Economische Berichten

• nr. 12 • 25 oktober 2013

Crisisbeleid in de Europese Unie: een balans
Op niveau van de Europese Unie is het begrip ‘crisisbeleid’ een relatief nieuw gegeven. Pas na de financiële crisis van 2008 begon de EU inzake crisisremediëring een rol van betekenis te spelen, een eerste maal in Letland en later op grotere schaal in Griekenland, Portugal en Ierland. Aan de financiële steun voor deze landen werden strenge hervormingsprogramma’s gekoppeld die hen in drie jaar tijd terug ‘performant’ moesten maken. Het door Europa gevoerde beleid was sterk neoliberaal geïnspireerd, met drie pijlers: (1) een streng besparingsdieet om de overheidsfinanciën gezond te maken, (2) het opnieuw bewerkstelligen van de financiële stabiliteit en (3) het doorvoeren van socio-economische hervormingen om de concurrentiekracht en exportgroei te herstellen, met als speerpunt een ‘interne devaluatie’. Hoewel het te vroeg is voor een definitief oordeel, zijn de beoogde doelstellingen op de korte termijn alvast niet bereikt. Het succes(je) van Letland werd enkel voor Ierland in zekere zin herhaald. Griekenland en Portugal zijn in een economische depressie beland en blijven quasi volledig van de financiële markten afgesloten. Daar zijn verschillende redenen voor: de gevolgen van de drastische besparingen op de economische groei werden er zwaar onderschat, de werking van de automatische stabilisatoren werd uitgeschakeld en er was onvoldoende aan de voorwaarden voor een succesvolle interne devaluatie voldaan. De EU heeft intussen van haar beleidsfouten geleerd. Dat gaf aanleiding tot een omslag in het saneringsbeleid met voortaan meer aandacht voor het verminderen van structurele i.p.v. nominale overheidstekorten. Hierdoor wordt de nefaste wisselwerking tussen besparingen en groei fel afgezwakt. De politiek van interne devaluatie blijft wel noodzakelijk om de landen terug concurrentieel te maken. Opdat dit later vruchten kan afwerpen, moeten de probleemlanden op ad-hoc basis op de solidariteit van de andere eurolanden kunnen blijven rekenen en zo hun inspanning blijvend ondersteund zien. Op langere termijn is het voor het voortbestaan van de EMU essentieel dat die solidariteit wordt geïnstitutionaliseerd, zodat automatische stabilisatoren op Europees niveau asymmetrische schokken kunnen opvangen. Kadering crisisbeleid
In de zomer van 2008 barstte de financiële crisis in de VS in alle hevigheid los. De vastgoedcrisis bracht het volledige financiële systeem aan het wankelen. Al snel waaide de crisis over naar de andere kant van de oceaan. In de VS ging Lehman Brothers overkop en in de fall-out weigerden ook Europese financiële

instellingen elkaar nog langer geld te lenen. De kredietlijnen naar de reële economie droogden in sneltempo op. Landen met een omvangrijke financiële sector kwamen het eerst in de problemen. Zo gingen de grote IJslandse banken in faling en dreigden ze het hele land de afgrond in te sleuren. Ook de Ierse, Britse, Nederlandse, Franse en Belgische banksystemen kwamen in de vuurlinie te staan.
1

Economische Berichten

In de eerste maanden na de Lehman-val waren het vooral de nationale overheden die maatregelen namen om de crisis te beteugelen. Banken hadden nieuw kapitaal en garanties nodig en die werden door nationale overheden geleverd. De bankencrisis werd opgelost langs nationale scheidingslijnen, zoals onder meer duidelijk werd in de Fortis-zaak. De Ierse overheid gaf haar banksysteem een impliciete garantie en kon zo een kapitaalvlucht vermijden, een beleid dat initieel positief werd onthaald. Snel werd duidelijk dat de crisis veel verder reikte dan een loutere bankencrisis. Niet enkel individuele financiële instellingen, maar hele financiële systemen van landen kwamen in de problemen. Zo werden grote betalingsbalanstekorten problematisch. Financiële instellingen in de Centraal- en OostEuropese landen (CEE) zijn voornamelijk afhankelijk van WestEuropese ‘moederbanken’ en deze trokken hun liquiditeiten in sneltempo uit die landen terug. Ook de Centraal-Europese overheden slaagden er niet meer in zich op de obligatiemarkt te financieren, waardoor voor de meest kwetsbare landen in de regio het bankroet dreigde. De Europese Unie (EU) leek machteloos te staan. De redding kwam eind 2008 – begin 2009 grotendeels van de privésector en van het Internationaal Monetair Fonds (IMF). Op vraag van het IMF en de Europese Investeringsbank engageerde de privésector zich om de liquiditeitsvoorziening naar Centraal- en Oost-Europa te garanderen via het ‘Wenen-Intiatief’. Dit berust op het speltheoretische principe dat wanneer ieder zijn posities behoudt, de schade veel minder groot is dan wanneer alle banken zich uit de CEE-landen zouden terugtrekken en deze in het faillissement zouden storten. Het IMF verschafte de landen met de grootste financieringsproblemen noodkredieten in ruil voor verhoogd toezicht op deze landen. De EU deed uiteindelijk haar duit in het zakje door eveneens liquiditeiten te voorzien en assisteerde het IMF. Via het betalingsbalanshulpprogramma werd steun voorzien voor Letland, Hongarije en Roemenië. De aanpak werkte: er kwamen geen bank runs en de CEE-banken en -landen bleven overeind. Deze episode kan voor de EU als een kantelmoment worden gezien. Voor het eerst was immers sprake van een gemeenschappelijke aanpak van een dergelijk grootschalige crisis. Enerzijds was het optreden pure noodzaak: de Europese landen (en de eurolanden in het bijzonder) zijn financieel en economisch meer dan ooit met elkaar verankerd. Anderzijds had de EU sinds de jaren 90 nieuwe bevoegdheden naar zich toe getrokken en beschikte zij daardoor over een arsenaal aan crisisbestrijdings- en preventiemiddelen. Voor de EU betekende het meteen een eerste test om te tonen hoe zij met crisissituaties omgaat. De economische recessie die volgde op de financiële crisis werd door de individuele landen bestreden door een expansief budgettair beleid. De grote begrotingstekorten die eruit volgden, waren meteen ook de aanleiding voor het tweede luik van de crisis, de soevereine schuldencrisis of ‘eurocrisis’. Griekenland,

dat enorme begrotingstekorten had opgebouwd, was het eerste land dat in het voorjaar van 2010 het vertrouwen van de markten verloor. Tegen het einde van dat jaar kon ook Ierland, dat met een vastgoed- en bankencrisis kampte, zich niet meer financieren. De garanties die de Ierse overheid aan haar banken had gegeven, werkten als een boemerang in op de overheidsfinanciën. Begin 2011 volgde Portugal. Bij deze drie landen trad Europa wat forser op, met een hulppakket van 110 miljard euro voor Griekenland en de oprichting van nieuwe ‘tijdelijke noodfondsen’, onder meer het 440 miljard euro grote EFSF. Later werd dit vervangen door een permanent fonds, het ESM, dat de solidariteit tussen de landen moest betonneren en de slagkracht van het EU-crisisbeleid vergrootte. Om toekomstige crisissen te vermijden werden ook nieuwe akkoorden gesloten, zoals het Fiscal Compact, dat de structurele tekorten van de lidstaten tot 0,5% van het bbp moet inperken, de Six pack en Two pack, die de EU - en in de praktijk de Europese Commissie - van extra bevoegdheden voorzien om toezicht te houden, en de oprichting van een ‘bankenunie’, waarbij in eerste instantie het bankentoezicht naar het Europese niveau verschuift. Doorheen de eurocrisis werd ook de belangrijke rol van de Europese Centrale Bank (ECB) duidelijk. Die voorzag eerst de banksector van voldoende liquiditeiten (de LTRO’s in 2011) en kon later ook de vrees voor het uiteenvallen van de muntunie inperken met het OMT-obligatieaankoopprogramma. De ‘Troika’ van ECB, EU en IMF legde haar arsenaal aan economische expertise in de weegschaal om de landen die steun kregen onder ‘enige dwang’ te hervormen.

Europese gereedschapskist
De EU beschikt over een ruim en nog altijd toenemend arsenaal aan instrumenten om economische en financiële crisissen te lijf te gaan. Enerzijds zijn er de financiële middelen die zij kan aanwenden om een lidstaat uit de acute financiële nood te helpen. Aanvankelijk was enkel geld uit de Europese begroting beschikbaar (het betalingsbalanshulpprogramma en EFSM, samen 60 miljard euro), maar sinds 2010 zijn ook nieuwe, interregionale fondsen gecreëerd, zoals het tijdelijke EFSF (440 miljard) en het permanente ESM (500 miljard). Dat laatste kan als ‘Europees monetair fonds’ tot een Europese pendant van het IMF uitgroeien. Deze pijler van het Europese beleid valt
Tabel 1 - Omvang toegezegde steun aan de probleemlanden
Toegezegde steun Begin hulpprogramma IJsland (IMF) Letland Griekenland Ierland Portugal Spanje Cyprus Oktober 2008 December 2008 Mei 2010 November 2010 April 2011 Juni 2012 Juni 2013 in miljard euro 1,5 7,5 238 67,5 78 100 10 in % van het bbp bij start hulp 16,5% 32,9% 107,2% 43,1% 45,6% 9,5% 60,5%

2

onder de noemer van ‘solidariteit’. Het ESM kan namelijk onder Europese vlag (alle eurolanden zijn aandeelhouder pro rata de relatieve grootte van hun economie en bevolking) geld ophalen en dit aanwenden voor kredieten aan probleemlanden. Tabel 1 toont hoeveel de Europese probleemlanden tijdens de crisis aan steun hebben ontvangen van de gezamenlijke ondersteuning door de EU en het IMF.

Anderzijds wordt het EU-beleid sterk gekenmerkt door de eis van ‘conditionaliteit’ om moral hazard te vermijden. De EU stelt voorwaarden aan het land dat de hulp ontvangt teneinde het tot hervormingen aan te zetten. De conditionaliteit wordt in samenspraak met het land in kwestie en de andere partners in Hoewel elk van de drie pijlers terug te vinden zijn in de verde Troika (het IMF en de ECB) vastgelegd in een memorandum schillende programma’s voor de hulpbehoevende landen, of understanding. De hervormingsprogramma’s bestaan uit drie varieerden de effectief gehanteerde beleidsinstrumenten naarpijlers: de sanering van de overheidsfinanciën (austeriteit), sociogelang de specifieke kenmerken van de landenproblemen. economische hervormingen en de Tabel 2 geeft een overzicht van de verzekering van financiële stabiliteit. Het (vrij uniforme) beleid werd belangrijkste maatregelen die aan bepaald door de uitgesproken neoli- de verschillende hulppakketten werDe budgettaire austeriteit staat vrij berale ideologie die de Commissie den gekoppeld. Zo lag de nadruk bij centraal in het EU-beleid en is het Griekenland (althans in het eerste en het IMF al jaren volgen. meest zichtbaar geweest. Het vroepakket) en Portugal vooral op begrogere Stabiliteits- en Groeipact had tingssanering en socio-economische immers gefaald: in de precrisisjaren hervormingen. Er werd gekozen voor hielden weinig landen zich aan de 3%-tekortregel en de het relatief snel doorvoeren van drastische bezuinigingen en 60%-schuldgraadnorm was dode letter gebleven. Bovendien belastingverhogingen, waarbij ook de publieke sector niet hadden landen tijdens de eerste fase van de crisis in 2008-2009 werd gespaard. Deze zogenoemde ‘frontloading’ ging gepaard grote tekorten opgebouwd om de economie nieuw leven in met verregaande socio-economische hervormingen. Bij het te blazen en falende banken te herkapitaliseren. Om de fors Ierse en Cypriotische pakket lag het accent veel nadrukkelijker opgelopen schuldgraden te stabiliseren en de landen hun op de terugkeer van financiële stabiliteit. Dat is zeker ook het geloofwaardigheid terug te bezorgen, legde de Troika aan de geval bij het Spaanse pakket, dat als financiële noodhulp wordt probleemlanden een streng besparingsdieet op. De doorgebestempeld en geen socio-economische en budgettaire condidreven austeriteit moest worden gerealiseerd zowel langs de tionaliteit bevat. uitgavenkant, onder meer door een afslanking van de publieke sectoren, een verlaging van de ambtenarenlonen, werkloosEen duidelijk verschil was er ook tussen de hulp aan eurolanden heidsuitkeringen en pensioenen, als langs de inkomstenkant, en die aan de overige EU-landen. Bij de eurolanden speelde de door gerichte belastingverhogingen. financiële stabiliteit een belangrijkere rol en was de ECB al van bij het begin betrokken partij. Aangezien de eurolanden ook in Een tweede pijler van het EU-beleid bestaat uit socio-econotal van economische verbanden verankerd zijn en de hulp aan mische hervormingen, met een over het algemeen erg liberaal Griekenland, Portugal, Ierland en (recentelijk) Cyprus relatief programma. De Troika focust daarbij vooral op het opkrikken omvangrijk was, was de conditionaliteit er diepgaander dan van de concurrentiekracht, met als speerpunt een ‘interne devabijvoorbeeld in het geval van Letland. Toch blijven de programluatie’. Door een beleid gericht op een algemene daling van het ma’s van Griekenland, Portugal, Ierland, Letland en (in mindere prijs- en loonniveau moesten de probleemeconomieën terug mate) IJsland gelijkaardige principes vertonen. Het beleid werd concurrentieel worden tegenover het buitenland en zo hun bepaald door de ideologie die de Europese Commissie en het export opnieuw zien opleven. Voor landen binnen een muntIMF al jaren volgen: een erg uitgesproken neoliberaal beleid, unie of met een vastgekoppelde munt (bv. de Lats in het geval dat erop gericht is de vrijemarktwerking zo weinig mogelijk te van Letland) was dit het alternatief voor een klassieke muntdebeperken en de overheidssector zo slank mogelijk te maken. preciatie of -devaluatie. Het dynamiseren en flexibeler maken Het gros van de hervormingen – arbeidsmarktflexibilisering, van de arbeidsmarkt (en de daarmee gelieerde rechtssystemen) loonmatiging, inperking overheidsapparaat, liberalisering van behoorden eveneens tot de Europese gereedschapskist, met beschermde sectoren, privatisering van overheidsbedrijven – als doel de werkzaamheidsgraad te verhogen. Ten slotte waren moeten in dat licht gezien worden. ook verregaande liberaliseringen in beschermde sectoren en privatiseringen van vaak inefficiënte overheidsbedrijven doorgaans belangrijke elementen van de conditionaliteit.

Als derde beleidspijler ging de Troika ook nauwlettend de financiële stabiliteit in de probleemlanden in de gaten houden. Doorheen zowel de financiële crisis van 2008-2009 als de latere eurocrisis stonden problemen in de banksector centraal. De focus van het financiële stabilisatiebeleid lag zowel op het herkapitaliseren als het herstructureren van de sector. Bij dat laatste hoorde onder meer het afslanken van financiële instellingen die overheidssteun hadden gekregen. Ook het terugschroeven van betalingsbalanstekorten en de kapitaalafhankelijkheid tegenover het buitenland maakte deel uit van het bewerkstelligen van financiële stabiliteit.

3

Economische Berichten

Tabel 2 - Overzicht belangrijkste maatregelen per land
IJsland Budgettaire maatregelen Frontloading begrotingssanering Vermindering aantal ambtenaren Loonsverlaging in publieke sector Verlaging pensioenuitkeringen publieke sector Vermindering sociale en regionale transfers Aanpassing uitkeringssysteem gezondheidszorg Verhoging bedrijfsbelasting Verhoging btw Verhoging eigendomsbelasting Bankentaks Haircut op overheidsobligaties / publieke herstructurering Privatisering overheidseigendom Socio-economische hervormingen Verlaging belasting op arbeid Verlaging minimumloon Decentralisering loonsonderhandelingen Beperking werkloosheidsuitkering in tijd en omvang Flexibilisering aanwerving en ontslag Hervorming/ afschaffing automatische index Verhoging pensioenleeftijd Hervorming onderwijssysteem Herziening juridisch systeem Liberalisering beschermde (diensten)sectoren Hervorming energiemarkt Heraanleg transportinfrastructuur Financiële stabiliteit Verhoging toezicht en regulering Herstucturering banksector Specifieke stress-tests Oprichting bad bank Heronderhandeling individuele hypotheekschulden Woning- en huurmarkthervorming Kapitaalcontroles Herstructurering private schuld x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x Letland Griekenland Ierland Portugal Cyprus

x

x

x x

x x

x x

x x x

x

Geboekte resultaten
Een zinvolle oefening bestaat erin om na te gaan hoe de landen economisch op de opgelegde medicijnen hebben gereageerd en vervolgens te verklaren waarom de crisisingrepen wel of niet tot het verwachte resultaat hebben geleid. Om af te toetsen of de maatregelen van de EU op korte en middellange termijn resultaten hebben afgeworpen, kijken we naar de ontwikkeling van het bruto binnenlands product (bbp), de werkloosheidsgraad, de concurrentiekracht (gemeten door de arbeidskosten per eenheid product), de handelsbalans en lopende rekening en de overheidsfinanciën (tekort en schuld). We focussen op vijf landen: de drie ‘eurocrisislanden’ Griekenland, Portugal en Ierland, het niet-euroland Letland en het niet-EU-land IJsland. Op dit laatste land gaan we in de kadertekst op blz. 11 verder in. We gaan niet in op het pakket van Spanje dat enkel uit een

financieel stabiliteitsluik bestaat. Voor Cyprus, dat zijn programma pas midden 2013 kreeg voorgeschoteld, is het nog te vroeg om de resultaten te kunnen beoordelen. Onderschatte groei-effecten en torenhoge werkloosheid Voor elk van de bovenvermelde variabelen hebben de landen veel minder goed gepresteerd dan bij aanvang van de programma’s door de Troika was voorspeld. De recessies waren veel dieper en de stijging van de werkloosheidgraad veel forser dan de initiële verwachtingen van de Troika (zie grafieken 1 en 2). De Griekse economie verarmde tussen 2010 en 2013 zowat 20 %. De landen die in de kwartalen vóór de start van het programma in een lichte recessie zaten zagen deze enorm uitdiepen in de volgende kwartalen. In Letland was de situatie anders: het land vroeg midden de Grote Recessie (2008-

4

Grafiek 1 - De onderschatte uitdieping van de recessie
(wijziging reëel bbp, in %) 10 5 0 -5 -10 -15 -20 30 25 20 15 10 5 0

Grafiek 2 - De onderschatte toename van de werkloosheidsgraad
(niveau, in % beroepsbevolking)

IJsland

Letland

Griekenland

Ierland

Portugal

IJsland

Letland

Griekenland

Ierland

Portugal

Bbp-wijziging verwacht in jaar van start programma en 2 volgende jaren Effectief na drie jaar noodhulp
Bron: Programma’s landen EC/IMF

Niveau vóór programma Uiteindelijke piek

Geschatte piek programma

Bron: Programma’s landen EC/IMF

2009) een hulpprogramma aan, kromp nog enkele kwartalen vrij fors verder, maar liet daarna een mooi herstel optekenen. Griekenland, Portugal en (sinds kort) Cyprus kwamen wel in een beleidsgeïnduceerde recessie terecht. Als we naar de bbpcijfers kijken, lijkt het alsof Ierland hieraan kon ontsnappen en hooguit in een stagnatie belandde. Uit de meer binnenlands gerichte bnp-cijfers en de binnenlandse vraag valt evenwel eveneens een uitdieping van de recessie af te leiden.

met een goede 5 procentpunten. Ierland kende een lichte daling van de werkloosheid, maar dat was deels toe te schrijven aan de golf van emigratie. IJsland komt er van alle landen het beste uit. De piek in de werkloosheidsgraad werd er al in 2009 bereikt. Nadien daalde het cijfer vrij snel terug tot beneden 5%.

Dat de prestaties slechter uitdraaiden dat bij aanvang van de programma’s was verhoopt, is toe te schrijven aan drie factoren: (1) de te lage inschatting van de kortetermijneffecten van Parallel met de daling van de economische activiteit nam ook de besparingen op de economische groei, (2) de foute inschatVóór programma de werkloosheid stevig toe. Vóór het begin van de programting van vertrouwens- en besmettingseffecten van de landen Uiteindelijke ma’s nam de werkloosheidsgraad in de crisislanden met gemidonderling enpiek (3) de nefaste gevolgen van het strenge beleid deld 4% toe (gelijkaardig aan het EMU-gemiddelde over deze van intern devalueren. Gescha tte piek in programma periode) ten gevolge van de Grote Recessie. De uitvoering van de programma’s zorgde echter niet voor een ommekeer, wel in De ervaring heeft geleerd dat de felle sanering de economische tegendeel. De werkloosheidsgraad steeg verder in Griekenland malaise in de probleemlanden dusdanig heeft bezwaard dat met 15 procentpunten, in Portugal met 4,5 procentpunten en ze ineffectief werd of zelfs contraproductief werkte (de zogein Letland (tot het ‘officiële einde’ van het programma in 2011) noemde ‘zelfvernietigende austeriteit’, zie ook Economische Grafiek 3 - Reële bbp-ontwikkeling
(kwartaal begin programma = 100)
115 110 105 100 95 90 85 80 Q-8 Q-6 Q-4 Q-2 Q1 Q3 Q5 Q7 Q9 Q11 Q13 Q15 Q17 Q19

Grafiek 4 - Werkloosheidsontwikkeling vóór en na start programma
(wijziging werkloosheidsgraad, in procentpunten) 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 IJsland Letland Griekenland Ierland Portugal

IJsland Letland
Bron: Thomson Reuters Financial

Griekenland Ierland

Portugal

Wijziging in twee jaar voor programma Wijziging in drie jaar na start programma

Bron: Europese Commissie (AMECO)

5

Economische Berichten

Berichten van 18 april 2013). In een studie van oktober 2012 terug concurrentieel worden door een ‘interne devaluatie’. erkende ook het IMF dat de begrotingsmultiplicator te laag was ingeschat. Die multiplicator meet de verandering in de Intern devalueren economische activiteit ten gevolge van budgettaire maatregelen en zou sinds de Grote Recessie van eind 2008-begin Toen de eenheidsmunt nog niet bestond, zou een klassieke 2009 eerder tussen 0,9 en 1,7 liggen, in plaats van lager dan devaluatie van de munt voor veel landen soelaas hebben kunéén zoals in ‘normale omstandigheden’ het geval is. Ook de nen bieden. Voor IJsland was dit in 2008 effectief het redmidEuropese Commissie volgde intussen die redenering, wat begin del: het land zag zijn munt met 50% depreciëren (zie ook 2013 aanleiding gaf tot een omslag in het Europese saneringskadertekst blz. 11). Ook Letland, dat zijn munt, de Lats, had beleid. Het doel was niet langer het vastgekoppeld aan de euro, had in verminderen van de nominale over2008 die keuze. Het land koos er heidstekorten, maar het doorvoeren Indien niet aan de nodige voor- evenwel voor de koppeling aan de van structurele besparingen. Door waarden is voldaan, leiden interne euro – en bijgevolg het perspectief de inspanning te corrigeren voor devaluaties onvermijdelijk tot diepe, op een snelle EMU-toetreding – te de conjunctuur, moet in tijden van langdurige recessies, omdat het behouden en een beleid van interne recessie minder diep worden gesne- zwaartepunt van de aanpassingen devaluatie te voeren. den, kunnen de ‘automatische sta- naar groei, inkomen en werkgelebilisatoren’ hun werk doen en wordt genheid verschuift. De historische ervaring met interne de negatieve wisselwerking tussen devaluaties is echter geen onverdeeld besparingen en groei fel afgezwakt. succes gebleken. Een IMF-studie uit 2012 wees erop dat interne devaluaties onvermijdelijk gepaard Een andere verklaring voor de te zwakke voorspelling van de gaan met diepe, langdurige recessies, omdat onder vastemuntrecessie in de probleemlanden houdt verband met de onderregimes het zwaartepunt van de aanpassingen naar de groei, schatting van negatieve vertrouwenseffecten en de dalende het inkomen en de werkgelegenheid verschuift. Volgens de vraag bij de handelspartners. Ook die hadden onder de eurocristudie verhoogt de kans op een succesvolle interne devaluatie sis te lijden en moesten, zij het in mindere mate, hun overheidswanneer het land in kwestie voldoet aan een aantal kenmerfinanciën saneren. Dat deed een neerwaartse spiraal ontstaan, ken of voorwaarden, namelijk: een open economie met hoge waarbij de lidstaten elkaar dieper het moeras in trokken. arbeidsmobiliteit, een sterke loon- en prijsflexibiliteit, een voldoende ruime exportbasis, niet al te ongezonde overheidsEen derde oorzaak voor de ‘binnenlandse recessies’ is terug te financiën zodat die een privatesectorschok kunnen opvangen brengen tot de remedie om de landen concurrentiëler en minder (automatische stabilisatoren), een beperkt overheidsbeslag, een afhankelijk van buitenlandse schuld te maken. De betrokken lansterke economische integratie in de muntunie, inclusief een den hadden vóór de crisis sterk aan concurrentiekracht ingeboet gecentraliseerd transfersysteem dat het stilvallen van externe en mede daardoor waren de externe tekorten te hoog opgelofinancieringsstromen kan opvangen en, ten slotte, een grote pen. Het extern gefinancierd groeimodel werd als niet houdbaar publieke en politieke steun voor de interne devaluatie. Eind beschouwd. Door het ontbreken van een begrotings- en bankenjaren 90 faalde Argentinië in een poging intern te devalueunie in de EMU loopt een lidstaat met een groot extern tekort ren omdat de voorwaarden grotendeels ontbraken. Het land het risico dat de buitenlandse kapitaalstromen stilvallen en de moest na vier jaar uiteindelijk toch zijn munt loskoppelen van lidstaat moet tussenkomen om het nationaal financieel systeem de Amerikaanse dollar. De exportcijfers waren nauwelijks verte redden. Privateschuldproblemen worden zo steeds publiekebeterd en de binnenlandse economie was intussen ingestort. schuldproblemen. Om die externe tekorten weg te werken heeft Een land dat wel succesvol intern devalueerde en daarom vaak een land volgens de Troika-programma’s maar één alternatief: als voorbeeld wordt aangehaald, is Duitsland. Begin jaren 2000
Tabel 3 - Voorwaarden voor een succesvolle interne devaluatie (x = voldaan)
Argentinië 1998 Open economie met ruime exportbasis Hoge arbeidsmobiliteit Loon- en prijsflexilibiteit Beperkte schuld/tekort Beperkt overheidsbeslag Sterke integratie in muntunie met centraal transfersysteem Grote politieke steun Gunstige externe economische omgeving
Bron: IMF (2012)

Duitsland 2003 x x x x x x x x

Letland x x x x x x x

Griekenland

Portugal

Ierland x x x x x x x x

Cyprus x x x x

x

x

x x

x x

6

Grafiek 5 - Relatieve loonkosten per eenheid product
(2005 = 100) 190 170 150 130 110 90 70 50 2004 05 06 07 08 09 10 11 12 13
25 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 -20 -25

Grafiek 6 - Groei van het exportvolume vóór en na start programma
(in %)

IJsland

Letland

Griekenland

Ierland

Portugal

IJsland Letland

Griekenland Ierland

Portugal

Verandering in drie jaar vóór programma Verandering in drie jaar na programma

Bron: EC Competitiveness Indicators (2013)

Bron: Europese Commissie (AMECO)

was Duitsland nog de ‘zieke man’ binnen de EMU, maar door de Hartz-hervormingen onder oud-kanselier Schröder verminderde het land zijn loonkosten drastisch tegenover de andere EMU-landen en zag het zijn exportgroei sterk toenemen. Duitsland had toen wel het geluk dat de externe economische omgeving vrij gunstig was en dat het niet op de vingers werd getikt toen zijn overheidstekort in 2003-2004 ontspoorde, destijds de eerste schending van het Stabiliteits- en Groeipact.

De interne devaluatie zou intussen in de probleemlanden haar eerste vruchten moeten hebben afgeworpen. De loon- en prijsconcurrentiekrachtmaatstaven wijzen alvast op een relatieve daling van de loonkosten. Letland won fors aan concurNaast de zwakke conjunctuur in de rest van Europa kan de rentiekracht. Door het mes te zetten in de lonen, uitkeringen alsnog beperkte impact van de interne devaluatie op de export en pensioenen kon Letland zijn (loon)kosten relatief tegenover worden toegeschreven aan het ontbreken van heel wat van het buitenland verlagen. De relatieve loonkosten per eenheid de voorwaarden voor een succesvolle interne devaluatie. Zo product, een vaak gebruikte maatstaf voor concurrentiekracht, Griekenland en Portugal een gediversifieerde exportIn 3 jaarontberen voor programma vielen er in 2008-2009 met liefst 40% terug. Ook Ierland basis en is de openheidsgraad er relatief laag (zie tabel 3 en zag vanaf 2008 zijn concurrentiekracht verbeteren. De relaIn (en 3 jaar na programma tieve loonkosten daalden er met 30%. Voor Griekenland Grafiek 7 - Openheidsgraad economie Letland Ierland Portugal Griekenland (som van export en import in % van het bbp) in mindere mate Portugal) was dat vanaf de start van hun programma’s eveneens het geval (zie grafiek 5). Aanvankelijk zag 200 Griekenland nog een verslechtering van zijn concurrentiepositie 180 na de verhoging van het wettelijke minimumloon in 2009, iets 160 wat in 2012 ongedaan werd gemaakt. Vanaf de implementatie 140 van de interne devaluatie daalden de loonkosten er met meer 120 dan 15%. In Portugal was dit over dezelfde periode zo’n 8%. 100 De exportcijfers van de verschillende eurolanden tonen evenwel aan dat de resultaten, althans op de korte termijn, eerder aan de magere kant zijn (zie grafiek 6). Weliswaar kon Griekenland de sterke exportafname een halt toeroepen, tot een expansie kwam het voorlopig niet. De exportgroeicijfers van Ierland en Portugal zijn wel positief, maar blijven beduidend zwakker dan de groeicijfers van de jaren 2010-2011, toen de externe economische omgeving een stuk sterker was. Enkel Letland zag zijn export80 60 40 20 0

groei steviger toenemen sinds het begin van de interne devaluatie, maar het land werd hierbij gesteund door de groeifase van de Baltische regio in zijn geheel. Het kortetermijneffect hiervan op de consumptie, en dus ook de import, was evenwel navenant groot. IJsland ten slotte zette de voorbije drie jaar zijn exportopmars voort, al heeft de stevige ontwaarding van de munt (50%) evenmin tot een versnelling van de exportgroei geleid. Mogelijk is het nog wat te vroeg om het effect van de IJslandse depreciatie te beoordelen. Omdat contracten vaak voor langere tijd vastliggen, manifesteert de sterkere groei van het exportvolume zich doorgaans pas na verloop van tijd na de muntontwaarding.

Gr

e iek

nla

nd

Ita

lië

Sp

an

je

rtu Po

ga

l

p Cy

rus D

s uit

lan

d

IJs

lan

d

tl Le

an

d

n Ho

ga

rije

Ier

lan

d

Bron: Europese Commissie

7

Economische Berichten

grafiek 7). Dat maakt het voor beide landen een stuk moeilijker om relatief snel een ommekeer van de economische groei te bewerkstelligen. De verschuiving van productiefactoren (arbeid en kapitaal) naar meer exportgerichte sectoren neemt immers tijd in beslag. Een uitbreiding van de exportbasis vraagt naast een gunstiger prijs- en kostencompetitiviteit bovendien structurele inspanningen op vlak van meer kwalitatieve factoren, zoals productinnovatie, -ontwikkeling en de verbetering van human capital, iets waarop beide landen eveneens relatief slecht scoren. Doordat Griekenland en Portugal ook laag scoren op vlak van arbeidsmarkt-, loon- en prijsflexibiliteit is de rekening van de interne devaluatie vooral doorgeschoven naar de werknemers. Bedrijven gaan immers eerder snoeien in de tewerkstelling dan dat ze de lonen volledig aanpassen. De gevolgen hiervan zijn hoge werkloosheid en diepe binnenlandse recessies. De precaire situatie van de overheidsfinanciën betekende bovendien dat deze geen buffer konden vormen om de binnenlandse vraag te ondersteunen. Integendeel, door verder te saneren versterkten beide effecten elkaar in een negatieve spiraal van saneren en werkloosheid. Ierland lijkt op vele vlakken de uitzondering. Het land beschikt reeds lange tijd over een sterke exportsector met tal van competitieve voordelen, die niet enkel (loon-)kostengerelateerd zijn. Ierland scoort structureel goed op kwalitatieve maatstaven van concurrentiekracht, zoals innovatie, onderwijs en marktefficiëntie. Griekenland, Portugal en Letland hebben op die domeinen nog heel wat werk te verrichten (zie grafiek 8). Ten slotte worden de positieve effecten van een interne devaluatie fel afgezwakt wanneer meerdere landen tegelijk hetzelfde beleid voeren. Tijdens de eurocrisis werden alle probleemlanden aangemaand hun loon- en prijsniveaus te verlagen. Bovendien was er geen symmetrie, in die zin dat de meer concurrentiële kernlanden, zoals Duitsland en Oostenrijk, geen sterkere loonstijgingen en hogere inflatie toelieten. Duitsland streeft er bijvoorbeeld naar om concurrentieel te blijven met niet-eurolanden die wel hun munt laten verzwakken (bv. het VK, China en Japan) en zijn arbeidsmarktsysteem laat nauwelijks loonstijgingen toe. Hierdoor was het voor de Europese probleemlanden onbegonnen werk om de concurrentiekloof met Duitsland te dichten. Daarbij komt dat de Duitse binnenlandse vraag maar beperkt toeneemt, zodat deze de Europese conjunctuur niet uit het dal kan trekken, wat de oefening voor de probleemlanden extra verzwaart. Toch wordt het gevoerde beleid in Europese kringen al snel een succes genoemd. Daarbij wordt onder meer verwezen naar de herbalancering van de handelsbalans en de lopende rekening. Het valt inderdaad op dat de landen met aanvankelijk grote externe tekorten deze veel sneller dan verwacht ongedaan hebben gemaakt, of intussen zelfs overschotten hebben gegenereerd (zie grafiek 9). Dit een succes noemen, is mogelijk voorbarig. Een groot deel van de verbetering is namelijk te danken aan ‘cyclische’ factoren, met name de sterke, maar mogelijk

Grafiek 8 - Score inzake innovatief vermogen
(6 = maximale score) 5 4,8 4,6 4,4 4,2 4 3,8 3,6 3,4 3,2 3 Ierland IJsland Portugal Letland Griekenland

2008 2013
Bron: WEF Competitiveness Index

tijdelijke inzinking van de binnenlandse vraag en importvraag in de probleemlanden. Vooraleer in deze landen sprake kan zijn van een duurzaam herstel van het externe evenwicht, moet duidelijk worden dat ook de exportgroei er substantieel aantrekt en dat zien we vooralsnog niet. Dat vraagt naast de verbetering van hun (niet-)kostencompetitiviteit tevens om een toename van de binnenlandse vraag in de Europese kernlanden. Voorlopig blijven ook de overschotten op de lopende rekening in de kernlanden (zoals bv. Duitsland en Nederland) nog toenemen. Verregaande austeriteit, maar toenemende schuldenlast Zijn de kortetermijngevolgen van het crisisbeleid op de economie eerder nefast, dan was het effect op de publieke financiën al evenmin gunstig. De probleemlanden in de EMU kwamen namelijk in een neerwaartse spiraal van ‘zelfvernietigende austeriteit’ terecht. Die hield in dat de felle bezuinigingen (zie 2008 grafiek 10) de economische malaise dusdanig bezwaarde, dat Grafiek 9 - Saldo lopende rekening van de betalingsbalans
(in % van het bbp) 15 10 5 0 -5 -10 -15 -20 -25 -30 2006 07 08 09 10 11 Portugal 12 13

2013

IJsland Letland

Griekenland Ierland

Bron: Europese Commissie (AMECO)

8

Ijsland Letland

Grafiek 10 - Verbetering structureel overheidssaldo
(in procentpunten van het bbp) 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 IJsland Letland Griekenland Ierland Portugal Reële bbp-wijziging 2011-2012 (in %) 10 5

Grafiek 11 - Verband tussen austeriteit en economische groei

Zweden 0 -5 -10 -15 -20

Ierland

Portugal

Letland IJsland Griekenland

-5

0 5 10 Cumulatieve sanering 2010-2012 (in procentpunten bbp)

15

Gedurende programma (of tot begrotingsjaar 2013) In twee jaar vóór programma
Bron: Europese Commissie (AMECO)

Bron: Europese Commissie (AMECO)

ze inefficiënt werden en zelfs contraproductief werkten (zie grafiek 11). De automatische stabilisatoren (verhoogde overheidsuitgaven om de recessie te dempen) werden uitgeschakeld, waardoor recessies er verder door werden uitgediept en de gewenste verbetering van de overheidsfinanciën uitbleef. De wenselijkheid van een restrictieve budgettaire politiek tegen de achtergrond van een aanhoudend fragiele economische situatie was de voorbije jaren dan ook het voorwerp van een hevig debat (zie onder meer De Grauwe en Ji, 2013). en de ontwikkeling van de schuldgraad. Een voorname doelGedurende stelling van de Europese programma’s voor de probleemlanden programma (of tot op korte termijn te stabiliseren en zo te was om de schuldgraad beletten dat de landen in een schuldenspiraal zouden terechtbegrotingsjaar 2013) Meest frappant was het positieve verband tussen de austeriteit

financieren. Grafiek 12 toont evenwel het ongewenste positieve verband tussen de sterke austeriteit en de schuldgraad in de jaren 2010-2012 voor verschillende eurolanden. De austeriteit zorgde voor een sterke stijging in de werkloosheid, bracht forse klappen toe aan het bbp en zorgde ervoor dat de cyclische overheidsuitgaven- en inkomstenbalans fors verslechterde. Het was dus dweilen met de kraan open. In de probleemlanden is de schuldopbouw sinds de start van het programma daarom allesbehalve gestopt. Integendeel, de schuldgraad nam er zelfs met gemiddeld 20% van het bbp verder toe (zie grafiek 13). De toename was het hoogst in Griekenland (+50% van het bbp), ondanks de schuldverlichting die er kwam na de ‘vrijwillige’ schuldkwijtschelding door de banksector begin 2012.

Wie slaagt?
De gemiddelde looptijd van een Troika-hulppakket bedraagt drie jaar. Na afloop van deze periode moeten landen de Grafiek 13 - Toename overheidsschuld vóór en na start hulpprogramma
100

In programma
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 -5 -5

komen. Die stabilisering moest er ook voor zorgen dat de bij afloop van het programma (gemiddeld op drie jaar 2 landen jaar voor geschat) zich opnieuw volledig zelfstandig op de markt konden Grafiek 12 - Verband tussen austeriteit en schuldgraad

(in procentpunten van het bbp)

Wijziging bruto overheidsschuld 2010-2012 (in procentpunten bbp)

Griekenland Portugal Ierland

90 80 70 60 50 40

IJsland Zweden Letland

30 20 10

0 5 10 Cumulatieve sanering 2010-2012 (in procentpunten bbp)

15

0

IJsland

Letland

Griekenland

Ierland

Portugal

Bron: Europese Commissie (AMECO)

Sinds 2007 tot start programma Sinds start programma

Bron: Programma’s landen EC/IMF

9

Economische Berichten

nodige hervormingen in principe met succes hebben doorDuidelijk is in elk geval dat het ‘driejarenprogramma’ voor gevoerd en zich terug zelfstandig op de obligatiemarkt kunbeide landen niet heeft volstaan. De economische medicijnen nen financieren. Letland slaagde hier met glans in. Het land konden niet verhinderen dat de patiënt alleen maar zieker gebruikte niet eens alle toegezegde noodsteun en zit intussen werd. Daar zijn zeker ook verklaringen van institutionele aard in een post-programma-toezicht. De economische groei blijft voor. Griekenland en Portugal hadden al voor de crisis een vrij er sterk, de werkloosheidsgraad daalt verder en de overheidsgesloten economisch stelsel, sterk afgeschermde sectoren, een financiën zijn onder controle. De rentevoeten van het land rigide arbeidsmarkt, monopolies van staatsbedrijven en een blijven beperkt zodat het land zich vlot kan financieren (zie zwaar en corrupt overheidsapparaat. Beide landen zijn sinds de grafiek 14). Bovendien voldoet Letland aan alle voorwaarden jaren 80 geëvolueerd naar een consumptiemaatschappij met om begin 2014 tot de EMU toe te trebelangrijke arbeidsmarktrestricties den. Letland geldt voor velen als hét (zie grafiek  15). Aan meerdere voorExportcijfers tonen aan dat de resulvoorbeeld van een geslaagde interne waarden voor een succesvolle interne devaluatie. Er zijn meerdere verklarin- taten van de interne devaluatie devaluatie was met andere woorden gen waarom dit beleid voor Letland op korte termijn mager zijn. Enkel niet voldaan. De poging om het vrij snel tot resultaten kon leiden en Letland zag zijn exportgroei stevig bestaande economische systeem om dus gewerkt heeft. Het land kende al toenemen, maar het effect op de te gooien door middel van een klasvóór de crisis een vrij neoliberale eco- consumptie en import was nave- siek neoliberaal beleid, kon in beide nomie, een erfenis van de omwente- nant groot. landen niet anders dan tot de huidige ling na de val van het communisme. economische depressie leiden. Allicht De arbeidsmarkt is er erg flexibel, wat zal het ook de komende jaren nog een snelle loonaanpassing mogelijk maakt. Het overheidstekort tot sociale onrust leiden. Op langere termijn zijn de opgelegde en de schuldgraad waren bij aanvang van de interne devaluatie hervormingen echter noodzakelijk om de landen binnen een vrij beperkt en de politieke steun voor het behoud van de eurogeïntegreerde euro-economie te kunnen behouden. koppeling was groot. Daarnaast had Letland ‘het geluk’ iets vroeger in een economische crisis te belanden, waardoor het Het positieve verhaal bij uitstek (naast niet-euroland Letland) in 2010 volop mee kon profiteren van het relatief kortstondige is Ierland. Dat land is zeker aan de beterhand. De opgelegde wereldwijde herstel. Toch zijn er ook kanttekeningen te maken: besparingen en hervormingen zijn er steeds nauwgezet doorhet Letse bbp viel tussen 2007 en 2009 met liefst 25% terug gevoerd, het land won zijn concurrentiekracht terug en ook de en de werkloosheidsgraad steeg tot een piek van 21,3%. De banksector werd grondig geherstructureerd. Toch rijst de vraag recente daling van de werkloosheid (midden 2013 tot 11,5%) is of dit succes dankzij dan wel ondanks de aanwezigheid van het bovendien mee te verklaren door een vrij sterke emigratie als EU/IMF-programma werd geboekt. De interne devaluatie was gevolg van de crisis. Ook IJsland lijkt na enkele moeilijke jaren immers al aan de gang vóór de start van het programma en terug op de goede baan en betaalt intussen zijn IMF-schulden verliep toen al relatief succesvol. De Ierse economie heeft een terug (zie kadertekst op blz. 11). grote openheidsgraad en haar arbeidsmarkt is een stuk flexibeler dan die in het zuiden van Europa (zie grafiek 15). De betaBij de eurolanden is het plaatje veel minder eenduidig. Het lingsbalans was nooit een dramatisch probleem voor Ierland, Griekse programma werd nog voor de afloop in 2013 verlengd dat een historisch sterk uitgebouwde exportsector met een en de geboden steun werd begin 2012 meer dan verdubbeld tot 245 miljard euro. Ondanks een forse schuldkwijtschelding Grafiek 14 - Tienjaarse obligatierente na drie jaar programma door de banksector blijft de schuldgraad hoog en noteert de (in %) 10-jaarse obligatierente rond de 9%. De economie vertoont 14 vage tekenen van herstel, maar na een vijf jaar durende reces12 sie is de Griekse bevolking fors verarmd. Een nieuwe officiële schuldkwijtschelding zal allicht begin 2014 op tafel komen, maar 10 het lijkt sowieso onwaarschijnlijk dat Griekenland dit decennium nog van onder de Europese reddingsparaplu vandaan komt. 8 Portugal vertoont evenmin veel beterschap. Het land blijft kampen met een hoge werkloosheid, de recessie lijkt er maar schoorvoetend ten einde te komen en ook de overheidsfinanciën blijven precair. De stugge houding van het Portugese hooggerechtshof, dat reeds tweemaal een groot deel van het besparingspakket liet terug schroeven, leidde ertoe dat de Portugese schuld weliswaar verder opliep, maar zorgde er eveneens voor dat de recessie wat minder diep heeft gesneden dan in Griekenland.
6 4 2 0 IJsland Letland Griekenland Ierland Portugal

10-jaarse rente vóór start programma Niveau rente oktober 2013
Bron: Bloomberg

10

IJsland, herstelwonder met zwaar prijskaartje
IJsland was in 2008 een van de eerste slachtoffers van de financiële crisis. In het decennium daarvoor was het land geëvolueerd van een eerder gesloten landbouweconomie naar een dienstengerichte, open economie. De banksector groeide er bijzonder snel en werd tot tien keer groter dan de economie van het land. De schulden van gezinnen en bedrijven liepen torenhoog op, net als de buitenlandse schuld die de IJslandse banken opbouwden. Toen de crisis losbarstte, vielen de financiële stromen naar IJsland stil en gingen de banken overkop. De overheid moest tussenkomen om erger te voorkomen, maar raakte zo zelf in de problemen. De binnenlandse economie viel stil, de werkloosheidsgraad liep op van minder dan 1% in 2008 tot bijna 10% in 2010. De IJslandse kroon ging onderuit (zie linkse grafiek). Toch kon IJsland relatief snel terug uit het dal klimmen. Na een recessie van tien kwartalen kende het land sinds midden 2011 al acht kwartalen met een gemiddelde jaargroei van 2,5%. Het gevoerde beleid week sterk af van dat elders in Europa. Anders dan bijvoorbeeld Ierland liet IJsland zijn banken failliet gaan. Schulden die deze in het buitenland hadden opgebouwd werden eenvoudigweg niet terugbetaald. De investeerders waren hun geld kwijt, maar de belastingbetaler werd grotendeels ontzien. Door de munt onderuit te laten gaan met ongeveer 50% tegenover de munten van zijn belangrijkste handelspartners won het land snel zijn concurrentiekracht terug. Anders dan binnen de EU het geval was, werd dus geen trage, pijnlijke interne devaluatie doorgevoerd. Het beleid lijkt succesvol. De werkloosheidsgraad was midden 2013 teruggedrongen tot 4,5%. Buitenlandse investeringen nemen opnieuw toe en de exportvraag stijgt, vooral in de industriële sectoren. Door de aanwezigheid van goedkope natuurlijke energiebronnen kozen grote Amerikaanse aluminiumproducenten voor IJsland als investeringslocatie. Chinese investeerders zien IJsland als een toekomstige hub langs de Arctische scheepvaartroute en kochten delen van de containerhaven. Daarnaast floreert ook het toerisme nog altijd. Toch zijn er kanttekeningen bij dat herstel. IJsland doet het als economie dan misschien wel beter, zijn burgers zijn er over het algemeen slechter vanaf. De binnenlandse vraag blijft bijzonder zwak. Door de torenhoge inflatie die volgde op de devaluatie van de kroon zagen heel wat IJslanders hun spaargeld verdampen (zie rechtse grafiek). Door de opgelegde kapitaalcontroles kon het geld ook niet naar het buitenland worden gebracht. Gezinnen met hypotheekleningen in buitenlandse munt zagen deze goed 50% in omvang toenemen, terwijl hun eigen vastgoed veel minder waard was geworden. Velen verloren naast hun baan ook hun huis. De vele besparingen en nieuwe belastingen die de overheid oplegde, knabbelden verder aan de koopkracht van de gezinnen. Heel wat, vooral hoger opgeleide jongeren zagen geen andere keuze dan te emigreren, mede doordat het aantal banen in de financiële sector en andere dienstensectoren gedecimeerd was. De nieuwe industrieën die naar IJsland werden gehaald dankzij de goedkope munt, arbeidskrachten en energiebronnen, zijn bovendien bijzonder vervuilend en bedreigen de natuurpracht van het land. De natuurlijke energiebronnen dreigen in sneltempo uitgeput te geraken. De solo-slim die de overheid speelde door de banken failliet te laten gaan en geen terugbetalingen van deposito’s te doen aan EU-burgers, zorgt er ten slotte voor dat het EU-lidmaatschap nu wel erg veraf is.

IJslandse kroon en Letse lats
(per EUR) 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2000 02 04 06 08 10 12 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 0 -5 15 10 5 25 20

Inflatie scheert hoge toppen na devaluatie kroon
(jaarwijziging CPI, in %)

IJslandse kroon (linkse schaal) Letse lats (rechtse schaal)
Bron: Thomson Reuters Financial

2003 04 05 IJsland Letland

06

07 08 09 Griekenland Ierland

10 11 Portugal

12

13

Bron: Thomson Reuters Financial

11

Economische Berichten

gediversifieerde productmix heeft. Het land dankt dit deels aan het sterke innovatieve vermogen en het degelijke onderwijs. Het Ierse verhaal moet misschien zo gelezen worden dat vooral steun nodig was om de falende banksector uit het slop te halen en de besmetting naar de andere eurolanden te minimaliseren. Anders dan in andere probleemlanden bleef de beleidsgedreven recessie hierdoor beperkt. De binnenlandse economie kreeg klappen, maar die werden door de buitenlandse vraag deels geabsorbeerd. Het perspectief dat Ierland eind 2013 voor zijn Troika-programma zal slagen en economisch verder zal herstellen, betekent dat het zich allicht begin 2014 terug volledig zelfstandig op de markt zal kunnen financieren.

(hoog = zeer arbeidsmarktrestrictief, laag = zeer arbeidsmarktflexibel) 6 5,5 5 4,5 4 3,5
ië G k rie d al nd d e eld iddSO m Ge OE lan d d

Grafiek 15 - Arbeidsmarktrestricties

Slotbemerkingen

ge Ar

n nti

en

lan

r Po

tug

it Du

sla

tl Le

an

IJs

Ier

lan

Tot aan de start van de crisis speelde de EU een beperkte rol van betekenis bij economische en financiële rampspoed. Bron: OESO Employment Protection Database, eigen berekeningen Tot dan was de remediëring van crisissen vooral de taak van de individuele landen en in uiterste nood het IMF. Pas in de nasleep van de financiële crisis van 2008 begon de EU geleileidt, wordt heel wat economisch potentieel van de EU verniedelijk haar bevoegdheden uit te breiden en speelde ze een rol tigd. Het zware saneren tegen een achtergrond van zwakke in de hulpprogramma’s voor Letland en Hongarije. Tijdens de conjunctuur was evenmin een optimale keuze. De tekorten van eurocrisis namen de Commissie en de ECB het voortouw in de probleemlanden zijn wel afgenomen, maar dat ging ten de crisisbestrijding. Enerzijds was er koste van de groei en ook de schuleen sterke ontplooiing van de E(M)Udenlast van de landen nam stevig solidariteit die essentieel was om De asymmetrie van het beleid, toe. Pas begin 2013 veranderde de eurocrisis in te perken. Daarnaast kre- waarbij Duitsland niet wordt aange- Troika het geweer van schouder door gen de geholpen landen zware her- spoord om loonsverhogingen toe te te focussen op structurele overheidsvormingsmaatregelen opgelegd, die staan en zijn binnenlandse vraag te tekorten in plaats van op nominale, hun economieën terug performant stimuleren, legt de last volledig op wat de negatieve spiraal tussen sanemoesten maken. Het gevoerde beleid de Zuid-Europese tekortlanden. ren en groei moet doorbreken. Het was sterk neoliberaal geïnspireerd. programma dat voor Cyprus werd Het was erop gericht de vrije markt zo opgesteld, volgde reeds de nieuwe weinig mogelijk beperkingen op te leggen en de overheid zo filosofie: van Cyprus wordt enkel verwacht dat het zijn structuslank mogelijk te maken. Veel van de opgelegde hervormingen reel tekort onder controle houdt en automatische stabilisatoren – arbeidsmarktflexibilisering, (minimum-)loonsverlagingen, de moeten hun werk kunnen doen. inperking van de sociale zekerheid en het overheidsapparaat, het liberaliseren van beschermde sectoren en privatiseren van Het neoliberale economische beleid wordt vrij uniform opgeoverheidsbedrijven - moeten in dat licht worden gezien. legd en houdt te weinig rekening met de historisch gegroeide economische weefsels in de betrokken landen. Het is vrij eenzijHet medicijn heeft – althans op de kortere termijn – niet voor dig gericht op het aanzwengelen van de concurrentiekracht en alle patiënten gewerkt. Het succes(je) dat in Letland werd uitvoer via interne devaluaties. Ierland en Letland waren goed geboekt, waar de interne devaluatie leidde tot een economische geplaatst om intern te devalueren, maar in Griekenland en relance, kon (nog) niet in Griekenland of Portugal worden herPortugal ontbraken heel wat kenmerken en voorwaarden die haald. Enkel Ierland zal eind 2013 het hulpprogramma verlaten. nodig zijn om van een interne devaluatie een succes te maken. Bovendien verliest het beleid uit het oog dat landen niet tesaHet is duidelijk dat de Troika de effecten van de zware bespamen intern kunnen devalueren en ‘exportkampioen’ kunnen ringen op de groei en werkloosheid sterk heeft onderschat. worden. Ook de asymmetrie van het beleid, waarbij Duitsland Het feit dat alle landen tegelijk bespaarden deed een neerals meest concurrentiële EU-lidstaat niet tegelijk wordt aangewaartse spiraal ontstaan, waarbij de lidstaten elkaar dieper in spoord om loonsverhogingen toe te staan en zijn binnenlandse het moeras trokken. Er ging te weinig aandacht naar de korvraag te stimuleren, verhindert dat de economische inspanning tetermijngevolgen in de probleemlanden, zoals de torenhoge gelijkmatig wordt verdeeld over de eurolidstaten en legt de last werkloosheid. In de mate dat die structureel van aard wordt en, volledig op de (Zuid-Europese) probleemlanden. De afbouw zoals in Ierland en Portugal het geval is geweest, tot een sterke van de tekorten op de lopende rekening wordt te vaak als uitstroom van geschoolde arbeidskrachten naar niet-EU-landen een succes voorgesteld. Die is misschien wel ten dele toe te

12

schrijven aan de verbeterde concurrentiekracht en exportvraag, maar ook aan de sterke daling van de binnenlandse vraag en import. Tot voor de crisis werden deze tekorten nog voorgesteld als financieel-economische integratie en ‘convergentie’ tussen kern- en perifeer Europa. De grote tekorten werden gezien als een noodzakelijk, maar tijdelijk fenomeen. Het is maar de vraag of deze tekorten binnen een ‘volwaardige’ muntunie effectief een probleem vormen. Indien de EU nog verder zou worden uitgebouwd zouden automatische, maar tijdelijke transfers er voor kunnen zorgen dat de lasten beter verdeeld worden. Een land dat een asymmetrische schok ondergaat (bv. een economische recessie na een vastgoed- en financiële crisis), zou deze dan gedempt zien. In de VS zijn externe onevenwichtigheden tussen staten bijvoorbeeld geen probleem. Onevenwichtigheden op de arbeidsmarkt worden er eveneens opgelost door een centraal herverdelingsmechanisme, waarbij de socialezekerheidsbijdragen en -uitkeringen op nationaal niveau worden gestuurd en er ook geen barrières zijn tussen de arbeidsmarkten van de verschillende staten. In de EU klinkt dit echter als verre toekomstmuziek.

Het Europees beleid heeft een leerproces achter de rug en intussen is werk gemaakt van een zekere correctie van gemaakte beleidsfouten. De kosten voor de economische en vooral sociale schade die bijvoorbeeld in Griekenland is aangericht, kunnen echter nog jaren oplopen. De ervaring met intern devalueren leert dat het een proces van lange adem is, waarvan het uiteindelijke succes niet kan worden gegarandeerd. Na vier jaar van diepe recessie koos Argentinië in 2002 uiteindelijk toch voor de ‘korte pijn’ en liet het zijn muntkoppeling aan de dollar los, waarna de munt met 60% devalueerde. Enkel blijvende financiële ondersteuning en een ‘officiële’ schuldkwijtschelding kunnen verhinderen dat Griekenland de weg opgaat van Argentinië. Het houden van Griekenland in de eurozone zal bovendien aantonen dat het Europees crisisbeleid kan werken en geeft een belangrijk signaal van Europese solidariteit.

Siegfried Top siegfried.top@kbc.be

Referenties O. Blanchard en D. Leigh (2013), “Growth forecast errors and fiscal multipliers”, IMF working paper (WP/13/1). O. Blanchard, F. Jaumotte, en P.Loungani (2013), “Labor market policies and IMF advice in advanced economies during the Great Recession”. P. De Grauwe en J.Ji (2013), “Self-fulfilling crises in the Eurozone: an empirical test”, Journal of International Money and Finance”. European Commission (2010-13), “Economic adjustment programme for Greece”. European Commission (2011-13), “Economic adjustment programme for Ireland”. European Commission (2011-13), “Economic adjustment programme for Portugal”. European Commission (2013), “Economic adjustment programme for Cyprus”. IMF Country report for Greece (2012), “International Experience with Internal Devaluation”. IMF Staff (2012), “Are we underestimating short-term fiscal multipliers”, IMF Fiscal Monitor. G. Giudice, DG Ecfin, (2011), “The adjustment in Latvia”, ELIAMEP conference 2011. F. Heylen (2013), “Economisch beleid en crisis in Europa: evaluatie en hoe nu verder?”, UGent paper. J. Van Gompel (2013), “Belgische overheidsfinanciën: austeriteit of niet, een kwestie van multiplicatoren?”, KBC Economische Berichten, nr. 4. World Economic Forum (2013), Global competitiveness index 2013-14.

Onze webstek www.kbceconomics.be houdt u op de hoogte van alle analyses en vooruitzichten van de KBC-economisten.

Voor vragen i.v.m. de inhoud van deze publicatie kunt u terecht bij: Lieven Noppe (32) (0)2 429.50.19 E-mail: lieven.noppe@kbc.be Verantwoordelijke uitgever: Johan Van Gompel, Havenlaan 2, B-1080 Brussel Correspondentieadres & abonnementenbeheer: KBC Groep NV, GCE, Havenlaan 2, 1080 Brussel, E-mail: economic.research@kbc.be Deze publicatie komt tot stand op de Chief Economist Department van KBC Groep. Noch de mate waarin de voorgestelde scenario’s, risico’s en prognoses de marktverwachtingen weerspiegelen, noch de mate waarin zij in de realiteit zullen tot uiting komen, kunnen worden gewaarborgd. De prognoses zijn indicatief. De gegevens in deze publicatie zijn algemeen en louter informatief. Ze mogen niet worden beschouwd als beleggingsadvies conform de Wet van 6 april 1995 inzake secundaire markten, het statuut van en het toezicht op beleggingsondernemingen, de bemiddelaars en beleggingsadviseurs. KBC kan niet aansprakelijk worden gesteld voor de juistheid of de volledigheid ervan. Alle historische koersen, statistieken en grafieken zijn actueel tot en met 23 oktober 2013, tenzij anders vermeld. De beschreven meningen en vooruitzichten zijn die zoals ze gelden op 23 oktober 2013.