin de un nuevo texto constitucional. Finalmente, se exponen algunos puntos en debate sobre la implementacin de las Asambleas, entre los cuales se cuentan su nivel de inclusividad y la publicidad de sus actos.

Biblioteca del Congreso Nacional. Contacto: Juan Pablo Jarufe. Asesora Tcnica Parlamentaria. Anexos: 3173 Valparaso, 1850 Santiago. 28-08-2012.

I.

Caractersticas generales

El concepto de Asamblea Nacional Constituyente (en adelante, Asamblea) se remonta al origen mismo de la democracia como sistema poltico, encontrndose ya prefigurado en las dos revoluciones inglesas del siglo XVII (1648 y 1689) y luego en la Revolucin Francesa (1789)1. De acuerdo a autores como Faustino Collado, el cambio a las bases fundamentales de un Estado, a partir de la aprobacin de una nueva Constitucin Poltica, solo es legtimo cuando proviene del soberano y los ciudadanos, vale decir, del Poder Constituyente. Este poder puede asumir la forma de una Convencin, un Congreso, una Asamblea Popular, un Referendo Constitucional o, en el ms comn de los casos, una Asamblea Constituyente2. Segn Samuel Ruiz, Ermo Quisbert y Miguel Bernal, una Asamblea es un organismo compuesto por ciudadanos elegidos por la misma ciudadana, cuyo objetivo es dar forma a la organizacin poltica de la nacin, sancionando su Carta Magna o Constitucin3. En tanto, segn Emmanuel Sieyes, la Asamblea tiene por rasgo fundamental el estar constituida por representantes elegidos en nombre de toda una comunidad, para un objetivo en particular. En otras palabras, un grupo de personas congregado de forma extraordinaria, con un mandato especfico y por un perodo acotado de tiempo4. Rafael Daz, por su parte, la conceptualiza como una reunin de los representantes del pueblo, con el propsito especfico de discutir y sancionar una Constitucin, que en mayor o menor medida determinar la estructura normativa de un proyecto de sociedad; sealar los principios que deben guiar su conduccin y las formas de alcanzarlos; y definir la organizacin del Estado, y los derechos y garantas ciudadanas5. Las Asambleas se clasificaran -siguiendo a Ruiz, Quisbert y Bernal - en originarias, cuando son consecuencia del quiebre o fracaso de un orden poltico previo; y

Collado, Faustino. Por qu una Asamblea Constituyente?. Disponible en: http://www.consultapopular.gov.do/documentos/Faustino.Collado.Por.que.Asamblea.Constituyente.pdf, pp. 1-2 (Agosto, 2012). 2 Ibdem. 3 Asamblea Constituyente Chile. Asamblea Constituyente. Disponible en: http://www.asambleaconstituyentechile.cl/V3/phocadownload/quesasambleaconstituyente.pdf, p. 1 (Agosto, 2012). 4 Ibdem, p. 2. 5 Daz, Rafael. Creacin de la Asamblea Constituyente. Disponible en: http://www.alzandolavoz.com/CONFERENCIAS/Creacion_de_la_Asamblea_Constituyente.pdf, pp. 3-4 (Agosto, 2012).
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derivadas, en caso de que su conformacin obedezca a procedimientos previamente establecidos en la Constitucin, o en una ley especial de un determinado Estado 6. Respecto a su convocatoria, el procedimiento habitual es a travs de la propia autoridad poltica del pas, siguiendo las disposiciones constitucionales a este respecto, o en ausencia de estas regulaciones- a partir de una ley especial, aprobada previamente por el Poder Legislativo, que le otorgue a la Asamblea un rango constitucional, disponiendo adems su conformacin inmediata y la necesidad de efectuar un plebiscito que ratifique posteriormente los acuerdos adoptados por la misma7. Las Asambleas pueden ser integradas por cualquier ciudadano con derecho a elegir y ser elegido, pudiendo ser parte de cualquier partido poltico u organizacin de tipo social, gremial, comunal, religiosa, estudiantil, tnica o cultural. Solo quedaran inhabilitados quienes ejerzan cargos en la administracin del Estado, como el Presidente de la Repblica, los ministros de Estado, parlamentarios, autoridades provinciales y comunales, militares, y miembros del Poder Judicial, entre otros. Entre las atribuciones de una Asamblea, Ruiz, Quisbert y Bernal mencionan8: La redaccin y aprobacin de una nueva Constitucin Poltica del Estado, que luego debe ser ratificada a partir de un referndum o plebiscito popular; y La disolucin, ratificacin, asuncin o reorganizacin de los poderes constituidos (Ejecutivo, Legislativo, Judicial).

Para tales efectos, el perodo de funcionamiento de la Asamblea oscilara entre seis meses y un ao, tiempo en el cual dispondra de prerrogativas parlamentarias y de la facultad para establecer sus propios reglamentos internos9. II. Procesos asociados

Existen casos en que la conformacin de una Asamblea se ve obstaculizada por las autoridades que detentan el poder y por la falta de cohesin de sus propios impulsores, situaciones en las cuales los cambios constitucionales solo podran canalizarse a travs de cambios incrementales o enmiendas. Al respecto, Yash Ghai consigna que la articulacin de una Asamblea no es posible sin la construccin de consensos en torno al proceso de reforma constitucional, las instituciones involucradas y los mtodos a emplear10.
Asamblea Constituyente Chile. Op. cit., p. 1. Ibdem, p. 2. 8 Ibdem, pp. 2-3. 9 Ibdem, pp. 4-5. 10 Ghai, Yash. La Asamblea Constituyente en la elaboracin de la Constitucin Poltica. Disponible en: http://bcn.cl/vtps, p. 4 (Agosto, 2012).
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Esta fase preliminar contemplara, en consecuencia, la persuasin a los grupos sociales y polticos ms relevantes a nivel pas, de forma de poder acordar los objetivos fundamentales respecto a la formacin de la Asamblea, junto con consensuar los arreglos que derivarn, en definitiva, en la versin final de la Carta Magna11. En esta etapa, este autor establece la necesidad de conferirle alguna clase de estatus jurdico a la Asamblea, de manera de entregarle a la ciudadana mayores certezas acerca de la seguridad del mecanismo12. Enseguida, Ghai sugiere una serie de procesos sucesivos conformacin de esta instancia, entre los que se cuentan13: asociados a la

La existencia de un acuerdo general sobre un conjunto de principios, objetivos, instituciones y procedimientos para la elaboracin de la nueva Constitucin; La preparacin de la ciudadana para la consulta, a travs de programas de educacin cvica; La realizacin de una consulta popular y la convocatoria a expertos en materia constitucional; La divulgacin de informacin sobre experiencia comparada y el anlisis de las opiniones recogidas; La elaboracin de un anteproyecto del texto constitucional; La redaccin y promulgacin de la versin final del texto; La celebracin de un referendo o plebiscito de ratificacin; y La puesta en vigor e implementacin de la nueva Constitucin.

Junto a lo anterior, Ghai enfatiza en la importancia de definir normas de procedimiento para el funcionamiento de la Asamblea, entre las cuales prescribe el establecimiento de responsabilidades para el plenario; la introduccin de mociones relativas a las enmiendas constitucionales; el acuerdo respecto al curum requerido para realizar los cambios; y la inclusin de los diferentes grupos de inters en el debate14. III. Discusin actual

De acuerdo a Ruiz, Quisbert y Bernal, la conformacin de una Asamblea puede derivarse de alguna situacin de hecho, como un golpe de estado o una revolucin; o bien ser consecuencia de la voluntad popular en situaciones de normalidad poltica15.

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Ibdem, p. 17. Ibdem, p. 23. Ibdem, p. 11. Ibdem, pp. 32-33. Asamblea Constituyente Chile. Op. cit., p. 1.

En cualquiera de estos casos, estos autores consideran que las Asambleas permitiran consolidar la estabilidad de un pas, a partir de un amplio pacto nacional, que trascienda el poder poltico imperante y recoja los intereses e inquietudes de la ciudadana16. Ghai aade un nuevo contexto originador de Asambleas, cual es la ausencia de instituciones legtimas que asuman la tarea de una revisin constitucional17. Segn este mismo autor, el modelo de Asambleas del siglo XXI cabra entenderlo como un vnculo con carcter de contrato social, que obedecera fundamentalmente a una expresin de la soberana popular para desarrollar un consenso en sociedades con profundas divisiones y una difusa identidad nacional 18. En tal sentido, la legitimidad de este mecanismo radicara en su nivel de inclusividad, vale decir, en el grado de representacin de los diversos grupos e intereses sociales, ya sea a travs de elecciones generales o por nominacin directa19. Actualmente, existe un debate abierto en torno a las formas de implementacin de diversos aspectos referidos al funcionamiento de las Asambleas. De acuerdo a Ghai, algunos de los puntos crticos seran los siguientes: La redaccin del texto constitucional: si bien la norma general es que la propia Asamblea sea quien elabore la nueva Carta Magna, tambin existe la opcin de que un comit de expertos sea el encargado de conducir un proceso de discusin de alcance nacional, cuyas conclusiones se reflejaran en un anteproyecto que, recin a posteriori, sera sometido a consideracin de la Asamblea20. La publicidad del debate: mientras algunos sostienen que las reuniones de la Asamblea deben realizarse en un foro abierto, garantizando un pleno marco de transparencia; otros creen que la confidencialidad del proceso deliberador podra conducir ms fcilmente a compromisos y acuerdos21. La mayora necesaria para aprobar la nueva Constitucin: en pases con profundas divisiones polticas, sociales y tnicas, Ghai sugiere que sera ms recomendable adoptar los acuerdos por una mayora calificada, aun a riesgo de que no se llegue a ningn consenso22.

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Ibdem, p. 2. Ghai, Yash. Op. cit., p. 14. Ibdem, p. 15. Ibdem, pp. 26-27. Ibdem, pp. 30-31. Ibdem, p. 33. Ibdem, p. 35.