UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SOCIOLOGIA
Gnese da poltica de assistncia social do governo Lula

Douglas Mendosa
Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao
em Sociologiado Departamento de Sociologia da
Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias
Humanas da Universidade de So Paulo, para a
obteno do ttulode Doutor em Sociologia.
Orientadora: Profa. Dra. MariaHelena Oliva Augusto
So Paulo
2012
Resumo
O objetivo da tese o de compreender a reestruturao da poltica de
assistncia social durante o governo de Luiz Incio Lula da Silva (2003 - 2010). A
hiptese que orientou a pesquisa foi a de que essa reestruturao e seus principais
redirecionamentos resultaram diretamente das posies e conquistas alcanadas por
agentes polticos especficos, os assistentes sociais. Dentre esse conjunto de
profissionais destacou-se a liderana de um grupo de professores e pesquisadores de
cursos de Servio Social de universidades pblicas e confessionais, em sua maioria
formada por militantes do Partido dos Trabalhadores (PT), que soube aproveitar uma
janela de oportunidade aberta no primeiro ano do governo Lula, para gerar as
alternativas poltico-administrativas necessrias afim deque a poltica de assistncia
social fosse implantada segundo os princpios e vises que vinham defendendo desde
a dcada de 1980.
Ao longo do governo de Fernando Henrique Cardoso (1995 - 2002), esses
agentes formaram uma viso alternativa a respeito da poltica de assistncia social, em
que o Estado deveria assumir o protagonismo nas aes socioassistenciais, uma vez
que o direito social assistncia um dos pilares do sistema de seguridade social
criado com a Constituio Federal de 1988. A assistncia definida por eles como
proteo social, isto , como poltica que previne e d cobertura contra
determinados riscos sociais. No caso da assistncia, isso implicou a construo das
seguranas: de acolhida; de renda; do convvio ou vivncia familiar, comunitria e
social; do desenvolvimento da autonomia individual, familiar e social; da
sobrevivncia a riscos circunstanciais.
Essa concepo, desenvolvida especialmente por um grupo de pesquisadores
da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP) sob a liderana de
Aldaza Sposati, sedimentou-se como uma das bases da Poltica Nacional de
Assistncia Social (PNAS/2004) e do Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS/2005), construdos ao longo do governo Lula como forma de materializar o
direito social assistncia e de organizar um sistema descentralizado de gesto dessa
poltica, coordenando as aes de municpios, estado, Distrito Federal e Unio.
O processo de reordenamento institucional dessa poltica revela a estratgia
bem sucedida de um grupo de assistentes sociais com dupla ou tripla insero: como
professores universitrios, como gestores dessa poltica no nvel municipal/estadual e
ou como militantes do PT, essa comunidade de especialistas acumulou capital
simblico suficiente no campo cientfico e no campo poltico para ocupar posies
decisivas nos primeiros anos do governo Lula, o que lhe permitiu reordenar a poltica
de assistncia social e garantir-lhe um estatuto poltico indito.
Palavras chave: Assistncia Social, assistentes sociais, Poltica Nacional de
Assistncia Social (PNAS/2004), Sistema nico de Assistncia Social (SUAS/2005),
governo Lula, agentes polticos, Partido dos Trabalhadores (PT).
Email do autor: douglasmendosa@gmail.com
Resume
The aim of this thesis is to understand the restructuring of social assistance
policy during the government of Luiz Inacio Lula da Silva (2003-2010). The
hypothesis that guided the research was that this rebuilding and its principles
redirections resulted directly from the positions and conquests achieved by specific
political agents that are the social assistants. Among this group of professionals it is
possible to highlight the leadership of a group of teachers and researchers in Social
Work courses in public and religious universities, mostly formed by militants of the
Workers Party (PT), which took advantage of a window of opportunities that were
opened in the first year of the Lula's government, to generate the political and
administrative alternatives that were necessary in order to implement the social
assistance policy according to the principles and visions that had been advocatedsince
the 1980s.
During the government of Fernando Henrique Cardoso (1995 - 2002), these
agents formed an alternative view of the social assistance policy, in which the state
should take the leading role in the actions of social assistance, since the right to social
assistance is a pillar of the social security system created by the Federal Constitution
of 1988. Assistance is defined by them as "social protection", whichmeans, a policy
that prevents and provides coverage against certain social risks. In the case of
assistance, this entailed the construction of "securities" of fostering; income; family,
community and societylife; development of individual, familiar and social autonomy;
survival of circumstantial risks.
This conception, specially developed by a group of researchers at the Catholic
University of So Paulo (PUC-SP) under the leadership of Aldaza Sposati, was set as
one of the basis of the National Policy of Social Assistance (PNAS/2004) and of the
Unified Social Assistance System (SUAS/2005), built along theLula government as a
way of materializing the right to social assistance and to organize a decentralized
system of management of this policy, coordinating the actions of municipalities, state,
Federal District and Union.
The process of institutional reorganization of the policy reveals the successful
strategy of a group of social workers with double or triple insertion: as university
professors, as managers of this policy at the municipal/state and/or as members of the
militancy in the Workers Party, this "community of experts" accumulated sufficient
symbolic capital in science and in politics to occupy decisive positions in the early
years of Lulas government, which allowed them to reorganize the social assistance
policy and grant an unprecedented political status.
Keywords: Social Assistance, social assistants, National Policy of Social Assistance
(PNAES/2004), Unified Social Assistance System (SUAS/2005), Lula's government,
politics agents, Workers Party (PT).
Author email: douglasmendosa@gmail.com
Agradecimentos
O impulso inicial desta tese nasceu em 2007, da experincia de meus
primeiros meses de trabalho no Instituto Via Pblica - Instituto para o
Desenvolvimento da Gesto Pblica e das Organizaes de Interesse Pblico. Ao
consultar editais municipais de licitao de servios pblicos na rea assistencial,
deparei-me com um conjunto de termos e referncias sobre desenvolvimento social e
famlias em situao de vulnerabilidade. O Programa Bolsa Famlia, a pleno vapor
desde 2004, mantinha-se como matria onipresente nos comentrios da mdia acerca
da poltica social do governo Lula. poca, e ainda hoje, muito se especulava sobre o
carter assistencialista da distribuio do benefcio, tido como um dos principais
fatores explicativos para a reeleio do presidente em 2006.
Embarcado no senso comum, tomei como dvida norteadora de minhas
primeiras incurses no tema, a contradio da distribuio de bolsas por um
ministrio encarregado do desenvolvimento social. Em conversa com o velho Olavo
Viana Costa, este me chamou a ateno para a(s) distncia(s) entre o mecanismo
tcnico e gerencial de cadastramento de famlias e a distribuio de benefcios vis a
vis o desenvolvimento social. Ponto para o papito do Guillermo!
Alm dessa dvida, carregava certo espanto com as preocupaes e ocupaes
do Estado como gestor de polticas pblicas, que se aparelha de modernas tecnologias
para localizar no espao urbano a populao alvo dos seus programas e projetos; que
faz parcerias com organizaes da sociedade civil de mais variados tipos para a
formulao, implantao e avaliao de suas polticas, projetos-piloto e programas.
Essas inquietaes e alguma leitura inicial deram origem a um projeto de pesquisa
bastante amplo e voltado para a compreenso da formao da poltica de
desenvolvimento social.
No percurso at e durante o exame de qualificao, a partir dos pertinentes
comentrios dos professores Amelia Cohn e Braslio Sallum, tornou-se claro que a
poltica de desenvolvimento social no era a mesma coisa que a poltica de assistncia
social, responsvel pela implantao de um conjunto indito de equipamentos
pblicos e de programas que colocavam em questo a exclusividade do Bolsa Famlia
no campo da poltica social do governo Lula. Nesse momento, ainda me causava
estranhamento que a assistncia social pudesse ser uma poltica social. A querida
Annez Andraus Troyano ouviu muito essa angstia, colocada de vrias formas
durante boa parte da feituradeste trabalho.
As entrevistas realizadas, a leitura dos textos de assistentes sociais e dos
instrumentos normativos da nova poltica de assistncia social foram delineando as
marcas de origem dessa poltica no governo Lula. Agradeo expressamente a
disponibilidade de todas as assistentes sociais entrevistadas e nomeadas na introduo.
Pedro Paulo Martoni Branco e Amelia Cohn chamaram a ateno para aspectos
importantes sobre as iniciativas da rea social desencadeadas no primeiro ano do
governo Lula. A eles, tambm expresso minha gratido.
Aps a qualificao, a Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior (CAPES) concedeu-me auxlio (Processo BEX: 6790/10-0) para a realizao
de estgio no Centro de Estudos Sociais (CES) da Faculdade de Economia da
Universidade de Coimbra, Portugal. L, fui muitssimo bem acolhido pela
generosidade do professor Pedro Hespanha, experiente pesquisador que me permitiu a
apresentao do seminrio Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Agentes e
processos da recente poltica de assistncia social no Brasil.
Em Coimbra, privei do prazeroso convvio de Martha Palacio Avendao,
Fabrcio Roberto Costa Oliveira e Miguel Mandujano. Todos ajudaram a diminuir as
saudades do Brasil em Portugal! As preciosas indicaes gastronmicas do bem
humorado lvaro Esprito Santo foram fundamentais. A ele tambm nosso muito
obrigado.
A possibilidade de realizar estgio no exterior e a permisso de mais algumas
ausncias temporrias para a redao deste trabalho s foi possvel graas pacincia,
generosidade e confiana dos diretores do Instituto Via Pblica: Pedro Paulo Martoni
Branco, Annez Andraus Troyano e Luiz Henrique Proena Soares. Por meio deles
estendo esses agradecimentos a todos os colegas e amigos que fazem do VP um lugar
de troca, de colaborao, de aprendizado e de amizade. Peo desculpas por no cit-
los nominalmente. Graas fora dessa instituio, precisaramos de mais umas tantas
pginas. Somos muitos! Somos madeira de lei que cupim no ri.
No posso deixar de lembrar com muito carinho alguns daqueles que ouviram
muitas das minhas dvidas e observaes a respeito das assistentes sociais e da
poltica de assistncia. A mais do que competente professora Maria Amlia J undurian
Cor, foi uma delas. Alm de incentivar minha ida ao CES e ajudar a imaginar o
porvir, acreditou que pude ajud-la com sua prpria tese! Sofia Reinach, perspicaz
administradora pblica cercada de socilogos por todos os lados, deu-me contribuio
preciosa em momento crtico, dizendo de modo bastante simples: finalmente a
assistncia social tem uma poltica. Como se no bastasse, ainda se ocupou da
primorosa verso do resumo para o ingls.
Wagner de Melo Romo e Guilherme Pedroso Nascimento, socilogos da
poltica, tornaram-se antes de tudo grandes amigos nessa caminhada. Valeu,
camaradas!
Quero agradecer vivamente a minha orientadora Maria Helena Oliva Augusto.
Professora elegante, amvel e precisa, Maria Helena foi e , antes de tudo,
companheira do meu itinerrio intelectual e acadmico. Sempre contei com seu apoio,
mesmo durante minhas divagaes mais etreas! Muito obrigado por chamar-me de
volta terra, pela pacincia e pela confiana.
A Carolina e a Lusa agradeo simplesmente por serem quem so e do jeito
que so. Nada ms.
Tudo no mundo est dando respostas,
o quedemora o tempo das perguntas.
Memorial do Convento
1
Sumrio
Lista de siglas e abreviaturas utilizadas ................................................................ 03
Introduo
1. O tema da tese....................................................................................................... 05
2. Delimitando a questo........................................................................................... 15
3. Metodologia.......................................................................................................... 29
Captulo 1 Assistentes sociais e a superao do assistencialismo
1.Introduo.............................................................................................................. 33
2. Direes da renovao do Servio Social no Brasil ............................................. 35
3. As primeiras anlises crticas das prticas assistenciais .................................... 39
3.1 O mecanismo assistencial ............................................................................... 40
3.2 A assistncia como rea programtica............................................................ 42
3.3 A superao da questo assistncia versus assistencialismo.......................... 44
4. A assistncia como direito e como poltica social ................................................ 48
5. A formulao da Lei Orgnica da Assistncia Social ........................................... 60
5.1 A Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) ................................................. 65
6.Assistncia Social: Polmicas e Perspectivas: a construo da posio
dominante no campo profissional ....................................................................... 70
Captulo 2 Da Loas ao Comunidade Solidria: gnese de uma poltica de
assistncia social alternativa
1. Introduo............................................................................................................. 74
2. Programas, projetos e benefcios assistenciais implantados durante
o governo de F. H. Cardoso.................................................................................. 75
2.1 Os programas.................................................................................................. 75
2.2 O BPC e os programas de transferncia de renda........................................... 79
2.3 Os servios...................................................................................................... 81
3. O incio do processo de descentralizao............................................................. 81
4. A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e a Norma Operacional
Bsica de 1999 (NOB 2) ....................................................................................... 82
5. O social e a assistncia social no governo de F. H. Cardoso............................ 89
6. Crticas poltica de assistncia social: marcando (o)posies............................ 92
2
6.1 O Programa Comunidade Solidria e a posio dos assistentes sociais......... 95
7. A construo da alternativa: a especificidade da poltica de assistncia social ............... 104
8. Discutindo a assistncia social: os mnimos sociais e os padres de proteo social ...... 113
9. Delimitando os confrontos no campo cientfico................................................. 119
Captulo 3 O reordenamento institucional da poltica de assistncia
social no governo de Lus Incio Lula da Silva
1. Introduo........................................................................................................... 130
2. A poltica de assistncia social no primeiro ano do governo Lula..................... 135
3. A construo e a tomada das posies estratgicas ............................................ 137
3.1 A estruturao do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) e da
Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS): janela de oportunidade...................... 144
4. A IV Conferncia e nova Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS/2004)............. 149
4.1 Setorialidade e intersetorialidade.................................................................. 151
4.2 A menina Loas: a certido de nascimento do SUAS................................. 161
5. A Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004............................................ 168
5.1 Primeira referncia do SUAS: Proteo Social ............................................ 173
5.2 Bases Organizacionais do SUAS.................................................................. 180
6. Regulamentar para garantir a continuidade da poltica ....................................... 184
Concluso ............................................................................................................... 193
Bibliografia ............................................................................................................ 202
3
Lista de siglas e abreviaturas mais utilizadas
ABEPSS - Associao Brasileira de Ensino e Pesquisa em Servio Social
ANAS - Associao Nacional de Assistentes Sociais
ANASSELBA - Associao Nacional dos Servidores da LBA
ASSELBA - Associao dos Servidores da LBA
BPC - Benefcio de Prestao Continuada
CBIA - Centro Brasileiro da Infncia e Adolescncia
CEAM- Centro de Estudos Avanados Multidisciplinares
CFESS - Conselho Federal do Servio Social
CNAS - Conselho Nacional de Assistncia Social
CONSEA - Conselho Nacional de Segurana Alimentar
CRAS - Centro de Referncia da Assistncia Social
CREAS - Centros de Referncia Especializados da Assistncia Social
CRESS - Conselho Regional de Servio Social
FNAS - Fundo Nacional de Assistncia Social
IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada
LBA - Legio Brasileira de Assistncia
LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social
MAS - Ministrio da Assistncia Social
MBES - Ministrio de Bem Estar Social
MDS - Ministrio doDesenvolvimento Social e Combate Fome
MESA - Ministrio Extraordinrio da Segurana Alimentar
MPAS - Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
NAF - Ncleo de Apoio Famlia
NEPPOS - Ncleo de Estudos e Pesquisas em Poltica Social
NEPSAS - Ncleo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade e Assistncia Social
NOB - Norma Operacional Bsica
NOB RH - Norma Operacional Bsica dos Recursos Humanos
NOB SUAS - Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social
PAEFI - Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos
PAIF - Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia
PCS - Programa Comunidade Solidria
PETI - Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
4
PGRM - Programa de Garantia de Renda Mnima
PNAS - Poltica Nacional de Assistncia Social
PSB - Proteo Social Bsica
PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira
PSE - Proteo Social Especial
PT - Partido dos Trabalhadores
PUC SP - Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
SAC - Servios e Aes Continuadas
SAGI - Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao
SAIP - Secretaria de Articulao Institucional e Parcerias
SAS - Secretaria de Assistncia Social
SCFV - Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos
SEAS - Secretaria de Estado da Assistncia Social
SENARC - Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
SESAN - Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
SNAS - Secretaria Nacional de Assistncia Social
SUAS - Sistema nico de Assistncia Social
SUS - Sistema nico de Sade
TNSS - Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais
UNB - Universidade de Braslia
5
Captulo 1 - Introduo
1. O tema da tese
O tema desta tese a poltica de assistncia social no Brasil. J unto com o
direito sade e previdncia, a assistncia social foi inscrita na Constituio Federal
de 1988 como um dos pilares do sistema de seguridade social do pas. Contudo, o
processo de formulao e implantao de uma poltica pblica que pusesse em prtica
o preceito constitucional de que a assistncia social deve ser prestada a quem dela
necessitar, independentemente de contribuio seguridade social estendeu-se ao
longo dos anos, perfazendo uma trajetria com ritmos diferenciados de
institucionalizao.
De imediato, possvel identificar trs fases distintas no perodo
compreendido entre a promulgao da Constituio, em 1988, e o ano de 2010. A
primeira fase foi fortemente marcada pela luta em torno da construo da Lei
Orgnica da Assistncia Social (LOAS), finalmente aprovada em 1993. Em seguida,
durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995 2002), destacou-se o incio
da implantao dessa poltica segundo os parmetros da LOAS, embora sem o peso
poltico reclamado pelos principais agentes que lutaram por sua aprovao.
Finalmente, na terceira fase, que corresponde ao governo de Luiz Incio Lula da Silva
(2003 2010), houve um intenso e notrio fortalecimento institucional da poltica de
assistncia social.
A luta pela conquista da LOAS em 1993 e o incio de sua implantao em
1995, constituem marcos importantes dessa trajetria. Porm, a partir de 2004, com
aprovao de uma nova Poltica Nacional de Assistncia Social e, em seguida, com a
aprovao da Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social
(NOB-SUAS), foram incrementadas e ampliadas sobremaneira as aes assistenciais
empreendidas pelo Estado brasileiro. Desde ento, cada vez mais difundida a
percepo de que finalmente o governo nacional possui uma poltica definida nessa
rea. No escapa sequer ao observador mais desatento a semelhana de termos e de
organizao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) e do Sistema nico de
Sade (SUS). De fato, parece que a fortuna do SUAS, enquanto sistema
descentralizado e rapidamente organizado em todo pas, pode ser em parte creditada
ao modelo bem sucedido do SUS, que, a despeito da baixa qualidade de muitas de
6
suas aes, foi constitudo em modelo de poltica pblica capaz de universalizar o
acesso a um amplo conjunto de procedimentos mdico-curativos e preventivos, em
larga escala e em todo territrio nacional.
No entanto, apesar do carter recente de sua consolidao enquanto poltica
pblica, a chamada aoassistencial do Estado brasileiro em direo s camadas mais
carentes da populao remonta pelo menos a 1942, ano da criao da Legio
Brasileira de Assistncia (LBA). Criada para organizar a ajuda s famlias dos
soldados brasileiros que combatiam na Segunda Guerra Mundial (1939 1945), a
LBA continuou sua ao de benemerncia ao fim do conflito, prestando auxlio
materno-infantil s famlias pobres. Ao longo do sculo XX, suas aes estiveram
cada vez mais imbricadas previdncia social, seja enquanto fundao de direito
privado vinculada ao Ministrio do Trabalho e da PrevidnciaSocial, em 1969, seja
na criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), em 1974.
Portanto, sua ao estendeu-se do atendimento s necessidades dos mais carentes
para as necessidades dos trabalhadores pobres, isto , dos mais espoliados no processo
produtivo.
A ineficcia, o carter regressivo e a baixa efetividade das polticas sociais
brasileiras consolidadas ao longo do sculo XX foram amplamente reconhecidos na
transio do regime autoritrio para a democracia, durante a dcada de1980. Nesse
contexto, a luta poltica pela democracia tambm foi a luta pela universalizao dos
direitos sociais e por uma mudana no padro de atuao do Estado. Em relao
sade, por exemplo, determinou-se que esta era um dever do Estado e um direito de
todos, independentemente da capacidade individual de contribuio para o sistema
mdico-previdencirio que ento vigorava. J nos primeiros anos da Nova Repblica
(1985 1989) reconhecia-se tambm a necessidade de mudana de atuao no campo
das aes assistenciais, dotando-as de maior eficincia e transparncia, bem como a
necessidade de uma separao explcita entre os benefcios recebidos em funo da
contribuio individual de cada cidado e aqueles distribudos em funo da pobreza
dos indivduos (Cf. Boschetti, 2006: 99-141). Essa convico tambm estava presente
entre os deputados da Assembleia Constituinte que discutiram e elaboraram a
Constituio Federal promulgada em 1988. Aps inmeras manobras e disputas entre
partidrios de um Estado mais liberal e aqueles que defendiam um Estado mais
social, aquela Assembleia terminou por conformar um sistema de seguridade social
7
destinado a proteger todos os cidados. Assim, ainda que se tenha reforado o modelo
previdencirio para o qual qualquer cidado deveria contribuir a fim de ter garantida
uma aposentadoria, independente de sua insero no sistema produtivo, delimitou-se
tambm um campo especfico para a garantia dos direitos daqueles que, embora
necessitando de auxlio, no tiveram condies de contribuir: tratava-se da assistncia
social aos mais necessitados.
De acordo com a Constituio Federal de 1988, so objetivos da assistncia
social:
I proteo famlia, maternidade, infncia,
adolescncia e velhice;
II o amparo s crianas e adolescentes carentes;
III a promoo integrao ao mercado de trabalho;
IV a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras
de deficincia e a promoo de sua integrao vida
comunitria;
V a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal
pessoa portadora de deficincia e ao idoso que
comprovem no possuir meios de prover prpria
manuteno ou de t-la provida por sua famlia,
conforme dispuser a lei (Brasil, 1988, art. 203).
Por conseguinte, delimitaram-se como portadores do direito assistncia
social as famlias em necessidade em seus vrios ciclos de vida, em especial naqueles
em que seus integrantes ficam mais expostos a determinados riscos em funo de sua
condio ou faixa etria, como mulheres grvidas, crianas, adolescentes, deficientes
e idosos. Aqueles, portanto, que ainda no possuem capacidade ou so impedidos
legalmente de prover-se pelo prprio trabalho (crianas e adolescentes), que no
podem faz-lo temporariamente (mes) e os que no possuem condies fsicas para
tanto (idosos e deficientes). Alm disso, no artigo 204, foi determinado que as aes
governamentais na rea assistencial fossem financiadas com recursos do oramento da
seguridade social e organizadas segundo as diretrizes da descentralizao poltica e
administrativa e da participao da populao.
O primeiro passo para a materializao do direito assistncia foi dado com a
aprovao da Lei Orgnica de Assistncia Social, de 07 de dezembro de 1993. A
LOAS, como ficou conhecida, representou a conquista de outro patamar na assistncia
social brasileira. J em seu primeiro artigo, aprofundou-se sua concepo enquanto
direito e enfatizou-se o dever do Estado:
8
Art. 1 A assistncia social, direito do cidado e dever
do Estado, Poltica de Seguridade Social no contributiva,
que prov os mnimos sociais, realizada atravs de um
conjunto integrado de iniciativa pblica e da sociedade, para
garantir o atendimento s necessidades bsicas (Brasil,
1993).
importante salientar que a frmula utilizada na lei, direito do cidado e
dever do Estado, conduziu todas as lutas que ento se desenrolaram ao redor da
construo de uma poltica de assistncia social capaz de materializar o que fora
garantido na Constituio. J untamente com a nfase no direito de cidadania, a
obrigatoriedade de o Estado implantar uma poltica pblica para o setor punha-se
como contraponto s aes dispersas e descontnuas empreendidas nessa rea ao
longo do sculo XX e tambm em oposio magnitude das aes filantrpicas
desenvolvidas por entidades privadas. Era preciso, portanto, que o Estado deixasse de
ter papel subsidirio em relao s aes assistenciais desenvolvidas pela sociedade
civil e assumisse o papel de protagonista dessa histria.
Outras duas caractersticas importantes reforadas pela LOAS foram a
descentralizao poltico-administrativa e a participao da populao na formulao
e controle pblico dessa poltica em todos os nveis de governo
1
. Segundo a lei, cada
nvel de governo Unio, estados, municpios e distrito federal formularia sua
poltica, alm de criar seu respectivo conselho e fundo de financiamentoda assistncia
social. No que tange relao entre os trs nveis, explicitou-se que suas aes se
realizariam de forma articulada, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera
federal e a coordenao e execuo dos programas, em suas respectivas esferas, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios (Brasil, 1993, art.11).
A LOAS tambm determinou a criao do Conselho Nacional de Assistncia
Social (CNAS), rgo superior de deliberao colegiada. Entre suas
competncias, cumpre destacar a prerrogativa de (I) aprovar a poltica nacional de
assistncia social; (II) normatizar as aes e regular a prestao de servios de
natureza pblica e privada; (VIII) apreciar e aprovar a proposta oramentria da

1
Contudo, preciso lembrar que essas diretrizes no eram especficas da assistncia. Antes, formavam
o fundo comum da prpria Constituio na luta por uma sociedade mais democrtica e ativa na esfera
pblica.
9
Assistncia Social; (IX) aprovar critrios de transferncia de recursos para Estados,
Municpios e Distrito Federal; (XI) estabelecer diretrizes, apreciar e aprovar os
programas anuais e plurianuais do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS);
entre outras especificadas na lei (Cf. Brasil, 1993, art. 18), como aquelas atinentes
relao entre as entidades filantrpicas e ao sistema descentralizado e participativo.
Mudou-se, portanto, o locus da organizao dos servios assistenciais, isto , o
Estado brasileiro, em seus diferentes nveis, deveria assumir diretamente a gesto e a
organizao desses servios, dotando-os de um carter mais sistemtico e contnuo,
alm de garanti-los de modo uniforme pelo territrio nacional.
Foi somente a partir de 1995 que a LOAS comeou, de fato, a ser implantada.
Nesse ano, por meio de medida provisria, Fernando Henrique Cardoso extinguiu a
LBA, o que deveria garantir a descentralizao e o comando nico das aes
assistenciais para estados e municpios. No entanto, a descentralizao no se
consolidou de imediato, dado que pressupunha o estabelecimento de processos
coordenados e partilhados entre os diferentes nveis de governo da federao. Estes s
foram alcanados ao longo dos anos e, de um ponto de vista estrito, teve sua forma
mais acabada somente com a NOB SUAS, de 2005.
Contudo, alm da extino da LBA, no governo de Cardosofoi criado o Fundo
Nacional de Assistncia Social (FNAS), teve incio o pagamento do Benefcio de
Prestao Continuada (BPC) a idosos e deficientes sem condies de garantir a
prpria sobrevivncia e, por fim, foi aprovada uma Poltica Nacional de Assistncia
Social (1998) que apresentava os objetivos, diretrizes e princpios da ao estatal
nessa rea.
Mesmo com o estabelecimento da Norma Operacional Bsica (NOB 2)
2
, logo
aps a aprovao da PNAS de 1998, no se avanou muito alm de diretivas gerais
que j estavam contidas na LOAS. Assim, para fazer jus aos recursos do FNAS, os
municpios e estados deveriam criar seus respectivos conselhos, planos e fundos de
assistncia social. Unio caberia a coordenao e normatizao do processo, alm
da definio do oramento e de sua execuo por meio do FNAS. Aos estados,

2
Em 1997, portanto, antes da aprovao da poltica nacional, a Secretaria de Assistncia Social (SAS)
apresentou a primeira Norma Operacional Bsica do setor desde a aprovao da Loas, a NOB 1. Seu
contedo, porm, apenas reiterava os mecanismos definidores das aes descentralizadas propostos na
Constituio e na LOAS.
10
caberia coordenar e executar a poltica em nvel estadual, fornecendo apoio tcnico e
financeiro aos municpios. Estes deveriam planejar e executar a poltica em nvel
municipal, alm de garantir o aporte de recursos prprios para o financiamento das
aes assistenciais.
Dentre as caractersticas importantes do perodo (1995 2002) deve-se
mencionar a manuteno da chamada rede de Servios e Aes Continuadas (SAC),
cujos repasses aos estados e municpios visavam ao financiamento: dos servios de
abrigo e educao infantil de crianas de zero a seis anos; dos servios de acolhida e
convvio para idosos; dos servios de reabilitao para deficientes. Alm disso, foram
criados vrios programas cuja execuo era realizada por estados e municpios como
o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), o Agente J ovem, o Combate
ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes Sentinela e o Ncleo
de Apoio Famlia (NAF).
Paralelamente a esse arranjo poltico e administrativo, pois no estavam sob
coordenao e execuo da Secretaria de Assistncia Social (SAS), embora se
ocupassem do mesmo pblico alvo e tivessem objetivos gerais muito semelhantes
foram criados os programas de transferncia de renda, primeiro como garantia de
rendamnima (PGRM), sendo em seguida atrelados: educao, o Bolsa Escola, e
sade, o Bolsa Alimentao. Destaca-se ainda a existncia, nos primeiros quatro anos,
do Programa Comunidade Solidria. Este, embora caracterizado como programa de
combate pobreza, tambm se desenvolveu fora do mbito tcnico e poltico da
assistncia social.
No governo de Luiz Incio Lula da Silva (2003 2010), a poltica de
assistncia social ganhou nova densidade institucional, alterando-se profundamente
seu escopo, sua dimenso e sua configurao poltico-administrativa. Na IV
Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em dezembro de 2003,
recomendou-se enfaticamente que o novo governo implantasse o Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS) de modo a efetivar o direito social assistncia previsto na
Constituio.
Em 2004, o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) aprovou uma
nova Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS/2004), na qual foram mais uma
vez apontados os objetivos e diretrizes dessa poltica. Afirmou-se que a assistncia
11
social visa proteo social dos cidados, devendo garantir a segurana de
sobrevivncia (de rendimento e de autonomia); de acolhida; de convvio ou vivncia
familiar (PNAS, 2004:31).
A proteo social garantida pelo SUAS foi dividida em proteo social bsica
e proteo social especial, sendo a ltima dividida em mdia e alta complexidade.
proteo social bsica atribuiu-se a funo de preveno s situaes de risco e
vulnerabilidade sociais mediante o desenvolvimento de potencialidades e aquisies
das famlias e pelo fortalecimento dos vnculos sociais, comunitrios e familiares.
Tem por objetivo, portanto, fortalecer as famlias para o enfrentamento de situaes
sociais e econmicas que possam fragilizar ou provocar o rompimento desses
vnculos. Para tanto, deve garantir o acesso a servios, programas e benefcios que
permitam o aumento de sua capacidade de proteo, promovendo seu
desenvolvimento autnomo e efetivando os direitos sociais que lhes so assegurados.
A proteo social especial, por sua vez, abrange as situaes em que houve ou h
ameaa de violao de direitos e fragilidade dos vnculos familiares, sociais e
comunitrios. Em seus prprios termos, modalidade de atendimento assistencial
destinada a famlias e indivduos que se encontram em situao de risco pessoal e
social, por ocorrncia de abandono, maus tratos fsicos e, ou, psquicos, abuso
sexual, uso de substncias psicoativas, cumprimento de medidas scio-educativas,
situao de rua, situao de trabalho infantil, entre outras (PNAS, 2004: 31).
Em seu nvel de mdia complexidade, a proteo especial visa ao atendimento
de famlias e indivduos com direitos violados, mas cujos vnculos familiares e
comunitrios no foram rompidos. J a proteo especial de alta complexidade
destina-se a famlias e indivduos sem referncias ou que esto sob algum tipo de
ameaa e precisam ser retirados da convivncia familiar ou comunitria.
A principal porta de entrada para o SUAS o Centro de Referncia da
Assistncia Social (CRAS), unidade pblica e estatal de oferta de programas,
servios e benefcios socioassistenciais da proteo social bsica. Estes centros devem
ser implantados nos locais de maior concentrao de famlias em situao de
vulnerabilidade, ou em locais de fcil acesso quando estas estiverem dispersas em
diferentes reas do municpio.
12
A quantidade de centros de referncia de cada municpio determinada pelo
seu porte populacional e pela quantidade famlias em situao de vulnerabilidade. O
nmero das famlias que vivem no territrio do CRAS as famlias referenciadas
foi determinado na NOB SUAS de 2005 a partir de informaes e classificaes
provenientes do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
O quadro a seguir traz a relao entre porte do municpio, famlias
referenciadas e nmero mnimo de CRASa ser implantado.

Quadro 1
A implantao do centro, isto , a compra ou aluguel do imvel, dos
equipamentos e mobilirio, bem como a contratao e remunerao da equipe, so
tarefas do municpio. Alm disso, o gestor municipal dispe de cofinanciamento
federal e ou estadual para o desenvolvimento de atividades especficas.
Cada CRAS deve contar com uma equipe mnima de profissionais composta
por um coordenador, um assistente social e um psiclogo, preferencialmente.
Conforme se eleva o nmero de famlias referenciadas, devem-se agregar mais
profissionais na composio dessa equipe, conforme previso da Norma Operacional
Bsica dos Recursos Humanos, a NOB-RH/SUAS de 2006. Alm de atender as
famlias, acompanh-las, encaminh-las para outros servios e realizar atendimentos
coletivos (grupos e oficinas) a equipe deve planejar, monitorar e avaliar suasaes.
Todo o centro de referncia instalado no pas deve desenvolver o Servio de
Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF), principal programa da proteo
social bsica e que compreende o trabalho social com as famlias. Os objetivos do
PAIF so os mesmos da proteo social bsica: prevenir o rompimento dos vnculos
familiares, sociais e comunitrios, por meio de aquisies sociais e materiais que
fortaleam a capacidade familiar de enfrentar riscos e vulnerabilidades. Para tanto,
Porte
Nmero mnimo
de CRAS
Famlias
referenciadas
por CRAS
Pequeno I (at 20.000 habitantes) 01 2.500
Pequeno II (de 20.001 at 50.000 habitantes) 01 3.500
Mdio (de 50.001 at 100.000 habitantes) 02 5.000
Grande (de 100.001 at 900.000 habitantes) 04 5.000
Metrpole (mais de 900.000 habitantes) 08 5.000
13
deve garantir o acesso dessas famlias aos demais servios, programas e benefcios
socioassistenciais. funo importante do PAIF o conhecimento do territrio, das
famlias em situao de vulnerabilidade, dos principais riscos a que esto expostas e
de suas principais fragilidades.
Segundo a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais (TNSS)
(Brasil, 2009), so usurios do PAIF:
- Famlias em situao de vulnerabilidade social
decorrente da pobreza, do precrio ou nulo acesso aos
servios pblicos, da fragilizao de vnculos de
pertencimento e sociabilidade e/ou qualquer outra situao de
vulnerabilidade e risco social residentes nos territrios de
abrangncia dos CRAS, em especial:
- Famlias beneficirias de programas de transferncia de
renda e benefcios assistenciais;
- Famlias que atendem os critrios de elegibilidade a tais
programas ou benefcios, mas que ainda no foram
contempladas;
- Famlias em situao de vulnerabilidade em decorrncia
de dificuldades vivenciadas por algum de seus membros;
- Pessoas com deficincia e/ou pessoas idosas que
vivenciam situaes de vulnerabilidade e risco social
(Brasil, 2009:07).
atribuio da equipe do CRAS/PAIF encaminhar as famlias para a insero
no Programa Bolsa Famlia (PBF) e no BPC. Deve tambm fazer o acompanhamento
das famlias que j recebem esses benefcios, com especial ateno para aquelas que
descumprem as condicionalidades do PBF. Ainda em relao ao PBF, o CRAS deve
encaminhar as famlias beneficirias para as chamadas atividades de gerao de renda,
qualificao profissional, etc. Outro papel importante em relao aos benefcios a
oferta ou articulao de atividades que permitam a manuteno dos vnculos sociais e
comunitrios para os idosos e deficientes inseridos no BPC.
A oferta do PAIF e a gesto territorial da rede de assistncia social (Cf.
Brasil, 2009b:11) so atribuies exclusivas da equipe do CRAS. A gesto territorial
da rede significa articular e ser referncia para todos os servios socioassistenciais que
possam colaborar no alcance dos objetivos da proteo social bsica. Alm do PAIF,
fazem parte da proteo bsica e, portanto, compem a rede socioassistencial, o
Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (SCFV) e o Servio de
14
Proteo Social Bsica no Domiclio para Pessoas com Deficincia e Idosas
(Brasil, 2009a).
O Servio de Proteo Social Bsica no Domiclio para Pessoas com
Deficincia e Idosas tem por objetivo evitar o rompimento dos vnculos familiares e
sociais de idosos e pessoas com deficincia. Por meio de visitas domiciliares e
acompanhamento especfico, tem por meta a insero do seu pblico alvo nos demais
servios de proteo bsica como o PAIF e os grupos de convivncia. Tambm devem
encaminh-los para os servios de outras polticas, alm de prestar informao, apoio
e orientao aos familiares.
Os chamados servios de convivncia e fortalecimento de vnculos so
constitudos pelo encontro peridico de grupos de indivduos na mesma faixa etria
como: crianas at 06 anos de idade; crianas e adolescentes de 06 a 15 anos;
adolescentes e jovens de 15 aos 17; idosos com idade igual ou superior a 60 anos. Seu
objetivo principal o de fortalecer os vnculos familiares e sociais das famlias em
situao de vulnerabilidade, constituindo apoio fundamental ao trabalho do PAIF.
As atividades grupais podem ser realizadas por educadores sociais vinculados
diretamente administrao municipal ou por entidades de assistncia social
devidamente registradas no Conselho Municipal de Assistncia Social. Os encontros
podem ser realizados dentro do CRAS, em centros de convivncia mantidos pelo
poder pblico ou no espao da entidade de assistncia social responsvel pela
execuo do grupo. No entanto, a coordenao e o planejamento das atividades so
exercidos pelo CRAS, que deve designar um tcnico de referncia responsvel pelo
acompanhamento dos grupos.
Considera-se que demais atividades oferecidas no territrio, por outras
polticas pblicas ou por entidades sem fins lucrativos, tambm podem compor a rede
socioassistencial desde que ofeream servios ou desenvolvam aes com objetivos
semelhantes queles perseguidos no mbito da proteo social bsica. Para tanto, o
coordenador do CRAS deve articular, isto , estabelecer contato com os responsveis
a fim de que estes recebam usurios encaminhados e que tambm faam
encaminhamentos para o CRAS.
15
2. Delimitando a questo
Este rpido panorama da trajetria e atual configurao da poltica de
assistncia social revela a existncia de fases distintas em sua estruturao. Assim, se
o primeiro momento foi marcado pelos confrontos e disputas em torno da criao da
LOAS, o segundo e terceiro momentos so definidos em funo do estatuto alcanado
pela poltica de assistncia social no interior dos governos que se sucederam aps
1994. No entanto, embora o governo Cardoso tenha implantado uma srie de
dispositivos previstos na LOAS, h uma grande diferena entre o que foi sua poltica
de assistncia social e aquela implantada no governo Lula.
A primeira fase (1988 1993) que distinguimos nesse processo de
configurao da poltica de assistncia social foi marcada pelo retorno ao regime
democrtico e pelas conquistas expressas na Constituio. Contudo, nela tambm
esto presentes os impasses da sociedade brasileira naquela conjuntura que, a despeito
das conquistas sociais alcanadas em 1988, logo enfrentou a ascenso das idias e
valores do liberalismo econmico e poltico defendidos pelo governo Collor. Assim, a
certeza de que o Estado deveria reduzir seu raio de ao nos campos sociais e
econmicos, traduziu-se em diminuio e no efetivao dos direitos sociais
conquistados na Constituio. Collor no s vetou a primeira proposta de lei orgnica
da assistncia social como j havia vetado vrios artigos da primeira lei orgnica da
sade (Lei n 8080 de 1990). Portanto, a luta pela aprovao da LOAS apareceu como
uma conquista to importante quanto as conquistas dos direitos sociais em 1988.
Tratava-se de obrigar o Estado a cumprir o pacto constitucional, que fora invalidado
com o veto primeira verso dessa Lei.
Uma especial congregao de fatores permitiu que a lei fosse finalmente
aprovada no governo que se formou aps o afastamento de Collor e a posse do vice
presidente Itamar Franco (1992 1994). Este procurou criar um governo de transio
baseado em alianas amplas com os mais diferentes partidos, tendo em vista a
manuteno da governabilidade at as eleies em 1994. O processo de reelaborao,
discusso e aprovao da LOAS que teve curso durante seu mandato ps em ao um
conjunto de agentes polticos que militavam pela aprovao da lei e que haviam
articulado um amplo movimento aps o veto de Collor. Interessado em aprovar uma
legislao capaz de regulamentar um dos focos de escndalos de corrupo do
governo anterior os convnios da LBA com municpios e entidades filantrpicas
16
Franco deu aval para que o Ministrio de Bem Estar Social coordenasse o processo de
elaborao da lei orgnica a ser apresentada pelo poder executivo, como previsto na
Constituio. Pondo fim delonga, sancionou uma lei muito prxima ao que era
desejado pelo movimento a favor de sua aprovao e que foi, ao mesmo tempo,
profundamente negociada com os ministrios da rea econmica (fazenda,
planejamento) e com deputados contrrios ao aumento de gastos com benefcios
assistenciais.
Como vimos, a segunda fase, que compreende o governo de Fernando
Henrique Cardoso (1995 1998; 1999 2002) foi a de implantao de dispositivos
previstos na LOAS como o FNAS, o BPC, etc. Alm disso, nesse perodo, o CNAS
comeou de fato a funcionar, convocando, em 1995, a primeira Conferncia Nacional
de Assistncia Social. Outras duas seriam convocadas nessa fase: a segunda
conferncia em 1997 e a terceira em 2001. Essas conferncias, bem como as
municipais e estaduais que foram realizadas em preparao nacional, embora pouco
efetivas no sentido de terem suas deliberaes acolhidas pelo governo federal,
constituram momentos significativos de debate e de oposio poltica social do
governodeF. H. Cardoso, em especial ao Comunidade Solidria.
Principal ao de enfrentamento da pobreza do governo de Cardoso, o
Comunidade Solidria tinha por objetivo coordenar as aes governamentais
visando o atendimento da parcela da populao que no dispe de meios para prover
suas necessidades bsicas, em especial o combate fome e pobreza (Medida
Provisria, n 813, 1/1/1995). De modo sinttico, a referida coordenao baseava-se
na articulao de parcerias com e entre elementos da sociedade civil para o
desenvolvimento de aes especficas nos municpios e estados com maior
concentrao de pobreza. O programa recebeu inmeras crticas, em especial daqueles
agentes polticos que lutavam pela implantao poltica de assistncia social desde
que a Constituio fora promulgada. Para eles, as parcerias estimuladas pelo
Comunidade Solidria representavam aes conjunturais, distintas em cada lugar onde
eram implantadas, focalizadas nos segmentos mais pobres e coordenadas pelas
primeiras damas locais. Do seu ponto de vista, no poderia haver indicadores mais
claros de que o governo de Cardoso representava um retrocesso em relao s
conquistas efetivadas at aquele momento, uma vez que suas aes no eram pblicas,
pois executadas por meio de parcerias com entidades da sociedade civil, no eram
17
permanentes, pois dependiam do tempo de durao da parceria, e tampouco eram
uniformes e universais. Por ser um programa de articulao de parcerias entre
governos e sociedade civil gerido por um conselho nomeado pelo Presidente da
Repblica, tendo como Secretria Executiva a primeira dama e sendo executado fora
do comando direto da Secretaria de Assistncia Social
3
(SAS), o Comunidade
Solidria tornava-se mais uma pea da chamada fragmentao da assistncia social,
colaborando para a no institucionalizao da rea, dando continuidade s polticas de
cunho assistencialista, posto que largamente fundado no estmulo ao voluntariado e
no na institucionalizao dos agentes e da poltica de assistncia social. Alm disso,
criticou-se sobremaneira o fato de que o programa era excessivamente focalizado,
direcionado exclusivamente para comunidades / locais extremamente pobres (Cf.
Sposati, 1995c; Raichelis, 2008; Boschetti, 2003).
Em 1998, aps processo de discusso que envolveu inclusive os principais
opositores dessa poltica, o governo conseguiu ver aprovada pelo CNAS a Poltica
Nacional de Assistncia Social, cujos destinatrios, princpios e diretrizes so muito
semelhante aos previstos na LOAS e na Constituio. A leitura da conjuntura e dos
desafios a serem enfrentados pautava-se pela viso de poltica social que orientava o
governo como um todo (Faria, 2003): era preciso focalizar a ao assistencial nas
famlias mais vulnerveis e excludas, com vistas a garantir seu acesso s polticas
sociais bsicas de carter universalizante (PNAS, 1999:31). Para tanto, era necessrio
atuar na formao de uma rede de proteo social que agisse preventivamente,
evitando que a famlia em vulnerabilidade perdesse o patamar de renda alcanado ou
o acesso a servios de outras polticas. Essa rede teria base territorial e carter
intersetorial, com vistas a otimizar os recursos de outras polticas setoriais e as
relaes sociais existentes no territrio (Cf. Brasil, 1999a:51). Essa, porm, no era
uma tarefa exclusiva do Estado. As parcerias com a sociedade civil tambm deveriam
colaborar no enfrentamento da excluso social.
Ainda em relao poltica de assistncia social merecem destaque as
reformulaes ocorridas no segundo mandato (1999 2002), quando o Comunidade
Solidria deu lugar ao Portal Alvorada e ao Comunidade Ativa. O ltimo pode ser
definido como um conjunto de aes visando ao chamado desenvolvimento local

3
No segundo mandato de Cardoso, passou a denominar-se Secretaria de Estado da Assistncia Social
(Seas).
18
sustentvel. J o primeiro caminhava muito na direo proposta pela PNAS: a
composio de uma rede de proteo social de base territorial e intersetorial, destinada
a atuar nos municpios e regies de menor desenvolvimento humano e social do pas.
Por meio do Ncleo de Apoio Famlia (NAF), as famlias seriam cadastradas para a
participao nos programas do governo, sendo tambm encaminhadas para os servios
e benefcios ofertados por outros rgos pblicos ou associaes presentes no
territrio.
A terceira fase, que chamamos de consolidao institucional e que corresponde ao
governo Lula (2003 2010), tem caractersticas mpares se comparadas s outras duas
fases. A primeira delas a de negao da poltica anterior e a aprovao de uma
poltica prpria, com o estabelecimento de divises, critrios e termos que a
diferenciam profundamente do modelo anterior, ao mesmo tempo que a identifica
com o SUS. Assim, o SUAS implantado na perspectiva de efetivar uma poltica de
proteo social, que se divide em bsica e especial, cuja porta de entrada o CRAS,
unidade pblica e estatal destinada a garantir o acesso da populao aos servios,
programas e benefcios da assistncia social e de outras polticas pblicas. Possui
ainda unidades especializadas: os Centros de Referncia Especializados da
Assistncia Social (Creas), para onde soencaminhados famlias e indivduos com os
direitos violados ou ameaados.
Existem pelo menos trs aspectos que podem ser invocados para demonstrar a
existncia de continuidades com a poltica ou as opes do governo anterior: (I)
o foco na famlia, ou seja, o fortalecimento de sua capacidade de proteo; (II) o
trabalho intersetorial que articula os servios e programas de outras polticas pblicas;
(III) o territrio como base para o desenvolvimento do trabalho socioassistencial.
Contudo, esses princpios e diretrizes comuns, que podem ser identificados at mesmo
na LOAS, no so suficientes para sustentar que a poltica desenvolvida depois de
2003 seja apenas a continuidade da anterior sob novas roupagens. preciso
reconhecer que, mesmo presentes nas duas fases, esses princpios e diretrizes
orientaram a poltica de assistncia social de modo distinto nos dois perodos.
A aparente continuidade de elementos centrais da poltica de assistncia social
nos governos de Cardoso e de Lula no suficiente para encobrir as notrias
descontinuidades entre ambos, na implantao dessa poltica ao longo do perodo
19
analisado. Essa constatao deu ensejo s seguintes questes que delimitaram a
investigao empreendida:
- Por que, a despeito da implantao da LOAS ter sido iniciada no
governo de Cardoso, se tem a impresso de que a assistncia social
obteve o estatuto de poltica pblica somente no governo Lula?
- Quais foram os fatores decisivos que conduziram ao reordenamento
institucional dessa poltica a partir de 2003?
- Qual a relao do Bolsa Famlia marca da poltica social do
governo Lula com o desenvolvimento da poltica de assistncia
social?
- Qual a relao da constante preocupao com o desenvolvimento
social como forma de contraposio s crticas de que o Bolsa Famlia
era assistencialista e a poltica de assistncia social implantada no
governo Lula?
Variadas abordagens a respeito da prtica e da poltica de assistncia social,
realizadas em sua maioria por professores e pesquisadores do Servio Social,
constituem as principais referncias na discusso dessa poltica e, por isso, foram as
primeiras fontes consultadas para a delimitao do nosso objeto de investigao. Tal
literatura fortemente marcada pelo compromisso histrico desses pesquisadores na
defesa de uma poltica pblica de assistncia social. Por isso, seus textos compem
um longo manifesto em que alguns aspectos se destacam, pelo menos at a aprovao
da LOAS: a crtica ao papel do Estado em relao assistncia social, o carter
assistencialista de seus programas e projetos voltados para a parcela mais pobre da
populao, a no institucionalidade dessa poltica, seu carter fragmentado e
estigmatizante (Cf. Sposati et al., 1995; Sposati, Falco & Fleury, 2006; Pereira,
1996). Durante o governo de Cardoso, esses autores criticaram sistematicamente a
poltica social nele realizada e seu insuficiente empenho na efetivao de uma poltica
pblica de assistncia social. Destacam-se tambm as crticas ao processo de
descentralizao, ainda marcado pelas transferncias de recursos mediante convnios,
e sobre os critrios restritivos de implantao do BPC (Cf. Yazbek, 1995b; Sposati,
1995a; Sposati, 1995c; Pereira, 1996; Pereira; 2002). J no governo Lula, ganham
relevo a nova institucionalidade da poltica de assistncia social, a construo do
20
SUAS e sua implantao em estados e municpios, os novos contornos dessa poltica e
as medidas necessrias para efetiv-la enquanto componentes principais do sistema
brasileiro de proteo social (Couto et al., 2010 ).
Entretanto, no trabalho de pesquisadores da poltica social brasileira, oriundos
das cincias sociais, como Draibe (1994; 2003) e Arretche (2000), encontramos uma
leitura diversa, marcada na primeira pela construo de compreenses globais das
polticas sociais no pas e na segunda pela identificao dos fatores condicionantes da
descentralizao das polticas sociais. Draibe (1994) recorta no mbito de cada
poltica setorial as caractersticas que permitem definir sua situao no contexto geral
do sistema brasileiro de proteo social, construdo ao longo do sculo XX, a partir de
sucessivas reformas e ampliao de seu escopo, objetivos e clientela. J em Arretche
(2000), a identificao dos processos e elementos implicados na descentralizao das
polticas sociais aps 1988 feita a partir do reconhecimento das diferentes
capacidades institucionais, polticas e administrativas de estados e municpios em
assumir os recursos e as responsabilidades de planejamento, coordenao e execuo
de polticas anteriormente operadas pelo governo federal. Nas duas autoras, portanto,
a poltica de assistncia social um caso ora do estudo da(s) poltica(s) social (is)
em uma dada conjuntura ou perodo (Draibe, 1994; 2003), ora dos processos de
descentralizao dessas polticas (Arretche, 2000).
Draibe e Arretche tambm constatam que a poltica de assistncia social foi
historicamente relegada a segundo plano no sistema brasileiro de proteo social, com
aes eivadas pelo clientelismo e fortemente centralizadas no governo federal por
meio da LBA. Contudo, na esteira das reformas democratizantes iniciadas a partir de
1985, consagradas na Constituio de 1988 e confirmadas na LOAS, em 1993, deu-se
incio efetivo total reformulao dessa poltica, sendo redefinidos seus objetivos,
formas de financiamento, execuo e usurios (Draibe, 1994; 2003; Arretche, 2000).
A importncia dos assistentes sociais na reformulao dessa poltica foi
reconhecida por diferentes pesquisadores, inclusive por aqueles que fazem parte dessa
categoria profissional. Comeando pelos externos ao Servio Social, destacamos a
anlise de Almeida (1996), que apontou as dificuldades de implantao das propostas
reformadoras dessa poltica aps a Constituio. Para a autora, essas dificuldades
resultaram da ausncia de iniciativas do aparato do Executivo Federal visando a
reordenao das aes desenvolvidas pelos diferentes nveis de governo e da carncia
21
de uma elite profissional com forte penetrao naquele nvel de governo, com
capacidade para transformar em poltica os princpios pelos quais lutaram. Em seus
termos:
A fragilidade das tendncias reformadoras reduziu o
alcance e o impacto do impulso racionalizador e
modernizador. Faltou, nesse caso, uma elite profissional que
fosse capaz de nuclear e dar rumo a uma coalizo mudancista
e que aliasse clara concepo do novo modelo assistencial
com experincia de gesto pblica e forte penetrao nos
centros de deciso da poltica assistencial no Executivo. Os
profissionais atuantes no debate priorizaram os princpios em
detrimento dos procedimentos necessrios para assegurar uma
concepo no-assistencialista da assistncia social. Parece
que se preocuparam mais em garantir um modelo
participativo do que em proporcionar a descentralizao da
poltica assistencial (Almeida, 1996: 26).
Na explicao de Almeida para o insucesso da descentralizao da poltica de
assistncia social em meados dos anos noventa, a despeito dos princpios renovadores
que foram introduzidos com as reformas democrticas, est a incapacidade poltico-
administrativa de sua elite profissional. Esta, embora tivesse logrado a reforma dos
princpios da assistncia social enquanto poltica pblica, no teve capacidade de
implantar mecanismos e dispositivos voltados para a renovao das prticas vigentes
neste setor no interior do Estado. Sua avaliao da elite profissional da assistncia
social oposta realizada sobre a elite profissional da sade, que foi capaz de
inscrever suas propostas reformadoras na agenda poltica, mobilizar a seu favor
segmentos da opinio pblica, negoci-la com as agncias governamentais,
transform-la em artigo da Constituio, em legislao ordinria e em prtica
concreta de governos. E, sobretudo, como diferena fundamental: com
conhecimento da mquina pblica e alguma experincia de governo, adquirida
durante os governos militares e atualizada com a redemocratizao, no Ministrio da
Sade, secretarias estaduais e municipais (Idem, ibidem: 20).
Apesar da incapacidade poltico-administrativa verificada por Almeida, os
assistentes sociais so identificados fortemente luta e defesa de determinados
princpios, sendo o mais destacado a luta pela superao das prticas assistencialistas,
isto , da ajuda motivada pela caridade e baseada nas necessidades dos indivduos,
com forte carter compensatrio e pouco efetiva do ponto de vista da mudana das
22
condies estruturais. Na medida em que essas condies no se alteram, tem-se a
volta do necessitado fila da instituio que lhe presta socorro.
Ao comentar as causas do fracasso da constituio de uma seguridade social
integrada, Vianna (2000; 2002) afirma que a poltica de assistncia social levada a
cabo no pas durante o governo de F. H. Cardoso retroagiu condio meramente
assistencialista, quase caridade pblica, longe, pois, da idia que a prpria LOAS
(Lei Orgnica da Assistncia Social), de 1993, refora: (...) (Vianna, 2000: 95). Isso
porque, segundo a autora, a despeito de contar com uma elite profissional
aguerrida, a assistncia social foi banida do debate sobre a seguridade (Cf. Idem,
ibidem: 96) [fonte em negrito pelo autor da tese].
J no mbito da produo dos assistentes sociais, tambm est presente a
convico da importncia da atuao poltica dessa categoria profissional,
especialmente na aprovao da LOAS. Como nota Raichelis:
No que se refere aos trabalhadores da assistncia social,
observamos que os assistentes sociais organizados em suas
entidades corporativas e acadmicas tiveram atuao poltica
destacada durante todo o processo de debate e negociao dos
diferentes projetos. Assumiram, em muitos momentos, papel
de direo poltica e cultural, politizaram os debates,
estabeleceram alianas polticas nos campos governamental,
parlamentar, acadmico e partidrio, o que se mostrou
fundamental para o nvel de consenso possvel que conduziu
aprovao da proposta final da Loas (Raichelis, 2008:124).
Nota-se tambm nessa produo uma explicao sobre o porqu da no
formulao de proposta sobre a poltica de assistncia social j na Constituinte, como
foi o caso da sade. Segundo os pesquisadores, dadas as caractersticas das prticas
assistencialistas assumidas pelo Estado brasileiro, os assistentes sociais no se
engajaram especificamente em uma luta pela assistncia social na Constituio. De
acordo com Boschetti (2006):
Isto se explica, em parte, pela opinio at ento
prevalecente no seio da categoria a respeito da assistncia
social. Historicamente utilizada como instrumento de
clientelismo, de controle, de adaptao e de integrao social,
ela foi, por longo tempo, recusada como prtica social. Foi s
a partir de meados dos anos 80 que ela passou a ser analisada
23
como possvel campo de concretizao de direitos sociais. A
partir da Constituio de 1988, os assistentes sociais se
interessaram pelo debate sobre a assistncia social,
dedicando-se mais sistematicamente a ele e se engajando nos
movimentos pela regulamentao dessa rea (Boschetti,
2006:165).
A incapacidade poltico-administrativa para impor os rumos da reforma da
poltica de assistncia social, sua negao das prticas assistencialistas e seu
militantismo em defesa do direito social assistncia, pe em relevo a importncia
dessa elite profissional aguerrida na implantao da poltica de assistncia social no
pas. No entanto, essa importncia no uniforme, distinguindo-se sua atuao na
conformao dessa poltica de acordo com os desafios e as possibilidades que
marcaram cada uma das trs fases distintas de implantao e consolidao da poltica
de assistncia social.
De acordo com Kingdon (2003), os especialistas que atuam em uma
determinada poltica so os responsveis pela formulao e apresentao das
alternativas possveis quando uma questo ascende agendade deciso do presidente.
Embora este detenha o poder de colocar e retirar determinados assuntos da agenda,
so os especialistas que formulam e pem disposio do presidente as alternativas
de soluo (as respostas) s questes que esto em sua agenda. Cada poltica possui
suas prprias questes, seus debates, sua prpria agenda. As discusses, os problemas
e as solues que circulam nessas agendas especializadas tm chances variadas de se
tornarem temas privilegiados na deciso presidencial. No modelo de Kingdon, cada
poltica (policy) possui um fluxo prprio, podendo ascender agenda pblica de
diferentes modos. Uma mudana na opinio pblica, um grande acontecimento, uma
alterao nos indicadores de uma determinada rea, constituem alguns exemplos de
como isso ocorre.
Cada policy possui grupos de especialistas, geralmente pesquisadores,
trabalhadores da rea, professores universitrios, que conhecem seus principais
problemas e para os quais dispem de solues. Estas geralmente so apresentadas em
seminrios, artigos e consultorias prestadas ao poder pblico. As solues geradas na
comunidade de especialistas s passam a ser seriamente consideradas pelo Executivo
quando um problema que reclama uma deciso ganha proeminncia na agenda. Ento,
os especialistas so consultados e suas alternativas passam a ser consideradas. A
24
escolha de uma alternativa para um determinado problema ou questo depende muito
das disputas polticas (politics). Na verdade, ser pelo interesse e atuao dos
polticos, de seus confrontos eleitorais, partidrios e nas arenas de deciso, como a
Cmara e o Senado, que uma determinada soluo gerada pelos especialistas poder
ter maior ou menor chance de encontrar um problema que precisa ser solucionado.
Kingdon afirma que uma deciso pode ser tomada, um problema encontra sua
soluo e uma poltica pblica alterada somente quando esses trs fluxos
(streamings) problemas, policy e politics so unidos. A juno desses fluxos no
ocorre a todo instante, mas somente quando janelas de oportunidade esto abertas e
permitem que sua unio ocorra. Alm disso, isso no ocorre automaticamente.
preciso que um empreendedor da poltica (policy entrepreneur) esteja atento
abertura das janelas de modo a promover ativamente a juno dos trs fluxos que
permitir a mudana na poltica pblica.
O modelo dos fluxos de Kingdon bastante til na descrio dos processos e
agentes envolvidos na formulao de polticas pblicas. A multiplicidade de fatores
presentes na formulao de uma poltica como os problemas a que procura
responder, os interesses que movimenta, o arcabouo poltico-institucional em que se
insere ganham lugares prprios nessa abordagem. No entanto, ser a noo de
janela de oportunidade a que melhor servir construo inicial de nosso objeto de
investigao.
Se nas fases anteriores de implantao da poltica (1988 1994; 1995 2002)
as posies assumidas pelos assistentes sociais foram muito mais no sentido de
renovar os princpios e diretrizes da poltica de assistncia social, a terceira fase foi o
momento de gerar as alternativas polticas administrativas viveis para sua
implantao. Desse pressuposto decorre a principal hiptese que norteou o processo
investigativo: a de que as caractersticas atuais da poltica de assistncia social,
em especial o seu reordenamento institucional ocorrido a partir de 2004, tm
como principal fator explicativo as posies e conquistas alcanadas por agentes
polticos especficos, os assistentes sociais. Dentre esse conjunto de profissionais
destacou-se a liderana de um grupo de professores e pesquisadores de cursos de
Servio Social de universidades pblicas e confessionais, em sua maioria
militantes do Partido dos Trabalhadores (PT), que soube aproveitar uma janela
de oportunidade aberta no primeiro ano do governo Lula para gerar as
25
alternativas poltico-administrativas necessrias para que a poltica de
assistncia social fosse implantada segundo os princpios e vises historicamente
defendidos por esse grupo.
Neste trabalho, os assistentes sociais sero compreendidos como comunidade
de especialistas e agentes polticos que estiveram o tempo todo preocupados em
garantir que sua viso de mundo acerca da poltica de assistncia social fosse levada
em conta pelo governo federal. Mesmo quando sua atuao no foi capaz de
desencadear um processo coordenado de renovao das estruturas estatais voltadas
para a prtica assistencial veja-se o interregno entre a aprovao da LOAS e sua
efetiva implantao esses agentes permaneceram no campo poltico acumulando
capital simblico suficiente, o que lhes permitiu coordenar o processo de organizao
institucional da poltica de assistncia social durante o governo Lula. Para tanto, a
reforma ministerial ocorrida na passagem do primeiro parao segundo ano do governo
Lula constituiu uma janela de oportunidade para o sucesso de seu empreendimento.
Nesse momento, estavam superadas as dificuldades poltico-administrativas da
categoria e sua tomada de poder no nvel federal representou a possibilidade de
viabilizao de um projeto poltico-profissional formulado desde meados da dcada
de 1990.
Portanto, este trabalho buscar conhecer como esse grupo de especialistas
construiu uma viso alternativa da poltica de assistncia social ao longo dos anos de
1990 e 2000, a partir de determinadas posies no campo poltico. Desse modo,
aquilo que caracterizamos como as fases de implantao dessa poltica nada mais do
que momentos da disputa envolvendo agentes polticos especficos em torno da
construo de uma poltica pblica de assistncia social segundoseus princpiosesua
viso de mundo.
Enquanto agentes polticos engajados na defesa da assistncia social, os
principais assistentes sociais que colaboraram para a definio atual dessa poltica
formaram boa parte de sua viso de mundo a partir de sua dupla insero, no campo
cientfico e no campo poltico. Alm de constiturem um expressivo grupo de presso
altamente mobilizado e mobilizador, presente em assemblias, conferncias,
seminrios, fruns e conselhos de polticas pblicas, suas principais lideranas so ao
mesmo tempo professores, pesquisadores e gestores pblicos, muitas vezes ocupando
o cargo de vereadores, de secretrios municipais, estaduais ou federais.
26
As noes de campo, capital eagentes so utilizadas com o sentido que lhes
foi atribudo nas anlises e pesquisas de Pierre Bourdieu sobre os mais diversos
domnios da vida social e que deram ensejo a uma teoria da violncia (ou
dominao) simblica. De acordo com Bourdieu, os diferentes espaos campos
em que se do as relaes sociais so pores delimitadas do espao social mais
amplo que as contm. Um campo sempre um campo de foras, isto , um espao
social de relaes que aproxima e distancia, que pe em confronto ou emparceria os
ocupantes de distintas posies. Estas se definem pela relao que seus ocupantes
entretm com o objeto ou a questo que est em jogo, ou seja, com aquilo que d
sentido a esse campo e s relaes que permitem sua existncia. So, portanto,
posies em relao ao que est em jogo e em relao s outras posies possveis
nesse espao.
Essas distintas posies que permitem situar os agentes uns em relao aos
outros, ao situ-los em relao ao que est em jogo, so distribudas de forma desigual
pelos agentes atuantes em determinado campo. Isto , s distintas posies associam-
se agentes com distintas quantidades e composio de capital, que o conjunto de
propriedades que permite ao(s) seu(s) detentor(s) agir no campo a partir de uma
determinada posio. Portanto, a possibilidade de ocupao e ao de cada uma das
posies possveis proporcional ao capital econmico, cultural e simblico
disponvel para cada agente. Esse ltimo, o simblico, o capital com valor
especfico em cada campo e est associado quelas posies mais eficientes nesse
espao, ou seja, quela com maior autoridade e peso em relao ao que est em jogo.
O capital econmico, cultural e social de cada agente ou grupo de agentes
elemento central na possibilidade deocupao e atuao nos diversos campos de fora
da vida social. A quantidade, a composio e o peso especfico de cada capital, que
definem as possibilidades concretas de ocupao de uma determinada posio, so
diferentemente avaliados e utilizados em cada um desses espaos. No campo da
literatura e da arte, por exemplo, o capital cultural, expresso principalmente por ttulos
escolares, tem um maior peso na conquista das posies disponveis.
No entanto, em cada campo se trava uma luta para ocupar as posies que
realmente importam, isto , aquelas posies que permitem aos seus ocupantes
imporem seu princpio de di-viso, como costuma indicar Bourdieu, uma vez que
implicam a difuso de uma viso acerca do objeto que necessariamente separa
27
(diviso) aqueles que a partilham ou no. Isto , as posies mais importantes, mais
cobiadas, so aquelas que permitem aos agentes definir as regras do jogo, dizer quais
so as condies para a entrada no jogo, o que efetivamente est em jogo, quem
legitimamente integra o campo e quem dele no faz parte (leigos, profanos, no
iniciados). dessas posies que emanam as regras, as direes e as sentenas acerca
do que permitido e proibido em relao ao objeto em disputa.
So os agentes dotados dos meios eficientes para impor sua viso ao restante
do campo que exercem o monoplio legtimo da violncia simblica. Por possurem
o capital simblico, isto , o capital mais valioso no campo, so reconhecidos como
legtimos ocupantes das posies que lhes permitem impor aos restantes os princpios
e as regras que constituem o campo e, portanto, que determinam a relao dos agentes
com o que estiver em jogo.
Aqueles que participam de um determinado campo, que fazem parte do jogo,
so enredados nas disputas desse espao desde o momento em que ocupam uma
posio nesse campo, que dele fazem parte e dele derivam os princpios de sua ao.
So interessados no jogo que disputado, pois a tambm investem e possuem seus
prprios interesses. Ao aceitarem as regras do jogo colaboram para o carter
eficiente da ao daqueles que ocupam as posies dominantes, pois, mesmo
possuindo posies contrrias e opostas, partilham fundamentalmente da importncia
de manuteno do campo, de suas caractersticas e pressupostos. Assim sendo,
conferem legitimidade s posies do campo e s de seus ocupantes, pois, a despeito
das diferenas que os separam, no se pem em dvida a validade ltima desse espao
enquanto lugar especfico para se realizarem as batalhas que a so resolvidas. De
outro modo: o que confere legitimidade queles que ocupam as posies dominantes
no campo e, por conseqncia, conferem legitimidade sua viso de mundo, o
acordo tcito, isto , a aceitao implicada na disposio de todos os participantes do
campo de que aquele jogo vale a pena ser jogado, de que as regras vigentes so
vlidas para todos os agentes do campo, no importando as posies que ocupem. H
uma crena na validade do campo, de suas disputas e de sua existncia,
independentemente de quaisquer outras consideraes ou divises que coloquem os
seus participantes em desacordo.
A anlise sociolgica faz com que os princpios vlidos em um campo e que
so objetivados em regras, recursos e instrumentos sejam reconhecidos enquanto
28
objetivao de um determinado estado das disputas passadas pelo seu
estabelecimento. Isto , para compreender a atual configurao de um campo e os
produtos especficos resultantes das disputas de seus agentes, preciso fazer a gnese
das posies e das disputas cujos resultados foram transformados em estruturas
objetivas do campo, ou seja, em histria objetivada em leis, normas e princpios que
orientam a ao de todos. Somente pela histria da histria objetivada possvel
compreender e desvelar os mveis mais profundos daqueles que participam do campo,
a razo que determina os valores que so atribudos a esse espao e a seus
participantes, enfim, a legitimidade que conferida ao jogo por todos aqueles que nele
tomam parte/partido.
A (pr)(dis)posio dos agentes em relao s lutas do campo, seu interesse
em jogar o jogo e o domnio de suas regras, convenes, etc. so o estado das lutas
passadas incorporadas nos agentes. A participao em um campo qualquer pressupe
a existncia do habitus, conjunto de regras e disposies incorporadas pelo sujeito,
que o transformam em agente no campo. o habitus que permite a identificao dos
sujeitos com o campo em que atuam, funcionando como comprovao de que o
agente foi moldado para a participao naquele espao, dada a extrema concordncia
entre os seus interesses e os interesses em jogo no campo. De fato, cada campo
seleciona e identifica os sujeitos mais predispostos pela socializao primria a
ingressarem e a assumirem seriamente a(s) luta(s) que a se desenrolam. A aquisio
plena do habitus prprio a cada campo d-se na participao e no interesse do sujeito
em fazer-se agente nesse espao, embora sua constituio inicial se baseie nas
aquisies pretritas feitas ainda fora dele.
O Estado, espao de disputas para o qual todas as outras disputas convergem,
permite a nomeao de princpios para todos os outros campos e, portanto, o espao
de lutas no qual determinado quais so os conflitos legtimos e onde existem
disputas que devam ser levadas a srio. A partir do Estado definem-se mesmo os
termos de todos os conflitos que se desenvolvem fora dele, uma vez que por sua
capacidade de impor classificaes, princpios e leis, colabora efetivamente para a
definio do objeto em disputa, isto , para a validade daquilo que est em jogo em
qualquer campo. O Estado concentra, portanto, um metacapital simblico, isto , o
conjunto de propriedades eficientes e reconhecidas como tal que permite aos seus
agentes determinarem os princpios e as leis que orientam as disputas alhures, que
29
definem mesmo os objetos dessas disputas, ao instaurarem classificaes e vises de
mundo acerca desses objetos (Cf. Bourdieu, 2008:99).
O acesso s posies do Estado, pelo menos onde exista um regime
republicano, d-se por meio das disputas travadas no campo poltico. Segundo
Bourdieu,
(...) o campo poltico o lugar em que se geram, na
concorrncia entre os agentes que nele se acham envolvidos,
produtos polticos, problemas, programas, anlises,
comentrios, conceitos, acontecimentos, entre os quais os
cidados comuns, reduzidos ao estatuto de consumidores,
devem escolher, com probabilidades de mal entendido tanto
maiores quanto mais afastados esto do lugar de produo
(Bourdieu,1989:164).
o campo, portanto, em que a disputa se faz entre os profissionais dos
diversos partidos com o objetivo de conquistar o maior nmero de seguidores, isto ,
de votantes que legitimem seu acesso ao Estado, aos seus cargos e recursos
importantes. A disputa pelos seguidores faz-se por meio da criao e divulgao de
ideias fora, que so proposies dos profissionais que valem pelo seu poder de
mobilizao, isto , por sua capacidade de atrair o maior nmero de seguidores. o
nmero de seguidores, daqueles que aderem a uma causa ou programa, que definem a
possibilidade de realizao dessa ideia fora, do programa poltico, da promessa. Ao
mobilizar seguidores, o poltico cria as condies para realizar seu projeto, uma vez
que a crena depositada no lder e nas suas ideias a primeira condio de sua
possibilidade objetiva de existncia e de realizao (Idem, ibidem:185).
3. Metodologia
A delimitao e construo do objeto de pesquisa desta tese a recente
reorganizao (ou institucionalizao) da poltica de assistncia no Brasil como
resultante da atuao de agentes polticos especializados implicou a circunscrio de
alguns movimentos importantes que passamos a explicitar.
evidente a posio da LOAS como marco importante na configurao da
atual poltica de assistncia social. Por ser referncia constante nos discursos e
argumentos daqueles que lutam por essa poltica, sua existncia permitiu a
consolidao dos assistentes sociais enquanto guardies e defensores da implantao
30
de uma poltica pblica de assistncia social. no insistente reconhecimento da
importncia da conquista dessa lei, mais do que de sua garantia constitucional, que
esses agentes polticos especficos situam o incio da construo de uma poltica de
assistncia social para o pas. Efeito prprio das posies dominadas que ocupam no
campo poltico enquanto especialistas do tratamento da pobreza e tambm das
disputas eleitorais, seu acesso s posies de comando dessa poltica no nvel federal
s ocorreu a partir de 2004. At l, organizaram e consolidaram suas propostas para o
setor por meio de experincias em gestes municipais e pela produo intelectual e
poltica de propostas alternativas e de crticas poltica social do governo de
Fernando Henrique. Foi assim que esses agentes criaram uma constante tenso no
campo poltico pelo exerccio do direito a assistncia social.
Partimos do pressuposto de que no houve um movimento social sem rosto,
nome ou lugar que lutou pela poltica de assistncia social. Frmulas abstratas como
a sociedade brasileira desejou um novo patamar de proteo social para os
cidados, ou o movimento social liderado pelos assistentes sociais..., tambm vo
no sentido de desidentificao dos agentes responsveis pelos lances decisivos que
levaram configurao dessa poltica. Por isso, desde as primeiras abordagens do
tema, privilegiamos a identificao das principais lideranas polticas e ideolgicas
presentes na elaborao e na implantao dessa poltica. Destacou-se nesse processo a
importncia de um grupo de pesquisadores e professores do programa de ps
graduao em Servio Social da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-
SP). Mesmo no ocupando postos oficiais na estrutura da Secretaria Nacional de
Assistncia Social (SNAS) no perodo de 2003 a 2010, os professores da PUC, em
especial Aldaza Sposati, sempre estiveram presentes nos debates e nas principais
formulaes da poltica de assistncia social, alm de serem responsveis pela
titulao acadmica dos principais agentes dessa poltica no governo Lula.
Alm da anlise de grande parte de sua produo, como livros e artigos
veiculados principalmente na revista Servio Social e Sociedade, realizamos tambm
nove entrevistas com agentes relevantes no processo de estruturao dessa poltica
desde a aprovao da LOAS, atuantes ou no no governo Lula. Todas so assistentes
sociais.
As entrevistas, gravadas e transcritas, foram feitas com (nome/principal
ocupao/cargo ocupado):
31
1) Denise Paiva Assessora Especial da Presidncia no governo de
Itamar Franco;
2) Maria Carmelita Yazbek Professora do Programa de Ps-
Graduao em Servio Social da PUC/SP.
3) Rachel Raichelis Professora do Programa de Ps-Graduao em
Servio Social da PUC/SP.
4) Maria do Carmo Brant de Carvalho Professora do Programa de
Ps-Graduao em Servio Social da PUC/SP, membro do Centro de
Estudos e Pesquisas em Educao, Cultura e Ao Comunitria
(CENPEC).
5) Aldaza Sposati Professora do Programa de Ps-Graduao em
Servio Social da PUC/SP.
6) Ana Lgia Gomes Secretria Nacional de Assistncia Social.
7) Beatriz Paiva Professora do Programa de Ps-Graduao em
Servio Social da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).
8) Mrcia Helena Carvalho Lopes Professora do Programa de Ps
Graduao em Servio Social da Universidade Estadual de Londrina
PR (UEL), Secretria Executiva doMinistrio doDesenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS), Secretria Nacional de Assistncia
Social, Ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
9) Potyara Amazoneida Pereira Pereira Coordenadora do Ncleo de
Estudos e Pesquisas em Poltica Social (Neppos) da Universidade de
Braslia (UnB).
No geral, iniciamos a entrevista perguntando entrevistada qual era o
principal motivo para que a poltica de assistncia social tivesse avanado tanto no
governo Lula. Em seguida, procurvamos explorar sua viso acerca da assistncia
social, da forma como essa poltica foi implantada, de sua atuao e histria com essa
poltica. O material dessas entrevistas no ser focalizado separadamente, mas ser
integrado anlise de cada perodo deimplantao da poltica.
Para caracterizar a poltica de assistncia social dos governos de Cardoso e
Lula foram consultadas diversas fontes, em especial os relatrios produzidos pelo
32
Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (IPEA) e trabalhos de pesquisadores da
rea. Levantaram-se tambm polticas, normas, regulamentos, pesquisas e relatrios
gerados pela SNAS/MDS e por sua antecessora no perodo de F. H. Cardoso, a
Secretaria de Estado da Assistncia Social (SEAS).
No captulo 1so descritos e analisados os momentos iniciais de formao da
agenda poltica do movimento em defesa da poltica de assistncia social e os
principais lances que permitiram a aprovao da LOAS.
No captulo 2so apresentadas as principais caractersticas da polticasocial e
de assistncia social do governo de Fernando Henrique Cardoso. Por meio dos textos
dos assistentes sociais situam-sesuas (o)posies em relao a essaspolticas.
No captulo 3so apresentadas as caractersticas da poltica social do primeiro
ano do governo Lula e a formao de sua poltica de assistncia social. Neste captulo
tambm so explorados os processos que permitiram que as alternativas de um
conjunto de agentes polticos especficos fossem adotadas e conformassem uma nova
poltica para a rea.
Conclui-se o trabalho com algumas consideraes a respeito da construo da
posio dominante dos assistentes sociais em relao recente poltica pblica de
assistncia social implantada no pas.
33
Captulo 1 Assistentes sociais e a superao do assistencialismo
1. Introduo
Desde o seu surgimento no sculo XIX, o assistente social apareceu como o
detentor de tcnicas especializadas para lidar com os trabalhadores pobres, isto , com
aqueles que no se conseguem ajustar s condies econmicas e sociais da
acumulao capitalista. Enquanto conjunto de prticas e conhecimentos tcnicos, o
Servio Social configurou-se como a possibilidade de racionalizao da resposta
questo social, ou seja, como resposta s lutas entreo capital e o trabalho durante o
sculo XIX. E especialmente: surgiu sob o impulso da Igreja Catlica e como
apangio das classes dominantes para contra-arrestar a influncia do socialismo, do
comunismo e do anarquismo sobre os trabalhadores. Essa trajetria de surgimento do
Servio Social no Brasil comum a outras experincias latino-americanas e europeias
(Iamamoto & Carvalho, 2008).
As primeiras semanas de formao, s quais se seguiu a instalao do primeiro
curso de Servio Social no pas, apareceram no interior de iniciativas da Igreja
Catlica para reconquistar seu espao de influncia na sociedade brasileira em funo
da laicizao promovida pela proclamao da Repblica em 1889. Entre essas
iniciativas est a fundao do Centro de Estudos e de Ao Social (CEAS) em So
Paulo, no ano de 1932. Seu impulso estava na formao das bases catlicas voltadas
para a difuso da ideologia dessa Igreja nos diversos meios de atuao de seus
seguidores. Ateno especial era dada racionalizao das chamadas obras sociais,
expressamente orientadas para a reconquista do operariado, em especial o mais pobre,
sob influncia dos movimentos operrios. A formao dos assistentes sociais surgiu
como expresso dessa racionalizao, isto , como o conjunto de tcnicas
especializadas voltadas para intervir em uma sociedade dividida em classes, que
deveria ser reunificada com o auxlio da Igreja. A frmula utilizada no foi o
esmaecimento das divises, mas a harmonizao dos interesses das classes por meio
da legitimao de suas diferentes inseres no processo produtivo, isto , pelo
fortalecimento das relaes corporativistas entre trabalhadores e capitalistas, entre
empresas e Estado. Em uma sociedade organizada corporativamente, a Igreja Catlica
procurava firmar-se como a liderana espiritual (a cabea) capaz de garantir a unidade
34
de suas partes, em especial, garantindo a identificao dos interesses de patres e
operrios, sociedade e Estado.
De acordo com Iamamoto e Carvalho (2008), o Estado rapidamente deu apoio
s iniciativas da Igreja Catlica de racionalizao das obras sociais por meio do
incentivo profissionalizao do seu voluntariado, passando tambm a demandar e
incentivar a formao de profissionais especializados. A necessidade crescente dos
conhecimentos e tcnicas desses agentes nas instituies estatais e privadas constituiu
um mercado de atuao especfica, dominado desde ento pelos portadores da
formao de assistente social.
Ao longo do sculo XX, o Estado tornou-se o grande comprador dessa fora
de trabalho especfica, determinando suas caractersticas mais importantes. Enquanto
funo do Estado e para o Estado, o assistente social tornou-se um profissional que,
dominando de forma crescente um conjunto de procedimentos especficos no interior
da burocracia, passou a ser tambm parte importante dela. Dentre suas tarefas,
estavam o recebimento, a anlise, a avaliao e as resposta aos pedidos diversos
endereados mquina administrativa. No interior das instituies previdencirias,
esse profissional analisava e avalizava a concesso de benefcios para contribuintes
pobres, doentes e invlidos. Sua funo, a partir de critrios e regras estabelecidas
pela instituio, era a de determinar quais solicitaes deveriam ser atendidas com
base na necessidade de seus demandantes. Tornou-se, portanto, o agente pblico que
conferia e fiscalizava a real necessidade dos necessitados, evitando as fraudes
contra o sistema e orientando os beneficirios quanto as suas obrigaes (deveres).
Ainda dentro do Estado, o assistente social foi cada vez mais incorporado ao
aparelho judicirio, respondendo pelas intervenes corretivas da J ustia em relao
aos chamados menores infratores, isto , atuando diretamente no encontro conflitivo
e desigual entre famlias desestruturadas e o sistema judicirio. Avaliando
tecnicamente a capacidade e as condies da famlia para cuidar de seus integrantes,
o assistente social apontava criticamente para aquelas que no podiam faz-lo,
contribuindo, nesses casos, para informar a deciso judicial de separao da prole do
seu ncleo familiar.
No sistema meritocrtico e corporativista de proteo social consolidado no
Brasil ao longo do sculo XX, o assistente social desempenhou claramente a funo
35
de guardio ou porteiro dos programas e benefcios de polticas sociais voltadas
somente para os trabalhadores urbanos que contribuam com alguma instituio
previdenciria (mais tarde, com o sistema previdencirio). Mesmo no interior do
conjunto de contribuintes, no era facultado atodos o acesso universal aos benefcios
existentes. A entrada em determinados programas, servios ou benefcios era
controlada pelo assistente social e feita com base na prova de real necessidade da
famlia. Entretanto, para os no contribuintes, era concedido o atestado de pobreza,
senha para que a populao empobrecida pudesse acessar a parcela desses benefcios
classificada como servios sociais, isto , aqueles concedidos a fundo perdido ou
independentes de contribuio pretrita.
2. Direes da renovao do Servio Social no Brasil
A despeito de sua insero cada vez mais diversificada no interior da mquina
administrativa pblica e privada o Servio Social no Brasil viveu diferentes
movimentos em direo superao de sua prtica mais tradicional, isto , de
superao de uma
(...) prtica empirista, reiterativa, paliativa e
burocratizada dos profissionais, parametrada por uma tica
liberal-burguesa e cuja teleologia consiste na correo
desde um ponto de vista claramente funcionalista de
resultados psicossociais considerados negativos ou
indesejveis, sobre o substrato de uma concepo (aberta ou
velada) idealista e/ou mecanicista da dinmica social, sempre
pressuposta a ordenao capitalista da vida como um dado
factual ineliminvel(...) (Netto, 2011:117-118).
Netto identificoutrs direes de superao do Servio Social tradicional a
partir da instaurao do regime militar em 1964. Classificoua primeira, que marcou o
perodo inicial da ditadura, como modernizadora, pois visava adequar os
procedimentos da profisso racionalidade tcnica e burocrtica da autocracia
burguesa. A segunda, que marcou a dcada de 1970, chamada de reatualizao do
conservadorismo. Sua marca a nfase na abordagem psicossocial, a recusa do
marxismo vulgar e do tradicionalismo. A terceira, que se desenvolveu a partir de
1980, manifesta a inteno de ruptura e apresenta uma crtica sistemtica ao
36
desempenho tradicional e aos seus suportes tericos, metodolgicos e ideolgicos
(Idem, ibidem:151ss.).
No se pode afirmar que essas trs direes constituem-se em movimentos
estanques, bem delimitados no tempo e univocamente relacionados a grupos
especficos no interior da categoria. Suas principais caractersticas, como veremos a
seguir, foram delineadas por Netto (2011) a partir do contedo das dicusses de
encontros nacionais da categoria e por meio das obras de autores mais representativos
de cada perodo.
De modo geral, essas distintas direes da renovao das bases tericas do
servio social tradicional so classificadas como impulsos de um movimento amplo
e difuso que se espalhou diferencialmente por vrios pases da Amrica Latina a partir
da dcada de 1960, o chamado Movimento de Reconceituao. A partir desse
movimento, as bases metodolgicas e tradicionais vigentes foram contestadas no
interior da profisso e em seus centros de formao. Criticava-se a inexistncia de
uma teoria prpria ao Servio Social latino-americano e a estrutura tradicional de
ensino dividida em Servio Social de Caso, de Grupo e de Comunidade (Faleiros,
2005:60ss.). Tambm no interior desse movimento, pretendeu-se estimular o papel
dos assistentes sociais na superao do subdesenvolvimento, reafirmando a distncia
dos tradicionais mtodos utilizados em relao aos desafios impostos aos profissionais
pela realidade social.
O primeiro impulso (ou direo) do movimento centrou-se na modernizao
conservadora da profisso. A partir da adoo dos mtodos de planejamento social,
houve a busca por racionalizar a atuao dos assistentes sociais, dividindo-a em etapas
que partiam da identificao dos problemas, seguida pela seleo dos mtodos, a
escolha das tcnicas e a interveno planejada. Tambm afetados pela convico
ento disseminada em meios intelectuais e polticos de que o subdesenvolvimento era
o maior problema da sociedade brasileira naquele momento, essa vertente acabou por
partilhar fundamentalmente da ideologia nacional-desenvolvimentista que se
desenhou no interior do regime autoritrio brasileiro a partir de 1964. Segundo sua
crena, a superao do atraso nacional ocorreria mediante a adoo de prticas
tecnocrticas modernizantes nos variados mbitos da vida econmica e social. O
carter moderno, tcnico e cientfico desta concepo tinha por objetivo ocultar
os conflitos polticos e ideolgicos que poderiam por em questo os limites e
37
possibilidades do desenvolvimento econmico e social do pas sob um regime de
exceo.
O segundo impulso desse movimento diferenciou-se por sua inspirao
marxista. A primeira aproximao com essa corrente deu-se por meio da incorporao
de conceitos extrados de manuais de divulgao das ideias marxistas (Cf. Faleiros,
2005; Netto, 2011). J em um segundo momento, a apropriao da obra de Marx
ainda ocorre de modo indireto, via Althusser, e de modo combinado com a
fenomenologia. Foi ento que teve origem a segunda direo de superao do
tradicionalismo nomeada por Netto (2011) como reatualizao do conservadorismo,
em que a interveno profissional pautada pela valorizao do indivduo, de sua
subjetividade e da comunidade em que est inserido. Seu produto mais famoso foi a
formulao do Mtodo Belo Horizonte, desenhado no interior da Escola de Servio
Social da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais como proposta de
aproximao dialgica do profissional com a realidade social das famlias pobres. A
diviso do conhecimento em momentos sensveis e abstratos refletia ainda
frmulas do materialismo vulgar sovitico. Mais tarde, os prprios autores fariam a
crtica dessa abordagem, classificando-a como metodologismo ingnuo (Cf.
Faleiros, 2005:61).
Por fim, o terceiro movimento de superao do tradicionalismo, a inteno de
ruptura, desenvolveu-se de meados dos anos 1970 ao incio dos anos 1980. A
negao do servio social tradicional e do metodologismo das correntes que
tentaram super-lo formou as bases de uma nova concepo crtica da realidade e da
profisso no interior do Servio Social na Amrica Latina. Expresso desse momento
foi a fundao do Centro Latino-Americano de Trabalho Social (CELATS) no
Peru, na dcada de 1970. Por meio da associao de professores e pesquisadores de
vrios pases, o CELATS impulsionou a realizao de uma leitura crtica do servio
social no continente. Mais uma vez, tratou-se de uma (re) aproximao da teoria
marxista, tendo em vista reformular as bases interpretativas da atuao dos assistentes
sociais no interior das sociedades capitalistas. Sob o patrocnio desse Centro, foram
realizadas pesquisas e publicaes sobre diversos temas em servio social, em
especial, da histria de seu surgimento em vrios pases da regio. No caso brasileiro,
destaca-se ainda hoje o livro de Marilda Iamamoto e Raul Carvalho, Relaes
Sociais e Servio Social no Brasil: esboo de uma interpretao histrico-
38
metodolgica, publicado em 1982 e em sua 35 edio! Sua interpretao histrico-
metodolgica das funes do servio social nas sociedades capitalistas (primeira
parte) e de seu surgimento no pas (segunda parte) constitui um marco na
compreenso das determinaes e mediaes da profisso na sociedade brasileira.
Alm do contexto latino-americano, de ruptura com as bases tradicionais da
profisso, os movimentos pela redemocratizao do pas e as lutas populares em torno
dos direitos sociais tambm provocaram importantes alteraes na configurao e na
compreenso da atuao dos assistentes sociais. A participao cada vez maior em
movimentos sociais e polticos da dcada de 1970, em especial na Ao Popular,
disseminou e aprofundou o conhecidomilitantismo desses profissionais. Um marco na
mudana de rumos ocorrida nesse perodo foi o III Congresso Nacional de Assistentes
Sociais, realizado em So Paulo, em 1979, e conhecido como Congresso da
Virada. Isso porque, logo na mesa de abertura, substituram-se os representantes do
governo por representantes dos trabalhadores, estando entre estes o ento lder
sindical Luiz Incio Lula da Silva. A programao tambm foi alterada, centrando-se
nas polticas sociais como emprego, sade, habitao, educao, etc.
Tambm a partir de 1980, a reavaliao crtica das bases de formao desses
profissionais foi, cada vez mais, levada adiante por suas principais associaes
4
,
ganhando importncia cada vez maior a anlise e a abordagem da assistncia social
enquanto prtica especfica no interior das polticas sociais do Estado capitalista.
Um ncleo importante de difuso dessa compreenso seria o Programa de Ps
Graduao em Servio Social da Pontifica Universidade Catlica de So Paulo (PUC-
SP).
Portanto, foi nesse perodo que as ligaes com os movimentos sociais e a
militncia em favor das causas populares ganharam mais fora para a maioria dos
profissionais, inclusive entre aqueles jovens recm-formados que passavam a inserir-
se na vida acadmica de modo profissional, isto , como professores e pesquisadores.
Esse tambm foi o momento de fundao do Partido dos Trabalhadores (1982), que

4
poca, diferentes formas de associao foram organizadas ou reorganizadas: houve aquelas ligadas
formao, como a Associao Brasileira de Ensino em Servio Social (ABESS); entidades de
regulao da profisso, como o Conselho Federal de Assistentes Sociais (CFAS) e suas estruturas
regionais (CRAS); e ainda as sindicais, como a Comisso Executiva Nacional de Entidades Sindicais
de Assistentes Sociais (CENEAS) que se desdobrou, em 1983, na Associao Nacional de Assistentes
Sociais (ANAS) (Cf. Netto, 2011:128).
39
passou a atrair cada vez mais a militncia dos profissionais engajados nas lutas
polticas desde os tempos de graduao, fosse pela via da J uventude Universitria
Catlica (J UC), fosse em sua verso laicizada, a Ao Popular. Foi esse conjunto de
experincias que os tornou cada vez mais aptos a constiturem um grupo de
especialistas na poltica de assistncia social, ou, mais precisamente, especialistas na
defesa de uma poltica pblica de assistncia social.
3. As primeiras anlises crticas das prticas assistenciais
A primeira iniciativa de destaque na anlise da assistncia social enquanto
poltica pblica apareceu com a publicao, em 1985, do livro Assistncia na
trajetria das polticas sociais brasileiras. Uma questo em anlise, que
sistematizava resultados de pesquisa desenvolvida durante os anos 1983 e 1984 por
quatro jovens professoras da PUC-SP: Aldaza Sposati, Dilsea Bonetti, Maria
Carmelita Yazbek e Maria do Carmo Brant de Carvalho. Com essa pesquisa, o
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) inaugurou
uma linha especfica de estudos sobre as polticas assistenciais. Alm disso, tambm
nesse momento, precisamente em 1984, foi criado o Ncleo de Estudos de Seguridade
e Assistncia Social (NESAS)
5
do Programa de Ps Graduao em Servio Social da
PUC-SP, centro catalisador da produo e da discusso sobre a poltica de assistncia
social desde ento.
A anlise da assistncia pblica efetuada naquela pesquisa partiu de um
quadro bem delimitado: a grave situao da crise da dvida externa vivida pela
sociedade brasileira no incio da dcada de 1980 e a luta dos movimentos sociais que
desde finais da dcada de 1970 exigem um novo direcionamento das propostas
sociais. Nesse contexto, a assistncia era considerada pelos pesquisadores como um
campo concreto de acesso a bens e servios pela populao pauperizada (Sposati
et al., 1995:20). De imediato foi assumida a importncia da anlise desse campo
concreto, isto , do campo das polticas sociais, enquanto incorporao das demandas
sociais pelo Estado, sendo necessrio avaliar at onde tais polticas so ou no um
avano para a populao (Idem, ibidem:21).

5
Hoje chamado de NEPSAS: Ncleo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade e Assistncia Social.
40
3.1 O mecanismo assistencial
A primeira perspectiva assumida pelas analistas para avaliar se as polticas
sociais representavam ou no um avano para a populao foi a de tomar o Estado de
Bem Estar como referncia para mostrar a distncia das polticas sociais
brasileiras em relao sua prpria referncia (Idem, ibidem, id.). Desse modo, se
a crise econmica acabou por evidenciar-se nos pases que consolidaram o Welfare
State como a crise de seusmodelos de proteo social, nos pases subdesenvolvidos, o
que se evidenciava era o emergencial das polticas sociais. Segundo as autoras, o
carter emergencial seria a forma como o assistencial se expressava na ao do
Estado brasileiro nas polticasgovernamentais de corte social. Em seus termos:
o assistencial que imprime o carter de emergncia
s polticas sociais.
(...) O carter de emergncia aqui conotado como
respostas estatais eventuais e fragmentadas. Com isto, as
polticas sociais brasileiras terminam sendo mais um conjunto
de programas, cuja unidade se faz a reboque dos casusmos
de que surgiram (Idem, ibidem:23) [itlico das autoras].
Portanto, analisar o assistencial nas polticas sociais brasileiras analisar o
desenvolvimento da ao do Estado segundo parmetros heterogneos e distintos
daqueles constatados nos sistemas de proteo social de pases desenvolvidos. Aqui,
em vez de consolidao do direito tem-se o carter assistencial. Em vez de
critrios de uniformizao, universalizao e unificao que pautam ou devem
pautar o Welfare State, tem-se mecanismos seletivos de incorporao das demandas
sociais (Cf. Idem, ibidem, id.).
A despeito da presena do assistencial e de seu agente o assistente social
no interior das polticas sociais, enfatiza-se que o Estado um espao contraditrio,
de confronto de interesses. Assim, no h uma orientao de mo nica que comande
a excluso dos interesses da fora de trabalho desse espao. Contudo, para nele
consolidar as conquistas populares, preciso desmascarar o assistencial presente nas
polticas sociais brasileiras, trazendo as foras populares para o cenrio da
deciso (Cf. Idem, ibidem:24).
As autoras rejeitam permanecer no nvel da constatao emprica dos
assistentes sociais de que a assistncia possui um carter paliativo e, portanto, no
resolutivo dos problemas vividos pela fora de trabalho. Ao contrrio, afirmam que
41
preciso atentar para as determinaes sociais e histricas do significado da
assistncia como poltica governamental, de sua imbricao com as relaes de
classe e destas com o Estado (Idem, ibidem:25). Ao fazerem tal afirmao,
aproveitam para acertar contas com o passado recente da profisso. Para tanto,
asseveram que a anlise da assistncia social pblica e do exerccio de sua prtica
pelos assistentes sociais no uma tentativa da PUC-SP em redimir-se do seu erro
histrico de tambm ter assumido, com o Movimento de Reconceituao, a negao
da assistncia como um dos elementos da prtica profissional. De seu ponto de vista,
a anlise proposta insere-se na discusso que vinha sendo retomada pela categoria
profissional e por suas entidades de ensino, como a ABESS, que ao apresentar um
novo currculo mnimo reconhece que a ao profissional do assistente social se deu
historicamente atravs da assistncia a estratos carentes da populao (Idem,
ibidem:26).
Logo a seguir, como que se escusando por reconhecerem que tambm a
assistncia tem o seu valor, negam a possibilidade de conciliao entre acumulao
e equidade nas sociedades capitalistas para voltar a afirmar que o espao contraditrio
das polticas sociais e, portanto, o Estado, constitui uma relao de foras sociais
onde se movem autoridades, porta-vozes governamentais, tcnicos, crticos, partidos
polticos, movimentos populares, entre outros. No se trata de um movimento
homogneo, enquanto espaos, formas, valorao, etc. uma relao marcada por
posies de classes, nem sempre claras e conscientes a todos e a cada um (Idem,
ibidem, id.).
Como mecanismo presente nas polticas sociais brasileiras, o assistencial ,
ao mesmo tempo, o que permite a incluso e a excluso das demandas da populao
na ao do Estado. Incluso porque por meio dele o trabalhador passa a ter acesso a
benefcios e servios produzidos pelo Estado e que, de outra forma, lhes seriam
negados. Excluso porque esse acesso mantm o trabalhador na condio de
assistido, beneficirio ou favorecido pelo Estado e no usurio, consumidor e
possvel gestor de um servio a que tem direito
6
(Idem, ibidem: 29).

6
Interessante notar que as autoras usam os termos benefcio/beneficirio com a conotao de ajuda, de
auxlio dado em benefcio de algum, comobeneficncia. Contrapem-se condio de beneficirio o
usurio, oconsumidor e o gestor do servio a que tem direito. Com o passar dos anos, verificar-
se- um deslocamento desse sentido, sendo o termo benefcio associado mais frequentemente a um
servio ou importncia monetria usufruda pelos cidados que tm direitoa receb-lo.
42
Alm disso, segundo as analistas, o assistencial o que imprime s polticas
sociais o carter compensatrio de alvio de carncias. Nesse registro, faz sentido o
Estado procurar determinar o grau de carncia da demanda, sendo o assistente
social o profissional legitimado para atribuir o grau de carncia do candidato a
usurio e o Servio Social a tecnologia que d conta da racionalidade desse
processo (Idem, ibidem:30).
Por outro lado, ao permitir a incluso das demandas sociais no interior do
Estado, o assistencial pauta a ao pblica, no sentido de reconhecer e alargar os
direitos de cidadania da populao. Portanto, se, para o Estado, o servio de
assistncia a forma emergencial de lidar com o conflito social, de aferir as
carncias por meio de graus de necessidade, para os movimentos sociais ela pode
servir como instrumento de garantia de direitos e, portanto, como alargamento da
cidadania
7
.
3.2 A assistncia como rea programtica
Almde mecanismo presente na estruturao das polticas sociais para lidar
com as demandas emergentes dos segmentos mais pobres da populao, as autoras
enfatizam que assistncia social pblica tambm uma rea programtica dentro do
Estado. No entanto, se o mecanismo assistencial presente no interior das polticas
sociais no operado exclusivamente por assistentes sociais, encontrando-se a
representantes de outras categorias profissionais, a assistncia enquanto rea ou setor
da ao pblica representa um domnio de atuao praticamente exclusivo dos
assistentes sociais.
A consolidao do tratamento da pobreza como funo do Estado foi um
processo tortuoso e desenvolvido de diferentes modos ao longo do tempo.
Resumidamente, as autoras acompanham esse processo como a passagem da
represso da mendicncia para a formulao e adoo de solues para a questo
social que passou a afligir as sociedades industrializadas de modo dramtico no
sculo XIX. Nas sociedades europeias, a transmutao do tratamento da pobreza de

7
Esta apreenso permite levantar a hiptese de que no assistencial est contida a possibilidade de
negao dele prprio e de sua constituio como espao de expanso da cidadania s classes
subalternizadas (Idem, ibidem:35).
43
caso de polcia para questo social deu-se por fora do movimento operrio
organizado e de suas lutas pelo reconhecimento de seus direitos, fazendo surgir pelas
mos do Estado as primeiras medidas de proteo da fora de trabalho e de garantia
de sua sobrevivncia em casos de invalidez e morte. No Brasil, verificou-se o mesmo
movimento no incio do sculo XX, desencadeando-se um paulatino processo de
aproximao entre Estado e classes trabalhadoras que culminou no Estado Novo e no
seu pacto populista que articulava interesses da elite empresarial, poltica e econmica
com os interesses dos trabalhadores.
A reflexo das autoras passa ento a acompanhar a estruturao da assistncia
social no interior da administrao pblica brasileira, recuperando momentos da
trajetria de sua institucionalizao como forma de lidar com a pobreza no interior do
Estado brasileiro e como prtica determinada dos assistentes sociais. Enquanto gasto
pblico na funo assistncia, identifica-se, para alm dos recursos destinados
LBA e Fundao Nacional do Bem Estar do Menor (Funabem), uma enorme
fragmentao e pulverizao dos gastos com funo assistncia, que acabam por
financiar programas e projetos das mais diferentes matizes nos vrios rgos da
administrao pblica (Cf. Idem, ibidem: 79ss.).
So tambm recuperadas pelas autoras as vrias concepes desenvolvidas ao
longo desse percurso sobre a atividade profissional no interior do Servio Social,
marcado desde o incio pela negao do assistencialismo, isto , das prticas de
caridade, de distribuio de benefcios e de intermediao do acesso a servios
sociais por seu carter paliativo e clientelstico (Idem, ibidem:46). Na imagem
construda pela categoria profissional ao longo dos anos, procurou-se continuamente
associar sua ao promoo das classes populares, sua preparao e integrao
ao mundo do trabalho por meio de atividades educativas e coletivas baseadas em
slido conhecimento tcnico.
A negao do assistencial se fez tanto pelas vertentes modernizadoras e
racionalizadoras do servio social quanto pelas propostas crticas de compreenso e
fundamentao da prtica desses profissionais. Neste ltimo caso,
a leitura marxista da sociedade capitalista a partir da
vertente althusseriana, em que se apoiavam vrios desses
autores [ligados Reconceituao], contribui para que os
assistentes sociais brasileiros, na busca de uma leitura
44
progressista da prtica, terminassem por caracteriz-la como
fadada reproduo ideolgica dos interesses do capital.
A busca da transformao social nessa vertente
considerada incompatvel com a prtica institucional. Esta
negada a favor de prticas alternativas pautadas na militncia
poltica. Favorece esta negao a compreenso do Estado
como comit de classe, destinado irredutivelmente
reproduo ideolgica, manuteno da dominao de forma
linear e pronta. As foras sociais continuam a ser lidas como
bloco monoltico (Idem, ibidem:51).
Segundo as autoras, a partir de 1979, o aprofundamento e a sistematizao da
prtica social voltada para a transformao das condies opressivas de vida da
populao consubstanciam a corrente hegemnica na profisso, pelo menos a nvel
do discurso [sic], permanecendo, portanto, a negao da assistncia como prtica dos
assistentes sociais
8
. De seu ponto de vista, era preciso negar a negao do assistencial
para viabilizar uma compreenso das polticas sociais que permitisse a construo de
estratgias para revert-las a favor dos interesses populares(Cf. Idem, ibidem:53).
3.3 A superao da questo assistncia versus assistencialismo
Por em pauta as possibilidades de ampliao da cidadania por meio dos
servios sociais prestados pelo Estado populao pobre significava superar a
compreenso que reduz os servios e benefcios gerados no interior das polticas
sociais como meros instrumentos de controle do conflito social, isto , como
reiteradores da tutela e da subalternizao dos espoliados, meros paliativos da
situao de misria vivida pelos sujeitos, moeda de troca por votos, ou, ainda, antigas
prticas de benemerncia da sociedade canalizadas para o Estado.
Para que se constituam como possibilidade de atendimento dos interesses
populares, para que ampliem os seus direitos, os servios e benefcios prestados pelo
Estado e mediados pela ao tcnica e poltica dos assistentes sociais no podem ser
confundidos com esmola pblica que no longo prazo, com a transformao e a
superao dos entraves ao desenvolvimento social e econmico, ser desnecessria.

8
Hoje, duas grandes sadas apresentam-se na pauta profissional: a racional-modernizadora e a
poltico-transformadora. Mas ambas continuam a ter um ponto em comum: a negao da assistncia.
Esta no se d nem nas solues tecnocrticas do planejamento social nem nas estratgias de transio
social pautadas na organizao popular (Sposati et al., 1995:53).
45
Considerar o espao das polticas sociais como espao contraditrio implicava
compreend-lo como espao que ao mesmo tempo atendia aos interesses do Estado e
da populao trabalhadora. Isso porque os servios atendem necessidades concretas
da populao, sendo a forma com que a lgica capitalista brasileira estende os bens e
servios s classes subalternizadas (Cf. Idem, ibidem: 68-69). Assim sendo, eles no
so simplesmente peas de dominao ou de manuteno do controle sobre os
trabalhadores, que se tornam dependentes desses servios e benefcios do Estado.
Pensar dessa forma reduzir as possibilidades, inscritas nessa concesso, de que as
classes subalternizadas possam exigir a ampliao dos seus direitos em relao ao
Estado, transformando o espao compensatrio e de dominao de polticas
sociais assistencialistas em lugar de participao popular, de aumento da cidadania.
De um ponto de vista estreito, a ao governamental de assistncia social
aquela que destina recursos pblicos para aes a fundo perdido (Idem, ibidem:59).
E principalmente: em sua ao assistencial distribui mercadorias que devem ser
concedidas com parcimnia pelo Estado, evitando-se a dilapidao do patrimnio
pblico (Cf. Idem, ibidem:60). Por isso, destaca-se na funo do assistente social o
dever de verificar o real mrito daquele que pede um benefcio (vale transporte,
cadeira de rodas, prtese, medicamento, refeio). Contudo, com o aumento crescente
do pauperismo, d-se uma importante passagem, da concesso do benefcio a
indivduos pertencentes a grupos minoritrios para parcelas cada vez mais expressivas
da populao. Ora, se a concesso implica o reconhecimento da pobreza e da
necessidade do outro, ao alargar a base dos beneficiados, o Estado reconhece
explicitamente a pobreza de amplos contingentes da populao brasileira,
fragilizando-se os critrios de elegibilidade
9
dos beneficiados.
assim que se vai pondo em relevo a compreenso de a assistncia social no
ser benesse da sociedade para com os pobres, mas uma forma de relao social, de
constituio da sociedade que pe em relevo as necessidades coletivas das classes
sociais. Mais uma vez: deixa-se de compreender a assistncia como ajuda a indivduos
pobres para compreend-la como ao que o Estado desenvolve junto s classes
subalternizadas, com aparente carter compensatrio das desigualdades geradas

9
Com isto fragiliza-se a necessidade de critrios pessoais de elegibilidade e, portanto, de triagem da
demanda. Um dos avanos na constituio de direitos sociais exatamente a universalidade da
elegibilidade. Posta a situao como necessidade do cidado, a questo atend-la, solucion-la e no
qualific-la ou gradu-la (Idem, ibidem:62).
46
pelo modo de produo (Idem, ibidem:64). Reconhece-se cada vez mais o carter da
espoliao urbana das classes populares
10
, que reclamam ao Estado os servios e
benefcios que elevem seu nvel de vida e garantam sua reproduo enquanto fora de
trabalho. Para o Estado trata-se de canalizar o conflito coletivo e organizar as
desigualdades, ao passo que para os trabalhadores o que se coloca oatendimento de
suas necessidades.
Os assistentes sociais valorizam somente as prticas que permitem
acompanhamento por meio do desenvolvimento de processos educativos, taxando de
assistencialistas as aes que se extinguem com a concesso de um benefcio ou que
se esgotam no imediato. Para alguns a assistncia vista at como necessria, mas
vazia de conseqncias transformadoras. Na negao constante do assistencialismo,
chegam a reforar os mecanismos burocrticos aos quais os indivduos se devem
submeter para obterem a ajuda necessria. A tendncia na busca de um desempenho
competente a de introduzirem processos teraputicos de ajuda, em vez de processos
coletivos de mudana. O paternalismo e o burocratismo de sua ao, que transforma o
benefcioem concesso e em dependncia, so reiterados. (Cf. Idem, ibidem: 67).
Segundo as autoras, no a presena do benefcio ou do servio do assistente
social em si que determina o carter assistencialista de sua prtica. Assim:
preciso tornar claro que a prestao de servios
assistenciais no o elemento revelador da prtica
assistencialista. Considerar que a prestao de servios
meramente reprodutora, paternalista, opressora, significa
afirmar que a prtica profissional unidirecional, realizando
somente o interesse do capital. H que se recuperar no mbito
de ao profissional os interesses dos setores populares.
H que se ter presente que esses servios atendem a
necessidades concretas da populao (Idem, ibidem:68) [em
itlico pelas autoras].
Mais uma vez, afirma-se que as polticas sociais so um espao de luta que se
modifica conforme as diferentes conjunturas sociais e histricas. Por isso, a
prevalncia dos interesses e proposies dos trabalhadores tambm varivel,

10
Esta referncia est diretamente fundada na abordagem que Lucio Kowarick desenvolvia desde
meados da dcada de 1970 sobre a marginalidade na Amrica Latina, os conflitos sociais na cidade e a
espoliao urbana. Os resultados de seus trabalhos foram largamente incorporados pelas autoras, assim
como toda uma linha de estudos e pesquisas sobre polticas sociais que j circulava entre os cientistas
sociais brasileiros. Entre estes podem-se citar o j clssico de T. H. Marshall, Cidadania, Classe Social
e Status, de 1967, e Cidadania e Justia, de Wanderley Guilherme dos Santos, publicado em 1979.
47
alternando-se conforme as respostas dadas pelo Estado. Dessa perspectiva, o
assistente social deve constituir-se em representante do avano dos interesses e da
organizao popular, desmascarando o carter assistencialista, compensatrio e
tutelador das polticas sociais do Estado
11
.
A partir dessa compreenso das polticas sociais e do papel do assistente
social, a assistncia passa a ser entendida como instncia de mediao que vincula
mtua e dialeticamente totalidades diferentes. A categoria mediao se constitui no
conjunto de movimentos contraditrios que se do em aes recprocas (Cf. Idem,
ibidem:73).
Assim, ao desempenhar suas funes, o assistente social estabelece que o
assistido seja aquele que no tem poder aquisitivo, confirmando-se, portanto, sua
excluso. A seguir, ao conceder o auxlio, vincula dominantes e dominados,
operando tcnicas de subordinao dos sujeitos. Os servios sociais ento se
apossam da excluso, mantendo o assistido como dependente da ajuda
governamental. Da totalidade excludo-necessitado os servios produzem uma nova
totalidade, o excludo-sujeitado. Encobre-se a relao de direito pela subordinao,
isto , pela manuteno do sujeito como dependente da ajuda do governo. A ao
profissional passa ento a centrar-se no includo e no aprimoramento dos critrios
que justificam sua incluso, isto , no atendimento dos mais necessitados (Idem,
ibidem:74).
O assistencialismo faz-se presente pelo movimento incluso-excluso, isto ,
manifesta-se na separao que o assistente social opera das necessidades do indivduo
em relao aos seus pares, de sua classe social. Ao atend-lo individualmente, so
esmaecidos os vnculos com aqueles que possuem as mesmas necessidades, tornando
o seu caso como algo singular, excludo da situao de classe da qual faz parte.
Desse modo:
Romper o assistencialismo no romper com o servio
em si, mas com o engodo, com o mgico que reificado em

11
No se pode esquecer que existem duas lutas imbricadas: uma para a superao das condies
estruturais determinantes da misria, das desigualdades sociais; mas, ao mesmo tempo, a luta para
reduzir as situaes conjunturais da explorao. No se pode esquecer tambm que a prtica do
assistente social no resolve em si mesma os problemas estruturais e de fundo das populaes, mas que
no por isso que se deve impedir que a mesma concretize em respostas o atendimento s suas
necessidades tangveis, articulando-as com reivindicaes maiores que encaminham o processo da
mudana estrutural (Idem, ibidem:72).
48
sua mediao. Mas, se a realizao da necessidade implica a
incluso do assistido, isto seria vivel? No se estaria nesta
reflexo criando um novo engodo?
H pouco se apontava que uma ao no sentido da no-
reiterao do assistencialismo consistia em pensar a incluso
dos excludos. Isto , estender cada vez mais a universalidade
da elegibilidade dos servios atravs da expanso do
existente, como da criao de novas formas que ampliem a
cobertura das necessidades (Idem, ibidem:75) [em itlico
pelas autoras].
Desse modo, rompe-se com o assistencialismo quando se vincula o particular
ao seu universal que a classe social e suas lutas para fazer avanar os direitos dos
trabalhadores. Ao realizar essa vinculao no interior das polticas sociais brasileiras,
torna-se claro quais so os direitos escamoteados pela face aparente da assistncia,
permitindo-seo reconhecimento da cidadania das classes subalternizadas (Cf. Idem,
ibidem:76-77).
4. A assistncia como direito e como poltica social
criao de uma viso alternativa em relao aos benefcios e servios
mediados pelos profissionais do servio social, sucedeu-se a construo da defesa da
assistncia social como direito de cidadania. Se, por um lado, foi importante
estabelecer entre os pares o princpio de que os bens e servios gerados no interior das
polticas sociais no implicam necessariamente a reiterao do assistencialismo, por
outro, foi preciso comear a construir, para alm das disputas profissionais com
correntes mais revolucionrias, a transformao da estrutura da assistncia pblica
em poltica social. Com a redemocratizao do pase a disseminao dos diagnsticos
que circulavam extensamente entre os cientistas sociais, de ineficcia e de ineficincia
das polticas sociais brasileiras, tinha-se a conjuntura ideal para o florescimento
dessa bandeira.
Contudo, a introduo do direito assistncia na Constituio no foi
resultado somente da presso dos movimentos sociais urbanos que reclamavam por
melhorias nas condies de vida da populao. Resultou, tambm, de propostas de
reforma do sistema previdencirio que j tinham vindo luz nos primeiros anos do
governo de J os Sarney (1985 - 1989). Na viso dos tcnicos da previdncia, era
49
preciso desvincular benefcios contributivos dos no contributivos, ou seja, distingui-
los em previdencirios e assistenciais.
Essa distino introduzida na Constituio Federal de 1988 foi o mote para
que os assistentes sociais aprofundassem a discusso da assistncia pelo vis do
direito, do contrato, das obrigaes pblicas. De fato, aquele grupo de professores
vinculado PUC-SP j insinuara no livro Assistncia na trajetria das polticas
sociais brasileiras que os servios e benefcios concedidos de forma assistencial
poderiam contribuir para o alargamento da cidadania das classes populares desde que
a mediao operada pelo assistente social pusesse a descoberto o engodo da relao de
dependncia implicada na concesso dos benefcios. Com a garantia constitucional da
assistncia como direito social e toda a movimentao que precedeu a aprovao da
Constituio Cidad, a questo do direito e da cidadania passaram a caracterizar
fortemente o debate no interior da profisso, a despeito da persistncia de correntes
que continuariam a considerar a assistncia e as polticas sociais como mecanismo de
reproduo da desigualdade criada no processo produtivo de explorao da fora de
trabalho.
Segundo Sposati (2006), [1989, 1 edio], com a incluso da assistncia
social na Seguridade Social, proclamada pela Constituio como um direito universal,
chegou o momento de expor esta ao [assistncia] a uma sria discusso (Sposati
et al, 2006:02). Constituda como espao paralelo de atenes queles que no esto
formalmente inseridos na relao capital-trabalho, a assistncia at ento era campo
do no-direito, voltada para a ajuda dos necessitados. Como lugar discriminado
de repostas s necessidades sociais da populao pobre, os desiguais, a assistncia
estruturou-se como o espao de produo de respostas desiguais, isto , forjadas
conforme as diversas circunstncias em que tais necessidades se manifestam para os
segmentos mais espoliados da populao.
No Brasil, o assistencialismo vicejou a partir e sombra de um Estado de
Bem Estar ocupacional voltado para a garantia de direitos contratuais portanto,
no universais , aos estratos ocupacionais economicamente mais importantes e com
maior organizao poltica (Idem, ibidem:14). Ao restante da populao, jogada na
vala comum dos destitudos, restavam as ajudas emergenciais e compensatrias,
acessadas somente por aqueles que conseguiam provar que tinham o mrito de
poder receb-las em virtude de sua destituio.
50
Nos dois espaos, seja o dos direitos relativos ocupao no mundo do
trabalho, seja o dos necessitados dependentes do assistencialismo, as relaes entre
quem concede Estado, lder poltico, empregador e aqueles que recebem
eleitores, trabalhadores e pobres aparecem como relaes de troca de favores, de
ajuda e proteo, sendo o grau de reconhecimento da necessidade social
atravessado pela personalidade do mandante (Cf. Idem, ibidem:21). No campo da
assistncia social, assentado em particularismos de toda sorte, isso mais do que
evidente. Segundo Sposati,
neste sentido que o discurso da cidadania possui ainda
foros de estratgia poltica nesta rea de ao, medida que
incide, e se confronta com, a questo da discriminao em
que posta a populao que recorre a esta prtica, como
tambm aponta a direo da garantia de acesso ao
atendimento e sua universalizao.
neste sentido ainda que a Constituio brasileira de
1988, embora mantenha pouco clara a rea de assistncia
social ao envolv-la no trip da seguridade social, possibilita
direcion-la em novo patamar. Agora um patamar estratgico
assentado no avano poltico dos grupos populacionais que
recorrem a seus servios (Idem, ibidem:21-22).
Ao reconhecer a assistncia como integrante do sistema de seguridade, o
Estado admitiu, mesmo que fragilmente, as necessidades dos segmentos mais
espoliados. Para tanto, deveria organizar-se para respond-las, o que implicava
superar a irracionalidade da qual a assistncia social padecia por constituir um
universo estilhaado de organismos em cada uma das instncias governamentais e
entre elas. Contudo, a organizao de um sistema nacional para essa poltica j
encontrava, de sada, mais um entrave:
Ao constituir uma forma discriminada de ateno, a
assistncia social, diferente dos demais rgos sociais, no
tem uma dada necessidade social por objeto de ao, mas o
conjunto das necessidades sociais de um determinado
segmento da populao (Idem, ibidem:23).
Pela construo do seu objeto de ao, a assistncia social poderia
universalizar suas atenes, deixando de ser uma forma secundria e estigmatizante
de atendimento das necessidades sociais. Alm disso, para deixar de ser o lugar da
produo de respostas desiguais (voluntaristas, emergenciais, personalizadas) para a
desigualdade social, precisava passar a ser entendida como poltica de equidade,
51
sendo responsvel pela reproduo social de significativo segmento da populao
brasileira. Embora no seja capaz de alterar de forma cabal a distribuio da riqueza
entre os segmentos sociais, ela pode colaborar na diminuio dos contrastes entre eles.
Para isso, deveria assumir seu lugar no mbito das polticas sociais, constituindo-se
num fornecedor eficiente de servios sociais aos segmentos mais espoliados. Ao
colocar-se no campo dos direitos que deveriam ser assegurados populao, a
assistncia poderia superar o histrico carter assistencialista de suas aes. Ademais,
se nas sociedades capitalistas a redistribuio vinha assumindo cada vez mais a
forma de combate pobreza, a busca pela equidade adquire o formato de garantia
e promoo dos direitos sociais. Contudo, consider-la como poltica social no
significaria cristaliz-la como forma de ateno aos segmentos espoliados, mas tom-
la como estratgia para sua prpria superao histrica. Mesmo a entendendo como
transitria, ela precisa ganhar visibilidade como uma poltica social para ser
superada (Idem, ibidem:27-28).
H um avano estratgico possvel na assistncia social
que precisa ser explorado. Basta de este setor andar por fora
inercial. Basta de trivializ-lo. Cabe reposicion-lo ante sua
possibilidade histrica na sociedade brasileira (Idem,
ibidem:30).
A visibilidade a ser alcanada pela assistncia social implicava, portanto,
organiz-la como poltica social. No momento que se seguiu imediatamente
promulgao da Constituio, isso se traduziria na necessria definio das diferentes
competncias dos nveis nacional e subnacional na organizao de um sistema
descentralizado, cuja coordenao e normas gerais cabia esfera federal e a
coordenao e execuo dos respectivos programas esfera estadual e municipal
bem como a entidades beneficentes e de assistncia social (Cf. Brasil, 1988, art.
204). No entanto, no bastava a definio das competncias desses nveis, mas
tambm o estabelecimento das regras de parceria entre entes pblicos (unio, estados,
municpios) e a sociedade, entendida duplamente: como participante da formulao e
controle da poltica por meio de suas organizaes representativas e, tambm, como
executora dos programas por meio das entidades beneficentes.
Mesmo que precariamente, a assistncia social acabava por atender s
necessidades da populao, sendo necessrio, para super-la como ajuda, conferir-
lhe o estatuto de poltica social e articul-la como proposta universal. Seria preciso
52
ainda ampliar sua interlocuo poltica com as demais reas, considerando seu papel
estratgico na extenso dos direitos sociais. Seu espao devia ser o de rea de
construo de uma nova perspectiva social, introzuindo no Estado o reconhecimento
das necessidades sociais dos segmentos populares (Cf. Sposati, 2006: 27-29). Enfim,
preciso reconhecer que os segmentos espoliados da populao brasileira tm direito de
ter suas necessidades atendidas pelo Estado, sem que isso implique assistencialismo.
Tratava-se, na verdade, de garantir sua reproduo social, de garantir um salrio
indireto queles que estavam fora ou inseridos precariamente no mercado de
trabalho. Tratava-se, enfim, de acentuar o tratamento diferenciado que j recebiam ao
serem relegados ao espao da ajuda, do residual, das sobras das demais polticas.
Contudo, com um importante elemento distintivo: esse espao deveria passar a ofertar
bens e servios que respondessem s necessidades desses segmentos de modo
uniforme e continuado, sem amadorismos, moralismos ou subalternizao dos
assistidos.
Compreender a assistncia social como poltica social, como setor da
administrao pblica, era estratgia fundamental na mudana do paradigma das
aes assistenciais pblicas. Para tanto, era importante recorrer constituio do
Welfare State e de suas polticas de proteo em pases avanados, de modo a
subsidiar a construo de um sistema de seguridade social integrado, com garantia de
cobertura aos mais diferentes riscos a que estava exposta a populao brasileira. Com
a integrao da assistncia a esse sistema, bem como conquistada a universalizao do
direito sade, vislumbrava-se a superao das histricas desigualdades de acesso a
bens e servios pblicos baseados na capacidade contributiva dos indivduos.
Para Vicente de Paula Faleiros
12
, assistente social e um dos professores da
UnB que participou da formulao da primeira proposta de lei orgnica, a
organizao da assistncia sempre foi um problema para a sociedade capitalista,
tendo em vista tanto a ideologia liberal como a dinmica poltica e econmica dessa
sociedade (Cf. Faleiros, 1989:110). A possibilidade de exerccio desse direito
colocou-se na direo oposta ao exerccio do trabalho remunerado, sendo condio
imprescindvel para o acesso aos servios assistenciais a impossibilidade e ou
incapacidade para o trabalho. Na consolidao dos diferentes regimes de Welfare

12
Pelas indicaes de Boschetti (2006), cremos que o texto de Faleiros que passaremos a analisar
constituiu-se originalmente de sua contribuio para a Comisso de professores da UnB responsvel
pela formulao da primeira proposta de lei orgnica da assistncia social, como veremos adiante.
53
State realizada aps a Segunda Guerra Mundial, a assistncia foi sendo incorporada
como um direito das pessoas em necessidade com correspondente dever do Estado
em socorr-las (Idem, ibidem:111). O benefcio assistencial passou ento a ser
concedido como contraprestao da sociedade para os desempregados, crianas,
idosos, deficientes, etc., ainda que, na maioria dos casos, sua concesso estivesse
ligada ao teste de meios, isto , verificao de que aquele que precisava de ajuda
no possuia outras fontes (rendimentos, imveis, herana) para prover seu prprio
sustento.
Foi sobretudo na Inglaterra que a sistematizao do conceito de seguridade
social integrou, de modo mais coerente, o direito ajuda como funo do Estado. A
este caberia garantir populao a satisfao de um conjunto de necessidades bsicas,
especialmente no caso de perda de rendimentos. O atendimento dessas necessidades
dar-se-ia pela garantia de uma renda mnima e pelo acesso a servios universais de
sade, educao e de assistncia (ajuda) propriamente dita a idosos, deficientes,
desabrigados, guarda de crianas. Estes tambm se articulavam a servios sociais
[sic] para idosos, de proteo juventude, assistncia jurdica e desenvolvimento
comunitrio. Estes servios esto voltados para a preveno, a educao social, a
mobilizao coletiva e o atendimento clnico especializado de carter psicossocial
(Idem, ibidem:113).
Ao longo do sculo XX, a assistncia apareceu como prtica de governos
autoritrios e democrticos. Se, nos primeiros, ela foi tratada como outorga,
bondade ou concesso com o objetivo de controlar as desordens provocadas
pelas massas, nos segundos, ela apareceu como direito social conquistado por meio
das lutas dos trabalhadores e como estmulo ao trabalho, j que suas garantias foram
mantidas abaixo do nvel mdio de rendimentos visando o desestmulo a
dependncia dos benefcios.
Embora no gere redistribuio imediata de renda, a assistncia tem
garantido o no agravamento de sua desigualdade, mesmo que essa situao se
modifique em funo das caractersticas sociais, polticas e econmicas de cada
contexto em que ocorre. Alm disso, nas sociedades de Welfare State, a assistncia
no medida isolada, aparecendo combinada com uma poltica de seguro-
desemprego, de treinamento de mo-de-obra, de poltica salarial e de emprego, e
ultimamente cada vez mais vinculada poltica fiscal (Cf. Idem, ibidem:115), isto ,
54
como imposto negativo com o objetivo de diminuir a invaso de privacidade
operada pelos tcnicos responsveis pela verificao de critrios de concesso dos
benefcios.
Colocar a questo da assistncia na sociedade brasileira implica considerar a
extrema desigualdade socioeconmica da populao, as caractersticas de nosso
capitalismo perifrico e a assimetria de poder entre os diferentes grupos sociais e
econmicos. Essa assimetria impe populao em situao de desvantagem o uso de
canais e de intermediaes de toda sorte para buscar os recursos que necessita. Uma
das intermediaes mais comuns no acesso dos bens e recursos pblicos consolidou-
se na figura da primeira dama, isto , da generosa esposa do prefeito, governador
ou presidente, responsvel por organizar as obras pblicas de caridade.
Nessa relao assimtrica e de intermediao pessoal a
figura da primeira-dama aparece como dadivosa, medianeira
de graas, intercessora, protetora dos males, vingadora dos
malfeitos, e, para isto usa justamente o assistencialismo. Esse
assistencialismo promove campanhas para os coitados,
distribui brindes, organiza mutires (em pequena escala),
mobiliza as senhoras de classes mdias e altas para alguma
ao que lhes alivie a conscincia em relao aos pobres e se
aproveita dos recursos do governo como se fossem seus
(patrimonialismo) (Idem, ibidem:118).
Desse diagnstico da situao brasileira e do assistencialismo que caracteriza a
relao entre os necessitados e o Estado, surge a importncia de construir tambm
aqui um sistema de garantias e protees semelhante queles desenvolvidos nos pases
do Welfare State, em que as garantias para as vrias categorias da populao
(crianas, adolescentes, jovens e adultos desempregados, idosos, deficientes) so
fundadas no direito, podendo ser reclamveis ao Estado perante os tribunais.
Constituem, portanto, pela lgica da cidadania, regras vlidas para todos e no frutos
do casusmo, do fisiologismo, do clientelismo.
As mudanas na poltica de assistncia no Brasil tero
de passar a inverter esta situao de patrimonialismo, tendo
como conseqncia a aceitao de critrios estabelecidos em
lei, a transparncia, a prestao de contas da poltica de
assistncia. Isto implica, evidentemente, um conflito de
interesses, uma batalha poltica para [que] uma legislao
nova seja operacionalizada e no fique no papel (Idem,
ibidem:id).
55
Do ponto de vista de Potyara Pereira, assistente social e professora da UnB
que tambm participou da primeira formulao da LOAS, a assistncia social no
deve ser analisada somente pelas funes que desempenhou historicamente, o que
induz a pens-la a partir de seus efeitos e no pelas suas determinaes
fundamentais. Isso porque, a despeito das inmeras funes que a assistncia social
pode ter nas sociedades capitalistas, inclusive a de apontar as iniquidades sociais, no
so elas que definem seu contedo substantivo. Outro equvoco seria analis-la pelo
seu lugar institucional de elaborao, isto , o Estado, como se sua origem pudesse ser
explicada a partir de seus dispositivos legais e institucionais e no a partir da
autonomia relativa da sociedade, que o espao das classes sociais e onde os
imperativos da assistncia social so gerados (Pereira, 1996:36).
De acordo com Pereira, para superar esses vcios no entendimento da
assistncia social, preciso analis-la a partir da coexistncia de dois princpios
contraditrios nas sociedades capitalistas: o da rentabilidade econmica e o da ateno
s necessidades sociais, ambos ligados por laos de antagonismo e reciprocidade. o
atendimento s necessidades sociais que pe limites rentabilidade econmica,
impedindo a explorao desenfreada dos trabalhadores. Enquanto a rentabilidade
econmica impele busca do lucro sem limites, o atendimento s necessidades sociais
pe em relevo a busca da justia social. Em permanente tenso, esses distintos
princpios coexistem sem que os ganhos de um resultem em perdas para o outro (Cf.
Idem, ibidem:38). Todavia, possvel que a assistncia social seja capturada pelo
imperativo da acumulao, inerente ao princpio da rentabilidade econmica. Para que
isso seja modificado, imprescindvel a participao de foras sociais
comprometidas com o princpio da ateno s necessidades sociais (Idem,
ibidem:40).
Na viso de Pereira, a assistncia social no se contrape s demais polticas
sociais e nem ao trabalho. Na verdade, ela uma condio para que essas polticas se
efetivem como direitos de todos (Cf. Idem, ibidem:52). Ao desenvolver aes de
assistncia social que englobam as necessidades dos segmentos mais pobres, os
estados de bem estar tornaram-se de fato sociais, uma vez que a contradio entre o
princpio da rentabilidade econmica e do atendimento s necessidades sociais passou
a atravessar todas suas polticas. Ainda segundo essa autora,
56
Na verdade, a assistncia social resulta de
resistncias estruturais ao modo de produo capitalista as
quais problematizam por dentro a compulso deste modo de
produo para a desigualdade e injustia. Consequentemente,
nada mais natural que ela assuma a condio de direito de
cidadania e componente da seguridade social (Idem,
ibidem:39).
No modo de produo capitalista, a assistncia social assumiu duas formas
distintas, embora uma seja o reverso da outra: a stricto sensu e a lato sensu. Na
primeira, suas prticas so capturadas pela rentabilidade econmica, sendo o que
muitos chamam de assistencialismo, por sua estreita associao com a noo de
pobreza absoluta e com formas emergenciais de atend-la. A segunda, lato sensu,
respalda-se tanto no movimento da sociedade quanto em garantias legais, integra
efetivamente o projeto poltico das demais polticas de proteo social. Nessa
modalidade, constitui a feio verdadeiramente social das polticas de bem-estar
capitalistas por no descartar o pobre e impor limites compulso dessas polticas
elitizao e injustia (Idem, ibidem:40).
A assistncia social stricto sensu aquela ao que se limita ao problema do
indivduo despossudo e, assim sendo, tpica, circunstancial, assistemtica, sem
garantia legal, procurando somente o alvio das carncias mais graves. Est voltada
para as situaes de pobreza absoluta, j que procura satisfazer as necessidades vitais
de pessoas cuja sobrevivncia est seriamente ameaada. No redistributiva, mas
somente distributiva, pois no transfere rendimentos do topo da pirmide social
para sua base. No constitui uma arena de conflitos e contingencial, dependendo
das sobras oramentrias ede doaes, pois
nem sequer possui fundos especficos, garantias
legais e nem aliados polticos estrategicamente situados
para advog-la. aquela ao que envergonha os partidos de
esquerda, dada a sua funcionalidade ao sistema e sua
incapacidade de redistribuir riquezas, e vilipendiada pelos
partidos de direita que a transformam em clientelismo. ,
enfim, terra de ningum ou espao ocupado por
improvisaes de toda ordem, bem ou mal-intencionadas...
(Idem, ibidem:50).
Por fim, ao que faz de tudo um pouco para uma clientela rigidamente
especfica: os miserveis, isto , aqueles situados abaixo de uma determinada linha de
57
pobreza e que se encontram em privao absoluta, uma excrescncia social e um
fracasso poltico (Idem, ibidem:54).
Ao contrrio, segundo Pereira, a assistncia social lato sensu caracteriza-se
pela ateno s necessidades sociais, que so histricas e de classes (Idem,
ibidem:41). No um fim em si mesma, mas um meio para estender os direitos sociais
para os mais pobres. Alm disso, redistributiva, ou um jogo de soma zero, pois
tira dos que tem mais recursos para transferi-los para os menos aquinhoados. No
atua de forma isolada, mas com o conjunto das demais polticas do bem-estar,
procurando deselitiz-las ao integrar em suas preocupaes as necessidades sociais da
populao. Diferentemente das demais polticas que so especializadas na ateno (a
sade, a educao) e genricas nos destinatrios (universais), a assistncia social lato
sensu genrica na ateno e especfica nos destinatrios. Nesse sentido, ela poltica
particularista, pois
a nica poltica social que tem como destinatrios
exclusivos os segmentos pior situados na escala de
distribuio de riqueza, bens, servios e direitos sociais em
uma dada sociedade de classe. Neste caso, ela no e nem
deve ser, em si mesma, universal, mas propiciadora da
concretizao do princpio da universalizao inerente s
demais polticas sociais, mediante a sua participao nos
processos de extenso da cidadania e da incluso dos
segmentos excludos no universo em aberto destas demais
polticas (Idem, ibidem: 53-54).
O fato de ser genrica na ateno, portanto, est ligado ao seu papel de
garantir que o princpio de ateno s necessidades sociais seja incorporado pelas
demais polticas pblicas. Na assistncia social lato sensu, ser genrica na ateno no
garantir de tudo um pouco como ocorre na assistncia social stricto sensu, que
assume para si a tarefa de fornecer o medicamento no garantido pela sade, o
material escolar no garantido pela educao e assim por diante. Ao contrrio, ser
genrica na ateno ter a funo de estender a cidadania aos segmentos excludos
pelas demais polticas, operando sua incluso no universo aberto delas.
Enquanto policy, programa de ao baseado em pesquisas, diagnsticos e
recomendaes abalizados (Idem, ibidem:52), a assistncia social estratgia que
depende de pessoal qualificado, pois desenvolve aes ex ante e no ex post,
58
devendo antepor-se ao surgimento de problemas que aprofundem ainda mais a
desigualdade entre os segmentos sociais.
Para Maria do Carmo Brant de Carvalho (1994)
13
, a especializao da
assistncia social no atendimento aos necessitados sociais pode configur-la como
governo paralelo da pobreza, isto , como gesto estatal das necessidades dos
segmentos mais pobres da populao, para os quais so ofertados servios e
benefcios negados pelas outras polticas.
Para a autora, a pobreza que caracteriza esses segmentos no simplesmente
determinada pela ausncia de rendimentos, mas por um conjunto de causas e
dimenses que impedem seu desenvolvimento e insero nos vrios contextos sociais,
polticos, econmicos e culturais. Por isso, sua situao caracteriza-se cada vez mais
como excluso social, ou seja, como apartao desses contextos. Uma das causas da
expanso da pobreza enquanto excluso social est nas transformaes ocorridas nos
processos de produo, cada vez mais poupadores de mo de obra. Ao mesmo tempo,
assiste-se a um processo de reconcentrao de riqueza nos pases desenvolvidos e
de piora nos ndices de desigualdade socioeconmica nos pases pobres; por sua vez,
os crescentes dficits pblicos tm implicado recuos constantes na oferta estatal de
bens e servios. Por fim, as relaes de dominao implicam, cada vez mais, que
haja subalternizao, discriminao e confinamento dos grupos atingidos pela
pobreza. Vivemos o tempo do apartheid social. assim que pobreza tambm
sinnimo de excluso (Carvalho, 1994:89).
Segundo Carvalho, em face da expanso da pobreza verificada no mundo
contemporneo, polticas compensatrias so reintroduzidas no elenco de atuao do
Estado, o que envolve a re-assuno da poltica de Assistncia Social a nvel
mundial (Idem,ibidem:id). Nesse cenrio, a poltica de assistncia social possui um
verso e um reverso, podendo tanto mobilizar os recursos pblicos e os das redes de
solidariedade familiar, comunitria e societal, como constituir-se em governo
paralelo da pobreza, isto , um governo sem compromisso de garantir padres de
qualidade e de controle social (Idem, ibidem:90).

13
A despeito desta contribuio especfica de Carvalho situar-se no ps LOAs consideramos que o
modo como tratou a Assistncia Social ainda fortemente caudatrio das preocupaes pr LOAS
dos assistentes sociais. Por esse motivo, trazemos sua contribuio para junto da discusso dos textos
produzidos at 1993, ano da aprovao da Lei.
59
No verso da poltica de assistncia social est seu carter contemporneo de
garantia de mnimos sociais, o que a torna um componente bsico das polticas de
seguridade social. Na expanso do Welfare State nos pases desenvolvidos, os
mnimos sociais foram, progressivamente, associados garantia de uma renda mnima
ou de benefcios que completam o mnimo necessrio sobrevivncia. Esses
benefcios assumem feies universais, uma vez que o aumento massivo do
desemprego implica sua absoro cada vez maior por indivduos sem renda e,
portanto, no contribuintes dos esquemas clssicos de seguridade social (Idem,
ibidem:93). Ao mesmo tempo, a tendncia a dar prioridade renda mnima
contrape-se prtica histrica de concesso de benefcios em espcie como a cesta
bsica, os sopes, etc., que mantm o beneficiado na condio de subalterno,
dependente. Por outro lado, Carvalho afirma que quando benefcios em espcie so
integrados s demais polticas como, por exemplo, a complementao nutricional na
poltica de sade ou o material escolar na educao, tendem a possuir um efeito
positivo, constituindo aquilo que se classificou como as fatias assistenciais dessas
polticas (Idem, ibidem:94). Em seus termos,
Cada poltica setorial, desde que pretenda incluir os
segmentos mais pauperizados, comporta uma fatia
assistencial como mecanismo de distribuio de bens e
servios s camadas excludas. Neste caso, os princpios de
equidade e redistributividade estariam incorporados.
No entanto, so ainda incipientes as fatias assistenciais
incorporadas na forma de bens e servios s diversas
polticas.
O substantivo da Assistncia Social se d de forma
setorial, isolada, enquanto poltica especializada na gesto
paralela da pobreza(Idem, ibidem:id).
Desse modo, tem-se o reverso da assistncia: o atendimento especializado nas
necessidades dos segmentos mais pobres, que implica o no reconhecimento de suas
demandas pelas outras polticas sociais e, principalmente, o desempenho de um papel
de administradora terminal das polticas pblicas junto s faixas populacionais
excludas de seu acesso normal (Idem, ibidem:95). Nesse papel reverso, sua
atuao sempre pontual, exemplar, mas nunca chega a universalizar os bens e
servios mobilizados junto a outras polticas para o conjunto de todos os que deles
necessitam.
60
Para Carvalho, o governo paralelo constitudo pelas aes assistenciais a
face oficiosa e secundria que o Estado apresenta aos pobres, mantendo-os
apartados e excludos de seu lado oficial, garantidor de servios e benefcios com
outro padro de qualidade. Trata-se de um desdobramento poltico do prprio Estado,
que introduz uma gesto/relao dual necessria na administrao das
desigualdades sociais e da extenso, por conseguinte, dos processos de dominao
(idem, ibidem:99).
O financiamento dessas aes apontam para uma crescente
desresponsabilizao do Estado e para o aumento da repartio de seus custos com a
famlia e com a sociedade civil, cada vez mais organizada, qualificada e mobilizadora
de recursos tcnicos, relacionais e financeiros de uma extensa rede de indivduos e
instituies. Essa nova sociedade-providncia no est mais baseada na
benemerncia de filantropos, mas no objetivo de realizar os objetivos das polticas
sociais segundo seus propsitos, mtodos e recursos. Assim sendo, assemelham-se
cada vez mais a um Estado paralelo, confrontando-se com o Estado oficial (Idem,
ibidem:101).
Segundo Carvalho, todas essas tendncias estavam em tenso na Assistncia
Social, tornando-a um campo de garantia de mnimos sociais e tambm de
especializao no trato da pobreza; de convivncia dos direitos inscritos
constitucionalmente e da solidariedade social; de publicizao das iniciativas privadas
sem fins lucrativos; da gratuidade; da fluidez e da organizao com alta capacidade de
capitalizao e baixa institucionalidade; dos determinismos estruturais e conjunturais
(Cf. Idem, ibidem:102).
5. A formulao da Lei Orgnica da Assistncia Social
14
O direito social a assistncia foi inscrito na Constituio Federal de 1988 e, em
conjunto com o direito sade e previdncia, deveriam dar forma e substncia a um
sistema de seguridade social destinado a garantir a proteo social para todos os

14
Este item foi extensamente baseado em Boschetti (2006) que descreve a trajetria da assistncia
social no interior da previdncia social at sua emancipao durante a Constituinte. A pesquisadora
acompanha com riqueza de detalhes os processos, agentes e disputas que conduziram aprovao da
Lei Orgnica. Obviamente, destacamos os elementos que mais contribuem para a construo de nosso
argumento, deixando de lado inmeras informaes a respeito do contedo daquelas disputas e
processos. Estes, de certa forma, reaparecero na histria posterior dessa poltica sob outras formas,
embora j estivessem referidos nos momentos iniciais que apresentamos de modo resumido.
61
brasileiros. De fato, como aponta Vianna (2002), no se pode afirmar que o pas tenha
constitudo esse sistema, pois cada um desses direitos teve suas leis orgnicas
discutidas separadamente, com os processos respectivos de aprovao e implantao
bastante independentes. Basta notar que a lei orgnica da sade de 1990, a da
previdncia data de 1991 e a da assistncia de 1993.
A discusso e aprovao da LOAS foi a que consumiu mais tempo,
configurando um dos pontos de maior importncia na histria de sua criao e
implantao dado que os lances e agentes polticos implicados nesse processo foram
determinantes para a configurao do campo de foras construdo em torno da melhor
definio de uma poltica de assistncia social para o pas.
Segundo Boschetti (2006):
Diferentemente dessas duas polticas [sade e
previdncia], a assistncia social, que durante a Constituinte
no contou com a organizao e defesa de movimentos
sociais ou de grupos mais estruturados, ficou rf.
Imediatamente aps a promulgao da Constituio, no se
identificava nenhum grupo mobilizado em favor de sua
regulamentao (Idem, ibidem:185).
Assim, embora discutida como questo pblica mesmo antes da Constituinte,
seja no mbito universitrio, seja no mbito da prpria Legio Brasileira de
Assistncia (LBA), ou ainda no mbito do sistema previdencirio, em que, a partir das
preocupaes e esforos de seus tcnicos, era procurada a delimitao clara da
distino entre benefcios previdencirios e assistenciais (contributivos versus no
contributivos), foi somente aps a promulgao da Constituio, em 1988, que a luta
em torno da construo de uma poltica de assistncia social passou a implicar um
nmero cada vez maior de agentes polticos preocupados com a sua implantao.
Dentre tais agentes, destacaram-se os assistentes sociais, desde ento cada vez mais
mobilizados e dispostos para reclamar ao Estado uma poltica pblica de assistncia
social.
Conforme disposto na Constituio da Repblica de 1988, o governo federal
deveria enviar ao Congresso proposta de regulamentao da Seguridade Social. Para,
tanto, foi delegada aos Ministrios da Previdncia e do Planejamento, especificamente
ao Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), a elaborao de pr-projetos de
lei. O IPEA, por sua vez, assinou convnio com a Universidade de Braslia (UnB)
62
para a criao de grupos de trabalho com o objetivo de realizar estudos, debates e
esboos dos projetos. No caso especfico da assistncia, mobilizou-se para tal
empreitada o Ncleo de Estudos e Pesquisas sobre Polticas Sociais (Neppos), que faz
parte do Centro de Estudos Avanados Multidisciplinares (Ceam) daquela
universidade (Cf. Boschetti, 2006:182ss.). Foi a partir de sua insero no Neppos que
Potyara Pereira e Vicente de Paula Faleiros, ambos assistentes sociais, inscreveram
suas contribuies na definio de como materializar o direito a assistncia, tal como
analisados no item anterior.
O resultado dos trabalhos desse grupo, um pr-projeto de lei para a assistncia,
acabou por no ser enviado ao Congresso pelo presidente J os Sarney (1985 1989),
embora se tenha transformado em ponto de partida para as vrias propostas de lei
orgnica que surgiram desde ento. Uma dessas propostas surgiu por iniciativa da
Cmara dos Deputados que, devido inrcia do Executivo, passou a discutir e
elaborar seu prprio projeto de lei. A proposta do Congresso, finalmente concluda em
agosto de 1990, havia aproveitado parte do pr-projeto IPEA/UnB; no entanto, as
modificaes que lhe foram feitas durante o processo de discusso e aprovao na
Cmara alteraram profundamente suas intenes originais. Exemplo de alterao
introduzida pelos deputados foi a manuteno de uma gesto centralizada e daampla
dependncia e pouca transparncia dos convnios com entidades filantrpicas. To
logo recebeu a proposta, o ento presidente Fernando Collor de Mello (1990 1992)
vetou-a integralmente. Em suas justificativas destacava-se a argumentao de que
uma assistncia social responsvel deveria se limitar s camadas sociais mais
carentes, concedendo apenas auxlios eventuais e pontuais, e no uma garantia de
renda aos que no pudessem sobreviver com meios prprios, como propunha o
projeto. Alm disso, afirmava que a assistncia absorvia recursos de outras aes e
engessava o oramento da assistncia e da seguridade (Cf. Boschetti, 2006:217ss.).
O veto de Collor passou a ser identificado como o estopim de um intenso
processo de mobilizao que provocou a articulao de foras em torno da construo
de uma nova proposta de lei orgnica. Esse processo foi encabeado pelo Conselho
Federal do Servio Social (CFESS)
15
e pelos Conselhos Regionais de Servio Social
(CRESS)
16
, contando com o apoio da Associao Brasileira de Ensino e Pesquisa em

15
poca Conselho Federal de Assistentes Sociais (CFAS).
16
poca Conselhos Regionais de Assistentes Sociais (CRAS).
63
Servio Social (ABEPSS)
17
, das Associaes Nacional e Regionais dos Empregados
da LBA (Anasselba e Asselbas) e da Associao Nacional de Assistentes Sociais
(ANAS). Mobilizando a categoria para discutir as razes do veto presidencial lei
orgnica apresentada, essas entidades tambm deram incio elaborao de uma nova
proposta que, aps ser discutida em encontros regionais e nacionais, foi enviada ao
Congresso em agosto de 1992.
Nessa altura, projetos de lei de outros deputados tambm j haviam dado
entrada na Cmara e aguardavam pela continuidade do processo legislativo,
fortemente prejudicado pelas investigaes que ocuparam o Congresso naquele ano e
que levaram ao afastamento do presidente Collor. Vale destacar que entre as
denncias de corrupo que minaram a base daquele governo, figuravam desvios de
recursos da LBA em favor de parentes da primeira dama, ento dirigente da
instituio. Esse fato, somado ao descontentamento dos funcionrios da instituio em
relao gesto de Roseane Collor, que envolvia transferncias arbitrrias de
funcionrios e o aumento do vis clientelista de suas aes, provocou uma mudana
de postura dos servidores da LBA. At ento, era incerta sua posio em relao
criao da lei orgnica, uma vez que a descentralizao poltico-administrativa
contida no artigo constitucional que definiu a assistncia como direito punha em
dvida a continuidade daquela instituio. Com a descentralizao, a LBA deixaria de
ser a executora das aes assistenciais do governo federal, que deveriam ser
assumidas pelos municpios, distrito federal e estados. Logo, nada mais certo que sua
eminente extino. Alis, esta j fora prevista no primeiro projeto lei, elaborado no
mbito do convnio IPEA/UnB. Nas discusses que aconteceram aps o veto
presidencial no seio daquele amplo movimento pr-lei orgnica, capitaneado pelos
assistentes sociais e suas organizaes, os servidores da LBA aderiram
descentralizao das aes assistenciais ao mesmo tempo em que defenderamuma
transformao da instituio e no sua extino. Para eles, a LBA deveria ser mantida
com um papel de normatizao e coordenao da poltica nacional de assistncia
social, cujas aes passariam a ser executadas pelos governos municipais e estaduais
(Boschetti, 2006:226ss.).
Instalada a nova composio de governo com Itamar Franco (1992 1994),
em conjuntura de intensa mobilizao que tomou conta dos mais diferentes grupos da

17
poca Associao Brasileira de Escolas de Servio Social (ABESS).
64
sociedade civil naqueles anos sejam as manifestaes pelo afastamento de Collor e
pela tica na poltica, sejam as desenvolvidas pela Ao da Cidadania Contra a Fome,
a Misria e pela Vida colocava-se como uma das tarefas importantes daquele
governo transitrio a adoo de medidas exemplares de combate corrupo e
fome. A aprovao de uma lei orgnica da assistncia que conferisse mais
transparncia ao setor no poderia chegar em melhor momento. Era imperioso aprovar
uma lei que regulamentasse os artigos 203 e 204 da Constituio, em especial no que
tangia relao entre entidades filantrpicas e fundo pblico.
O Ministrio de Bem Estar Social (MBES) criado por Franco tomou ento a
dianteira da redao da proposta de lei orgnica a ser apresentada pelo poder
Executivo, instncia que deveria propor a regulamentao como fora previsto na
prpria Constituio. No interior do governo, a posio do MBES implicou o
preterimento da secretaria e das instituies da rea assistencial na conduo desse
processo. Assim, embora a Secretaria deAssistncia Social (SAS) tenha reclamado e
obtido a funo de liderana da elaborao da lei em seus momentos iniciais, foi a
equipe do MBES que conduziu de fato os passos necessrios para sua aprovao.
Alm de convocar a participao das assistentes sociais que haviam mobilizado a
categoria pela aprovao da lei orgnica e que, inclusive, j tinham uma proposta
enviada ao Congresso, a equipe do MBES procurou garantir o apoio necessrio dos
integrantes dos Ministrios da Fazenda, do Planejamento e da Previdncia Social,
alm de manter dilogo com as lideranas partidrias.
O processo de conformao da LOAS em conjunto com esses vrios agentes
polticos no foi pacfico. Contudo, a conjuntura pela moralizao da relao com
as entidades filantrpicas, a presso organizada das assistentes sociais em favor da
efetivao do direito social assistncia, a presso de congressistas pela
regulamentao do terceiro direito da Seguridade Social, alm do empenho da equipe
do MBES e do interesse do prprio presidente da Repblica em aprovar a lei,
conduziram finalmente sua sano em 07 de dezembro de 1993. No se tratava da
lei tal e qual defendida pelos assistentes sociais, pois limitava os auxlios assistenciais
queles previstos no artigo 203 da Constituio, ou seja, a deficientes e idosos. Ficava
de fora, portanto, um auxlio para crianas de famlias pobres, proposta que j havia
sido aventada e descartada inclusive na Assemblia Constituinte. Alm disso, os
limites impostos para a concesso dos benefcios eram bastante restritivos como idade
65
acima de70 anos e renda per capita familiar inferior a do salrio mnimo para a
concesso do benefcio.
A questo da manuteno da LBA tambm no foi prontamente solucionada
devido presso da instituio no interior do governo. Segundo as disposies
transitrias da LOAS, o poder Executivo teria 60 dias para encaminhar proposta de
extino e reordenamento dos rgos de assistncia do MBES, ou seja, para
determinar o destino da LBA, do Centro Brasileiro para Infncia e Adolescncia
(CBIA) e da Coordenadoria Nacional da Pessoa com Deficincia (Corde). As ltimas
eram instituies historicamente ligadas assistncia e previdncia, tendo por
funo financiar e planejar aes no campo de cuidados da infncia, adolescncia e de
pessoas com deficincia. Passado o tempo previsto, nenhuma deciso foi tomada,
mostrando a fora do lobby pr-LBA e demais instituies. De fato, sequer o
pagamento dos benefcios teve incio, postergado pela Medida Provisria 754 de
1994. A aprovao da Lei fora alcanada no governo de Itamar Franco; contudo, sua
implantao s teria incio no governo seguinte, o de Fernando Henrique Cardoso.
Mesmo a implantao do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), instalado
em 1994, portanto ainda no governo Itamar, s comeou a funcionar de maneira
efetiva no ano seguinte.
5.1 A Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS).
A aprovao da LOAS foi efetivamente uma conquista para o incio da
materializao do direito assistncia social, a despeito das conquistas do
Ministrio da Fazenda, poca sob o comando de Fernando Henrique Cardoso
(PSDB), e do esforo do ento lder do governo na Cmara dos Deputados, J os Serra
(PSDB), em limitar o acesso do primeiro benefcio assistencial brasileiro somente aos
deficientes absolutamente incapazes para o trabalho e para a vida independente e
aos idosos com 70 anos ou mais, ambos sob a miservel condio de que a renda
familiar per capita no excedesse a do salrio mnimo (Cf. Boschetti, 2008: 247).
Embora com um nvel de detalhamento muito maior que os dois artigos
constitucionais consagrados matria (arts. 203 e 204), em muitos aspectos a LOAS
trouxe mais ganhos na explicitao de seus princpios do que no contedo daquilo que
66
deveria ser garantido populao. Essa indefinio patente na forma lapidar que
assumiu o primeiro artigo do Capitulo I - Das Definies e Objetivos. Segundo ele,
A assistncia social, direito do cidado e dever do
Estado, Poltica deSeguridade Social no contributiva, que
prov os mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto
integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade, para
garantir oatendimento s necessidades bsicas (Brasil, 1993,
art. 1).
A localizao da assistncia social na Seguridade Social implicava a garantia
de coberturas, isto , de prestaes materiais, que permitissem aos cidados no
segurados pelos regimes previdencirios o recebimento de benefcios com vistas a
suprir suas necessidades bsicas. O problema estava exatamente na (in)determinao
de quais eram os mnimos sociais a serem providos e as necessidades bsicas a
serem atendidas. Referiam-se a carncias de alimentao, vesturio, higiene, moradia,
educao? Obviamente, fazer uma lista desse tipo implicaria a impossibilidade de
existncia da lei, uma vez que a discusso acerca dos itens a serem contemplados
imobilizaria qualquer chance real de sua criao e aprovao. Foi, portanto, o carter
genrico das necessidades bsicas e dos mnimos sociais que assegurou a aprovao
da LOAS. Note-se, inclusive, que a garantia de necessidades bsicas j era uma
tentativa de superar as questes suscitadas e a profunda indeterminao do que seriam
os mnimos sociais.
Consequentemente, uma lei, especialmente quando assume carter muito
genrico, constitui um objeto de conflito pela sua melhor redao, isto , para
maiores detalhamentos no futuro. Nesse sentido, mesmo quando sua aprovao
implica perdas imediatas, fica em aberto a possibilidade de ganhos a serem obtidos
em processos de reviso. Alm disso, tambm durante sua implantao possvel
modificar e dotar de novos sentidos um termo muito restritivo em seu alcance,
mostrando que os infortnios e vcios legislativos podem constituir a fortuna e a
virtude da uma poltica em seu processo de formulao e implantao. Os caminhos e
descaminhos daqueles que tentaram implantar a poltica de assistncia social a partir
da LOAS so um bom exemplo desse processo legislativo estendido no tempo. No
governo Fernando Henrique Cardoso, vrios artigos da lei tiveram seu contedo
alterado. Alm disso, sua implantao inicial no foi capaz de fundar uma nova
67
poltica de assistncia social baseada nos princpios da LOAS. Nos primeiros anos,
houve a reiterao dos atendimentos mais tradicionais feitos no setor ateno a
idosos, crianas e deficientes, definidos nos objetivos da lei (art.2) e na Constituio
(art. 203) como alvos da assistncia. Foi preciso um longo tempo de maturao, de
experimentos municipais e alterao das condies sociais, econmicas e polticas
para que viessem luz novas prticas no mbito da assistncia social, contidas como
possibilidades nas linhas e entrelinhas da Lei sancionada em 1993.
certo, contudo, que ao lado das continuidades, como, por exemplo, o
reconhecimento das aes da iniciativa privada (da sociedade), consideradas ento
como entidades e organizaes de assistncia social que prestam sem fins lucrativos
atendimentos aos beneficirios abrangidos pela lei (Cf. Brasil, 1993, Art.3), imps-
se tambm ao Estado o cumprimento de obrigaes para com a populao em situao
de pobreza. Provavelmente, a afirmao utilizada na LOAS de que a assistncia
direito do cidado e dever do Estado, semelhana da sade, direito de todos e
dever do Estado, representava o elemento mais importante no campo social
brasileiro, tradicionalmente ocupado pela sociedade e, subsidiariamente, pela
administrao pblica. Desde ento, tornava-se imperioso o desenvolvimento de
respostas pblicas cada vez mais claras no mbito da satisfao das necessidades
sociais, a serem atendidas em nome da cidadania, isto , dos direitos daqueles em
situao de pobreza e no em funo e de forma complementar ao filantrpica
dirigida por particulares. No se tratava de uma expulso da sociedade do campo
social, ou de diminuio dos recursos pblicos que financiavam suas obras, embora
este temor fosse disseminado entre as entidades, tornando-as avessas LOAS.
Tratava-se, de fato, da ampliao das funes e dos investimentos pblicos num
espao historicamente negado e ocultado, uma vez que seu reconhecimento implicaria
a constatao do fracasso parcial do desenvolvimento social e econmico da nao.
No Captulo II, Dos Princpios e das Diretrizes, a LOAS reafirmou o carter
pblico, no sentido de bem comum, e estatal da Assistncia Social, declarando no 4
artigo a:
I - supremacia do atendimento s necessidades
sociais sobre as exigncias de rentabilidade econmica;
II - universalizao dos direitos sociais, a fim de
tornar o destinatrio da ao assistencial alcanvel pelas
demais polticas pblicas;
68
III - respeito dignidade do cidado, sua autonomia
e ao seu direito a benefcios e servios de qualidade, bem
como convivncia familiar e comunitria, vedando-se
qualquer comprovao vexatria de necessidade;
IV - igualdade de direitos no acesso ao atendimento,
sem discriminao de qualquer natureza, garantindo-se
equivalncia s populaes urbanas e rurais;
V - divulgao ampla dos benefcios, servios,
programas e projetos assistenciais, bem como dos recursos
oferecidos pelo Poder Pblico e dos critrios de sua
concesso (Brasil, 1993, art. 4).
No que toca s diretrizes, foi reforada a disposio constitucional de
descentralizao poltico-administrativa para os estados, o Distrito Federal e os
municpios, com comando nico das aes em cada esfera de governo e a primazia
da responsabilidade do Estado em sua conduo. Igualmente reforada foi a
participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao
das polticas e no controle das aes em todos os nveis (Cf. Idem, ibidem, art.5).
No captulo III, Da organizao e da Gesto, ficou estabelecido que as
aes na rea de assistncia social so organizadas em sistema descentralizado e
participativo, constitudo pelas entidades e organizaes abrangidas pela lei, que
articulem, meios, esforos e recursos. As aes das trs esferas tambm deveriam ser
conjugadas de modo que caberia a coordenao e as normas gerais esfera federal e
a coordenao e execuo dos programas, em suas respectivas esferas, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios (Cf. Idem, ibidem, art.11).
Cada nvel de governo deveria fixar sua poltica de assistncia social,
observados os princpios e diretrizes estabelecidos na LOAS. Alm disso, em cada
um desses nveis deveriam ser criados conselhos de composio paritria entre
governo e sociedade civil com o objetivo de assegurar a participao popular na
elaborao e controle da execuo dessa poltica em cada esfera de governo.
O funcionamento das entidades no mbito desse sistema, bem como a
possibilidade de obteno de isenes fiscais e de recursos via convnios, passou a
depender do Certificado de Entidade de Fins Filantrpicos
18
, expedido pelo
Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS). No entanto, s poderiam solicitar o

18
Alterado em 2003 para Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEBAS).
69
certificado as entidades e organizaes previamente inscritas nos Conselhos
Municipais e do Distrito Federal, que passavam a ser responsveis por sua
fiscalizao.
Alm de definir principalmente as competncias do CNAS e do rgo da
Administrao Pblica Federal responsvel pela coordenao e aprovao da Poltica
Nacional de Assistncia Social, a LOAS estabeleceu que essa poltica seria
materializada por meio de benefcios, servios, programas e projetos de assistncia
social. Os benefcios dividiam-se entre o de prestao continuada e os eventuais,
sendo estes entendidos como aqueles que visam ao pagamento de auxlio por
natalidade ou morte s famlias cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um
quarto) do salrio mnimo (Cf. Idem, ibidem, art.22). Sua concesso seria
regulamentada pelos conselhos municipais, estaduais e do Distrito Federal a partir de
regulamentos e critrios definidos pelo CNAS
19
.
Os servios, por sua vez, seriam entendidos como atividades continuadas
que visem melhoria de vida da populao e cujas aes, voltadas para as
necessidades bsicas, observem os objetivos, princpios e diretrizes estabelecidas
nesta lei, com prioridade para crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e
social
20
(Cf. Idem, ibidem, art.23).
Os programas compreendiam aes integradas e complementares com
objetivos, tempo e rea de abrangncia definidos para qualificar, incentivar e
melhorar os benefcios e os servios assistenciais, sendo definidospelos respectivos
conselhos, com prioridade para a insero profissional e social (Cf. Idem, ibidem,
art.24).
Os projetos, referidos como Projetos de Enfrentamento da Pobreza,
compreendiam investimento econmico-social nos grupos populares, buscando
subsidiar, financeira e tecnicamente, iniciativas que lhes garantam meios, capacidade
produtiva e de gesto para melhoria das condies gerais de subsistncia, elevao

19
Que conseguiu estabelec-los somente em 2006 (Resoluo n 212, de 19 de outubro), sendo em
seguida objeto de Decreto da Unio (Decreto n 6.307 de 14 de dezembro de 2007).
20
Em 2005, introduziram-se tambm entre as prioridades os servios voltados s pessoas que vivem em
situao de rua.
70
do padro da qualidade de vida, a preservao do meio-ambiente e sua organizao
social (Cf. Idem, ibidem, art.25).
Por fim, foram estabelecidos alguns princpios do financiamento dessas aes,
sendo o mais importante a criao do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) e
as condies de repasse de seus recursos para os municpios, estados e Distrito
Federal que, para tanto, deveriam criar o Conselho, o Fundo e o Plano de Assistncia
Social
21
(Cf. Idem, ibidem, art.25).
6. Assistncia Social: Polmicas e Perspectivas: a construo da posio
dominante no campo profissional
O adensamento da discusso sobre a assistncia social como poltica de
direitos j havia alcanado esse novo patamar em 1994, ano decisivo para a
implantao dos dispositivos da LOAS, mas, como vimos, decepcionante para os
militantes da poltica pblica de assistncia social. Relacionava-se diretamente com os
acmulos feitos por pesquisadores reunidos em ncleos de pesquisa sobre o tema,
como o NEPSAS da PUC-SP e o NEPPOS/CEAM da UnB, ou em programas de ps-
graduao em Servio Social da Universidade Federal do Rio de J aneiro (UFRJ ) e da
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).
Em um ciclo de palestras realizado em So Paulo, no primeiro semestre de
1994, um grupo de pesquisadores vinculados a essas diferentes instituies debateram
as polmicas e perspectivas sobre assistncia social que os enredava em seus
compromissos poltico-partidrios
22
e nas universidades. Na verdade, as palestras

21
A lei n 9.720, de 30 de novembro de 1998, incluiu entre as exigncias para a efetivao da
transferncia de recursos para estados, municpios e Distrito Federal a comprovao de recursos
prprios destinados Assistncia Social, alocados em seus respectivos fundos.
22
O grupo da PUC de So Paulo teve sua primeira grande chance de implantar uma poltica pblica de
assistncia social com a conquista da prefeitura da cidade de So Paulo por Luiza Erundina em 1989.
Embora privando de convvio estreito - Erundina e Sposati eram assistentes sociais do municpio desde
finais de dcada de 1970 - ambas pertenciam a diferentes tendncias no interior do PT. A disputa
dessas tendncias tornou-se um conflito permanente no interior da administrao municipal,
principalmente nos dois primeiros anos da gesto (1989-1990) (Couto, 1995). Sposati, nesse perodo,
assumiu a funo de Secretria das Administraes Regionais, deixando a prefeitura na metade do
mandato de Erundina, quando foram trocados vrios membros da equipe de governo em funo do
acirramento das disputas internas. A Secretaria de Bem Estar Social (SEBES) foi ocupada nos dois
primeiros anos por Marta Silva Campos, tambm assistente social e professora da PUC-SP. De fato,
no havendo instrumentos legais e nem propostas alternativas consolidadas no interior da universidade,
a primeira experincia de gesto da assistncia social pblica em So Paulo foi bastante
experimental. Ao lado do dever e da necessidade de dar continuidade aos atendimentos prestados por
71
transcritas dos professores da UNB que participaram do evento, Potyara Pereira e
Vicente Faleiros, traziam as vises que j vinham sendo defendidas e explicitadas em
artigos desde meados da dcada de 1980. Alm disso, perpassou a maioria das
apresentaes - inclusive uma de J os Paulo Netto da UFRJ e outra de Suely Gomes
Costa da Universidade Federal Fluminense (UFF) - uma polmica que se desenhara
a partir da identificao de diferenas tericas e ideolgicas entre as pesquisas
desenvolvidas pela PUC-SP, UnB e a UFRJ . De fato, a controvrsia centrava-se
especialmente nas concluses da tese de mestrado de Maria Thereza Candido Gomes
de Menezes, Em busca da teoria: Polticas de Assistncia Pblica, defendida na
UFRJ sob a orientao da professora Marilda Iamamoto e publicada em 1993 pela
Editora Cortez.
A autora e a orientadora do trabalho sustentavam que a produo terica do
Servio Social brasileiro nos ltimos anos e, consequentemente, a produo dos
cientistas sociais sobre polticas sociais em que aquela se assentava, padeciam de um
vis politicista. Por esse termo indicavam uma sobrevalorizao da dimenso
poltica ou reprodutiva da sociedade capitalista, em detrimento da compreenso das
determinaes estruturais de produo, onde se criam os antagonismos e a
necessidade funcional da assistncia social. A autora criticava ainda o fato de que os
pesquisadores brasileiros importavam interpretaes do Estado de Bem Estar Social
construdas em contextos sociais distintos, desconsiderando, ao imp-las realidade
nacional, os constrangimentos especficos da formao de nosso capitalismo
perifrico. Vale citar trecho do prefcio em que a orientadora da dissertao marca
com nitidez o alvo de suas crticas:
Uma outra armadilha fundamental identificada na
literatura refere-se ao politicismo: a tendncia a enfeixar
solues na rbita da poltica, autonomizada da economia.
No apenas considerada na sua autonomia relativa, mas
rompendo os fios, por vezes indivisveis, que articulam essas
duas dimenses da vida social. A sada para a pobreza tende a
ser vislumbrada exclusivamente atravs da construo de
identidades coletivas, de novas formas de sociabilidade que
dem sustentao a uma moderna concepo de cidadania,

entidades via convnios e, ao mesmo tempo, de remover o entulho assistencialista, inmeras dvidas
e hesitaes a respeito dos objetivos e funes de um rgo pblico de assistncia marcaram a gesto
de Campos frente da SEBES (Cf. Campos, 1994; Hewer, 1996).
72
mantida intocada a organizao do mundo do trabalho. Tal
politicismo resvala, no caso em questo, em um receiturio
para a alterao das polticas sociais assistenciais encurralado
no reformismo institucional, de vis tcnico-burocrtico,
traduzido em propostas de reforma administrativa como
soluo para as aes voltadas para o combate pobreza.
Estas passam a ser arquitetadas a partir de um melhor gasto
das verbas pblicas, de uma racionalizao dos aparatos
estatais na prestao dos servios sociais. Em outros termos:
se o Estado fosse melhor organizado e gerisse com maior
eficcia o sistema de proteo social, as polticas sociais
poderiam vir a realizar efetivamente o enfrentamento da
pobreza (Menezes, 1993:11) [em itlico pelaautora].
No seminrio ocorrido em So Paulo (ciclo de palestras), a maioria dos
expositores concordou que no havia uma separao rgida entre economia e poltica
nas anlises sobre a assistncia social, tal como argumentavam Menezes e Iamamoto.
De fato, economia e poltica eram esferas autnomas, mas interdependentes, com
variaes nessa relao verificadas em cada contexto social e histrico. claro que a
poltica social das sociedades capitalistas funcional em relao ao capital, na medida
em que colabora para o processo reprodutivo das classes sociais subalternas, cuja
posio gerada, em ltima instncia, no processo produtivo. Porm, a necessidade
de reproduo da sociedade capitalista repe o conflito das classes na esfera
poltica. Por sua vez, a relativa autonomizao desse espao em relao economia
permite que os trabalhadores coloquem em questo a desigualdade e a explorao
criadas na esfera da produo. As lutas pela ampliao da cidadania e pelo
fortalecimento do Estado de Bem Estar Social pem em cheque a hegemonia do
capital sobre a sociedade graas ao reconhecimento e a ateno obtida em relao s
necessidades sociais. Historicamente, a organizao de polticas sociais implicou a
constatao da explorao e empobrecimento dos trabalhadores em funo dos
processos de acumulao de riquezas desencadeados nas sociedades capitalistas.
Desse ponto de vista, o Estado e suas polticas no so armas de uso exclusivo dos
capitalistas, mas tambm dos trabalhadores. Mesmo as mudanas recentes de
organizao dos processos produtivos que deflagraram a crise dos Estados de Bem
Estar Social, quando um nmero crescente de massas sobrantes passou a desafiar a
continuidade e a sustentao daqueles modelos de proteo social, colocam com
73
maior fora a relevncia dos conflitos na esfera poltica, reafirmando a importncia da
luta pela cidadania (Cf. Sposati, 1995a).
A polmica no estava resolvida, uma vez que tanto Iamamoto como Sposati
continuariam a sustent-la em textos e notas de rodap de sua produo escrita nos
anos posteriores. Contudo, a insero cada vez maior de Aldaza Sposati na poltica,
seja como vereadora (1993 - 1996; 1997 - 2000; 2001 - 2002) seja como Secretria
Municipal de Assistncia Social de So Paulo (2002-2004), conformaria cada vez
mais seu vis politicista por oposio ao vis economicista de Marilda Iamamoto.
74
Captulo 2 Da LOAS ao Comunidade Solidria: gnese de uma poltica
de assistncia social alternativa
1. Introduo
Somente em 1995, no primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (1995
1998) teve incio a implantao de uma poltica de assistncia social a partir dos
marcos legais estabelecidos pela Constituio e pela LOAS, ainda que de modo
bastante incipiente. Em medida provisria (n 813) expedida no primeiro dia de seu
governo, Fernando Henrique empreendeu duas aes que afetaram profundamente o
modo de implantao dessa poltica. Uma delas foi a extino da Legio Brasileira de
Assistncia (LBA), fundao pblica constituda em 1942, que, at ento, era a
principal executora direta e indireta das aes federais na rea assistencial. Por meio
de convnios com entidades beneficentes, prefeituras e governos estaduais, ela
repassava recursos para a manuteno de creches e para servios de atendimento a
idosos e deficientes. Esse modelo estava disseminado por todo o pas, uma vez que a
LBA contava com escritrios regionais em todas as unidades da federao (Lima,
2003:28). Contudo, seu desmonte era mais do que evidente por ser considerada
antimodelo de uma poltica pblica de assistncia, dada a utilizao de seus servios
como moeda de troca por votos.
Na mesma medida provisria de 1995, foi institudo o Programa Comunidade
Solidria. Principal ao de enfrentamento da pobreza do governo de Fernando
Henrique, tinha por objetivo coordenar as aes governamentais visando o
atendimento da parcela da populao que no dispe de meios para prover suas
necessidades bsicas, em especial o combate fome e pobreza (Medida
Provisria, n 813, 1/1/1995). De modo sinttico, a referida coordenao baseava-se
na articulao de parcerias com e no interior da sociedade civil para o
desenvolvimento de aes especficas nos municpios e estados com maior
concentrao de pobreza.
Tambm em 1995 foram iniciados os primeiros projetos de transferncia de
renda direta para famlias muito pobres
23
. No entanto, essa iniciativa no partiu do

23
preciso referir que em 1991 o Senador Eduardo Suplicy (PT) j havia proposto um projeto de lei
para a criao de um programa de garantia de renda mnima, transformado em renda bsica de
cidadania pela Lei n 10.835 de 2004 (cf. Silva et al.,2008; IPEA, 2008:213-214).
75
governo federal, mas de dois governos locais: Campinas e Braslia. Logo a seguir
proliferaram programas de iniciativa municipal por todo o pas, at que o governo
federal, em 1997, sancionou lei criando o primeiro programa federal de garantia de
renda familiar (PGRM) associado educao, isto , associado obrigao de que as
famlias inseridas no programa mantivessem e comprovassem que os filhos
frequentavam a escola. Dois anos depois, esse programa foi explicitamente vinculado
educao, recebendo o nome de Bolsa Escola. Na mesma poca, o governo federal
lanou outros dois programas de transferncia direta de renda, o Vale Alimentao e o
Auxlio Gs. interessante notar que nenhum desses programas tipicamente
assistenciais ficaram sob a responsabilidade administrativa da Secretaria de Estado da
Assistncia Social (Seas), mas sob responsabilidade dos ministrios da Educao, da
Sade e das Minas e Energia, respectivamente, embora tambm fossem financiados
pelo FNAS e encontrassem na LOAS o fundamento legal mais adequado
justificativa de sua existncia.
2. Programas, projetos e benefcios assistenciais implantados durante o governo
Fernando Henrique Cardoso
2.1 Os programas
Em relao aos programas
24
implantados no perodo em que Fernando
Henrique Cardoso governou, devem ser destacados o Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil (PETI), o Agente Jovem, o Combate ao Abuso e Explorao
Sexual de Crianas e Adolescentes (Sentinela) e o Ncleo de Apoio Familiar
(NAF).
O PETI, criado em 1996, tinha por objetivo alcanar famlias em que fosse
constatado trabalho infantil ou aquelas mais expostas a esse risco. Por isso, foi
iniciado em reas onde uma srie de denncias indicava sua existncia, como as
carvoarias do Mato Grosso do Sul, a zona canavieira de Pernambuco e a regio
produtora de sisal da Bahia. Posteriormente, foi expandido para todo o pas,

24
Embora possam tambm ser caracterizados como benefcios, os programas que sero apresentados
(PETI e Agente J ovem) foram postos nessa rubrica pela Seas/MPAS quando de sua criao. Segundo
Boschetti, 2003, p. 88, uma regulamentao das aes continuadas no ano de 2000 incluiu esses
programas na rede de servios de ao continuada (SAC), embora tivessem mais caractersticas de
benefcios.
76
destacando-se sua grande expanso nos anos de 2001 e 2002 (Cf. Silva et al.,
2008:103). O Programa transferia um benefcio mensal no valor de R$ 25,00 (reas
rurais) a R$ 40,00 (reas urbanas) s famlias com renda de at meio salrio mnimo,
como incentivo para que as crianas e adolescentes entre 7 e 15 anos permanecessem
na escola. Alm do benefcio pago diretamente s famlias, o governo federal
repassava aos municpios, por meio do Fundo Nacional de Assistncia Social, de R$
10,00 (reas rurais) a R$ 20,00 (reas urbanas) por criana ou adolescente inscrito no
programa a fim de que lhes fosse ofertada a chamada J ornada Ampliada, ou seja,
um conjunto de atividades de educao e lazer em horrio complementar ao da escola.
Pais, mes ou responsveis deviam participar de programas e projetos de qualificao
e requalificao profissional, de atividades de gerao de trabalho e renda ou em
outras aes de melhoria da qualidade de vida das famlias (Cf. Silva et al;
2008:104ss.). A frequncia escola e s atividades socioeducativas, alm da
participao dos adultos, condicionava a continuidade do recebimento do benefcio,
pago at os 15 anos de idade dos adolescentes.
Para atender os jovens de 15 a 17 anos, em 1999, o governo criou o Agente
Jovem de Desenvolvimento Social e Humano. Seu objetivo era alcanar aqueles que
tivessem deixado a escola; pertencentes a famlias com renda per capita de at meio
salrio mnimo; em situao de risco social; que tivessem participado de outros
programas como o PETI ou de atendimento s vtimas de explorao sexual;
envolvidos em situaes de crime ou contraveno; egressos do sistema judicirio de
proteo ou sob medida protetiva; portadores de algum tipo de deficincia (Cf.
Silva et al., 2008:119). Para receber a bolsa no valor de R$ 65,00, os jovens deviam
frequentar a escola e atividades do programa, com 75%de presena. As atividades
caracterizavam-se como capacitao terica e prtica, no se configurando em
atividade de trabalho, antes visando que os jovens se dedicassem a aes sociais,
culturais e ambientais em suas comunidades. O programa era implantado pelos
governos estaduais e municipais, que se responsabilizavam pela oferta das atividades
e pelo pagamento direto da bolsa ao jovem por at 12 meses. J untamente com o
Agente J ovem, foram criados os Centros da J uventude que dispunham de informaes
e apoio social e pedaggico a jovens de 15 a 24 anos (Cf. IPEA, 2001b:36).
O Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes
Sentinela compunha-se principalmente de aes intersetoriais visando preveno e
77
a represso aos crimes de abuso e violncia sexual contra crianas e adolescentes. O
papel da poltica de assistncia social era o de prover atendimento e apoio psicossocial
s vtimas em sua rede de servios, alm da oferta de atividades semelhantes
J ornada Ampliada do PETI (Cf. IPEA, 2002a:42).
Por fim, importante destacar o Programa Ncleo de Apoio Famlia
(NAF), cujas normas e diretrizes foram estabelecidas pela portaria n 881, de 3
dezembro de 2001, republicada com correes no dia 19 do mesmo ms.
Apresentando como justificativa para sua criao a valorizao da famlia nas aes
de polticas pblicas, considerava o grupo familiar e comunitrio como lugares
naturais de proteo e incluso social capazes de oferecer vnculos relacionais que
possibilitem o desenvolvimento pessoal e social, bem como a implementao de
projetos coletivos de melhoria de qualidade de vida (Portaria 881, 19 de dezembro
de 2001). Enfatizava tambm a valorizao da execuo de servios intersetoriais de
ateno famlia, que deviam compor uma rede capaz de articular e totalizar as
atenes at ento setorizadas e fragmentadas (Idem). Concebido com a perspectiva
de convergir e otimizar o trabalho realizado pelas instituies sociais do
municpio, tinha por objetivo:
Impulsionar o processo de incluso social por
intermdio de um centro de referncia em servios sociais,
que abordar os indivduos como membros de uma estrutura
familiar, visando a propiciar novos aprendizados e favorecer
o desenvolvimento pessoal das famlias vulnerabilizadas
socioeconomicamente (Idem).
Seu pblico alvo eram as famlias com renda per capita de at meio salrio
mnimo nas seguintes reas de abrangncia: aquelas que tivessem sido vitimas da
violncia urbana; inseridas nos outros programas da Seas; pessoas em privao ou
com restrio de liberdade; residentes em assentamentos do Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (INCRA); em situao de rua ou migrantes. Previa
em sua metodologia dois mdulos: um de relacionamento com instituies e servios
(visitas, reunies, articulao) e outro de atendimento (servio de apoio e orientao,
encaminhamentos, visitas domiciliares, atividades socioeducativas e complementares
com a rea social) (Cf. Idem).
O NAF inseriu-se no Projeto Alvorada e, junto com o Comunidade Ativa, foi
proposto no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, como um dos meios de
78
suplantar as crticas dirigidas ao desenho e execuo do Comunidade Solidria.
Iniciado pelo governo federal no ano de 2000 como forma de focalizar o combate
pobreza e a reduo das desigualdades, o Projeto Alvorada propunha a articulao e o
gerenciamento intensivo de polticas e programas sociais com elevado poder de
impacto nas populaes residentes em estados, microrregies e municpios com ndice
de Desenvolvimento Humano (IDH) inferior a 0,5, os chamados bolses da
pobreza. Na primeira etapa, foram identificados os estados com IDH inferior mdia
do Brasil. Na segunda, foram identificados microrregies e municpios de baixo
desenvolvimento nos estados de IDH igual ou maior que a mediana nacional. Para
assegurar ainda mais a focalizao, foi criado o Portal Alvorada
25
, que tinha por
objetivo cadastrar
26
as famlias pobres nos 23 estados includos no Projeto, alm de
concentrar em um nico lugar a ao de quinze programas nas reas de educao,
sade, gerao de renda e assistncia social (Cf. IPEA, 2001b:29-30; IPEA,
2003a:34). O Comunidade Ativa, por sua vez, estimulava e coordenava em parceria
com o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE),
programas de desenvolvimento local nos municpios mais carentes (...) [destacado no
original] (Draibe, 2003:87).
Segundo Draibe, o Projeto Alvorada evoluiu, no final do governo Fernando
Henrique Cardoso para um novo programa chamado Rede Social Brasileira de
Proteo Social, concebida como um conjunto de transferncias monetrias a
pessoas ou famlias de mais baixa renda, destinado a proteg-las nas mais diversas
circunstncias de risco e vulnerabilidade social (Idem, ibidem:88). Abrangendo
benefcios como o Bolsa Escola, as aposentadorias rurais e o seguro desemprego, a
Rede Social era formada por treze programas distintos que transferiam renda
monetria a famlias e a indivduos nas mais diversas situaes.
A ttulo de registro, considerem-se tambm as iniciativas classificadas como
projetos de enfrentamento pobreza, financiadas com recursos do FNAS. Segundo
Boschetti, as principais aes sob essa designao foram as de Gerao de Renda,
como financiamento a lavouras comunitrias e/ou microunidades produtivas e Aes
Sociais e Comunitrias, destinadas a ampliar e reaparelhar equipamentos sociais

25
Com a criao do Programa Ncleo de Apoio Famlia, o Portal do Alvorada teve suas funes
assumidas pelo(s) NAF(s).
26
Desde 2001, fora institudo o Cadastro nico dos programas sociais do governo federal, eliminando
a necessidade de preenchimento de um cadastro para cada programa.
79
como creches, asilos e outros (Boschetti, 2003:83). A tendncia, contudo, foi de
reestruturao dessas aes com a implantao do NAF, dos Portais da Alvorada e das
atividades de gerao de renda voltados para as famlias do Programa de Erradicao
do Trabalho Infantil (PETI) (Idem, ibidem: 107).
2.2 O BPC e os programas de transferncia de renda
O primeiro e nico benefcio de assistncia social totalmente independente de
contribuio prvia e garantido aos cidados como direito o Benefcio de Prestao
Continuada (BPC) comeou a ser pago em 1996. Seguindo definio da LOAS,
teriam direito a um salrio mnimo mensal os idosos e portadores de deficincia fsica
cuja renda familiar per capita fosse inferior a um quarto do salrio mnimo. No caso
dos idosos, ainda era necessria a idade mnima de 70 anos para requerer o benefcio.
Aps 24 meses do pagamento dos primeiros benefcios, a idade mnima dos idosos
que poderiam requerer o benefcio deveria cair para 67 anos e, aps 48 meses, para
65. Contudo, em 1998, o governo Fernando Henrique Cardoso fixou em 67 anos o
acesso ao benefcio, o que impediu a incluso de idosos com 65 anos de idade no ano
de 2000, ou seja, 48 meses aps o incio efetivo dos pagamentos do BPC. Com a
aprovao do Estatuto do Idoso, em outubro de 2003, passou a vigorar como idade
mnima os 65 anos. Alm disso, deixou de ser computado nos clculos de rendimento
da famlia o benefcio recebido por outro idoso, abrindo a possibilidade para a
concesso de mais um benefcio na mesma famlia (Cf. IPEA, 2004a:37).
O Programa Nacional de Renda Mnima Vinculado Educao Bolsa
Escola de 2001, substitua o Programa de Garantia de Renda Mnima (PGRM)
para toda criana na escola, de 1997. O objetivo geral do Bolsa Escola era o de
integrar o progresso educacional das crianas de menor renda ao estimular a
universalizao do ensino e contribuir para a reduo da evaso escolar e da
repetncia (IPEA, 2002a:66). Seriam elegveis para o programa as famlias com
renda per capita de meio salrio mnimo por ms, com filhos ou dependentes com
idade entre 6 e 15 anos, matriculados no ensino fundamental e no beneficiados pelo
PETI. Ao entrar no programa, cada famlia recebia R$ 15,00 por filho, sendo
permitido no mximo o recebimento de 3 benefcios (R$ 45,00). A freqncia escolar
das crianas no poderia ser inferior a 85% no trimestre. As famlias retiravam o
benefcio diretamente nas agncias da Caixa Econmica Federal por meio de carto
80
magntico, que estava em nome da me das crianas ou deseu responsvel legal. A
partir de dados socioeconmicos fornecidos pelo IBGE e pelo IPEA, o governo
federal estabelecia o nmero (cota) de beneficirios que cada municpio poderia
cadastrar no programa. A gesto do programa era compartilhada entre o Ministrio da
Educao e os municpios. Estes, alm de cadastrar as famlias elegveis, tambm
deveriam desenvolver aes socioeducativas com as crianas beneficirias e
encarregar-se dos mecanismos de controle previstos (Silva et al., 2008:111ss.).
Tambm criado e regulamentado em 2001, o Programa Bolsa Alimentao
destinava-se promoo das condies de sade e nutrio de gestantes, nutrizes e
crianas de seis meses a seis anos e onze meses de idade mediante complementao
de renda familiar para melhoria da alimentao. Crianas filhas de mes
soropositivas para HIV/AIDS seriam beneficiadas desde o nascimento. O benefcio
era concedido para famlias com renda per capita mensal inferior a um valor fixado
pelo poder Executivo para cada exerccio financeiro (ao final de 2002 fixado em meio
salrio mnimo). No clculo dos rendimentos, seriam excludos aqueles provenientes
do Bolsa Escola, do PETI, do Seguro Desemprego e de outros programas federais. O
valor do benefcio era de R$ 15,00, sendo que cada famlia poderia receber at 03
deles (R$ 45,00). A famlia tambm deveria ser alcanada por aes bsicas de sade,
cabendo ao Ministrio da Sade a coordenao, o acompanhamento, a avaliao e o
controle das atividades necessrias execuo do programa, assim como a fixao
do montante de bolsas disponveis para cada municpio com base em dados
provenientes de estudos socioeconmicos, epidemiolgicos e nutricionais. Os
municpios encarregavam-se da implantao e operacionalizao do programa (Cf.
IPEA, 2002a:135-136; Silva et al., 2008:116ss.).
Criado em 2002, o Programa Auxlio Gs visava compensar os efeitos da
liberao do comrcio de derivados de petrleo e a retirada do subsdio ao gs de
cozinha. (...) sendo critrio de acesso a famlia j integrar os programas do Governo
Federal ou ter uma renda per capita mensal familiar de at meio salrio mnimo. O
benefcio era a transferncia de R$ 7,50 por ms, cujo repasse ocorria a cada dois
meses (Silva et al., 2008:120).
81
2.3 Os servios
A chamada rede de servios de ao continuada era composta pelos
atendimentos e servios mensais s crianas e adolescentes em creches e ou pr-
escolas; pelo atendimento aos idosos em asilos ou em meio aberto, como os centros de
convivncia; pelos atendimentos prestados aos deficientes fsicos como os servios de
reabilitao. Essas aes eram ofertadas por entidades conveniadas ou pelas
prefeituras, que recebiam recursos mensais per capita para a manuteno de seus
atendimentos. Muitos desses servios haviam sido criadospela LBA, extinta em 1995.
A permannciadas creches e ou pr-escolas para crianas de 0 a 06 anos no escopo da
Assistncia Social era encarada como uma contradio ao reconhecimento da Lei de
Diretrizes e Bases da Educao (LDB) de 1996, j que esta as compreendia como
servios de educao infantil sob a responsabilidade do Ministrio da Educao (Cf.
Boschetti, 2003:88).
3. O incio do processo de descentralizao
Em relao descentralizao poltico-administrativa, aconteceram algumas
iniciativas importantes, no perodo de 1995 a 2002. Nos primeiros anos, ocorreu to
somente a transferncia de recursos para o pagamento dos servios conveniados,
evitando-se quebra na continuidade de sua prestao dada a extino da LBA, que at
ento era responsvel por esses convnios (estabelecidos com entidades ou com
prefeituras). Logo a seguir, para o repasse automtico dos recursos do FNAS ,
passou-se a ser exigido dos entes federados trs requisitos formais presentes na
LOAS: a criao de um plano, de um fundo ede um conselho de assistncia social.
No caso, criao no significava necessariamente funcionamento efetivo desses
mecanismos (Cf. Lima, 2003).
A Norma Operacional Bsica (Brasil, 1997) aprovada pela SAS, em 1997,
pouco avanou na definio de critrios para a operacionalizao do Sistema
Descentralizado e Participativo da Assistncia Social (SDPAS), limitando-se a
reafirmar os princpios de uma gesto descentralizada implicados nas relaes de
complementao e cooperao intergovernamental. Alm de replicar os princpios,
diretrizes e requisitos da LOAS, a primeira NOB estabeleceu que o modelo de gesto
intergovernamental
82
ocorre nas redes de assistncia social que se
constituem pela interconexo de agentes, benefcios, servios,
programas e projetos, assim como de organizaes
governamentais, movimentos sociais e comunidades locais.
O grande mecanismo da gesto intergovemarnental
criar condies de articulao e de parceria entre os agentes
envolvidos e o cumprimento de metas, ampliando o alcance
dasaes de assistncia social (Brasil, 1997).
Apenas dois nveis de gesto do SDPAS foram reconhecidos: o municipal e o
estadual. A gesto dos servios, programas e projetos assistenciais seria desenvolvida
prioritariamente pelos governos municipais, devidamente habilitados por possurem
Conselho, Plano e Fundo. Aos governos estaduais, caberia papel de
complementaridade e de responsabilidade direta no caso de municpios no
habilitados na gesto municipal. Ao rgo federal, no caso, a SAS, foram reservadas
a coordenao e a normatizao geral.
No foram estabelecidos critrios para os repasses de recursos para alm
daquilo que j estava regulamentado por decretos presidenciais referentes
constituio do Fundo Nacional de Assistncia Social e por outras normas sobre
repasses de recursos da Unio. Foi somente em 1998, com a aprovao da Poltica
Nacional de Assistncia Social (PNAS) (Brasil, 1999a) e a edio da segunda Norma
Operacional Bsica (Brasil, 1999b) que o governo federal comeou a imprimir
descentralizao uma lgica de gesto partilhada entre as esferas, para alm da mera
transferncia de recursos.
4. A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e a Norma Operacional
Bsica 2 (NOB 2)
A Secretaria de Assistncia Social (SAS) apresentou a primeira verso de uma
poltica nacional para a assistncia social em julho de 1996 (Raichelis, 2008:114). At
sua aprovao pelo CNAS, em dezembro de 1998, foram organizados e promovidos
debates com especialistas para discutir a proposta apresentada pela SAS, das quais
participaram inclusive os assistentes sociais que se punham em oposio poltica
social do governo Fernando Henrique Cardoso e que se articulavam em ncleos de
83
pesquisa, em fruns de discusso e nos conselhos recentemente implantados, a partir
de experincias de gesto municipal da poltica de assistncia.
A PNAS desenvolvida nesse governo teve incio com a constatao das
contradies do contexto mundial: ao mesmo tempo em que era observado grande
avano na tecnologia do conhecimento e da informao, aumentavam o desemprego, a
excluso social, a vulnerabilidade e a precariedade nas relaes de trabalho. Em
seguida, foi reconhecida a necessidade de uma reforma no aparelho do Estado, tendo
como princpio a busca de eficincia na gesto das polticas pblicas que articulem e
equilibrem o desenvolvimento econmico e o desenvolvimento social com foco no
cidado, admitindo que, no caso do Brasil, a agenda governamental incorporava a
necessidade de construo de estratgias de enfrentamento da excluso social para
alm do limite da ao do Estado (Cf. Brasil, 1999a: 09).
Afirmava-se, ento, que o Estado era insuficiente para responder sozinho s
demandas sociais, o que implicava ampliar sua interlocuo com a sociedade. Nessa
configurao, o Estado deveria ser o agente promotor, normatizador, financiador e
condutor da elaborao das polticas pblicas, exercendo as funes de planejamento
e, financiamento, incentivo e fiscalizao, e no a de executor (Cf. Idem, ibidem,
id.).
Nesse contexto, era preciso redesenhar as polticas sociais que, do mesmo
modo que a poltica econmica, deveriam ter na incluso social o seu eixo norteador.
No caso da poltica de assistncia social, admitia-se tambm o pressuposto
conceitual de que os destinatrios dessa poltica precisariam sair da condio de
assistidos para a de cidados de direitos. Por fim, era reafirmada a direo dos
esforos das polticas sociais daquele governo:
A Poltica Nacional de Assistncia Social, com
funes de insero, preveno, promoo e proteo,
integra, com suas proposies, o conjunto das polticas
sociais que visam, num esforo conjunto, de mbito nacional,
o combate da pobreza, da misria e da excluso social
(Idem,ibidem: 11).
No chamado Marco Situacional (Idem, ibidem:11ss.), constatava-se a
persistncia das desigualdades regionais, municipais e familiares de desenvolvimento
humano e de condies de vida. Ressaltava-se tambm que as mudanas estruturais da
84
economia, nos nveis nacional e internacional, possuam efeitos negativos em
relao ao emprego, agravando-se os indicadores sociais. Passou-se ento
sistematizao de informaes sociais, econmicas e demogrficas, com o objetivo de
subsidiar a formulao da poltica pblica de assistncia social voltada para a
incluso e proteo social dos segmentos mais vulnerabilizados da populao (Cf.
Idem, ibidem: 12). Foram analisados indicadores de renda, pobreza, empregabilidade,
escolaridade e mortalidade infantil, seguidos de informaes a respeito da
heterogeneidade demogrfica da populao brasileira, do seu progressivo
envelhecimento, do crescimento da populao em idade para ingressar no mercado de
trabalho e de sua concentrao em reas urbanas.
No eixo contingentes populacionais mais vulnerabilizados, considerados o
foco da poltica de assistncia social, afirmava-se que a construo da igualdade de
acesso e de direitos passava pelo princpio da equidade e da discriminao positiva de
indivduos ou segmentos sociais em situaes de maior vulnerabilidade, sendo
destacada a importncia de articular polticas sociais universais com aes focalizadas
em grupos especficos (Cf. Idem, ibidem:31).
De acordo com a PNAS 1998, a quantificao dos destinatrios dessa poltica
se fez pelo corte de renda familiar mensal ( salrio mnimo mensal), associado s
vulnerabilidades advindas dos diferentes ciclos de vida (infncia, adolescncia,
velhice). Acresceu-se a esse conjunto de destinatrios as categorias populacionais
formadas em funo de situaes circunstanciais econjunturais, como indivduos em
situao de rua, dependentes de drogas, crianas abandonadas ou vtimas de maus
tratos, em situao de trabalho infantil, vtimas de abuso e explorao sexual, e
segmentos em desvantagem social, isto , sujeitos com deficincia (Idem, ibidem:
36ss.).
No eixo o enfrentamento dos desafios o locus e as intervenes da
assistncia social, reafirmava-se que as famlias vulnerabilizadas pela pobreza e
excluso eram o ncleo alvo dos servios da assistncia social, que deveriam
articular uma rede de atenes, implementada de forma descentralizada tendo como
base o microterritrio (a comunidade), otimizando as relaes e os recursos a
existentes, com vistas ao desenvolvimento local sustentvel (Idem, ibidem: 51).
Ainda nesse eixo, foram arrolados os programas, servios e benefcios que vinham
85
sendo executados e que haviam sido apresentados anteriormente, exceo daqueles
que tinham sido extintos ou incorporados em outras aes.
Nos desafios futuros, a PNAS 1998 apontava mais uma vez para a
importncia da participao da sociedade para fazer frente aos desafios postos pela
globalizao econmica geradora de novas formas de excluso. Ao governo caberia
fundamentalmente assegurar a estabilidade macroeconmica, mediante reforma
tributria e fiscal que visasse a uma nova solidariedade tributria e ao aumento de
sua eficcia e eficincia. Outro desafio eram os servios sociais bsicos de vocao
universal, que exigiam um esforo concentrado para eliminao dos desperdcios,
aumento da eficincia, promoo da descentralizao, ampliao da cobertura, com o
objetivo de melhorar a qualidade, incentivar a articulao e sobretudo aumentar o
impacto redistributivo (Cf. Idem, ibidem :64).
Tambm nos desafios a serem enfrentados constatava-se a necessidade de
superao de determinadas limitaes plena operacionalizao das aes e que
repercutiam negativamente na efetiva proteo social dos destinatrios da poltica de
assistncia social. Dentre estas, destacavam-se:
a) limitada sustentabilidade dos servios sociais
bsicos, de vocao universalizante, onde ainda ocorrem
muitos desperdcios, baixa eficincia, centralizao das
decises e da execuo, baixa cobertura, limitada qualidade e
pequeno impacto redistributivo;
b) inexistncia de rede articulada, pulverizao de
servios e precariedade na organizao e equipamento dos
mesmos;
c) limitada capacidade de contrate democrtico do
Estado por parte da sociedade, ainda pouco organizada, para
exigir o adequado cumprimento dos seus direitos de
cidadania;
d) agenda de ao governamental a curto e mdio
prazos para enfrentar a incluso social, em vista da
necessidade de obteno dos recurvos exigidos para o
desenvolvimento das aes setoriais, segundo a realidade
econmica vigente (Idem,ibidem: id).
Para superar esses desafios, a Assistncia Social deveria construir uma rede
de proteo social que privilegi[ass]e a articulao entre as aes desenvolvidas pelo
Estado e pela sociedade, a intersetorialidade entre as polticas pblicas e a
86
complementaridade entre as reas sociais e econmicas (Cf: Idem, ibidem: 65) [em
negrito pelo autor da tese].
Os princpios e diretrizes da PNAS eram os mesmos que j figuravam na
LOAS, com pequenas alteraes em sua redao e classificao. Interessante destacar
as funes do novo paradigma de assistncia social, centrado na cidadania. A
saber:
a) Insero: entendida corno forma de incluso dos
destinatrios da assistncia social nas polticas sociais bsicas
propiciando-lhes o acesso a bens, servios e direitos
usufrudos pelos demais segmentos da populao;
b) Preveno: no sentido de criar apoios nas situaes
circunstanciais de vulnerabilidade, evitando que o cidado
resvale do patamar de renda alcanado ou perca o acesso que
j possui aos bens e servios mantendo-o includo nosistema
social a despeito de estar acima da linha de pobreza e/ou
atendido pelas polticas socioeconmicas setoriais,
c) Promoo: vista como a funo de promover a
cidadania, eliminando relaes clientelistas que no se
pautam por direitos e que submetem, fragmentam e
desorganizam os destinatrios da Assistncia Social; e,
d) Proteo: compreendida como a ateno s
populaes excludas e vulnerveis socialmente,
operacionalizada por meiode aes de redistribuio de renda
direta e indireta. (Idem, ibidem:70).
A PNAS 1998 tambm definiu algumas estratgias, dentre as quais
sublinhamos o desenvolvimento da capacidade gestora, a formao da rede de
incluso e de proteo social, de cooperao multi-setorial, com participao do
Estado e da Sociedade, a construo de um sistema de informaes com vistas
ampla divulgao dos benefcios, servios, programas e projetos da rea, a
utilizao de indicadores para a construo do Sistema de Avaliao de Impacto e
Resultados da PNAS e a implementao do sistema de acompanhamento da rede de
assistncia social (Cf. Idem, ibidem: 72).
No item gesto, foram discriminadas as competncias comuns e especficas
dos entes federativos, em que se destacam os papis mais abrangentes do Governo
Federal, como a formulao da PNAS, a coordenao geral, normalizao, fomento e
avaliao da Poltica Nacional e do Sistema Descentralizado e Participativo da
Assistncia Social, a articulao com outras polticas pblicas com vistas incluso
87
dos destinatrios da assistncia social, no financiamento dos programas de renda
mnima, o apoio tcnico e financeiro a servios, programas e projetos de
enfrentamento pobreza, a formulao de poltica para qualificao dos recursos
humanos, a promoo e o fomento de estudos e pesquisas no mbito da assistncia
social, a implementao e gesto do Sistema Nacional de Informao de Assistncia
Social (Cf. Idem, ibidem: 73).
No caso dos governos estaduais e do Distrito Federal, foram arroladas
competncias semelhantes a serem desempenhadas nos limites de suas
administraes, com a orientao de que estes deveriam prestar servios assistenciais
que extrapol[ass]em o nvel dos municpios, por sua complexidade e especialidade,
como por exemplo, os servios de atendimento a migrantes, crianas e adolescentes,
dentre outros. Por fim, os governos municipais foram ainda incumbidos da
organizao do sistema de assistncia social local, que se constitui pela interligao
dos benefcios, servios, programas e projetos, operacionalizados em rede por
organizaes governamentais e entidades e organizaes de assistncia social da
Sociedade Civil (Cf. Idem, ibidem, ib.).
Aps reafirmar as competncias das instncias de controle social, isto , dos
conselhos institudos nos trs nveis de governo e da participao da Sociedade nas
conferncias de assistncia social, a PNAS 1998 realou a importncia da criao de
espaos de negociao e estabelecimento de pactos entre os gestores do sistema, a
exemplo do que j ocorria no interior de outras polticas pblicas. Tratava-se das
chamadas Comisses Intergestores: Tripartite quando rene o governo federal,
estadual e municipal, e Bipartite quando rene o gestor estadual e os municipais. Em
ambos os casos, trata-se de espaos para operacionalizar o processo de
descentralizao
27
(Cf. Idem, ibidem: 78).
No item financiamento no se avanou alm do reforo das premissas de
financiamento de polticas, cuja coordenao e execuo eram partilhadas por
diferentes nveis, ou seja, destacando-se a vinculao de aplicao de recursos na rea
em questo e a autonomia dos entes na gesto dos recursos segundo as prioridades
estabelecidas nos planos. Foi deixada para regulao posterior a regra estabelecida no
artigo 18, inciso IX da LOAS, de que os critrios para transferncia de recursos

27
Os critrios e as competncias da CIT e das CIBS so explicitados na NOB 2.
88
para os Estados, Distrito Federal e Municpios, devem propiciar uma distribuio
regionalizada mais equnime, a partir da considerao de indicadores, como
populao, renda per capita, mortalidade infantil e concentrao de renda (Cf.
Idem, ibidem: 79).
A PNAS era encerrada com uma Agenda Bsica da Poltica Nacional de
Assistncia Social, em que so definidas as aes necessrias para a implantao
dessa poltica em dois nveis: estratgico e operacional. As aes listadas retomavam
as funes, princpios, diretrizes, desafios e objetivos da poltica, bem como os
desafios e as competncias gerais de gesto de um sistema destinado a implantar uma
poltica pblica. Em suas consideraes gerais, a PNAS afirmava que o esforo
coletivo de enfrentar os desafios da atual conjuntura passava
necessariamente, pela construo de um estado de
incluso social que permita o nascimento da terceira via, que
no deve ser confundida, nem com o antigo capitalismo nem
com o antigo socialismo. Os pressupostos da terceira via
privilegiamo desenvolvimento humano alicerado nos ideais
democrticos, com nfase na justia social (Idem, ibidem:
85).
A NOB 2, expedida alguns meses aps a aprovao da PNAS, pretendia
explicitar procedimentos e definir estratgias e fluxos operacionais do processo
descentralizado e participativo da assistncia social (Brasil, 1999b: 11). Para tanto,
retomava do ponto de vista da gesto, os principais pontos da PNAS. Como na NOB
1, reconhecia dois nveis de gesto do SDPAS: o municipal e o estadual. Alm dos
requisitos formais da constituio do conselho, plano e fundo para a habilitao de
estados e municpios como gestores desse sistema, a NOB 2 impunha a comprovao
do funcionamento de fato dessas instncias, o que implicava a apresentao das atas
das trs ltimas reunies do conselho, da lei de criao e da previso oramentria do
fundo municipal ou estadual e do plano de assistncia social, devidamente aprovado
pelo Conselho, que deve conter definio e quantificao das aes, destinatrios,
prioridades, estratgias e metas; previso de recursos prprios e recebidos por
transferncia e diretrizes para a construo do Sistema de Assistncia Social,
considerando a complementariedade entre o Estado e a sociedade na prestao de
servios (Cf. Idem, ibidem: 14).
89
Em relao s competncias de cada um dos entes federativos, h um maior
detalhamento em comparao ao que se havia explicitado nos instrumentos anteriores,
chegando-se inclusive a determinar que o governo federal deveria estabelecer normas
e procedimentos para o controle e fiscalizao dos servios prestados por todas as
entidades beneficentes na rea de educao, da sade e da assistncia social, cujos
recursos so oriundos das imunidades e renncias fiscais por parte do governo,
restando aos estados e municpios o exerccio desse controle e fiscalizao (Cf. Idem,
ibidem: 12ss.).
Na ausncia critrios que garantissem a equidade na transferncia de recursos
para a execuo dos servios assistenciais por estados e municpios, que deveriam ser
aprovados pelo CNAS a partir de proposta da SEAS, a NOB 2 afirmava que o repasse
seguiria a srie histrica de despesas, isto , seria baseado no montante de recursos
que j vinham sendo aplicados anualmente no pagamento desses servios. J o
financiamento de programas e projetos, via conveniamento, dependeria da demanda
dos municpios e estados, que s seriam atendidos se houvesse disponibilidade de
recursos.
5. O social e a assistncia social no governo Fernando Henrique Cardoso
Uma das principais discusses em torno das polticas sociais no governo de
Fernando Henrique Cardoso refere-se ao fato de suas iniciativas na rea social terem
sido dirigidas a grupos especficos, seja com os programas de combate pobreza
extremamente focalizados nas camadas mais pobres e miserveis (Comunidade
Solidria, Portal Alvorada), seja na focalizao no interior das polticas universais
(reforo da educao bsica, das aes e programas em ateno bsica sade).
Enquanto eixos orientadores da ao desse governo na rea social, a focalizao e a
seletividade dos beneficiados consolidaram-se enquanto estratgia ao longo dos dois
mandatos, em especial com o crescimento dos programas de transferncia de renda
direta e a constituio de uma Rede Social de proteo baseada na articulao de
diferentes programas e benefcios executados pelos diversos setores sociais. Na
verdade, a prpria rede de proteo estruturou-se segundo esse padro: garantir s
camadas mais pobres da populao, para as quais foram desenhados os programas de
transferncia de renda, o acesso aos servios bsicos das polticas universais. Como
vimos, o texto da PNAS reafirma constantemente esse padro, alm de enfatizar outra
90
marca da poltica social no perodo: a participao da sociedade civil no combate
pobreza e excluso.
A determinao de por em foco os servios sociais bsicos, a questo de seu
acesso pelos mais pobres dentre os pobres (seletividade) e a convocao da sociedade
a fazer sua parte, foram justificadas no interior da chamada reforma do aparelho do
Estado levada a cabo nesse perodo. Segundo o governo, era preciso reformar as
estruturas do Estado para eliminar o burocratismo e aumentar a eficcia e a eficincia
do gasto pblico, em especial aquele destinado s polticas sociais. O diagnstico era
de que o pas gastava mal o dinheiro destinado a aes e programas na rea,
possuindo pouco impacto redistributivo. Era preciso, portanto, uma reforma dos
parmetros, processos e fluxos da administrao pblica visando dotar a mquina
governamental de maior eficincia e agilidade. Para Cohn (1999), equacionou-se de
forma prejudicial reforma do Estado com reforma administrativa, sendo esta
reduzida, no mais das vezes, adoo da racionalidade prpria do setor privado na
gesto do setor pblico, havendo diminuio da esfera pblica, de discusso e
deliberao sobre as polticas, em nome de uma razo tecnocrtica, que deveria operar
com mais eficincia os escassos recursos pblicos destinados aos mais pobres.
Do ponto de vista de Draibe (2003), a atuao do governo Fernando Henrique
Cardoso nas polticas sociais no pode ser caracterizada por meio de oposies como
polticas universais versus programas para a pobreza, ou ainda, universalismo versus
focalizao. De acordo com essa autora, a anlise do perodo indica que o universal
e o focalizado combinaram-se duplamente no interior do programa de enfrentamento
da pobreza, mas tambm no interior dos programas universais bsicos, sobretudo os
de educao e sade. Para ela, a focalizao no interior de programas universais foi
estratgia para aumentar o impacto redistributivo das polticas, no sendo possvel
caracterizar como focalizao medidas e mecanismos introduzidos na poltica
educacional ou no SUS, por meio dos quais foram conferidas prioridades s aes
bsicas, de maior impacto social (ensino fundamental, aes bsicas de sade), s
regies e aos municpios mais pobres (por exemplo, pelo uso do per capita como
mecanismo de transferncia de recursos) e aos grupos mais pobres da populao
(por exemplo, o Programa de Sade da Famlia, ou os programas de transferncia
monetria, dentro das reas sociais Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentao). O mesmo
ocorreu com os programas focalizados de enfrentamento da pobreza - o Comunidade
91
Solidria, o Alvorada e o Comunidade Ativa -, que tambm combinaram e tentaram
equilibrar programas universais e aes focalizadas(Draibe, 2003:90).
Os dados referentes execuo e ao nmero de beneficirios das aes da
assistncia social (programas, servios, benefcios), ou seja, os dados da cobertura
das aes financiadas com recursos do FNAS e cuja coordenao e ou execuo,
durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995 2002), estavam sob a
responsabilidade do rgo gestor da Assistncia, foram amplamente analisados por
Boschetti (2003). A concluso mais importante de sua anlise aponta para o carter
insuficiente dessas aes, ou seja, para a baixa cobertura do nmero de indivduos
que, segundo os critrios de elegibilidade poderiam e deveriam ser alcanados por
elas. E isso em um cenrio de crescimento contnuo do nmero de beneficirios na
maioria dessas aes. O PETI, por exemplo, teve o nmero de crianas participantes
elevado de 1.500, em 1996, para 809.228, em 2002. Contudo, estimativas feitas a
partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) apontavam que cerca
de 2,6 milhes de crianas e adolescentes (07 aos 14 anos) estavam trabalhando em
2001 (Boschetti, 2003: 111).
O carter insuficiente das iniciativas em tela fica mais evidente quando se
toma como exemplo a manuteno dos critrios restritivos adotados para a concesso
do BPC. Tomando como referncia as recomendaes das Conferncias Nacionais de
Assistncia Social que propunham a reduo da idade de acesso (de 67 para 65 anos)
e de aumento do rendimento per capita (de para salrio mnimo), Boschetti
indica que aproximadamente quinhentos mil idosos em situao de pobreza estavam
excludos do BPC (Idem, ibidem: 111).
Assim, o governo Fernando Henrique Cardoso chegou ao seu fim com
algumas situaes bastante definidas em relao assistncia social. A saber: 1 - uma
poltica de combate pobreza baseada na transferncia de renda s famlias pobres; 2
- programas extremamente focalizados e seletivos e que, portanto, no cobriam todos
os cidados que tinham o direito assistncia social, embora procurassem combinar
transferncia de renda com polticas bsicas de direo universalista; 3 - uma nfase
muito grande nas parcerias com e da sociedade civil, com a consequente prtica e
convico de que o Estado no possua papel exclusivo e preponderante nas aes de
assistncia social.
92
6. Crticas poltica de assistncia social: marcando (o)posies
Na dcada de 1990, o lugar privilegiado de deliberao da poltica de
assistncia social foi formado pelos conselhos municipais, estaduais, do Distrito
Federal e nacional. Criados como instncias deliberativas do sistema
descentralizado e participativo de assistncia social, de carter permanente e
composio paritria entre governo e sociedade civil (LOAS, art. 16), a maioria
deles surgiu no processo de descentralizao poltica-administrativa iniciada no
primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso.
Nesse governo, os conselhos de assistncia social tornaram-se focos de
irradiao das concepes acerca dos desafios e obstculos da poltica de assistncia
social. Reunindo e articulando os trabalhadores da assistncia (assistentes, psiclogos,
educadores), as entidades da sociedade civil, os representantes do governo e dos
movimentos sociais, os conselhos formaram um permanente e contnuo espao de
discusso dessa poltica nos diversos nveis do governo federal. Alm disso,
articulavam-se em conferncias municipais e estaduais com vistas a preparar-se,
debater propostas, fazer sugestes e eleger seus delegados conferncia nacional.
Esses conselhos, como j referido, foram implantados a partir de 1995 como um dos
requisitos para que os municpios, os estados e o distrito federal, assumissem a
execuo dos recursos do FNAS e passassem a responder pelo conveniamento ou
produo direta das aes assistenciais.
Como vimos, o processo inicial de descentralizao foi bastante burocrtico,
no propiciando de imediato a criao de uma viso alternativa de poltica de
assistncia social. Por isso, no se pode afirmar que a fora e o vigor da idias crticas
em relao poltica de assistncia social no governo Fernando Henrique Cardoso
estivessem presentes em todas as experincias municipais do pas. Desse ponto de
vista, as aes e discusses propostas pelo CNAS, as trs Conferncias Nacionais
realizadas no perodo e as administraes petistas ou de partidos coligados, possuram
maior relevncia na conformao de uma assistncia social alternativa.
De acordo com a LOAS, o Conselho Nacional de Assistncia Social
composto por 18 membros e respectivos suplentes, sendo 9 representantes do governo
e 9 representantes da sociedade civil. Os representantes indicados pelo governo como
93
seus representantes so assessores ou tcnicos de diversos ministrios (sade,
educao, trabalho, previdncia, planejamento) e do prprio rgo dirigente da
poltica de assistncia. Entre eles tambm so includos 1 representante dos estados e
1 dos municpios. Os representantes da sociedade civil, por sua vez, so eleitos em
foro prprio e segmentados da seguinte maneira: a) representantes dos usurios e de
suas organizaes; b) das entidades e organizaes de assistncia social; c)
trabalhadores do setor.
O CNAS foi instalado oficialmente com essa composio em 4 de fevereiro de
1994, portanto, ainda no governo de Itamar Franco. Seus momentos iniciais foram
marcados por bastante hesitao e conflitos com a equipe do Ministrio do Bem Estar
Social. Nesse momento, destacaram-se as dificuldades relativas falta inicial de
estrutura e o desconhecimento dos procedimentos burocrticos para a concesso dos
certificados de entidades beneficentes
28
, entre outras.
Durante o governo Fernando Henrique Cardoso, o CNAS continuou exercendo
suas prerrogativas legais em tenso constante com os representantes do governo.
Como aponta Raichelis (2008), o CNAS constituiu um verdadeiro espao de conflito e
da possibilidade de consensos distintos. Nem sempre os representantes do governo
tiveram uma posio nica em relao s questes discutidas e deliberadas, o mesmo
sendo vlido para os representantes da sociedade civil. O certo que durante a maior
parte do perodo, o Conselho apresentou publicamente suas crticas forma como era
conduzida a poltica de assistncia, inclusive pressionando para que o governo
apresentasse sua proposta de poltica para a rea, para apreciao e deliberao.
Contudo, alm dos embates cotidianos, das requisies e deliberaes
negativas em relao s propostas apresentadas pelo governo, foi por meio das
Conferncias Nacionais de Assistncia Social que o CNAS pde articular e mostrar
de modo mais amplo sua oposio a ele, envolvendo os municpios, os estados e as
entidades.

28
A concesso do certificado era uma das mais importantes funes do antigo Conselho Nacional de
Servio Social (CNSS) criado em 1938 por Getulio Vargas para o desempenho desta tarefa. Uma das
principais crticas daqueles que lutaram pela LOAS era justamente a concesso deste certificado,
cercado de prticas clientelistas e corruptas. Contudo, como constataram os conselheiros to logo
assumiram o CNAS, este no poderia desincumbir-se dessa funo to facilmente (Raichelis, 2008:
138).
94
Nesse governo foram realizadas trs conferncias (1995, 1997 e 2001). De
acordo com a LOAS, as conferncias tm por atribuio avaliar a situao da
assistncia social e propor diretrizes para o aperfeioamento do sistema (LOAS).
Nas deliberaes dessas trs conferncias, podemos encontrar manifestaes de
repdio s polticas sociais e econmicas do governo ento vigente. J na primeira
delas, em 1995, deliberou-se contra o Comunidade Solidria, por instituir o
paralelismo na rea social e no colaborar para a construo do sistema
descentralizado e participativo proposto na LOAS. Essa posio repetiu-se nas
conferncias seguintes, nas quais tambm foram feitas crticas e exigncias, como a
proposio de uma poltica nacional para rea, a fixao de um percentual para as
aes de assistncia social, o aumento dos recursos do FNAS e o estabelecimento de
normas para a prestao dos servios assistenciais, especialmente no que se refere
queles prestados por entidades privadas, entre outras.
Dado esse forte carter de oposio, podem ser deduzidos os reais motivos que
levaram o governo a modificar a periodicidade das Conferncias. Inicialmente,
previu-se que sua convocao ocorreria a cada dois anos. Contudo, medida provisria
do governo Fernando Henrique, convertida em lei, alterou a redao da LOAS
prevendo que aquelas seriam convocadas a cada quatro anos. Com essa medida, a
terceira conferncia esperada para 1999 foi adiada para 2001. Medida obviamente
recebida com repdio e muitos protestos.
Todavia, como j salientamos, deve-se atentar para os governos municipais e
estaduais de oposio que nesse perodo tambm constituram espaos de oposio
poltica de assistncia social do governo federal. Foi nas administraes estaduais ou
municipais governadas pelo PT e ou por partidos com os quais fazia coligao (es)
que novas experincias acerca da conduo poltica da assistncia social comearam a
surgir. A possibilidade de instaurao de estruturas especficas no organograma
administrativo possibilitou o acmulo de experincia a respeito da execuo dessa
poltica a uma parcela importante dos agentes polticos da assistncia social. Acima de
tudo, tais experincias colaboraram para o desenvolvimento de uma viso prpria de
como deveria ser a implantao de uma poltica pblica de assistncia em todo pas.
Na viso desses agentes, era preciso criar e organizar uma poltica calcada nos
critrios pblicos e democrticos trazidos pela LOAS. De um lado, isso implicava,
por exemplo, o maior controle sobre a prestao de servios pelas entidades com
95
certificado de beneficentes. Por outro, era preciso manter ou desenvolver programas
para o atendimento especfico da populao alvo dessa Lei: crianas, adolescentes,
mulheres, idosos e portadores de deficincia. Alm disso, tambm era preciso garantir
a insero dessas pessoas na vida social, no mercado de trabalho, como previsto na
lei. Por fim, empreender tudo isso sob o signo daqueles princpios e critrios era
compreendido como meio de superao de prticas de assistncia social de cunho
tradicional, clientelista, assistencialista e reprodutora das desigualdades sociais.
6.1 O Programa Comunidade Solidria e a posio dos assistentes sociais
O posicionamento dos assistentes sociais na defesa da assistncia social como
poltica pblica foi extremamente fortalecido durante o governo de Fernando
Henrique Cardoso. Isso porque a oposio crtica e persistente sua poltica social,
aliada s experincias de gesto da poltica municipal de assistncia social que se
multiplicaram no perodo, constituiu elemento central no desenvolvimento dos
princpios de organizao da poltica que passaram a defender na arena pblica, com
maior veemncia desde 1995.
A edio da Medida Provisria n 813 que criava o Comunidade Solidria e
extinguia a LBA foi feita no primeiro dia dessa administrao. Tambm no primeiro
ms desse governo foi reeditada medida provisria de Itamar Franco (n 754/94) que
alterava as instrues para a concesso do Benefcio de Prestao Continuada (BPC).
Essas duas aes j foram suficientes para levantar imediatas suspeitas a respeito do
compromisso de Fernando Henrique Cardoso com relao LOAS, transformando
a defesa dessa lei em smbolo maior da luta pela poltica de assistncia social.
O nmero 47 da revista Servio Social & Sociedade, publicado em abril de
1995, j trazia na seo Polmicas e Debates cinco pequenos textos que versavam
sobre A Assistncia Social no governo FHC. Assinados por Aldaza Sposati (1),
pelo Frum Municipal de Assistncia Social da Cidade de So Paulo e outras
entidades (2), por Potyara Pereira (3), por Carmelita Yazbek (4) e por Vicente
Faleiros (5), os cinco textos constituam pequenos panfletos contra as primeiras
medidas desse presidente, na rea.
Sposati, por exemplo, recuperando brevemente os lances decisivos na
aprovao da LOAS, relembrou as polmicas travadas no perodo com associaes
96
como APAE (Associao de Pais e Amigos dos Excepcionais) e os servidores da
LBA, para finalmente pontuar:
A surpresa para o movimento social que luta pela
poltica de Assistncia Social foi descobrir, aps a publicao
da LOAS, em dezembro de 1993, que a maior resistncia
efetivao desta poltica pblica reside no mbito do governo
e no na sociedade civil ou nos servidores pblicos (Sposati,
1995a:137).
Classificando como correta a deciso de extinguir a LBA e o Centro
Brasileiro da Infncia e Adolescncia (CBIA), Sposati apontava, no entanto, que tal
deciso no foi seguida de medidas claras e coerentes de consolidao da poltica
de Assistncia Social (Idem,ibidem:id.). Alm de fazer tbula rasa do arcabouo
tcnico acumulado pela LBA, o descompromisso do governo com a Assistncia
Social expressava-se pela no designao do titular da Secretaria de Assistncia
Social (SAS), pela indefinio das competncias e diretrizes para a municipalizao,
pela desconsiderao das demandas da sociedade civil e pela no realizao da
Conferncia Nacional, que mostra que inexistente o empenho governamental em
fazer valer o disposto na LOAS e, talvez, at mesmo contrrio a tal realizao
(Idem, ibidem:138).
Ao lado, portanto, de exigncia de suporte institucional da poltica pblica de
Assistncia Social, somavam-se consideraes a respeito do contedo dessa poltica
social. Consideraes desse tipo implicavam o reforo da funo de seguridade
social da Assistncia, que no opera s benefcios, mas tambm servios, como a
sade, sua parceira de seguridade social. Isto importante, pois,
O elenco de servios, programas e projetos no
mbito de uma poltica pblica rompem com a tradio de
aes emergenciais, eventuais e precrias. Exige, em
contrapartida, ao sistemtica, planejada, qualificada e
submetida ao controle social (Idem, ibidem:139).
No que diz respeito ao controle social, reconhecia-se como fundamental que
fosse alterada a relao entre o Estado e as associaes sem fins lucrativos, uma vez
que essa relao era fundada tradicionalmente no repasse de recursos por aes
classificadas como filantropia e, portanto, desvinculadas de qualquer concepo de
uma poltica social. Seria necessrio alterar a concepo e a legislao de utilidade
97
pblica, acabar com o certificado de filantropia, articular em rede um sistema de
operao dos distintos rgos federais que atuavam com essas associaes (Fazenda,
J ustia, Previdncia e Assistncia, Educao, Sade, Cultura), descentralizar e
unificar os sistemas de cadastros dessas associaes, alterar a poltica de subsdios e
isenes, caracterizando-as como formas de acesso ao fundo pblico (Cf. Idem,
ibidem:140).
Por fim, Sposati voltava-se ao Comunidade Solidria afirmando que deveriam
ser explicitadas as relaes deste programa com a poltica de Assistncia Social, uma
vez que sua caracterizao como ao de impacto no deveria retirar as
competncias da ao sistemtica e continuada de responsabilidade estatal da
Secretaria de Assistncia Social. Para a autora, o exerccio dessas competncias
deveria estar baseado na compreenso de que:
* a funo assistencial do Estado no quer dizer
assistencialismo e sim proteo social e luta pela equidade e
justia social;
* a funo assistencial pode e deve ser redistributiva
na medida em que opera por polticas que articulem o social
ao econmico e no se restrinja a aes emergenciais,
focalistas e compensatrias;
* o combate excluso social supe alteraes
estruturais e polticas de discriminao positiva capazes de
alterar o jogo de foras e prticas que reiteram as diferenas;
* a melhor conduta para romper apoltica de favor
criar mecanismos claros de controle social atravs de canais
institucionais, informaes e padres de referncia e
qualidade nas aes; (...) (Idem, ibidem:141).
A interveno do Frum de Assistncia Social da Cidade de So Paulo
retomava todas as observaes de Sposati num tom mais incisivo e panfletrio.
Afirmavam que as lutas que consagraram a poltica de assistncia social como poltica
pblica de seguridade social visavam dar um basta ao assistencialismo, ao
fisiologismo e ao carter emergencial das aes nesse campo. Por seu turno, a
reordenao institucional proposta pela LOAS impunha o rompimento do
paralelismo de rgos no campo da Assistncia Social, sendo descabido que essa
poltica, ao contrrio de todas as outras, permanea desenvolvida entre governo e
rgos paralelos de primeiras damas (Frum, 1995:143).
98
O Frum fora criado por iniciativa dos movimentos sociais da cidade de So
Paulo e procurava debater a criao de mecanismos para a implantao da LOAS na
cidade. Essa articulao dava-se efetivamente por fora do rgo governamental da
prefeitura para rea, uma vez que a aprovao da Lei no nvel federal ocorreu durante
o mandato de Paulo Maluf (1993-1996), de espectro poltico totalmente oposto quele
que sustentava os princpios e funes de uma assistncia social pblica. Portanto, a
chance de implantao de uma poltica pblica de assistncia social no plano
municipal, justamente na cidade que sediava um dos principais ncleos de agentes
polticos a favor de sua institucionalizao segundo os parmetros da LOAS, ficaria
postergada em praticamente 10 anos, uma vez que Maluf foi sucedido por Celso Pitta
(1997-2000), que deu continuidade ao projeto poltico de seu antecessor.
Os textos de Pereira (1995), Yazbek (1995a) e Faleiros (1995) tambm
caminharam no sentido de criticar o governo de Fernando Henrique Cardoso, pelo
fato de ele no ter fortalecido a poltica de Assistncia Social no momento em que a
LBA tinha sido extinta. Os conselhos na rea da infncia e pessoas com deficincia
foram transferidos para o Ministrio da J ustia, ao passo que o combate pobreza, em
vez de ser coordenado pela SAS e integrado estrutura da SAS, j que aes desse
tipo haviam sido previstas na LOAS, ficou sob comando da Casa Civil. No se
deixava de reconhecer que a extino da LBA e do CBIA, inseridas no anunciado
objetivo do governo de modernizar a administrao pblica, acabava com focos
problemticos de corrupo e clientelismo. No entanto, a tais decises no se
seguiram as necessrias definies das diretrizes de descentralizao da poltica de
assistncia social e do fortalecimento do CNAS. Nesses primeiros meses de governo
Fernando Henrique Cardosohavia a impresso de que as alteraes promovidas eram
superficiais, uma vez que prticas assistencialistas e emergenciais de combate
pobreza teriam continuidade com o Comunidade Solidria, medida de grande apelo
simblico pensada para transformar a fome e a misria numa causa capaz de ficar ao
largo de definies polticas e atrair atenes e apoios generalizados. Contudo,
exatamente por no ser rea de definio poltica, mas de coordenao e
mobilizao de recursos da sociedade, apresentava-se como ameaa de reiterao da
velha fragmentao das aes assistenciais (Cf. Pereira, 1995).
As crticas ao programa tiveram continuidade com outro texto de Sposati,
(1995c) publicado ainda em 1995, no qual a autora pontuava que o Programa
99
Comunidade Solidria (PCS) se afirmava por sua ausncia, j que suas propostas no
se visibilizam ou se viabilizam. Mais uma vez, fazia referncia s primeiras medidas
de Cardoso no campo assistencial, entre elas a extino do Conselho Nacional de
Segurana Alimentar (CONSEA), criado a partir da ampla mobilizao do Ao da
Cidadania Contra a Fome, a Misria e pela Vida. Do ponto de vista de Sposati, as
medidas tomadas e a concomitante instalao do PCS representavam um
desmanche da poltica de assistncia social e uma afronta ao seu direito
constitucional. No escapou autora relacionar a no implantao da LOAS com as
distintas tradies intelectuais dos assistentes sociais e do presidente socilogo. Diz
ela:
s vezes parece at que est ocorrendo a reiterao
da velha briga de corporaes onde socilogos desconsideram
assistentes sociais, julgando-os pouco aptos anlise
qualificada da realidade social, que entendem ser de seu
patrimnio profissional. Rechaam a questo por entender
este profissional extremamente pragmtico (Sposati,
1995c:126).
Naquilo que chamou de engenharia poltica da Comunidade Solidria,
Sposati apontava para sete pontos/tticas que compunham a estratgia presente, de
desmanche de rgos e iniciativas sociais. Eram eles:
1) desmanche das iniciativas sociais sem a reposio clara e imediata de
programas sociais necessrios, definio de claras responsabilidade e dos modos de
acess-los;
2) continuidade do primeiro-damismo;
3) centralizao na figura do presidente;
4) substituio dos comits de cidadania por comits de solidariedade
diretamente ligados ao Executivo federal, criando-se novas formas horizontais de
relao com a sociedade civil;
5) centralidade do papel dos prefeitos e no das foras locais;
6) criao do Banco do Povo;
7) indefinio dos recursos oramentrios prprios (Cf. Idem, ibidem).
100
Como foi apontado, um dos pontos centrais da crtica ao PCS residia no fato
de que este se articulava como ao no campo social de modo paralelo Secretaria de
Assistncia Social, rgo tambm criado pela MP n 813 no interior do Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social (MPAS). Nos primeiros meses do governo de
Cardoso, a reao ao PCS decorreu da indefinio das responsabilidades da SAS e da
importncia que o Comunidade Solidria assumia no campo social. Era bvio que a
valorizao do PCS enquanto estratgia para lidar com a fome e a misria
representava uma ameaa concepo de assistncia social enquanto dever do
Estado presente na LOAS. Isso porque as aes do PCS no criavam uma estrutura
para a implantao da poltica de assistncia social, mas uma estratgia de
enfrentamento da pobreza assentada na valorizao da solidariedade. Ora, nada mais
oposto ao modelo defendido pelas assistentes sociais ao longo daqueles ltimos anos,
quando apontavam que o mecanismo assistencial presente nas polticas sociais
brasileiras s poderia ser superado quando o atendimento s necessidades sociais
deixasse de ser feito base da boa vontade (leia-se, solidariedade) para assumir uma
configurao de poltica social, isto , de ao redistributiva do Estado, com
competncias e recursos bem definidos.
Alm disso, embora reconhecendo os mritos de Ruth Cardoso, sua seriedade
pessoal, no se podia deixar de associar sua funo de secretria executiva do
Comunidade Solidria a reiterao de velha prtica do primeiro-damismo inaugurada
por Darcy Vargas, quando assumiu a presidncia de honra da LBA. Desse modo, se
uma das intenes do presidente era romper o tipo de relacionamento entre Estado e
sociedade, inaugurado por Vargas, no campo social o que se via era o contrrio.
Neste, reiterava-se o papel da mulher do presidente, qual cabem as iniciativas do
corao e, por conseqente, o social. o social sob esta ideologia palco de manifesta
bondade, sensibilidade e no de polticas pblicas (Idem, ibidem:127).
Como estratgia de gerenciamento de programas sociais de outros ministrios,
o PCS constitua uma ttica de unificao das fatias assistenciais presentes nas
demais polticas sem, contudo, as unificar a partir de uma poltica de assistncia social
ou do fortalecimento da SAS. Assemelhava-se desse modo ao Pronasol (Programa
Nacional de Solidaridad) do governo do Mxico, que possua as mesmas
caractersticas do PCS (Idem, ibidem:128). Tanto em um como em outro havia um
forte elemento discricionrio na figura do presidente que, passando ao largo de
101
instituies polticas definidas (SAS, Consea, CNAS), procurava relacionar-se
diretamente com os prefeitos dos municpios mais pobres e com a sociedade civil,
por meio de relaes horizontais com as organizaes no governamentais (os
comits de solidariedade). A extino do CONSEA e a criao do Conselho de
Solidariedade Civil do PCS eram vistos como indicadores do carter discricionrio do
governo federal no campo social. Se aquele era composto por representantes eleitos
pela sociedade civil, este era formado por personalidades e especialistas
29
escolhidos
pelo presidente da repblica, constituindo-se em rgo paraestatal fardado pelo
Estado.
O apelo solidariedade que marcava o PCS tambm o aproximava do
Pronasol. De fato, identificava-se a uma marca das polticas sociais sob os governos
neoliberais, nos quais polticas universais so substitudas por programas
focalizados, seletivos e com grande apelo solidariedade. Com a crise fiscal dos
chamados Estados de Bem Estar Social, difundiu-se cada vez mais a concepo de um
Estado mnimo, isto , a necessidade de reduo drstica do papel do Estado no
financiamento dos servios sociais, com o conseqente aumento do peso relativo do
custeio privado na efetivao do acesso a esses servios. Nessa configurao, o
Estado passava a ter um papel subsidirio no atendimento das necessidades sociais, a
responsabilidade aparecendo cada vez mais como sendo funo da famlia e da
comunidade e, em ltimo caso, do Estado. Os programas sociais, por seu turno,
focavam especificamente o combate chamada pobreza absoluta, ou seja, a satisfao
imediata das necessidades de sobrevivncia de famlias em situao de misria. Para
tanto, deveriam ser selecionadas, entre as famlias em situao de pobreza, aquelas em
pior condio de sobrevivncia, canalizando-se a ateno do Estado para elas ou para
as comunidades, tambm identificadas como bolses de pobreza. Nesses locais,
alm da ao pontual e restritiva do Estado, deveriamser mobilizados recursos da

29
O Conselho era formado por 21 membros da sociedade civil. Entre eles, estava a professora Maria
do Carmo Brant de Carvalho, da PUC-SP, e Snia Draibe, da Unicamp. Na secretaria executiva do
programa, comandada por Ana Peliano, estava tambm Denise Paiva, ex-participante do CONSEA e
que articulara a aprovao da LOAS enquanto assessora de assuntos sociais de Itamar Franco. Ambas,
embora ligadas ao ncleo de assistentes sociais da PUC-SP, terminaram por assumir posio de
simpatia em relao ao Comunidade Solidria. Obviamente que a convocao de Carvalho e Paiva
possua pressupostos, motivaes e objetivos diferenciados. Paiva, embora privasse da convivncia
com o grupo, no era oficialmente membro da instituio, como era o caso de Carvalho, o que
diferenciava sobremaneira a indicao da ltima como a tentativa de estabelecer pontes de contato
com um ncleo que j havia demonstrado grande desconfiana em relao ao programa.
102
sociedade civil, solidariamente alocados no fortalecimento dessas comunidades e dos
investimentos pblicos realizados.
Portanto, em vez de polticas sociais universais e redistributivas, eram
enfatizadas as aes compensatrias e reguladoras da misria, com elevada
probabilidade de reiterao de prticas clientelistas na relao entre Estado e
sociedade, ou melhor, entre governo federal, prefeitos e organizaes no
governamentais, chamadas a participar desse processo de renovao das prticas
governamentais no campo social. Evidenciava-se assim o conflito entre LOAS e PCS,
uma vez que a proposta contida na Lei orgnica afirmava a assistncia social como
poltica de defesa dos mnimos sociais, mas como forma de universalizao da
proteo social e no de focalizao e reduo a uma proposta minimalista (Idem,
ibidem:136).
De fato, o preconceito que automaticamente associava essa poltica ao
assistencialismo mantinha na invisibilidade seu carter de poltica de proteo social,
que devia atuar para a diminuio das desigualdades, mesmo que isso implicasse a
discriminao positiva daqueles que mais precisavam. Por sua vez, discriminao
positiva no era a mesma coisa que focalizao ou Estado mnimo. Pelo contrrio.
Significava por em prtica o princpio da equidade, que visava ao atendimento
diferenciado das necessidades dos segmentos sociais, sem comprometer ou
inviabilizar o universalismo das demais polticas sociais como educao e sade, por
exemplo. Com isso, punha-se em relevo a necessidade de relacionar pobreza e
cidadania sob outro patamar, trazendo a primeira para o espao do reconhecimento e
do direito que caracterizam a segunda. Ou seja, a pobreza no deveria deixar os
pobres na invisibilidade. Antes de serem (des)conhecidos como pobres, era preciso
identific-los como sujeitos de direitos, isto , como cidados.
Na viso de Sposati, para equacionar a questo pobreza-cidadania, era
preciso tornar explcito: primeiro, o que entendemos por pobreza, excluso e
excludos e seu vnculo com a cidadania; segundo, como articulamos intervenes
estruturais de enfrentamento s desigualdades com aes emergenciais e
conjunturais. Segundo a autora,
A conjugao entresalrio, terra, polticas sociais e
exerccio da cidadania no est bem equacionada. O embate
por uma poltica de emprego e renda centra a maioria dos
103
esforos sociais e sindicais. Com isto, permanecemos
indiretamente validando o velho paradigma liberal onde o
trabalho a grande chave para a resoluo das questes.
Todavia, salrio no a nica via de acesso s necessidades
do trabalhador. Os servios sociais pblicos de proteo
social, sade e educao so formas imprescindveis s
necessidades sociais (Idem, ibidem:139).
O argumento de Sposati tem o objetivo de atacar a concepo neoliberal de
que o assalariamento e/ou um programa bem focalizado de transferncia de renda
sejam meios suficientes de satisfao das necessidades sociais. Para autora, a
valorizao do salrio no bolso pode ser uma estratgiade valorizao da soluo
privada, isto , da satisfao de necessidades sociais via mercado de consumoe no
por meio de polticas sociais universais. Nesse sentido, Sposati questiona at mesmo a
pertinncia de um programa de renda mnima que no esteja associado ao
fortalecimento do Estado social, mas sim ao seu desmanche, isto , ao
fortalecimento de polticas sociais privatistas (Cf. Idem, ibidem:id).
As observaes, preocupaes e crticas de Sposati (1995c) foram partilhadas
por Yazbek (1995b) em texto que cunhou uma expresso desde ento muito utilizada
por estudiosos e pelos agentes polticos que lutavam pela defesa da poltica de
assistncia social. Segundo a autora, o projeto neoliberal expresso na desmontagem e
retrao de investimentos estatais no campo social e o apelo solidariedade contido
na proposta do PCS promoviam uma refilantropizao da questo social,
colocando sob ameaa os avanos conceituais e polticos conquistados com a
aprovao da LOAS. certo que nesse contexto chamava ateno o crescimento do
terceiro setor, em que um conjunto bastante diversificado de associaes passou a
responder s crescentes demandas da populao por servios sociais, pondo em
questo a ineficcia de muitas polticas sociais em seu conjunto programtico.
Deste modo, ao mesmo tempo em que o crescimento do terceiro setor construiu uma
esfera de interesse pblico no estatal, aumentaram as relaes de parceria entre
Estado e organizaes sem fins lucrativos. Contudo, essas relaes no devem
desobrigar o Estado e ao mesmo tempo devem fortalecer a autonomia da Sociedade
Civil e as prticas democrticas desta sociedade (Yazbek, 1995c:18).
104
7. A construo da alternativa: a especificidade da poltica de assistncia social
A despeito dos temores de no realizao da I Conferncia Nacional de
Assistncia Social, esta foi realizada em novembro de 1995. Precedida de
conferncias estaduais e municipais, a I Conferncia foi mais um marco na
constituio da oposio poltica de assistncia social do governo Fernando
Henrique Cardoso. Fundamental no empenho de sua realizao foi a atuao do
CNAS, estrategicamente ocupado pelos assistentes sociais historicamente ligados
luta pela LOAS e que, anos mais tarde, ocupariam cargos relevantes no governo Lula,
como Ana Ligia Gomes, secretria nacional de assistncia social de 2006 a 2009 e
Patrcia Souza De Marco, integrante da equipe do Ministrio da Assistncia Social
(MAS) ainda no primeiro ano dessa administrao. Contavam ainda com a vice
presidncia do Conselho, ento ocupada por Maria Carmelita Yazbek, que juntamente
com Ana Ligia haviam sido eleitas pelo CFESS. O resultado da disposio desses
recursos pode ser visto no s na relao de palestrantes convidados, entre eles
Potyara Pereira e J os Paulo Netto, como tambm nas deliberaes da conferncia
que, entre outras recomendaes, props a extino do Comunidade Solidria.
Em uma contribuio realizada para as conferncias preparatrias,
encontramos as primeiras referncias de Aldaza Sposati sobre a especificidade da
poltica de assistncia social (Sposati, 1995d). Aps retomar mais uma vez a distino
entre a assistncia enquanto tutela e como poltica pblica, e destacar a importncia da
Constituio Federal e da LOAS para a compreenso da assistncia social como
direito de Seguridade Social, a autora discorre sobre as distintas trajetrias de
institucionalizao e coberturas a serem garantidas pela Previdncia e pela Sade. Por
fim, indaga: e a assistncia, o que cobre? (Idem, ibidem:24). Para Sposati, muito
dito sobre o que no essa poltica, sendo objetivo do texto contribuir para dizer o
que ela .
Para tanto, reafirma que a assistncia social poltica no mercantil, isto ,
seus servios no podem ser adquiridos, eles no so objeto de interesse lucrativo,
diferentemente da sade e da previdncia pblicas que convivem com o mercado. Nos
servios assistenciais, mesmo quando eles so ofertados pelo setor privado, no existe
o pagamento direto. No entanto, a autora constata que as iniciativas privadas so em
muito maior nmero e volume de aes do que as iniciativas estatais (Idem,
ibidem:26). Para entender esse fato, faz trs referncias:
105
1) a assistncia localiza-se no chamado terceiro setor, um campo para alm da
relao Estado-mercado, onde se move entre solidariedades, bem comum,
justia social, tica social, benemerncia, filantropia, caridade, enfim, um
elenco de princpios que nem sempre configuram direitos sociais;
2) esse campo tem sido regido como sendo questo subsidiria, na qual o
Estado participa de forma suplementar e executa somente aes
emergenciais;
3) o financiamento pela via de convnios das aes particulares d-se por
meio de isenes, subvenes e cesses, sempre indiretamente, gerando
invisibilidade das prticas, de seus custos e de seus gastos (Cf. Idem,
ibidem:26-27).
Por no fazer parte do campo mercantil, a assistncia social associada
pobreza e queles que so carentes, isto , que no podem pagar pelos servios. Com
isso reiterada a exigncia de que aquele que pede ajuda deve provar sua real
necessidade e o mrito para ser ajudado. Sonia Fleury (In: Sposati, 2006) chamou isso
de cidadania invertida, uma vez que, para receber o que seria um direito, o
indivduo precisa provar que no cidado para poder s-lo. E, ainda assim, ser um
cidado de segunda classe, pois precisar passar inmeras vezes por esses ritos de
comprovao da necessidade.
Nos termos de Sposati, a assistncia social enquanto ao governamental
no tem se ocupado em identificar necessidades e, a
partir destas, analisar demandas, estabelecer propostas e
definir padres, o que seria prprio de uma poltica pblica,
mas sim identifica pontualmente os necessitados. Assim, ao
invs de se ocupar do que seriam as necessidades a serem
atendidas pela assistncia social como poltica universal, ela
tem se ocupado em estabelecer quem so aqueles
considerados como necessitados sociais (Idem, ibidem:28).
Com este tipo de prtica, afirma a autora, no se debatem propostas sobre os
servios assistenciais, inexistindo sequer uma linguagem comum sobre qual a
nomenclatura dos servios (...) realizados. Coloc-la na perspectiva da seguridade
social implica tambm a definio de padres bsicos de qualidade para a satisfao
106
das necessidades e a delimitao de quais delas sero atendidas pela poltica de
assistncia social (Cf. Idem, ibidem:29).
Para determinar as necessidades que teriam cobertura de segurana no campo
da assistncia social, Sposati passa a pontuar a importncia do desenvolvimento de
anlises baseadas na noo de risco social. Segundo a autora, a concepo de risco
social ento existente no pas era frgil, sendo prprio das culturas liberal e
neoliberal entenderem o risco como uma questo pessoal e individual. Alm disso,
quando se fala em risco no se est tratando somente da iminncia de um perigo, mas
tambm da possibilidade de que eventos futuros ocorram e diminuam a qualidade de
vida das pessoas pela ausncia de uma ao preventiva. Lidar com o risco nessa
perspectiva
exige que a assistncia social estabelea quais as
situaes que tornam os cidados os mais sujeitados
vivncia de risco ou que imprimem maior vulnerabilidade
social. Portanto, definir o contedo prprio da poltica de
assistncia social exige estabelecer quais as vulnerabilidades
sociais que devem ser cobertas por uma poltica de proteo
social ou de seguridade social (Idem, ibidem:30).
Por sua vez, vulnerabilidade social no carncia e vulnerveis no so
indigentes. Existe um conjunto de situaes, no limitadas insero dos sujeitos no
mercado, que tambm condicionam sua maior ou menor vulnerabilidade como a
idade, o desemprego, a etnia, o gnero, a representao poltica, etc.. Entendida
desse modo, a noo de vulnerabilidade social s pode ser enfrentada a partir de uma
poltica pblica de assistncia social que seja ao mesmo tempo poltica de equidade e
de vigilncia das excluses sociais. Para tanto, seria necessrio romper com uma
viso discriminadora em relao s polticas de proteo social (Idem, ibidem:31).
Segundo essa viso discriminadora, partilhada inclusive pelos movimentos
sociais e pelas esquerdas, a poltica de proteo social diferencia-se das polticas de
desenvolvimento social como sade e educao, pois, enquanto as segundas so
polticas bsicas, a primeira meramente compensatria. Por isso, seria melhor
extingui-la do que mant-la somente para minorar as injustias do sistema capitalista.
Contudo, a essa viso, Sposati contrape o fato de que qualquer polticade proteo
social ser compensatria quanto mais predatria for a poltica econmica do pas.
Alm disso, definir a proteo social como compensatria ter por fundamento os
107
iderios liberal e neoliberal que atribuem as responsabilidades pelos riscos sociais aos
indivduos. Por esse vis economicista, somente polticas de desenvolvimento social
podem gerar dividendos, ao passo que a proteo social gera custos, manuteno,
nus e no direito. Ao contrrio, deve-se compreender a proteo social como um
componente do conjunto de direitos de civilizao de uma sociedade ou o elenco das
manifestaes e das decises de solidariedade de uma sociedade para com todos os
seus membros (Idem, ibidem:31).
Partindo desta compreenso, a autora passa a defender que a poltica de
assistncia social seja discutida a partir de sua especificidade. Em sua concepo
a assistncia social tem um contedo prprio que
no deriva do mercado ou da condio de consumidor de um
cidado, mas sim de padres bsicos de cobertura a
vulnerabilidades e riscos sociais (Idem, ibidem:32) [grifo da
autora].
Opondo-se concepo de Maria do Carmo Brant de Carvalho, Sposati nega
que a poltica de assistncia social seja uma poltica difusa, que recorta as vrias
polticas sociais. Ope-se, portanto, concepo de que o remdio na sade ou a
merenda escolar na educao sejam fatias assistenciais das polticas, pois considera
equivocado fatiar as polticas sociais. Obter o remdio no uma fatia, mas a
garantia do atendimento pleno sade, o mesmo sendo verdadeiro para a educao.
Validar o raciocnio das fatias (ou o raciocnio do salaminho) validar o princpio
liberal de que pr-condies da sade e educao devem ser adquiridas no mercado,
combinando consumo privado com aes pblicas (Cf. Idem, ibidem: 32).
Quais seriam, porm, as reas de cobertura de assistncia social? Responde
Sposati:
so dois os campos fundamentais pararespaldar essa
deciso: as garantias dos mnimos sociais a compor o padro
de ateno s necessidades do cidado, e a garantia de
cobertura dos riscos e vulnerabilidades sociais (Idem,
ibidem: id.).
Tomando ento as principais vulnerabilidades que devem ser objeto de
cobertura, Sposati estabelece quatro tipos de segurana que devem ser garantidos
108
pela poltica de proteo social. So elas: a segurana de abrigo, de rendimentos,
de vivncia familiar ou do convvio e a de mnimos sociais.
Na segurana de abrigo, trata-se da construo da possibilidade de
coberturas a vrias vulnerabilidades, no estando reduzida populao de rua.
Dentre as possveis vulnerabilidades a serem cobertas nesse mbito incluam-se:
invalidez, deficincia, velhice, desemprego, maternidade, morte, acidente, criana,
violncia, doena, ausncia de referncias ou parentesco, entre outras vrias
situaes. Para cada uma dessas questes, seria necessrio propor qual seria a
cobertura de abrigo, o que no a mesma coisa que determinar o nmero deles, mas
pensar quais seriam as formas de cobertura a ter em cada uma destas situaes
(Idem, ibidem:33).
Na segurana de rendimentos, o que estava em jogo no era a compensao
do valor inadequado do salrio mnimo, mas a garantia de que todos tenham uma
forma monetria de garantir sua sobrevivncia independente de suas limitaes para
o trabalho ou desemprego. Incluam-se, nesse caso, crianas abandonadas,
deficientes, idosos e desempregados. A LOAS j havia garantido uma renda mnima
para idosos e deficientes, embora somente para aqueles cujo limite de renda os
colocava na indigncia ( do salrio mnimo). Era preciso, portanto, garantir um
Programa de Renda Mnima que no institucionalizasse a esmola, mas que fosse
um mecanismo de reduo da precarizao do viver. Alternativas de integrao
com polticas sociaisj estavam em curso no Distrito Federal, com o bolsa escola e
com resultados interessantes, segundo Sposati (Cf. Idem, ibidem:33).
Quanto segurana de vivncia familiar ou a segurana do convvio,
colocava-se a necessidade de impedir e evitar situaes de recluso e de perda de
relaes, reafirmando a importncia de uma prtica j utilizada na assistncia por
meio da criao de centros de convivncia para crianas, idosos, populao de rua,
mulheres, famlias, onde as pessoas com situaes comuns possam criar laos e
possam numa troca, encontrar sadas para sua situao de vida e riscos que tem pela
frente (Idem, ibidem, id.).
Na segurana a mnimos sociais, a menos formalizada naquele momento, era
proposta a cobertura das necessidades bsicas, como a segurana alimentar. O
109
importante era garantir que os cidados no vivessem privaes e sofrimentos ou
tivessem seus direitos humanos violados (Cf. Idem, ibidem:34).
Sposati afirmava ainda que partindo-se do eixo excluso social se poderia
multiplicar o elenco das polticas de assistncia social, construindo sua inter-relao
com outras polticas. Assim, a lista de situaes de apartao e excluso que
precisavam ser enfrentadas poderia ser bastante ampliada com a incluso da questo
da segurana educacional ou a questo da segurana na moradia ou a segurana
quanto s necessidades das mulheres ou da criana (Idem, ibidem, id.).
Pontuou ainda que essas idias no eram novas, embora fosse novidade a
reunio de esforos em cada uma destas frentes num mesmo rumo, garantindo-se
efetivamente a proteo social. O novo tambm se manifestava na composio de uma
rede de servios e na garantia dos resultados desta rede em forma de leis, gerando
direitos sociais. Tudo isso para romper a prtica de ajudas parciais e fragmentadas,
caminhando na direo dos direitos assegurados com padres de qualidade (Idem,
ibidem, id.).
Para efetivar uma poltica pblica de assistncia social que garantisse a
cobertura de riscos e vulnerabilidades sociais, era preciso fazer referncia aos seus
princpios de gesto e de ao, muito semelhantes aos princpios orientadores da
poltica de sade, como a universalidade, a hierarquizao, a regionalizao, a
descentralizao e a participao, alm de outros que deveriam ser acrescentados.
Em relao ao princpio da universalizao, questo sempre discutida no
campo da assistncia, Sposati entendia ser necessria a distino feita por Potyara
Pereira de que a
assistncia social especfica na clientela e genrica
na cobertura da ateno. Ou seja, ela especfica para
algumas situaes e genrica na cobertura para todos os que
partilham de uma dada situao. Este conceito, de certa
forma, pode ser aplicado a outras polticas sociais. Por
exemplo, evidente que a polticaeducacional deve abranger
todas as fases de vida do homem. Mas claro que ela ser
especfica por faixas etrias e s ser utilizada por aqueles
que estiverem na designada faixa de idade. A rigor, nenhuma
poltica necessariamente universal ao mesmo tempo e para
todos. H situaes que diferenciam os demandantes e fazem
com que os cidados utilizem os servios desta ou daquela
poltica social em determinado momento ou situao da sua
110
vida. Neste caso, a assistncia social no se distingue do
conjunto de universalidades das polticas sociais. (Idem,
ibidem:35).
Compreendendo ao seu modo a distino de Potyara Pereira, Sposati fez dela
uma leitura prpria, enfatizando mais o fato de que a universalidade deve ser
entendida como a garantia de acesso a determinados servios por todos aqueles que
estiverem em uma situao especfica, tal como fora inscrito na Constituio (ser
prestada a quem dela necessitar). Portanto, dentro do universo dos que precisam,
todos devem ser atendidos. O problema est na genrica cobertura para todos os
que partilham de uma dada situao. Com essa interpretao, Sposati acaba
reafirmando aquilo que j dissera: todos devem ter acesso a uma determinada
cobertura por viverem uma situao genrica a todos, comum a todos.
Esta, no entanto, no era a interpretao de Pereira, que diferenciava a poltica
de assistncia das outras polticas sociais na medida em que ela, ao contrrio da sade
ou da educao, no possua nenhuma especializao. Seu objetivo era o de propiciar
a concretizao do princpio de universalizao das demais polticas sociais para os
segmentos mais espoliados. Deste modo, em si mesma, ela no era uma poltica
universal (Cf. Pereira, 1995: 53-54). Por dirigir-se aos segmentos excludos das
demais polticas, Pereira chegava inclusive a afirmar que a poltica de assistncia era
particularista, sendo uma de suas principais funes fazer com que as demais
polticas incorporassem o princpio do atendimento das necessidades sociais em
detrimento do princpio darentabilidade econmica e, desse modo, pudessem tornar-
se mais permeveis s demandas dos segmentos excludos.
A concordncia de Sposati, portanto, no poderia continuar por muito tempo,
uma vez que a defesa da especificidade da poltica social como poltica de proteo
social destinada a garantir determinadas coberturas constituiria uma posio
completamente oposta de Pereira, que continuaria defendendo a no especializao
dessa poltica.
Em relao ao princpio da equidade, Sposati tambm recorria a Potyara
Pereira, lembrando a distino feita por ela entre assistncia social strictu sensu e lato
sensu. De seu ponto de vista, a assistncia social inseria-se nas formas de
enfrentamento das desigualdades da sociedade capitalista, no como ao para alvio
das misrias da pobreza absoluta, mas realizando a distribuio dos atendimentos
111
em funo inclusive das necessidades especiais do cidado (Idem, ibidem:35). por
esse princpio que a assistncia podia ser considerada tambm poltica de vigilncia
das excluses, pois no se ocuparia somente de atendimentos emergenciais e
compensatrios, mas visaria, sobretudo, realizar a cobertura dos riscos a que os
sujeitos esto expostos de forma diferencial por conta das distintas vulnerabilidades
sociais que os fragilizam.
Pelo princpio da hierarquizao, que se aplica plenamente na assistncia
social, chamava-se a ateno para a construo de relaes cooperativas entre os
governos federais, estaduais e municipais, o que tambm requeria revises no valor
per capita dos recursos repassados s entidades conveniadas. Contudo, segundo
Sposati, na necessria definio das competncias dos entes federativos, que ainda
seria realizada, era preciso notar que descentralizao e municipalizao no
implicavam a passagem de competncias do Estado para entidades sociais, mas a
construo de um plano de trabalho que garant[isse] a operao em rede dos
servios e assegur[ass]e direitos de cidadania (Idem, ibidem:36).
No processo de gesto da poltica de assistncia social, tambm era preciso
levar em conta que municipalizao deveriam ser somadas polticas regionais que
atendessem aos pequenos municpios com at 10.000 habitantes e que no
concentra[sse]m suficiente capacidade para manter uma poltica de proteo social.
Constatava-se ainda que alguns servios poderiam exigir uma nucleao especial
de usurios, dado seu carter especializado, o que inclui mais de um pequeno
municpio na sua cobertura (Idem, ibidem: id.). Fundamental tambm era garantir a
participao por meio dos conselhos paritrios e pelas Conferncias, ambos previstos
na LOAS.
Alm desses princpios vigentes na organizao da poltica da sade e que
tambm se aplicavam ao campo da assistncia social, era preciso incorporar o
princpio da unificao, que implicava a construo de redes de servios, unificando
e articulando em um mesmo territrio os esforos das entidades privadas e dos rgos
pblicos, e na instalao do cadastro nico entre as trs instncias de poder e ... o
conjunto das organizaes, pois no sabemos ainda quantos somos, onde estamos,
quantas pessoas mobilizamos, quantos recursos financeiros temos, etc. (Idem,
ibidem: id.). Para tornar essa rede de servios explcita para os cidados e submetida
ao seu controle, preciso garantir que sua atuao seja baseada em uma relao de
112
parceria orientada pelo princpio de solidariedade e no simplesmente por portarias,
decretos, etc.
Outro princpio seria o da inovao, chamando a ateno no s para a
necessidade de incorporao do avano tecnolgico na gesto da poltica de
assistncia social, mas tambm para o investimento em recursos humanos visando
superar prticas artesanais de ajuda, que deveriam passar a ser regidas por padres
de qualidade.
Na questo do financiamento, Sposati mais uma vez chamava ateno para a
necessidade de explicitao dos recursos alocados na assistncia social, direta e
indiretamente, isto , aqueles que eram fruto do investimento direto da Unio, estados
e municpios e aqueles que advinham das isenes e renncias fiscais concedidas a
entidades sem fins lucrativos. Em seus termos:
necessrio tornar claro perante a sociedade, que a
renncia uma forma de acesso ao fundo pblico. Portanto,
aqueles que usufruem da renncia devem garantir o carter
pblico das aes, inclusive com a contrapartida da
quantidade de resultados e de servios coletividade social
(Idem, ibidem:37).
Seria preciso ainda garantir a eficcia no campo social, evoluindo da noo de
ao compensatria para a de reparao indenizatria, que implica a
responsabilidade pelas perdas e danos vivenciados pelos cidados. Isso no
significa abrir mo de todos os programas de urgncia, mas envolve situar as aes
numa hierarquia, circuito ou escala no mbito da qual sejam levadas frente, desde
aes emergenciais at o desenvolvimento humano e a autonomia
(Idem,ibidem:id.).
Por fim, outro princpio da poltica de assistncia social seria a relao custo-
resultado, j que grande parte das aes assistenciais era apropriada como se no
tivesse custo ou sequer padro de qualidade, o que impedia que fosse aferida a
efetividade do seu resultado em relao ao custo realizado em seu desenvolvimento.
Para que as aes de assistncia social tivessem de fato o carter de poltica
pblica, seria preciso ainda ter como meta a garantia judiciria, isto , a
possibilidade de ir aos Tribunais reclamar do acesso no efetivado a um servio de
assistncia social (Idem, ibidem:38).
113
Ao finalizar o texto, Sposati sintetiza sua viso a respeito da futura gesto da
poltica de assistncia social em sete propostas, retomando em sua maioria os
argumentos desenvolvidos ao longo do texto. Destacamos aqui a primeira e ltima
delas. Na primeira, a autora lembra que, no interior da seguridade social, a assistncia
deveria ser o espao da universalizao da cobertura de riscos e vulnerabilidades
como direito do cidado e no uma precarizao de benefcios j operados pela
previdncia. Na ltima, aponta para o imperativo de expanso do debate sobre o que
fosse considerado mnimos de cidadania e quanto universalizao de condies
bsicas de vida e dignidade a todos os brasileiros sem discriminao e excluso
social (Idem, ibidem:id.).
8. Discutindo a assistncia social: os mnimos sociais e os padres de proteo
social.
Nos limites impostos ao fortalecimento efetivo da poltica de assistncia
social, a ento Secretaria de Assistncia Social (SAS) do Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social (MPAS), sob a presso do CNAS e dos agentes polticos que se
punham em oposio ao governo Fernando Henrique Cardoso, envidava alguns
esforos no aprimoramento da gesto dessa poltica promovendo debates e estudos
sobre os parmetros da poltica de assistncia social.
Um desses esforos materializou-se na contratao da assessoria da Fundao
de Desenvolvimento Administrativo (Fundap), rgo de estudos e aprimoramento da
administrao pblica no Estado de So Paulo, para o aprofundamento da discusso
dos mnimos sociais previstos na LOAS. Foram promovidas oficinas de trabalho
para apresentao de textos e discusso sobre o tema
30
. Um dos textos que norteou a
discusso foi elaborado por Aldaza Sposati (1997), preparado especialmente para

30
A oficina de discusso ocorreu em setembro de 1997 em So Paulo. Nesta, vrios especialistas em
questes sociais foram convidados a debater e propor quais seriam os mnimos sociais. Entre os
convidados destacamos Maria do Carmo Brant de Carvalho, Mrcio Pochman, Maria Lcia Werneck
Viana, Marta Campos, Vicente de Paula Faleiros e Wilns Henrique. A oficina foi transcrita (Martins et
al., 1999) e constitui excelente exemplo do modus operandi dos intelectuais para a construo de
categorias e classificaes acerca de um problema eminentemente prtico, no caso, a definio dos
mnimos sociais. Do mesmo modo, expressa a ligao estreita entre o campo cientfico e o campo
poltico, cujas relaes de dependncia e dominao supema passagem e a troca constantes dos
agentes especializados em um ou outro domnio, como forma de acesso aos bens legitimamente
produzidos do outro lado, como as melhores e mais ajustadas classificaes, projetos e
problemas acerca das questes sociais. Depreende-se tambm dessa relao a relativa autonomia dos
campos cientfico e poltico na capacidade de gerar classificaes prprias, independentes das
urgncias ou necessidades que postas em cada um dos espaos vizinhos.
114
uma dessas oficinas e tambm apresentado parcialmente pela autora na II Conferncia
Nacional de Assistncia Social, realizada no mesmo ano, poucos meses depois.
Sposati partia da constatao de que a discusso dos mnimos sociais no
poderia ser confundida com os princpios de focalizao e seletividade impostos pelo
neoliberalismo, cuja ascenso na dcada de 1990 pressupunha o encolhimento das
responsabilidades sociais do Estado. Do mesmo modo, lembrava que era um desafio
pensar em mnimos na situao brasileira, em que as polticas sociais so reduzidas
ao atendimento da pobreza, para as quais so direcionadas aes precrias e
circunstanciais. Num pas que nunca contou com um Estado Social e no qual a
pobreza naturalizada, propor a discusso sobre os mnimos implicava a fundao
de uma nova cultura, ou a revoluo da conscincia de cidadania (Cf. Sposati,
1997:13).
A autora propunha ento, a partir da caracterizao que Ramesh Mishra faz
dos estados de bem estar social, que a questo fosse discutida a partir do modelo do
Welfare State (ou Estado Providncia, Estado Social) composto por (a) pleno
emprego, (b) servios universais de satisfao das necessidades bsicas e (c) rede de
segurana destinada aos grupos de baixos rendimentos e mais vulnerveis. Em seus
termos:
Esta rede de segurana social para segmentos
vulnerveis e de baixos rendimentos, presente neste segundo
elemento [1 elemento: a+b; 2 elemento: c] do Estado
Providncia, condensa as competncias da poltica de
assistncia social como campo de seguridade social, como
afirma nossa Constituio Federal. Como se v uma linha
complementar e no primordial sob a gide da construo de
um padro de vida bsico (Idem, ibidem:14) [itlico pela
autora].
Para Sposati, a discusso dos mnimos sociais deveria afastar-se de uma
concepo restrita e minimalista para alcanar uma interpretao ampla e cidad.
A primeira relaciona[va]-se com a definio de patamares de indigncia e do limiar da
sobrevivncia. A segunda, por seu turno, era relativa a um padro bsico de
incluso. Partindo de cinco patamares de padrode vida, a proposio de mnimos
deveria garantir: sobrevivncia biolgica, condio de poder trabalhar, qualidade de
vida, desenvolvimento humano e necessidades humanas. Desse modo, propor um
115
padro de vida bsico supunha partir de um patamar mnimo que implicasse
garantir a sobrevivncia biolgica para atingir outro, mais elevado ou bsico, que
permitisse o atendimento das necessidades humanas. No se tratava de fazer ajustes s
condies dadas, mas de construir outra referncia na institucionalizao de
cidadania dos brasileiros (Cf. Idem, ibidem:15-16).
Algumas relaes intrnsecas ao tema passavam a ser exploradas pela
autora. Na primeira, entre mnimos sociais e pobreza, ressaltava que referenciar um
padro de vida bsico no era a mesma coisa que verificar as piores condies de
vida com o objetivo de normaliz-las, ou seja, no se tratava de convalidar uma
proposta minimalista. A constatao das piores situaes deveria impulsionar esforos
para sua superao e no para sua cristalizao. Nessa discusso, ater-se aos
padres biolgicos de sobrevivncia, como se estes fossem os mnimos a garantir,
seria deter-se na pior situao encontrada e assumir uma conduta minimalista.
A proposio dos mnimos deveria sempre considerar o patamar do qual se iria
partir, do perfil de vida desejado e do objetivo que se pretendia alcanar. O
estabelecimento do salrio mnimo no pas, por exemplo, partiu da constatao de que
aqueles que sobreviviam por seu trabalho deveriam ter condies mnimas de
subsistncia (alimentos, vesturio, higiene e transporte). No estava posta, portanto, a
discusso de outro patamar de vida. Tendo como referencial a cidadania e aincluso,
e no apenas as condies para o trabalho, a discusso dos mnimos vinculava-se
diretamente sociedade que queremos em redes de tenso com a sociedade que
podermos ter j, ou a mdio e a longo prazos (Cf. Idem, ibidem:21).
Ainda na relao entre mnimos sociais e pobreza seria preciso atentar para
o fato de que os estudos internacionais sobre a pobreza, em que eram construdos
ndices e escalas para a aferio da capacidade de gasto das famlias pobres, no
visavam ao estabelecimento de mnimos sociais. Centrados na renda e na capacidade
de consumo das famlias, esses estudos, ainda que importantes, determinavam
medidas de desigualdade e formas de superao do consumo insuficiente dos pobres,
deixando de lado a especificao das necessidades bsicas que deveriam ser cobertas.
Por medirem o grau de carncia ou de misria massiva, as propostas decorrentes
desses estudos para enfrentamento ou sada dos limites da pobreza so de reposio
ou melhoria das piores situaes. Por isso so compensatrias e assistencialistas ou
paternalistas se associadas poltica do favor (Cf. Idem, ibidem:21).
116
Estabelecer mnimos, por sua vez, implicava a construo de um padro de
vida bsico de incluso, fundado em princpios igualitrios e referido a determinado
padro de satisfao de necessidades bsicas. Esse padro exige[ia] a discusso
pblica do que so necessidades bsicas, implicando a definio de uma ordem de
valores. Por seu turno, as discusses e definies a respeito das necessidades
deve[ria]m ser feitas dentro de uma tica de vida coletiva, considerando de modo
amplo o significado de satisfao dessas necessidades. Pressupunha, para tanto, o que
a autora chamou de novo padro societrio de civilidade.
Valendo-se de consideraes de Ian Gough sobre a satisfao das
necessidades, Sposati afirmava que dois grandes grupos de necessidades compunham
o padro de vida bsico: I - a preservao da vida humana, e nela a sade; e, II - o
desenvolvimento da autonomia. Acrescia, ainda, que era preciso levar em conta o
desenvolvimento humano, a qualidade de vida, a equidade e um outro ngulo da
questo: a distncia entre os cidados a partir de suas vulnerabilidades e riscos
(Cf.Idem, ibidem:25).
Segundo a autora, o escopo da discusso sobre o que seriam consideradas
necessidades bsicas em uma sociedade estava diretamente relacionado Seguridade
Social, sendo necessrio resgatar a concepo dessa poltica social. De fato,
constata-se que o conceito de Seguridade Social inscrito na Constituio de 1988
aproxima-se bastante da concepo do Welfare State, pois seu formato constitui um
conjunto de coberturas ou certezas sociais disponveis para todos os cidados,
abrangendo mesmo os no contribuintes, com aes baseadas em mecanismos
solidrios de financiamento por toda a sociedade. Assim considerada, seguridade
equivale proteo social, que tem por objetivo evitar privaes advindas de
fragilidades, por meio do fortalecimento dos indivduos para resistirem s condies
predatrias de vida.
Neste sentido, a assistncia social, por ser uma poltica de proteo social,
tambm visa garantir a cobertura de vulnerabilidades, a reduo de riscos sociais e a
defesa deum padro bsico de vida. Para tanto, seria preciso definir suas garantias
bsicas e os servios que deveriam prover a populao, tendo em vista os padres
bsicos de proteo social que devem ser afianados na sociedade brasileira pelo
conjunto das polticas de Seguridade Social (Cf. Idem, ibidem:28-29).
117
Na terceira relao proposta por Sposati, entre mnimos sociais e incluso
social, o que se colocava em discusso eram os processos de excluso marcadores
do final do sculo. Diferentemente das concepes de pobreza que a entendem
como um fenmeno isolado e esttico, a concepo de excluso social pe em pauta
as discrepncias e as disparidades das condies devida entre pases, bairros, classes,
segmentos, etc. No contexto brasileiro, a excluso social se expressava como
apartao, como processo que vai agudizando o fosso que separa elite dominante e
a massa de desempregados e subempregados. Seu sentido, portanto, est para alm
da constatao da explorao econmica, uma vez que o que se coloca em pauta no
a apropriao da riqueza produzida pelo trabalho daqueles que esto empregados ou
subempregados, mas a distribuio ou o(s) acesso(s) de todos os cidados riqueza
socialmente produzida.
Nesse ponto, Sposati apontava para um trabalho desenvolvido sob sua
coordenao em 1995: o Mapa da Excluso/Incluso Social na cidade de So
Paulo (Sposati, 1996). Construdo pelo Ncleo de Estudos e Pesquisas sobre
Seguridade e Assistncia Social (NEPSAS/PUC-SP), a partir de apoios diversos e
especializados, como o do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC), o
Mapa originalmente fora proposto pelo Frum Municipal de Assistncia Social. Alm
disso, foi tambm amplamente incentivado pela Igreja Catlica em funo da
campanha da fraternidade de 1995, cujo tema era A Fraternidade e os Excludos.
Trabalhando com indicadores sociais e econmicos nos moldes do IDH (ndice de
Desenvolvimento Humano), o Mapa tinha por objetivo comparar as condies de
vida dos 96 distritos da capital, por meio de tcnicas de georreferenciamento dos
indicadores, construdos a partir da sistematizao de informaes disponveis em
bancos de dados variados e por observaes diretas realizadas por fiis catlicos nas
diferentes parquias da cidade.
Para evidenciar as distncias ou disparidades entre os distritos e no interior
destes foram fixados os limites da excluso e da incluso. Para chegar ideia de
incluso, o Mapa partiu de quatro grandes utopias: autonomia, qualidade de vida,
desenvolvimento humano e equidade, configurando o conjunto de necessidades gerais
de um includo. Em seguida, foram identificadas as situaes de excluso em cada
um desses campos. A partir dessas situaes, foram fixados como polos as piores e
melhores condies de vida detectadas, bem como o ponto de mutao ou ponto
118
zero, do qual partia uma escala negativa para os excludos e uma positiva para os
includos. Partindo dos resultados alcanados, Sposati ento propunha que o mnimo
social fosse um padro bsico de incluso, contendo a ideia de dignidade da
cidadania (Cf. Idem, ibidem:31). Ou seja: o mnimo no seria a padronizao das
piores situaes detectadas, mas o ponto de inflexo (o padro bsico) que permitiria
qualificar os indivduos como cidados plenamente includos na sociedade de que
participam.
Reconhecendo a existncia de limites para o estabelecimento de mnimos
sociais no interior de uma poltica setorial, Sposati no deixava de ousar ou
apontar os caminhos dessa discusso, a partir da poltica de assistncia social.
Inicialmente, seria preciso decidir se o campo das coberturas a serem delimitadas
ficariam restritas assistncia social ou abrangeriam as outras polticas, o que
certamente poria em questo a interrelao das polticas sociais. Alm disso, dever-se-
ia considerar se existiriam critrios de prioridade para segmentos etrios, sociais ou
regionais. Essas definies seriam o primeiro passo para superar a prticahistrica da
assistncia de restringir-se s condies mais precrias de vida, enredando-se em
solues discriminatrias de que para os que pouco tem, pouco preciso.
Seria preciso ainda superar uma concepo de assistncia social entendida
como poltica que atende aqueles que no conseguem ser consumidores, tornando-a
provedora de tudo um pouco para os que menos tm. Nessa concepo, a assistncia
no tem corpo prprio, mas transversal a todas as polticas e se ocupa de uma
faixa de renda. No entanto, se derivarmos a concepo da assistncia da posio que
ocupa na Seguridade Social definida constitucionalmente, devemos supor que
preciso definir os riscos e as coberturas de que ela se ocupa, como procedem suas
parceiras, a previdncia social e a sade (Idem, ibidem:34).
Com o objetivo de colaborar para a definio do contedo, j que a LOAS se
ocupou principalmente da nova forma de gesto dessa poltica, Sposati apresentou
mais uma vez aquilo que considera especfico nessa poltica universal de seguridade
social: a responsabilidade por assegurar seguranas bsicas. No entanto, estas
sofreram algumas alteraes em relao proposta apresentada em 1995, no momento
que antecedia a primeira Conferncia Nacional. A segurana dos mnimos sociais
foi suprimida, tendo sido acrescentadas outras duas. A primeira, chamada segurana
de travessia, era entendida como a construo de possibilidades de tornar o
119
cidado alcanvel pelas vrias polticas sociais, econmicas, etc.. A outra,
chamada segurana de equidade, antes considerada um princpio, era
compreendida como condio de atendimento aos que tm necessidades especiais,
entre os quais os portadores de risco por uma fragilidade biolgica, econmica,
etria, social, etc.. Alm disso, a segurana de vivncia familiar ou do convvio foi
renomeada para segurana do convvio social, indicando que nela tambm se
abarcavam o convvio familiar e comunitrio. A segurana de abrigo, que em 1995
abrangia vrias vulnerabilidades, passou a ser denominada, em 1997, como
segurana de acolhida, inclusive aos abandonados, tanto pela via familiar como a
comunitria institucionalizada, por meio de uma poltica de acolhida. Por fim, a
nica que no sofreu alterao, a segurana de rendimento, encarada como
condio de satisfao de determinado padro de ateno s necessidades sociais.
Para cada uma dessas seguranas seria preciso estabelecer os padres de incluso
(Cf. Idem, ibidem:35).
A maioria dos argumentos, e suas derivaes, feitos por Sposati ao longo do
texto foram arrematados ao final na condio de escolhas estratgicas que se
punham para alm de opes terico-conceituais ou acadmicas. Seu objetivo era o
de promover o avano na definio dos mnimos sociais como padro bsico de
incluso, o que implicava o ingresso em um campo de tenso.
9. Delimitando os confrontos no campo cientfico/acadmico
Foram as opes terico-conceituais ou acadmicas que continuaram de fato
sob tenso, uma vez que a ampliao das funes e responsabilidades da Secretaria de
Estado da Assistncia Social (Seas), com a aprovao da PNAS 1998 e da NOB 2,
reforaram a poltica de assistncia social do ponto de vista institucional, ,no segundo
mandato de Fernando Henrique Cardoso (1999 - 2001). De fato, no foi instalado o
debate sobre os mnimos sociais; porm, com a substituio estratgica do
Comunidade Solidria pelo Projeto Alvorada e pelo Comunidade Ativa, ambos
seguidos pela implantao dos Ncleos de Apoio Famlia (NAF), a discusso a
respeito dos mecanismos de gesto da poltica de assistncia social passava a ganhar
proeminncia.
120
Em texto preparatrio para a III Conferncia Nacional de Assistncia Social,
em 2001, Sposati reconhecia os avanos decorrentes dos rearranjos institucionais
provocados pela LOAS. So eles: unidade dolocus de debate, entre e nas trs esferas
de governo, sobre a poltica de assistncia social; incorporao de novos elementos ao
debate a respeito da assistncia social, decorrentes da instalao da relao
participativa nas trs esferas; capacitao no entendimento e desenvolvimento da
poltica e da prtica oramentria da assistncia social por meio da gesto dos fundos;
instalao de um novo modo de gesto que passou a exigir o comando nico,
participativo e democrtico em cada esfera de gesto; necessidade de referenciar a
relao entre Estado e organizaes de assistncia social (Cf. Sposati, 2001:54-55).
No entanto, era preciso superar alguns desafios para fazer avanar ainda
mais essa poltica, em especial do ponto de vista de seu contedo, uma vez que, de
1997 at 2001, os rumos adotados em cada experincia (nacional, estadual ou
municipal) apresentam questes e desafios comuns, a despeito de suas
particularidades, referindo-se com isso ao fato de que persistiam distncias,
disparidades, confrontos entre os referenciais ticos, econmico-polticos e sociais,
que foram sendo adotados durante esses anos de implantao da LOAS. Em sua
viso, essas disparidades eram tantas que comprometiam o conceito de avano a ser
aplicado na poltica de assistncia social no Brasil. Persistiam, nas vrias
experincias de gesto dessa poltica, resultados e modos de gesto regressivos, pois
no significaram necessariamente o avano democrtico, o avano oramentrio, a
qualificao e a universalidade dos benefcios, servios, programas e projetos, de
modo a provocar novos direitos no campo da assistncia social (Idem, ibidem:55).
Assim, mesmo a instalao do locus de debate da assistncia social nas trs
esferas de governo no implicou o reconhecimento dessa rea como de poltica
pblica de seguridade social, isto , como poltica setorial que deve afianar proteo
social e segurana de cobertura a determinadas necessidades sociais.
Consequentemente, no se definiram as seguranas que a assistncia deveria prover,
nem sua interlocuo com a previdncia social. No mbito das relaes com as
organizaes sociais, permanece o predomnio conservador, sob a gide da
filantropia e, portanto, da moral privada e no da responsabilidade pblica. Alm
disso, no se conhece o impacto dos gastos pblicos de assistncia social nas trs
esferas governamentais (Cf. Idem, ibidem:57-58).
121
Atacando esses desafios para fazer avanar a poltica de assistncia social
no Brasil, Sposati retomou os argumentos defendidos em 1995 e 1997. Iniciou
reafirmando a poltica de assistncia social como poltica de proteo social,
responsvel por um conjunto de necessidades sociais e no pelas necessidades dos
pobres. Alm disso, sendo a pobreza um fenmeno complexo derivado do modo pelo
qual uma sociedade distribui/concentra o acesso riqueza social produzida,
afirmava que a assistncia social no tinha o objetivo, ademais como as outras
polticas sociais, de superar a pobreza e a desigualdade, o que exig[iria] mudanas
estruturais.
Isso no implicava, contudo, que ela seja o espao de atenes paralelas para
os pobres, ou de que sua especializao seja a garantia de bens e servios para aqueles
que no podem ser consumidores no mercado. Seu papel no o de substituir as
demais polticas sociais para os segmentos mais pobres, mas sim o de ser a
tensionadora do processo de incluso, isto , deveria tornar visveis aqueles que
so invisveis para o Estado, para o mercado e para a sociedade. Tratava-se, portanto,
de atuar na incluso social daqueles que estivessem apartados, que no eram
reconhecidos (Idem, ibidem:61).
Sendo poltica inserida na Seguridade Social, a assistncia social deveria
trabalhar no sentido de universalizar suas atenes e no de focalizar apenas os
excludos. Assim, deveria opor-se ao padro das polticas sociais brasileiras que, em
funo da extrema desigualdade social do pas, voltaram-se preferencialmente para o
enfrentamento da pobreza e se especializaram no provimento deservios e benefcios
para os pobres.
A partir desse ponto, Sposati passou a defender com maior veemncia seus
pontos de vista em relao ao contedo e especificidade da poltica de assistncia
social. Recuperou, por exemplo, constataes do momento pr-LOAS, indicadoras de
que a assistncia partia da identificao do necessitado social e no da cobertura de
determinada necessidade social. Com isso, reintroduziu a tenso no campo terico-
conceitual ou acadmico, uma vez que constatava que o tema no fora superado por
seus analistas, leia-se Potyara Pereira, por exemplo.
Considero que esta questo no est superada por
muitos analistas do tema. Anlises recentes consideram
equivocadamente que a assistncia social opera em todas as
122
necessidades de reproduo social dos excludos. A
denominao necessitado social, transmutada para cidado
excludo, no resolve a velha questo, apontada por Fleury
Teixeira, da ocorrncia da cidadania invertida. (...)
Por esta razo defendo que a assistncia social
poltica com contedo prprio voltado para a proviso de
seguranas e de vigilncia da universalizao de mnimos
sociais entendidos como padres bsicos de incluso. Esta
proviso opera diretamente para a superao de algumas
vulnerabilidades que fragilizam o cidado em sua
sobrevivncia, existncia, autonomia, relacionamentos bem
como no enfrentamento das adversidades do viver (Idem,
ibidem:62). [Itlicospela autora].
Em seguida, lembra mais uma vez que as necessidades de reproduo social
dos cidados excludos devem ser objeto de cada uma das polticas sociais,
econmicas, culturais, etc., pois, caso contrrio, a assistncia se tornaria o gueto de
atenes dos segmentos apartados da sociedade. Neste sentido, mostra que Maria do
Carmo Brant de Carvalho, ao denominar a assistncia social como governo paralelo
da pobreza retomava pontos de sua tese de doutorado publicada em 1988, Vida
urbana e gesto da pobreza, na qual j apontava que a assistncia social pblica
constitua lugar de discriminao dos interesses dos segmentos mais espoliados.
Classifica a denominao de Carvalho como otimista, ao considerar que a pobreza
poderia ser submetida a um governo (Idem, ibidem:63).
Ainda retomando o contedo de sua tese, afirmava que a assistncia social
poderia ser o lugar de apartao/excluso ou de incluso social, dependendo da
orientao poltica dessa poltica social. Defendia mais uma vez seu carter
tensional, expresso por meio da prestao de servios que poderiam incluir e/ou
excluir os segmentos mais espoliados. Em nota de rodap, defendia-se das crticas que
havia recebido de Marilda Iamamoto em livro publicado em 1998, Servio Social na
contemporaneidade: trabalho e formao profissional, e no prefcio ao livro de
Thereza Menezes (1993), conforme j apontado.
Segundo Sposati, Iamamoto considera sua anlise desfocada da produo e
das formas que assume a pobreza. Alm disso:
Chama-me de especialista da pobreza assistida que
no v o outro lado da maturao capitalista, nem a
gnese e as formas particulares de desenvolvimento e
vivncia de pauperizao. Coloca-me como arauto das
123
iniciativas governamentais, talvez, inocente til para a
governabilidade da pobreza. Como se v, h juzos parciais
para tudo, talvez por isso seja to difcil avanar (...). (Idem,
ibidem:63).
Em sua defesa, invocava palavras de Boaventura de Souza Santos, socilogo
portugus que fora orientador de seu ps-doutorado na Faculdade de Economia da
Universidade de Coimbra. O trecho transcrito foi recortado de um seminrio realizado
pelo Nepsas e outras instituies a respeito da territorializao/desterritorializao da
excluso/incluso social no processo de construo de uma cultura emancipatria,
em que Santos opunha duas posturas em relao pesquisa cientfica: a do
dogmatismo, quando se traz tudo dentro da cabea, e a de deixar-se surpreender
pela realidade (Idem, ibidem:64). Contudo, em pginas anteriores, Sposati tambm j
havia respondido a Iamamoto e sua concepo de pobreza e superao da
explorao nas sociedades capitalistas.
Comentando que a criao de condies coletivas de incluso supunha
mudanas do Estado, da economia e da poltica, Sposati ressaltava que o Estado no
era o nico responsvel pelas desigualdades sociais ou pelo processode expropriao
da populao brasileira. Isso implicava tornar redistributivo o financiamento da
assistncia social, contando com recursos do oramento fiscal, e no com o oramento
da seguridade social, que saa do bolso do prprio trabalhador. Para ela,
Esta concepo no um idealismo poltico que
cria o engodo de gerir perversidades do capitalismo. preciso
trabalhar com tensionamentos para a mudana, ou cairemos
no conformismo e aceitao do que est posto (Idem,
ibidem:60).
Afirmando que a Constituio e a LOAS deram novo estatuto assistncia,
antes tomada como refm das demais polticas sociais, pois circunscrita queles que
no possuam os pr-requisitos para acessar os servios delas, a autora reclamava
urgncia na superao da retrica e na consequente efetivao da assistncia como
poltica social com possibilidade redistributiva, de avano de direitos e de
cidadania. Mais uma vez combatia aqueles que interpreta[va]m algumas
disposies da LOAS moda antiga, enxergando-a como rea focalizada nos
carentes. Em seus termos,
124
Por exemplo, quando a LOAS diz que cabe
assistncia social tornar os cidados alcanveis pelas demais
polticas sociais, isto pode no significar que a assistncia
deva fazer de tudo um pouco para os mais pobres como se
fosse o gueto da pobreza. Ela deve, sim, buscar, por meio da
tenso de inter-setorialidade, que as polticas sociais saam de
padres excludentes e incluam as condies efetivas da
realidade de vida e de destituio de grande parcela da
populao (Idem, ibidem:65).
Aps a nfase na especificidade da poltica de assistncia como poltica
setorial, a autora passoua defend-la no mbito da seguridade, considerando-a como
detectora das vulnerabilidades, o que lhe permite tensionar a extenso da cobertura
da seguridade social (Idem, ibidem:66). Em um contexto social e econmico de
precarizao do trabalho, o papel da assistncia erao de apontar para as necessidades
sociais de todos os cidados, independentemente da condio de contribuinte para o
sistema previdencirio. Neste sentido, entendia que a assistncia deveria agir no
sentido de incluir os trabalhadores formais ou informais no mbito da proteo
social a ser garantida pelo Estado. Isto , acreditava que seria responsabilidade do
Estado prover as necessidades de todos, assegurando tratamento equnime queles
sem condies de acesso aos benefcios sociais garantidos em funo de insero
formal no mundo do trabalho.
Para poder definir quais eram as coberturas a serem garantidas no mbito da
poltica de assistncia, Sposati recorreu, como nos textos anteriores, ao conceito de
risco social. Desse modo, a seu ver, a poltica de assistncia deveria garantir, por meio
da segurana de acolhida; de convvio social; de autonomia/rendimento; da
equidade; da travessia a reduo ou a eliminao das vulnerabilidades das famlias
em relao a determinados riscos que implicassem sua excluso (idem, ibidem:71).
Repetia, portanto, as denominaes dadas no texto de 1997, embora tenha sido
acrescentada a palavra autonomia na segurana de rendimento. No texto de 2001, no
entanto, as seguranas foram mais bem delimitadas em relao s definies
apresentadas anteriormente, valendo a pena destacar alguns elementos que
colaboraram nessa melhoria.
enfatizado, por exemplo, que a segurana de acolhida no no uma
poltica habitacional. Em face das distintas formas de abandono que caracterizam a
sociedade atual, a segurana de acolhida pressupunha, a seu ver, a possibilidade de
125
cobertura a vrias vulnerabilidades, como, por exemplo, pela invalidez, pela
deficincia, pela velhice, pela maternidade, pela morte, por um acidente, por ser
criana, pela violncia, pela doena, pela ausncia de referncias ou parentesco,
entre outras situaes. Em cada caso, deveria ser proposto qual seria a cobertura de
acolhida, no se tratando, no caso, de definir quantos asilos ou orfanatos vamos
instalar. Tratava-se, por outro lado, de estabelecer espaos de referncia que dem
a liberdade de a pessoa a eles recorrer, reduzindo o seu sofrimento e garantindo seu
padro de dignidade e cidadania, evitando que chegue a um ltimo grau de
deteriorao da sua condio humana de vida (Idem, ibidem:72).
A despeito da abrangncia alcanada pelo termo acolhida, na abordagem
de Sposati, e dos cuidados de que esta se cercava para construir uma concepo dos
espaos de acolhida como lugares de referncia e no deinstitucionalizao total,
indicava que uma das principais coberturas dessa poltica era a de prover habitao
substituta, apoio e referncia para pessoas, independentemente da faixa etria na
condio de abandono. Assim,
Cabe assistncia social desenvolver a poltica de
acolhimento que inclui, alm do provimento de hospedagem,
a produo de servios de recuperao, reabilitao e retorno
normalidade do habitar. No se trata de substituio da
oferta de habitaes, mas da oferta de condies que
impeam as pessoas de no ter referncia, endereo, paradeiro
e localizao, alm, claro, do prprio abrigo (Idem,
ibidem:id.).
Em relao segurana de convvio ou, de vivncia familiar e do convvio
social, retomava-se as indicaes dos textos anteriores, destacando a importncia da
construo de espaos de apoio, de encontro e de deciso coletiva (Cf. Idem,
ibidem:73).
Na segurana de rendimento e autonomia, assentada na transferncia de
renda, Sposati apontava que os programas implantados no pas quela poca
constituam apoios ao processo educacional. Nesse sentido, tinham a tendncia de
substituir os valores irrisrios do salrio-famlia, complementao salarial concedida
aos trabalhadores com baixos salrios e que possussem filhos menores. Entendia ser
necessrio ampliar o escopo dos programas de transferncia de renda, isto , no os
reduzir a suportesdo processo educacional, mas transform-los de fato em programas
126
de garantia de rendimento e autonomia para todos, aumentando inclusive o valor dos
benefcios (Cf. Idem, ibidem:id.).
Na segurana de equidade, includa nesse rol pela primeira vez em 1997,
ateno foi posta na garantia do trato diferencial queles que mais precisassem.
Tratava-se, do seu ponto de vista, da necessidade da discriminao positiva de
famlias que, por exemplo, possussem filhos menores, pessoas com necessidades
especiais, situaes em que os pais no fossem alfabetizados, que habitassem em
locais sem infra-estrutura de saneamento bsico, em que a mulher fosse a principal
responsvel, etc. Isso implicava avaliar a oferta concreta do meio ambiente onde se
localiza sua moradia, pondo-se em evidncia as relaes entre o local de moradia e
as discrepncias de acesso a bens e servios pelas famlias (Cf. Idem, ibidem:74).
Por fim, a segurana de travessia, ausente da primeira formulao de 1995,
tinha por funo, junto com a autonomia, deconstruir capacidades bsicas para que
os sujeitos fossem capacitados para adquirir requisitos bsicos, a fim de ter
potencializadas suas capacidades ou seu empowerment para confrontar-se com as
exigncias que lhe so feitas (Cf. Idem, ibidem:75).
Alm de definir o contedo especfico de suas aes, outro desafio que
merecia o enfrentamento para a consolidao da poltica de assistncia social eram as
relaes entre Estado e entidades filantrpicas, ou de assistncia. Fortalecer o
estatuto pblico da poltica de assistncia social implicava caracterizar as relaes
com as organizaes da sociedade civil como relaes de parceria e no subsidirias.
Enquanto parceiro dessas entidades, o Estado deveria manter sua responsabilidade de
universalizao dos direitos sociais e, para isso, contar com a co-responsabilizao
social. No entanto, quando entendido que cabe a elas o protagonismo na prestao
de bens e servios populao, a responsabilidade pblica fica mais frgil e,
consequentemente, tambm a cidadania. Isso porque o espao das entidades se
confunde com a moral privada, na qual a ajuda um ato isolado de caridade na
direo de um necessitado e no uma relao baseada numa tica social e pblica.
Por outro lado, ao fundar as relaes com essas entidades a partir de uma poltica
pblica capaz de estabelecer critrios transparentes de transferncia e utilizao dos
recursos pblicos, com definio de padres de qualidade da ao empreendida com
esses recursos, o Estado deixaria de ser aquele que subsidia a caridade privada para
127
tornar-se o principal agente da universalizao dos direitos e do fortalecimento da
cidadania. Para Sposati,
No se trata, no caso, de enquadrar a liberdade de
organizao e colaborao da sociedade, mas de direcionar o
subsdio estatal a essas iniciativas (seja por iseno,
subveno, concesso etc.) no sentido de consolidar uma
poltica pblica (Idem, ibidem:78).
Na ltima parte do texto em tela, a autora ps em foco a necessidade de
requalificao do oramento da poltica de assistncia social e o controle social
de seus gastos. Para isso, desenvolveu argumentos contra a diluio dos gastos da
assistncia em vrias aes dispersas pelos diferentes ministrios, lembrando que essa
constatao, feita na pesquisa A assistncia na trajetria das polticas sociais
brasileiras j apontava para a existncia de uma assistncia social strictu senso e
outra latu senso. No primeiro caso, a assistncia seria composta por aes eventuais,
de carter emergencial, destitudas da noo de direito social. No segundo caso,
considerada assistncia o conjunto de atividades das demais polticas sociais
direcionadas aos mais pobres, como medicamentos, material escolar, alimentos, etc.
Sposati v ambas as concepes como equivocadas. Nesse ponto, mais uma vez se
ope a Potyara Pereira, para quem a poltica de assistncia social deveria operar no
interior das outras polticas, visando incorporar o princpio do atendimento das
necessidades sociais em seus objetivos, atuando desse modo no terreno das
desigualdades sociais e desmontando o carter elitista das demais polticas sociais.
Segundo sua viso, se a poltica de sade incorpora a distribuio de medicamentos
como uma de suas metas, ela incorpora um princpio fundamental da poltica de
assistncia social latu senso. No haveria, portanto, na viso de Potyara Pereira, a
necessidade de um aparato especfico para o atendimento das necessidades dos
segmentos mais espoliados, uma vez que a poltica de assistncia deveria ser
transversal a todas as polticas, no constituindo rgo setorial ou de complementao
das atenes no produzidas no interior delas. Decorre dessa sua posio o princpio
inscrito na LOAS, em cuja primeira verso Pereira participou da redao, de que a
assistncia social poltica de universalizao dos direitos sociais, atuando para que
as demais polticas alcancem e sejam alcanadas por todos os cidados.
Para Sposati, como vimos, a garantia das necessidades sociais pelas demais
polticas como o material escolar na educao, o medicamento na sade, etc, - no
128
pode ser encarado como fatia assistencial e muito menos implicar a no
estruturao de uma poltica setorial de assistncia social, com contedo prprio e
especfico, que garantisse coberturas s famlias em situao de vulnerabilidade frente
a determinados riscos sociais. Enfatiza, portanto, que essas coberturas no so
providas pelas demais polticas, fazendo parte de um padro civilizatrio de ateno
s necessidades bsicas que deve ser operado a partir de estruturas institucionais
especficas. Em seus termos,
Esta presena da assistncia social em mltiplos
rgos permitiu consider-la como funo de todas as
polticas sociais e no uma poltica social em si mesma, isto
, uma poltica setorial com objeto e objetivos prprios.
Partidrios desta posio consideram um equvoco a
existncia de um rgo nico gestor da poltica de assistncia
social, como a atual Seas Secretaria de Estado da
Assistncia Social. No reconhecem a necessidade de um
locus institucional para essa poltica social (Idem,
ibidem:80).
Contudo, a despeito da existncia de rgos especficos de gesto da
assistncia social, Sposati continuava a identificar na falta de unidade de concepo
da poltica de assistncia social uma grande diluio dos gastos do setor no oramento
pblico, o que era reforado pelas vrias formas de transferncia de recursos para as
entidades filantrpicas. Em sua viso,
A ausncia de uma tipificao das atividades ao
oramento da assistncia social como seguridade social leva a
uma multiplicidade de servios, programas e projetos.
Inexiste uma nomenclatura padronizada dos servios de
assistncia social. Qual a distino entre um albergue, asilo,
etc.? No foi institudo e universalizado at hoje o conceito
dos vrios servios de assistncia social. A composio do
oramento federal da assistncia social ilustrativa destes
argumentos (Idem, ibidem:83) [fonte em negrito pelo autor
desta tese].
Reconhecendo a importncia e o avano da participao popular, e o controle
democrtico da poltica por meio dos conselhos e fundos nacionais, estaduais e
municipais j institudos, Sposati afirma que o confronto com os desafios para os
avanos da poltica de assistncia social levou constituio do Frum Nacional de
129
Assistncia Social que, aliado s discusses de fruns estaduais e municipais, tem
implicado em mais coletivos de debates, anlises e possibilidades de avano.
Encerra, com chave de ouro, seu libelo poltico acadmico em defesa dessa
poltica afirmando:
Assim, ao contrrio do que muitos pensam, a
assistncia social no uma poltica de ajudas parcelares sem
perspectiva de escala. Ela pode ser, sim, uma poltica de
incluso e de perspectiva de massa face s necessidades
sociais dos negligenciados pelo Estado brasileiro (Idem,
ibidem:81) [fonte em negrito pelo autor desta tese].

130
Captulo 3 O reordenamento institucional da poltica de assistncia
social no governo de Lus Incio Lula da Silva
1. Introduo
Foram inmeras as expectativas da sociedade brasileira em torno do governo
de Lus Incio Lula da Silva
31
. Uma das mais elevadas, provavelmente, referia-se
ampliao das polticas sociais. Essas expectativas no vinham apenas da populao,
mas dos prprios militantes do Partido dos Trabalhadores (PT). Assim, possvel
imaginar a variedade de propostas e de grupos internos ao prprio partido que
disputaram, no incio do mandato, a conduo de sua poltica social. De fato, o
presidente Lula fez questo de frisar, j em seus primeiros pronunciamentos
32
, que o
combate fome e misria seria uma das prioridades de seu governo. E, to logo
assumiu a presidncia, deflagrou um conjunto de diferentes aes na rea social. As
duas mais importantes vinculam-se criao de dois programas: o Fome Zero e o
Bolsa Famlia (PBF).
O Fome Zero fora gestado no mbito do Instituto de Cidadania, organizao
criada por Lula logo aps a queda de Fernando Collor. Especialmente no perodo que
corresponde ao segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso (1999 2002), o
Instituto reuniu diversos especialistas para a elaborao de diagnsticos e propostas de
polticas pblicas. O Fome Zero foi uma dessas propostas, anunciada em 2001
33
.
Apesar da aparente e inicial imagem simplista que se criou sobre o programa
a de que seu objetivo era apenas a distribuio de cestas bsicas logo se evidenciou
um projeto mais ambicioso e complexo, que pretendia integrar a distribuio de

31
A referncia a essegoverno, de agora em diante ser feita pela indicao do apelido do Presidente:
Lula
32
Enquanto houver um irmo brasileiro ou uma irm brasileira passando fome, teremos motivo de
sobra para nos cobrirmos de vergonha. Por isso, defini entre as prioridades de meu governo um
programa de segurana alimentar que leva o nome de "Fome Zero". Como disse em meu primeiro
pronunciamento aps a eleio, se, ao final do meu mandato, todos os brasileiros tiverem a
possibilidade de tomar caf da manh, almoar e jantar, terei cumprido a misso da minha vida. por
isso que hoje conclamo: vamos acabar com a fome em nosso pas. Transformemos o fim da fome em
uma grande causa nacional, como foram no passado a criao da Petrobras e a memorvel luta pela
redemocratizao do Pas. Essa uma causa que pode e deve ser de todos, sem distino de classe,
partido, ideologia. Em face do clamor dos que padecem o flagelo da fome, deve prevalecer o
imperativo tico de somar foras, capacidades e instrumentos para defender o que mais sagrado: a
dignidade humana (DISCURSO no Congresso).
33
Informaes disponveis em http://www.institutolula.org/projeto-fome-zero-2000-2001/. Consultado
em 24 de novembro de 2011.
131
alimentos ao fortalecimento e articulao de cadeias produtivas locais e regionais,
capazes de fomentar a produo e comercializao de alimentos, o desenvolvimento
social e econmico, e a gerao de trabalho e renda. Combinava, portanto,
caractersticas de um programa de segurana alimentar, as chamadas aes
especficas, com aes ditas estruturais como Reforma Agrria; Fortalecimento
da Agricultura Familiar, Projeto Emergncia de Convivncia com o Semi-rido,
ampliao do Acesso e Qualidade da Educao; Programa de Gerao de Emprego;
Programa de Ateno Bsica Sade (Silva et al; 2008:121).
Do ponto de vista das aes especficas, a distribuio de alimentos ou de
recursos para sua aquisio apresentou-se como um dos maiores obstculos para a
equipe do Ministrio Extraordinrio da Segurana Alimentar (Mesa), criado por Lula
para a implantao do Programa. No princpio, e em alguns locais, a populao
recebeu cestas bsicas de modo emergencial. Tambm nesse perodo inicial discutiu-
se muito, com veiculaes recorrentes na mdia, quais seriam os instrumentos a
utilizar para a distribuio dos recursos para a aquisio de alimentos (carto
magntico, tickets) e se esses deveriam ser utilizados para a compra de outros
produtos como os de higiene e vesturio.
Capitaneada por J os Graziano da Silva
34
, a execuo do programa tambm
foi partilhada pelo assessor especial do presidente eleito, Frei Beto
35
. Este se tornou
responsvel pela articulao e mobilizao da populao no nvel local, com o
objetivo de garantir o controle pblico sobre as aes do programa, evitando sua
transformao em prtica clientelista pelos governos municipais. Uma das
caractersticas mais questionadas dessa mobilizao foi a criao dos comits

34
Alm de Silva, devem ser ressaltados os nomes de Walter Belik e Maya Takagi, como coordenadores
da equipe tcnica que desenhou o programa no mbito do Instituto de Cidadania e que participaram de
alguma forma em sua implantao. Todos so pesquisadores do Instituto de Economia da Unicamp,
onde desenvolviam e desenvolvem trabalhos em torno da segurana alimentar, da produo e
distribuio de alimentos, entre outros. No governo Dilma Roussef, Maya Takagi assumiu a Secretaria
de Segurana Alimentar e Nutricional (SESAN) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS).
35
Frade da Ordem dos Dominicanos, Frei Beto, como conhecido, tem estreita ligao com os
movimentos sociais e com as Comunidades Eclesiais de Base (CEBS), reconhecidas como uma das
foras iniciais de constituio do Partido dos Trabalhadores. Na juventude, Frei Betto militou na Ao
Catlica e na Ao Popular. No governo Lula, ficou encarregado da mobilizao social, isto , de ser
a ponte entre o governo e os movimentos sociais.
132
gestores
36
do Fome Zero e as funes por elesassumidas. Uma de suas atribuiesera
a seleo dos beneficirios, a partir dos cadastros dos programas sociais em execuo
no governo de Fernando Henrique Cardoso. As famlias selecionadas seriam aquelas
com renda per capita familiar mensal de at meio salrio mnimo, includos no
clculo os rendimentos provenientes de outros benefcios de programas de
transferncia de renda recebidos por algum membro da famlia (Cf. Silva et al;
2008:123). Os recursos eram transferidos por meio do Carto Alimentao e o seu
valor era de R$ 50,00, sua destinao devendo ser exclusivamente a aquisio de
alimentos. Alm de selecionar as famlias, os comits tambm controlavam seus
gastos, tendo em vista o desencadeamento de um crculo virtuoso com a produo
ofertada pela agricultura familiar (Cf. Fonseca & Roquete, 2005).
No mesmo perodo em que o Fome Zero estava sendo implantado, um grupo
de especialistas em polticas sociais
37
, tambm constitudo por Lula, foi encarregado
de refletir sobre as possibilidades e propor uma forma de integrao dos programas
federais de transferncia de renda herdados da gesto anterior: o Bolsa Escola, o
Bolsa Alimentao e o Auxlio Gs. Segundo Fonseca & Roquete (2005), essa
discusso j aparecia no Programa de Governo do ento candidato Lula e teve
continuidade na Cmara de Poltica Social, em 2003. A necessidade da integrao
partia do seguinte diagnstico: pulverizao dos recursos; elevado custo
administrativo; superposio de pblico alvo; competio entre ministrios; ausncia
de coordenao e de perspectiva intersetorial no combate pobreza e
desigualdade; descaso pela existncia de programas similares nos estados e

36
Formados majoritariamente por representantes da sociedade civil (movimentos sociais, sindicatos,
igrejas, conselhos), esses Conselhos tambm contavam com representao dos poderes municipal e
estadual.
37
Destacam-se, entre outros participantes, a historiadora Ana Maria Medeiros da Fonseca, especialista
em programas de transferncia de renda, Claudio Roquete e a sociloga e especialista em polticas
sociais, Amlia Cohn. Fonseca, que havia coordenado a implantao do programa de transferncia de
renda da prefeitura de So Paulo, tornou-se a primeira secretria executiva do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome, deixando o cargo ainda em 2004. Retornou ao governo
federal em 2011, no governo Dilma Rousseff, para comandar o programa de combate misria da
presidenta eleita, o Brasil sem Misria. Roquete tambm retornou ao governo Dilma Rousseff como
secretrio adjunto do Brasil sem Misria. H tempos, mantm um blog chamado TiVi Brasil
(http://tivibrasil.wordpress.com). Neste, em vrias entradas publicadas entre 24 de fevereiro e 23 de
maio de 2010, Roquete deu informaes sobre o que chamou de bastidores da poltica social do
primeiro ano do governo Lula. Cohn, responsvel pela negociao dos primeiros emprstimos do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para a implantao do Bolsa Famlia, tambm
deixou o governo federal em 2004. Segundo Cohn, em entrevista para esta tese, foi no interior desse
grupo que nasceu a sugesto de reestruturao da rea social do governo Lula a partir da criao de
uma instncia que reunisse as aes de transferncia de renda, segurana alimentar e assistncia social.
133
municpios; ausncia de reflexo sobre as portas de sada; fragilidades e
incompreenses acerca do cadastro; desconsiderao com estados e municpios na
gesto das polticas pblicas (Cf. Idem, ibidem:130).
As discusses no interior desse grupo deu origem ao Programa Bolsa
Famlia, lanado em 20 de outubro de 2003 sob o selo do Fome Zero, cuja principal
proposta era a unificao mencionada acima dos programas de transferncia,
incluindo a incorporao do recm criado Carto Alimentao do Mesa. Quando do
seu lanamento, o Bolsa Famlia tinha por critrio a incluso das famlias cuja renda
per capita fosse de at R$ 50,00 (Grupo 1) e aquelas com filhos de 0 a 15 anos cuja
renda per capita estivesse entre R$ 50,00 e R$ 100,00 (Grupo 2). O Grupo 1 receberia
o valor fixo de R$ 50,00 mais o benefcio varivel de R$ 15,00 para cada filho menor
de 15 anos ou gestante, com o limite de at 03 benefcios por famlia (teto de R$
95,00). No Grupo 2, as famlias receberiam somente o benefcio varivel, com a Bolsa
podendo chegar at R$ 45,00. Nos dois grupos, as famlias deveriam: comprovar a
frequncia escolar dos filhos; manter atualizados os cartes de vacinaodas crianas;
realizar o pr e o ps-natal, no caso das gestantes e nutrizes.
A partir de ento, o programa passou a contar com um Conselho Gestor
Interministerial e com uma Secretaria Executiva encarregada de coordenar,
supervisionar, controlar e avaliar sua operacionalizao. Ambos foram vinculados,
naquele momento, Presidncia da Repblica. A responsabilidade pela implantao e
gesto do programa foi pactuada com governos estaduais e municipais, buscando o
compromisso de todos os entes federados em sua execuo e controle. O Cadastro
nico dos programas federais, criado em 2001, passou a ser gerido pelo Bolsa
Famlia, aps uma srie de aes que tinham por objetivo qualific-lo enquanto
instrumento eficiente e eficaz para o planejamento e gesto da poltica social (Cf.
Fonseca e Roquete, 2005; IPEA, 2004).
Do ponto de vista da equipe que fez a proposta do Bolsa, duas questes
merecem destaque, pois frequentemente foram esquecidas no debate posterior,
especialmente nas crticas, de origens as mais diversas, dirigidas ao PBF. A primeira
refere-se manuteno e compreenso das condicionalidades, isto , ao fato de que as
famlias que recebem o benefcio devem zelar pela frequncia escolar dos filhos, por
sua completa vacinao e, no caso das gestantes, realizar o acompanhamento pr e
ps-natal. Na opinio da equipe do programa, a manuteno das condicionalidades
134
no deveria ser vista como um instrumento de punio das famlias que, caso as
descumprissem, perderiam o benefcio, mas, antes, teria por objetivo verificar
(traar) o acesso das famlias s polticas pblicas de sade e educao (Cohn,
2010:223). Portanto, mais do que controlar possveis deslizes da famlia, ou combater
uma pressuposta averso escola e ao posto de sade, concepo, alis, bastante
preconceituosa, a manuteno das condicionalidades tinha por objetivo por em foco a
capacidade e o compromisso do Estado em garantir populao o acesso a esses dois
direitos sociais.
A segunda concepo que norteou a equipe proponente do PBF opunha-se ao
modo como as chamadas portas de sada eram compreendidas e defendidas pelo
discurso conservador e economicista, que atribua famlia a responsabilidade de
superao de sua situao de pobreza. Esta ocorreria pelo acesso a programas de
educao e sade, responsveis pela formao de ativos necessrios para a
interrupo da transmisso intergeracional da pobreza. Na viso da equipe do PBF,
ao contrrio disso, as portas de sada implicariam a articulao do PBF, como uma
poltica transversal s demais, a outras polticas setoriais, econmicas, de trabalho,
habitacionais, de apoio microproduo agrria, entre tantas outras de cunho no
to imediato, dadas suas caractersticas, associadas ainda a outras de carter mais
estrutural e, portanto, de mdio e longo prazos (Idem, ibidem:id.).
Importa ressaltar a dimenso da transversalidade ou de intersetorialidade
presente no incio do PBF, que tambm estava presente nas aes especficas e
estruturantes do Fome Zero. De fato, era pela nfase na articulao de um conjunto
de aes empreendidas por diferentes setores do governo, inclusive daqueles
encarregados da gesto da poltica econmica, que se tencionava imprimir uma
direo distinta transferncia de renda. Isto , em vez de instrumento eficiente de
combate pobreza e de alvio imediato da misria, tratava-se de pens-la a partir de
uma abordagem mais ampla de superao da pobreza.
Os problemas experimentados durante a implantao do Carto Alimentao
como a morosidade de sua expanso, o discutvel controle exercido pelos comits
locais e a centralizao de toda essa operao no Mesa, vis a vis a rpida e bem
sucedida estratgia do Bolsa Famlia, verificada especialmente no cumprimento da
meta de alcanar 3,6 milhes de famlias at ofinal de 2003, condicionou o destino do
135
Fome Zero e do PBF na continuidade da poltica social do governo Lula, como se
ver mais adiante.
2. A poltica de assistncia social no primeiro ano do governo Lula
J no primeiro ms de sua gesto, Lula tambm criou o Ministrio da
Assistncia e Promoo Social, que, ainda em 2003, foi renomeado para Ministrio da
Assistncia Social (MAS). Para o cargo de ministra, foi convidada a ex-governadora
do Rio de J aneiro, Benedita da Silva (PT). De acordo com o Decreto 4.655 de 27 de
maro de 2003, o MAS teria sob sua responsabilidade a poltica nacional de
assistncia social e as funes correlatas ao rgo gestor federal dessa poltica, tais
como coordenar, normatizar, acompanhar e avaliar sua execuo, bem como seus
projetos e programas. Responsabilizava-se tambm pela gesto do Fundo Nacional da
Assistncia Social (FNAS), pelos programas, benefcios e servios financiados com
esses recursos e que j estavam sob a responsabilidade da SEAS.
De fato, parecia a todos que a criao de um Ministrio da Assistncia Social
daria a essa poltica um status at ento indito em sua trajetria. Segundo a
publicao do IPEA, Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise, de agosto de
2003, a despeito da importncia da criao de um ministrio para o fortalecimento da
poltica de assistncia social, era possvel identificar dois equvocos em sua
organizao. O primeiro deles era o peso dado s aes meio no lugar das aes
finalsticas. Assim, segundo o Decreto 4.655, de 27 de maro de 2003, o MAS seria
composto por trs secretarias, que seriam encarregadas: 1) das Polticas de
Assistncia Social, 2) da Avaliao e 3) da Articulao dos Programas Sociais. A
primeira secretaria era composta pelos departamentos de (I) Desenvolvimento e de
(II) Acompanhamento das Polticas de Assistncia Social. A segunda, pelos
departamentos (I) de Acompanhamento e Monitoramento e (II) de Avaliao de
Programas Sociais, alm (III) encarregado do Desenvolvimento de Informaes e
Dados Sociais. Por fim, a terceira secretaria compunha-se departamentos de (I)
Articulao do Setor Pblico, (II) de Articulao com a Iniciativa Privada e (III) de
Articulao com Organismos Internacionais. Portanto, alm de duas secretarias
voltadas inteiramente para as funes de avaliao e articulao, havia uma nica
incumbida da poltica de assistncia, que era dividida em dois departamentos; um
136
deles tambm estava voltado para uma funo avaliativa. Conforme o boletim do
IPEA alertava:
Observa-se que no h instncias institucionais
explicitamente voltadas para o atendimento das populaes
que, segundo a Loas, so objeto prioritrio de atendimento
pela Assistncia Social. A proteo social mulher, aos
idosos, aos portadores de deficincia, criana e ao
adolescente, parece perder, desta forma, visibilidade e
destaque no organograma do ministrio. Ao contrrio, os
programas de avaliao e articulao conformamo ncleo
significativo daquela organizao (IPEA, 2003b:34).
O segundo equvoco destacado pelo IPEA referia-se ao escopo da funo
avaliativa do novo ministrio. Observando a legislao que o estruturava, constatava-
se que no Decreto 4.655, as atribuies da Secretaria de Avaliao dos Programas
Sociais eram atinentes poltica de assistncia social. Contudo, a Medida Provisria
n103 que havia criado o Ministrio, referia-se a um programa de avaliao de
polticas sociais do governo (Cf. Idem, ibidem). Na verdade, no era preciso recorrer
Medida Provisria para constatar o equvoco, pois no inciso IV do primeiro artigo do
referido decreto, era afirmado ser competncia do Ministrio articular, coordenar e
avaliar os programas sociais do governo federal. Considerando que essa perspectiva
era estranha a LOAS, o boletim do IPEA alertava sobre os possveis conflitos que se
poderiam instalar entre os ministrios sociais.
Foi com essa estrutura legal vacilante e com os programas, benefcios e
servios herdados da gesto anterior, que Benedita da Silva assumiu o MAS. De
imediato, havia a necessidade de dar continuidade ao repasse de recursos para o
atendimento s crianas e idosos e para o pagamento do BPC. Contudo, tambm era
preciso delinear o que seria a poltica de assistncia social para os anos seguintes. Para
tanto, duas propostas prioritrias, apresentadas como inovadoras, foram discutidas e
elaboradas, em 2003, durante a preparao do Plano Plurianual (PPA) do MAS para o
perodo de 2004-2007.l As mesmas propostas tambm apareciam como prioritrias no
PPA do governo federal para o mesmo perodo.
Uma delas foi apresentada como Programa de Atendimento Integral
Famlia (PAIF), considerado estratgico para promover o acesso das famlias mais
vulnerveis rede local de servios sociais. Por meio das unidades do programa,
137
chamadas Casa da Famlia, seriam realizados o cadastramento, o atendimento, o
encaminhamento e o acompanhamento das famlias em situao de vulnerabilidade.
Alm disso, tambm ficariam responsveis por, integrar e articular os servios,
programas e projetos prestados por outras instituies de assistncia social, fossem
elas pblicas ou privadas (Cf. IPEA, 2004a: 37). Na verdade, tratava-se de absorver e
introduzir mudanas no Programa Ncleo de Atendimento Famlia, o NAF, que
tivera incio no governo anterior.
Outra proposta do MAS foi a criao do Programa de Proteo Social aos
Adultos em Situao de Vulnerabilidade, com o objetivo de atender moradores de
rua, migrantes, dependentes, vtimas da explorao de drogas, mulheres vtimas de
maus tratos e pobreza. Para tanto, seriam construdos Centros Pblicos de
Atendimento aos Adultos em Situao de Vulnerabilidade, alm da oferta de
servios socioassistenciais (Cf. Idem, ibidem: id.). Destes, somente o PAIF
continuou com o mesmo nome e funo na nova estrutura da rea social que o
governo Lula apresentou em 2004, em sua primeira e ampla reforma ministerial.
3. A construo e a tomada das posies estratgicas
O profundo reordenamento da poltica da poltica de assistncia social
ocorrido a partir de 2004 foi resultado direto da presso exercida pelas assistentes
sociais. Mobilizada em fruns, colegiados e conselhos voltados para a implantao,
discusso e gesto da poltica de assistncia nos municpios, nos estados e no pas; em
associaes representativas da categoria como sindicatos, conselhos e associaes de
ensino e pesquisa; ocupando secretarias municipais e estaduais encarregadas da
poltica de assistncia social; unidas a parlamentares
38
e, simultaneamente, militando

38
Vrias frentes parlamentaresvoltadas especificamente para a discusso, defesa e interveno na rea
da assistncia social, ou unies menos formalizadas de polticos com interesses comuns no Congresso
Nacional, surgiram e ressurgiram em diferentes momentos, principalmente aps a promulgao da
Constituio Federal (1988), com o objetivo de regulamentar a Lei Orgnica da Assistncia Social
(LOAS), objetivo alcanado em 1993 (Cf. Boschetti, 2008). Especificamente em 1999, Boschetti
registrou a criao da Frente Parlamentar em Defesa da Assistncia Social. Segundo ela, A Frente
Parlamentar uma articulao suprapartidria que rene diferentes parlamentares interessados na
defesa do direito assistncia social. Criada em 1999, por iniciativa de vrios deputados, sendo os
mais expressivos os deputados Joo Fassarela (PT-MG) e Eduardo Barbosa (PSDB-MG) que
coordena esta Frente. No momento [2003], segundo informaes do Coordenador, a Frente conta com
um grupo de atuao mais constante formado pelos seguintes parlamentares: ngela Guadagnin (PT-
SP), Telma de Souza (PT-SP), Rita Camata (PMDB-ES), Laura Carneiro (PFL-RJ), Flvio Arns (PT-
PR), Darcsio Perondi (PMDB-RS), Euler Morais (PMDB-GO), Ldia Quinan (PSDB-GO), Luza
Erundina (PSB-SP), Tarcsio Zimermman (PT-RS) e Selma Schons (PT-PR). Alm destes, a Frente
138
em seus partidos polticos; ou ainda dando aulas, pesquisando e publicando sobre o
tema do direito social assistncia, essa categoria profissional foi a principal
responsvel pela presso exercida sob o governo recm-eleito para que este
convocasse a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social em dezembro de 2003,
na qual foi deliberada a implantao do Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS).
No rol das iniciativas que catalisaram os distintos esforos para a alterao do
padro de atuao do Estado na rea socioassistencial, devem ser destacados algumas
iniciativas e eventos, entre eles, por exemplo, os seminrios nacionais promovidos
pela Frente Parlamentar de Defesa da Assistncia Social nos anos de 1999, 2000 e
2002. No primeiro seminrio, cujo tema era Assistncia Social para o terceiro
milnio: tendncias e perspectivas para uma sociedade mais justa, debateu-se a
assistncia social na tica dos direitos, a questo da focalizao e os efeitos da
globalizao; o financiamento da poltica pblica de assistncia e a universalizao
dos direitos; a reforma do Estado e a rede de assistncia e proteo social (Cf.
Boschetti, 2003:186).
No segundo seminrio, em 2000, cujo tema era Filantropia: marco legal e
universalizao dos direitos, foram tratadas questes referentes s entidades
privadas e poltica pblica de assistncia social. Em 2002, com o tema Avaliando o
controle social das polticas pblicas de sade e assistncia social, as principais
questes referiam-se ao papel das instncias de participao e controle democrtico
das polticas (Cf. Idem, ibidem, id.).
interessante notar que os seminrios da Frente Parlamentar comearam a
ocorrer logo aps a segunda Conferncia Nacional, realizada em 1997. Desse modo,
foi possvel garantir que houvesse encontros entre a segunda e a terceira conferncias,
quando o intervalo para a sua realizao foi ampliado pelo governo de ento, de dois
para quatro anos.. Com isso, a Frente conseguiu manter em discusso contnua e com
visibilidade oficial aquilo que considerava ser os obstculos e desafios
implantao de uma poltica pblica de assistncia social.
Alm das conferncias e seminrios nacionais, outro espao da discusso e
defesa da assistncia foi instaurado com o Frum Nacional de Assistncia Social,

conta com 114 parlamentares que assinam a lista da Frente e atuam como participantes mais
eventuais (Boschetti, 2003:184).
139
criado em 1999 por organizaes da sociedade civil, como a Associao Brasileira
de Organizaes No Governamentais (ABONG), o Conselho Federal de Servio
Social (CFESS), a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), a
Confederao Nacional dos Trabalhadores da Seguridade Social (CNTSS), a
Federao Nacional dos Psiclogos (FENAP), o Frum Mineiro de Articulao da
Poltica de Assistncia Social, o Ncleo de Seguridade e Assistncia Social (NSAS)
39
e o Instituto de Estudos Especiais (IEE)
40
, os dois ltimos da PUC de So Paulo (Cf.
Raichelis & Paz, 1999).
Seu principal objetivo era melhorar a articulao das organizaes da
sociedade civil diretamente implicadas na implantao da poltica de assistncia
social, aprimorando o controle social e a formulao de propostas alternativas de
consolidao dessa poltica para alm daquelas que j circulavam nos conselhos
institudos (Cf. Boschetti, 2003:169). O Frum no tinha por objetivo subordinar os
vrios outros que j haviam surgido nos nveis subnacionais, constituindo antes uma
estratgia poltica articuladora das diferentes iniciativas que pode fazer repercutir
em maior escala propostas e conquistas que hoje no conseguem ganhar visibilidade
social na cena pblica (Raichelis & Paz, 1999:111).
Boschetti (2003:170) afirma que em Reunio Ampliada da Assistncia
Social, realizada pelo Frum em novembro de 2002, foram avaliados os nove anos
de LOAS e debatidas as perspectivas da poltica de assistncia social do governo
Democrtico e Popular recentemente eleito, sob os seguintes temas: estratgia da
poltica de assistncia social no governo Lula; desafios da universalizao do direito
assistncia no governo Lula: proposta de uma agenda democrtico-popular
(Idem, ibidem:171).
A reunio aludida como sendo do Frum foi tambm identificada como a 10
Reunio Ampliada do Setorial Nacional de Assistncia Social do PT, ocorrida em
Braslia no dia 28 de novembro de 2002, em que Boschetti contribuiu com a redao
da proposta final do encontro, uma espcie de agenda petista para a assistncia no

39
Atualmente, Ncleo de Estudos e Pesquisas de Seguridade e Assistncia Social (NEPSAS).
40
Atualmente, Coordenadoria de Estudos e Desenvolvimento de Projetos Especiais (CEDEPE).
140
governo Lula
41
(Martins & Paiva, 2003:46). De fato, tem-se aqui um importante
elemento para a delimitao mais precisa do movimento que impulsionou o
reordenamento institucional dessa poltica no governo Lula. Assim, quando a
mobilizao da categoria das assistentes sociais mencionada, devem ser destacados
em seu interior os vnculos explcitos que ela mantinha com o Partido dos
Trabalhadores (PT). Essa ligao tornava difcil distinguir e delimitar com preciso
qual deles, de fato, est sendo referido quando se pronunciam como Frum amplo e
suprapartidrio ou quando se manifestam enquanto membros do Setorial da
Assistncia Social do PT, grupo que reunia, desde 1994, militantes petistas em torno
da discusso e defesa dessa poltica. Segundo relato de Aldaza Sposati para este
trabalho, muitas das reunies desse Setorial aconteceram nas dependncias da PUC-
SP, mesmo antes de 1994, e com grande nmero de participantes.
De fato, boa parte dos agentes polticos responsveis pelo reordenamento da
poltica de assistncia social no governo Lula era formada por membros desse
Setorial. Ocupando cargos polticos, eletivos ou no, como vereadores e secretrios
municipais; trabalhando como professores e pesquisadores; participando nos
conselhos e fruns municipais, estaduais e nacional da poltica de assistncia;
prestando consultorias especializadas por meio de seus ncleos e institutos de
pesquisa; e ocupando posies chave nos sindicatos e associaes de classe, esse
grupo acumulou o capital simblico especfico e suficiente, como especialistas da
assistncia social, para ocupar posies estratgicas no governo federal, por meio do
qual construram e impuseram as classificaes, nomenclaturas e viso de mundo
acerca dessa poltica a partir de 2004.
O Setorial petista da assistncia social construiu a oportunidade de participar
da Comisso de Transio do governo eleito, contribuindo com a anlise tcnico-
poltica situacional da poltica de assistncia social (Cf. Martins & Paiva, 2003:48).
Em entrevista para este trabalho, Beatriz Paiva, assistente social e professora da
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), afirmou que inicialmente no havia
ningum do Setorial leia-se, defensor da poltica de assistncia social nessa

41
Contando com 117 representaes de todo pas, formada por gestores(as), tcnicos(as), militantes,
pesquisadores(as), parlamentares, entre outros militantes da rea da assistncia social, tal contribuio
do Setorial objetiva subsidiar no s a construo do diagnstico de gesto, mas tambm concretizar na
perspectiva democrtico-popular pelo governo Lula (Martins & Paiva, 2003: 47).
141
Comisso. Foi a partir de interlocues com o deputadoJ os Genono e com Antonio
Palocci que se abriu a possibilidade de que Paiva e Valdete de Barros Martins,
assistente social do Mato Grosso do Sul, integrassem a Comisso e nela aportassem o
diagnstico especfico do Setorial da Assistncia Social para essa poltica.
Conforme relatam Ana Lgia Gomes e Mrcia Lopes, nas entrevistas
concedidas para este trabalho, a criao do Ministrio da Assistncia Social (MAS) e
a indicao, entre outras, de Benedita da Silva para titular da pasta, foram sugestes
do Setorial. Entre os nomes sugeridos, estava tambm o de Aldaza Sposati, poca
no comando da Secretaria de Assistncia Social (SAS) da cidade de So Paulo.
Contudo, subentende-se que a opo do presidente por Benedita da Silva j era uma
questo decidida anteriormente, em funo da derrota que ela sofrera na disputa pela
reeleio ao governo do estado do Rio de J aneiro, em 2002. Embora tambm
assistente social e uma das defensoras da LOAS no Congresso Nacional, Benedita no
possua vnculos estreitos com esse grupo de agentes polticos que se articulava no
Setorial do PT para pensar, elaborar e defender uma viso alternativa poltica de
assistncia social vigente.
No entanto, se no existiam vnculos entre a titular da pasta e o movimento,
eles precisariam ser forjados. Foi o que ocorreu por meio da incluso, em assessorias
do Ministrio, de quatro assistentes sociais sadas diretamente das fileiras do Setorial:
Ana Lgia Gomes, Mrcia Maria Biondi Pinheiro, Patrcia Souza De Marco e Valdete
de Barros Martins. Alm de participarem do Setorial, as quatro tambm integraram
diversas composies do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), como
representantes do CFESS ou dos trabalhadores (CUT), sendo que Valdete Martins e
Mrcia Pinheiro, na condio de representantes do MAS, exerceram de modo
consecutivo a presidncia do CNAS, nos anos de 2003 e 2004.
Como possvel perceber, os movimentos iniciais do governo Lula nesse
terreno revestem-se de ambiguidades. A despeito da conquista de um ministrio
prprio, a iniciativa do Fome Zero parecia desenhar-se, como o Comunidade
Solidria, em mais uma estrutura paralela poltica de assistncia social, com a qual
deveria manter uma interface orgnica (Cf. Yazbek, 2003: 46). Essa ameaa j era
vislumbrada e atacada pelo Setorial na agenda proposta para essa administrao,
na reunio de novembro de 2002 (publicada em maro de 2003), quando era
enfatizada a necessidade de abertura de um grande portal de interface entre a LOAS
142
e o Programa Fome Zero. Com issoera sugerido que as aes de segurana alimentar
se poderiam beneficiar do acmulo e do conhecimento produzido no interior da
poltica de assistncia social, j em andamento, cujo rgo gestor poderia
inclusive encarregar-se do cadastramento socioeconmico das famlias (Martins &
Paiva, 2003:64). Alm do mais, era aventadoque, no mbito da poltica de assistncia
social, poderiam ser desenvolvidas aes scio-assistenciais e poltico-pedaggicas
com as famlias beneficirias do Fome Zero, visando a articulao com outras
polticas pblicas, para a superao da pobreza e da excluso social. Apontava-se para
o trabalho socioeducativo, estruturado a partir do dilogo com as famlias, que
poderia contribuir efetivamente na construo de um processo emancipatrio e de
transformao da realidade excludente. As propostas para o Fome Zero eram
encerradas com a seguinte argumentao:
Assim, a potencializao das aes do Programa Fome
Zero poder ser obtida pela combinao entre suas aes e os
benefcios e servios de ateno imediata s necessidades
bsicas, programas de gerao de trabalho e renda, projetos
de combate pobreza e o acesso ampliado s demais polticas
bsicas, atuando decisivamente no resgate da dignidade e da
auto-estima dos trabalhadores e trabalhadoras sem emprego,
solidificando o sentimento de pertencimento comunidade e
o reconhecimento dos direitos sociais necessrios
universalizao da cidadania, consubstanciando, assim, ao
mesmo tempo uma efetiva poltica de assistncia social e de
segurana alimentar, na perspectiva democrtico-popular que
defendemos (Idem, ibidem:66-67).
A pretendida combinao no ocorreu, confirmando o paralelismo das aes e,
consequentemente, a oposio das assistentes sociais ao Programa. Na IV Conferncia
Nacional, ocorrida em dezembro de 2003, foi repudiada a falta de integrao do Fome
Zero poltica de Assistncia Social e, tendo em vista a reforma ministerial que se
desenhava, foram exigidos o fortalecimento e a continuidade do Ministrio de
Assistncia Social (MAS).
No entanto, as dificuldades havidas na implantao das aes do Ministrio
Extraordinrio da Segurana Alimentar (MESA) e do MAS determinaram que, na
reforma ministerial levada a cabo no incio de 2004, os dois rgos fossem extintos.
Por um lado, era invivel que o Fome Zero continuasse com os problemas de
143
coordenao largamente constatados pela imprensa, sem recursos suficientes e tendo
seus projetos apropriados por outra estrutura, a Secretaria Executiva do Bolsa Famlia,
que acabou incorporando o Carto Alimentao, at ento uma das propostas mais
visveis do MESA.
Por outro lado, identificavam-se fragilidades na gesto do MAS, cujo
secretrio executivo, o economista Ricardo Henriques, era visto como focalista no
interior da Cmara de Polticas Sociais, que reunia os representantes das vrias frentes
abertas por Lula na poltica social de seu governo
42
. Alm disso, Benedita da Silva
era tida como onguista
43
, sendo a responsvel, segundo Beatriz Paiva, pela
manuteno dos Ncleos de Apoio Famlia (NAF) do governo anterior. Ao eleger
como prioridade de sua gesto a estruturao do Programa de Ateno Integral
Famlia (PAIF), o antigo NAF, Benedita sedimentou na recm projetada poltica de
assistncia social aquilo que se tornou um dos seus princpios estruturadores, a
centralidade na famlia. Embora a LOAS tenha como um dos seus objetivos a
proteo famlia e, dentre os seus princpios, o respeito convivncia familiar,
em nenhum momento do processo de sua gestao isso implicava a centralidade da
famlia como princpio estruturante das aes, servios e programas scio-
assistenciais. Contudo, sua permanncia no corao da poltica de assistncia social
recentemente aprovada, no foi sentida como presena agradvel e de fcil
convivncia, especialmente para seu ncleo mais duro, constitudo pelos agentes
polticos que participaram do processo de reordenao dessa poltica. Deles partiriam
constantes alertas, precaues e investidas contra o vis profundamente conservador

42
Segundo informaes publicadas no TiVi Brasil por Claudio Roquette, Henriques era amigo de
Ricardo Paes de Barros, considerado poca defensor das medidas focalistas. Em texto publicado em
livro com o balano da era FHC, Barrose Carvalhodefenderama estratgia dos NAF como forma de
garantir um atendimento personalizado s famlias pobres. Esse mecanismo possui dois objetivos
imediatos. Em primeiro lugar, permite aumentar a efetividade dos gastos sociais, quer adaptando
melhor os programas s necessidades das famlias, na medida em que possibilita uma melhor alocao
dessas nos programas mais efetivos para a superao de suas carncias, quer explorando sinergias
entre as aes, na medida em que permite integr-las de forma a garantir que todos os membros da
famlia estejam sendo atendidos por todos os programas disponveis que lhe podem ser teis. Em
segundo lugar, o tratamento personalizado dos NAFs objetiva dar s famlias uma percepo precisa
da abrangncia dos programas existentes, os quais garantem que elas tero as oportunidades
necessrias e um tratamento justo em cada passo imprescindvel sua sada da pobreza. Mais
adiante, numa subseo chamada A opo pelo mais pobre, os autores apontaram para o extremo
valor, seno essencial de uma rede de NAFs que podem aprimorar o cadastramento das famlias
pobres iniciado com o Cadastro nico, intensificando-se seu uso na seleo de beneficirios dos
programas sociais nos trs nveis e governo (Barros & Carvalho, 2004:450-453).
43
Segundo classificao de Aldaza Sposati.
144
implcito na deciso pela centralidade da famlia (ou potencialmente explcito nos
usos e abusos que poderiam ser feitos em seu nome).
3.1 A estruturao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) e da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS):
janela de oportunidades para o movimento
A adoo de um super ministrio, soluo que acabou sendo escolhida por
Lula para resolver os visveis problemas de coordenao na rea social, implicava a
difcil acomodao de dirigentes e equipes que foram se constituindo, de forma
conflituosa e paralela, ao longo desse primeiro ano, com dificuldades inclusive em sua
estruturao interna. Alm disso, com dois ministrios transformados em secretarias,
haveria uma dificuldade adicional para manter os dois titulares das estruturas extintas
vinculados a um nico rgo, sem o consequente rebaixamento do estatuto de um
deles. A soluo adotada implicou o preterimento de ambos e o convite a Patrus
Ananias, ex-prefeito de Belo Horizonte e poca deputado federal por Minas Gerais,
para o cargo de ministro do Desenvolvimento Social e do Combate Fome (MDS)
44
.
Resultado da reuniodo Ministrio da Assistncia Social (MAS), do Gabinete
Extraordinrio do Ministro de Segurana Alimentar e Combate Fome (MESA) e da
Secretaria-Executiva do Programa Bolsa Famlia (Medida Provisria n 163, de 23 de
janeiro de 2004), o MDS foi criado com o objetivo de organizar e unificar as
principais iniciativas da poltica social do governo. A partir de ento, o Bolsa Famlia,
o Fome Zero e a poltica de assistncia social passaram a ser articulados e executados
por uma grande estrutura administrativa dividida em secretarias. Para tanto, o MDS
foi composto pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), pela
Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS), pela Secretaria Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional (SESAN), pela Secretaria de Articulao
Institucional e Parcerias (SAIP) e pela Secretaria de Avaliao e Gesto da
Informao (SAGI).
A principal funo da SENARC estava na gesto e continuidade do processo
de unificao dos programas de transferncia de renda. Ficou responsvel, portanto,
pela continuidade de implantao do Bolsa Famlia e pela gesto das informaes
disponveis no Cadastro nico (Cadnico) das famlias participantes dos programas

44
Segundo Beatriz Paiva, alm de Patrus Ananias, que conhecia o movimento em defesa da assistncia
social desde quando fora prefeito de Belo Horizonte, tambm o deputado federal pelo Rio Grande do
Sul e membro do Setorial, Tarcsio Zimmermann, recebeu apoio do Setorial para assumir o MDS.
145
sociais do governo federal. A SNAS deveria dar continuidade execuo das aes
assistenciais do MAS e coordenar a execuo da Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS), que seria discutida e elaborada ao longo de 2004. A SESAN
encarregou-se dos programas e projetos de combate fome, estando em seu mbito o
estabelecimento de parcerias para a produo e distribuio de alimentos, conforme
proposta do Fome Zero. A SAIP tinha por atribuio principal o estabelecimento de
articulaes e parcerias entre governos e sociedade civil, com o intuito de garantir
oportunidades para os beneficirios dos programas sociais do governo. Seria,
portanto, uma espcie de secretaria cuja finalidade era a construo das portas de
sada dos programas sociais. Por fim, a SAGI ficou responsvel pelo monitoramento
e avaliao das aes do MDS, fazendo isso por meio do acompanhamento e
avaliao dos programas e projetos executados, bem como pela criao de seus
indicadores de avaliao.
Acolhendo sugesto dos membros do Setorial que integravam a equipe do
ministrio recm-criado, Ananias convidou Mrcia Helena Carvalho Lopes para
assumir a SNAS. Lopes era irm do assessor especial do presidente da Repblica,
Gilberto Carvalho. Contudo, mais importante que a ligao familiar, era a sua
trajetria como militante da assistncia social dentro do PT. Alm de ser membro do
Setorial, Lopes fora vereadora e gestora da assistncia em Londrina, Paran, onde
tambm era professora do curso de Servio Social da Universidade Estadual da
mesma cidade, a UEL. Em janeiro de 1993, quando foi convidada a assumir a Ao
Social do municpio, tomou como primeiras medidas a separao do setor ento
vinculado Sade e o mapeamento das entidades assistenciais. Tambm em seu
mandato frente da Secretaria de Ao Social, Lopes atuou no desenvolvimento de
aes com moradores de rua. Na mesma poca, Ananias tambm se notabilizava
como prefeito de Belo Horizonte (1993-1996) por implantar polticas especficas para
essa populao. Segundo Lopes, foi nesse momento que conheceu Ananias, a partir da
troca de experincias vividas nas duas gestes.
Com a sada de Ana Fonseca da Secretaria Executiva do MDS no final de
2004, cargo que ocupava desde a reforma ocorrida no incio do ano, Mrcia Lopes foi
convidada por Ananias para substitu-la. Assumiu seu lugar na SNAS, em 2005,
Osvaldo Russo de Azevedo, estatstico e membro do CNAS, provavelmente escolhido
146
em funo de alguma negociao especfica entre Ananias e o grupo do Setorial que
j ocupava as diretorias da SNAS.
De 2006 a 2009, Ana Lgia Gomes, outra militante do Setorial assumiu a
SNAS. Assistente social concursada do governo do Distrito Federal, Gomes foi uma
das indicadas para integrar a equipe de Benedita da Silva, em 2003. De 2004 a 2005,
foi diretora do Departamento de Benefcios Assistenciais e substitua eventualmente
Mrcia Lopes antes de sua ida para a secretaria executiva do MDS. Em 2010, a SNAS
foi assumida por Maria Luiza Amaral Rizzotti
45
, que tambm fora gestora da
assistncia social em Londrina e professora da UEL. Rizzotti foi trazida por Mrcia
Lopes, que havia deixado a secretaria executiva do MDS em dezembro de 2007,
retornando em 2010 para assumir o ministrio no lugar de Patrus Ananias, que deixara
o cargo para concorrer ao governo de Minas Gerais.
Na estrutura interna da SNAS, outros cargos foram sendo ocupados por
participantes do Setorial ou por indivduos a eles diretamente relacionados. Simone
Aparecida Albuquerque, por exemplo, que, durante os anos de 1990 e incio dos 2000,
atuou na secretaria de assistncia social de Belo Horizonte, no conselho municipal da
mesma cidade e no conselho estadual de MG, integrava a SNAS como assessora
desde 2004. Em 2005, passou a ser diretora do Departamento de Gesto do SUAS,
cargo que continuou ocupando no governo Dilma Rousseff. J no Fundo Nacional de
Assistncia Social, o Setorial garantiu sua presena com Gisele de Cssia Tavares,
que havia trabalhado com Mrcia Lopes na prefeitura de Londrina. Contaram ainda
com Luziele Maria de Souza Tapajs, assessora desde 2004 e Secretria Nacional de
Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) no perodo de 2009 a 2010, e com a
presena constante de Aldaza Sposati e da PUC-SP
46
por meio de consultorias ou
assessoramento em assuntos especficos.
A presena da PUC de So Paulo vai alm dos cargos que seus professores
ocuparam ou das consultorias prestadas ao MDS, SNAS e ao CNAS. Na verdade,
alm de serem militantes do setorial da assistncia social PT e muitas vezes ocuparem

45
No intervalo entre Gomes e Rizzotti, Rosilene Cristina Rocha, ex secretria de assistncia social de
Belo Horizonte e, desde 2008, secretria executiva adjunta do MDS, assumiu a SNAS, por um curto
perodo.
46
Apenas um exemplo: em 2008, foram publicados trs volumes voltados para a capacitao dos
recursos humanos do SUAS, o Capacita SUAS. O material foi elaborado a partir de parceria entre a
SNAS/MDS e o Instituto de Estudos Especiais (IEE) da PUC de So Paulo, pelo qual participaram
Rachel Raichelis, Maria Luiza Mestriner, Rosangela Paz e Vnia Nery.
147
cargos na administrao pblica, boa parte das assistentes sociais que conduziram a
reordenao da poltica de assistncia social no nvel federal eram tambm
pesquisadoras e professoras do servio social. A maioria fez o mestrado eo doutorado
no Programa Ps-Graduao em Servio Social na PUC SP. Vejamos:
1) Ana Lgia Gomes fez o mestrado (2001) sob orientao de Carmelita
Yazbek;
2) Beatriz Paiva
47
foi orientanda de doutorado (2003) de Aldaza Sposati;
3) Luziele Tapajs fez o mestrado (1991) e o doutorado (2003) sob
orientao de Yazbek;
4) Mrcia Lopes fez o mestrado (1999) sob orientao deYazbek;
5) Mrcia Pinheiro fez o mestrado (2002) sob orientao de Sposati e o
doutorado (2008) com Yazbek.
6) Maria Luiza Rizzotti fez o mestrado (1991) e o doutorado (1999) sob
orientao de Dilsea Bonetti.
De fato, se com a reforma ministerial de 2004 a assistncia perdeu o estatuto
de Ministrio, do ponto de vista dos membros do Setorial a mudana foi uma
verdadeira janela de oportunidade (Kingdon, 2003) para que ocupassem as posies
que lhes permitiram franquear ao governo federal suas alternativas para a poltica
de Assistncia Social. No primeiro instante, pode-se afirmar que a criao do MAS
representava a conquista de um objetivo central na agenda especializada da
assistncia social, que era o desafio de dar visibilidade poltica. Contudo, ainda se
fazia necessrio que as alternativas formuladas no interior dessa mesma agenda
especializada fossem efetivamente acolhidas como as solues mais viveis para a
implantao de uma poltica pblica de assistncia social. Foi o que finalmente
ocorreu em 2004, com a reforma ministerial em que o MAS foi extinto.
Aparentemente, o jogo parecia mais uma vez perdido. Contudo, a criao da SNAS e
sua ocupao estratgica por aqueles agentes polticos especializados implicou
justamente o contrrio: suas opes passaram finalmente a determinar a poltica de

47
verdade que Beatriz Paiva no ocupou nenhum cargo no governo; contudo, sua participao ativa
no Setorial e a sistematizao que realizou das sugestes para o SUAS exigiram que seu nome fosse
includo nessa lista.
148
assistncia social, disseminando-se desde ento todo um novo conjunto de termos e
classificaes que passaram a ser o jargo da rea nos mais distantes recantos do pas.
Assim, (I) a necessidade de atacar o persistente problema da pobreza no pas
problema onipresente na agenda pblica brasileira; (II) a alternativa de coordenao
da poltica social em um nico ministrio que articulasse transferncia de renda,
segurana alimentar e assistncia social; e, por fim, (III) as disputas polticas
ocorridas entre os diversos agentes especializados em poltica social foram
fundamentais para que Lula imprimisse novos rumos poltica social de seu governo,
o que implicou alteraes positivas, do ponto de vista da agenda das assistentes
sociais, tambm para a poltica que defendiam. Desde ento, transferncia de renda,
segurana alimentar e assistncia social passaram a ser implantadas sob os novos
referenciais.
Esses novos referenciais so, fundamentalmente, a independncia e a
articulao que deveriam orientar a organizao das trs polticas no interior do MDS.
De fato, no se tratava mais de decidir qual delas exerceria o controle sobre as demais,
mas de abrir possibilidades para o desenvolvimento de cada uma leia-se, de seus
objetivos, projetos e burocracias de forma mais ou menos independente, atentando
sempre para a necessria articulao que deveria garantir o desenvolvimento social
do pas.
Certamente essa articulao no era pacfica, uma vez que do ponto de vista
dos principais defensores da assistncia social enquanto poltica pblica, esta deveria
assumir o papel de coordenao das demais iniciativas do governo no campo scio-
assistencial. Lembre-se, por exemplo, da chamada de ateno ao presidente feita no
documento do Setorial, em que ele era alertado sobre os perigos do paralelismo do
Fome Zero e a contribuio que a poltica de assistncia poderia aportar ao programa.
Ou, ainda, a convico de que os programas de transferncia de renda, sendo
programas de assistncia social, tambm deveriam estar sob sua coordenao, como
deixou claro Aldaza Sposati quando assumiu a Secretaria de Assistncia Social
(SAS) de So Paulo, de 2002 a 2003. De acordo com a autora, em texto em que
analisa a poltica de assistncia social da cidade:
A criao em 2001 da Secretaria do Trabalho,
DesenvolvimentoSocial e Solidariedade e seus programas de
incluso provocamnovo desafio para a ao da SAS. No h
149
dvida de que a Renda Mnima um programa do mbito
da assistncia social. A opo em So Paulo foi a de geri-la
fora da SAS, embora sua equipe atue no programa. S que
ela precisa atuar de modo qualificado, no isolado, no
fragmentado, para construir um saber para o rgo e para a
sociedade. A leitura burocrtica leva ao desempenho datarefa
sem gerar um novo conhecimento a orientar a ao (Sposati,
2002:33) [em negrito pelo autor da tese].
Foi, contudo, a relativa independncia das trs polticas no plano federal,
implantadas a partir de objetivos e burocracias prprias, que garantiu o xito do
fortalecimento e da implantao de cada uma delas de modo, como atestariam mais
tarde o alcance e a dimenso tomados pelo Bolsa Famlia e a implantao do Sistema
nico de Assistncia Social (SUAS).
4. A IV Conferncia e nova Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS/2004)
A convocao da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, feita por
Benedita da Silva para dezembro de 2003, atendeu a presso do movimento em defesa
da poltica de assistncia social que havia se fortalecido durante o governo de
Cardoso, por meio da participao nos conselhos e fruns de discusso dessa poltica.
Segundo as regras estabelecidas naquele governo, a IV Conferncia deveria ocorrer
somente em 2005, respeitando-se um intervalo de quatro anos entre um evento e
outro. Contudo, no governo Lula, foi restabelecido o intervalo de dois anos.
Simbolicamente, a Conferncia foi aberta no mesmo dia em que se completavam 10
anos de assinatura da LOAS, em 07 de dezembro. Seu tema geral: Assistncia Social
como Poltica de Incluso: uma Nova Agenda para a Cidadania - LOAS 10 anos. As
discusses da conferncia foram organizadas a partir de quatro subtemas que, grosso
modo, se resumiam concepo da poltica de assistncia social, sua organizao e
gesto, ao financiamento e ao controle social (Cf. CNAS, 2003). No evento tambm
foram apresentados os resultados de uma pesquisa Avaliao dos dez anos de
implementao da Lei Orgnica da Assistncia Social: o olhar dos conselhos
estaduais, municipais e do Distrito Federal, uma encomenda do MAS/CNAS para o
Grupo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade Social e Trabalho (GESST) do
Departamento de Servios Social da UnB, sob coordenao da professora Ivanete
Boschetti.
150
Dentre as deliberaes, moes de apoio e repdio aprovadas pela
Conferncia, realizada j sob os rumores de uma reforma ministerial que deveria
atingir em especial a rea social do governo, destacavam-se as exigncias de que o
Fome Zero e o Bolsa Famlia fossem coordenados pelo Ministrio da Assistncia
Social (MAS), negando a cultura de programas da assistncia vinculados ao gabinete
da presidncia (Cf. CNAS, 2003:33). Manifestavam ainda apoio ao MAS,
solicitando que o presidente o fortalecesse, em vez de extingui-lo. Porm, a mais
importante das deliberaes requisitava a imediata implantao do Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS), de forma descentralizada, regionalizada e hierarquizada,
com base no territrio, com a definio clara das competncias, atribuies, fontes e
formas de financiamento nas trs esferas de governo (Cf. Idem, ibidem:27).
A implantao do SUAS, contudo, deveria ser precedida pelo estabelecimento
da Poltica Nacional, em que fossem dadas as direes, os contedos e os objetivos do
sistema nico. Foi essa a primeira e principal tarefa da SNAS quando de sua criao,
no incio de 2004, da qual se desincumbiu ainda no primeiro semestre. A aprovao
foi bastante clere: a verso preliminar do texto foi apresentada ao CNAS em 23 de
junho de 2004, sendo aprovada em 22 de setembro e publicada no Dirio Oficial da
Unio em 28 de outubro (Cf. Brasil, 2004: 11).
Boa parte da celeridade da aprovao da nova poltica, que logicamente aponta
para o que seria o contedo do SUAS, deveu-se ao fato de que seus principais pontos
j vinham sendo discutidos desde 2003. Embora Benedita da Silva tenha escolhido
como linha de ao prioritria o Programa de Ateno Integral Famlia, os
integrantes do Setorial tinham como prioridade a implantao de um sistema nico e
descentralizado de assistncia social. Segundo Beatriz Paiva, mesmo assim, a ex-
ministra contratou estudos sobre a poltica de assistncia, entre eles o que fora
realizado pela UnB sobre os 10 anos de implantao da LOAS. Paiva ficou
responsvel por outro trabalho, que foi o de sistematizar reunies de discusso em
torno do que seria o SUAS. Participaram dessas reunies, a maioria em So Paulo, os
principais membros do Setorial. A sistematizao feita por Paiva serviu de base para a
organizao da IV Conferncia e para a centralidade que a implantao do SUAS
assumiu naquele encontro.
151
4.1 Setorialidade e intersetorialidade
Ainda no ano de 2003, as professoras Aldaza Sposati e Potyara Pereira foram
convidadas pelo MAS para um debate a respeito da especificidade da poltica de
assistncia social e de sua intersetorialidade com as outras polticas sociais. Como
vimos no captulo anterior, desde 2001, quando Sposati claramente ops-se a
concepo de Pereira no texto que precedia a III Conferncia, ambas j vinham
travando esse debate.
No debate realizado no MAS, em 2003, o confronto era claro
48
, como
podemos depreender dos textos publicados na revista Servio Social & Sociedade, em
maro de 2004. A contribuio de Sposati (2004), intitulada Especificidade e
intersetorialidade da poltica de Assistncia Social, assenta-se, na primeira parte, na
contra-argumentao sobre a no especificidade da assistncia, apresentando aseguir
as seguranas e demais funes que conformavam sua concepo especfica dessa
poltica. Retrospectivamente, podem-se observar nessa contribuio os principais
eixos que iriam conformar o contedo da PNAS 2004.
Afirma que discutir a demanda apresentada pelo MAS implicava o
reconhecimento de que, no mbito das polticas sociais ainda que timidamente ,
foi inscrita na gesto pblica uma nova delegao poltico-programtica. Esse fato
exigia ter estrategicamente claro quais eram as necessidades sociais da populao
brasileira que deveriam ser problematizadas, gestadas e providas nesse rgo
nacional pelo sistema nico descentralizado e participativo da assistncia social
(Sposati, 2004: 32). Enfatiza odeslocamento do locus da discusso dizendo:
No estamos frente de um objeto de estudo, mas
diante da necessidade poltica de construo democrtica da
responsabilidade governamental sobre a assistncia social
como poltica de Estado (Idem, ibidem: id).
Pontua a novidade desse momento do ponto de vista poltico, que, ao contar
pela primeira vez com um ministrio da Assistncia Social, abria a perspectiva de que
fosse atingido o contedo de uma poltica de Estado em vez de fragmentar respostas
sociais em mltiplas aes e intenes desconexas, como tem sido nesses anos

48
Em entrevista para o autor da tese, Sposati refere-se inimizade que comprou com a professora
Potyara Pereira a partir desse encontro.
152
desenvolvendo to s polticas e prticas de governo [sic]. Recorda que a incluso
do campo particular da assistncia social na Constituio no encontrou
interlocutores e interlocues estruturadas e organizadas na academia, na sociedade
civil e nos movimentos sociais, diversamente do que ocorreu na sade. A incluso
da assistncia foi muito mais um movimento do grupo da transio democrtica do
final da ditadura militar em tratar a gesto da Previdncia Social expurgada do que
no era stricto sensu seguro social (Idem, ibidem: 33).
Segundo Sposati, passou a ser da Assistncia aquilo que no era da
Previdncia, configurando-se esta mais como um lugar de heranas institucionais do
que um campo gerador de responsabilidades pblicas e sociais para com a populao
no inserida no seguro social. Na sua viso, mesmo os avanos obtidos com a LOAS e
sua implantao nos ltimos dez anos foram insuficientes do ponto de vista da
determinao dos direitos dos cidados e deveres do Estado no mbito da poltica de
assistncia.
A autora ento mapeia os conflitos na academia, ou seja, delineia as
diferentes posies daqueles que tm a assistncia social pblica como objeto de
estudo, apontando a publicao do livro A Assistncia na Trajetria das Polticas
Sociais Brasileiras como o ato inaugural desse processo. Afirma a persistncia do
conservadorismo no mbito e no modo de gesto, o que retarda a construo do
campo da assistncia social como poltica social. A seu ver, arelutncia em afirm-
la no campo de conquista de direitos se dava pela presena de foras conservadoras
que reiteravam prticas clientelistas e, tambm, pelas teses crticas sociedade de
mercado, onde afirmar a assistncia social como poltica significaria (...) favorecer a
acumulao do capital. Tratar-se-ia ento de ingenuidade ou politicismo pens-la
como poltica e esquecer as determinaes econmicas do modo de produo
capitalista (Idem, ibidem: 34).
Posiciona-se aqui, mais uma vez, em relaos crticas de Marilda Iamamoto,
sem cit-la. De seu ponto de vista, apontar a perspectiva de repolitizar a esfera
social pblica e nela tensionar o alcance do status de cidado aos excludos no
significa obscurecer os conflitos contidos nessa relao. Mais uma vez ressalta a
diferena entre as reformas da assistncia e da sade, mostrando que na assistncia
social no se catalisaram foras para a necessria ruptura paradigmtica com o
assistencialismo (Idem, ibidem: 35). Em sua viso, as prticas do governo de Cardoso
153
no setor dificultaram ainda mais o avano de um paradigma da assistncia sob a
gide do campo dos direitos sociais, uma vez que sua proposta foi de substituir a
regulao estatal por uma nova relao solidria com a sociedade.
Sposati passa ento a tratar das concepes inespecficas da poltica de
assistncia social, afirmando j no incio que esto debatendo sobre o mbito de uma
poltica pblica que no deveria ser confundida com as prticas dos assistentes
sociais ou com o assistencial presente nas polticas sociais.
Identifica a seguir dois blocos daqueles que acreditam que a assistncia
social no possui contedo especfico. O primeiro fundamenta-se numa diviso de
trabalho entre as polticas sociais e o pacto liberal. Por este, o Estado combina
provises das polticas sociais com o consumo no mercado, no devendo interferir
neste ltimo. Segundo essa viso, o mecanismo assistencial presente nas polticas
mediria o avano da cobertura de cada uma das polticas sociais. Aciona-se o
mecanismo quando o indivduo no consegue prover suas necessidades por meio do
consumo no mercado, o que provoca a extenso do alcance de cada uma das
iniciativas pblicas.
Os participantes do segundo bloco fizeram um upgrade nessa concepo,
pois rompem com o residualismo institucional do primeiro bloco e consideram a
assistncia social como responsvel pelo pobre, pela pobreza ou por aquele que no
tem capacidade de ser consumidor. Aqui a assistncia compensatria para o
mercado, pois gera acessos por meio do fundo pblico. Nesse bloco esto os que
operam com o paradigma da cidadania invertida, que supe a prova da destituio
para ser merecedor de um bem ou servio. Sua tendncia o focalismo sob o
referencial dos necessitados sociais e no das necessidades sociais (Idem, ibidem:
37).
Identificados os blocos dos defensores da inespecificidade da poltica de
assistncia social, a autora passa a enfrentar suas concepes propriamente ditas. A
primeira delas define a assistncia social como processante de outras polticas, isto
, sem contedo prprio Aqui estariam aqueles que definem como assistncia social
os acessos seletivos a alguns bens ou servios produzidos no interior das polticas. O
leite ou medicamento na sade, o material escolar ou uniforme na educao. a velha
discusso das fatias assistenciais travada com Maria do Carmo Brant. Para Sposati,
154
essas aquisies operadas pelas outras polticas no podem ser classificadas como
assistenciais ou como parte da poltica de assistncia social somente porque a partir
delas processado o acesso completo do cidado aos bens e servios de uma poltica.
No limite, isto tende a reproduzir a meritocracia, pois o assistente social
convocado a coordenar o acesso cada vez mais seletivo aos bens e servios
seletivamente produzidos no interior de cada poltica (Cf. Idem, ibidem: 38).
Outra concepo inespecfica seria a de que a poltica de assistncia social
no tem contedo especfico, pois constitui a mediao institucional que opera o
trnsito do usurio para outra poltica social. Na viso de Sposati, essa concepo
traz, ao mesmo tempo, o contedo de intersetorialidade e da travessia. Nela, a
assistncia social agncia de passaporte ou agncia de despachante, pois em si
no resolve, s agencia servios dos outros e, ainda, no possui provises prprias,
mas opera intersetorialidades de encaminhamento.
Afirma a autora que no h dvida de que a assistncia social opera na
dinmica da extenso da agenda pblica para novos direitos sociais e, com isso,
provoque tenses nas outras polticas sociais. Contudo, esta tenso no a poltica
de assistncia social. Entende que h aqui confuso entre o servio social, disciplina
profissional que opera com processos sociais, e o mbito de uma poltica pblica.
Pela intersetorialidade, as polticas sociais se complementam e garantem a extenso
dos direitos. Isto faz com que todas elas devam operar a referncia e a contra-
referncia interna e externa, no sendo esse um processo exclusivo de uma
determinada poltica (Cf. Idem, ibidem: 39).
Por fim, enfrenta a concepo formulada por Potyara Pereira de que a
poltica de assistncia social genrica na ateno e especfica na clientela. Na
verdade, mesmo a concepo anterior enfrentada por Sposati caudatria de Pereira,
que entende a assistncia como poltica transversal e mediadora de acessos, j que ela
no produz nada que atenda a uma necessidadenica, especfica. Em vez disso, ela
volta-se para um conjunto de necessidades sociais de um segmento especfico,
garantindo seu acesso s demais polticas sociais. Por isso, ela altera os padres de
desigualdade, pois garante redistributividade, no se restringindo proviso de bens
para os miserveis, isto , para a pobreza absoluta.
155
A leitura de Sposati, porm, retoma o que j fora pontuado em 2001, s
vsperas da III Conferncia, afirmando o contrrio do que dito por Pereira. Em seus
termos:
Esta concepo coloca a assistncia social com o
papel primordial de operadora da regulao da poltica
econmica concentradora de renda.
No caso, a assistncia social, como reguladora da
pobreza e dentro dos marcos da prpria pobreza, isto , sem
redistributividade , opera com a pobreza absoluta e constri
um lugar secundrio ao mais pobre sob o manto da
meritocracia de uma forma de assistncia social especializada
em necessitados (Idem, ibidem: 39).
Para a autora, essa concepo inespecfica da assistncia a mesma que define
que o material escolar, o remdio, a prtese, etc., no so responsabilidade das demais
polticas. Nesse sentido, aprisiona, aparta e estigmatiza em um aparato prprio
alguns segmentos da populao, ou seja, aqueles que no conseguem acess-las
plenamente. Com isso, a universalidade da cidadania negada.
Na seo seguinte, Por uma concepo especfica ou de particularidade da
Assistncia Social, Sposati retoma o seu modelo de poltica de assistncia social
que, como se ver, constitui o esqueleto da PNAS de 2004. Considera queo mbito
particular dessa poltica no Brasil traz inflexes importantes para o entendimento
internacional predominante que a compreende como rea que opera as polticas de
transferncia de renda ou aquela que produz apoio individual a cada usurio (Idem,
ibidem: 40).
Na sua viso, a particularidade brasileira da gesto da assistncia social estaria
em sua construo constitucional como seguridade social. No entanto, seria preciso
que essa particularidade fosse constituda a pleno em um novo paradigma. Os
pilares desse paradigma seriam: 1. Assistncia social como poltica de proteo social;
2. A rede de proteo social; e 3. Assistncia social como provedora de seguranas
sociais.
No primeiro pilar, deve ser enfatizado o carter protetivo e proativo dapoltica
de assistncia social, organizada em proteo social bsica e especial. Enquanto
poltica pblica, a assistncia social deveria prover algumas das necessidades
humanas fora do mercado, alm de:
156
prevenir/reduzir situaes de risco social e pessoal;
proteger pessoas e famlias vulnerveis e vitimizadas
independentemente de idade, sexo, raa, etnia, renda;
criar medidas e possibilidades de ressocializao, reinsero e
incluso social;
monitorar excluses, vulnerabilidades e riscos da populao (Cf.
Idem, ibidem: 41).
O segundo pilar, a rede de proteo social, deveria ter por primeiro objetivo
a proteo ao ciclo de vida, dando apoio s fragilidades dos diversos momentos da
vida humana, como tambm aos impactos de eventos humanos que provocam
rupturas. Alm disso, so considerados eixos protetivos da rede de proteo social:
2)
49
a heterogeneidade e a diferena sem discriminaes, que decorre do direito
equidade; 3) a preservao da dignidade humana; 4) o enfrentamento das fragilidades
dos arranjos familiares; 5) monitoramento e defesa dos direitos scio-assistenciais
(Cf. Idem, ibidem: 42).
Sinteticamente,
A proteo social na assistncia social inscreve-se,
portanto, no campo de riscos e vulnerabilidades sociais que,
alm de provises materiais, deve afianar meios para o
reforo da auto-estima, autonomia, insero social, ampliao
da resilincia aos conflitos, estmulo participao, equidade,
protagonismos, emancipao, incluso social e conquista de
cidadania (Idem, ibidem: 43).
No terceiro pilar, Sposati apresenta a concepo das seguranas sociais de
acolhida, convvio, autonomia, equidade e travessia, construo que desenvolvo
desde 1995, a partir do Ncleo de Seguridade e Assistncia Social da PUC-SP e que
vem sendo debatida e experimentada no processo de gesto, tendo demonstrado
conter qualidade organizativa e estimuladora da definio das aquisies para os
usurios dos servios no mbito da assistncia social. Refere-se aqui experincia
na secretaria municipal de Assistncia Social da cidade de So Paulo, onde, durante os
dois anos de sua gesto, 2002 e 2003, os servios foram organizados segundo a
classificao das seguranas. Tambm deve ser destacado que vem dessa experincia
o nome dos equipamentos da nova poltica aprovada em 2004: os Centros de

49
Supondo que o primeiro eixo seja aquilo que a autora chamou de objetivo de proteo aos ciclos de
vida.
157
Referncia da Assistncia Social, modo de descentralizao dos servios da
assistncia que no propriamente uma novidade na rea.
Aps explicitar cada uma dessas seguranas nos termos que j havia utilizado
em 1995, 1997 e 2001, a autora afirma que a experincia de gesto dessa poltica
social permite agregar quatros campos de ofertas da assistncia social:
institucionais, fsicas e materiais;
trabalho social;
trabalho socioeducativo;
defesa de direitos socioassistenciais (Cf. Idem, ibidem: 50).
Por fim, Sposati diz no considerar incompatvel estabelecer a
especificidade da poltica e a intersetorialidade. Denomina polticas sociais de
terceira gerao aos novos modelos de gesto democrtica de base territorializada,
unificadas sob o princpio da incluso social e pautadas pelo alcance do direito
diferena e heterogeneidade. Dado que a poltica de assistncia social muito
capilar e que se desloca para o territrio, forma-se na base territorial um espao
significativo para a articulao intersetorial de necessidades e conhecimentos (Cf.
Idem, ibidem: 52).
A contribuio de Potyara Pereira, bem menos extensa, era intitulada Como
conjugar especificidade e intersetorialidade na concepo e implementao da poltica
de assistncia social (Pereira, 2004). J de incio, essa autora pontua que discutir a
relao da assistncia com as demais polticas implica entender os elementos que a
particularizam e que, como as outras, tem um grande desafio a enfrentar:
concretizar direitos de cidadania social no seio de uma ordem capitalista liberal
contrria a esses direitos e sua concretizao (Idem, ibidem: 55).
Embora esses no sejam desafios exclusivos da assistncia, nela ganham maior
contundncia, pois, historicamente, ela foi reduzida pelas classes dominantes ao
auxlio dos pobres. Alm disso, existem particularidades intrnsecas da assistncia
social que requerem um tratamento poltico e terico diferenciado, sendo delicado
tratar a assistncia social pelos mesmos critrios (no pelos mesmos princpios) que
presidem as demais polticas sociais (Idem, ibidem: id).
158
Em relao s particularidades, Pereira considera que a Assistncia Social tem
caractersticas da matriz da qual ela faz parte, a Poltica Social. Esta, embora possa
tambm ser entendida como uma disciplina das Cincias Sociais, como a
Sociologia, a Antropologia, a Economia, o Servio Social, etc., difere delas por
possuir um trao emprico muito ntido, um compromisso social predefinido e um
objeto no separado de si mesma, como so os casos da sociedade para a
Sociologia, a cultura para a Antropologia e assim por diante. O objeto da Poltica
Social a prpria poltica social, sobre o qual se debruam estudantes e estudiosos
tentando compreender sua complexidade e suas diferentes identificaes, como
disciplina, campo de atuao e estratgia poltica (Idem, ibidem: 57).
As fronteiras que separam a Poltica Social das outras disciplinas so porosas,
dinmicas e intercambiveis, no existindo profissional especfico de Poltica Social,
o que evidencia seu carter eminentemente interdisciplinar e intersetorial. Segundo
Pereira,
Essencialmente, no pode ser retirada da realidade
dinmica em que se processa e confinada numa nica
disciplina. Se isso feito, que fique claro que para atender a
exigncias tcnicas e administrativas, ou at mesmo a
disputas pelo poder, mas sem que esse expediente deva ser
considerado o determinante da particularidade da Poltica
Social.
O mesmo ocorre com a poltica de assistncia social
(Idem, ibidem: id).
Portanto, por ser aquela que possui maior afinidade com sua matriz, retirar a
assistncia social da realidade dinmica em que se processa, confin-la para
atender exigncias tcnicas e administrativas, ou at mesmo disputas de poder. No
a setorializao da poltica de assistncia que definir seu objeto ou seu contedo
prprio. Mesmo as polticas de sade, educao, habitao, entre outras, que so
voltadas para o atendimento de necessidades e demandas particulares e, portanto,
possuem um carter mais disciplinar e setorial, no formam setores autnomos
em sentido absoluto. Se seu recorte mais especfico pode ser positivo, porque permite
dar maior visibilidade, identificao de seu espao e especializao de seu contedo e
aes, por outro isso pode comprometer a ndole interdisciplinar e intersetorial da
159
matriz da qual fazem parte. Quando isso ocorre, observa-se a
compartimentalizao dessas polticas com a consequente competio entre elas e a
elitizao de suas funes (Idem, ibidem: 58).
Na viso de Pereira, perguntar pelo setor da assistncia social no conjunto
complexo e indissocivel das necessidades e demandas sociais conduz a
dificuldades, se o critrio adotado for o mesmo utilizado para classificar outras
polticas. Isso porque vamos ter necessariamente de reconhecer que o escopo da
assistncia o social, e no um aspecto desse social, o que equivale a afirmar que
nesse escopo cabem todos os recortes ou setores das outras polticas, j que ele
por natureza amplo, interdisciplinar e intersetorial. Mesmo que classificada como
setorial, como a sade e a previdncia, por exemplo, o carter setorial que lhe
imputado revela-se diferente, porque mais complexo o que exige, no mnimo,
reflexes para que no passemos por cima de suas particularidades intrnsecas. So
essas particularidades que devem ser privilegiadas e respeitadas, cabendo gesto
da poltica adaptar-se a elas. Mas o contrrio o que vem sendo praticado (Idem,
ibidem: id).
a particularidade de seu carter intersetorial que pode levar a assistncia
social ao estabelecimento de vnculos e articulaes com as demais polticas sociais e
econmicas, tendo em vista a universalizao dos direitos de cidadania. Nessa
articulao, so funes da assistncia favorecer o acesso e usufruto de bens,
servios e direitos diversificados a parcelas da populao excludas dessa
possibilidade. Isso no implica o risco de que tais funes, desde que bem
administradas, sejam dissolvidas no interior das demais polticas, que no
conseguem assumir esse recorte de ao.
Para Pereira, que tinha por referncia naquele momento a poltica de
assistncia social do governo de F. H. Cardoso, um dos entraves operacionais
enfrentados pela poltica de assistncia social no Brasil era sua impreciso
conceitual, uma vez que seus recursos continuavam sendo administrados fora de seu
mbito, sem compromisso e sem o devido controle. Persistia ainda a concepo de
que os recursos assistenciais deveriam ser destinados exclusivamente ao alvio da
pobreza absoluta ou a grupos incapazes para o trabalho, mostrando que o eixo das
polticas sociais capitalistas continuava sendo o trabalho assalariado gerador de
valores de troca. Persistia o financiamento de mais diversas atividades nominalmente
160
classificadas como assistncia, sem que houvesse de fato a incorporao de seu
conceito nos oramentos governamentais. Quando geridos fora dos fundos dessa
poltica, esses recursos acabavam sendo pulverizados e executados fora do controle
da poltica de assistncia. Portanto, o maior problema da poltica de assistncia era a
impreciso conceitual que impedia sua articulao com as demais polticas pblicas
e no a intersetorialidade. Eleger a natureza interdisciplinar e intersetorial da
poltica de assistncia social como causadora do problema, seria adotar sada
cmoda e apressada (Idem, ibidem: 60).
Por fim, Pereira alerta ao leitor que no se devia depreender da natureza
intersetorial da assistncia social que essa dispense um locus institucional prprio
que lhe sirva de base administrativa, poltica e de produo, bem como estratgias
particulares. Afinal, ela existe como poltica pblica com contedo prprio e revela
uma complexidade que requer ser tratada com competncia e conhecimento. Esse
locus deveria ser definidor e controlador da poltica, de suas articulaes com outras
polticas, rgos pblicos e entidades privadas, alm de definir normas e estratgias
de ao baseadas em estudos e pesquisas contnuos e sistemticos, no se limitando,
portanto, prestao de benefcios e servios.
Conclui-se que a principal divergncia de Pereira com relao poltica de
assistncia social est no entendimento e consequente classificao de suas aes
como setoriais. Do seu ponto de vista, defini-la desse modo ou listar suas
seguranas, seus nveis de complexidade, etc., implica julg-la pelo critrio das outras
polticas sociais. Contudo, uma poltica que tem no social seu principal eixo, no
poderia trilhar o caminho da compartimentao, ou seja, do encapsulamento de suas
aes em seu definido e definitivo compartimento/setor. Isso porque a tendncia do
setor, em nome de sua autonomia, seria a de discriminar aquilo que no de seu
ofcio, direcionando usurios e questes para os outros setores. Poderia o social, ser
expurgado para outro setor? Qual deles, isoladamente, seria capaz de responder s
necessidades sociais dos indivduos?
Assim sendo, Pereira concorda que
(...) os mecanismos operacionais precisam ser urgentemente
pensados, mas luz de uma clara concepo da poltica
pblica de assistncia social que no tenha como referncia
privilegiada a pobreza absoluta e nem a segmentao do
campo da Poltica Social. Por isso, se quisermos defender a
161
verdadeira identidade da poltica de assistncia social basta
dizer que ela uma poltica social particular, sem ceder
razo tecnocrtica e denomin-la de setorial (Idem, ibidem:
61) [em itlico pela autora].
No entanto, como ser visto adiante, ser a concepo de setor, ou a razo
tecnocrtica de especificidade da poltica de assistncia social que passar a organizar
essa poltica no pas a partir da publicao da PNAS em 2004. Desde ento, passaram
a vigorar nomes, classificaes, termos, regulamentos e protocolos que formaro o
rosto setorial, ou melhor, o rosto oficial dessa poltica.
4.2 A menina LOAS: a certido de nascimento do SUAS
O ato simblico mais significativo da vitria das assistentes sociais ligadas ao
PT na determinao das condies de reordenamento da poltica de assistncia social
foi a conferncia proferida por Aldaza Sposati na abertura da IV Conferncia, em 07
de dezembro de 2003, exatamente no dia em que se comemoravam os 10 anos da
assinatura da LOAS. Publicada sob o ttulo A menina LOAS um processo de
construo da Assistncia Social (Sposati, 2010), a conferncia traou um breve
histrico do nascimento da LOAS, fez um balano de sua primeira infncia e
apresentou recomendaes para uma adolescncia feliz.
Logo no incio, ao comparar a LOAS a uma menina que est fazendo dez anos
de idade, Sposati afirmava que esta tambm possua sonhos, qui de ser uma top
model, mas vive em uma periferia, relegada pelas irms, a sade e a previdncia, que
relutam em reconhecer seu vnculo consanguneo pelo mesmo pai: a seguridade
social (Idem, ibidem: 05).
Afirmando que, como qualquer menina brasileira, a LOAS era portadora
potencial de direitos, facilmente negados por instituies, por agentes institucionais,
por tcnicos, autoridades, pela famlia e pelos companheiros, a autora indagava sobre
o que impedia a menina LOAS de ser feliz, poder sorrir, ter esperana, no ter medo
de ser feliz? Em sua opinio, o assunto merece ateno de especialistas, analistas,
amigos e at dos devotos, entendidos como fundamentalistas, cuja religiosidade e f
considerada vcio de origem e formao (Idem, ibidem: 07).
162
Passava ento a delinear os traos genticos da paternidade da LOAS,
dizendo que a assistncia social no nasce como poltica no mesmo dia do
nascimento da LOAS. Ela bem mais velha. Indicava que o descompasso entre o
nascimento e o registro podia ter por objetivo que a data deste coincidisse com o dia
do padroeiro, mas tambm podia ser situao de me solteira, que fica esperando a
coragem do pai, em por seu nome no registro da criana j nascida e crescida. bom
lembrar que o pai da LOAS o Estado brasileiro. Apontava ainda para a parentela
distante identificada nas experincias inglesa e francesa de bem estar e proteo social
(Idem, ibidem: 08).
No caso brasileiro, Sposati mostrava as distncias de concepes sobre a
assistncia entre as vrias correntes poltico-ideolgicas da esquerda. Interessante
retomar o trecho como um exemplo da capacidade dos agentes de visualizar as
distintas posies que ocupavam situaes antagnicas, relativas, no caso, poltica
de assistncia social:
Os sociais democratas brasileiros, e parte dos
socialistas entenderam que o Brasil poderia, e deveria,
produzir servios sociais pblicos de qualidade mesmo, [sic]
sob a economia capitalista. Deveria demandar tal
responsabilidade do Estado, mesmo que isto pudesse parecer
quase impossvel de acontecer ou at considerar que alguns
polticos poderiam usar tais servios s para amainar conflitos
sociais. Aqui em geral, a famlia socialista se divide. Para
alguns mais ortodoxos tudo o que for proposto tender a
fantasias e resultado zero, enquanto a economia no for
socialista. Para outros, as mudanas na sociedade so relaes
de conflito e esses conflitos mudam posies de foras sociais
e permitemmudar situaes e protagonismos. Assim, sem
abandonar a direo socialista, e sem falsos objetivos,
entendem que preciso buscar mudar j. A menina Loas vem
dessa segunda famlia mas, vira e mexe, seus tios, que no
aceitam reformas, ralham com ela (Idem, ibidem: 09).
O texto prossegue apontando para as primeiras iniciativas de estabelecimento
da assistncia pblica ainda na Repblica Velha e, portanto, dentro do registro
conservador de ajuda aos indigentes. Contudo, o mximo alcanado foram as aes
inaugurais da Previdncia Social, restritas aos trabalhadores com registro formal.
Constatando as razes genticas da assistncia social com o trabalhador informal,
sempre em maior nmero no Brasil, Sposati afirma que, diferentemente do que
163
pensam os economistas, o direito assistncia social dever do Estado e no
compensao do mercado. Do seu ponto de vista, a assistncia social no
consangunea com aes compensatrias e as transfuses feitas com esse tipo de
sangue podem mat-la(Cf. Idem, ibidem: 13).
Ressalta ainda o parentesco da LOAS pelo lado das mulheres, que vem do
lado da famlia LBA. Passando brevemente pela criao dessa instituio e do
Conselho Nacional de Servio Social (CNSS), a autora afirma que nem sempre a
parentela da menina LOAS teve afinidade com uma poltica pblica de direitos de
cidadania. Modificar isto exigiu optar por uma cirurgia que provocasse uma
mutao gentico-molecular que tornasse a assistncia social compatvel com os
mltiplos movimentos em prol da democracia poltica e social da sociedade
brasileira. Entre as transformaes genticas que levaram LOAS, Sposati
destacar a luta dos trabalhadores da LBA pelo nascimento da Lei e do Sistema
nico de Assistncia Social, lamentando o desperdcio do conhecimento acumulado
na instituio, quando de sua extino, em 1995 (Cf. Idem, ibidem: 20).
Retoma as iniciativas do governo militar e da nova Repblica em relao
assistncia social, apontando para a proposta de uma poltica de assistncia social
ventilada ainda no interior do governo Figueiredo, em 1984, pela ento Secretaria
Nacional de Assistncia Social do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
(MPAS). Em relao Nova Repblica, destaca o incio de negociaes para as
reformas da Previdncia e da Sade, apontando para a interlocuo de Sonia Fleury
Teixeira
50
na construo de uma percepo crtica a respeito das novas relaes
institucionais e polticas entre Previdncia e AssistnciaSocial (Cf. Idem, ibidem: 29).
Segundo ela, a PUC So Paulo, afinada com esse momento histrico desde 1984,
vinha realizando estudos sobre a assistncia social divulgado, em 1985, pelo livro
Assistncia na trajetria das Polticas Sociais Brasileiras uma questo em
anlise, que at hoje referncia histrica e de estudo sobre o tema. O texto, com os

50
Sposati afirma que Teixeira lanou o debate Previdncia versus Assistncia, em artigos publicados na
revista Dados, em 1984. Neles, a autora mostra como era enganosa a forma de pensar essa oposio em
termos puramente contbeis, apontando para o abandono de uma viso global e ampla de poltica
social. Esses artigos foram retomados e reformulados por Teixeira no livro Os direitos (dos
desassistidos) sociais (Sposati et al.,2006). Ainda em relao s anlises inaugurais da poltica
pblica de assistncia social, Sposati apontou para um texto de Amlia Cohn, Sonia Draibe e rsula
Karsch, publicado em abril de 1987, na revista Servio Social & Sociedade, sob o ttulo Desafios
atuais para a assistncia social: a busca de alternativas.
164
limites de um debate inaugural, se props a fundamentar a assistncia social como
objeto de estudos e pesquisas (Cf. Idem, ibidem: 32).
Nesse registro, afirma que idias sobre o nascimento da menina Loas
comeam a criar referencial na comunidade cientfica. O apoio cientfico vai ser um
necessrio cido para a mutao gentica da assistncia social e mltiplos debates
em vrios pontos do pas (Cf. Idem, ibidem: 33). Relaciona a seguir uma srie de
iniciativas geradas na Nova Repblica como debates, articulaes, pesquisas, etc. cujo
foco eram as aes assistenciais, o servio social e a LBA
51
. Registra j em 1986, por
exemplo, a criao de uma Comisso de Apoio Reestruturao da Assistncia
Social, notando que o momento constituinte acelera articulaes, com o
consequente reconhecimento do direito assistncia social na Constituio de 1988.
Segundo Sposati:
A necessidade de criao de um sistema de
assistncia social descentralizado, participativo e com
garantias de alocao de recursos financeiros, superao da
fragmentao, da descoordenao, da superposio de
programas sociais, introduo do controle do setor pblico
sobre os recursos repassados s entidades privadas com
mecanismos de avaliao e controle social, so todas
demandas que aparecem na argumentao do Senador e
relator [Almir Gabriel] da Constituio com todas as letras e
fontes de consulta. Por incrvel que possa parecer so temas
que permanecem sem soluo aps 15 anos (Cf. Idem,
ibidem: 42).
A autora passa ento gestao da LOAS, recuperando todos os
movimentos em direo a sua formulao e aprovao. Destaca a participao de
interlocutores que j possuam vida, enquanto ela aguardava, como o CFESS, a
Anasselba, a Frente Nacional de Gestores Municipais e Estaduais, Movimentos pelos
Direitos das Pessoas com Deficincia, dos Idosos, das Crianas e Adolescentes,
pesquisadores de vrias universidades pleiteando a regulamentao da assistncia
social (Idem, ibidem: 46). Indica Potyara Pereira como uma das parteiras da LOAS,
analista de polticas sociais que elaborou os princpios e diretrizes da assistncia
social at hoje vigentes em texto legal (Cf. Idem, ibidem: 49).

51
Ver, por exemplo, pesquisa sobre a efetividade das aes da LBA conduzida por Sposati e Brant de
Carvalho (Sposati & Falco, 1989).
165
Contudo, a primeira gestao termina em aborto provocado, como
classificado o veto de Collor. Seguem-se novas articulaes e movimentaes que
possibilitaram o seu nascimento em 7 de dezembro de 1993. O governo de F. H.
Cardoso cuidar da primeira infncia e a alfabetizao da menina Loas e de sua
Bolsa Escola atravs do Ministrio da Educao. partida j se pode dizer que no
foi uma infncia sadia, protegida, com as garantias de um ser de direitos como
prope o ECA a toda criana brasileira (Cf. Idem, ibidem: 67).
Na infncia tiveram destaque o Comunidade Solidria e as novas relaes de
solidariedade, que reforaram a opo do neoliberalismo pelos subsdios. No perodo
de sua infncia, a LOAS percebe [que] sua sina conviver com duas mes. A pobre,
que lhe mais prxima, e a mais abonada, at por ser primeira dama, que no quer
conversa com a menina por v-la como assistencialista. a reproduo da apartao
e do estigma (Idem, ibidem: 69).
Relembrando que em todas as Conferncias anteriores foram debatidas teses
fundantes da LOAS e anunciados o Sistema Descentralizado e Participativo, a
municipalizao, a renda mnima, a relao pblico-privado, o financiamento, o
controle social, sem que nada fosse de fato alterado, Sposati mandou o seu recado:
So as mesmas perguntas, as mesmas indicaes e tudo
continua na mesma. bom avisar que no d mais para
suportar que o mesmo destino seja dado a esta IV
Conferncia (Idem, ibidem: 71) [em negrito pelo autor da
tese].
A seu ver, a novidade do perodo da infncia foi a implantao dos
conselhos, dos fundos municipais e as reordenaes institucionaisfeitas em todos os
cantos do pas. No deixou de mandar mais um recado aos representantes dos
projetos de poltica social em disputa no primeiro ano do governo Lula, afirmando
que aquelas reordenaes eram, naquele momento (hoje), as principais foras
moleculares de mudana que pouco considerada como patrimnio da poltica
pblica de assistncia social (Idem, ibidem: 71) [em negrito pelo autor da tese].
Rejeitou a poltica nacional de 1998, afirmando que seus propsito no
estavam vinculados a metas ou estratgias concretas; que sua noo de sistema
descentralizado e participativo expunha conceitos e competncias sem estabelecer a
166
dinmica real, entendidas s como fluxos onde s esto claras as sanes ao
municpios em sua habilitao (Idem, ibidem: 76).
Do mesmo modo que o fez nas Conferncias anteriores, Sposati no deixou de
realizar recomendaes para a nova situao do governo de Luiz Incio Lula da
Silva que se inicia em 2003 com a Ministra Benedita da Silva. Nesta, a menina
LOAS recebe casa prpria: o Ministrio da Assistncia Social. Seguramente o mais
importante avano desde seu nascimento. Mas, preciso que essa casa diferente
daquela da cano de Vinicius era uma casa muito engraada no tinha... tenha
robustez para garantir direitos e caminhar na trilha da incluso (Idem, ibidem: id).
Passou ento s seguintesrecomendaes:
1 recomendao
Erguer os pilares sustentadores da poltica pblica de
assistncia social, (...)
- o primeiro pilar formado pelo paradigma da relao de
parceria, no podem existir tijolos separados ONG a ONG,
entidade a entidade. (...) preciso instaurar a relao de
rede/sistema (...).
- o segundo pilar o sistema nico de cobertura,
descentralizado, territorializado, com porta de entrada
nica para todos os usurios, e no para cada entidade.
preciso definir quem entra e quem sai e como sai, isto , com
quais aquisies e direitos garantidos.
- o terceiro pilar o de servios permanentes e
continuados, acabando com nomes fantasias. preciso
nomenclatura padro que atravesse governos, preciso
hierarquia de servios entre proteo social bsica e especial
que garanta seguranas de cobertura.
- o quarto pilar o do pacto federativo da assistncia
social que opere por um fluxo ascendente onde a gesto
nacional opere sob o carter democrtico e reconhea as
foras locais que possui.
2 recomendao
dar carter substantivo a assistncia social. (...) Ela no
elixir de pobre. Ela proteo social bsica e especial; ela
tem especificidade que a distingue, o que no a aparta das
necessrias relaes com as demais polticas sociais e
econmicas. Assistncia social ato de direito e no ato de
vontadeou liberdade. (...)
167
3 recomendao
estabelecer para o usurio o poder de ter direitos:
Construir paredes e tetos nessa casa, definir seu espao
prprio, exige materializar que direitos so esses da
assistncia social. (...) Considero que podemos caracterizar
dois grupos de direitos sob a assistncia social:
a) o direito subsistncia: que supe satisfazer necessidades
bsicas, que na sociedade brasileira, tem sido pensado e
operado fora da assistncia social, (...)
52
;
b) o direito proteo social bsica e especial para prover
apoios para a autonomia em situaes de risco,
vulnerabilidades, vitimizaes como aquisies especficas da
gesto da assistncia social como poltica de direitos.
4 recomendao
romper o carter inconcluso da aplicao da Constituio
brasileira quanto aos direitos sociais.
(...)
5 recomendao
romper com o vnculo entre a assistncia social e a noo
residual de pobreza que no alcana a cidadania;
preciso adotar por base as noes: de necessidades, de
risco, de vulnerabilidade social demandatrias de
garantias s seguranas de proteo social.
A fora da assistncia social no vem to s da sua macro
organizao mas, [sic] sobretudo da sua micro organizao e
isto em trs sentidos:
- a fora do Estado local, as Prefeituras, o comando nico da
assistncia social municipal, os conselhos municipais e os
fundos municipais. Temos uma estrutura capilar organizada
que no tem recebido a importncia que merece (Idem,
ibidem: 77-82).
Segundo a autora, somente pela garantia dessas condies estruturais, a
menina Loas poderia ter uma adolescncia feliz. De fato, esse era o compromisso de
suas tutoras no momento em que assopravam as velinhas do bolo de seu
aniversrio.

52
Nos trechos suprimidos, Sposati tece consideraes, embora no de forma nominal, sobre o Bolsa
Famlia. Chama a ateno para que a unificao dos programas anteriores no seja to s de bancos de
dados, sendo necessria a transio do programa de governo para o campo do direito subsistncia.
Por fim, alerta para as contribuies que podem ser dadas a partir da experincia de sete anos de
aplicao do BPC pela assistncia social.
168
5. A Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004
Do ponto de vista de sua estrutura, a PNAS 2004, do mesmo modo que a
PNAS1998, tem incio com uma anlise situacional da populao brasileira, em que
ressaltada a necessidade de confrontar os dados gerais do pas com a realidade dos
municpios considerados, a partir da seguinte classificao:
Municpios pequenos 1, com populao de at 20.000 habitantes;
Municpios pequenos 2, com populao entre 20.001 a 50.000 habitantes;
Municpios mdios, com populao entre 50.001 a 100.000 habitantes;
Municpios grandes, com populao entre 100.001 a 900.000 habitantes;
Metrpoles, com populao superior a 900.000 habitantes (Cf. Brasil,
2004:16).
A partir de informaes do Censo de 2000, da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD) e do Atlas de Desenvolvimento Humano, ambos de 2002, so
apresentados aspectos demogrficos como populao total, populao urbana e rural,
taxa de fecundidade e rendimento da populao brasileira segundo os cinco grupos de
municpios. No ltimo aspecto, demonstrada a desigualdade existente no pas,
mediante a apresentao das porcentagens da populao com rendimento per capita
inferior a salrio mnimo, portanto, abaixo da linha de pobreza, e daquela com
rendimento per capita inferior a de salrio mnimo, considerado medida de
indigncia daqueles que se encontram abaixo desse limiar (Cf. Idem, ibidem:18).
Em seguida, so analisados dados das famlias e dos indivduos, com
destaque para a proporo de famlias com pessoas de referncia do sexo feminino;
a distribuio de crianas, adolescentes e jovens de acordo com o rendimento das
famlias e o porte dos municpios, atentando para as diferentes taxas de escolarizao
desses indivduos; a situao de trabalho de crianas e adolescentes; dados sobre
gravidez na adolescncia; a distribuio da populao idosa (maiores de 65 anos)
pelos portes dos municpios; a distribuio geogrfica da populao com deficincia,
segundo as grandes regies do pas, e a porcentagem daqueles em situao de
pobreza.
A anlise situacional encerrada com dados sobre o financiamento das aes
de assistncia social nas trs esferas de governo, com destaque para o aumento havido
169
do oramento federal para a rea, na comparao entre os anos de 2002 e 2003. Ao
mesmo tempo em que implicou a elevao de repasses do FNAS para os fundos
estaduais e municipais, o aumento do gasto federal teve como contrapartida uma
diminuio dos recursos aplicados por estados e municpios. O documento ainda
sinaliza para as distintas propores do Oramento da Seguridade Social (OSS),
composto pelos gastos com sade, previdncia e assistncia; os expressivos gastos
com o BPC; e as diferentes fontes de financiamento do OSS.
Na segunda parte, Poltica Pblica de Assistncia Social, so claramente
delineadas as marcas de origem da PNAS 2004: boa parte das sugestes expressas
por Aldaza Sposati desde 1995 figuram ipsis litteris no texto. Enfatizando sua
vinculao ao campo da Seguridade Social, afirmado o carter de poltica de
Proteo Social da assistncia, articulada a outras polticas do campo social,
voltadas garantia de direitos e de condies dignas de vida. J ustamente por ser
poltica de proteo social, a assistncia tem por dever garantir as seguranas de
sobrevivncia (de rendimento e de autonomia); de acolhida; de convvio ou vivncia
familiar (Cf. Idem, ibidem:31).
O texto da PNAS passa ento a explicitar as seguranas, empregando as
mesmas definies formuladas por Sposati nos textos preparatrios para a primeira,
segunda e terceira conferncias (1995, 1997, 2001). Assim, a segurana de
rendimentos, colocada no interior do que foi chamado provisoriamente de segurana
de sobrevivncia, no uma compensao do valor do salrio mnimo inadequado,
mas a garantia de que todos tenham uma forma monetria de garantir sua
sobrevivncia, independentemente de suas limitaes para o trabalho ou do
desemprego (Cf. Idem, ibidem:id).
A segurana de acolhida, uma das seguranas primordiais da poltica de
assistncia social, opera com a proviso de necessidades humanas que comea com os
direitos alimentao, ao vesturio e ao abrigo, prprios vida humana em
sociedade. Orienta-se pela conquista da autonomia na proviso dessas
necessidades (Cf. Idem, ibidem:id).
A segurana da vivncia familiar ou do convvio, uma das necessidades a
ser preenchida pela poltica de assistncia social, supe a no aceitao de situaes
de recluso, de situaes de perda das relaes. dito ser prprio da natureza
170
humana o comportamento gregrio, pois na relao que o ser cria a sua identidade
e reconhece a sua subjetividade e, ademais, que a dimenso societria da vida
desenvolve potencialidades, subjetividades coletivas, construes culturais, polticas
e, sobretudo, os processos civilizatrios (Cf.Idem, ibidem:32).
A apresentao das seguranas finalizada com um dos pontos centrais das
argumentaes de Sposati:
Neste sentido a Poltica Pblica de Assistncia
Social marca sua especificidade no campo das polticas
sociais, pois configura responsabilidades de Estado prprias a
serem asseguradas aos cidados brasileiros (Cf. Idem,
ibidem:id) [em negrito pelo autor da tese].
Interessante anotar que na Norma Operacional Bsica do SUAS, de 2005, as
seguranas so reclassificadas em: 1) segurana de acolhida; 2) segurana social de
renda; 3) segurana do convvio ou vivncia familiar, comunitria e social; 4)
segurana do desenvolvimento da autonomia individual, familiar e social; 5)
segurana de sobrevivncia a riscos circunstanciais (Brasil, 2005:90). Portanto, o
que era segurana de sobrevivncia (de rendimento e de autonomia) na PNAS,
originou duas seguranas especficas na NOB SUAS. Alm disso, foi acrescida a
segurana de sobrevivncia a riscos circunstanciais. Certamente, o lapso temporal
entre os primeiros esboos da PNAS e a publicao da NOB SUAS, em 2005,
mostrou-se suficiente para que fossem feitos pequenos reparos no contedo da
poltica que se deveria materializar na NOB. Na verdade, possvel supor que a
retraduo das seguranas, operada pela NOB, indica sua total incorporao como
uma das bases elementares do SUAS, deixando de ser considerada propriedade
intelectual de um ncleo de professores e pesquisadores universitrios sediados em
So Paulo.
Os princpios e diretrizes da PNAS so os mesmos da LOAS, porm com uma
diferena. Entre as diretrizes que passam a orientar a poltica, adicionada a
centralidade na famlia para a concepo e implementao dos benefcios, servios,
programas e projetos. Embora essa diretriz apresente riscos de fundamentar prticas
conservadoras, ou de reatualizar um modelo de famlia tradicional, portanto,
idealizado do ponto de vista dos arranjos reais e concretos, tanto o texto da PNAS,
quanto o da NOB SUAS, procurou apontar para o papel de proteo do ncleo
171
familiar em relao aos seus membros, indicando que os seus laos constitutivos
podem ser tanto de consanguinidade, como de afetividade ou solidariedade. Desse
modo, indica que no se trata de valorizar um padro comunitrio de convivncia
ou um modelo idealizado de famlia, mas de ressaltar a importncia de o Estado
apoiar e fortalecer as famlias na capacidade protetiva de seus membros. No entanto,
mesmo encarada desse ponto de vista, no se pode afirmar que o carter ambguo da
centralidade da famlia seja eliminado, em especial porque implantar polticas sociais
a partir de um padro republicano pressupe a centralidade do cidado como
destinatrio final das aes e benefcios, independentemente das outras relaes ou
condies que determinam sua identidade social.
Por outro lado, a defesa da centralidade na famlia mais bem justificada
quando o atendimento s necessidades individuais enfatizado, especialmente as dos
indivduos que precisam ser afastados de seus grupos originrios de convivncia, no
devendo implicar o seu aprisionamento em instituies totais, mas a manuteno de
seu pertencimento familiar, comunitrio e social. Alm disso, uma segunda
justificativa invoca a necessidade de superao do tradicional padro de atuao da
poltica de assistncia social, historicamente especializada ou focalizada na
produo de atenes para determinados segmentos da populao, como pessoas com
deficincia, menores abandonados, gestantes, etc.; ou nos chamados ciclos de
vida, como crianas, adolescentes e idosos em situao de pobreza.
Tornou-se cada vez mais explcito para os defensores de uma poltica pblica
de assistncia social que as necessidades sociais no so vivenciadas somente por
determinados segmentos da populao ou membros do grupo familiar, da a nfase na
superao da focalizao mediante o atendimento das necessidades das famlias em
geral. ainda reconhecido que a existncia de um indivduo fragilizado implique a
fragilizao de todo o grupo familiar, o que requer aes especficas no s para o
fortalecimento dos indivduos, mas tambm o de suas famlias. Contudo, tambm aqui
caberia o argumento contrrio de que, para estender a proteo social a todos, seria
prefervel pr a nfase no cidado e no no ncleo familiar, como forma de superar a
tradicional segmentao e focalizao das aes assistenciais.
Segundo a PNAS, so objetivos da poltica de assistncia social: 1) prover
servios, programas, projetos e benefcios de proteo social bsica e ou especial
para famlias, indivduos e grupos que deles necessitarem; 2) contribuir com a
172
incluso e a equidade dos usurios e grupos especficos, ampliando o acesso aos bens
e servios scio-assistenciais; e, mais uma vez, 3) assegurar que as aes no
mbito da assistncia social tenham centralidade na famlia, e que garantam a
convivncia familiar e comunitria (Cf. Idem, ibidem:id).
Na PNAS tambm so especificados os usurios da poltica de assistncia
social, isto , os cidados e grupos que se encontram em situaes de
vulnerabilidade e riscos, tais como:
famlias e indivduos com perda ou fragilidade de vnculos de afetividade,
pertencimento e sociabilidade;
ciclos de vida;
identidades estigmatizadas em termos tnico, cultural e sexual;
desvantagem pessoal resultante de deficincias;
excluso pela pobreza e, ou, no acesso s demais polticas pblicas;
uso de substncias psicoativas;
diferentes formas de violncia advindas do ncleo familiar, grupos e
indivduos;
insero precria ou no insero no mercado de trabalho formal e
informal;
estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que podem
representar risco pessoal e social (Cf. Idem, ibidem:id).
Observa-se que essa definio do pblico-alvo est intimamente associada
s categorias que foram definidas na Constituio e na LOAS: as famlias, os ciclos de
vida, isto , crianas, adolescentes, jovens, adultos e idosos, fragilizados pelas
circunstncias prprias da idade ou condio em que esto, e os deficientes. A esses, a
PNAS agrega aqueles cujos vnculos afetivos, comunitrios e sociais foram perdidos
ou se tornaram frgeis; todas as vtimas de discriminao ou estigmatizao;
ameaados ou vitimados por diferentes formas de violncia e usurios de substncias
173
psicoativas. E, ainda, todos aqueles que, estando ou no nessas situaes, so
apartados dos circuitos de convivncia, de consumo, inclusive dos bens e servios das
polticas pblicas, em funo de sua situao de pobreza.
A despeito dos variados tipos de fragilidades ou vulnerabilidades, impem-se
aquelas resultantes especificamente da insero precria ou informal no mercado de
trabalho, onde transitam os que vivem nas franjas ou nos limites dos circuitos de
consumo, subempregados ou, muitas vezes, inimpregveis. So, afinal, aqueles
indivduos ou usurios que desafiam a crena na capacidade de integrao social
das sociedades capitalistas (Cf. Castel, 2001). Ou ainda, os que pem em questo a
extenso da cidadania, isto , no caso brasileiro, da universalizao efetiva dos
direitos conquistados em 1988. Como aponta Kowarick (2009), analisando os
processos de vulnerao social, econmica e civil da sociedade brasileira nos anos
1990, as conquistas da Constituio no foram traduzidas no fortalecimento de um
campo institucional de negociao de interesses e na arbitragem de conflitos, nem em
polticas sociais de alcance massivo: no ocorreram processos que levassem
consolidao de uma condio de empowerment de grupos e categorias da sociedade
civil (Kowarick, 2009:77). De fato, se for possvel caracterizar a situao dos
direitos bsicos ps-1988 como revelando uma cidadania inconclusa, compreende-
se o esforo, sedimentado na PNAS, de consolidao e ampliao de direitos humanos
bsicos, dadas a insuficincia e a precariedade do sistema brasileiro de proteo
social, mesmo depois de realizadas as mudanas estruturais em seu desenho e alcance,
a partir do ciclo de reformas democratizantes (Cf. Draibe, 2003).
5.1 Primeira referncia do SUAS: Proteo Social
Pelo direito social assistncia, todosesses usurios devem ter garantidas as
seguranas de acolhida, de rendimento, de convivncia e de autonomia (fora a
segurana de sobrevivncia a riscos circunstanciais, que forma seu pblico alvo no
momento de calamidade pblica). So elas que expressam o carter de proteo
social da poltica. Todavia, as necessidades de proteo ou de acesso a essas
seguranas so distintas em razo dos diferentes riscos e vulnerabilidades das famlias
e indivduos. Por isso, as aes da assistncia social foram hierarquizadas em
Proteo Social Bsica (PSB) e Proteo Social Especial (PSE).
174
A Proteo Social Bsica envolve aes de carter preventivo, com o
objetivo de fortalecer as famlias e os indivduos, seus vnculos familiares,
comunitrios e sociais. Traduz-seem servios, programas e benefcios voltados para a
diminuio das chances de que famlias em situao de vulnerabilidade sejam
desestruturadas pela exposio aos riscos sociais
53
. Para tanto, as aes da PSB
assumem a direo de fortalecimento da capacidade de proteo da famlia e de
conquista da autonomia, por meio de aquisies materiais, relacionais, educacionais,
de renda e culturais, entre outras. Seu principal equipamento o Centro de
Referncia da Assistncia Social (CRAS), em que obrigatoriamente ofertado o
Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF).
A respeito das informaes sobre o CRAS e o PAIF apresentadas na
introduo deste trabalho, convm ressaltar outras caractersticas relevantes desses
dois componentes fundamentais da implantao da poltica pblica de assistncia
social, a partir de 2004. A implantao do CRAS, nos territrios com maior
incidncia de famlias em situao de vulnerabilidade, insere-se na diretriz da
descentralizao poltico-administrativa da poltica de Assistncia Social e tem
pressuposta a importncia do comprometimento da esfera municipal na organizao e
garantia da proteo social em seu territrio. Portanto, descentralizao no se reduz a
transferncia de recursos, mas envolve o desenvolvimento de uma ao planejada e
executada a partir das necessidades da populao que vive no municpio, nas
diferentes e desiguais pores de seu territrio.
O conhecimento profundo do espao enquanto expresso da vida da
populao, dos seus riscos e potencialidades, constitui princpio fundamental para a
organizao dos programas, servios e benefcios que compem a chamada rede
socioassistencial
54
. Esta pode ser compreendida como o conjunto de iniciativas do

53
So considerados servios da PSB: 1) Programa de Ateno Integral s Famlias (PAIF); 2)
Programa de Incluso produtiva e projetos de enfrentamento da pobreza; 3) Centros de Convivncia
para Idosos; 4) Servios para crianas de 0 a 6 anos, que visem o fortalecimento dos vnculos
familiares, o direito de brincar, aes de socializao e de sensibilizao para a defesa dos direitos das
crianas; 5) Servios socioeducativos para crianas, adolescentes e jovens na faixa etria de 6 a 24
anos, visando sua proteo, socializao e o fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios; 6)
Programas de incentivo ao protagonismo juvenil, e de fortalecimento dos vnculos familiares e
comunitrios; 7) Centros de informao e de educao para o trabalho, voltados para jovens e adultos
(Cf. Brasil, 2004:36).
54
Uma das formas mais evidentes de distino dos novos tempos da poltica de assistncia social est
na modificao de sua nomenclatura oficial, isto , na criao de uma linguagem da poltica que
175
poder pblico e da sociedade por meio das quais so ofertados servios e programas
de proteo social bsica, isto , para o fortalecimento e desenvolvimento das
famlias. A articulao dessa rede e a construo de aes conjuntas com outras
polticas, como as de sade, educao, lazer, esporte e cultura, isto , a busca da
intersetorialidade, so funes fundamentais do coordenador e da equipe do CRAS.
Portanto, so objetivos/funes do trabalho desenvolvido nesta unidade:
ofertar o PAIF; conhecer o territrio e as famlias que nele vivem, suas
vulnerabilidades e potencialidades; conhecer e atuar preventivamente em relao aos
riscos mais presentes nesse territrio; mapear e conhecer os servios que compem a
rede socioassistencial e referenci-los ao CRAS, garantindo que a populao os acesse
de forma complementar ao trabalho realizado pelos seus tcnicos; trabalhar
conjuntamente com os representantes das outras polticas pblicas de modo a
fortalecer e ampliar o acesso da populao aos seus servios e benefcios. Essas aes
compem a chamada gesto territorial da proteo social bsica.
Alm delas, a equipe do CRAS desenvolve trabalho social com as famlias em
situao de vulnerabilidade por meio da oferta das aes do PAIF. Este consiste na
acolhida das famlias por meio de escuta qualificada realizada por tcnico de nvel
superior ou por meio de acolhida coletiva, quando duas ou mais famlias com
problemas semelhantes so recebidas em conjunto pelo tcnico. tambm ao do
PAIF o acompanhamento das famlias de modo particularizado ou coletivo; o
desenvolvimento de atividades coletivas como oficinas temticas; o desenvolvimento
de atividades comunitrias, como palestras, campanhas, mobilizaes, etc.; a insero
das famlias no Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (SCFV)
55
; o
encaminhamento das famlias para a insero no Cadastro nico dos programas
sociais do governo federal, o Cadnico; ou o encaminhamento para as agncias do
INSS daqueles usurios com perfil para insero no BPC. Pode ainda ofertar ou
referenciar as famlias para o Servio de Proteo Social Bsica no Domiclio para
Pessoas com Deficincia e Idosas (Brasil, 2009).

legtima porque reconhecida pelo Estado. Das alteraes ocorridas desde 2004, destaca-se a
substituio dos termos assistencial ou de assistncia social pelo termo socioassistencial.
55
Assim como o Servio de Proteo Social Bsica no Domiclio, o SCFV s foi conceituado nesses
termos a partir da Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais de2009. Em relao ao ltimo,
a PNAS referia-se a grupos socioeducativos para variadas faixas etrias. Nada se mencionava sobre
servios domiciliares. Como no trataremos isoladamente as mudanas e inovaes trazidas pela
Tipificao, decidimos acrescentar, quando pertinente, os termos de uso corrente no SUAS.
176
No caso do acompanhamento particularizado, o tcnico deve formular junto
com a famlia um Plano de Acompanhamento Familiar (PAF), no qual, a partir da
constatao das necessidades e vulnerabilidades existentes, so traadas estratgias
para a sua superao, concretizadas por meio de compromissos assumidos pela
famlia. O plano no deve registrar somente as vulnerabilidades da famlia, mas
tambm suas potencialidades, alm de todos os servios e benefcios acessados.
Como ressaltado na Introduo deste trabalho, o PAIF prestado
prioritariamente: s famlias em situao de vulnerabilidade social; s famlias que
j so beneficirias de programas de transfernciade renda e benefcios assistenciais
ou que, embora possuam o perfil, ainda no foram contempladas; s famlias em
situao de vulnerabilidade em decorrncia de dificuldades vivenciadas por algum de
seus membros; s pessoas com deficincia e/ou pessoas idosas que vivenciam
situaes de vulnerabilidade e risco social (Cf. Idem, ibidem).
Uma estratgia importante para a garantia de concretizao dos objetivos do
CRAS a chamada busca ativa. Trata-se de uma tarefa essencial para o alcance
daquelas famlias que vivem no territrio de abrangncia da unidade, mas que ainda
no a conhecem. A busca ativa implica a incurso planejada e direcionada da equipe
no territrio, visando divulgar os servios do CRAS e a encontrar famlias que devem
ser atendidas prioritariamente, mas que no procuraram a unidade espontaneamente.
As informaes obtidas por meio dessa estratgia podem contribuir para a atualizao
e melhoria das informaes disponveis sobre os riscos e vulnerabilidades verificadas
no territrio, bem como para o aprofundamento do conhecimento da situao das
famlias referenciadas.
A Proteo Social Especial atua com indivduos ou famlias com vnculos
familiares, comunitrios ou sociais fragilizados, com os direitos bsicos ameaados ou
gravemente violados. Diferencia suas aes em dois nveis: mdia
56
e alta
57
complexidade. No primeiro, trabalha com indivduos ou famlias com os direitos

56
So servios de mdia complexidade: 1) Servio de orientao e apoio sociofamiliar; 2) Planto
Social; 3) Abordagem de Rua; 4) Cuidado no Domiclio; 5) Servio de Habilitao e Reabilitao na
comunidade das pessoas com deficincia; 6) Medidas socioeducativas em meio-aberto (Prestao de
Servios Comunidade PSC e Liberdade Assistida LA). (Cf. Brasil, 2004:38).
57
So servios de alta complexidade: 1) Atendimento Integral Institucional; 2) Casa Lar; 3)
Repblica; 4) Casa de Passagem; 5) Albergue; 6) Famlia Substituta; 7) Famlia Acolhedora; 8)
Medidas socioeducativas restritivas e privativas de liberdade (semiliberdade, internao provisria e
sentenciada); 9) Trabalho protegido (Cf. Idem, ibidem, id.).
177
violados, sem que isso tenha implicado o rompimento de seus distintos vnculos. J no
seu nvel de alta complexidade, destina-se queles em que esses vnculos foram
rompidos.
A PSE tem como principal equipamento o Centro de Referncia
Especializado da Assistncia Social (CREAS), lugar onde se franqueia o acesso s
aes mais comumente entendidas ou justificadas como assistenciais, posto que
voltadas, em sua maior parte, mas no totalmente, para situaes que reclamam uma
interveno urgente. So usurios da PSE os indivduos em situao de rua,
dependentes de substncias psicoativas, crianas, adolescentes e idosos sem
referncias familiares, vtimas de violncias e preconceitos, ou que precisaram ser
retirados do convvio familiar e comunitrio em funo de ameaas ou violaes de
direitos. Aqui, muito em funo dos vrios movimentos a favor da
desinstitucionalizao
58
do atendimento socioassistencial, so experimentadas
novas prticas e classificaes daquilo que, at ento, fora conhecido como orfanato,
internato, asilo, etc.
na PSE que existe maior interface com as entidades de assistncia social,
impulsionadas cada vez mais a superar a caracterizao de agentes beneficentes
captadores de recursos pblicos para o desenvolvimento de obras privadas. Em vez
disso, passam a ser cada vez mais entendidos como agentes do setor privado que
atuam como parceiros do poder pblico na execuo de determinados servios
sociais. Para tanto, devem preencher os requisitos exigidos para a sua oferta, segundo
padres preestabelecidos de fornecimento, execuo e remunerao. ainda na PSE
que est a maior interface da assistncia social com a J ustia e seus aparatos varas,
tribunais, conselhos de defesa dos direitos, etc.
Segundo a PNAS, alm da Proteo Social Bsica e Especial, so
referncias centrais do SUAS a Defesa Social e Institucional e a Vigilncia Social.
Pela Defesa Social e Institucional, deve ser garantido aos usurios da assistncia
social o acesso ao conhecimento de seus direitos socioassistenciais e sua defesa.

58
No mbito das polticas de sade mental e de assistncia social, o termo institucionalizao refere-
se aos cuidados prestados em instituies totais, isto , em lugares em que se prestam atendimentos
psquicos e assistenciais que causam adespersonalizao dos sujeitos por meio de variados processos
repressivos de anulao de suas subjetividades, consideradas patolgicas. Alm disso, caracterizam-se
pelo isolamento e pelo rompimento de vnculos dos sujeitos com seus grupos de convivnciafamiliar,
comunitrio e social. O contrrio disso a desinstitucionalizao, que pressupe a utilizao de
tcnicas no repressivas ou normalizadoras da conduta e o atendimento em meio aberto, o que
permite a manuteno daqueles vnculos.
178
Assim, todas as aes realizadas no mbito do SUAS, ou seja, todos os agentes que
participam desse sistema por meio da oferta de aes especficas, devem assegurar aos
usurios da assistncia social o respeito aos seguintes direitos socioassistenciais:
1. Direito ao atendimento digno, atencioso e respeitoso, ausente de
procedimentos vexatrios e coercitivos.
2. Direito ao tempo, de modo a acessar a rede de servio com reduzida
espera e de acordo com a necessidade.
3. Direito informao, enquanto direito primrio do cidado, sobretudo
queles com vivncia de barreiras culturais, de leitura, de limitaes
fsicas.
4. Direito do usurio ao protagonismo e manifestao de seus interesses.
5. Direito do usurio oferta qualificada de servio.
6. Direito de convivncia familiar e comunitria (Cf. Brasil, 2004:40).
O conhecimento do territrio, a produo e a sistematizao de informaes
territorializadas a respeito das situaes de vulnerabilidade e risco que atingem as
famlias e os indivduos nas mais distintas situaes, bem como a produo de
informaes a respeito dos padres dos servios socioassistenciais presentes no
territrio, do forma ao terceiro componente do SUAS: a Vigilncia Social.
Revela-se aqui a importncia da produo e sistematizao de informaes, da
construo de indicadores e das chamadas aes de monitoramento e avaliao. O que
vai exigir, na implantao do SUAS, o aporte de tecnologias voltadas para o registro,
armazenamento, compilao e tratamento das informaes produzidas a partir do
atendimento prestado famlias e indivduos nos servios e programas, inclusive
queles ofertados por meioda parceria com as entidades de assistncia social.
O destaque que a dimenso territorial assumiu na PNAS chama a ateno para
mais um conjunto relevante de formulaes em que houve contribuio direta das
experincias acumuladas pelo grupo liderado por Sposati em So Paulo. Alm da
experincia do Mapa da Excluso/Incluso Social de 1995 e de uma srie de outros
mapas desde ento elaborados pelo Nepsas, a partir de parcerias diversas, destaca-se a
realizao do Mapa da Vulnerabilidade Social da Populao da Cidade de So
Paulo (2004), fruto de parceria entre a Secretaria de Assistncia Social (SAS) de So
179
Paulo, quando esta foi comanda por Sposati (2002-2003); o Centro de Estudos de
Desigualdades Socioterritoriais (CEDEST) da PUC-SP, tambm coordenado por
Sposati; e o Centro de Estudos da Metrpole (CEM) do Centro Brasileiro de Anlise e
Planejamento (CEBRAP). Segundo a PNAS, para a definio da implantao do
SUAS, alm da classificao dos municpios pelo porte populacional, foram
agregadas referncias de anlise do Cedest e do CEM/CEBRAP sobre
desigualdades intraurbanas e o contexto das metrpoles (Brasil, 2004:45).
Desse modo, previsto que os pequenos municpios de porte 1, com
populao de at 20.000 habitantes e mdia de 5.000 famlias, com forte presena de
populao em rea rural, necessitam de uma rede simplificada e reduzida de servios
de proteo social bsica, pois os nveis de coeso social, as demandas potenciais e
redes socioassistenciais no justificam servios de natureza complexa. Em geral,
esses municpios no apresentam demanda significativa de proteo social especial, o
que aponta para a necessidade de contarem com a referncia de servios dessa
natureza na regio (...). Nos municpios de porte 2, com populao entre 20.001 a
50.000 habitantes, com mdia de famlias que varia de 5.000 a 10.000, com cerca de
30% da populao rural, mantm-se as mesmas caractersticas relacionais dos
municpios de porte 1. (Idem, ibidem:id).
J os municpios de mdio porte, com populao entre 50.0001 a 100.000,
com um nmero de famlias que varia de 10.000 a 25.000, sediam algumas
indstrias de transformao, alm de contarem com maior oferta de servios. A
oferta de empregos formais aumenta tanto no setor secundrio como no de servios.
Esses municpios necessitam de uma rede mais ampla de servios de assistncia
social, particularmente na rede de proteo social bsica. Na proteo social
especial esses municpios assemelham-se aos de pequeno porte. No entanto, como a
probabilidade de demanda maior, considera-se a possibilidade de instalao de
servios dessa natureza, inclusive referenciado os municpios de pequeno porte do seu
entorno (Idem, ibidem:id).
Os municpios de grande porte, com populao entre 100.001 a 900.000
habitantes, cujo nmero mdio de famlias pode variar entre 25.000 e 250.000, so
mais complexos na sua estruturao econmica, plos de regies e sedes de servios
mais especializados. Possuem mais oportunidades de empregos, mais servios
pblicos e infraestrutura. So populosos e atraem populao de outras regies, o que
180
implica no aumento da demanda por servios de vrias polticas pblicas. Em razo
dessas caractersticas, a rede socioassistencial deve ser mais complexa e
diversificada, envolvendo servios de proteo social bsica, bem como uma ampla
rede de proteo especial (nos nveis de mdia e alta complexidade) (Idem,
ibidem:id).
As metrpoles so classificadas como municpios com mais de 900.000
habitantes e com uma mdia superior a 250.000 famlias. Alm das caractersticas dos
municpios de grande porte, apresentam o agravante dos chamados territrios de
fronteira, que significam zonas limites que configuram a regio metropolitana e
normalmente com forte ausncia de servios do Estado (Idem, ibidem:id). Embora a
PNAS no se refira complexidade da rede de servios necessria nas metrpoles,
depreende-se que esta implicaria a montagem de amplas e bem estruturadas redes de
PSB e PSE, com diversidade e elevada quantidade de aes que tivessem capacidade
de responder s diferenciadas e complexas demandas da populao metropolitana.
5.2 Bases Organizacionais do SUAS
Segundo a PNAS, o processo de gesto do SUAS teria as seguintes bases
organizacionais:
1) Matricialidade Sociofamiliar;
2) Descentralizao Poltico-Administrativa e Territorializao;
3) Novas bases para a relao entre o Estado e a Sociedade Civil;
4) Financiamento;
5) Controle Social;
6) A Poltica de Recursos Humanos;
7) A Informao, o Monitoramento e a Avaliao.
J discorremos sobre as duas primeiras bases, a Descentralizao e a
Matricialidade Sociofamiliar, que implicam na implantao de aes servios
territorializados e focalizados na preservao e fortalecimento dos vnculos
familiares, comunitrios e sociais. Passemos agoraaos principais pontos das demais.
Em relao s novas bases para a relao entre o Estado e a Sociedade Civil, a
PNAS recorda que o legislador constituinte foi claro ao destacar que a participao
da sociedade civil se daria na execuo de programas por meio de entidades
181
beneficentes e de assistncia social e na formulao e controle social de todos os
nveis do sistema descentralizado e participativo.
indicada a necessidade de que o Estado forme redes para evitar a
superposio e o paralelismo das aes de entidades e rgos, alm da disperso de
recursos humanos, materiais e financeiros. Para isso, dever se estimulada a
sinergia entre eles, gerando espaos de colaborao, [e] mobilizando recursos
potencialmente existentes na sociedade. enfatizado um antigo preceito defendido
ao longo dos anos pelas assistentes sociais:
Assim, a nova relao pblico e privado deve ser
regulada, tendo em vista a definio dos servios de proteo
bsica e especial, a qualidade e o custo dos servios, alm de
padres e critrios de edificao.
(...)
Ao invs de substituir a ao do Estado, a rede deve
ser alavancada a partir de decises polticas tomadas pelo
poder pblico em consonncia com a sociedade.
(...)
No caso da assistncia social, a constituio de redes
pressupe a presena do Estado como referncia global para
sua consolidao como poltica pblica. Isso supe que o
poder pblico seja capaz de fazer com que todos os agentes
desta poltica, OGs e, ou ONGs, transitem do campo da ajuda,
filantropia, benemerncia para o da cidadania e dos direitos
(Idem, ibidem: 46-47).
Em relao ao Financiamento, a PNAS remete ao j estabelecido pela
Constituio e pela LOAS nessa questo. Enfatiza a gesto compartilhada dos
recursos, por meio dos repasses fundo a fundo; a corresponsabilidade dos entes
federativos na garantia da proteo social e o financiamento equitativo das aes,
tendo por base diagnsticos que considerem as demandas e prioridades que se
apresentam de forma especfica, de acordo com as diversidades e parte de cada
regio ou territrio, a capacidade de gesto e de atendimento e de arrecadao de
cada municpio/regio, bem como os diferentes nveis de complexidade dos servios,
atravs de pactuaes e deliberaes estabelecidas com os entes federados e os
respectivos conselhos (Idem, ibidem: 49).
criticado o repasse de recursos a partir de uma srie histrica engessada,
cujos atendimentos permitidos so pontuais, baseados em programas que no
182
correspondem s necessidades estaduais, regionais e municipais. Igualmente criticada
a fixao de valores per capita, que transfere recursos por atendimento realizado e
no a partir das necessidades e da capacidade instalada. Foram reafirmadas bandeiras
de luta em relao ao financiamento e recomendado que estados, municpios e
Distrito Federal investissem no mnimo 5% do total da arrecadao de seus
oramentos para a rea. No caso do oramento do governo federal, a PNAS registrava
que a proposta da IV Conferncia era de que a vinculao de 5% do oramento da
Seguridade Social para a Assistncia Social fosse calculado para alm dos recursos do
BPC, que representavam praticamente a totalidade dos recursos federais despendidos
com essa poltica.
No que toca ao Controle Social, a PNAS tambm remeteu
fundamentalmente ao que fora institudo pela Constituio e a LOAS: os conselhos
em todos os nveis de gesto da poltica e as conferncias seriam espaos
privilegiados, mas no os nicos, de participao democrtica e de controle social da
implantao da poltica de assistnciasocial. A PNAS aponta para construo de uma
nova agenda que deveria ser baseada: 1) na articulao do CNAS com os conselhos
das demais polticas sociais, integrando um novo movimento neste Pas; e 2) na
construo de uma agenda comum dos conselhos da assistncia social em todos os
nveis de gesto, com o objetivo de organizar pontos comuns e aes convergentes,
resguardando as peculiaridades regionais (Idem, ibidem: 52).
Era colocada, ento, como desafio a participao dos usurios nesses
conselhos, segmento que tem demonstrado baixo nvel de atuao propositiva na
sociedade, e pouco participou das conquistas da Constituio enquanto sujeitos de
direitos. Como proposies, so destacadas a capacitao e a formao de
conselheiros, aliadas estratgias como: eventos temticos, criao de ouvidorias,
descentralizao das aes dos conselhos em instncias regionais consultivas,
realizao de reunies itinerantes e, por fim, a adoo de uma perspectiva de
organizao do conjunto dos conselhos em nvel regional (Idem, ibidem: id).
Outra base organizacional importante do SUAS a Poltica de Recursos
Humanos que, na PNAS, apontava para a necessidade de pensar e instituir novas
regulaes em relao aos profissionais que atuam na rea. Com a aprovao da
LOAS e de uma nova concepo de assistncia social, os trabalhadores da rea
deveriam superar a atuao na vertente de viabilizadores de programas para a de
183
viabilizadores de direitos. Essa mudana implicaria no apenas o profundo
conhecimento da legislao, mas tambm a exigncia de novas e capacitadas
competncias que a descentralizao impe aos gestores e trabalhadores das trs
esferas de governo e aos dirigentes e trabalhadores das entidades.
Nessa direo, reconhecia-se a necessidade de construo de uma poltica
nacional de capacitao que promov[esse] a qualificao de forma sistemtica,
continuada, sustentvel, participativa, nacionalizada e descentralizada para os
trabalhadores pblicos e privados e conselheiros (Idem, ibidem: 55). Impunha-se
ainda a desprecarizao das relaes trabalhistas na rea, a partir de contratao por
concurso pblico e pela estruturao de planos de carreira. Propunha-se urgentemente
a elaborao de uma Norma Operacional para os Recursos Humanos (aprovada em
2006) que contemplasse todas essas dimenses.
Por fim, no que se refere informao, monitoramento e avaliao, tinha-se
em vista a elaborao e implementao de planos de monitoramento e avaliao e a
criao de um sistema oficial de informao. Ambos deveriam possibilitar: a
mensurao da eficincia e da eficcia das aes previstas nos Planos de Assistncia
Social; a transparncia; o acompanhamento; a avaliao do sistema e a realizao
de estudos, pesquisas e diagnsticos a fim de contribuir para a formulao da
poltica pelas trs esferas de governo (Idem, ibidem: 55-56).
A construo de um Sistema Nacional de Informao da Assistncia Social,
previsto j na PNAS 1998 e no concretizado, seria fundamental para o
desenvolvimento dessa poltica. A partir das informaes produzidas, seria possvel
criar parmetros de acompanhamento e de efetividade das aes; fundamentar a
tomada de deciso; mensurar o impacto dos servios, programas e benefcios;
aumentar sua eficincia, eficcia e efetividade, ente outros ganhos a serem obtidos
com a integrao da informao produzida e a construo de indicadores de
monitoramento e avaliao.
Nas consideraes finais da PNAS, levantado um conjunto de
iniciativas a serem tomadas pelo CNAS e pela SNAS, para a execuo da poltica.
Nos pargrafos finais, retomada a questo da integrao das trs frentes de
superao da pobreza abertas por Lula no primeiro ano de seu governo que, mesmo
com a criao/soluo de um grande ministrio que apenas comeara a estruturar-se,
184
ainda no estava resolvida de modo satisfatrio. Enquanto rea com uma poltica
nacional aprovada, a Assistncia Social no deixou de, generosamente, estender sua
mo s companheiras, com a mesma disposio expressa pela proposta do Setorial
do PT encaminhada ao presidente:
Tendo em vista que a poltica de Assistncia Social
sempre foi espao privilegiado para operar benefcios,
servios, programas e projetos de enfrentamento pobreza,
considera-se a erradicao da fome componente fundamental
nesse propsito. A experincia acumulada da rea mostra que
preciso articular distribuio de renda com trabalho social e
projetos de gerao de renda com as famlias.
nessa perspectiva que se efetiva a interface entre o
SUAS, novo modelo de gesto da poltica de assistncia
social, com a poltica de segurana alimentar e a poltica de
transferncia de renda, constituindo-se, ento, uma Poltica de
Proteo Social no Brasil de forma integrada a partir do
territrio, garantindo sustentabilidade e compromisso com um
novo pacto de democracia e civilidade (Idem, ibidem: 59).
A pauta estava pronta!
6. Novas regulaes para a garantia da continuidade da poltica
A partir de 2005, com a publicao da Norma Operacional Bsica do SUAS,
um novo modelo de gesto descentralizado da poltica de assistncia comeou a ser
implantado. A NOB procurou dar materialidade ao contedo especfico da PNAS
2004 por meio da implantao do SUAS. Seguindo o texto da poltica, foi
determinado que o sistema organizasse suas aes em proteo social bsica e
especial; atuasse de modo territorializado; articulasse as redes socioassistenciais;
promovesse a defesa social e institucional; alm de garantir a vigilncia
socioassistencial e a gesto compartilhada dos servios.
A NOB tambm estabeleceu quatro tipos de gesto do SUAS: a municipal, a
estadual, do Distrito Federal e da Unio. Para a gesto municipal, foram criados trs
nveis de participao no sistema: inicial, bsica e plena. A cada nvel de gesto foi
associado um conjunto de incentivos e obrigaes para a organizao e implantao
da poltica, sendo igualmente criados mecanismos de habilitao e desabilitao no
sistema. A NOB 2005 tambm estabeleceu sete pisos de financiamento, trs referentes
185
proteo social bsica e quatro proteo social especial. Determinou ainda que na
distribuio dos recursos entre os fundos de assistncia social fossem utilizados, como
critrios de partilha, combinaes de indicadores de vulnerabilidade social.
Em 2006, tambm foi aprovada a Norma Operacional Bsica dos Recursos
Humanos do SUAS, a NOB RH SUAS. Nela so previstos os recursos humanos
necessrios para a implantao dos servios, especialmente dos CRAS. Duas
condies da gesto desses recursos humanos devem ser destacadas: a necessidade da
criao em lei dos cargos referentes poltica de assistncia social e a seleo dos
funcionrios por meio de concurso pblico. A NOB RH determina tambm a criao
de planos de cargos e carreiras, bem como de planos de capacitao.
De modo geral, todas as aes existentes no governo anterior, tendo em vista a
permanncia de muitas delas para evitar a descontinuidade de prestao de servios e
benefcios aos seus usurios, foram reorganizadas em aes, servios e programas da
PSB ou da PSE. Isso ocorreu especialmente com os servios de ao continuada
segmentados por faixa etrias, a chamada rede SAC que, em sua maioria, teve seus
servios vinculados a PSE. Nessa passagem, as creches tiveram seu financiamento
transferido da Assistncia para a Educao.
O pagamento das bolsas do PETI foi integrado ao benefcio do Bolsa Famlia
(PBF) e suas aes socioeducativas integradas ao Servio de Convivncia e
Fortalecimento de Vnculos, tipo de servio da PSB referenciada pelo CRAS. As
famlias passaram a ser acompanhadas tanto pelo CRAS como pelo CREAS e a idade
dos adolescentes beneficirios aumentou para os 16 anos. Mesmo aquelas famlias
que no possuam perfil para o PBF continuaram recebendo o benefcio do PETI,
desde que fosse constatado trabalho infantil precoce (Cf. IPEA, 2007b:66).
O mesmo ocorreu com o Agente J ovem, transformado em Projovem
Adolescente em 2007. Contudo, ao contrrio do PETI, cujo pagamento do benefcio
passou a compor o PBF, o Projovem passou a ser destinado prioritariamente aos
adolescentes de 15 a 17 anos das famlias que j eram beneficirias do Bolsa Famlia,
o que implica o no pagamento de bolsas para aqueles cujas famlias no estejam
inseridos no PBF (Cf. IPEA, 2008a:70). As atividades coletivas para esse pblico
tambm passaram a ser caracterizadas como Servio de Convivncia e Fortalecimento
de Vnculos (SCFV) para adolescentes dos 15 aos 17 anos.
186
Destaca-se em relao gesto do Bolsa Famlia, do PETI e do BPC, o
Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de Renda no
mbito do SUAS, que estabeleceu os fluxos e procedimentos para que as famlias
que recebem um desses benefcios sejam atendidas e acompanhadas de modo
prioritrio pelas equipes do CRAS. Para tanto, o gestor municipal deve tornar
disponvel para o coordenador desse equipamento a lista dos moradores do territrio
que esto no Cadastro nico, com as seguintes informaes: quais j recebem algum
ou alguns desses benefcios; quais esto em descumprimento de condicionalidades do
Bolsa Famlia; quais possuem membros que recebem o BPC que tenham entre 0 e 18
anos e estejam fora da escola; quais beneficirios do BPC esto nos servios de
acolhimento. Em todos os casos, so atendidos aqueles que apresentem maior situao
de risco social.
O objetivo dessa integrao o de que o atendimento e o acompanhamento
realizados pela equipe do CRAS, isto , a insero da famlia no PAIF, possibilite seu
fortalecimento, a preveno dos riscos, a superao dos motivos que levaram ao
descumprimento, a garantia da convivncia familiar, comunitria e da autonomia dos
beneficirios. No caso dos beneficirios do BPC que possuem alguma deficincia e
estejam entre os 0 e 18 anos, o objetivo garantir sua permanncia na escola, ou sua
insero, para aqueles que esto fora. Essa atividade caracteriza o programa BPC na
Escola.
Alterao mais importante deu-se com a transformao de aes
programticas em servios continuados. J na PNAS houve esforo para classificar
uma srie de iniciativas da PSB e PSE como servios. Com a Tipificao Nacional
dos Servios Socioassistenciaisde 2009, essa transformao recebeu seu formato mais
acabado. Nela foram definidos os servios que compem cada uma das protees do
SUAS, a indicao de seus usurios, seus objetivos, provises e aquisies, condies
de acesso, unidade recomendada para sua oferta, perodo de funcionamento,
abrangncia, articulao em rede, impacto social esperado e regulamentaes.
So servios da PSB:
1. Servio de Proteo eAtendimentoIntegral Famlia(PAIF);
187
2. Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (SCFV)
59
;
3. Servio de Proteo Social Bsica no Domiclio para Pessoas com
Deficincia e Idosas.
So servios da PSE de Mdia Complexidade:
1. Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos
(PAEFI);
2. Servio Especializado em Abordagem Social;
3. Servio de Proteo Social a adolescentes em cumprimento de medida
socioeducativa de Liberdade Assistida (LA) e de Prestao de Servios
Comunidade (PSC);
4. Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Deficincia, Idosas
e suas famlias;
5. Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua.
So servios de PSE de Alta Complexidade:
6. Servio de Acolhimento Institucional;
7. Servio de Acolhimento em Repblica;
8. Serviode Acolhimento em Famlia Acolhedora;
9. Servio de proteo em situaes de calamidades pblicas e de
emergncias.
A construo dos contedos desses servios e de sua organizao como
componentes fundamentais do SUAS consumiu as energias da implantao dessa
poltica nos dois mandatos de Lula. Seu coroamento final deveria ocorrer ainda nesse
governo: a incorporao nas LOAS das caractersticas e objetivos do sistema
implantado ao longo desses anos. Mesmo com certo atraso, finalmente se
consagraram em lei, no primeiro ano do governo de Dilma Rousseff, as conquistas
mais recentes da luta pela visibilidade da poltica de assistncia social.

59
So usurio do SCFV: crianas at 6 anos; crianas e adolescentes de 6 a 15 anos; adolescentes e
jovens de 15 a 17 anos; idosos com idade igual ou superior aos 60 anos.
188
A nova LOAS (Lei n 12.435), aprovada em julho de 2011, traz como
objetivos da assistncia social:
I a proteo social, que visa garantia da vida,
reduo de danos e preveno da incidncia de riscos, (...);
II a vigilncia socioassistencial, que visa a analisar
territorialmente a capacidade protetiva das famlias e nela a
ocorrncia de vulnerabilidades, de ameaas, de vitimizaes e
danos;
III a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno
acesso aos direitos no conjunto das provises sociais.
Na mesma lei foram descritos os nveis da proteo social, seus objetivos e
equipamentos. Foram institucionalizados o PAIF, o PAEFI e o PETI, como servios
previstos na LOAS, e, portanto, a serem garantidos por todos os participantes do
SUAS. Do mesmo modo, foi inscrito na LOAS um dos instrumentos de gesto do
sistema: o ndice de Gesto Descentralizada do SUAS, utilizado como medida dos
esforos de gesto de municpios, estados e Distrito Federal. A posio no IGD
determina o montante de recursos a mais que ser repassado aos respectivos fundos
para a realizao de atividades no financiadas pelos pisos especficos.
Nota-se, portanto, um grande esforo de construo e de qualificao da
gesto do SUAS, por meio de um pliade de normas, regulamentos e definies de
contedo que especificam as aes de assistncia social a serem implementadas pelos
agentes pblicos nas esferas federal, estadual e municipal. Se, de um lado, isso
representou a segurana da continuidade do projeto poltico das assistentes sociais
que mais lutaram para a implantao do SUAS, de outro, implicou na crescente
imposio de novos termos e classificaes para atividades historicamente
desempenhadas como assistenciais pelos mais distintos agentes polticos espalhados
pelo pas. Com o SUAS, formou-se uma nova concepo e uma nova linguagem de
assistncia social, destinada a imprimir o carter de poltica pblica a um conjunto
de aes e de agentes que se movimentam entre os cidados mais pobres da nao.
Neste contexto, o CRAS tornou-se uma opo fundamental entre as
possibilidades de superao das dificuldades e fragilidades vivenciadas pelas famlias
mais pobres. O carter estatal, mais do que pblico, desse equipamento no garante
per si a reduo ou a erradicao automtica das relaes clientelistas que
189
historicamente caracterizaram o acesso da populao mais empobrecida aos servios e
benefcios sociais concedidos pelo poder pblico como atos de bondade,
destinados obteno de apoio de clientelas. No entanto, sua crescente
qualificao como porta de entrada para os servios, programas e benefcios
socioassistenciais pode contribuir positivamente para a reverso dos processos de
naturalizao e de neutralizao da pobreza.
Segundo Kowarick (2009), tanto um como o outro acabam funcionando como
mecanismos de acomodao de interesses diversos e de atenuao dos possveis
conflitos reveladores da dinmica social de nossa subcidadania. Pela naturalizao, a
pobreza destituda de seu significado poltico e de seu carter estrutural. afirmada
a inevitabilidade do curso dos acontecimentos no sistema capitalista, que,
fatalmente, conduzem existncia de pobres. No h culpados nem responsveis,
pois os processos econmicos e sociais em curso repem a pobreza de muitos e a
riqueza de poucos de modo inexorvel. Por seu turno, os processos de neutralizao
ativam velhos recursos deimpedimento de qualquer tentativa de desestabilizao da
ordem atual das coisas por meio de mecanismos de evitao do outro, reforando a
invisibilidade daqueles que so subalternizados.
Mesmo com todos os possveis riscos dereatualizao do compadrio e de
normalizao de condutas, entre outros desvios que podem surgir em relaes to
prximas envolvendo agentes pblicos e populaes vulneradas, inegvel o carter
republicano de equipamentos como o CRAS, que tem por funo substituir as antigas
portas procuradas pelos carentes em busca de ajudas: a porta do padre, do
vereador, da mulher do prefeito, da associao esprita, etc. Nesse sentido, ao trazer
para dentro da administrao pblica municipal a questo da pobreza e dos pobres
como sujeitos de direitos, para os quais devem ser providos servios especficos em
nome da garantia de seus direitos socioassistenciais, a poltica pblica de assistncia
social, por meio de equipamentos como o CRAS, pode efetivamente contribuir para a
desnaturalizao e des-neutralizao da pobreza. A questo dos pobres, tambm
no nvel municipal, passa a ser encarada como mais uma atividade do poder pblico e
no como objeto de ao de beneficncia de particulares. Por uma srie de aes, em
especial pela ampliao do acesso dessas populaes s demais polticas pblicas, a
pobreza ganha visibilidade, fator fundamental para o desmonte de sua
neutralizao. Modifica-se tambm o tratamento residual e seletivo da pobreza, que
190
reduz a ao pblica somente aos bolses de pobreza. De diferentes formas e a
partir de diferentes expresses, a falta de autonomia e a incapacidade de
autodesenvolvimento terminam por manifestar-se em todos os espaos dominados por
relaes sociais capitalistas. Cabe ao Estado enfrentar a todas e no somente s mais
agudas.
No h ingenuidade e nem estatismo em valorizar o carter republicano e
democrtico da estratgia dos CRAS, mesmo quando se alude possibilidade de que
tambm esses equipamentos, por falta de investimentos, possamse tornar lugares do
exerccio precrio dos direitos, com aes exguas, ineficazes e estigmatizantes,
perpetuando-se o velho esquema de pobres polticas sociais para os pobres. Forma
clara de materializao do princpio da LOAS, de universalizao dos direitos
sociais, a fim de tornar o destinatrio da ao assistencial alcanvel pelas demais
polticas pblicas, o CRAS deve garantir a presena do Estado e a possibilidade de
acesso a seus servios em territrios relegados a segundo plano nos planejamentos
municipais, muitas vezes sujeitos a dominaes violentas, lugares de conflitos e de
submisso s foras de particulares.
A partir dos dados do Censo SUAS 2010, possvel constatar a evoluo de
vrios aspectos da implantao desses equipamentos pblicos pelo pas, ou do que
podemos chamar de sua crescente qualificao. Em 2007, por exemplo, ano em que
teve incio o monitoramento da implantao da poltica de assistncia, com a primeira
edio do Censo dos CRAS, foram contabilizadas 4.195 unidades em todo territrio
nacional. preciso lembrar que uma parte dessas unidades j funcionava como NAF
ou Casa das Famlias. Em 2010, o censo registrou 6.801 unidades. O maior
crescimento (76,9%) foi registrado nos municpios de pequeno porte 1, ou seja,
naqueles com at 20.000 habitantes. Em 2007, esses municpios contavam com 1.894
unidades e, em 2010, com 3.350 (Brasil, 2011).
Contudo, so os chamados indicadores de desenvolvimento dos CRAS que
apresentam melhor a mudana no paradigma de atenes produzidas no mbito da
poltica de assistncia social. Esses indicadores foram construdos a partir das
seguintes dimenses: estrutura fsica, horrio de funcionamento, atividades
realizadas e recursos humanos. Em cada uma delas, os CRAS so posicionados em
uma escala de desenvolvimento superior, suficiente, regular e insuficiente. Assim,
para determinar a posio na dimenso estrutura fsica, por exemplo, so constatadas
191
a existncia e as condies de funcionamento do(s) espao. Quando as condies
encontradas so superiores quelas determinadas pelas normativas, o equipamento
classificado no nvel superior. Quando se limitam estritamente ao exigido, so
classificados no nvel suficiente. Por outro lado, se suas condies esto abaixo ou
muito abaixo das recomendveis, so classificados, respectivamente, em regular ou
insuficiente.
Por exemplo, uma unidade de nvel superior em relao estrutura fsica
possui todos os seguintes itens: local para recepo; sala para entrevista que
possibilite o atendimento individual; salo para reunio com grupos de famlias;
banheiro; condies de acessibilidade para pessoas idosas e pessoas com deficincia;
imvel prprio. No nvel suficiente, somente um desses itens est ausente. J na
posio regular, constata-se a presena de: local para recepo, sala para entrevista
que possibilite o atendimento individual; salo para reunio com grupos de famlias;
banheiro. So insuficientes aqueles equipamentos em que algum desses itens estiver
ausente (Brasil, 2011).
O Censo SUAS 2010 revela que 71,2% dos CRAS do pas possuam condio
superior (17,6%) ou suficiente (53,6%) na dimenso estrutura fsica. O mesmo
mecanismo de posicionamento repete-se nas outras dimenses, verificando-se
concentrao de equipamentos nos nveis mais elevados de desenvolvimento em
horrio de funcionamento e atividades realizadas. Somente a dimenso recursos
humanos possua ainda uma parte significativa de equipamentos (45,5%) em situao
regular (18,4%) ou insuficiente (27,1%) (Cf. Brasil, 2011).
Observa-se, do ponto de vista desses indicadores, a constituio de uma
nova estrutura de ateno pobreza e de suas manifestaes. De fato, em termos
polticos, a Assistncia Social finalmente alou-se condio de participante plena
do Sistema de Seguridade Social, ao lado da Sade e da Previdncia. Resta ainda
saber da efetividade de suas aes para alm do Bolsa Famlia que, a despeito do
enorme avano da poltica de assistncia social, foi de fato um dos elementos centrais
nas mudanas recentes do Sistema Brasileiro de Proteo Social. Embora sua
burocracia, no nvel federal, tenha sobrevivido ao desejo das assistentes sociais de
geri-lo a partir da Assistncia, no nvel dos territrios, seu enquadramento pela
poltica de assistncia social ficou mais do que evidenciado com a publicao do
Protocolo de Gesto Integrada.
192
Hoje, mesmo o Cadastro nico pode ser operado dentro dos CRAS, alm do
acompanhamento e atendimento das famlias que j recebem os benefcios. Enquanto
pblico prioritrio do equipamento, os beneficirios dos programas de transferncia
de renda tornam-se cada vez mais clientela preferencial dessas unidades, mostrando
que as estratgias e lutas polticas das assistentes sociais alcanaram, de fato, aquele
que deveria ser o elemento central da implantao de um novo padro de poltica
social no governo Lula. Resta saber at que ponto essa integrao fortalece um
modelo amplo de proteo social e de preveno aos riscos sociais ou, ao contrrio,
diminui e encapsula, em um arranjo setorial, as potencialidades de um programa
massivo de garantia de renda.
No est claro para usurios e representantes da poltica de assistncia social
que a participao nos servios socioassistenciais no constitui apenas mais uma
condicionalidade para receber o Bolsa Famlia, mas envolve uma oportunidade de
reorganizao familiar e de superao de vulnerabilidades. Alm disso, enquanto
oportunidade, a frequncia livre e espontnea a esses servios no pode ser
transformada em mecanismo de controle ou punio das famlias. Por outro lado,
muito foi enfatizada, nos dois governos de Luiz Incio Lula da Silva, a necessidade de
criao de portas de sada para os beneficirios do programa, reafirmando e
reatualizando o velho sentido conservador de que os benefcios sociais devem ter
tempo de durao limitado, para que no provoquem o desestmulo ao trabalho. Deste
modo, pe-se em primeiro plano, mais uma vez na histria, a contratualidade das
relaes sociais pela via do mercado de trabalho e no a garantia de cidadania para
todos (Cf. IPEA, 2008c:230).
193
Concluso
O decreto presidencial n 5.074, de 11 de maio de 2004, ao aprovar a estrutura
regimental do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
afirmava como reas de competncia desse rgo: I poltica nacional de
desenvolvimento social; II poltica nacional de segurana alimentar e nutricional; III
poltica nacional de assistncia social e IV poltica nacional de renda de cidadania,
entre outras atribuies.
Destas, foi a poltica de assistncia social que alcanou maior estruturao no
perodo, constituindo um sistema nico para organizar suas aes no territrio.
Tambm a poltica de transferncia de renda de cidadania, que no ensejou um
documento formal como a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), teve um
avano extraordinariamente significativo, identificado menos com um conjunto de
agentes especializados e mais com a adoo de mecanismos eficientes de
gerenciamento que permitiram a consolidao e expanso do Programa Bolsa Famlia
(PBF) como um dos maiores programas de transferncia de renda com
condicionalidades do mundo. A poltica de segurana alimentar e nutricional, embora
mais tardiamente, tambm aprovou uma lei orgnica (Losan) para a rea, estruturou
um Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan) e, finalmente,
em 2010, aprovou um decreto delimitando o que seria a Poltica Nacional do setor.
Depreende-se da estrutura do MDS que a poltica de desenvolvimento social
do pas, no formalizada nesses termos em nenhum documento especfico,
constituda pelas aes dos trs setores que compem o ministrio. De fato, embora
seja consenso, pelo menos desde a dcada de 1960, de que desenvolvimento social
no se faz sem crescimento econmico e, principalmente, que este no se faz sem
aquele, a ausncia de uma poltica que identifique claramente as aes, meios e
recursos necessrios para seu alcance indicam os constrangimentos histricos e
estruturais da superao da pobreza em sociedades capitalistas.
Neste sentido, as opes do governo Lula evidenciaram claramente tais
constrangimentos, desde os desencontros das primeiras iniciativas da rea social at a
escolha do nome do rgo administrativo encarregado de coorden-las. A opo por
ministrio do desenvolvimento social, mais do que reafirmar um compromisso dos
sucessivos governos nacionais foi, naquele momento, estratgia fundamental para
194
integrar projetos e processos polticos que se desenvolviam paralelamente. Alm
disso, reiterava a concepo deque o Bolsa Famlia no era mero assistencialismo,
isto , no se tratava da manuteno de clientelas dependentes da ajuda governamental
ou da reiterao da pobreza e de suas piores formas de explorao poltica e
ideolgica. Afirmar que as aes assistenciais, a transferncia de renda e a garantia de
alimentos so aes do desenvolvimento social, teve como objetivo fundamental
contrarrestar os argumentos daqueles que igualam direitos sociais a clientelismo, a
caridade pblica ou a assistencialismo. Mas isso no implicou a formulao explcita
de uma Poltica de desenvolvimento social adequadamente planejada, negociada e
implantada, com apoios diversos na sociedade e no interior da administrao pblica,
com vistas a sustentar de modo integrado uma eficiente articulao entre
desenvolvimento econmico e social.
Estratgia diversa foi adotada pelos assistentes sociais desde o momento em
que passaram a construir, a partir da dcada de 1980, uma renovada concepo a
respeito da assistncia social como ao capaz de incluir no rol das preocupaes do
Estado o atendimento das demandas sociais da populao. Com isso, contrapunham-
se em primeiro lugar ao distanciamento e desconfiana de boa parte da categoria em
relao s prticas de assistncia pblica. Com a inscrio do direito social
assistncia na Constituio Federal de 1988, aquela estratgia fortaleceu-se na defesa
de uma concepo de seguridade social destinada a proteger cidados
independentemente de sua insero formal no mercado de trabalho. Esse
reconhecimento permitiu que a poltica de assistncia social conquistasse lugar
privilegiado na garantia e extenso dos direitos sociais. A partir da assuno desse
lugar, a assistncia no deveria mais ser confundida com assistencialismo, mas ter
assegurado o seu entendimento como direito. Essa convico levava inclusive
defesa da manuteno do nome assistncia social para as aes dessa poltica a
partir do Estado. Era considerado que as vrias designaes do rgo gestor dessa
poltica - ao social, promoo social, desenvolvimento social - expressavam o
desconhecimento da assistncia como poltica de direitos, alm de no contriburem
para o seu fortalecimento institucional.
Portanto, se as opes iniciais de ampliao das polticas sociais levaram o
governo Lula a reafirmar o compromisso do Estado com o desenvolvimento social, as
opes das assistentes sociais que, no interior desse governo, reestruturaram a poltica
195
de assistncia social, levaram-nas a afirmao de sua especificidade como poltica de
proteo social, sem nenhum preconceito ou receio de assistencialismo, fantasma
que j haviam exorcizado mesmo antes da Constituio de 1988.
Como exposto acima, a reaproximao que essa categoria fez da assistncia
pblica foi, inicialmente, bastante marcada pela luta em torno da universalizao das
polticas sociais, com menos empenho no relativo bandeira de uma poltica pblica
de assistncia social. Foi somente aps sua inscrio na Constituio como direito
social que parcelas mais amplas das assistentes sociais, especialmente as atuantes nas
entidades representativas, passaram claramente a discutir e a defender a assistncia
social pblica para alm das prticas assistencialistas, historicamente renegadas pela
categoria. Nesse momento, ao mesmo tempo em que construram a defesa dessa
poltica, passaram a ser interlocutores legtimos no campo poltico, inclusive no
interior do Partido dos Trabalhadores (PT), assumindo funes semelhantes s
desempenhadas pelos mdicos sanitaristas na defesa da poltica pblica de sade,
diferena que o movimento pela reforma sanitria j estava articulado antes da
Constituio e no depois dela, como foi o caso da assistncia.
Assim, se, mesmo antes de 1988, professores e pesquisadores do Servio
Social j tratavam de desconstruir o mito do assistencialismo inerente assistncia
social, foi somente a partir da concretude do direito social garantido
constitucionalmente que essa desconstruo passou a ser a construo de uma nova
proposta para a ao pblica eestatal. Contudo, foi um fato preciso o veto de Collor
primeira proposta de uma lei orgnica o que despertou um contingente maior de
militantes para a importncia dessa construo. Esse fato, alis, passou a funcionar
como espcie de mito fundador da poltica pblica de assistncia social brasileira: a
luta desencadeada pelas assistentes sociais pela aprovao da Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS) aps o veto do ento presidente Fernando Collor aparece
invariavelmente em seus textos, e mesmo nas entrevistas realizadas para este trabalho,
como o grande momento/evento catalisador da categoria (ou da sociedade
brasileira) em torno da defesa da assistncia social como responsabilidade do Estado.
No se nega aqui o importante papel da Constituio e da LOAS como
marcos efetivos na construo de uma atuao estatal bastante renovada no terreno
da produo de auxlios e servios destinados a proteger os cidados em dificuldades.
De fato, esses marcos alteraram o paradigma de atuao pblica em uma rea
196
tradicionalmente reservada s entidades filantrpicas, em que a interveno do poder
pblico era residual e ineficaz. Contudo, o que se quer destacar que o carter
inovador desses marcos funcionou tambm na construo de um discurso de
celebrao da grande unio desses agentes em torno de um objeto de luta que
determinava distanciamentos e disputas sobre o que e o que deve ser essa poltica.
Mesmo antes da aprovao da LOAS, em 1993, e ainda restritas ao mbito
acadmico, j afloravam diferenas entre posies mais esquerda ou
revolucionrias, que negavam as possibilidades do discurso da cidadania no
interior das sociedades capitalistas, e posies mais ao centro, geralmente
classificadas por social democratas ou reformistas. Exemplo claro da ltima
aquela que foi defendida pelo grupo de professores da PUC-SP na pesquisa A
Assistncia na trajetria das polticas sociais brasileiras. Uma questo em anlise.
Foi esse o grupo que assumiu a liderana ideolgica da categoria, construindo, nos
campos poltico e acadmico, os princpios acerca do que deveria ser a poltica
pblica de assistncia social. Por sua vez, no campo poltico, a posio na defesa da
implantao da LOAS apareceria ora como radicalismo do PT ou irresponsabilidade
do ponto de vista de uma assistncia que se limitasse s camadas mais carentes da
populao, como alegava o veto de Collor, ora como oposio s ideias neoliberais
ou ao rigor fiscal defendido por representantes do Partido da Social Democracia
Brasileira (PSDB).
Ao longo do governo Fernando Henrique Cardoso (1995 2002) e, portanto,
j no registro da LOAS, seria reforada a dupla insero desses agentes: atuando na
vida acadmica como professores e pesquisadores, desenvolveram a partir desse
espao as ideias fora que defenderiam no campo poltico, onde passaram a atuar
cada vez mais na condio de assessores ou gestores municipais da poltica de
assistncia social, traduzindo a Lei para a realidade local. No papel de lder ou de
formuladora dessas ideias fora acerca da poltica de assistncia estava Aldaza
Sposati, professora da PUC-SP, lder do seu ncleo de pesquisa sobre a seguridade
social e assistncia, filiada ao PT, secretria das administraes regionais, vereadora
e, enfim, secretria municipal da assistncia social.
Claro est que Sposati foi a principal, mas no a nica, articuladora do projeto
poltico centrado no objetivo de dar visibilidade poltica de assistncia social.
Contudo, como principal responsvel pela expresso organizada e articulada desse
197
projeto cuja legitimidade foi reiteradamente fundamentada nas discusses e
debates feitas pelo ncleo que coordena naquela universidade, o NEPSAS, e do qual
participam no s professores, mas tambm os orientandos de mestrado e doutorado
do programa de ps graduao Sposati passou a ser, de fato e por direito, a voz de
um conjunto amplo de agentes polticos mobilizados e altamente mobilizveis em
fruns, colegiados e grupos em defesa da assistncia social.
Ao cumprir esse papel de liderana intelectual, de voz de um grande grupo, de
articuladora de propostas e direes que podem ser dadas a uma poltica, Sposati pode
ser identificada como policy entrepreneur da poltica de assistncia social aprovada
em 2004. Segundo Kingdon (2003), essa denominao atribuda ao sujeito
responsvel pela juno dos problemas existentes s solues formuladas no interior
de uma comunidade de especialistas, devendo estar constantemente atento para as
mudanas que ofeream a oportunidade para que o modelo forjado no interior dessa
comunidade seja levado a srio, isto , tenha chances de merecer um espao na
agenda de deciso presidencial. O policy entrepreneur no s deve estar atento como
tambm pode trabalhar ativamente para que determinadas mudanas polticas, como
alternaes entre as foras de uma determinada coalizo, ou ainda, mudanas em
indicadores ou da opinio pblica, sejam encaradas pelos demais como uma janela de
oportunidade.
No caso do reordenamento da poltica de assistncia brasileiraocorrida a partir
de 2004, houve profunda modificao no ritmo e no contedo dessa poltica, tal como
ela vinha sendo implantada at o governo de Fernando Henrique. A despeito do fundo
comum formado pela LOAS, da presena de princpios e diretrizes, como a
descentralizao com nfase no territrio e a intersetorialidade com as demais
polticas pblicas, a poltica de assistncia social do governo Lula difere
profundamente da legada por seu antecessor. Isso porque um grupo especfico de
agentes polticos especializados formulou um padro e um contedo alternativo para a
implantao dessa poltica visando a superao das clssicas intervenes que se
davam por meio de aes programticas, organizadas com recursos limitados e com
objetivos pontuais. Ao formularem uma concepo de poltica pblica centrada na
produo e na oferta contnuas de determinados servios organizados em um
sistema pblico entendidos como expresses da garantia de direitos
socioassistenciais contriburam para que passasse a existir, no campo da poltica
198
social, uma nova possibilidade de configurao do atendimento das necessidades
sociais dos segmentos mais empobrecidos da populao. Em um pas em que a
questo social onipresente, solues desse tipo esto sempre sendo procuradas
pelo presidente, nem todas, entretanto, com as mesmas chances de serem consideradas
seriamente em sua agenda de deciso.
Alteraes especficas na disputa poltica eleio de Lula, fracasso do Fome
Zero, sucesso do Bolsa Famlia, reforma ministerial, entre outras abriram
possibilidades concretas para que a viso poltica dos assistentes sociais obtivesse o
espao e apoio necessrios para desenvolver-se. A rpida atuao do Setorial
Nacional de Assistncia Social do PT, que soube aproveitar o momento propcio da
conquista do governo federal por Lula como meio de impor sua viso do social a
um governo e a um partido dos quais, mesmo fazendo parte, seus componentes se
sentiam excludos, pode levar concluso de que tambm o Setorial e, portanto,
todos os seus participantes, atuaram como policy entrepreneurs dessa poltica.
Contudo, o carter sistemtico que Sposati deu s contribuies desse conjunto de
agentes especializados, o reconhecimento de sua liderana por esses mesmos agentes
e, por fim, sua participao direta e explcita na aprovao da PNAS de 2004
concorreram claramente para sua identificao como policy entrepreneur da poltica
de assistncia social brasileira.
Nas contribuies da autora para as trs conferncias nacionais que ocorreram
noperodo de 1995 a 2002, sedimentou-se sua proposio de que a assistncia social
poltica de proteo social e, por isso, deve garantir a cobertura de determinados
riscos sociais que se abatem ou se podem abater sobre os cidados em situao de
vulnerabilidade. Essas coberturas so chamadas de seguranas e, a despeito de
algumas variaes ao longo do perodo, so designadas na NOB SUAS 2005 como
segurana de acolhida; segurana social de renda; segurana do convvio ou vivncia
familiar, comunitria e social; segurana do desenvolvimento da autonomia
individual, familiar e social; segurana de sobrevivncia a riscos circunstanciais.
Foi a concepo dessas seguranas prprias da assistncia que definiram o
seu carter de setor especfico da seguridade social. Se sade cabia proteger e
promover a sade; e, se previdncia cabia a cobertura de determinados riscos
relativos ao mundo do trabalho e a garantia da aposentadoria dos contribuintes, o que
199
fazia a assistncia no interior desse sistema? Quais eram suas garantias? Que tipo de
riscos cobria? Quais servios ou benefcios deveria ofertar?
Alm da proteo famlia e aos ciclos de vida, a LOAS afirmava que a
assistncia social visava ao enfrentamento da pobreza, garantia dos mnimos
sociais, ao provimento de condies para atender as contingncias sociais e
universalizao dos direitos sociais (Cf. Brasil, 1993, 2 artigo, pargrafo nico).
Objetivos prprios, mas que poderiam ser alcanados de diversas maneiras. Inclusive,
e talvez com maior eficcia, por meio do trabalho conjunto e articulado com as
demais polticas sociais e a poltica econmica, com vistas a tornar os cidados
alcanveis pelas demais polticas pblicas. Essa era a posio de Potyara Pereira,
primeira formuladora dos princpios da LOAS e defensora de uma poltica de
assistncia social no encapsulada em um setor, isto , em uma especificao de
funes e atividades potencialmente negadoras do carter multivariado e, portanto,
intersetorial do atendimento das necessidades sociais.
As distintas vises advogadas por Iamamoto, Pereira e Sposati, no interior do
Servio Social, dizem respeito a distintas posies no campo poltico, isto , no
espao onde so gerados, de modo concorrente, os projetos, os programas, as linhas
de ao, etc., da poltica. No campo cientfico ou acadmico, Pereira e Sposati so
mais prximas na defesa de uma poltica pblica de assistncia social. Posio
contrria assume Iamamoto, convicta da impossibilidade da superao dos
mecanismos reprodutores da desigualdade pela via da ao poltica institucionalizada.
Contudo, quando se trata de dar as diretivas do processo de implantao da poltica,
Sposati e Pereira conformam posies distintas, sendo a ltima identificada como
portadora de preocupaes acadmicas, que confunde a poltica de assistncia com o
objeto de estudo do Servio Social, ou seja, a atividade assistencial. Partida ganha
por Sposati, que alm de formular uma concepo acerca das seguranas a serem
garantidas por essa poltica, formulou tambm uma viso de como deveria ser
organizada (proteo social, vigilncia social, defesa dos direitos) e conquistou
adeptos em torno de suas ideias fora dentro da academia e no campo poltico.
As posies dos assistentes sociais em relao ao o que e o que deve ser a
poltica de assistncia social fazem-nos constantemente transitar entre o campo
cientfico do Servio Social, enquanto lugar de produo especializada de um
determinado profissional, e o campo poltico, lugar da disputa em torno da melhor
200
forma de organizao da assistncia social enquanto poltica pblica. O fato de o
Curso de Servio Social ser um conjunto de disciplinas voltadas essencialmente para a
formao de um sujeito que deve realizar intervenes especficas em empresas
privadas e, principalmente, na administrao pblica, implica a difcil construo da
autonomia cientfica e acadmica desse campo de intelectuais volta com questes e
problemas referentes melhor forma de interveno ou de atuao no mundo social.
De fato, ao eleger como objeto de estudos e pesquisas a assistncia social como
poltica social, configurou-se para esses acadmicos, ou ao menos para uma parte
deles, a superao dos limites inerentes ao fato de estarem inseridos em um lugar
voltado para a produo de profissionais e tcnicas de interveno a serem aplicadas
segundo os parmetros estabelecidos por agentes externos ao campo.
Quando se debruaram sobre a assistncia como poltica social, os assistentes
sociais passaram a dizer ao campo poltico como organizar essa poltica, quem
deveriam ser seus destinatrios, qual a especificidade desse setor de ao pblica e
quem possui as credenciais acadmicas para nele atuar. Desse modo, construram a
autonomia de um campo cientfico que capaz de blindar-se contra intromisses
indevidas de outros campos. Isso porque o capital cientfico acumulado em seu
interior o de especialistas na poltica de assistncia social pode ser convertido em
capital poltico eficiente, possibilitando aos seus detentores o efeito de produzir
classificaes no campo poltico. Quanto menos o Estado diz o que a assistncia
social e quanto mais os professores e pesquisadores do Servio Social dizem o que
essa poltica, maior sua autonomia para delimitar o seu campo de atuao. Nesse
sentido, segundo Bourdieu,
As lutas polticas envolvem questes intelectuais,
princpios de viso e de diviso. Como diziam os gregos, so
categorias, princpios de classificao. O que chamamos de
lutas de classes so de fato lutas de classificao. Modificar os
princpios de classificao no simplesmente um ato
intelectual, mas tambm um ato poltico, na medida em que
princpios de classificao formam classes que so mobilizveis.
Durante as guerras religiosas, podiam-se mobilizar exrcitos a
partir da imposio de categorias. O jogo poltico tem por
desafio o monoplio da capacidade de fazer ver e fazer crer de
outro modo
60
(Bourdieu, 2000:67) [traduo do autor da tese].

60
Les luttes politiques ont des enjeux intelellectuels, des principes de vision et de division. Comme
disaient les Grecs, ce sont des catgories, des principes de classement. Ce que lon appelle des luttes
de classes sont en fait des luttes de classement. Changer ces principes de classement nest pas
201
No foi outra a atuao das assistentes sociais desde a aprovao da Lei
Orgnica da Assistncia Social: fazer ver e fazer crer que outra poltica de assistncia
social, distinta do assistencialismo vigente at ento, seria possvel. Desse ponto de
vista, elas venceram. Ao impor com tamanho sucesso seu projeto poltico, este
acabou por constituir a base de atuao das demais intervenes do governo Lula no
mbito da superao da pobreza. O quanto essa base propiciar o alcance dos
principais objetivos dessa e das demais polticas sociais ou, ao contrrio, o quanto
inibir outras possibilidades, ser evidenciado por futuras avaliaes crticas a
respeito da consolidao, ou no, do desenvolvimento social do pas.

simplement faire un acte intellectuel, cest aussi faire un acte politique dans la mesure o les principes
de classement font des classes, qui sont mobilisables. Durant les guerres de religion, on pouvait
mobiliser des armes sur la base dune imposition de catgories. Le jeu politique a pour enjeu le
monopole de la capacit de faire voir et de faire croire autrement.
202
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